De VJR Macedonië: een juridische analyse van het toetredingsproces tot de EU Masterproef van de opleiding Master in de rechten

FACULTEIT RECHTSGELEERDHEID UNIVERSITEIT GENT ACADEMIEJAAR 2010-2011

De VJR Macedonië: een juridische analyse van het toetredingsproces tot de EU Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’ Ingediend door

Bob Cammaert (20041579) (major: Europees Recht) 16-8-2011

Promotor: Prof. Dr. Peter Van Elsuwege Commissaris: Guillaume Van der Loo

DANKWOORD Bij deze wil de auteur eerst nog van de gelegenheid gebruik maken om volgende mensen te danken voor hun steun en hulp bij het tot stand komen van deze studie, mijn vriendin, Eva, mijn ouders, Jan en Annie, mijn zus, Sofie, en niet in het minst mijn promotor, professor Van Elsuwege.

2

Inhoudstafel 1. Inleiding 2. De Balkanoorlog: een overzicht van de periode 1991-1996 3. De pretoetredingsstrategie van de Europese Unie voor de VJR Macedonië 3.a Het ontwikkelen van een regionale benadering: van de Royaumont-top tot het Stabiliteitspact 3.a.1 Het 'Royaumont Proces' en de 'Regionale Benadering' 3.a.2 Het Stabiliteitspact 3.b Stabilisatie- en associatieproces 3.b.1 Stabilisatie- en associatieovereenkomsten 3.b.1.1 Juridische basis en procedure 3.b.1.2 Structuur en inhoud 3.b.2 Financiële instrumenten 3.b.2.1 CARDS 3.b.2.2 IPA 3.b.3 Versterkte handelsrelaties 3.b.4 Europese Partnerschappen

4. De voorwaarden voor lidmaatschap van de Unie 4.a. Materiële vereisten 4.a.1. Het begrip ‘Europa’ 4.a.2. De Kopenhagen criteria 4.a.2.1 Politieke vereisten 4.a.2.2 Economische vereisten 4.a.2.3 Capaciteit om het ‘acquis communautaire’ op te nemen 4.a.2.4 Capaciteit van de EU om nieuwe lidstaten op te nemen 4.b Procedurele vereisten

3

4.b.1 Het toetredingsverzoek 4.b.2 De toetredingsonderhandelingen 4.b.3 Het toetredingsverdrag

5. De spanningen van de Balkanoorlog herleefd: Het Ohrid Akkoord 5.a De kroniek van een aangekondigd conflict 5.b Het Macedonisch conflict 5.c Het Ohrid Akkoord 5.d Na het Ohrid Akkoord

6. Het naamsdispuut met Griekenland 6.a Oorsprong van het conflict 6.b Gevolgen van het conflict 6.c Het Interim Akkoord van 1995 6.d Verdere onderhandelingen 6.e Is het optreden van Griekenland rechtsgeldig?

7. Conclusie

4

Gebruikte Kaarten en Tabellen Kaart 1: Joegoslavië voor 1992. Kaart 2: Joegoslavië na 1992. Kaart 3: De opstand van het NBL in Macedonië in 2001. Tabel 1: Allocatie van de beschikbare middelen onder CARDS (uitgedrukt in miljoenen euros). Tabel 2: Allocatie van de beschikbare middelen onder IPA voor de VJR Macedonië (uitgedrukt in miljoenen euros). Tabel 3: Totaal van de beschikbare middelen onder IPA op jaarbasis voor de VJR Macedonië (uitgedrukt in miljoenen euros). Figuur 1: de Ster van Vergina. Figuur 2: de vlag van de VJR Macedonië na het Interim Akkoord.

5

Gebruikte afkortingen CARDS: Gemeenschapshulp voor Reconstructie, Ontwikkeling en Stabilisatie. CEVHA: Centraal-Europese Vrijhandelszone Akkoord. Commissie: Europese Commissie. CVSE: Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa. DPA: Democratische Volkspartij. EBW: Europees Bureau voor de Wederopbouw. EEG: Europese Economische Gemeenschap. EG: Europese Gemeenschappen. EGKS: Europese Gemeenschap voor Kool en Staal. EHRM: Europees Hof voor de Rechten van de Mens. EMU: Economische en Monetaire Unie. EPG: Europese Politieke Gemeenschap. Euratom: Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. EVA: Europese Vrijhandelsassociatie. Hoge Vertegenwoordiger: Hoge Vertegenwoordiger van de Europese Unie voor Buitenlandse Zaken en het Veiligheidsbeleid. HvJEU: Hof van Justitie van de Europese Unie. IPA: Instrument voor Pretoetredingshulp. MEDA: Partnerschap tussen de EU en het Middellandse Zeegebied. NAVO: Noord Atlantische Verdragsorganisatie. NBL: Nationaal Bevrijdingsleger. OVSE: Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa. PDP: Partij voor Democratische Voorspoed PHARE: Polen en Hongarije: Hulp voor Economische Hervormingen. Raad: Raad van Ministers. SAA: Stabilisatie- en Associatieakkoord. SAC: Stabilisatie- en Associatiecomité. 6

SAP: Stabilisatie- en Associatieproces. SAR: Stabilisatie- en Associatieraad. SDSM: Socialistische Partij van Macedonië. TACIS: Technische Assistentie aan het Gemenebest van Onafhankelijke Staten. TAIEX: Bureau voor de uitwisseling van informatie over technische bijstand. Unie: Europese Unie. UNPREDEP: United Nations Preventive Deployment Force. UVRM: Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. VNMIK: Verenigde Naties Interim Administratie Missie in Kosovo. VEG: Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. VEU: Verdrag betreffende de Europese Unie. VFEU: Verdrag betreffende het Functioneren van de Europese Unie. VJR Macedonië: Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië. VMRO-DPMNE: Interne Macedonische Revolutionaire Organisatie - Democratische Partij voor Macedonische Nationale Eenheid. VN: Verenigde Naties. VNHCV: Bureau van de Hoge Commissaris voor Vluchtelingen van de Verenigde Naties. VS: Verenigde Staten. Westelijke Balkan: Albanië, Bosnië-Herzegovina, UNMIK, Kroatië, Montenegro, Servië en de VJR Macedonië. WTO: Wereld Handelsorganisatie.

7

1. Inleiding Op 18 september 1991 verklaarde de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië1 zich onafhankelijk van het toenmalige Joegoslavië.2 Hiermee volgden zij het voorbeeld van andere voormalige Joegoslavische deelstaten zoals Kroatië, Slovenië en Bosnië-Herzegovina. Later zullen ook Montenegro en Kosovo zich afscheiden van de zogeheten ‘romp van Joegoslavië’ (ondertussen gekend onder de benaming Servië). De serie van onafhankelijkheidsverklaringen waren de aanleiding voor het uitbreken van een burgeroorlog in voormalig Joegoslavië. De EU was toen niet bij machte om het geweld in te dijken. Het was pas na tussenkomst van de Verenigde Staten, die bemiddelden bij het sluiten van het Dayton-Vredesakkoord in 1995, dat de orde min of meer kon worden hersteld. Het duurde tot 26 februari 1996 op de Royaumont Top vooraleer de EU eindelijk een beleid uitstippelde voor de landen van de Westelijke Balkan3.4 Dit beleid staat beter bekend onder de benaming het Royaumont Proces. Hoewel de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Albanië niet in de burgeroorlog betrokken waren, werden zij toch door de EU in het Royaumontproces opgenomen. Het proces beoogde vooral een grensoverschrijdende samenwerking te bevorderen tussen de landen van de Westelijke Balkan. Dit bleek uiterst succesvol aangezien het na een jaar al positief werd beoordeeld.5 In 1999, na aanneming van het Stabiliteitspact voor ZuidoostEuropa, stelt de EU zijn Stabilisatie- en Associatieproces voor. Dit proces dient om de stabiliteit in de Westelijke Balkan te verbeteren door middel van economische en politieke hervormingen en uiteraard nog steeds door een verbeterde regionale samenwerking. Als beloning voor zij die deze economische en politieke hervormingen en een verbeterde regionale samenwerking verwezenlijkten, werd een Europees perspectief geboden.6 Op de Europese Raad van Feira van 2000 werd verduidelijkt dat dit Europees perspectief inhoudt dat “alle betrokken landen potentiële kandidaten zijn voor het lidmaatschap van de EU”.7 Het Stabilisatie- en Associatieproces bracht de noodzakelijke hervormingen in de Voormalige Joegoslavische Republiek van Macedonië teweeg. Dus op de Europese Raad van Brussel in 2005 werd het land officieel de status van kandidaat-lidstaat toegewezen.8 Dit is uiteraard geen eindpunt, aangezien de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië nog lang niet aan de voorwaarden voldoet om effectief lid te worden. Zoals hierboven kort geschetst, heeft de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië9 reeds een lange weg afgelegd richting lidmaatschap van de EU. Een grondiger analyse van het toetredingsproces van de VJRM tot de Unie zal dan ook het streven zijn van deze masterproef. Het dient tevens opgemerkt dat de pretoetredingsstrategie van de Unie ontwikkeld is ten aanzien van de 1

De oorsprong van deze uiterst vreemde naam word verderop in dit bestek uitgelegd. R. DETREZ, Macedonië, Amsterdam, KIT Publishers, 2001, 15. 3 Er weze opgemerkt dat Slovenië aangaande deze tekst en tevens de masterproef niet tot de Westelijke Balkan wordt gerekend. Daar zij samen met de voormalige communistische landen van Centraal- en Oost-Europa het toetredingsproces doorlopen heeft. 4 Conclusies Raad van Ministers van 26 februari 1996, Bull. EU 1/2-1996,1.4.108 5 Verklaring van de Europese Raad over voormalig Joegoslavië, Bull. EU 12-1996, 1.37. 6 M. Maresceau, “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in Detrez, R.(ed.), Ontmoeting met de Balkan, Wetteren, Universa Press, 2005, 24-25. 7 Europese Raad van Santa Maria Da Feira, 19-20 juni 2000, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00200-r1.nl0.htm. 8 Europese Raad van Brussel, 15-16 december 2005, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/87651.pdf. 9 Vanaf hier: VJR Macedonië. 2

8

volledige Westelijke Balkan. Dus als er in de masterproef verwezen wordt naar de Westelijke Balkan, zit de VJR Macedonië daarin inbegrepen. Het eerste deel van de masterproef zal een eerder geschiedkundige schets inhouden van de periode van de onafhankelijkheidsverklaring tot het opstarten van het Royaumont-proces. Dit lijkt geoorloofd omdat deze periode, grotendeels gekenmerkt door de burgeroorlog in voormalig Joegoslavië, toch zijn sporen heeft nagelaten op het integratieproces van de VJR Macedonië. Dit eerste deel heeft voornamelijk tot functie uit te leggen waarom de EU het nodig achtte een geheel eigen beleid uit te werken op maat van de landen van de Westelijke Balkan. Het behoeft niet gezegd dat dit deel niet het belangrijkste deel van de masterproef zal uitmaken. Voor de uitwerking van dit deel zal de auteur zich grotendeels baseren op boeken en bijdragen in tijdschriften. Het tweede deel van de masterproef zal trachten inzicht te verschaffen in het toetredingsproces zelf. Onderzocht zal worden welke stappen de VJRM moest ondernemen om tot de huidige stand in het toetredingsproces te komen en aan welke verschillende voorwaarden ze hiervoor moesten voldoen. Dit proces nam zijn aanvang na de top van Royaumont van 1996, dit zal dus het aanvangspunt zijn van dit deel van de studie. Het eindpunt is het moment waar we ons bij het afsluiten van de studie zullen bevinden.10 Het aandachtspunt van de studie zal voornamelijk liggen bij de analyse van het stabilisatie- en associatieproces. Dit proces is echter vrij omvangrijk. Het loont dan ook de moeite de verschillende componenten te onderzoeken, in het bijzonder de stabilisatie- en associatieakkoorden, de financiële instrumenten (het CARDS-programma11 en het IPA12), de versterkte handelsrelaties en de Europese Partnerschappen. Uiteraard zal de studie zich hierbij toespitsen op de VJR Macedonië, daar de andere landen van de Westelijke Balkan voor dit onderzoek niet van belang zijn. De basisbronnen van dit onderzoek zullen in de eerste plaats de verschillende verordeningen zijn die hieromtrent zijn uitgevaardigd door de gemeenschapsinstellingen. Voor het CARDS-programma is dit verordening 2666/2000 van de Raad en voor het IPA is dit Verordening (EG) 1085/2006 van de Raad. Het stabilisatie- en associatieakkoord voor de VJR Macedonië vindt men in Besluit 2004/239/EC van de Raad en Commissie. Voor het Europese Partnerschap zijn dat Verordening (EG) 533/2004 en Besluit 2008/212/EG. Verder zullen ook analyses omtrent dit onderwerp, te vinden in de rechtsleer, gebezigd worden teneinde een compleet beeld te schetsen van het toetredingsproces. In het derde deel zal de studie onderzoeken welke de eindvoorwaarden zijn om effectief lid te worden van de Europese Unie en hoe de Unie beslist welke kandidaten hieraan voldoen. Anders gezegd, de slotprocedure die kandidaat-lidstaten moeten volgen om definitief lid te worden van de Unie. Hiervoor zullen we in de eerste plaats onze blik werpen op artikel 49 EU. Dit artikel bevat namelijk de te volgen procedure voor EU-lidmaatschap, alsook een verwijzing naar de basisvoorwaarden, vervat in artikel 2 EU, waaraan dient te worden voldaan. Onderzoek naar de draagwijdte van dit essentiële artikel dringt zich dan ook op. De basisvoorwaarden van artikel 49 EU zijn aangevuld met de zogenoemde ‘criteria van Kopenhagen’.13 Deze criteria werden vastgelegd naar aanleiding van de mogelijke uitbreiding van de Unie met de voormalige communistische staten van 10

Aangezien het afsluiten pas over een jaar zal plaatsvinden, kan het dus zijn dat er zich ontwikkelingen voordoen die niet ter sprake zijn gekomen in dit tussentijds rapport. 11 Het CARDS-programma regelde de financiële bijstand aan de landen van de Westelijke Balkan van 2000 tot 2006. 12 Het IPA regelt de financiële bijstand aan de landen van de Westelijke Balkan voor de periode 2007-2013. 13 Europese Raad van Kopenhagen, 21-22 juni 1993, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/72923.pdf.

9

Centraal- en Oost-Europa. Ondertussen echter zijn alle kandidaat-lidstaten verplicht aan deze criteria te voldoen, dus ook de VJR Macedonië. Vervolgens werd op de Raad van Madrid in 1995 nog bepaald dat een toekomstige lidstaat over de nodige instellingen dient te beschikken die de naleving van het ‘acquis communautair’14 kunnen verzekeren.15 Daarnaast zij er nog op gewezen dat elk toekomstig lid het ‘acquis communautair’ dient te implementeren. Aldus zal onderzocht worden hoe dit proces in zijn werk gaat. Voor de hierboven vermelde vraagstukken zal een beroep worden gedaan op een waaier van bronnen, sommige hiervan zijn reeds vermeld. Naast de reeds vermelde bronnen zal vooral rechtsleer (boeken en bijdragen in tijdschriften) hier helpen om inzicht te verkrijgen in de materie. Deze bronnen zullen hopelijk voldoende licht werpen op de draagwijdte van de basisvoorwaarden. In het vierde deel zal de auteur het Ohrid Akkoord bespreken. Dit Akkoord kwam tot stand naar aanleiding van de opstand van het Albanese Nationale Bevrijdingsleger. Dit Leger kwam in opstand om gelijke rechten en behandeling te eisen voor de Albanese minderheid in de VJR Macedonië. De auteur zal nagaan welke opgebouwde frustraties onderliggend waren aan de opstand. Waarna het conflict zelf zal worden besproken. Vervolgens zal de auteur de inhoud van Ohrid Akkoord nader bekijken en tot slot wat het Ohrid Akkoord heeft opgeleverd en of het heeft bijgedragen aan een stabieler VJR Macedonië. Deze bespreking is van belang, aangezien de naleving van het Ohrid Akkoord vereist is voor de mogelijke toetreding van de VJR Macedonië. Voor de situatie voorafgaand en na het Ohrid Akkoord zal de auteur vooral gebruik maken van rechtsleer, zijnde tijdschriften en boeken. Voor de bespreking van het Ohrid Akkoord zelf zal uiteraard gebruik worden gemaakt van de bepalingen vervat in dit Akkoord en van de nodige rechtsleer. In het vijfde deel zal het naamsdispuut tussen de VJR Macedonië en Griekenland aan bod komen. In het noorden van Griekenland is er namelijk een provincie met de benaming Macedonië. Uit vrees voor irredentisme weigeren de Grieken de constitutionele benaming 'Republiek Macedonië' te aanvaarden. Na de onafhankelijkheidsverklaring van de VJR Macedonië blokkeerde Griekenland het land de toegang tot de verscheidene internationale organisaties. De Grieken gingen uiteindelijk zelfs zover dat ze een handelsblokkade oprichtten tegen de VJR Macedonië. Pas na bemiddeling door een gezant van de VN, Cyrus Vance, werd een tijdelijk compromis, het Interim Akkoord, uitgewerkt.16 De nieuwe staat zou tijdelijk de naam Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië dragen in zijn internationale betrekkingen. Tot op heden is er nog geen oplossing gevonden voor bovenstaande problematiek. Dit heeft zijn weerslag op de kandidatuur van de VJR Macedonië, aangezien Griekenland het land eenzijdig de toegang tot de Unie kan ontzeggen. Artikel 49 EU stelt namelijk dat de Raad unaniem moet beslissen over mogelijke toetreding van een kandidaat-lidstaat. Het spreekt dus voor zich dat nader onderzoek omtrent het naamsdispuut onontbeerlijk is in het kader van de masterproef. De centrale vragen zullen hier zijn: is het optreden van Griekenland geoorloofd en is er een oplossing in de maak voor het naamsdispuut? De voornaamste bronnen hierbij zullen de akten zijn van internationale instellingen, vooral dan de resoluties van de VN Veiligheidsraad, alsook de nodige rechtsleer. De studie wordt, zoals gebruikelijk, afgesloten met een conclusie waarin de auteur zijn bevindingen weergeeft. 14

Het ‘acquis communautair’ is het geheel van regelgeving uitgevaardigd door de Unie. Europese Raad van Madrid, 15-16 december 1995, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00400-C.NL5.htm. 16 Letter S/1995/794 from the Secretary-General addressed to the President of the Security Council, 13 september 1995. 15

10

Gelet op het feit dat in de integratie van de landen van de Westelijke Balkan in de Unie de VJR Macedonië, samen met Kroatië, toch een voorlopersrol speelt, lijkt deze studie toch van een niet gering belang te zijn. Verder levert deze studie hopelijk ook interessante inzichten op in de invloed die relaties tussen lidstaten en kandidaat-lidstaten hebben op het toetredingsproces. Tot slot is ook de relatie Griekenland - VJR Macedonië van belang en niet in het minst het naamsdispuut, aangezien dit toch wel ongezien is, is de integratiegeschiedenis van de Unie. Het zijn namelijk deze drie specifieke aandachtspunten die de auteur ertoe aangezet hebben de studie aan de VJR Macedonië te wijden.

11

2. De Balkanoorlog: een overzicht van de periode 1991-1996 De desintegratie van Joegoslavië17 ving aan op 25 juni 1991 toen zowel Kroatië als Slovenië hun onafhankelijkheid uitriepen. Joegoslavië verklaarde daarop de oorlog aan Kroatië en Slovenië. De oorlog tegen Slovenië duurde maar tien dagen. De oorlog tegen Kroatië escaleerde echter al vlug door de grote Servische minderheid die er leefde, voornamelijk in de Krajina en Slavonië.18 De gewelddadige desintegratie van Joegoslavië kwam eerder als een verrassing. Deze staat werd namelijk aanzien als de meeste stabiele der communistische Europese staten.19 De Unie reageerde op het escalerende geweld door middel van een Verklaring van de Raad op 6 oktober 1991. In de Verklaring stelde de Raad dat het geweld te wijten was aan alle partijen en dat geen grenswijzingen, tot stand gekomen via geweld, zouden aanvaard worden. Er diende een politiek akkoord te worden gesloten tussen de verschillende strijdende partijen die rekening zou houden met het streven naar onafhankelijkheid van en de rechten van minderheden in de nieuw gevormde republieken.20 Kaart 1: Joegoslavië voor 1991.21

Door de onafhankelijkheidsverklaringen van Slovenië en Kroatië zag ook de VJR Macedonië zich genoodzaakt zich via een referendum onafhankelijk te verklaren van Joegoslavië. Dit gebeurde op 8 september 1991. In eerste instantie wilde de VJR Macedonië zich niet afscheuren van Joegoslavië, maar gelet op de uitbraak van geweld na de onafhankelijkheidsverklaringen van Slovenië en Kroatië, restte er nog weinig andere opties dan het uitroepen van de eigen onafhankelijkheid. Een federatie van staten binnen het Joegoslavisch staatsmodel was door het geweld uit den boze en de VJR 17

Figuur 1 bevat de kaart van Joegoslavië voor de stortvloed aan onafhankelijkheidsverklaringen en de uitbraak van de Balkanoorlog. 18 K. SANTON, L. MACKAY, Grote atlas van de wereldgeschiedenis, Bath, Parragon, 2006, 299-300. 19 A. GIAMOURIDIS, “Only through enlargement: The new European myth”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2007, 187. 20 M. MARESCEAU, “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in Detrez, R.(ed.), Ontmoeting met de Balkan, Wetteren, Universa Press, 2005, 14. 21 Bron: http://www.filavaria.nl/joego.htm.

12

Macedonië had geen zin om zich bij een 'Groter Servië' aan te sluiten.22 Het Joegoslavische leger had ook hier de intentie om de onafhankelijkheid gewapender hand tegen te gaan. Echter gelet op de neutraliteit die de VJR Macedonië in zijn beleid had ingebouwd, trok het Joegoslavische leger zich er vrij snel op vreedzame wijze terug.23 Zo bleef de VJR Macedonië grotendeels gespaard van de gruwelen van de Balkanoorlog. Het zou echter uitstel van executie zijn, aangezien in 2001 ook in de VJR Macedonië een etnisch conflict zou uitbreken.24 Om na te gaan of al deze nieuwe staten erkend konden worden door de Unie werd reeds in 1991 de Badinter Commissie opgericht. De Badinter Commissie ging na of voldaan was aan de juridische voorwaarden voor erkenning van de nieuwe staten in de Westelijke Balkan. Deze Commissie legde hieromtrent haar eindconclusies neer op 11 januari 1992. Conform de 'Richtlijnen inzake de erkenning van Nieuwe Staten'25 werden drie voorwaarden gesteld aan de toekomstige staten. Ten eerste dienden ze op democratische wijze ontstaan te zijn, d.w.z. door middel van een referendum. Ten tweede dienden zij de nodige internationale verplichtingen te aanvaarden. Ten derde dienden zij zichzelf ter goeder trouwe te verbinden aan een vreedzaam proces en onderhandelingen om tot hun onafhankelijkheid te komen. De Unie legde daarnaast nog een aantal extra voorwaarden op voor de erkenning van de staten van de Westelijke Balkan, zoals respect voor de rechtstaat, democratie, rechten van minderheden, mensenrechten, grenzen en een verbintenis om zich te ontwapenen en het vreedzaam oplossen van conflicten door bemiddeling. De staten van de Westelijke Balkan dienden ook de ontwerpconventie van de Conferentie aangaande Joegoslavië te aanvaarden. In de Opinies 5 tot en met 7 werd gesteld dat Kroatië, Slovenië en de VJR Macedonië aan de gestelde voorwaarden voldeden en dus erkend konden worden. Zowel Kroatië als Slovenië werden quasi meteen erkend door de Unie. De VJR Macedonië moest hier langer op wachten, gelet op het naamsdispuut26 die het had met Griekenland. Deze Opinies waren eerder uit politieke dan uit juridische overwegingen opgesteld. De staten van de Westelijke Balkan hadden nauwelijks controle over hun grondgebied en zouden als dusdanig dus eigenlijk niet als onafhankelijke staten erkend mogen worden. Men kan echter van de Unie niet verwachten dat ze volkeren, die zich, met recht en rede, beroepen op hun zelfbeschikkingsrecht en hierdoor militair aangevallen worden door een onderdrukkend regime, in de steek laat.27 In april 1992 roept ook Bosnië-Herzegovina, ten gevolge van de erkenning van hun recht op zelfbeschikking door de Badinter Commissie, haar onafhankelijkheid uit. Het zou het begin worden van de ergste gevechten in de Balkanoorlog. In Bosnië-Herzegovina leefden namelijk zowel Kroaten, Serviërs als Bosniërs. De Serviërs kwamen meteen na de onafhankelijkheidsverklaring in opstand en begonnen een etnische zuiveringscampagne tegen de Bosniërs. Het Bosnische en Kroatische leger

22

I. THIESSEN, Waiting for Macedonia: identity in a changing World, Peterborough, Broadview Press, 2007, 24257,29-30. 23 A. BJORKDAHL, “Norm-maker and norm-taker: Exploring the normative influence of the EU in Macedonia”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2005, 272. 24 zie Titel 5. De spanningen van de Balkanoorlog herleefd: Het Ohrid Akkoord. 25 Extraordinary ministerial meeting in Brussels, 16 November 1991, “Guidelines on the recognition of new States in Eastern Europe and in the Soviet Union”, Bull. EC 12-1991, 119, 1.4.5. 26 zie Titel 6. Het naamsdispuut met Griekenland. 27 S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 136-137, 142-145.

13

sloegen de handen in elkaar om samen het Servische leger te bekampen. In 1993 vochten de Bosniërs en de Kroaten ook een kortstondige onderlinge oorlog uit.28 De Unie moest, mede door de interne agenda29, verbijsterd toekijken hoe een conflict in haar eigen achtertuin compleet uit de hand liep. Zij ondernam nog diverse pogingen om het geweld in te dijken, maar deze pogingen mochten helaas niet baten. De Unie werd dan ook gedegradeerd tot een secundaire rol en zag tot zijn frustratie hoe in 1995, onder de auspiciën van President Clinton, de VS een vredesakkoord, het zogenaamde Dayton-Akkoord, kon sluiten dat een einde30 maakte aan het conflict in de Westelijke Balkan.31 Deze secundaire rol zou er echter voor zorgen dat de Unie zich zou focussen op de stabilisatie van de Westelijke Balkan. Dit zou aanleiding geven tot eerst het Royaumont Proces en de Regionale Benadering en vervolgens tot het Stabilisatie- en Associatieproces. Dit laatste is een regionaal beleid uitgestippeld voor de Westelijke Balkan dat elke individuele staat ervan toelaat zich op eigen tempo in de Unie te integreren. Deze regionale beleidsvormen komen allen aan bod in het volgende hoofdstuk. Kaart 2: Joegoslavië na 1991.32

28

K. SANTON, L. MACKAY, Grote atlas van de wereldgeschiedenis, Bath, Parragon, 2006, 301. de onderhandeling en ratificatie van het Verdrag van Maastricht nam een groot deel van de politieke agenda in beslag. 30 Althans zo dacht men. In 1999 volgde nog de Kosovo crisis en in 2001 de opstand van het NBL in de VJR Macedonië. Aangaande dit laatste zie Titels 5.a De kroniek van een aangekondigd conflict en 5.b Het Macedonisch conflict. 31 M. MARESCEAU, “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in Detrez, R.(ed.), Ontmoeting met de Balkan, Wetteren, Universa Press, 2005, 17. 32 Bron: http://uva-kaartenmakers.nl/divers/joegoslavie_2.html. 29

14

3. De pretoetredingsstrategie van de Europese Unie voor de VJR Macedonië Naar aanleiding van de Balkanoorlog is er voor de staten van de Westelijke Balkan door de Unie ook een pretoetredingstrategie uitgewerkt teneinde de regio te stabiliseren en hernieuwde conflicten te vermijden. Het is onder deze titel dat deze strategie behandeld zal worden. Eerst en vooral zullen we de historiek van de pretoetredingsstrategie nagaan, namelijk hoe men van het Royaumont-proces tot het Stabiliteitspact is gekomen. Daarna zullen we dieper ingaan op het Stabiliteitspact en het Stabilisatie- en Associatieproces ingaan. Beiden werden als een wachtruimte opgezet alvorens de staten van de Westelijke Balkan konden toetreden tot de Europese Unie. Deze wachtruimte bestaat uit twee kamers. Enerzijds heb je het Stabiliteitspact, dat het raamwerk biedt aan de hele internationale gemeenschap om concrete vooruitgangsprojecten aan te vatten en de dialoog tussen de rivaliserende fracties in de Westelijke Balkan terug op te starten. Een tweede ruimte is het Stabilisatie- en Associatieproces, dit proces kan best gezien worden als een stappenplan om de staten van de Westelijke Balkan eerst te associëren met de Unie en ze er vervolgens lid van te laten worden.33 3.a Het ontwikkelen van een regionale benadering: van de Royaumont Top tot het Stabiliteitspact 3.a.1 Het 'Royaumont Proces' en de 'Regionale Benadering' Aan de oorlog in ex-Joegoslavië kwam een eind in december 1995 met het sluiten van het Dayton Akkoord tussen de strijdende partijen in ex-Joegoslavië. De Europese Unie kon dus stilaan beginnen werken aan een strategie om de stabiliteit en vrede in deze regio op duurzame wijze te garanderen. Op de Royaumont Top van 13 december 1995 kwamen vertegenwoordigers van de, toen, vier exJoegoslavië staten34 van de Westelijke Balkan samen met de Ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten van de Unie en met vertegenwoordigers van de Verenigde Staten, Rusland, NAVO, OVSE en de Raad van Europa, alsook met vertegenwoordigers van de vier buurlanden35, die geen EU lid waren. Hun doel was in de eerste plaats het formaliseren van het Dayton Akkoord. Het Dayton Akkoord werd onderhandeld onder auspiciën van de Verenigde Staten, waarbij de Unie slechts een secundaire rol speelde. Aangezien het hier ging om een problematiek die plaatsvond in de achtertuin van de Unie, kon deze zichzelf echter geen tweederangsrol blijven aanmeten. Zodoende werd ten aanzien van de Westelijke Balkan door de Unie een nieuw beleid voorgesteld, het zogenaamde 'Proces voor Stabiliteit en Goed Nabuurschap in Zuid-Oost Europa, kortweg het Royaumont Proces. Dit Proces moest mede het Dayton Akkoord ondersteunen.36 Alsook mocht het in geen geval een verkapte poging zijn om het voormalige Joegoslavië te laten herrijzen. Verder werden ook de twee belangrijkste problematieken uit dit 'Proces' geweerd, namelijk minderheden en grenzen.37 De staten 33

M. ABRAMOWITZ, H. HURLBURT, “Can the EU hack the Balkans – a proving ground for Brussels”, Foreign Aff. 2002, 3. 34 Deze vier staten waren op dat moment Kroatië, Bosnië-Herzegovina, VJR Macedonië, Federatieve Republiek Joegoslavië (bestaande uit het huidige Servië, Montenegro en Kosovo). Slovenië wordt hierbij niet als een exJoegoslavië staat beschouwd, aangezien zij een heel ander parcours heeft afgelegd richting EU-toetreding. Ook al is Slovenië in feite wel een ex-Joegoslavië staat in de historische zin. 35 Het gaat hier om Slovenië, Bulgarije, Turkije en Roemenië. 36 M. MARESCEAU, “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in Detrez, R.(ed.), Ontmoeting met de Balkan, Wetteren, Universa Press, 2005, 24, S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 243. 37 Conclusies Raad van Ministers van 26 februari 1996, Bull. EC 1/2-1996,1.4.108.

15

die deelnamen aan het Royaumont Proces38 kwamen op geregelde tijdstippen samen in allerhande bijeenkomsten en ministeriële conferenties om verscheidene politieke en economische onderwerpen te bespreken. Het ontbrak het Royaumont Proces echter aan een duidelijke langetermijnstrategie.39 Naast een gebrek aan strategie was aan deelname aan het Royaumont Proces geen specifieke financiële steun verbonden. Het ging hier voornamelijk om een politiek instrument. Verder werden de belangrijkste problemen inzake het conflict in ex-Joegoslavië niet besproken in dit kader. Het behoeft dan ook geen verwondering dat het Royaumont Proces weinig concreets heeft opgeleverd.40 Om aan dit probleem te verhelpen nam de Raad van Ministers reeds op 26 februari 1996 een programma aan om het Royaumont Proces te implementeren.41 Dit progamma staat bekend onder de benaming, de Regionale Benadering. Zodoende kwam er een einde aan de reactionaire initiatieven die de Unie in de periode 1991-1995 had aangenomen om het geweld in de Westelijke Balkan in te dijken. Er was nu voor het eerst sprake van een preventieve strategie om in die regio de stabiliteit en vrede te laten terugkeren.42 De Regionale Benadering was gericht op die Europese staten die niet in aanmerking kwamen voor een associatieovereenkomst, het zogenaamde Europa Akkoord.43 Aangezien Slovenië reeds in maart 1995 de onderhandelingen voor het sluiten van een Europa Akkoord was aangegaan, kwam deze niet meer in aanmerking. De enige staat die niet tot exJoegoslavië behoorde die in aanmerking kwam om te worden opgenomen in de Regionale Benadering was Albanië. Daarnaast werden, logischerwijs, ook Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de VJR Macedonië en de Federatieve Republiek Joegoslavië opgenomen. Een aantal voorwaarden werden evenwel gesteld aan deze staten. De belangrijkste waren het opbouwen van een markteconomie en het ontwikkelen van duurzame nabuurschapsrelaties tussen deze staten. Daarnaast werd de Regionale Benadering ook gekenmerkt door politieke voorwaarden, zoals het consolideren "van de vrede en de rechten van de mens en van de minderheden en de democratische beginselen te eerbiedigen".44 Alsook dienden deze staten zich te houden aan de door hen aangegane engagementen in het Dayton Akkoord, voornamelijk dan het garanderen dat vluchtelingen en ontheemden veilig naar hun plaatsen van herkomst konden terugkeren en de volledig en onvoorwaardelijke samenwerking met het Internationaal Straftribunaal voor ex-Joegoslavië. Om de staten van de Westelijke Balkan aan te moedigen om aan deze voorwaarden te voldoen, werd het beproefde recept van 'carrots and sticks' gebruikt. Indien deze staten aan de voorwaarden zouden voldoen of zich althans zouden inzetten om eraan te voldoen, bood de Unie autonome handelspreferenties en financiële steun, via de Obnova-verordening en het PHARE programma (cfr. infra), aan. Verder stelde de Europese Unie ook het sluiten van een Samenwerkingsakkoord in het vooruitzicht. Dit Akkoord zou de betrokken staten verbeterde toegang tot de Interne Markt moeten verlenen voor een belangrijk aandeel van de door hen geproduceerde goederen. Indien een van deze staten echter niet of onvoldoende de aangegane verbintenissen in de Vredesovereenkomst naleeft, 38

m.a.w. de deelnemers aan de 'Royaumont Top', met uitzondering van de internationale organisaties. E. T. FAKIOLAS, N. TZIFAKIS, “Transformation or accession – Reflecting on the EU’s strategy towards the Western Balkans”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2008, 380. 40 H.-G. EHRHART, "Prevention and Regional Security: The Royaumont Process and the Stabilization of SouthEastern Europe", in X, OSCE Yearbook, 1998, 331-334. 41 Conclusies Raad van Ministers van 26 februari 1996, Bull. EC 1/2-1996,1.4.108. 42 C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 221. 43 Dit waren associatieakkoorden aangegaan door de Centraal- en Oost-Europese staten op weg naar lidmaatschap van de Europese Unie. 44 Conclusies Raad van Ministers van 26 februari 1996, Bull. EC 1/2-1996,1.4.108. 39

16

zal de Unie bij monde van de Raad de nodige maatregelen treffen. Welke deze maatregelen precies zouden zijn, wordt niet nader gespecificeerd.45 Hierna zullen de twee financiële steunmechanismen besproken worden, alsook zal dieper worden ingegaan op de condities die gesteld zijn om gebruik te kunnen maken van de autonome handelspreferenties, de financiële steunmechanismen en het sluiten van het Samenwerkingsakkoord. Het eerste van de twee financiële steunmechanismen en de daaraan verbonden voorwaarden werden door de Raad op 25 juli 1996 geformaliseerd door middel van een verordening, zoals hierboven gesteld. Deze verordening strekte zich evenwel niet uit tot Albanië, maar enkel tot de staten van ex-Joegoslavië, met uitzondering van Slovenië uiteraard.46 Hierbij was de VJR Macedonië dus inbegrepen. Deze verordening staat ondertussen beter bekend onder de benaming, de Obnova verordening.47 Conform artikel 1 van de verordening was de steun er vooral op gericht om "de wederopbouw, de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden en de economische en regionale samenwerking" te garanderen. Verder bevat artikel 2 nog een 'essentiële elementen clausule'. De staten die op basis van deze verordening steun wilden verkrijgen, dienden "de democratische beginselen en de beginselen van de rechtsstaat, alsmede van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden" te respecteren. In tegenstelling tot andere 'essentiële elementen clausules' is artikel 2 een stuk uitgebreider. Zij verwees namelijk ook naar "de specifieke voorwaarden die de Raad voor de tenuitvoerlegging van de samenwerking met het voormalige Joegoslavië heeft vastgesteld". Deze specifieke condities verwezen naar de, hierboven reeds vermelde, Conclusies van de Raad van 26 februari 1996 aangaande voormalig Joegoslavië.48 Echter werden deze specifieke condities in geen van deze documenten verder uitgewerkt, waardoor ze vrij vaag bleven.49 Het tweede financiële steuninstrument dat opengesteld werd voor de ex-Joegoslavië staten is het PHARE programma.50 Conform artikel 3 van de EEG-verordening 3906/8951 is het PHARE programma er voornamelijk op gericht om economische herstructureringsprojecten op te zetten. PHARE werd dus in de eerste plaats gebruikt om deelnemende staten te helpen om zich om te vormen tot een markteconomie. Verder valt nog op te merken dat aan deelname aan het PHARE programma geen condities verbonden waren. Indien een staat door de Unie werd toegevoegd aan de PHARE-lijst kon die staat van de nodige financiële steun genieten. In maart 1996 besliste de EG om de VJR

45

S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 244, C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 222-223. 46 Verordening (EG) nr. 1628/96 van de Raad van 25 juli 1996 betreffende steun aan Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Federatieve Republiek Joegoslavië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, P.B. L 204 van 14 augustus 1996, 1-5. 47 Obnova is Servo-Kroatisch voor 'wederopbouw', zie S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 245, noot 13. 48 Mededeling van de Commissie aan de Raad over haar operationele conclusie Stabilisatie- en associatieproces van de EU voor de landen van Zuidoost-Europa Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Federale Republiek Joegoslavië, voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Albanië, COM(2000) 49 definitief, Brussel, 2 februari 2000. 49 S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 245. 50 Het PHARE programma werd oorspronkelijk opgesteld om Polen en Hongarije toe te laten zich economisch te hervormen tot een markteconomie. Het werd nadien uitgebreid tot alle Centraal- en Oost-Europese staten. En vervolgens nogmaals tot de staten van de Westelijke Balkan. 51 Verordening (EEG) nr. 3906/89 van de Raad van 18 december 1989 betreffende economische hulp ten gunste van de Republiek Hongarije en de Volksrepubliek Polen, P.B. L 375 van 23 december 1989, 11.

17

Macedonië tot dit programma toe te laten.52 De Unie had dus twee financiële steunmechanismen om de vrede en stabiliteit te laten terugkeren in de Westelijke Balkan. Enerzijds had je de Obnovaverordening, die er vooral op gericht was om de democratie te bevorderen, de wederopbouw van de getroffen staten mee te financieren en regionale samenwerking te bevorderen. Anderzijds had je het PHARE programma, dat erop gericht was om de getroffen staten te ondersteunen zodat zij zich konden omvormen tot een markteconomie. Beide steunmechanismen bleven in werking tot zij in 2001 beiden werden vervangen door het CARDS programma.53 Over de periode 1996-2000 werd via het PHARE programma voor 123 miljoen euro steun gegeven aan de VJR Macedonië voor een grote verscheidenheid aan projecten. Voor de periode 1992-1996 werd via het 'PHARE Critical Aid' programma 85 miljoen euro aan noodhulp gegeven.54 Zoals hierboven gesteld zijn zowel de gehanteerde condities in de 'Regionale Benadering' als die in de Obnova-verordening vrij algemeen en dus onduidelijk. Hieraan werd verholpen door de Raad op 27 april 1997 door het aannemen van haar 'Conclusies over de toepassing van de conditionaliteit met het oog op de ontwikkeling van een samenhangende EU-strategie voor de betrekkingen met de landen van Zuid-Oost Europa'.55 In bijlage III, behorende bij de Conclusies, werden de in de 'Regionale Benadering' en de Obnova-verordening gehanteerde begrippen verder uitgewerkt. Betreffende de "democratische beginselen" zijn volgende zaken vereist om aan deze voorwaarde te voldoen: "representatieve regering, uitvoerende macht die verantwoording dient af te leggen; regering en overheidsinstanties die zich bij hun optreden houden aan de grondwet en de wetgeving; scheiding der machten (uitvoerende, wetgevende, rechterlijke macht); met redelijke tussenpozen vrije en eerlijke verkiezingen door middel van geheime stemming". Betreffende "mensenrechten en de rechtsstaat" zijn volgende zaken vereist om aan deze voorwaarde te voldoen: "meningsvrijheid, inclusief onafhankelijke media; recht van vergadering en demonstratierecht; recht van vereniging; recht op privacy van het gezin, het huis en de correspondentie; eigendomsrecht; doeltreffende beroepsmiddelen tegen besluiten van de overheid; toegang tot de rechtbanken en recht op een eerlijk proces; gelijkheid voor de wet en gelijke bescherming door de wet; vrijwaring van onmenselijke of vernederende behandeling en willekeurige arrestatie". Betreffende "respect voor en bescherming van minderheden" zijn volgende zaken vereist om aan deze voorwaarde te voldoen: "recht om eigen educatieve, culturele en religieuze instellingen, organisaties of verenigingen op te richten en in stand te houden; passende mogelijkheden voor minderheden om hun eigen taal te gebruiken bij rechtbanken en overheidsinstanties; afdoende 52

Verordening (EG) nr. 463/96 van de Raad van 11 maart 1996 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 3906/89 met het oog op uitbreiding van de economische hulp tot de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, P.B. L 65 van 15 maart 1996, 3. 53 Verordening (EG) nr. 2666/2000 van de Raad van 5 december 2000 betreffende de steun aan Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Federale Republiek Joegoslavië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1628/96 en tot wijziging van de Verordeningen (EEG) nr. 3906/89 en (EEG) nr. 1360/90, alsmede van de Besluiten 97/256/EG en 1999/311/EG, P.B. L 306 van 7 december 2000, 1-2. 54 Commission Staff Working Paper Annex to the PHARE Programme Annual Report 2001 Country Sections, SEC(2003) 228, Brussel, 3 maart 2003, http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/financial_assistance/phare/annex_phare2001_en.pdf. 55 Conclusies van de Raad over het beginsel van de conditionaliteit met het oog op de ontwikkeling van betrekkingen van de Europese Unie met bepaalde landen van Zuidoost-Europa, Bull. EU, 4-1997, 1.4.67 en 2.2.1.

18

bescherming van de vluchtelingen en ontheemden die terugkeren naar gebieden waar zij een etnische minderheid vormen". Betreffende de "hervorming van de economie tot een markteconomie" zijn volgende zaken vereist om aan deze voorwaarde te voldoen: "de macro-economische instellingen en beleidsmaatregelen die nodig zijn om een stabiel economisch klimaat te garanderen ; een allesomvattende liberalisering van de prijzen, de handel en de courante betaling ; het opzetten van een doorzichtig en stabiel juridisch en regelgevend kader ; het demonopoliseren en privatiseren van ondernemingen die eigendom zijn van de staat of van de maatschappij ; de totstandbrenging van een concurrentiële en voorzichtig geleide banksector". In haar Conclusies van 29 april 1997 introduceerde de Raad tevens een nieuwe methode om tot het verlenen van steun over te gaan. Deze methode hield een trapsgewijze aanpak in om tot de verschillende steunmechanismes toegelaten te worden. Deze aanpak komt er neer dat om verregaandere relaties op te bouwen met de Unie, de deelnemende staten in steeds grotere mate aan de, in de Conclusies, neergelegde condities moeten voldoen. Om het minst verregaande steunmechanisme, de autonome handelspreferenties, te verkrijgen en behouden, wordt van de deelnemende staten vereist dat ze de fundamentele beginselen inzake democratie en mensenrechten naleven en hun bereidheid tonen om onderling economische betrekkingen tot stand te brengen. Om gebruik te mogen maken van de financiële steunmechanismen, PHARE en Obnova, dienden de staten te bewijzen dat ze "een geloofwaardige verbintenis tot democratische hervormingen (zijn) aangegaan en vooruitgang (hebben geboekt) bij de inachtneming van de algemeen erkende normen qua mensen- en minderheidsrechten." Er diende tevens te worden voldaan aan voldaan aan de verplichtingen aangegaan in de vredesregelingen, in het bijzonder samenwerking met het Internationaal Tribunaal bij het berechten van oorlogsmisdadigers. Daarnaast dienden de staten te garanderen dat de vluchtelingen en ontheemden veilig naar hun plaats van herkomst zouden kunnen terugkeren. Tot slot zijn ook de nodige economische hervormingen vereist, in het bijzonder het aangaan van open betrekkingen met de buurlanden, die het vrij verkeer van personen en goederen tussen deze landen moeten tot stand brengen. Voor het aangaan van het meest verregaande steunmechanisme, het samenwerkingsakkoord, werd een eigen evolutief proces ontwikkelt, waarbij bij de start van de onderhandelingen een lager niveau qua naleving van de condities is vereist dan bij de sluiting van de overeenkomsten. Om dus progressie te boeken in de onderhandelingen moet de staat, die een samenwerkingsakkoord wil aangaan, aan meer condities voldoen. In de Conclusies van de Raad wordt enkel melding gemaakt van de condities die moeten vervuld worden om de onderhandelingen te kunnen aanvatten. Naast de condities nodig om autonome handelspreferenties en de financiële steun te verkrijgen, moet de deelnemende staat ook: op regelmatige tijdstippen vrije en eerlijke verkiezingen organiseren, mag de overheid minderheden niet discrimineren of lastigvallen alsook mag deze de vrije media niet lastigvallen.56 Naast deze algemene vereisten om onderhandelingen aan te vatten aangaande een samenwerkingsakkoord werd van sommige staten ook enkele, voor hen, specifieke voorwaarden57 gesteld. Deze werden

56

C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 225. 57 Deze specifieke voorwaarden lieten de Unie toe om in haar aanpak ten aanzien van de Westelijke Balkan te differentiëren tussen de verschillende staten, zie S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 245. Deze gedifferentieerde aanpak bleef behouden in het verdere toetredingsproces van de landen van de Westelijke Balkan en is tevens een vernieuwing in

19

echter niet aan de VJR Macedonië gesteld en zijn dus in het kader van deze studie niet van belang.58 Reeds in 1997 sloot de Unie met de VJR Macedonië een Samenwerkingsakkoord. Door dit Akkoord verbinden de Unie en de VJR Macedonië zich ertoe om op allerlei vlakken (zoals toerisme, handel, landbouw, ...) te gaan samenwerken. Om de samenwerking naar behoren te laten verlopen, werd hiertoe een Samenwerkingsraad opgericht.59 Dit Samenwerkingsakkoord bleef in werking tot zij vervangen werd door het Stabilisatie- en Associatieakkoord60 dat in werking trad op 1 april 200461, cfr. infra. Naast de hierboven uiteengezette positieve conditionaliteit is er in de Conclusies van de Raad van 27 april 1997 ook sprake van een negatieve conditionaliteit. Indien staten op ernstige en regelmatige wijze de hierboven vermelde condities niet naleven, kan de Unie eenzijdig de autonome handelspreferenties terugnemen, de financiële steunmechanismen, zowel PHARE als Obnova, blokkeren en het aangegane Samenwerkingsakkoord opschorten.62 De combinatie tussen de gehanteerde positieve en negatieve conditionaliteit is een schoolvoorbeeld van het 'carrots and sticks'-systeem. Dit systeem werd reeds bij de vorige uitbreiding met de Centraal- en Oost-Europese staten toegepast. Het laat de Unie toe om die staten die de nodige hervormingen doorvoeren te belonen en zij die dit weigeren of stappen terugzetten in hun hervormingsproces, te straffen. De Regionale Benadering en de daarop volgende verordeningen en akkoorden hadden tot doel een meer strategische aanpak te ontwikkelen ten aanzien van de Westelijke Balkan, zowel op regionaal niveau als op het niveau van de individuele staat. Hiermee poogde de Unie vrede en stabiliteit te brengen in deze regio. Alhoewel de Regionale Benadering toch een stap in de goede richting was, vergeleken met het Royaumont Proces, werd er tussen 1997 en 1999 weinig vooruitgang geboekt inzake regionale samenwerking en het ontwikkelen van bilaterale relaties tussen de participerende staten en de Unie en de participerende staten onderling. Een eerste probleem waarmee de Unie geconfronteerd werd in zijn relaties met de staten van de Westelijke Balkan, was het gebrek aan duidelijk perspectief die de Unie bood aan deze staten met betrekking tot toekomstig lidmaatschap. Een tweede probleem, specifiek aan de VJR Macedonië, was dat deze laatste de Regionale Benadering aanzag als een stap terug in zijn relaties met de Unie. De Unie zag zich gedurende de periode 1997-1999 meer genoodzaakt om gebruik te maken van de negatieve conditionaliteit. Uiteindelijk werd enkel met de VJR Macedonië een Samenwerkingsakkoord ondertekend, cfr. supra,

vergelijking met vorige toetredingsrondes. Zo werden de Centraal- en Oost-Europese staten, uitgezonderd Roemenië en Bulgarije, in groep opgenomen. 58 Voor een overzicht van deze specifieke voorwaarden, zie Conclusies van de Raad over het beginsel van de conditionaliteit met het oog op de ontwikkeling van betrekkingen van de Europese Unie met bepaalde landen van Zuidoost-Europa, Bull. EU, 4-1997, 2.2.1, onder de hoofding "contractuele relaties". 59 Besluit 97/831/EG van de Raad van 27 november 1997 betreffende de sluiting van een samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, P.B. L 348 van 18 december 1997, 1. 60 Artikel 127, Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. L 84 van 20 maart 2004, 40. 61 Website DG Uitbreiding van de Europese Commissie, zie http://ec.europa.eu/enlargement/candidatecountries/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/relation/index_en.htm, geraadpleegd op 3 augustus 2011. 62 C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 225.

20

en werden alle staten uitgesloten van mogelijke associatieovereenkomsten.63 Na het uitbreken van de Kosovo crisis werden het 'Royaumont Proces' en de Regionale Benadering vervangen door het Stabilisatie- en Associatieproces, welke hieronder nog aan bod zal komen. 3.a.2 Het Stabiliteitspact Naar aanleiding van enkele schokkende gebeurtenissen in de Westelijke Balkan: onder meer de oorlog in Kosovo, de mislukte Rambouillet conferentie en de NAVO bombardementen in Servië, kwam het Stabiliteitspact tot stand 64 De Kosovo crisis van 1999 had namelijk de pijnpunten van het 'Royaumont Proces' en de Regionale Benadering blootgelegd en dwong de internationale gemeenschap om op te treden.65 Om op de Kosovo crisis een antwoord te bieden, stelde het toenmalige Duitse Presidentschap op 8 april 1999 een plan op om een oplossing te bieden aan de herrezen problematiek in ex-Joegoslavië.66 Het plan werd genoemd naar de toenmalige Duitse Minister van Buitenlandse Zaken, Joschka Fischer. Het 'Fischer Plan' bevatte echter geen verwijzing naar een mogelijks toekomstig lidmaatschap van de Unie voor de staten van de Westelijke Balkan.67 Dit terwijl reeds was gebleken dat dit een van de redenen was waarom de 'Regionale Benadering' zo weinig succesvol. Op basis van dit 'Fischer Plan' stelde de Raad op 17 mei 1999 in haar Gemeenschappelijk Standpunt 1999/345 de oprichting van het Stabiliteitspact in het vooruitzicht.68 In punt (7) van de Preambule van dit Gemeenschappelijk Standpunt werd, voor het eerste, uitdrukkelijk vermeld dat voor de staten van de Westelijke Balkan het lidmaatschap in het vooruitzicht wordt gesteld. Belangrijk hierbij waren de verwijzing naar het Verdrag van Amsterdam, hiermee werd ongetwijfeld huidig artikel 49 VEU bedoeld, en de criteria, waarmee duidelijk verwezen wordt naar de Kopenhagen criteria. Hiermee werd duidelijk gemaakt dat ook voor de Westelijke Balkan staten de gewone toetredingsprocedure van toepassing zou zijn. Het standpunt dat de Raad in haar Gemeenschappelijk Standpunt had ingenomen werd later door de Europese Raad bevestigd. Deze laatste stelde op de Raad van Santa Maria da Feira in juni 2000 dat de staten van de Westelijke Balkan "potentiële kandidaten voor het lidmaatschap van de EU" zijn.69 Het erkennen van het mogelijk toekomstig toetreden van de Westelijke Balkan, en dus ook van de VJR Macedonië, tot de Europese Unie was een belangrijke mijlpaal in het herstellen van de vrede en de stabiliteit in deze regio. Het is in elk geval een stap vooruit in vergelijking met de vaagheid die bij het 'Royaumont Proces' en de Regionale Benadering

63

E. T. FAKIOLAS, N. TZIFAKIS, “Transformation or accession – Reflecting on the EU’s strategy towards the Western Balkans”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2008, 380-381, S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 247. 64 M. BRANIFF, “Transforming the Balkans – Lesson learning and institutional reflexivity in the EU enlargement approach”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2009, 556. 65 S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 247. 66 T. M. BUCHSBAUM, "The OSCE and the Stability Pact for South Eastern Europe: A mother-daughter, brothersister or partner relationship?", Helsinki Monitor 2000-4, 63. 67 C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 228. 68 Gemeenschappelijke standpunt 1999/345/GBVB van 17 mei 1999 door de Raad aangenomen op basis van artikel 15 van het Verdrag betreffende de Europese Unie inzake het stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa, P.B. L 133 van 28 mei 1999, 1-2. 69 Europese Raad van Santa Maria Da Feira, 19-20 juni 2000, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00200-r1.nl0.htm.

21

werd gehanteerd. Voor de volledigheid zal hieronder nog kort worden ingegaan op het Stabiliteitspact zelf. Uiteindelijk werd het Stabiliteitspact formeel aangenomen op een internationale bijeenkomst in Keulen op 10 juni 1999.70 Het Stabiliteitspact zou ontwikkeld en geïmplementeerd worden door het OVSE.71 De bedoeling van het Stabiliteitspact was om een vernieuwde preventieve strategie op lange termijn uit te dokteren voor het conflict in de Westelijke Balkan. Er werd een Regionaal Overlegorgaan ingericht, met meer dan 40 participerende staten72, internationale organisaties en regionale initiatieven, teneinde alle mogelijke internationale projecten met elkaar te stroomlijnen en om duplicatie van projecten te vermijden.73 Het Stabiliteitspact heeft twee objectieven. Enerzijds wil het een kader installeren om de landen van de Westelijke Balkan ertoe aan te zetten de nodige hervormingen door te voeren om een aantal West-Europese waarden74 in hun staatssysteem op te nemen. Anderzijds om de actoren in het conflict met elkaar te verzoenen en hun onderlinge relaties te verbeteren. Het Stabiliteitspact stelde tot doel de Westelijke Balkan te (her)integreren in Europa.75 Echter weerhield men er zich van om in het kader van het Stabiliteitspact enige referentie te maken naar mogelijke toetreding tot de Europese Unie. Dit lijkt de auteur echter logisch aangezien het Stabiliteitspact niet enkel van de Unie uitging, maar ook van andere internationale actoren, en dan vooral de OVSE. Aangezien het Stabiliteitspact niet geschikt was als instrument om de staten van de Westelijke Balkan te begeleiden op hun weg naar integratie in de Europese Unie, diende een nieuw beleid te worden aangenomen door diezelfde Unie. Dit beleid zou de staten van de Westelijke Balkan moeten helpen om aan alle nodige criteria te voldoen om zou uiteindelijk een volwaardig lid van de Unie te kunnen worden. Op de Europese Top in Zagreb in november 2000 zou dit beleid geformaliseerd worden onder de benaming, het Stabilisatie- en associatieproces.76 3.b Stabilisatie- en associatieproces Na de oorlog in Kosovo kwam men tot de conclusie dat de tot dan gehanteerde Regionale Benadering duidelijk onvoldoende werkte, cfr. supra.77 Deze Regionale Benadering diende dus te worden vervangen of op zijn minst te worden aangepast. Reeds in mei 1999 werkte de Commissie een voorstel uit om de Regionale Benadering aan te passen. Dit voorstel zou als basis dienen voor het

70

th

Stability Pact for South Eastern Europe, Cologne, 10 June 1999, http://www.stabilitypact.org/about/default/asp, geraadpleegd op 29 juli 2011. 71 zie Titel V 'Roles of and cooperation between participants', 'role of the OSCE' op http://www.stabilitypact.org/constituent/990610-cologne.asp, geraadpleegd op 2 augustus 2011. 72 zie Titel I 'Participants, description of situation' op http://www.stabilitypact.org/constituent/990610cologne.asp, geraadpleegd op 2 augustus 2011, voor een volledig overzicht van de deelnemers. 73 S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 248-249. 74 zoals democratie, mensenrechten, pluralisme, ... . 75 E. T. FAKIOLAS, N. TZIFAKIS, “Transformation or accession – Reflecting on the EU’s strategy towards the Western Balkans”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2008, 382-383. 76 Conferentie van Zagreb, 24 november 2000, The final declaration, http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_e u/sap/zagreb_summit_en.htm. 77 M. BRANIFF, “Transforming the Balkans – Lesson learning and institutional reflexivity in the EU enlargement approach”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2009, 555.

22

tot stand brengen van het Stabilisatie- en Associatieproces (SAP).78 Op de bijeenkomst van november 2000 van de Staatshoofden en Regeringsleiders van de Zuid Oost Europese staten en de lidstaten van de EU in Zagreb werd het SAP officieel voorgesteld. Het was namelijk op die bijeenkomst dat de staten van de Westelijke Balkan officieel akkoord gingen met het SAP en de daaraan verbonden voorwaarden. Aangezien de EU van bij het begin duidelijk had gemaakt dat dit SAP te nemen of te laten was, hadden de Westelijke Balkan staten eigenlijk geen andere keuze dan het te accepteren. Indien zij dit niet zouden aanvaarden, zouden zij zich namelijk niet in de Unie kunnen integreren.79 Het SAP bouwt voort op de Regionale Benadering. Het SAP behoudt namelijk zowel de regionale als de bilaterale dimensie in de relatie van de Unie met de Westelijke Balkan. Dit houdt in dat er een allesomvattend kader is uitgestippeld voor de Westelijke Balkan. Anders gezegd stelt het SAP een uitgewerkt stappenplan in voor de hele regio van de Westelijke Balkan, die deze dient te volgen met het zicht op een mogelijk lidmaatschap. Het SAP behoudt voor dit kader de, bij de Regionale Benadering reeds gehanteerde, gedifferentieerde aanpak. De deelnemende staten kunnen dus de stappen vervat in het kader van het SAP op eigen tempo doorlopen.80 Op de Europese Raad van Thessaloniki van juni 2003 werd beslist dat het SAP "het kader (zal) blijven voor de Europese koers van de landen van de Westelijke Balkan tot aan hun toekomstige toetreding".81 Dit heeft tot gevolg dat het SAP niet door een ander kader kan vervangen. Het kan enkel nog, indien nodig, veranderd of aangevuld worden. Hetgeen gebeurde door de Agenda van Thessaloniki van 2003, cfr. infra. We kunnen dus nu reeds met enige zekerheid stellen dat het SAP als kader heeft gediend en zal dienen waarbinnen een definitieve pre-toetredingsstrategie werd en wordt ontwikkeld ten aanzien van de landen van de Westelijke Balkan.82 Zoals hierboven reeds gesteld werden de staten van de Westelijke Balkan op de Europese Raad van Santa Maria da Feira in juni 2000 aanzien als potentiële leden van de Unie.83 Deze status van de Westelijke Balkan staten werd bevestigd op de Zagreb Top in november 2000, waar het SAP formeel aangenomen werd.84 Op de Europese Raad van Thessaloniki van 2003 werd logischerwijze de toekomst van de Westelijke Balkan in de Unie nogmaals bevestigd.85 Ondertussen heeft de VJR Macedonië eind 2005 reeds de status van 'kandidaat-lidstaat' verkregen, cfr. infra. De bedoeling van dit SAP was steun te verlenen aan de staten van de Westelijke Balkan zodanig dat ze hun prille 78

C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 229. Het voorstel van de Commissie is neergelegd in COM(99) 235 definitief, (niet gepubliceerd in het Publicatieblad), hiervan zijn enkel de bibliografische gegevens raadpleegbaar op Eur-Lex. 79 C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 229-230. 80 E. T. FAKIOLAS, N. TZIFAKIS, “Transformation or accession – Reflecting on the EU’s strategy towards the Western Balkans”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2008, 384. 81 Europese Raad van Thessaloniki, 19-20 juni 2003, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/76283.pdf. 82 L. APPICCIAFUOCO, “The promotion of the rule of law in the Western Balkans: the European Union’s role”, German L. J. 2010, 758. 83 Europese Raad van Santa Maria Da Feira, 19-20 juni 2000, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00200-r1.nl0.htm. 84 Conferentie van Zagreb, 24 november 2000, The final declaration, http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_e u/sap/zagreb_summit_en.htm. 85 Europese Raad van Thessaloniki, 19-20 juni 2003, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/76283.pdf.

23

democratieën kunnen consolideren en hun onderlinge relaties weer opbouwen en zodoende het verzoeningsproces in hun regio tot een goed einde kunnen brengen. Consolidatie van de democratie en het opbouwen van intra-regionale relaties maken duidelijk deel uit van de vereisten voor een eventueel lidmaatschap van de Unie. Hieruit volgt dat de Unie dus deze steun tevens verleent aan de deelnemende staten op weg naar het vervullen van de vereiste voorwaarden voor een mogelijk lidmaatschap. In de Finale Verklaring van de Top van Zagreb werd door de Unie verklaard welke deze voorwaarden voor een mogelijk lidmaatschap zijn. Het zijn namelijk die voorwaarden die neergelegd zijn in de Verdragen86, op de Raad van Kopenhagen van 1993 en de voorwaarden vervat in het Stabilisatie- en Associatieakkoord, in het bijzonder de bepalingen betreffende regionale samenwerking. Wat precies bedoeld wordt met 'consolidatie van de democratie' en het 'opbouwen van intraregionale relaties' wordt verduidelijkt door de Agenda van Thessaloniki van 2003. In deze Agenda wordt namelijk gesteld welke domeinen prioritair zijn en waar dus voortgang dient te worden gemaakt: "De vooruitgang van de afgelopen twee jaar is aanzienlijk, zij het ook fragiel en ongelijkmatig. Daarom zal de EU hecht blijven samenwerken met de Westelijke-Balkanlanden, ter consolidering van de vrede en ter bevordering van de stabiliteit, de democratie, de rechtsorde, en de eerbiediging van de mensenrechten en van de rechten van minderheden. Onschendbaarheid van internationale grenzen, vreedzame conflictoplossing en regionale samenwerking zijn buitengewoon belangrijke beginselen. Terrorisme, geweld en etnisch, politiek dan wel crimineel gemotiveerd extremisme moeten ondubbelzinnig worden veroordeeld. (...)De akkoorden van Dayton en Parijs en de daaropvolgende besluiten van de Vredesimplementatieraad en de akkoorden van Ohrid (...)zijn voor het EU-beleid van cruciaal belang. Het is essentieel dat alle betrokken landen en partijen deze afspraken volledig nakomen. Aangezien alle Westelijke-Balkanlanden partij zijn bij het Internationale Strafhof, roept de EU hen op om, overeenkomstig de EU-besluiten ter zake, de werkzaamheden en de integriteit van het statuut van deze instelling in woord en daad volledig te ondersteunen. De EU roept alle betrokken landen en partijen op tot volledige samenwerking met het Internationaal Oorlogstribunaal voor het voormalige Joegoslavië (ICTY). De EU wijst erop dat eerbiediging van het internationaal recht een essentieel aspect van het SAP is, en herhaalt dat volledige samenwerking met het ICTY, met name met het oog op de overdracht van alle verdachten aan Den Haag en de onbeperkte toegang tot documenten en getuigen, wezenlijk is voor verdere toenadering tot de EU."87 Met deze opsomming van de domeinen waarin progressie dient te worden gemaakt, heeft de Unie een soort agenda opgesteld voor het pretoetredingsproces. Deze agenda is vergelijkbaar met de Agenda 2000 die werd opgesteld voor de landen van Centraal- en Oost-Europa.88 Net zoals het geval was bij de Regionale Benadering worden de participerende staten elk apart op hun eigen verdiensten beoordeeld. Zij nemen dus de stappen richting integratie in de Unie geheel op eigen tempo. De principes van 'eigen merites' en 'inhaalbeweging' blijven dus behouden in het SAP.89 86

Hiermee doelde men op huidig artikel 49 VEU. De agenda van Thessaloniki voor de Westelijke Balkan: op weg naar Europese integratie, Europese Raad van 2003, Doc. 10369/03 (Presse 166), 11-19, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docspressdata/nl/gena/76432.pdf, enkel die domeinen die van belang zijn voor de VJR Macedonië zijn opgenomen in het citaat. 88 S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 253. 89 K. GRABAR-KITAROVIC, “The stabilization and association process: The EU’s soft power at its best”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2007, 122. 87

24

Deze geïndividualiseerde aanpak van de deelnemende staten is gebaseerd op hun respect voor de voorwaarden vervat in de Conclusies van de Raad van 29 april 1997, cfr. supra.90 Het SAP stelt ook een rapporteringmechanisme in dat op jaarlijkse basis nagaat in hoeverre de verschillende staten de gestelde voorwaarden naleven. De Commissie stelt jaarlijks een voortgangsrapport, terwijl de Raad een jaarlijkse beoordeling maakt. Deze dienen om de participerende staten duidelijk te maken op welke vlakken zij zich moeten concentreren en op welke vlakken nog verbeteringen dienen te worden aangebracht.91 De VJR Macedonië was bijzonder opgetogen over de gedifferentieerde aanpak. Zij zag zichzelf namelijk als één van de deelnemende staten die het dichtst bij lidmaatschap van de Unie stond. Indien de Unie had gesteld dat alle Westelijke Balkan staten hetzelfde traject aan hetzelfde tempo moesten afleggen, zou dit voor aanzienlijke wachttijden en ergernis gezorgd hebben bij de VJR Macedonië.92 Het SAP bevat tevens verschillende instrumenten die openstaan voor de deelnemende landen al naargelang ze aan de hierboven gestelde voorwaarden kunnen voldoen. Hoe meer voorwaarden een staat vervuld des te meer instrumenten zullen er voor haar openstaan. Conditionaliteit blijft dus de hoeksteen van het beleid ten aanzien van de Westelijke Balkan. Het SAP maakte oorspronkelijk gebruik van vijf instrumenten om de Westelijke Balkan staten te helpen bij het vervullen van de doelstellingen van het Proces, namelijk de opbouw van een democratische staat en het herstellen van de intra-regionale relaties. Een eerste, en eveneens het belangrijkste ,gebruikte instrument zijn de stabilisatie- en associatieovereenkomsten. Dit zijn bilaterale overeenkomsten tussen de EU enerzijds en deelnemers aan het SAP anderzijds. Een tweede instrument zijn de versterkte handelsrelaties tussen de EU en de landen van het SAP en versterkte handelsrelaties tussen de landen van het SAP onderling. Het derde instrument waar het SAP gebruik van maakt is het financiële instrument, aangenomen door de Unie, om de nodige fondsen te voorzien om de landen van het SAP toe te laten zich te hervormen.93 Het SAP heeft reeds gebruik gemaakt van twee verschillende financiële instrumenten. Het eerste financiële instrument dat door de Unie gehanteerd werd, was het CARDS programma94. Dit werd later vervangen door het IPA programma, welke nog steeds in werking is.95 Het vierde instrument is de politieke dialoog. Het vijfde instrument is politieke samenwerking inzake Justitie en Binnenlandse Zaken.96 Dit laatste had vooral tot doel gezamenlijk de georganiseerde misdaad te bestrijden die ontstaan was na de Balkan oorlog. Deze instrumenten werden nog uitgebreid door de Thessaloniki Agenda van 2003, aangenomen door de Europese Raad 90

Conferentie van Zagreb, 24 november 2000, The final declaration, http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_e u/sap/zagreb_summit_en.htm. 91 S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 251. 92 C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 229. 93 A. GIAMOURIDIS, “Only through enlargement: The new European myth”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2007, 190. 94 Verordening (EG) nr. 2666/2000 van de Raad van 5 december 2000 betreffende de steun aan Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Federale Republiek Joegoslavië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1628/96 en tot wijziging van de Verordeningen (EEG) nr. 3906/89 en (EEG) nr. 1360/90, alsmede van de Besluiten 97/256/EG en 1999/311/EG, P.B. L 306 van 7 december 2000, 1-6. 95 Artikel 25 van Verordening (EG) nr. 1085/2006 van de Raad van 17 juli 2006 tot invoering van een instrument voor pretoetredingssteun (IPA), P.B. L 210 van 31 juli 2006, 91. 96 E. T. FAKIOLAS, N. TZIFAKIS, “Transformation or accession – Reflecting on the EU’s strategy towards the Western Balkans”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2008, 384-385.

25

van 2003 in Thessaloniki. Een toegevoegd instrument is de parlementaire samenwerking. Een tweede instrument waren de Europese Partnerschappen. Deze Europese Partnerschappen dienen om de prioriteiten aan te duiden inzake hervormingen en een 'checklist' op te stellen om de voortgang inzake hervormingen bij te houden. De Europese Partnerschappen zijn de nieuwe versie van de Toetredingspartnerschappen aangegaan door de Unie met de staten van Centraal- en Oost-Europa naar aanleiding van de pre-toetredingsstrategie van de Unie ten aanzien van deze staten. Deze Europese Partnerschappen zijn speciaal ontwikkeld voor de Westelijke Balkan. Ten aanzien van de VJR Macedonië heeft de Raad reeds op 14 juni 2004 zulk een Europese Partnerschap aangenomen. Deze werd door de Raad voor het laatst geüpdate op 18 februari 2008.97 Een derde toegevoegd instrument zijn een aantal mechanismen voor de opbouw van de nodige institutionele structuur. Zo zullen de staten van de Westelijke Balkan onder meer gebruik kunnen maken van TAIEX voor technische bijstand. Tot slot werden ook de politieke dialoog, de samenwerking op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid en de samenwerking inzake Justitie en Binnenlandse Zaken versterkt. Bovengenoemde versterking vindt voornamelijk uiting in de oprichting van het Forum EU/Westelijke Balkan. Binnen dit Forum worden periodiek vergaderingen gehouden voor de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten van de EU en de staten van de Westelijke Balkan, alsook zullen er jaarlijks vergaderingen gehouden worden tussen de ministers van Buitenlandse Zaken en de ministers verantwoordelijk voor enerzijds Binnenlandse Zaken en anderzijds Justitie van de staten van de EU en de Westelijke Balkan. De Agenda van Thessaloniki stelt tevens wat het doel is van dit Forum: "de geprivilegieerde en alomvattende relaties tussen de EU en de SAP-landen duidelijk zichtbaar te maken, de politieke zichtbaarheid van het SAP te vergroten, een ondersteunend politiek kader te bieden voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het SAP, met inbegrip van de regionale samenwerking, en te komen tot een beter begrip van het associatieproces vanuit een perspectief van toenadering en toetreding, essentiële kwesties van gemeenschappelijk belang te bespreken op gebieden zoals het buitenlands beleid en justitie en binnenlandse zaken, een daadwerkelijk Europees kader te bieden waarin kwesties met regionale en internationale implicaties kunnen worden besproken, de SAP-landen te informeren over en te betrekken bij belangrijke ontwikkelingen in de EU." Het Forum zal dus worden gebruikt om de staten van de Westelijke Balkan meer te betrekken bij de interne werking van de EU, zonder dat deze staten op deze werking een sterke invloed98 kunnen hebben. Het Forum zal dus de staten van de Westelijke Balkan een meer uitgesproken perspectief op lidmaatschap moeten bieden en ze aldus motiveren om de nodige hervormingen door te voeren.99 Hieronder zullen de vier belangrijkste instrumenten uitgebreider aan bod komen die openstaan voor de deelnemende staten aan het SAP. Deze instrumenten zijn de Stabilisatie- en Associatieakkoorden, de financiële steunprogramma's, de versterkte handelsrelaties en tot slot de Europese 97

Website DG Uitbreiding van de Europese Commissie, http://ec.europa.eu/enlargement/candidatecountries/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/relation/index_nl.htm, geraadpleegd op 7 augustus 2011. 98 Het kan redelijkerwijs worden aangenomen dat langs deze weg de staten van de Westelijke Balkan hun grieven kunnen uiten aan de beleidsmensen van de Unie en zodoende toch een beperkte invloed kunnen uitoefenen op de werking van de Unie. 99 De agenda van Thessaloniki voor de Westelijke Balkan: op weg naar Europese integratie, Europese Raad van 2003, Doc. 10369/03 (Presse 166), 11-19, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docspressdata/nl/gena/76432.pdf.

26

Partnerschappen. Het leidt geen twijfel dat deze instrumenten enkel aan bod komen in het kader van hun toepassing op de VJR Macedonië. 3.b.1 Stabilisatie- en associatieovereenkomst Aangezien de Stabilisatie- en associatieovereenkomst tot op heden een van de belangrijkste instrumenten is die de relatie van de Unie met de VJR Macedonië regelt, lijkt het niet meer dan logisch dat er hieronder dieper ingegaan wordt op deze overeenkomst. In de eerste plaats zal worden nagegaan wat precies de juridische basis voor de Unie waarop zij deze overeenkomst steunt en welke gevolgen dit eventueel heeft voor de procedure om ze inwerking te laten treden. Hierna zal logischerwijs worden nagegaan welke de te volgen procedure is voor het sluiten van de SAA. In de tweede plaats zullen we een kort overzicht maken van de structuur van de SAA. Waarna dieper zal worden ingegaan op de inhoud en meer specifiek de belangrijkste bepalingen vervat in de SAA, zoals de objectieven, de 'essentiële elementen clausule', het belang van regionale samenwerking en politieke dialoog, de institutionele mechanismen voor de uitvoering van het akkoord, en de te doorlopen fases om de associatie te vervolledigen. Gelet op het feit dat deze studie een case-studie met betrekking tot het toetredingsproces van de VJR Macedonië tot de Unie, zal hier enkel de SAA met de VJR Macedonië aan bod komen. De teksten gehanteerd in het kader van het onderzoek naar de SAA met de VJR Macedonië, en waarnaar in de voetnoten verwezen wordt, zijn van algemener aard en kunnen dus ook gebruikt worden indien de lezer zich ook wenst te verdiepen in de andere SAAs gesloten met staten van de Westelijke Balkan. Tevens is het zo dat de SAA, zoals hieronder uiteengezet zal worden, aanzien worden als een pretoetredingsakkoord. Gelet op het feit dat de Europa Akkoorden zulks waren voor de Centraal- en Oost-Europese staten, zal er dus, waar nodig, ook een vergelijking gemaakt worden tussen de SAA met de VJR Macedonië en de Europa Akkoorden. 3.b.1.1 Juridische basis en procedure De juridische basis voor het sluiten van het Stabilisatie- en associatieovereenkomst (SAA) met de VJR Macedonië is vervat in artikel 310 VEG (huidig artikel 217 VFEU) in samenhang met de laatste zin van artikel 300, lid 2, eerste alinea, en artikel 300, lid 3, tweede alinea VEG (huidig artikel 218 VFEU).100 Uit artikel 310 VEG101 blijkt dat het, zoals de benaming enigszins doet vermoeden, om een associatieovereenkomst gaat. Deze associatie met de Unie moet de VJR Macedonië toelaten om hun wetgeving gradueel aan te passen aan de standaarden en regels eigen aan de Unie en haar Eengemaakte Markt.102 In artikel 300 VEG103 is de te volgen procedure vastgelegd, welke we hierna 100

Preambule van het Besluit 2004/239/EG van de Raad en de Commissie van 23 februari 2004 inzake de sluiting van de stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. L 84 van 20 maart 2004, 1. 101 Geconsolideerde versie van het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, P.B. C 325 van 24 december 2002, 153. 102 C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 233. 103 Geconsolideerde versie van het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, P.B. C 325 van 24 december 2002, 150-151.

27

zullen bespreken. Het valt tevens reeds op te merken dat het hier gaat om een 'gemengd akkoord'. Dit houdt in dat ook de lidstaten van de Unie, door middel van ratificatie conform hun respectieve grondwetten, akkoord moeten gaan alvorens het SAA in werking kan treden. In de procedure voor het sluiten van een SAA is conditionaliteit uitermate van belang. Ook hier wordt een getrapte aanpak gehanteerd. Men moet namelijk bij de start van de onderhandelingen voor het sluiten van een SAA in mindere mate aan de gestelde voorwaarden voldoen dan bij het sluiten van de eigenlijke overeenkomst.104 De gestelde voorwaarden liggen vervat in de Conclusies van 29 april 1997 van de Raad.105 Op basis van deze voorwaarden zal de Commissie bepalen of met een staat van de Westelijke Balkan de onderhandelingen aangaande het sluiten van een SAA kunnen worden aangevat. De Commissie gaat, onder meer op basis van rapporten van andere internationale actoren106 in de regio, na in hoeverre de staten van de Westelijke Balkan voldoen aan deze voorwaarden. Ze publiceert haar bevindingen ten aanzien van elk van deze staten op jaarlijkse basis in een rapport. Indien de Commissie van mening is dat een land in voldoende mate de gestelde voorwaarden naleeft, voert zij een haalbaarheidsstudie uit, mits goedkeuring van de Raad. De Commissie heeft ten aanzien van de VJR Macedonië op 16 juni 1999 zulk een haalbaarheidsstudie voltooid.107 Indien, op basis van de haalbaarheidsstudie, de Raad oordeelt dat de VJR Macedonië voldoende vooruitgang heeft geboekt inzake het voldoen aan de gestelde voorwaarden en in staat wordt geacht het SAA te kunnen onderhandelen en, belangrijker nog, te kunnen implementeren, kan de Commissie een formele aanvraag tot opstarting van de onderhandelingen sturen naar de Raad.108 De Commissie stuurde zulk een formele aanvraag naar de Raad op 8 september 1999.109 Conform artikel 300, lid 1 VEG110 (huidig artikel 218, lid 2 VFEU) neemt de Raad dan het onderhandelingsmandaat aan waarin ze de Commissie de toestemming geeft de onderhandelingen op te starten. Hierbij neemt de Raad dan tevens een besluit aan, waarin een aantal richtsnoeren voor de onderhandelingen worden neergelegd die de Commissie dient te volgen. Op 24 januari 2000 heeft de Raad de richtsnoeren vastgesteld voor de onderhandelingen over een stabilisatie- en associatieovereenkomst met de VJR Macedonië en dit op basis van het door de Commissie opgestelde haalbaarheidsrapport en de aanbevelingen voor onderhandelingsrichtsnoeren.111 104

S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 254. 105 Mededeling van de Commissie aan de Raad over haar operationele conclusie Stabilisatie- en associatieproces van de EU voor de landen van Zuidoost-Europa Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Federale Republiek Joegoslavië, voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Albanië, COM(2000) 49 definitief, Brussel, 2 februari 2000. 106 zoals onder meer de NAVO, de Raad van Europa, de OVSE, ... . 107 Verslag van de Commissie over de haalbaarheid van het via onderhandelingen tot stand brengen van een stabilisatie- en associatieovereenkomst met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, COM(1999) 300 definitief, Brussel, 16 juni 1999, hiervan zijn enkel de bibliografische gegevens beschikbaar op Eur-Lex. 108 C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 234. 109 Aanbeveling voor een besluit van de Raad houdende machtiging van de Commissie om te onderhandelen over een stabilisatie- en associatieovereenkomst met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, SEC(1999) 1279, Brussel, 8 september 1999, niet beschikbaar op Eur-Lex. 110 Geconsolideerde versie van het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, P.B. C 325 van 24 december 2002, 151. 111 Mededeling van de Commissie aan de Raad over haar operationele conclusie Stabilisatie- en associatieproces van de EU voor de landen van Zuidoost-Europa Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Federale Republiek Joegoslavië, voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Albanië, COM(2000) 49 definitief, Brussel, 2 februari 2000.

28

Conform artikel 300, lid 1 VEG (huidig artikel 218, lid 4 VFEU) voert de Commissie de onderhandelingen op basis van deze richtsnoeren en in consultatie met een, door de Raad opgericht, speciaal comité. Deze onderhandelingen werden door de Commissie op 24 november 2000 afgerond door parafering112. Op 19 februari 2001 zond de Commissie een voorstel tot ondertekening van de SAA met de VJR Macedonië naar de Raad.113 De Raad dient dan een besluit aan te nemen om de SAA in werking te doen treden, na verkrijging van het niet-bindend advies van het Europees Parlement. Het SAA dient uiteraard ook te worden geratificeerd door de VJR Macedonië zelf. Aangezien het, zoals hierboven gesteld, om een 'gemengd akkoord' gaat, dienen ook de lidstaten van de Unie deze overeenkomst te ratificeren. De ondertekening van de SAA, namens de Europese Gemeenschap, vond plaats op 9 april 2001.114 Het Europees Parlement stemde op 3 mei 2001 in met de sluiting van de overeenkomst.115 Aangezien de SAA ook door de, toen 15, lidstaten van de Unie dient te worden geratificeerd werd op 9 april 2001 door de Raad een interimovereenkomst aangenomen, zodanig dat de bepalingen in het SAA met betrekking tot handel reeds in werking konden treden.116 Na de ratificatie door de 15 lidstaten van de Unie kon de SAA uiteindelijk op 1 april 2004 in werking treden.117 Hiermee was de VJR Macedonië de eerste staat van de Westelijke Balkan die een SAA in werking zag treden.118 Bij de uitbreidingen van de Unie in 2004 en 2007 diende telkens een protocol te worden aangenomen om de nieuwe lidstaten van de Unie ook partij te laten worden bij de SAA.119

112

'Parafering' is het zetten van een paraaf door iedere partij op elke bladzijde van de overeenkomst om aan te duiden dat de onderhandelingen ten einde zijn en de tekst definitief is geworden. Hiermee is de overeenkomst evenwel nog niet in werking getreden. 113 Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de ondertekening namens de Europese Gemeenschap van de stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, COM (2001) 90 definitief, Brussel, 19 februari 2001, P.B. C 123 E van 31 juli 2001, 22. 114 Preambule van het Besluit 2004/239/EG van de Raad en de Commissie van 23 februari 2004 inzake de sluiting van de stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. L 84 van 20 maart 2004, 1. 115 Resolutie van 3 mei 2001 van het Europees Parlement over het voorstel voor een besluit van de Raad en de Commissie betreffende de ondertekening namens de Europese Gemeenschap van de Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. C 27 E van 31 januari 2001, 59. 116 Besluit 2001/330/EG van de Raad van 9 april 2001 inzake de sluiting van de Interimovereenkomst betreffende handel en aanverwante zaken tussen de Europese Gemeenschap, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. L 124 van 4 mei 2001, 1. 117 Website DG Uitbreiding van de Europese Commissie, http://ec.europa.eu/enlargement/candidatecountries/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/relation/index_nl.htm, geraadpleegd op 9 augustus 2011. 118 Kroatië volgde op 1 februari 2005. De SAA met Albanië trad in werking op 1 april 2009. De SAA met Montenegro op 1 mei 2010. Aangaande Servië is sinds 14 juni 2010 het ratificatieproces van de SAA door de lidstaten van start gegaan . Bosnië-Herzegovina zag zijn SAA ondertekend op 16 juni 2008. Voor Kosovo is nog geen SAA onderhandeld, zie website DG Uitbreiding van de Europese Commissie, http://ec.europa.eu/enlargement/index_nl.htm. 119 Protocol bij de Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, teneinde rekening te houden met de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie, P.B.. L 388 van 29 december 2004, 6-128, Protocol bij de Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten,

29

Uit artikel 127 van de SAA blijkt dat deze SAA de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de VJR Macedonië van 1997, cfr. supra, vervangt vanaf haar inwerkingtreding.120 Hierna zullen de belangrijkste bepalingen van de SAA met de VJR Macedonië besproken worden. 3.b.1.2 Structuur en inhoud121 De SAA met de VJR Macedonië is, qua structuur en inhoud, gemodelleerd op de Europa Akkoorden die de Unie in het kader van hun pretoetredingsproces gesloten heeft met de Centraal- en OostEuropese staten. Dat de Unie voor haar SAA inspiratie heeft gehaald bij de Europa Akkoorden hoeft geen verbazing gelet op het korte tijdskader dat zij had om de SAA op te stellen. In zulke situaties is namelijk de gewoonte van de Unie om terug te vallen op een eerder gehanteerd beleid dat enigszins succesvol is gebleken. De Engelstalige term die hiervoor gehanteerd wordt, is 'path dependency behaviour'. Desalniettemin diende de SAA met de VJR Macedonië toch in zekere mate te verschillen van de Europa Akkoorden. Niet in het minst omdat de vereiste hervormingen in het kader van de Westelijke Balkan, en dus ook de VJR Macedonië, veel verder gingen dan de hervormingen vereist van de Centraal- en Oost-Europese staten. De Kosovo crisis lag nog vers in het geheugen, dus de Westelijke Balkan diende nog steeds te worden gestabiliseerd. Vandaar dat het van belang was dat het woord 'stabilistatie' in de titel van de overeenkomst zou voorkomen. Eveneens wenste de Unie de sluiting van Europa Akkoorden met de staten van de Westelijke Balkan te vermijden om te voorkomen dat deze plotseling en massaal formele aanvragen tot toetreding zouden indienen. De Unie had namelijk reeds haar handen vol met de 12 kandidaat-lidstaten die op dat moment wilden toetreden. Vandaar dus de verschillen in benaming, inhoud en structuur tussen de SAAs en de Europa Akkoorden. De SAA met de VJR Macedonië is dus in feite een 'sui generis' akkoord. Namelijk een nieuw soort overeenkomst, zij het stevig ingebed in het kader van het pretoetredingsproces.122 Qua structuur is de SAA opgebouwd uit een preambule en tien titels. De structuur van de Europa Akkoorden is grotendeels overgenomen, al zijn enkele titels van naam veranderd om de verschillende situaties van totstandkoming van de akkoorden in de verf te zetten. Enkel Titel III, regionale samenwerking, vindt men niet terug in de Europa Akkoorden. Daarmee is meteen ook aangetoond in welke mate de Unie belang hecht aan de opbouw van een of meerdere samenwerkingsverbanden, bilateraal of multilateraal, tussen de staten van de Westelijke Balkan en hun buurlanden.123 Voor de volledigheid worden de titels nog meegegeven: Algemene Beginselen (Titel I), Politieke Dialoog (Titel II), Regionale Samenwerking (Titel III), Vrij Verkeer van Goederen

enerzijds, en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, om rekening te houden met de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie, P.B. L 99 van 10 april 2008, 2-144. 120 Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. L 84 van 20 maart 2004, 40. 121 Voor een volledig overzicht van de inhoud en de structuur van de SAAs van zowel de VJR Macedonië als Kroatië en een titel per titel vergelijking ervan met de Europa Akkoorden, zie D. PHINNEMORE, ”Stabilisation and association agreements: Europe agreements for the Western Balkans”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2003, 77-103. 122 D. PHINNEMORE, ”Stabilisation and association agreements: Europe agreements for the Western Balkans”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2003, 79-80, S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 253-254, C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 233. 123 D. PHINNEMORE, ”Stabilisation and association agreements: Europe agreements for the Western Balkans”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2003, 82-83.

30

(Titel IV), Het Verkeer van Werknemers, de Vestiging en het Verrichten van Diensten (Titel V), Harmonisatie van Wetgevingen en Rechtshandhaving (Titel VI), Justitie en Binnenlandse Zaken (Titel VII), Samenwerkingsbeleid (Titel VIII), Financiële Samenwerking (Titel IX), Institutionele, Algemene en Slotbepalingen (Titel X). De objectieven van de SAA met de VJR Macedonië zitten vervat in de artikelen 1, lid 2 en 3 van de overeenkomst. Het doel van de SAA houdt in "een passend kader tot stand te brengen voor de politieke dialoog met het oog op de ontwikkeling van nauwe politieke betrekkingen tussen de partijen; steun te verlenen aan de inspanningen van de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië voor de ontwikkeling van de economische en internationale samenwerking, ook door de aanpassing van de wetgeving aan die van de Gemeenschap; harmonieuze economische betrekkingen te bevorderen en geleidelijk een vrijhandelszone in te stellen tussen de Gemeenschap en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië; regionale samenwerking te bevorderen op alle gebieden die onder deze overeenkomst vallen". Alsook stelt de SAA zich tot doel het bekomen van "internationale en regionale vrede en stabiliteit en de ontwikkeling van betrekkingen van goed nabuurschap".124 Inzake de objectieven van de SAA is er een groot verschil met de Europa Akkoorden. In de Europa Akkoorden werd de toetreding van de Centraal- en Oost-Europese staten in de Unie als een expliciet doel125 gesteld. In de Preambule van de SAA met de VJR Macedonië wordt enkel herhaald wat eerder op de Europese Raden van Keulen, Santa Maria da Feira en de Top van Zagreb reeds gesteld werd, namelijk dat de VJR Macedonië een 'potentiële kandidaat' is. Er is echter geen juridische definitie van het begrip 'potentiële kandidaat'. Men kan zich dus afvragen of de Unie überhaupt op dat moment van plan was de VJR Macedonië ooit effectief op te nemen als lidstaat. Het lijkt de auteur zo te zijn dat met de term 'potentiële kandidaat' toch een zeker perspectief tot toekomstig lidmaatschap wordt geboden. Het duidt echter ook meteen aan dat de VJR Macedonië, en de andere staten van de Westelijke Balkan, nog een lange weg af te leggen hebben alvorens ze kunnen toetreden. Het is ook zo dat de formele toekenning van de status van 'kandidaat-lidstaat' onderworpen is aan een hele eigen procedure, die culmineert in een besluit tot toekenning van deze status door de Europese Raad. De toekenning van de status van 'kandidaat-lidstaat' is dus niet mogelijk via een SAA. Er diende dus een andere term te worden gehanteerd om aan te tonen dat de toekomst van de VJR Macedonië toch in de Unie ligt. Welke de voorwaarden zijn om de overgang van 'potentiële kandidaat' naar 'kandidaat-lidstaat'126 te bewerkstelligen, wordt niet uitgewerkt in de SAA. Het lijkt ons echter vrij essentieel dat de VJR Macedonië de bepalingen in de SAA uitvoert, aangezien dit al zeker een voorwaarde voor lidmaatschap is. Met de toekenning van het 'potentiële kandidaatschap' is door de Unie een dynamiek in gang gezet die uiteindelijk tot de toetreding van de VJR Macedonië tot de Unie moet leiden. Uit artikel 122 blijkt dat de SAA voor onbeperkte tijd is gesloten, tevens wordt nergens anders in de SAA een tijdstabel opgesteld met betrekking tot een 124

Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. L 84 van 20 maart 2004, 14-15. 125 Hierdoor ontstaat de discussie omtrent welke akkoord nu conceptueel meer aanzien kan worden als pretoetredingsakkoord. Sommigen geven de voorkeur aan de Europa Akkoorden, zie D. PHINNEMORE, ”Stabilisation and association agreements: Europe agreements for the Western Balkans”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2003, 8284,97-102, terwijl anderen de voorkeur geven aan de SAAs, zie M. Maresceau, “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in Detrez, R.(ed.), Ontmoeting met de Balkan, Wetteren, Universa Press, 2005, 30-31. 126 Op 16 december 2005 heeft de VJR Macedonië de status van 'kandidaat-lidstaat' verkregen, zie website DG Uitbreiding van de Europese Commissie, http://ec.europa.eu/enlargement/candidatecountries/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/relation/index_nl.htm. Deze wijziging van de status van de VJR Macedonië heeft geen effect gehad op de SAA, welke dus nog in steeds in werking is.

31

eventueel lidmaatschap. De Unie heeft zich dus niet willen vastpinnen op een datum om de VJR Macedonië toe te laten als lid. Dit zal in grote mate afhangen van het vervullen van de nodige voorwaarden127 door de VJR Macedonië. De stelling, dat de toekenning van de status van 'potentiële kandidaat' uiteindelijk zal leiden tot lidmaatschap, is recent bevestigd door het feit dat op 1 juli 2013 Kroatië tot de Unie zal toetreden.128 De Stabilisatie- en associatieovereenkomst met de VJR Macedonië bevat eveneens een 'essentiële elementen clausule'. Indien de VJR Macedonië niet meer voldoet aan deze criteria, bestaat de mogelijkheid dat de Unie de nodige maatregelen treft om ervoor te zorgen dat de VJR Macedonië wel weer aan de criteria voldoet. Desnoods kan de Unie de overeenkomst zelfs unilateraal opschorten of beëindigen.129 Deze clausule vindt men in artikel 2 van de SAA. Dit artikel stelt namelijk dat de partijen bij de SAA "de democratische beginselen en de mensenrechten, als vastgesteld in de Universele Verklaring van de rechten van de mens en als omschreven in de slotakte van Helsinki en het Handvest van Parijs voor een nieuw Europa, (...) de beginselen van het internationaal recht en de rechtsstaat, en de beginselen van de markteconomie als neergelegd in het document van de CVSEconferentie van Bonn over economische samenwerking, (...)" dienen te eerbiedigen. Met de verwijzing naar de 'essentiële elementen' maakt de Unie in de SAA gebruik van artikel 60 van de "Vienna Convention on the Law of the Treaties". Dit artikel stelt de partijen bij een overeenkomst in staat om deze op te schorten of te beëindigen in geval van een materiële inbreuk op de overeenkomst. Artikel 60(3) stelt dat de niet-naleving van de 'essentiële elementen' van de overeenkomst zulk een materiële inbreuk uitmaken.130 In artikel 118, lid 2 van de SAA vindt men tevens een standaard niet-nalevingsclausule terug: " Indien één van de partijen van mening is dat de andere partij een verplichting die uit de overeenkomst voortvloeit niet is nagekomen, kan zij passende maatregelen treffen. (...)." Teneinde de nodige passende maatregelen te kunnen treffen in gevallen van niet-naleving van de SAA, dient de partij die de maatregelen treft eerst de Stabilisatie- en Associatieraad hiervan op de hoogte te stellen. De Stabilisatie- en Associatieraad zal dan pogen om de partijen met elkaar te verzoenen zodanig dat unilaterale maatregelen niet nodig zijn. Echter is dit in speciaal dringende gevallen niet nodig. Anders gezegd kan men in speciaal dringende gevallen zonder meer unilaterale maatregelen opleggen in geval van niet-naleving van de SAA. In de slotakte bij het SAA wordt in een gemeenschappelijke verklaring131 uiteengezet welke deze speciaal dringende gevallen zijn. Het gaat hier namelijk om: "de afwijzing van de Overeenkomst die niet in overeenstemming is met de algemene regels van het internationaal recht, of de schending van de essentiële onderdelen van de Overeenkomst als vermeld in artikel 2." Dus de inbreuk op de 'essentiële elementen' van de SAA kan ook aanleiding geven tot het aannemen van gepaste maatregelen zonder raadpleging van de Stabilisatie- en Associatieraad. Uit de lezing van deze gemeenschappelijke verklaring kan men zelfs afleiden dat eigenlijk enkel inbreuken op de 'essentiële elementen' aanleiding kunnen geven tot de directe aanname van deze maatregelen. Uit de 127

Deze voorwaarden worden verder nog uitgewerkt. Europese Commissie, "EU rondt toetredingsonderhandelingen met Kroatië af", IP/11/824, Brussel, 30 juni 2011. 129 L. APPICCIAFUOCO, “The promotion of the rule of law in the Western Balkans: the European Union’s role”, German L. J. 2010, 759-760. 130 Vienna Convention on the Law of the Treaties van 23 mei 1969, United Nations Treaty Series, vol. 1155, 350351. 131 Gemeenschappelijke verklaring bij de Slotakte van de Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. L 84 van 20 maart 2004, 196. 128

32

gemeenschappelijke verklaring blijkt verder nog dat de gepaste maatregelen in overeenstemming dienen te zijn met het internationaal recht. In artikel 2 wordt, zoals hierboven gesteld, verwezen naar de UVRM, de Helsinki Finale Akte van 1975 en het Parijse Charter van 1990 en de principes vastgelegd in het document van de CVSE132 conferentie van Bonn aangaande economische samenwerking. Interessant aan deze verwijzing is dat het hier in principe gaat om niet-bindende instrumenten van internationaal recht. Door ze echter expliciet op te nemen in de 'essentiële elementen clausule' wordt de naleving van deze instrumenten, in het kader van de SAA, wel bindend voor zowel de VJR Macedonië als de lidstaten van de Unie. De normatieve waarde van deze instrumenten is dus een stuk hoger in de SAA dan oorspronkelijk de bedoeling. In de rechtsleer133 wordt geoordeeld dat hiermee een zere hoge standaard wordt vereist van alle partijen van de SAA. De partijen verbinden zich er, conform het Charter van Parijs namelijk toe een democratische regime op te bouwen, te consolideren en te versterken. Hiervoor is vereist dat het gaat om er een representatieve en pluralistische overheid wordt geïnstalleerd die een weergave is van de wil van de bevolking van de staten die partij zijn bij de SAA. Deze wil dient te worden uitgedrukt door eerlijke en vrije verkiezingen. Deze overheid dient zich te verantwoorden ten aanzien van haar volk en op een onpartijdige manier gerechtheid laten geschieden. Het lijkt de auteur echter dat deze vereisten gesteld werden aan elke lidstaat van de Unie, sinds de inwerkingtreding van het Parijse Charter, alvorens zij kon toetreden134. Men kan dus moeilijk spreken van een hoge standaard, aangezien het eigenlijk om de normale standaard135 voor een lidstaat gaat. Hetgeen men wel kan stellen, is dat er, in vergelijking met andere akkoorden, een hoge standaard van de partijen wordt verwacht. Aangezien het ongezien was dat in de 'essentiële elementen clausule' een verwijzing wordt gemaakt naar de OVSE documenten136 én het UVRM.137 Men kan dus wel stellen dat het hier om een hoge standaard gaat voor de VJR Macedonië. Evenwel zij er op gewezen dat zij, wil deze op een gegeven moment haar lidmaatschapsambities ten aanzien van de Unie waarmaken, hier sowieso aan zal moeten voldoen. Verder wil de auteur nog wijzen op het belang van het woord 'opbouwen' in het Parijse Charter ten aanzien van het gewenste democratische bestel. Dit laat de VJR Macedonië toe haar democratisch bestel verder uit te bouwen zonder in strijd te zijn met de 'essentiële elementen clausule'. Uit artikel 3 van de SAA blijkt ook het belang van de opbouw van regionale samenwerking tussen de VJR Macedonië en zijn buurlanden, in het bijzonder die van de Westelijke Balkan. Het belang van regionale samenwerking wordt daarnaast nog onderstreept door het feit dat er een hele titel van de SAA aan gewijd is, namelijk titel III. Het belang ervan werd in het eerste jaarverslag aangaande het 132

Sinds 1995 staat de CVSE beter bekend onder de benaming OVSE. S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 266, C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 236-238. 134 Het Parijse Charter wordt namelijk gebruikt om de begrippen democratie en rechtstaat uit te leggen, zie 4.a.2.1 Politieke vereisten, ondertitel 'democratie en rechtstaat'. Het wordt van elke lidstaat vereist dat zij een democratie en rechtstaat als institutioneel systeem hebben. 135 Op grond van artikel 7, lid 2 en 3 VEU kunnen 1/3e van de lidstaten beslissen dat zekere rechten van een lidstaat, die zij ontleend aan de verdragsbepalingen, geschorst worden. Deze schorsing kan evenwel slechts plaatsvinden indien deze lidstaat handelt in strijd met de principes vervat in artikel 2 VEU (waaronder democratie, ...). 136 Helsinki Finale Akte en Parijse Charter. 137 C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 237. 133

33

SAP door de Commissie dan nogmaals bevestigd: "Integratie met de EU is alleen mogelijk als de toekomstige leden kunnen aantonen dat zij bereid en in staat zijn met hun buren om te gaan zoals EU-lidstaten dat doen."138 Ook de VJR Macedonië zelf erkent het belang van regionale samenwerking, zoals blijkt uit artikel 4 SAA: "De Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië verbindt zich ertoe samenwerking en betrekkingen van goed nabuurschap met de overige landen van de regio aan te gaan, (...)." Uit de lezing van artikel 11 SAA blijkt dat van de VJR Macedonië verwacht wordt dat zij op eigen initiatief de nodige regionale samenwerkingsverbanden aangaat, evenwel kan zij hiervoor rekenen op de financiële en technische steun van de Unie. In de navolgende artikelen wordt gepreciseerd welke deze regionale samenwerkingsverbanden zijn. Conform de artikelen 12-14 SAA wordt de VJR Macedonië ertoe gehouden regionale samenwerkingsverbanden aan te gaan met andere landen die een SAA hebben gesloten, de andere landen betrokken bij het SAP en met kandidaat-lidstaten van de EU. Het meest verregaande regionaal samenwerkingsverband dient te worden aangegaan met de andere landen die een SAA139 hebben gesloten. Met deze landen dient de VJR Macedonië namelijk een verdrag inzake regionale samenwerking te sluiten. Dit verdrag dient sterk te worden gemodelleerd op de SAA. Er moet namelijk bepalingen inzitten aangaande politieke dialoog; de oprichting van een vrijhandelszone; wederzijdse concessies betreffende verkeer van werknemers, vestiging, dienstverlening, lopende betalingen en kapitaalverkeer; en betreffende andere terreinen voor samenwerking, in het bijzonder op het vlak van justitie en binnenlandse zaken. Onderhandelingen aangaande dit verdrag dienen te worden opgestart ten laatste 1 jaar na de ondertekening van een SAA met een andere staat en dit verdrag dient te worden gesloten twee jaar na de inwerkingtreding van de SAA van de andere staat.140 Betreffende de andere staten die lid zijn van het SAP141, dient een regionaal samenwerkingsverband te worden aangegaan op sommige of alle terreinen vervat in de SAA. Deze samenwerking moet bovendien verenigbaar zijn met de beginselen en doelstellingen van de SAA. Betreffende de samenwerking met kandidaat-lidstaten142 van de Unie dient te samenwerking met deze staten te worden versterkt en een conventie te worden gesloten inzake regionale samenwerking op alle terreinen vallende onder de SAA. Uit de artikelen 7 en 8 blijkt dat er om de "regionale samenwerking en de ontwikkeling van betrekkingen van goed nabuurschap" te bevorderen, de politieke dialoog tussen de Unie en VJR Macedonië meer ontwikkeld dient te worden. Deze politieke dialoog vindt plaats binnen de Stabilisatie- en Associatieraad, cfr. infra, maar kan ook plaatsvinden in een multilateraal kader. Om de politieke dialoog te bevorderen zijn er reeds een hele reeks regionale initiatieven tot stand gekomen of nieuw leven ingeblazen. Het gaat onder meer om het Centraal Europees Initiatief, de Zwarte Zee Economische Samenwerking, het Centraal Europese Vrijhandelsakkoord, het Zuid Oost Europese Samenwerkingsproces, het Zuidoost Europese Samenwerkingsinitiatief en het AdriatischeIonische Initiatief. De resultaten van deze initiatieven zijn echter vrij beperkt gebleven. De redenen hiervoor zijn dat ze ten eerste de bescheiden objectieven die in het vooruitzicht worden gesteld, ten 138

Verslag van de Commissie, Het stabilisatie- en associatieproces voor Zuidoost-Europa: Eerste jaarverslag, COM(2002) 163 definitief, Brussel, 3 april 2002, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0163:FIN:NL:PDF, 11. 139 Dit zijn momenteel Kroatië, Montenegro en Albanië. 140 De VJR Macedonië was namelijk de eerste staat van de Westelijke Balkan die een SAA kon sluiten. 141 Dit zijn Kroatië, Montenegro, Albanië, UNMIK, Servië en Bosnië-Herzegovina. 142 Op dit moment zijn dat Kroatië (treedt toe tot de Unie in juli 2013), Montenegro, Ijsland en Turkije, zie website DG Uitbreiding van de Europese Commissie, http://ec.europa.eu/enlargement/candidatecountries/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/relation/index_nl.htm.

34

tweede is er een groeiende onderlinge competitiviteit waarneembaar, ten derde zijn de meeste eerder tot stand gekomen door externe druk dan vanuit de staten van de Westelijke Balkan zelf. Dit alles leidt tot een verspilling van kostbare middelen in de zoektocht naar het meest geschikte initiatief om de regionale stabiliteit te bevorderen. Gelukkig hebben deze initiatieven wel de politieke dialoog tussen de betrokken staten weten te versterken.143 In de artikelen 108 tot en met 114 van het SAA met de VJR Macedonië wordt voor de uitvoering en naleving van dit SAA een heel eigen institutioneel kader uitgewerkt.144 Zo wordt voor de tenuitvoerlegging van de SAA een Stabilisatie- en Associatieraad (SAR) opgericht, dat in haar werking wordt bijgestaan door een Stabilisatie- en Associatiecomité (SAC). De Unie wordt in de Stabilisatieen Associatieraad vertegenwoordigd door leden van de Raad en de Commissie of hun plaatsvervangers, terwijl de VJR Macedonië er wordt vertegenwoordigd door leden van haar regering of hun plaatsvervangers. Het Stabilisatie- en Associatiecomité bestaat uit zowel leden van het Europees Parlement als leden van het parlement van de VJR Macedonië. Om de uitvoering van de overeenkomst te verzekeren, kan de SAR de nodige maatregelen treffen door middel van voor de partijen bindende besluiten. De SAR beslecht ook geschillen die eventueel rijzen tussen de partijen naar aanleiding van de interpretatie of uitvoering van de overeenkomst. De SAR kan ook, conform artikel 5, lid 3 SAA, besluiten om de tweede fase van de associatie in te gaan en eventueel wijzigingen aan te brengen aan de bepalingen die betrekking hebben op deze tweede fase. Conform artikel 9, lid 1 SAA is de SAR ook de plaats waar de politieke dialoog tussen de Unie en de VJR Macedonië dient plaats te vinden. De SAR kan ook beslissen om, indien nodig, haar bevoegdheden te delegeren aan het SAC. Conform artikel 5, lid 1 SAA komt de associatie tot stand in 2 fases die samen een periode van 10 jaar zullen uitmaken. In de eerste fase zal de aandacht komen te liggen op de terreinen vervat in titels III, V, VI en VII. Conform artikel 5, lid 4 SAA zullen deze twee fases niet van toepassing zijn op het vrij verkeer van goederen. Conform artikel 5, lid 3 SAA zal de SAR vier jaar na de inwerkingtreding van de overeenkomst beslissen of er kan worden overgegaan naar de tweede fase en tevens zal de duur van deze tweede fase dienen te worden bepaald . Aangezien de SAA met de VJR Macedonië in werking is getreden op 1 april 2004, cfr. supra, diende er dus in 2008 een beslissing te worden genomen inzake de overgang naar de tweede fase en tevens de duur ervan. De Commissie heeft in 2009 reeds geoordeeld dat de VJR Macedonië voldoende vooruitgang heeft geboekt inzake de implementatie van de eerste fase en zodoende voldoende klaar is om de bepalingen, die betrekking hebben op die tweede fase, te implementeren.145 Het blijft tot op heden echter wachten op een besluit van de Raad omtrent de formele inname van een standpunt van de Unie inzake het opstarten van de tweede fase van de SAA. Zonder dit standpunt kan de SAR geen besluit nemen om de tweede fase al dan niet op 143

S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 266-268. Voor een aantal voorstellen ter verbetering van de werking van deze regionale initiatieven, zie S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 316-320. 144 Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. L 84 van 20 maart 2004, 38-39. 145 Voorstel voor een Besluit van de Raad en de Commissie betreffende het standpunt van de Gemeenschap in de Stabilisatie- en Associatieraad inzake de overgang naar de tweede etappe van de associatie tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, overeenkomstig artikel 5 van de Stabilisatie- en associatieovereenkomst, COM(2009) 280 definitief, Brussel, 7 oktober 2009, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0280:FIN:NL:PDF.

35

te starten. Dit zou er wel eens voor kunnen zorgen dat in 2014, zoals voorzien in de SAA, de associatie tussen de Unie en de VJR Macedonië nog niet vervolledigd zal zijn. Ter aanvulling van de stabilisatie- en associatieovereenkomsten introduceerde de Unie op de Raad van Thessaloniki in 2003, de Europese Partnerschappen.146 Deze Europese Partnerschappen zullen hieronder nog uitgebreid aan bod komen. 3.b.2 Financiële instrumenten In het kader van het SAP dienden ook nieuwe financiële instrumenten te worden opgesteld, die waren aangepast aan het nieuwe beleid dat door het SAP werd uitgestippeld. Een eerste financiële instrument dat door de Unie werd aangenomen was het CARDS programma. Dit programma verving de tot dan toe jegens de Westelijke Balkan gehanteerde financiële instrumenten PHARE en Obnova. Dit zou ervoor moeten zorgen dat de financiële steun op een duidelijkere en uniformere wijze verdeeld wordt. In 2006 werd het CARDS programma vervangen door het IPA, welke momenteel nog steeds in werking is. Het IPA programma beoogde alle financiële steunprogramma's te harmoniseren in een enkele Verordening (dus niet alleen de steun verleent aan de Westelijke Balkan, maar ook die aan Turkije, de buurlanden van de Middellandse Zee en de ex-Sovjet Unie staten). Het IPA werd tevens opgericht om de differentiatie die was ontstaan, nadat twee staten van de Westelijke Balkan, namelijk de VJR Macedonië en Kroatië, de status van 'kandidaat-lidstaat' hadden verkregen. Hierna zullen beide financiële instrumenten uitvoerig aan bod komen. 3.b.2.1 CARDS147 Door Verordening (EG) 2666/2000 werd op 5 december 2000 het CARDS programma aangenomen. Dit CARDS programma verving de vorige financiële instrumenten die gebruikt werden door de Unie ten aanzien van de Westelijke Balkan, namelijk de PHARE en OBNOVA programma's148. Zodoende werd een enkel juridisch kader ingesteld voor financiële steun aan de staten van de Westelijke Balkan. Voor de periode 2000-2006 was CARDS het belangrijkste instrument om financiële en technische steun te verlenen aan de staten van de Westelijke Balkan voor de uitvoering van het SAP en de SAAs. Uit artikel 1 van de Verordening (EG) 2666/2000 blijkt dat de VJR Macedonië ook149 deel uitmaakt van het CARDS programma en dus van de financiële steun kan genieten. De financiële steun die onder CARDS verleend werd aan Servië, Kosovo en Montenegro werd beheerd en verdeeld via een speciaal daartoe opgericht bureau, namelijk het Europees Bureau voor

146

M. BRANIFF, “Transforming the Balkans – Lesson learning and institutional reflexivity in the EU enlargement approach”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2009, 557. 147 CARDS staat voor Community Assistance for Reconstruction, Development en Stabilisation. De Nederlandse vertaling is te raadplegen in de lijst van de gebruikte afkortingen. 148 Deze twee programma's werden behandeld onder titel 3.a.1 Het 'Royaumont Proces' en de 'Regionale Benadering'. 149 Artikel 1 duidt verder ook Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië en de Federale Republiek Joegoslavië aan als bijstandsgerechtigde staten.

36

Wederopbouw.150 Sinds december 2001 is het EBW ook verantwoordelijk voor het beheer van de financiële steun verleend onder CARDS aan de VJR Macedonië.151 Op 31 december 2008 kwam een einde aan de activiteiten van het EBW, aangezien haar mandaat niet meer verlengd werd. De laatste verlenging dateerde namelijk van 2006 en gold voor twee jaar.152 De belangrijkste doelstelling van CARDS153 is, zoals hierboven gesteld, het ondersteunen van de deelname van de staten van de Westelijke Balkan aan het SAP. Om dit te verwezenlijken richt de steun zich vooral op: 1) de wederopbouw, hulp bij de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden, en de stabilisatie van de regio; 2) het opzetten van het benodigde institutionele en wetgevende kader ter ondersteuning van onder meer democratie, rechtstaat, ...; 3) duurzame sociale en economische ontwikkeling, daarin inbegrepen de nodige structurele hervormingen; 4) de stimulering van nauwere betrekkingen en regionale samenwerking tussen de begunstigde staten onderling en deze staten en de Unie, de lidstaten en de kandidaat-lidstaten154. Conform artikel 3 van de Verordening (EG) 2666/2000 wordt door de Unie in de eerste plaats een strategisch kader ('country strategic paper') opgesteld. Hierin worden de langetermijndoelstellingen van de financiële steun en de prioritaire bijstandsgebieden voor de periode 2000-2006 vastgelegd. Op basis van dit strategisch kader worden dan indicatieve meerjarenprogramma's opgesteld voor elke staat die steun geniet onder het CARDS programma. Het indicatieve meerjarenprogramma bestrijken een periode van 3 jaar en omschrijven de hervormingen die de VJR Macedonië in een aantal prioritaire sectoren dient door te voeren. Hiervoor worden een aantal indicatieve bedragen, totaalbedragen en bedragen per sector, aangeduid alsook de criteria waaraan de VJR Macedonië moet voldoen om gebruik te kunnen maken van deze bedragen. Eveneens bevatten deze indicatie meerjarenprogramma's een evaluatie van de geboekte vooruitgang. Zij kunnen tevens op jaarlijkse basis worden aangepast. Op basis van deze indicatieve meerjarenprogramma's worden dan jaarlijkse actieprogramma's opgesteld. In deze actieprogramma's wordt dan voor elk begrotingsjaar de nagestreefde doelstellingen, de steungebieden en de geraamde begroting neergeschreven. In de actieprogramma's zit eveneens een vermelding van een gedetailleerde lijst van de te financieren projecten met de daaraan verbonden bedragen. De prioritaire bijstandsgebieden die door het strategisch kader, Regional Strategy Paper 2002-2006, geïdentificeerd werden, zijn: 1) een geïntegreerd grensbeheer om internationale criminaliteit tegen te gaan, internationale handel te bevorderen en de grensgebieden te stabiliseren; 2) het stabiliseren en consolideren van de democratie en het verhogen van de inbreng van het maatschappelijk 150

Verordening (EG) nr. 2667/2000 van de Raad van 5 december 2000 betreffende het Europees Bureau voor Wederopbouw, P.B. L 306 van 7 december 2000, 7-10. 151 Verordening (EG) nr. 2415/2001 van de Raad van 10 december 2001 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2666/2000 betreffende de steun aan Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Federale Republiek Joegoslavië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Verordening (EG) nr. 2667/2000 betreffende het Europees Bureau voor Wederopbouw, P.B. L 327 van 12 december 2001, 3-4. 152 Verordening (EG) nr. 1756/2006 van de Raad van 28 november 2006 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2667/2000 van het Europees Bureau voor wederopbouw, P.B. L 332 van 30 november 2006, 18. 153 Regional Strategy Paper 2002-2006: CARDS Assistance Programme to the Western Balkans, http://ec.europa.eu/enlargement/archives/ear/agency/main/ag-rsp_2002-2006.htm, geraadpleegd op 11 augustus 2011. 154 Op dit moment zijn dat Kroatië (treedt toe tot de Unie in juli 2013), Montenegro, Ijsland en Turkije, zie website DG Uitbreiding van de Europese Commissie, http://ec.europa.eu/enlargement/candidatecountries/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/relation/index_nl.htm.

37

middenveld inzake duurzame regionale ontwikkeling; 3) de capaciteiten en samenwerking tussen de overheidsinstituties verbeteren, in het bijzonder op het vlak van Justitie en Binnenlandse Zaken; 4) de infrastructuur van de begunstigde staten inzake transport, energie en milieu integreren in het trans-Europese netwerk.155 Artikel 1, lid 2 van de Verordening (EG) 2666/2000 stipuleert welke actoren binnen de VJR Macedonië aanspraak kunnen maken op de financiële steun. Het gaat voornamelijk om de instellingen van de centrale overheid. Echter konden ook "instanties die onder de jurisdictie en het bestuur van de Verenigde Naties staan, federale gewestelijke en plaatselijke instanties, overheids- en semi-overheidsorganen, de sociale partners en organisaties ter ondersteuning van ondernemingen, coöperaties, onderlinge maatschappijen, verenigingen, stichtingen en niet-gouvernementele organisaties" aanspraak maken op de financiële steun. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid dat de Unie op een directe manier kan samenwerken met lokale overheden en het maatschappelijk middenveld. Zodoende kunnen bepaalde actoren binnen de VJR Macedonië nog steeds aanspraak maken op financiële steun, zelfs indien de centrale overheid niet voldoet aan de voorwaarden voor het verkrijgen van deze steun.156 Deze voorwaarden zitten vervat in artikel 5 van de Verordening (EG) 2666/2000. "De eerbiediging van de democratische beginselen en de rechtsstaat, alsmede de eerbiediging van de rechten van de mens en van minderheden en de fundamentele vrijheden, vormen een wezenlijk element voor de toepassing van deze verordening." Alsook dient de VJR Macedonië te voldoen aan de voorwaarden vervat in de Conclusies van de Raad van 29 april 1997157. Indien de VJR Macedonië niet zou voldoen aan deze vereisten, kan de Unie de gepaste maatregelen nemen. Naast deze negatieve conditionaliteit is er uiteraard ook een positief aspect verbonden aan het voldoen aan de gestelde voorwaarden, namelijk de verkrijging van financiële steun, zoals hierboven uiteengezet. Het valt tevens nog op te merken dat de, in deze Verordening, uitgewerkte conditionaliteit een van de meest omvattende conditionaliteitsclausules is ooit toegevoegd aan een instrument, aangenomen door de Unie, aangaande financiële steun.158 Uit tabel 1 blijkt dat gedurende de periode 2000-2006 de Europese Unie 298,2 miljoen euro aan financiële steun verleent heeft aan de VJR Macedonië.

155

Regional Strategy Paper 2002-2006: CARDS Assistance Programme to the Western Balkans, http://ec.europa.eu/enlargement/archives/ear/agency/main/ag-rsp_2002-2006.htm, geraadpleegd op 11 augustus 2011. 156 C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 233. 157 voor een gedetailleerde uiteenzetting van deze Conclusies, zie titel 4.a.1 Het 'Royaumont Proces' en de 'Regionale Benadering'. 158 S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 274.

38

Tabel 1: Allocatie van de beschikbare middelen onder CARDS (uitgedrukt in miljoenen euros).159 2000

2001 2002

2003 2004 2005

2006 TOTAL

Albania

33.4

37.5

44.9

46.5

63.5

44.2

45.5

315.5

Bosnia and Herzegovina

90.3 105.2

71.9

63.0

72.0

49.4

51.0

502.8

Croatia (transfer to pre-accession from '05)

16.8

60.0

59.0

62.0

81.0

-

-

278.8

The former Yugoslav Republic of Macedonia

13.0

56.2

41.5

43.5

59.0

45.0

40.0

298.2

Serbia and Montenegroa

650.5 385.5 351.6 324.3 307.9 282.5 257.5 2559.8

Interim Civilian Administrations

10.0

24.5

33.0

32.0

35.0

36.0

35.0

205.5

Regional

20.2

20.0

43.5

31.5

23.0

47.9

43.5

229.6

141.5 118.0

11.0

17.0

22.5

19.7

16.1

345.8

70.0 120.0 100.0

15.0

16.0

33.0

50.0

404.0

Other

b c

Macro-Financial Assistance (grants) TOTAL Croatia, pre-accession 2005-6 TOTAL including Croatia, 2005-6

1045.7 926.9 756.4 634.8 679.9 557.7 538.6 5130.2 105

140

245

662.7 678.6

5385

Noot 1: cijfers bevatten steun van Phare en Obnova, indien relevant, in 2001 en van CARDS vanaf 2001. Noot 2: implementatie van het budget van 2005: hergebruik van de restanten van 2004-5, zijnde toewijzing boven het budget in 2005: namelijk 6 miljoen euro voor de VJR Macedonië en 7,5 miljjoen voor het regionale programma.

Het CARDS Programma werd op 17 juli 2006 vervangen door een nieuw instrument voor financiële steun, namelijk het Instrument voor Pretoetredingssteun (IPA).160 Dit instrument komt hieronder uitgebreid aan bod. 3.b.2.2 IPA Op 17 juli 2006 nam de Raad Verordening (EG) 1085/2006 aan. Deze Verordening zorgt ervoor dat alle, tot dan toe, bestaande programma's161 voor financiële steun aan zowel kandidaat-lidstaten als potentiële kandidaten162 geharmoniseerd worden in een enkel programma voor financiële steun, namelijk het Instrument voor Pretoetredingshulp (IPA).163 Conform artikel 26 is het IPA geldig voor de periode 2006-2013164 met een financieel referentiebedrag van 11 486 miljoen euro. Zoals blijkt uit onderstaande tabellen zal de VJR Macedonië voor de periode 2007-2012 aanspraak kunnen maken op 505,8 miljoen euro. Er valt ook op te merken dat de jaarlijks toegekende bedragen gradueel zullen

159

Bron: http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/cards/statistics20002006_en.htm. 160 Atikel 25 Verordening (EG) nr. 1085/2006 van de Raad van 17 juli 2006 tot invoering van een instrument voor pretoetredingssteun (IPA), P.B. L 210 van 31 juli 2006, 91. 161 Het gaat hier om PHARE, CARDS, MEDA en TACIS. 162 De kandidaat-lidstaten zijn opgenomen in bijlage I, terwijl de potentiële kandidaten zijn opgenomen in bijlage II. 163 Verordening (EG) nr. 1085/2006 van de Raad van 17 juli 2006 tot invoering van een instrument voor pretoetredingssteun (IPA), P.B. L 210 van 31 juli 2006, 82-93. 164 Artikel 28 bepaalt dat Verordening (EG) 1085/2006 in werking blijft tot 31 december 2013.

39

stijgen, zoals blijkt uit tabel 3. Dit bedrag is bijna het dubbele van wat de VJR Macedonië ontving onder het CARDS programma165. Tabel 2: Allocatie van de beschikbare middelen onder IPA voor de VJR Macedonië (uitgedrukt in miljoenen euros).166

Component Transition Assistance and Institution Building

2007 2008 2009 2010 2011 2012 41,6 41,1

28,8

28,2

5,6

5,1

5,1

20,8 29,4

39,3

42,3

8,4

8,8

10,3 19,0

Cross-border Co-operation

4,1

Regional Development

7,4 12,3

Human Resources Development

3,2

6,0

Rural Development

2,1

6,7

10,2 12,5

16,0

58,5 70,2

81,8 92,3

98,0 105,0

TOTAL

4,0

38,1 36,3 5,5

7,1

Tabel 3: Totaal van de beschikbare middelen onder IPA op jaarbasis voor de VJR Macedonië (uitgedrukt in miljoenen euros).167

De gebieden waarop de steun onder IPA van toepassing is, zijn voor de VJR Macedonië: 1) versterking van de democratische instellingen en de rechtstaat; 2) bevordering en bescherming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, eerbiediging van de minderheidsrechten en de bevordering van gelijkheid van mannen en vrouwen; 3) hervorming van de overheidsinstellingen, waardoor het mogelijk wordt een systeem te ontwikkelen zodat het beheer van de steun gedelegeerd kan worden aan de VJR Macedonië; 4) economische hervormingen; 5) ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld en sociale integratie; 6) verzoening, wederopbouw en regionale en grensoverschrijdende samenwerking; 7) goed en tenuitvoerlegging van het acquis; 8) voorbereiding op de tenuitvoerlegging en het beheer van het gemeenschappelijk landbouw- en cohesiebeleid. De

165

298,2 miljoen euro gedurende de periode 2000-2006, zie bovenstaand tabel 1. Bron: http://ec.europa.eu/enlargement/candidatecountries/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/financial-assistance/index_en.htm. 167 Bron: http://ec.europa.eu/enlargement/candidatecountries/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/financial-assistance/index_en.htm. 166

40

pretoetredingssteun wordt, conform artikel 6, verdeeld meerjarenprogramma's die een periode van drie jaar bestrijken.

op

basis

van

indicatieve

Ook in het kader van het IPA geldt er een conditionaliteitsclausule. Deze zit vervat in artikel 21, welke stelt dat de Raad, met gekwalificeerde meerderheid en op voorstel van de Commissie, gepaste maatregelen kan aannemen indien de VJR Macedonië de in de Verordening gestelde voorwaarden niet naleeft of niet genoeg vooruitgang boekt richting lidmaatschap. Dit laatste is een extra voorwaarde in vergelijking met artikel 5 van het CARDS programma. Deze aanpassing is het logische gevolg van de nieuwe status van de VJR Macedonië, namelijk die van kandidaat-lidstaat. Uit lid 1 van artikel 21 blijkt dat de VJR Macedonië verder ook moet voldoen aan de politieke voorwaarden gesteld door de Europese Raad van Kopenhagen van 1993 en de voorwaarden vervat in de Conclusies van de Raad van 29 april 1997, in het bijzonder de democratische, economische en institutionele hervormingen. Conform artikel 22 zal de Commissie op gezette tijden de resultaten en doeltreffendheid van het IPA programma evalueren en op basis daarvan aanbevelingen aannemen om het programma in de toekomst vlotter te laten verlopen. BLOCKMANS merkt op dat door de harmonisering van alle steunprogramma's inzake pretoetredingssteun in het IPA programma er twee problemen ontstaan. Een eerste zou zijn dat er globaal gezien minder geld voor handen zou zijn voor alle begunstigden samen. Dit is echter geen probleem voor de VJR Macedonië die onder het IPA, zoals hierboven gesteld, bijna dubbel zoveel steun zal ontvangen als onder het CARDS programma. De nieuwe status van 'kandidaat-lidstaat' van de VJR Macedonië is hieraan niet vreemd. Een tweede probleem, dat wel zijn effect kan hebben op de VJR Macedonië, is het feit dat er een verschil wordt gemaakt tussen 'kandidaat-lidstaten' en 'potentiële lidstaten'. De eerste categorie krijgt een volledig pakket aan pretoetredingssteun, terwijl de andere slechts hetzelfde krijgt van wat ze onder het CARDS programma reeds kregen. Kandidaatlidstaten ontvangen hun steun daarnaast automatisch, terwijl de potentiële lidstaten steun kunnen krijgen. De vrees van BLOCKMANS bestond erin dat deze differentiatie tussen de staten van de Westelijke Balkan tot hernieuwde spanningen in de regio zou leiden. De gebrekkige steun aan de reeds achtergestelde gebieden van Kosovo, Servië en Bosnië-Herzegovina zou op termijn kunnen leiden naar een 'Balkan ghetto', die een enorme achterstand kent op de rest van de Unie. Tot hier toe zijn er geen aanwijzingen dat er een nieuw conflict broeit in de Westelijke Balkan omwille van de differentiatie in pretoetredingssteun. Wat betreft de vrees voor het ontstaan van een 'Balkan ghetto' lijkt het ons te vroeg daarover reeds te oordelen, aangezien de potentiële lidstaten op termijn kunnen evolueren naar kandidaat-lidstaten168 en dus ook aanspraak zullen kunnen maken op het volledige pakket van pretoetredingssteun. Dit zou hen eventueel in staat moeten stellen een inhaalbeweging te maken die de ghettoïsering van bepaalde delen van de Westelijke Balkan moet tegengaan.169

168

Bij het afsluiten van het boek van BLOCKMANS was Montenegro nog een 'potentiële lidstaat', ondertussen heeft deze de status van 'kandidaat-lidstaat' verworven. Meer bepaald op 17 december 2010, zie website DG Uitbreiding van de Commissie http://ec.europa.eu/enlargement/candidatecountries/montenegro/relation/index_en.htm. 169 S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 314-316.

41

3.b.3 Versterkte handelsrelaties Naast de hierboven uiteengezette steun kan de VJR Macedonië ook rekenen op versterkte handelsrelaties met de Unie om in staat te zijn te voldoen aan de doelstellingen van het SAP. Op de Europese Raad van Lissabon van 23 en 24 maart 2000 besliste deze dat de SAAs "moeten worden voorafgegaan door asymmetrische handelsliberalisering".170 Deze beslissing werd aanzien als een win-win situatie, aangezien het openstellen van de Interne Markt aan de Westelijke Balkan geen economische risico's inhield voor de Unie en dit een economische boost in de Westelijke Balkan moest veroorzaken gelet op het feit dat de Unie de belangrijkste handelspartner is van de Westelijke Balkan.171 Op 18 september 2000 implementeerde de Raad de beslissing genomen door de Europese Raad van Lissabon van 2000. Zij nam toen Verordening (EG) 2007/2000 aan dat vrije toegang tot de Interne Markt verleende aan sommige staten van de Westelijke Balkan met betrekking tot meeste industriële en landbouwproducten. Anders gezegd werden deze producten niet onderworpen aan kwantitatieve beperkingen, douanerechten of maatregelen van gelijke werking.172 Deze toegang werd niet verleend aan de VJR Macedonië. Dit werd echter reeds in november 2000 door de Raad rechtgezet.173 Na aanname van de Verordening (EG) 2563/2000 was 95% van alle export van de Westelijke Balkan naar de Unie geliberaliseerd. Dit bleek een veel gunstigere regeling dan deze voorzien voor de Centraalen Oost-Europese staten tijdens hun pretoetredingsproces. Verder werden deze voorzieningen niet gewijzigd door het Uitbreidinginsprotocol, gevoegd aan het SAA met de VJR Macedonië. Dit protocol paste de quota gewoon aan, aan de handel tussen de VJR Macedonië en de nieuwe lidstaten.174 Uit artikel 2, lid 2 Verordening (EG) 2007/2000, die zoals gesteld in artikel 1, lid 4 Verordening (EG) 2563/2000 ook van toepassing is op de VJR Macedonië, blijken de voorwaarden om de autonome handelspreferenties te verkrijgen. De VJR Macedonië moet haar bereidheid tonen om "tot daadwerkelijke economische hervormingen en regionale samenwerking (te komen) met andere landen die bij het stabilisatie- en associatieproces van de Europese Unie betrokken zijn, met name 170

Europese Raad van Lissabon, 23-24 maart 2000, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00100-r1.nl0.htm. 171 Punt 4 Preambule Verordening (EG) nr. 2007/2000 van de Raad van 18 september 2000 tot vaststelling van uitzonderlijke handelsmaatregelen ten behoeve van de landen en gebieden die deelnemen aan of verbonden zijn met het stabilisatie- en associatieproces van de Europese Unie, tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2820/98 en tot intrekking van de Verordeningen (EG) nr. 1763/1999 en (EG) nr. 6/2000, P.B. L 240 van 23 september 2000, 1. In 2006 bedroeg het aandeel van de VJR Macedonië in de import van de Unie 0,1%, terwijl het aandeel van de EU in de export van de VJR Macedonië 57,5% bedroeg, zie website DG Handel van de Europese Commissie, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113381.pdf. 172 Artikel 1 Verordening (EG) nr. 2007/2000 van de Raad van 18 september 2000 tot vaststelling van uitzonderlijke handelsmaatregelen ten behoeve van de landen en gebieden die deelnemen aan of verbonden zijn met het stabilisatie- en associatieproces van de Europese Unie, tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2820/98 en tot intrekking van de Verordeningen (EG) nr. 1763/1999 en (EG) nr. 6/2000, P.B. L 240 van 23 september 2000, 2. 173 Artikel 1 Verordening (EG) nr. 2563/2000 van de Raad van 20 november 2000 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2007/2000 door uitbreiding tot de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en de Federale Republiek Joegoslavië van de uitzonderlijke handelsmaatregelen ten behoeve van de landen en gebieden die deelnemen aan of verbonden zijn met het stabilisatie- en associatieproces van de Europese Unie, en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2820/98, P.B. L 295 van 23 november 2000, 1. 174 S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 275-276.

42

door de totstandbrenging van vrijhandelzones in overeenstemming met artikel XXIV van de GATTovereenkomst van 1994 en andere toepasselijke WTO-bepalingen." Indien de VJR Macedonië niet meer voldoet aan deze voorwaarden kan de Raad, op voorstel van de Commissie, met gekwalificeerde meerderheid gepaste maatregelen175 nemen. In de Preambule wordt ook verwezen naar de politieke voorwaarden vervat in de Conclusies van de Raad van 29 april 1997. Deze staan echter niet expliciet vermeld in artikel 2 Verordening (EG) 2007/2000. Men zou er dus kunnen vanuit gaan dat de Raad geen gepaste maatregelen kan treffen indien de VJR Macedonië niet voldoet aan de politieke voorwaarden van de Conclusies van de Raad van 29 april 1997. Echter is het geven van autonome handelspreferenties geen juridische bindende verbintenis voor de Unie ten aanzien van de VJR Macedonië, zoals die zou moeten blijken uit de WTO-regels, aangezien het hier gaat om een Verordening en niet om een bilateraal akkoord. De Raad behoudt dus enige discretie inzake haar beslissing om al dan niet gepaste maatregelen te nemen. Zij kan zich dus baseren op de politieke voorwaarden van de Conclusies van de Raad van 29 april 1997.176 Conform artikel 12 kunnen de autonome handelspreferenties ook tijdelijk geschorst worden, indien de Commissie van oordeel is dat er sprake is van fraude gepleegd door de VJR Macedonië. De Verordening (EG) 2007/2000 werd op 30 november 2009 vervangen door Verordening (EG) 1215/2009.177 Deze nieuwe Verordening heeft vooral tot doel de verschillende wijzigingen die aan Verordening (EG) 2007/2000 zijn aangebracht, te codificeren. Deze Verordening is enkel nog op de VJR Macedonië van toepassing inzoverre de in deze Verordening vervatte concessies voordeliger zijn dan de concessies voorzien in de contractuele regelingen tussen de Unie en de VJR Macedonië. Verder is ook de datum tot wanneer de autonome handelspreferenties in werking blijven, verlengd tot 31 december 2010. Momenteel circuleert er een voorstel van de Commissie tot wijziging van Verordening (EG) 1215/2009 niet meer wordt gestipuleerd wanneer een einde zou komen aan de toegestane autonome handelspreferenties.178 Dit voorstel doorloopt op dit eigenste moment de gewone wetgevende procedure. Op 11 mei 2011 heeft het Europees Parlement haar advies hieromtrent gegeven in eerste lezing.179 De autonome handelspreferenties zijn dus nu niet meer in werking tot het voorstel van de Commissie aangenomen wordt. 3.b.4 Europese Partnerschappen In de Agenda van Thessaloniki van 2003 wordt het opstellen van Europese Partnerschappen in het vooruitzicht gesteld. Deze Europese Partnerschappen zijn gebaseerd op de Toetredingspartnerschappen van de Centraal- en Oost-Europese staten. Zij zullen gebruikt worden

175

Dit houdt eveneens in dat de Raad de handelspreferenties kan schorsen of opzeggen. C. PIPPAN, The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 230-231. 177 Artikel 11 Verordening (EG) nr. 1215/2009 van de Raad van 30 november 2009 tot vaststelling van uitzonderlijke handelsmaatregelen ten behoeve van de landen en gebieden die deelnemen aan of verbonden zijn met het stabilisatie- en associatieproces van de Europese Unie, P.B. L 328 van 15 december 2009, 4. 178 Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1215/2009 van de Raad tot vaststelling van uitzonderlijke handelsmaatregelen ten behoeve van de landen en gebieden die deelnemen aan of verbonden zijn met het stabilisatie- en associatieproces van de Europese Unie, COM(2010) 54 definitief, Brussel, 22 februari 2010, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0054:FIN:NL:PDF. 179 zie http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=199042#410775. 176

43

als een soort van checklist om de nodige voortgang richting integratie in de Unie door de staten van de Westelijke Balkan na te gaan.180 De Raad nam op 22 maart 2004 Verordening (EG) 533/2004 aan waarin de Europese Partnerschappen met de staten van de Westelijke Balkan formeel werden opgezet. De Raad dient, met gekwalificeerde meerderheid, een besluit te nemen over de "op te nemen principes, prioriteiten en voorwaarden en over eventuele latere aanpassingen."181 Dit laat, anders gezegd, toe dat voor elke staat van de Westelijke Balkan verschillende prioriteiten, principes en voorwaarden kunnen worden aangenomen. De juridische basis voor de verordening was artikel 181a, lid 2 VEG (huidig artikel 212 WVEU). Dit artikel bevatte de enige bepaling die toeliet om zulke Partnerschappen op te zetten met zowel staten die een associatieakkoord hebben met de Unie als met staten bij wie zulk een akkoord enkel in het vooruitzicht wordt gesteld. Op dat moment, en nu nog, hadden niet alle staten van de Westelijke Balkan een SAA gesloten met de Unie. Een ander bijzonder aspect aan artikel 181 a, lid 2 VEG (huidig artikel 212 WVEU) is het feit dat dit artikel verwijst naar "staten die kandidaat zijn voor toetreding tot de Unie." Blijkbaar vallen ook de potentiële kandidaten182 van de Westelijke Balkan hieronder. Dit wil evenwel niet zeggen dat alle staten die een Europees Partnerschap hebben aangegaan plots de status van 'kandidaat-lidstaat' verwijzen. Dit kan enkel via de procedure vervat in artikel 49 VEU. Het valt tevens nog te noteren dat in de Preambule van de Verordening gesteld wordt dat de toekenning van de financiële instrumenten183 van het SAP afhankelijk moet worden gesteld van het voldoen aan de principes, prioriteiten en voorwaarden vervat in het Europese Partnerschap. De Unie dient gebruik te maken van de follow-up mechanismen184 die in het kader van het SAP ontwikkeld om na te gaan in welke mate de staten van de Westelijke Balkan aan hun respectieve Europese Partnerschappen voldoen.185 Op 14 juni 2004 nam de Raad een eerste Besluit, op basis van Verordening (EG) 533/2004, waarin principes, prioriteiten en voorwaarden worden uitgelegd die betrekking hebben op de Europese Partnerschap met de VJR Macedonië.186 De prioriteiten werden neergeschreven in de bijlage bij het Besluit gevoegd. Uit deze bijlage blijkt dat "de voornaamste prioriteiten voor de (VJR)Macedonië hebben betrekking op het vermogen van dit land om te voldoen aan de criteria die zijn vastgesteld door de Europese Raad van Kopenhagen in 1993 en de voorwaarden die zijn vastgesteld voor het (SAP), met name de voorwaarden die zijn gedefinieerd in de conclusies van de Raad van (...) 1997 en (...) 1999, de slotverklaring van (de Top van Zagreb van 2000) en de Agenda van Thessaloniki." Deze prioriteiten werden opgedeeld in prioriteiten op korte termijn, die binnen een à twee jaar vervuld 180

De agenda van Thessaloniki voor de Westelijke Balkan: op weg naar Europese integratie, Europese Raad van 2003, Doc. 10369/03 (Presse 166), 11-19, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docspressdata/nl/gena/76432.pdf. 181 Artikel 1 en 2 Verordening (EG) nr. 533/2004 van de Raad van 22 maart 2004 inzake het opzetten van Europese partnerschappen in het kader van het stabilisatie- en associatieproces, P.B. L 86 van 24 maart 2004, 2. 182 Hetgeen de VJR Macedonië op dat moment nog was. 183 Voor een bespreking van deze instrumenten zie 3.b.2 Financiële instrumenten. 184 Zo is er het jaarlijkse voortgangsrapport van de Commissie en de jaarlijkse beoordeling door de Raad. Deze worden nu dus ook gehanteerd om na te gaan in welke mate voldaan wordt aan de Europese Partnerschappen. 185 H. SCHENKER, “The Stabilization and Association Process: an engine of European integration in need of tuning”, JEMIE 2008, 13. 186 Besluit van de Raad 2004/518/EG van 14 juni 2004 inzake de principes, prioriteiten en voorwaarden die zijn opgenomen in het Europees partnerschap met de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, P.B. L 222 van 23 juni 2004, 20-28.

44

moeten worden, en prioriteiten op middellange termijn, die binnen drie à vier jaar vervuld moeten worden. De prioriteiten zijn vaak ook afgestemd op het 'acquis communautaire'. Zij worden geïdentificeerd op basis van de jaarlijkse SAP rapporten van de Commissie. Zodoende weet de VJR Macedonië op welke gebieden zij zich moet concentreren om de nodige stappen richting lidmaatschap van de Unie te nemen. Om aan te tonen dat zij zich op deze prioriteiten wil concentreren, dient de VJR Macedonië hiertoe een plan op te stellen "met een tijdschema en gedetailleerde gegevens187 over de maatregelen" die zij met het oog op het naleven van die prioriteiten wil nemen. Het Besluit van de Raad van 2004 is reeds twee maal gewijzigd. Telkens om de lijst met prioriteiten aan te passen aan de ontwikkeling die de VJR Macedonië doorgemaakt heeft omwille van de voortgang gemaakt in het integratieproces. De indeling van de prioriteiten in twee groepen, de follow-up mechanismen en het plan dat de VJR Macedonië moet indienen naar aanleiding van de gestelde prioriteiten, zijn allen behouden in de nieuwe besluiten. Op 30 januari 2006 werd het Besluit van 2004 een eerste keer gewijzigd naar aanleiding van de nieuwe status van de VJR Macedonië. Deze werd namelijk in 2005 formeel de status van 'kandidaat-lidstaat' aangemeten.188 Op 18 februari 2008 werd het Besluit van 2006 aangepast en dit om de prioriteiten aan te passen aan het feit dat de Raad een nieuw financieel instrument, namelijk het IPA, had aangenomen om het SAP te ondersteunen.189 De Europese Partnerschap met de VJR Macedonië was een nieuwe stap in het integratieproces en liet deze ook toe op een duidelijkere manier zich ervan te vergewissen wat de Unie van haar verwacht. Dit Partnerschap biedt de VJR Macedonië een duidelijke routekaart richting lidmaatschap. Verder laat het Partnerschap ook toe op een makkelijke manier de nodige voortgang na te gaan die de VJR Macedonië heeft gemaakt en dus ook om haar te motiveren om de nodige, vaak pijnlijke, hervormingen te blijven doorvoeren.190

187

Het gaat hier om welke menselijke en financiële middelen hiervoor moeten worden ingezet. Besluit van de Raad 2006/57/EG van 30 januari 2006 inzake de beginselen, prioriteiten en voorwaarden die zijn opgenomen in het Europees Partnerschap met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en tot intrekking van Besluit 2004/518/EG, P.B. L 35 van 7 februari 2006, 57-72. 189 Besluit 2008/212/EG van de Raad van 18 februari 2008 inzake de beginselen, prioriteiten en voorwaarden die zijn opgenomen in het toetredingspartnerschap met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en tot intrekking van Besluit 2006/57/EG, P.B. L 80 van 19 maart 2008, 32-45. 190 S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 280. 188

45

4. De voorwaarden voor lidmaatschap van de Unie De basisvoorwaarden voor toetreding tot de Europese Unie vindt men terug in artikel 49 VEU. Dit artikel werd geïntroduceerd door het Verdrag van Maastricht, ter vervanging van artikel 98 EGKSVerdrag, artikel 237 EEG-Verdrag en artikel 205 Euratom-Verdrag. Elke uitbreiding sinds 1995 is gebaseerd op artikel 49 VEU.191 Artikel 49 VEU stelt het volgende: “Elke Europese staat die de in artikel 2 bedoelde waarden eerbiedigt en zich ertoe verbindt deze uit te dragen, kan verzoeken lid te worden van de Unie. Het Europees Parlement en de nationale parlementen worden van dit verzoek in kennis gesteld. De verzoekende staat richt zijn verzoek tot de Raad, die zich met eenparigheid van stemmen uitspreekt na de Commissie te hebben geraadpleegd en na goedkeuring van het Europees Parlement, dat zich uitspreekt bij meerderheid van zijn leden. Er wordt rekening gehouden met de door de Europese Raad overeengekomen criteria voor toetreding. De voorwaarden voor de toelating en de uit die toelating voortvloeiende aanpassingen van de Verdragen waarop de Unie is gebaseerd, vormen het onderwerp van een akkoord tussen de lidstaten en de staat die het verzoek indient. Dit akkoord moet door alle overeenkomstsluitende staten worden bekrachtigd overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen.“ Er worden dus zowel materiële als procedurele voorwaarden aan de kandidaat-lidstaten gesteld. Artikel 49 VEU bevat drie materiële voorwaarden. Ten eerste dient het te gaan om een Europese staat. Ten tweede moet de kandidaat-lidstaat een aantal waarden, opgesomd in verdrag aangaande de Europese Unie, respecteren en deze uitdragen. Ten slotte verwijst artikel 49 VEU nog naar de door de Europese Raad overeengekomen criteria voor toetreding. Wat hiermee bedoeld wordt, komt hierna aan bod onder titel 4.a.2. Daarnaast zijn er nog een aantal procedurele voorwaarden. Ten einde na te gaan of de kandidaatlidstaat voldoet aan de drie materiële voorwaarden dient een verzoek tot toetreding tot de Unie te worden ingediend. Het verzoek dient te worden gericht tot de Raad van Ministers die, met unanimiteit, beslissen of de verzoekende staat kan toetreden tot de Unie. De procedure vereist daarnaast nog dat, alvorens te beslissen, de Raad de Commissie raadpleegt en goedkeuring vraagt aan het Europees Parlement. Hieronder zullen we eerst de materiële voorwaarden nader bekijken, daarna zullen we over gaan tot het uiteenzetten van de procedurele voorwaarden. 4.a. Materiële vereisten 4.a.1. Het begrip ‘Europa’ Zoals boven gesteld is de eerste vereiste om lid te kunnen worden dat de kandidaat-lidstaat een ‘Europese staat’ is. Een moeilijkheid die zich hier echter stelt, is dat het begrip Europa niet verder wordt uitgewerkt in artikel 49 VEU. Men kan dit begrip op verschillende manieren definiëren. Dit kan zowel geografisch, historisch, cultureel en/of politiek. Hieronder gaan we na of we op een of meerdere van deze manieren tot een sluitende definitie kunnen komen. Aangezien, zoals gesteld, het

191

K. LENAERTS, P. VAN NUFFEL, European Union Law, Londen, Sweet & Maxwell, 2011, 91.

46

verdrag geen sluitende definitie bevat, dienen we, om eventueel tot een sluitende definitie te kunnen komen, de rechtspraktijk na te gaan. Betreffende het geografische criterium kan men eerst en vooral nagaan of er reeds landen hun kandidatuur hebben zien afgewezen worden. Tot hiertoe is er nog maar één geval van een staat die zijn kandidatuur heeft overgemaakt aan de Europese Raad en die deze afgewezen zag omwille van het feit dat de staat zich niet in Europa bevond. Het gaat hier om het verzoek tot toetreding van Marokko. Op 1 oktober 1987 heeft de Raad het Marokkaanse verzoek afgewezen omwille van het feit dat Marokko geen deel uitmaakte van het werelddeel Europa, dus om geografische redenen.192 Men kan dus met enige zekerheid stellen dat de zuidelijke grens van de Europese Unie wordt uitgemaakt door de Middellandse Zee. Marokko is echter het enige land in de geschiedenis van de Unie wiens toetredingsverzoek om die reden werd geweigerd. Voor het vaststellen van de zuidoostelijke en oostelijke grens zijn geen praktijkgevallen terug te vinden die deze grenzen vastleggen Uit bovenstaande kan men enkel concluderen dat er, op basis van de rechtspraktijk, geen sluitende geografische definitie voorhanden is voor het begrip ‘Europese staat’. Men kan wel stellen dat de VJR Macedonië zich ten noorden van de Middellandse Zee bevindt en dus in dat opzicht toch al voldoet aan het beperkte geografische criterium. Men kan ook een historisch of cultureel criterium hanteren om het begrip ‘Europa’ te definiëren. Een historische afbakening lijkt ons moeilijk te vatten. Als men het grondgebied van de huidige lidstaten erbij neemt, waren deze zeer veranderlijk in de tijd. Om maar enkele concrete voorbeelden te noemen: het Britse Rijk omvatte tot de dekolonisatie een grondgebied dat zich over meerdere continenten uitstrekte, terwijl de grens met het Ottomaanse Rijk zich in de 16e eeuw nog aan Wenen bevond.193 Ook een culturele definitie blijkt moeilijk werkbaar, gelet op het feit dat het verdrag bepaalt dat de Unie respect opbrengt voor de nationale identiteiten van zijn lidstaten. Tevens stellen artikel 4(3) VEU j. artikel 167 VFEU dat de Unie zich moet weerhouden van op te treden in de culturele sfeer van de lidstaten. Hieruit volgt dat de verscheidene lidstaten duidelijk heterogene culturen hebben en er dus geen sprake kan zijn van een homogene Europese cultuur. Een eenduidige culturele definitie van het begrip ‘Europa’ lijkt dus moeilijk hanteerbaar. Ten slotte is er de mogelijkheid om het begrip ‘Europa’ met een politieke definitie af te bakenen. Zo hebben de ministers van Buitenlandse Zaken van de, toen 9, lidstaten reeds in 1973 een document uitgevaardigd waarin ze hun Europese identiteit probeerden vorm te geven. Zij wilden de fundamentele waarden van hun juridische, politieke en morele order gerespecteerd zien. De gemeenschappelijke markt met zijn douane-unie; de instellingen; gemeenschappelijke beleidsdomeinen en samenwerkingsmechanismen zagen zij als een essentiële onderdelen van de Europese identiteit.194 Deze definitie heeft echter, zoals HOFFMEISTER terecht opmerkt, reeds zijn eigen juridische grondslag, te vinden in artikel 2 VEU. Deze waarden maken deel uit van de Kopenhagen criteria, zoals onder volgende titel uiteengezet zal worden. Hierdoor lijkt het beter deze vage politieke definitie niet te hanteren om de kandidaat-lidstaat aan het begrip ‘Europa’ te toetsen,

192

K. LENAERTS, P. VAN NUFFEL, Europees Recht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2003, 343. K. SANTON, L. MACKAY, Grote atlas van de wereldgeschiedenis, Bath, Parragon, 2006, 142-145, 188-191 en 212. 194 A. F. TATHAM, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009, 203. 193

47

maar eerder om, zoals bedoeld in de Verdragen, na te gaan of de kandidaat-lidstaat aan de beter uitgewerkte Kopenhagen criteria voldoet.195 HOFFMEISTER propageert nog een andere invulling van het begrip Europese staat. Hij stelt dat men voor de bepaling van deze grenzen kan terugvallen op de praktijk binnen de Raad van Europa.196 Artikel 4 van het Statuut van de Raad van Europa stelt namelijk dat enkel Europese staten lid kunnen worden.197 Men zou hieruit kunnen concluderen dat de leden van de Raad van Europa ook lid kunnen worden van de Europese Unie. Ook hier voldoet de VJR Macedonië aan dit criterium, aangezien het lid is van de Raad van Europa. Gelet op het feit dat er een verschil zit in het niveau van integratie die men bekomt door lid te worden van enerzijds de Europese Unie, anderzijds de Raad van Europa lijkt het nogal moeilijk om te concluderen dat het gehanteerde begrip ‘Europese staat’ transponeerbaar is van de Raad van Europa naar de Europese Unie. Het criterium dat HOFFMEISTER hanteert, lijkt ons dus eveneens onvoldoende om tot een sluitende definitie te komen. Gelet op het feit dat men dus niet van een vastgelegde definitie kan uitgaan, kan men niet anders dan concluderen dat het begrip Europa een veranderlijk begrip is. Al kan men wel stellen dat de regeringsleiders en staatshoofden van de Europese Unie gebruik maken van bovengenoemde politieke, culturele, historische en geografische criteria om landen al dan niet af te schilderen als een Europese staat. Echter vinden de, door hen gehanteerde, criteria steeds hun grondslag in hun eigen nationale belangen. De lidstaten, door middel van hun stemming in de Europese Raad, maken dus zelf uit of een kandidaat-lidstaat een ‘Europese staat’ uitmaakt of niet. Zoals eerder gesteld is zo’n beoordeling dus niet gebonden door duidelijk omschreven criteria. Het gevolg hiervan is dat een beoordeling op basis van dezelfde feiten kan variëren in de tijd. Een mooi voorbeeld hiervan is Turkije. Turkije heeft reeds in 1987 een verzoek tot toetreding ingediend.198 Turkije verkreeg officieel de status van kandidaat-lidstaat op de Europese Raad van Helsinki van 1999.199 In 2005 werden zelfs formeel de onderhandelingen met Turkije geopend, zoals beslist werd op de Europese Raad van Brussel van 2004.200 Echter aan de vooravond van de Raad van Brussel stelde Jacques Chirac, toenmalig president van Frankrijk, nog dat deze onderhandelingen niet noodzakelijk in een volwaardig lidmaatschap zouden eindigen.201 Het feit dat Turkije bij toetreding meteen de tweede grootste lidstaat wordt, is hieraan niet vreemd. De stelling van Chirac werd in 2009 herhaald door Nicolas Sarkozy, huidig president van Frankrijk, die de geografische locatie van

195

F. HOFFMEISTER, “Changing requirements for membership”, in A. OTT, K. INGLIS, (eds.), Handbook on European enlargement: a commentary on the enlargement process, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2002, 92. 196 F. HOFFMEISTER, “Changing requirements for membership”, in A. OTT, K. INGLIS, (eds.), Handbook on European enlargement: a commentary on the enlargement process, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2002, 92. 197 Statuut van de Raad van Europa van 5 mei 1949, http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/html/001.htm. 198 S. RUYSDAEL, New trends in Turkish foreign affairs: bridges and boundaries, Lincoln, iUniverse, 2002, 53. 199 Europese Raad van Helsinki, 12-13 december 1999, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00300-r1.nl9.htm. 200 Europese Raad van Brussel, 16-17 december 2004, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/83211.pdf. 201 D. DINAN, Ever closer Union: An introduction to European integration, Hampshire, Palgrave Macmillan, 2005, 156-157.

48

Turkije in Azië hiervoor als een van de redenen opgaf.202 Het huidige anti-islam klimaat dat heerst in sommige lidstaten van de Europese Unie en het daaruit voortvloeiende electoraal gewin dat bij zulke uitspraken hoort, kan meer gezien worden als beweegreden voor zulke uitspraken, dan de effectieve zorg of Turkije al dan niet een ‘Europese staat’ is. Een sluitende afbakening van ‘Europa’ kan dus niet gegeven worden. Een reden die hiervoor kan worden aangehaald, is dat de Europese Unie in het kader van een immer veranderlijke wereld zichzelf niet geografisch, historisch of cultureel wenst te beperken. Op deze manier kan de Europese Unie in zijn betrekkingen met derde staten alle mogelijkheden openhouden om de relaties met deze staten eventueel te verbeteren.203 Het komt er voor de VJR Macedonië er dus op aan om als Europees te worden beschouwd door de lidstaten van de EU. Op 22 maart 2004 vroeg de VJR Macedonië het EU-lidmaatschap aan via een toetredingsverzoek gericht aan de Europese Raad.204 Op de Europese Raad van Brussel van december 2005 werd aan de VJR Macedonië officieel de status van kandidaat-lidstaat toegekend.205 Dat de toekomst van de VJR Macedonië in de Europese Unie ligt, werd onlangs nog herhaald op een ministeriële vergadering in Sarajevo op 2 juni 2010 door de vertegenwoordigers van de Unie.206 Impliciet kan men hieruit afleiden dat de VJR Macedonië aan de vereiste dat ze een ‘Europese staat’ dient te zijn, voldoet. Al zal de VJR Macedonië pas zeker zijn van zijn status als ‘Europese staat’ bij de effectieve toetreding tot de Unie. 4.a.2 De Kopenhagen criteria Op de Europese Raad van Kopenhagen van juni 1993 werden ten aanzien van de Centraal- en OostEuropese geassocieerde landen een aantal verplichtingen opgelegd waaraan voldaan dienden te worden om te kunnen toetreden. Deze verplichtingen dienden om de politieke en economische systemen van de voormalige leden van de Sovjet Unie te convergeren met de heersende politieke en economische systemen van de toenmalige 12 lidstaten van de EU.207 Op de Europese Raad van Luxemburg van december 1997 werden deze vereisten bevestigd.208 Ondertussen worden deze verplichtingen als algemeen geldend aanvaard.209 Dit houdt in dat elke toekomstige kandidaatlidstaat aan deze voorwaarden dient te voldoen om te kunnen toetreden.210 202

H. MAHONY, “France lays down the law on Turkey’s EU progress”, 6 juli 2009, http://euobserver.com/?aid=28412, V. POP, “EU and Turkey in ‘vicious circle’, experts say”, 7 september 2009, http://euobserver.com/?aid=28622. 203 K. INGLIS, Evolving practice in EU enlargement: with case studies in agri-food and environmental law, Leiden, M. Nijhoff, 2010, 43. 204 Website DG Uitbreiding van de Europese Commissie, http://ec.europa.eu/enlargement/candidatecountries/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/relation/index_nl.htm. 205 Europese Raad van Brussel, 15-16 december 2005, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/87651.pdf. 206 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad aangaande de uitbreidingsstrategie en voornaamste uitdagingen 2010-2011, COM(2010) 660 definitief, Brussel, 9 november 2010. 207 N. NUGENT, “The unfolding of the 10+2 enlargement round” in N. NUGENT (ed.), European Union enlargement, Hampshire, Palgrave Macmillan, 2004, 35. 208 Europese Raad van Luxemburg, 12-13 december 1997, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00400.NL7.htm. 209 A. F. TATHAM, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009, 207. 210 N. NUGENT, “The unfolding of the 10+2 enlargement round” in N. NUGENT (ed.), European Union enlargement, Hampshire, Palgrave Macmillan, 2004, 35-36.

49

De Raad van Kopenhagen legde volgende vier extra voorwaarden op. Ten eerste dient het kandidaatland te beschikken over stabiele instellingen die de democratie, de rechtstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen. Ten tweede dient het kandidaatlidstaat over een functionerende markteconomie te beschikken die het vermogen bezit om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bieden. Ten derde veronderstelt het lidmaatschap ook dat de kandidaten in staat zijn om de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen inzake de politieke, economische en monetaire unie. Tot slot dient de Unie in staat te zijn de toekomstige lidstaten op te nemen zonder de dynamiek van de Europese integratie te compromitteren.211 Op de Europese Raad van Essen van 1994 werd ook het ‘goed nabuurschap’ aan deze criteria toegevoegd.212 ‘Goed nabuurschap’ lijkt ons echter een evidentie, aangezien de lidstaten van de EU unaniem de toetreding van een nieuwe lidstaat dienen goed te keuren. Het criterium van ‘goed nabuurschap’ is echter het vermelden waard, aangezien dit voor de VJR Macedonië van belang is. De kandidatuur van de VJR Macedonië wordt namelijk gehinderd door het naamsdispuut dat deze kandidaat-lidstaat heeft met Griekenland, cfr. infra hoofdstuk 6. Op de Europese Raad van Madrid van 1995 werd gesteld dat de kandidaat-lidstaat ook over de nodige administratieve en juridische capaciteit dient te beschikken om het ‘acquis communautaire’ te implementeren.213 Dit laatste is een logische uitbreiding van het vierde Kopenhagen criterium. De verplichtingen van het lidmaatschap op zich kunnen nemen, impliceert namelijk dat men het ‘acquis’ kan implementeren. Artikel 49 VEU heeft de Kopenhagen criteria geconsolideerd in het verdrag.214 In paragraaf 1 van dit artikel wordt namelijk verwezen naar de vereisten voor lidmaatschap die de Europese Raad ontwikkeld heeft. Dit is een duidelijke verwijzing naar de Kopenhagen criteria. Verder verwijst artikel 49 VEU naar de waarden vervat in artikel 2 VEU. In dit artikel zitten de politieke Kopenhagen vereisten vervat. De kandidaat-lidstaat moet dus volgende waarden aanhangen in zijn politiek systeem: democratie, vrijheid, mensenrechten, de rechtstaat, menselijke waardigheid en gelijkheid. De garantie dat deze waarden worden ondersteund door de nodige stabiliteit binnen de instellingen van de kandidaat-lidstaat, wordt vereist door de Kopenhagen criteria. Deze laatste vereiste is echter niet geïncorporeerd in het Verdrag van Lissabon. De Kopenhagen criteria kunnen eigenlijk gezien worden als een consolidatie en verdere uitwerking van de criteria die reeds gehanteerd werden bij vorige uitbreidingsrondes. De Kopenhagen criteria zijn op hun beurt dan weer ook verder uitgewerkt en uitgebreid door de rechtspraktijk van de Unie. Toch blijft men in de rechtsleer naar deze vereisten verwijzen met de term ‘de Kopenhagen criteria’.215 Er zij nog op gewezen dat politieke Kopenhagen criteria onder het Verdrag van Lissabon aan belangrijkheid heeft gewonnen. In artikel 7 VEU werd namelijk een sanctiemechanisme voorzien voor 211

Europese Raad van Kopenhagen, 21-22 juni 1993, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/72923.pdf. 212 F. HOFFMEISTER, “Changing requirements for membership”, in A. OTT, K. INGLIS, (eds.), Handbook on European enlargement: a commentary on the enlargement process, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2002, 93-94. 213 Europese Raad van Madrid, 15-16 december 1995, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00400-C.NL5.htm. 214 K. LENAERTS, P. VAN NUFFEL, European Union Law, Londen, Sweet & Maxwell, 2011, 93, par. 6-009. 215 K. INGLIS, Evolving practice in EU enlargement: with case studies in agri-food and environmental law, Leiden, M. Nijhoff, 2010, 59-60, K. LENAERTS, P. VAN NUFFEL, European Union Law, Londen, Sweet & Maxwell, 2011, 93.

50

die lidstaten die een inbreuk plegen op de waarden vervat in artikel 2 VEU. De andere lidstaten in de Raad kunnen de rechten die een lidstaat verkrijgt door het verdrag opschorten, indien een ernstige schending van de waarden van artikel 2 VEU wordt vastgesteld. In navolgende ondertitels zullen de Kopenhagen criteria besproken worden. Om het overzichtelijk te houden worden deze criteria gegroepeerd in ‘politieke vereisten’, ‘economische vereisten’, ‘opname van het acquis d.m.v. administratieve en juridische capaciteit’ en tot slot ‘de capaciteit van de EU om nieuwe lidstaten op te nemen’. 4.a.2.1 Politieke vereisten Zoals hierboven gesteld vereisen de Kopenhagen criteria dat de kandidaat-lidstaat over de nodige stabiele instellingen beschikt die de democratie, rechtstaat, mensenrechten en bescherming van minderheidsrechten garandeert. Deze vier waarden zitten vervat in artikel 2 VEU, waarnaar artikel 49 VEU verwijst. Echter vindt men in artikel 2 geen enkele definitie terug van deze begrippen. Hierna zal gepoogd worden tot een sluitende definitie van deze begrippen te komen. Aangezien ‘goed nabuurschap’ ook een politieke vereiste is, zal zij ook onder deze titel behandeld worden. Democratie en rechtstaat De begrippen democratie en rechtstaat worden voor het eerst expliciet vermeld in de Europese Raad van Kopenhagen in 1978. In de conclusies wordt namelijk verwezen naar de parlementaire democratie en de suprematie van het recht.216 Het is niet toevallig dat deze begrippen voor het eerst geformaliseerd werden in 1978. Het was namelijk in die periode dat de EEG intern discussieerde over de mogelijke toetreding van Spanje, Portugal en Griekenland. Zowel Spanje als Portugal dienden zich eerst van hun dictatoriale regimes te ontdoen, terwijl Griekenland haar relaties, en vooral haar Associatie Akkoord, met de EEG bevroren zag na de coup van de ‘kolonels’. De vraag rees of deze drie staten voldeden aan de vereiste een ‘vrije staat’ te zijn, zoals vereist door de Preambule van de EEGVerdragen. Alsook wat het begrip ‘vrije staat’ precies inhield.217 Dit werd dus beantwoord in de conclusies van de Europese Raad van Kopenhagen. Men kan zich dan verder afvragen wat de begrippen ‘democratie’ en ‘rechtstaat’ precies inhouden. In theorie kan men stellen dat democratie en rechtstaat twee verschillende begrippen zijn. In de praktijk heeft de Commissie altijd de structuur van de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht geanalyseerd. Zij ziet de begrippen democratie en rechtstaat dus als een organische combinatie, waarbij zij als nagaat of een lidstaat beschikt over een ‘parlementaire democratie’ en een ‘scheiding der machten’.218 In het Charter van Parijs voor een nieuw Europa werd een omschrijving gegeven van het begrip democratie. Respect voor dat Charter was een vereiste gesteld door de Unie om de Zuid Oost-Europese landen, waarvan de VJR Macedonië deel uitmaakt, te kunnen erkennen.219 Het Charter stelt dat een “democratische overheid gebaseerd is op de wil van 216

Europese Raad van Kopenhagen, 7-8 april 1978, “Verklaring over de democratie”, Bull. EEG 3-1978, 6. C. HILLION, ‘The Copenhagen Criteria and their Progeny’, in C. HILLION (ed.), enlargement: a legal approach, Oxford, Hart, 2004, 4-5. 218 F. HOFFMEISTER, “Changing requirements for membership”, in A. OTT, K. INGLIS, (eds.), Handbook on European enlargement: a commentary on the enlargement process, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2002, 94. 219 Extraordinary ministerial meeting in Brussels, 16 November 1991, “Yugoslavia”, Bull. EC 12-1991, 119, 1.4.6, Extraordinary ministerial meeting in Brussels, 16 November 1991, “Guidelines on the recognition of new States in Eastern Europe and in the Soviet Union”, Bull. EC 12-1991, 119, 1.4.5. 217

51

het volk, uitgedrukt door regelmatige vrije en eerlijke verkiezingen. Democratie heeft als fundament respect voor de menselijke persoon en de rechtstaat. Democratie is de beste verzekering van vrijheid van uitdrukking, tolerantie van alle maatschappelijke groepen, en gelijke kansen voor elk individu. Democratie met zijn representatief en pluralistisch karakter, houdt verantwoording ten aanzien van het electoraat, verplichting van publieke instellingen om aan de wetten te voldoen en onpartijdig toegekende rechtvaardigheid in. Niemand staat boven de wet.”220 Daarnaast heeft de Algemene Zaken Raad ten aanzien van de Westelijke Balkan staten in 1997 een soort checklist opgesteld om te bepalen of deze staten voldeden aan de vereiste een ‘democratie’ en ‘rechtsstaat’ te zijn. Om aan de democratische vereiste te voldoen, dient er ten eerste een representatieve overheid, met een verantwoordelijke uitvoerende macht aanwezig te zijn. Ten tweede dienen de overheid en publieke autoriteiten zich te gedragen conform hun grondwet. Ten derde dient er een scheiding der machten; overheid, administratie en rechterlijke macht; te zijn. Tot slot dienen er vrije en eerlijke verkiezingen te worden georganiseerd op geregelde tijdstippen met geheime stemming. Om aan de rechtsstaatvereiste te voldoen, dienen volgende rechten gerespecteerd te worden: effectieve manieren om zich te beschermen tegen administratieve beslissingen, toegang tot het gerecht en recht op een eerlijk proces, gelijkheid voor de wet en gelijke bescherming door de wet, bescherming tegen een inhumane of vernederende behandeling en arbitraire arrestatie.221 Om deze rechten te vrijwaren is een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke macht vereist.222 Het gevaar bestaat echter dat door de hierboven vermelde checklists de nadruk komt te liggen op de vorm van de democratie en de rechtsstaat, eerder dan dat het functioneren van de overheid en publieke administratie van de kandidaat-lidstaat grondig nagaat.223 Zolang de begrippen democratie en rechtsstaat aan een beperkte checklist onderworpen zouden worden, blijft er een ruimere interpretatiemogelijkheid door de instellingen van de Europese Unie bestaan, waardoor deze begrippen makkelijker aan te passen zijn aan de evolutie die de Unie zelf doormaakt. Zeker in het geval van de VJR Macedonië is het nagaan of de democratie ook in de praktijk bestaat van belang. Hoewel het institutionele systeem grondwettelijk gekenmerkt wordt door een 'scheiding der machten', blijkt dit in de praktijk niet helemaal het geval. In de VJR Macedonië berust de macht van politieke partijen vaak bij elitaire groepen. Deze machtsgroeperingen werden gevormd uit de oude socialistische structuren en uit de, nieuwe, bedrijfsleiders. De politieke partijen worden namelijk intern gekenmerkt door een sterke centralisatie van de macht in handen van de partijleider, en enkele van zijn getrouwen. Verder zij erop gewezen dat het ambtenarenapparaat sterk gepolitiseerd is in plaats van ten dienste van de burger te staan. De macht van de politieke elite beperkt zich echter niet tot het ambtenarenapparaat. Via het Macedonische Parlement beslissen zij ook over de budgetten van de rechterlijke macht en, zij het in beperkte mate, over de benoemingen van de rechters. Verder oefent de politieke elite ook een sterke invloed uit op de media en het 220

Charter van Parijs van 21 november 1990, “Human rights, democracy and rule of law”, http://www.ena.lu. Conclusies van de Raad over het beginsel van de conditionaliteit met het oog op de ontwikkeling van betrekkingen van de Europese Unie met bepaalde landen van Zuidoost-Europa, Bulletin EU, 4-1997, Documentatie, 1.4.67 en 2.2.1. 222 L. APPICCIAFUOCO, “The promotion of the rule of law in the Western Balkans: the European Union’s role”, German L. J. 2010, 756. 223 A. F. TATHAM, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009, 209210. 221

52

merendeel van het maatschappelijk middenveld.224 Er is dus niet enkel een democratiseringsproces vereist binnen de instellingen van de VJR Macedonië. Ook binnen haar politieke partijen is dit nodig, wil zij in de praktijk een ware democratie zijn. In haar voortgangsrapport van 2010 aangaande de VJR Macedonië wordt door de Commissie nagegaan in hoeverre het land voldoet aan de begrippen ‘democratie’ en ‘rechtstaat’. Hierbij bekijkt de Commissie de verschillende instellingen die deze begrippen dienen te verwezenlijken. In het parlement zijn de procedureregels aangepast om de rechten van de oppositie te verbeteren. Verder heeft het parlement nu ook de mogelijkheid om publieke hoorzittingen te houden. Echter blijven er moeilijkheden voor deze om haar controlefunctie naar behoren uit te oefenen. Zo blijft de regering soms in gebreke een minister af te vaardigen naar de parlementaire commissies. Er zijn ook nog steeds interetnische spanningen doordat de parlementaire commissie die hiervoor bevoegd niet altijd het benodigde aanwezigheidsquorum haalt en dus niet kan doorgaan. De regering heeft het aanpassingsproces aan de vereisten van de Unie verder gezet. Echter blijft ook de regering in gebreke inzake interetnische dialoog. Ondanks de nieuwe wet op ambtenaren blijven er zorgen aangaande de transparantie, professionalisme en onafhankelijkheid van de publieke administratie. Inzake de rechterlijke macht blijkt het minste vooruitgang geboekt. Hogere standaarden van onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn vereist. Er blijkt wel verbetering te zijn inzake de gerechtelijke achterstand. Corruptie blijkt ook nog steeds een groot probleem te zijn, aangezien de anticorruptie wetgeving niet naar behoren wordt geïmplementeerd en anticorruptie zaken niet altijd consistent blijken te zijn.225 Het valt ten slotte nog te vermelden dat op zondag 5 juni 2011 er ook parlementaire verkiezingen waren in de VJR Macedonië. De opkomst bedroeg 63,5% en de heersende partij, de VMRO-DPMNE, verloor haar absolute meerderheid. Alle partijen legden zich bij de verkiezingsuitslag neer.226 Uit een rapport van het OVSE bleken de verkiezing ‘goed geregeld, competitief en transparant’.227 De bevindingen van het OVSE werden bevestigd in een verklaring van de Hoge Vertegenwoordiger, ms. Ashton, en de Commissaris voor Uitbreiding, de heer Füle.228 Mensenrechten De eerste melding van het begrip mensenrechten wordt gemaakt in het EPG-verdrag.229 Artikel 116, 1 van het EPG-verdrag stelde dat toetreding tot de Gemeenschap openstond voor staten die de bescherming van de mensenrechten konden garanderen.230 Het EPG-verdrag is echter nooit geratificeerd en dus ook nooit in werking getreden.231

224

S. GEORGIEVSKI, "Separation of powers in the republic of Macedonia: a case of a multi-ethnic country acceding to the European Union", Duq. L. Rev. 2009, 925, 928-929. 225 Europese Commissie, “The Former Yugoslav Republic of Macedonia 2010 progress report”, SEC(2010) 1332, Brussel, 9 november 2010, 6-15. 226 A. GARDNER, “Centre-right weakenend after third election win”, European Voice, 9-15 juni 2011, volume 17, nummer 23. 227 Voor het volledige rapport, zie http://www.osce.org/odihr/78439. 228 Joint statement by HR/VP Catherine Ashton and Commissioner Stefan Füle on the parliamentary elections in the former Yugoslav Republic of Macedonia, Brussel, 6 juni 2011. 229 C. HILLION, ‘The Copenhagen Criteria and their Progeny’, in C. HILLION (ed.), enlargement: a legal approach, Oxford, Hart, 2004, 4. 230 Draft Treaty embodying the Statute of the European Community, Straatsburg, 10 maart 1953, beschikbaar op http://www.ena.lu. 231 K. LENAERTS, P. VAN NUFFEL, European Union Law, Londen, Sweet & Maxwell, 2011, 10-11, par. 1-010.

53

Een eerstvolgende expliciete vermeiding is eveneens te vinden in de Verklaring van de Europese Raad op hun bijeenkomst in Kopenhagen in 1978. In deze Verklaring wordt het begrip ‘mensenrechten’ op gelijke hoogte gesteld met het democratische principe.232 Vereist wordt van de kandidaat-lidstaat dat zij nationale beschermingsmechanismen moet instellen die de mensenrechten garanderen. Zodoende dienen er substantiële garanties te zijn, zodat de staat niet arbitrair of disproportioneel kan optreden en dat de nationale rechterlijke macht de mensenrechten kan handhaven. Zij dienen ook een zekere externe controle toe te laten door de nodige internationale verdragen te ratificeren.233 Belangrijk bij de externe controle is ook de erkenning van de rechtsmacht van het EHRM, conform artikel 46 EHRM-verdrag. Tot aan het verdrag van Amsterdam had de Unie dus een referentiesysteem om na te gaan of de mensenrechten voldoende gerespecteerd werden.234 Artikel 136 EG verwees daarbij naar het EHRMverdrag, de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, het Europees Sociaal Charter en het Gemeenschapscharter van 1989. Het Amsterdam Verdrag stelde ook de nodige procedures in om de bescherming van de mensenrechten te garanderen. Artikel 7 EU en artikel 309 EG bepaalden dat de Unie de nodige politieke en economische sancties kon opleggen aan lidstaten die op ernstige en systematische wijze de mensenrechten met de voeten treden. Met het verdrag van Nice werd het EU Charter van Fundamentele Rechten geïntroduceerd. Dit Charter combineerde alle burgerlijke, politieke, economische en sociale rechten die voorheen te vinden waren in de verscheidene internationale, Europese of nationale bronnen waarnaar hierboven verwezen werd.235 Dit Charter werd in de verdragen geïncorporeerd door het Verdrag van Lissabon.236 Voor de toetreding dient het naleven van de mensenrechten door de kandidaat-lidstaat getoetst te worden. Ten eerste wordt hierbij nagegaan of de kandidaat-lidstaat lid is van de Raad van Europa en of zij het EHRM-verdrag en zijn protocollen geratificeerd heeft. Daarna wordt nagegaan in hoeverre de kandidaat-lidstaat is toegetreden tot de verscheidene internationale en regionale conventies betreffende de mensenrechten. Vervolgens wordt nagegaan of de eerste generatie mensenrechten, namelijk de burgerlijke en politieke rechten, worden nageleefd. In het bijzonder wordt gekeken naar: toegang tot de rechtbanken en rechtsbescherming, afschaffing van de doodstraf, bescherming tegen willekeurige rechtspraak, stemrecht, vrijheid van vereniging, vrijheid van bijeenkomst, recht op vrije meningsuiting, persvrijheid, eigendomsrecht en privacy. Tot slot wordt de naleving van de tweede generatie mensenrechten, de economische en sociale mensenrecht, nagegaan. Enkele nietlimitatieve voorbeelden van zulke rechten: recht op bestaansminimum, stakingsrecht, vrijheid van religie, vrije toegang tot onderwijs, … . Bij het onderzoek naar de naleving van de eerste generatie mensenrechten ligt de nadruk vooral op hoe ze in het dagelijkse leven worden geïmplementeerd. Bij de tweede generatie wordt vooral nagegaan of deze in de grondwet van de kandidaat-lidstaat verankerd zijn.237

232

Europese Raad van Kopenhagen, 7-8 april 1978, “Verklaring over de democratie”, Bull. EEG 3-1978, 6. F. HOFFMEISTER, “Changing requirements for membership”, in A. OTT, K. INGLIS, (eds.), Handbook on European enlargement: a commentary on the enlargement process, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2002, 95. 234 A. F. TATHAM, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009, 212. 235 A. F. TATHAM, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009, 213. 236 Er wordt naar het Charter verwezen in artikel 6,1 VEU en het is tevens aan de Verdragen van Lissabon verbonden in de eerste verklaring, geannexeerd aan diezelfde Verdragen, welke stelt dat het Charter juridisch bindend is voor de Unie. 237 A. F. TATHAM, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009, 214. 233

54

Volgens het voortgangsrapport van de Commissie wordt er vooruitgang geboekt inzake het ratificeren van instrumenten ter bescherming van de mensenrechten. Inzake de eerste generatie mensenrechten wordt ook enige vooruitgang geboekt. Pijnpunten blijven echter de politieke invloed op de media, de erbarmelijke staat van de gevangenissen en de gebrekkige input van maatschappelijke actoren in het beleid. Een belangrijke stap voorwaarts is het oprichten van een Ombudsman ter bescherming van de mensenrechten, echter blijkt deze over onvoldoende fondsen en gezag te beschikken om zijn taak naar behoren uit te voeren. Inzake de tweede generatie mensenrechten blijkt de vooruitgang nog nauwelijks merkbaar. Voornamelijk de kaderwet inzake anti discriminatie vertoont zorgwekkende hiaten.238 Inzake mensenrechten heeft de VJR Macedonië dus nog een hele weg af te leggen. Bescherming van minderheden Wat betreft de bescherming van minderheden werd hier voor een eerste keer naar verwezen door de Europese Raad van Luxemburg van 1991 in haar Verklaring over de Mensenrechten. Zij stelt dat de bescherming van minderheden in de eerste plaats gegarandeerd wordt door de oprichting van een effectieve democratie. De bescherming steunt, volgens de Europese Raad, op het principe van non-discriminatie. Elkeen moet het recht hebben zijn culturele identiteit uit te oefenen samen met andere leden van zijn groep. Respect voor minderheden zal leiden tot een sterkere politieke, sociale en economische ontwikkeling.239 Hoewel sommigen hierdoor de rechten van minderheden conceptueel verbinden aan de mensenrechten, dient hierin toch een onderscheid te worden gemaakt. Mensenrechten, en meer specifiek het non-discriminatie beginsel, zijn meer algemene rechten. Rechten van minderheden daarentegen omvatten sensu latu die rechten die erop gericht zijn de identiteit van een minderheid te beschermen en te versterken. Zulke rechten zijn dan ook niet algemeen, maar inherent aan een welbepaalde groep.240 Daarom ook dat de bescherming van minderheden apart behandeld wordt in plaats van onder dezelfde hoofding als de mensenrechten. Een specifiek EU instrument om de naleving van de bescherming van minderheden te verzekeren is niet voorhanden. Zoals dus het geval was bij de mensenrechten, voor de inwerkingtreding van het Nice verdrag, is men dus aangewezen op referenties naar andere internationale bronnen, zoals het VN Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten.241 Echter werden de belangrijkste maatregelen waarnaar verwezen wordt, getroffen in de schoot van enerzijds het OVSE en anderzijds de Raad van Europa. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam werden wel enige provisies aangaande non-discriminatie van kracht, maar deze zijn onvoldoende om het referentiesysteem te vervangen.242 Wat betreft het OVSE zijn vooral de Verklaring van Kopenhagen van 29 juni 1990 en

238

Europese Commissie, “The Former Yugoslav Republic of Macedonia 2010 progress report”, SEC(2010) 1332, Brussel, 9 november 2010, 15-20. 239 Europese Raad van Luxemburg, 28-29 juni 1991, “Verklaring over de mensenrechten”, Bull. EG 6-1991, 1718, 1.45. 240 P. VAN ELSUWEGE, EU enlargement and the Baltic states: a legal and political analysis, doctoraatsproefschrift, Gent, 2007, 155. 241 R. EKEUS, “From the Copenhagen criteria to the Copenhagen summit: Minority issues in an enlarging Europe”, Helsinki Monitor 2003, 38. 242 A. F. TATHAM, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009, 214218, F. HOFFMEISTER, “Changing requirements for membership”, in A. OTT, K. INGLIS, (eds.), Handbook on

55

het Charter van Parijs voor een Nieuw Europa van 1990 van belang. De belangrijkste rol is echter weggelegd voor de regels die de Raad van Europa heeft uitgevaardigd met betrekking tot de bescherming van minderheden. Zo is er de Aanbeveling 1201 van de Parlementaire Assemblee, het Europees Handvest voor regionale talen of talen van minderheden en de Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden. Uit gezamenlijke lezing van bovenstaande teksten243 kan men stellen dat het begrip ‘minderheden’ het volgende inhoudt: het gaat om een groep mensen die verblijven op het grondgebied van een staat, die gemeenschappelijke etnische, culturele en/of religieuze karakteristieken vertonen die hun gemeenschappelijke identiteit uitmaakt en die deze gemeenschappelijke identiteit wensen te uiten, bewaren en ontwikkelen. Men kan vrijelijk kiezen als een lid van een nationale minderheid te worden behandeld. Indien een persoon afstand wenst te doen van zijn lidmaatschap van een minderheid, mag deze hiervan geen nadeel ondervinden. Zij mogen hun eigen onderwijs-, culturele en religieuze instellingen oprichten. Indien hun taal niet erkend is als officiële taal van de staat dient deze te worden beschermd. Dit ongeacht of het gaat om een territoriaal dan wel niet-territoriaal gebonden taal. Pogingen om opzettelijk de demografie van een gebied te wijzigen waarin een nationale minderheid resideert, is verboden. Dit criterium is van specifiek belang voor Macedonië, gelet op de etnische conflicten die oplaaiden aan het begin van de 21ste eeuw tussen Slavische en Albanese Macedoniërs. Dit resulteerde in het Ohrid Akkoord van 2001, dat de nodige garanties moest bieden op de bescherming van de Albanese minderheid. Dit Akkoord komt verderop in de studie uitgebreid aan bod. Inzake minderheidsrechten is vooruitgang geboekt, conform het voortgangsrapport van de Commissie. Grotere dialoog tussen de verscheidene gemeenschappen in de VJR Macedonië blijft echter een noodzaak. Vooral de discriminatie van de Roma dient beter te worden aangepakt.244 Hier blijkt de VJR Macedonië vooralsnog tekort te schieten. Goed nabuurschap De vereiste van ‘goed nabuurschap’ maakte initieel geen deel uit van de Kopenhagen criteria. Het is pas later toegevoegd door de Europese Raad van Essen van 1994. Dit onder meer door bilaterale handelsrelaties met elkaar op te zetten.245 In de eerste plaats was dit criterium op de Centraal- en Oost-Europese staten gericht. Dit ten einde deze staten ertoe te bewegen om deel te nemen aan de

European enlargement: a commentary on the enlargement process, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2002, 9596. 243 Artikelen 31-33 Document of the Copenhagen meeting of the conference on the human dimension of the CSCE (29 June 1990), http://www.osce.org/odihr/elections/14304, Charter van Parijs van 21 november 1990, beschikbaar op http://www.ena.lu, Artikel 1 Europees Handvest voor regionale talen of talen van minderheden van 5 november 1992, http://www.coe.int/t/dg4/education/minlang/textcharter/Charter/Charter_nl.pdf, Articles 1-5 Recommendation 1201 of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (1 February 1993), http://assembly.coe.int/Documents/AdoptedText/ta93/erec1201.htm, Artikel 3 Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden van 1 februari 1995, Trb. 1995 nr. 197, 3. 244 Europese Commissie, “The Former Yugoslav Republic of Macedonia 2010 progress report”, SEC(2010) 1332, Brussel, 9 november 2010, 20-23. 245 Europese Raad van Essen, 9-10 december 1994, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/nl/ec/00300.NL4.htm.

56

onderhandelingen omtrent het Pact aangaande Stabiliteit in Europa.246 Deze vereiste werd echter uitgebreid door de Europese Raad van Helsinki van 1999. De Europese Raad stelde in Helsinki dat onopgeloste grensgeschillen zo spoedig mogelijk dienden te worden opgelost. Indien zulks niet mogelijk bleek, zijn de partijen ertoe gehouden hun grensgeschil voor te leggen aan het Internationaal Gerechtshof binnen een redelijke termijn.247 Deze herhaling was specifiek gericht op de Westelijke Balkan. In de Helsinki Final Act van het OVSE van 1975 vinden we de 10 principes terug die dienen te worden nageleefd om aan de vereiste van ‘goed nabuurschap’ te voldoen: “1) respect voor de soevereine rechten van een staat, 2) geen dreiging met of gebruikmaking van geweld, 3) onschendbaarheid van de grenzen, 4) territoriale integriteit van staten, 5) vreedzaam oplossen van conflicten, 6) noninterventie in de interne aangelegenheden van een andere staat, 7) respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden, 8) gelijke rechten en zelfbeschikkingsrecht van volkeren, 9) samenwerking tussen staten, 10) naar goede trouw uitvoeren van internationaalrechtelijke verplichtingen.”248 Gelet op de gewelddadige desintegratie van het voormalige Joegoslavië kan het belang van de vereiste van ‘goed nabuurschap’ niet onderschat worden. Respect voor elkaars territorialiteit door de staten van de Westelijke Balkan is dan ook van belang. Het is dan ook lovenswaardig dat de VJR Macedonië in zijn grondwet in amendement I melding maakt van het feit dat zij geen territoriale claims hebben ten aanzien van hun buurlanden.249 De vereiste van het “goed nabuurschap” komt ook aan bod in de Stabilisatie- en Associatieakkoord van de EU met de VJR Macedonië. Uit artikel 12 SAA blijkt dat de VJR Macedonië bilaterale conventies inzake regionale samenwerking dient aan te gaan met andere landen die een SAA hebben gesloten met de Unie. Hiervoor is een termijn van 2 jaar na het sluiten van het SAA van de andere staten van de Westelijke Balkan vastgesteld. Uit artikelen 13 en 14 blijkt dat de VJR Macedonië ook regionale samenwerkingsverbanden dient aan te gaan met andere landen die deel uitmaken van het Stabilisatie- en Associatieproces en andere kandidaat-lidstaten.250 Voor een diepgaandere bespreking van het SAA van de EU met de VJR Macedonië verwijzen wij graag naar 3.b.1 Stabilisatie- en Associatieovereenkomsten. Met het ratificeren van het CEVHA werd door de VJR Macedonië een belangrijke stap voorwaarts gezet inzake ‘goed nabuurschap’. Op 19 december 2006 werd door Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, VJR Macedonië, Moldavië, Montenegro en de VNMIK een akkoord getekend om het CEVHA te amenderen en uit te breiden. Dit akkoord trad in werking op 26 juli 2007 voor de VJR Macedonië.251 Hiermee werd voor de VJR Macedonië met de staten van de Westelijke Balkan en

246

P. VAN ELSUWEGE, EU enlargement and the Baltic states: a legal and political analysis, doctoraatsproefschrift, Gent, 2007, 170. 247 Europese Raad van Helsinki, 12-13 december 1999, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00300-r1.nl9.htm. 248 Conference on security and co-operation in Europe, Helsinki, 1975, http://www.osce.org/mc/39501. 249 Voor de Macedonische grondwet, zie http://www.constitution.org/cons/macedoni.txt, L. Aceuska, “Republic of Macedonia: an atypical Balkan country”, Fordham Int’l L.J. 1997, 1522. 250 Artikelen 11-14 Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. L 84 van 20 maart 2004, 16. 251 Zie http://www.cefta2006.com/.

57

Moldavië een vrijhandelszone opgericht, conform het principe van ‘goed nabuurschap’ en de artikel 13 van het SAA van de VJR Macedonië. Volgens het laatste voortgangsrapport van de Commissie blijkt de VJR Macedonië zeer actief te zijn in het uitbouwen van bilaterale en multilaterale relaties met de andere staten van de Westelijke Balkan en andere kandidaat-lidstaten. Medewerking in regionale initiatieven, zoals CEVHA, verloopt zeer vlot. Het afbakenen van de grens met Kosovo is ook een grote stap voorwaarts inzake regionale samenwerking.252 Men kan dus wel stellen dat de VJR Macedonië in deze goed op weg te voldoen aan deze lidmaatschapsvereiste. Een smet op het blazoen blijft uiteraard het naamsdispuut met Griekenland, dat verder aan bod zal komen. 4.a.2.2 Economische vereisten De vereiste dat de economische situatie van een kandidaat-lidstaat die kandidaat in staat stelt deel te nemen aan de Gemeenschappelijke Markt, komt voor het eerst voor naar aanleiding van het eerste toetredingsverzoek van het Verenigd Koninkrijk. Op dat moment was het een ad hoc gecreëerde vereiste.253 Het begrip ‘markteconomie’, zoals vermeld in de Kopenhagen criteria, wordt voor het eerst geformaliseerd naar aanleiding van de EVA-uitbreiding254 door de Commissie in hun rapport “Europa en de uitdaging van de uitbreiding”. Daarin wordt gesteld dat een kandidaat-lidstaat moet beschikken over “een goed functionerende en competitieve marketeconomie”.255 Het is niet toevallig dat dit begrip op dat moment geformaliseerd werd. Men wilde er namelijk voor zorgen dat de economieën van de nieuwe lidstaten konden meedraaien in de Interne Markt. Indien de economieën van de nieuwe lidstaten hier voor toetreding niet voldoende waren aan aangepast, zou dit wel eens aanleiding kunnen geven tot het verstoren van die Interne Markt. Dit zou dan, mogelijks, de terugkeer van allerhande protectionistische maatregelen kunnen betekenen.256 Het economische criterium werd nog belangrijker naar aanleiding van de mogelijke toetreding van de Centraal- en Oost-Europese staten, die voorheen gekenmerkt werden door hun planeconomie. Men dient nu aan het eind van de toetredingsonderhandelingen niet enkel te kijken naar de macro-economische cijfers van een kandidaat-lidstaat, maar ook naar de economische hervormingen die deze heeft doorgevoerd. Ook hier is het weer van belang na te gaan of de kandidaat-lidstaat klaar is om deel te nemen aan de Interne Markt.257 Toetreding impliceert ook dat de kandidaat-lidstaat op termijn toetreden tot de EMU.258 De kandidaat-lidstaat moet dus de eerste twee fases van het EMU doorlopen. Dit houdt in dat ze haar nationale munteenheid, via vaste wisselkoersen, koppelt aan de Euro. Wat betreft de derde fase, het 252

Europese Commissie, “The Former Yugoslav Republic of Macedonia 2010 progress report”, SEC(2010) 1332, Brussel, 9 november 2010, 23-25. 253 C. HILLION, ‘The Copenhagen Criteria and their Progeny’, in C. HILLION (ed.), enlargement: a legal approach, Oxford, Hart, 2004, 4. 254 Dit is de uitbreiding van de Unie met Oostenrijk, Zweden en Finland in 1995. 255 Europese Commissie, ‘Europa en de uitdaging van de uitbreiding’, Bull. EG Supp. 3-1992, 11, par. 8. 256 A. F. TATHAM, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009, 226227. 257 F. HOFFMEISTER, “Changing requirements for membership”, in A. OTT, K. INGLIS, (eds.), Handbook on European enlargement: a commentary on the enlargement process, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2002, 97. 258 Europese Commissie, ‘Europa en de uitdaging van de uitbreiding’, Bull. EG Supp. 3-1992, 12, par. 13.

58

invoeren van de Euro, kan de kandidaat-lidstaat slechts toetreden nadat het reeds lid geworden is. Dan pas zullen de bestaande leden van de EMU nagaan of de nieuwe lidstaat voldoet aan de criteria, benodigd om toe te treden tot de Euro. Het doorlopen van de eerste twee fases vereist echter een nog grotere economische convergentie van de kandidaat-lidstaat alvorens die kan toetreden.259 De economische Kopenhagen criteria spreken enerzijds van een “functionerende markteconomie” en anderzijds van het “vermogen om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bieden”. In Agenda 2000 somt de Commissie een aantal voorwaarden om na te gaan in hoeverre aan beide criteria is voldaan. Ten aanzien van de “functionerende markteconomie” stelt de Commissie dat de kandidaat-lidstaat: “- het evenwicht tussen vraag en aanbod wordt tot stand gebracht door de vrije werking van de marktkrachten; de prijzen en de handel zijn geliberaliseerd; - er bestaan geen belangrijke belemmeringen voor de toegang tot de markt (oprichting van nieuwe ondernemingen) en de uittreding daarvan (faillissementen); - het rechtsstelsel, inclusief de regeling van eigendomsrechten, is tot stand gebracht, de naleving van wetten en overeenkomsten kan worden afgedwongen; -er is macro-economische stabiliteit bereikt, inclusief een adequate prijsstabiliteit en duurzame openbare financiën en een duurzame betalingsbalanssituatie; -er heerst een brede consensus over de hoofdzaken van het economisch beleid; -de financiële sector is voldoende ontwikkeld om besparingen door te sluizen naar productieve investeringen.” Wat betreft het criterium van het “vermogen om concurrentiedruk en marktkrachten het hoofd te bieden” houdt de Commissie rekening met volgende niet-exhaustieve elementen om na te gaan of de ondernemingen over het nodige aanpassingsvermogen beschikken: “- het bestaan van een functionerende markteconomie, met een voldoende mate van macroeconomische stabiliteit zodat de deelnemers aan het economisch leven beslissingen kunnen nemen in een klimaat van stabiliteit en voorspelbaarheid; - een voldoende hoeveelheid menselijk en fysiek kapitaal tegen redelijke kosten, waaronder infrastructuur (energievoorziening, telecommunicatie, vervoer, enz.), onderwijs en onderzoek, en de toekomstige ontwikkelingen op dit gebied; - de mate en het tempo van handelsintegratie van een land met de Unie voor de uitbreiding. Dit geldt zowel voor het volume als de aard van de goederen die reeds met lidstaten worden verhandeld; - het percentage kleine ondernemingen, deels omdat kleine ondernemingen in het algemeen meer van een betere toegang tot de markt profiteren, en deels omdat een overheersing van grote ondernemingen zou kunnen wijzen op een grotere terughoudendheid om zich aan te passen.”260 De VJR Macedonië blijkt over een functionerende markteconomie te beschikken. Er zijn weinig genationaliseerde bedrijven in de VJR Macedonië en de markt is vrij open en toegankelijk. Echter baart de hoge werkloosheid en de trage werking van het gerecht toch enige zorgen. Door de trage werking van het gerecht blijkt het moeilijk contracten te doen naleven, wat een slechte invloed heeft op het bedrijfsleven. De handelsintegratie van de VJR Macedonië in de Unie boekt grote vooruitgang. Men dient echter iets te doen aan de beperkte export, gebrekkige infrastructuur en de beperkte omvang van buitenlandse investeringen. Ook het stijgende aantal overheidsinterventies dienen 259 260

A. F. TATHAM, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009, 226. Europese Commissie, “Agenda 2000: voor een sterkere en grotere Unie”, Bull. EU Supp. 5-1997, 47-48.

59

beperkt te worden tot het strikt noodzakelijke.261 Inzake de economische vereisten blijkt de VJR Macedonië reeds een mooie ‘track-record’ te hebben opgebouwd, al blijft zij kampen met de nodige groeipijnen. 4.a.2.3 Capaciteit om het ‘acquis communautaire’ op te nemen De capaciteit om het ‘acquis communautaire’ op te nemen, komt een eerste keer aan bod tijdens de Topconferentie van Den Haag. Tijdens deze Topconferentie werd gesteld dat “voor zover de staten die wensen toe te treden de Verdragen en de politieke onveranderlijkheid daarvan, de sedert de inwerkingtreding van de Verdragen genomen besluiten en de mogelijkheden waaruit een keuze is gedaan op het gebied van ontwikkeling aanvaarden, hebben de staatshoofden of regeringsleiders hun goedkeuring gehecht aan de opening van onderhandelingen tussen de Gemeenschap en de kandidaat-staten”.262 Dit principe werd dan aangehaald door De Gaulle als argument om de aanvraag tot lidmaatschap van het Verenigd Koninkrijk te weigeren. De Gaulle vreesde namelijk dat het Verenigd Koninkrijk het acquis niet zou willen of kunnen aannemen.263 Het integratieproces is de hoeksteen van het Europese project. Het is dus noodzakelijk dat een kandidaat-lidstaat die wil toetreden, zich ertoe verbindt tot eenzelfde integratieniveau te komen als de bestaande leden. Hiervoor is de opname van het ‘acquis’ een absolute vereiste. In een verslag opgesteld door de Commissie, naar aanleiding van de mogelijke vraagstukken verbonden met de uitbreidingsproblematiek na het goedkeuren van het Verdrag van Maastricht, geeft een gedetailleerde omschrijving van het begrip ‘acquis communautaire’: “Lidmaatschap impliceert de aanvaarding van de feitelijke en potentiële rechten en verplichtingen van het communautaire systeem en zijn institutionele aspecten, het zogenaamde “acquis communautaire”, dat wil zeggen: de inhoud, beginselen en politieke doelstellingen van de Verdragen, (…); de ter uitvoering van de Verdragen vastgestelde wetgeving en uitspraken van het Hof; de in EG-verband vastgestelde verklaringen en resoluties; de internationale overeenkomsten en de overeenkomsten tussen Lid-Staten in verband met de werkzaamheden van de Gemeenschap. Bij aanvaarding van deze rechten en verplichtingen kan worden besloten dat voor de nieuwe Lid-Staat de bij de toetredingsonderhandelingen overeengekomen technische aanpassingen tijdelijke (niet permanente) derogaties en overgangsmaatregelen gelden. (…). Dit doet evenwel niets af aan het beginsel dat het “acquis communautaire” moet worden aanvaard om de verwezenlijkingen van de Gemeenschap veilig te stellen.”264 Het is dus de taak van de kandidaat-lidstaat om zijn rechtsstelsel aan te passen aan dat van de Unie. Om het ‘acquis’ naar behoren te kunnen implementeren is tevens vereist dat de kandidaat-lidstaat de nodige administratieve en juridische capaciteit hiertoe bezit. Dit werd door de Europese Raad uitdrukkelijk vermeld tijdens hun bijeenkomst in Madrid van 1995.265 Deze laatste vereiste is onlosmakelijk verbonden met de democratische vereiste en de rechtstaatvereiste. Deze twee vereisten werden hierboven reeds uiteengezet.

261

Europese Commissie, “The Former Yugoslav Republic of Macedonia 2010 progress report”, SEC(2010) 1332, Brussel, 9 november 2010, 25-31. 262 Topconferentie van Den Haag, 1-2 december 1969, “Slotcommuniqué van de conferentie”, Bull. EEG 11970, 16-17. 263 A. F. TATHAM, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009, 228. 264 Europese Commissie, ‘Europa en de uitdaging van de uitbreiding’, Bull. EG Supp. 3-1992, 12, par. 11-12. 265 Europese Raad van Madrid, 15-16 december 1995, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00400-C.NL5.htm.

60

Om dit proces te vergemakkelijken werd door de Raad in maart 1970 gesteld dat het mogelijk moet zijn om tijdelijke afwijkingen toe te staan, indien de kandidaat-lidstaat de benodigde aanpassingen moeilijk of niet kan implementeren. Het is dus niet mogelijk het ‘acquis communautaire’ zelf opnieuw te onderhandelen. Het is te nemen of te laten.266 De mogelijkheid om tijdelijke afwijkingen te bekomen, werd bevestigd in het Interim Rapport van de Commissie, naar aanleiding van de Europese Raad van Madrid van 1995. In dit Rapport stelde de Commissie niet te kunnen inschatten hoe lang deze afwijkingen dienden te duren.267 Er staat dus geen limiet op de tijdsduur van de afwijkingen. Men kan enkel stellen dat deze afwijkingen beperkt zijn in de tijd. Het volledige ‘acquis communautaire’ dient evenwel te zijn aangenomen op het moment van de toetreding. Dit impliceert dat de mogelijke afwijkingen op het ‘acquis’ dienen te worden onderhandeld voor de effectieve toetreding. Deze onderhandelingen komen hieronder uitgebreid aan bod. Deze onderhandelingen worden met elke uitbreidingsronde een zwaardere administratieve last, aangezien het ‘acquis’ bij elke uitbreidingsronde een groter volume heeft aangenomen door de steeds diepgaandere integratie van de Lidstaten.268 Hierdoor zal elke uitbreidingsronde een grotere tijdspanne in beslag nemen, bijgevolg zal het in de toekomst steeds meer voorkomen dat tijdelijke afwijkingen worden toegestaan. Eveneens kan deze zwaardere administratieve last tot gevolg hebben dat de uitbreidingsvermoeidheid bij de bestaande lidstaten toeneemt, wat uiteraard tot een afremming van het uitbreidingsproces zou leiden. 4.a.2.4 Capaciteit van de EU om nieuwe lidstaten op te nemen Tot aan de ‘big bang’-uitbreiding met de 12 nieuwe lidstaten, 10 in 2004 en 2 in 2007, was het de gangbare praktijk om enkel technische aanpassingen door te voeren aan de institutionele order. Er werd dus voornamelijk gefocust op het aanpassen van de grootte en samenstelling van de verscheidene instellingen van de Unie, zoals de Commissie, Raad, Parlement, Europese Raad, Hof van Justitie van de Europese Unie, … . De grondregels, vastgesteld in de verdragen van 1951 en 1957, bleven vrijwel onaangetast. Dit veranderde met de mogelijke toetreding van 12 nieuwe lidstaten. Sindsdien is het een vereiste dat de EU in de mogelijkheid verkeert om nieuwe lidstaten op te nemen.269 Gelet op de heersende uitbreidingsvermoeidheid bij de bevolking van de bestaande lidstaten, zeker na de uitbreidingen van 2004 en 2007, werd de Commissie verplicht dit begrip te verduidelijken.270 De Commissie hanteerde hierbij drie kernelementen: ten eerste dient ervoor gezorgd te worden “dat de EU voldoende capaciteit heeft om verdere impulsen te geven aan de Europese integratie”. Ten tweede dient ervoor gezorgd te worden “dat de kandidaat-lidstaten aan de strenge (toetredings)voorwaarden voldoen”. Ten derde dient er een “betere communicatie” plaats te

266

C. HILLION, ‘The Copenhagen Criteria and their Progeny’, in C. HILLION (ed.), enlargement: a legal approach, Oxford, Hart, 2004, 9. 267 Europese Commissie, “Interim report from the Commission to the European Council on the effects on the policies of the EU of enlargement to the associated countries of Central and Eastern Europe”, Bull. EU 11-1995, 75, 1.4.47. 268 A. F. TATHAM, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009, 229. 269 A. F. TATHAM, Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009, 230231. 270 M. BRANIFF, “Transforming the Balkans – Lesson learning and institutional reflexivity in the EU enlargement approach”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2009, 558-559.

61

vinden. Dit om de burgers, van zowel de lidstaten als de kandidaat-lidstaat, op de hoogte te houden van de voorwaarden en de progressie in het toetredingsproces.271 Men kan dus stellen dat dit criterium steeds meer aan belangrijkheid wint, alhoewel het een vereiste is waarop de kandidaat-lidstaat eigenlijk geen invloed heeft. Hier wordt dus een afweging gemaakt tussen enerzijds de noodzaak om van Europa een eengemaakte markt te maken, gesteund op dezelfde politieke basisprincipes, en anderzijds de noodzaak om het integratieproces van de Unie werk- en leefbaar te houden, het zogenaamde “widening vs. deepening”-debat. Het inroepen van dit criterium legt mogelijks een bom onder het uitbreidingsproces. Het is namelijk een criterium waar de kandidaat-lidstaat geen enkele vat op heeft. Zij wordt dus overgelaten aan het oordeel van de regeringsleiders en staatshoofden. Deze zouden hiervan wel eens misbruik kunnen maken om hun nationale belangen te behartigen. 4.b Procedurele vereisten Zoals hierboven gesteld liggen de procedurele vereisten vervat in artikel 49 VEU. Grosso modo kan men in het toetredingsproces drie verschillende fases onderscheiden. In een eerste fase verzoekt een staat om te mogen toetreden tot de Unie. Indien deze staat de status van kandidaat-lidstaat verkrijgt, wordt in een tweede fase gestart met de onderhandelingen om te kunnen toetreden. Indien deze onderhandelingen succesvol afgerond worden volgt een derde fase waarin een toetredingsverdrag wordt opgesteld, dat vervolgens door zowel de lidstaten als de kandidaatlidstaten dient te worden geratificeerd. Het dient tevens vermeld dat ten aanzien van de VJR Macedonië, en bij uitbreiding de andere staten van de Westelijke Balkan, een pre-toetredingsstrategie ontwikkeld geweest is door de EU.272 Deze strategie was erop gericht om de hervormingen in die staten te bevorderen en begeleiden tot op het punt dat deze verregaand genoeg zouden zij om de toetredingsprocedure van artikel 49 VEU aan te vatten. Deze pre-toetredingsstrategie ten aanzien van de VJR Macedonië zal dan ook later in deze studie uitgebreid aan bod komen, cfr. 4. De pre-toetredingsstrategie. In navolgende titels zullen de drie fases van het toetredingsproces aan het bod komen in de volgorde zoals hierboven uiteengezet. 4.b.1 Het toetredingsverzoek De staat die lid wenst te worden van de Europese Unie richt zijn verzoek om lid te worden tot de Raad van Ministers. Tevens worden het Europees Parlement en de nationale parlementen van de lidstaten op de hoogte gesteld van het verzoek tot lidmaatschap. Het verzoek wordt ook overgemaakt aan de Commissie ter consultatie. Na het overmaken van het verzoek zal de Commissie in een opinie haar advies geven omtrent de toekenning van de status van kandidaat-lidstaat. De Commissie zal hierbij rekening houden of de verzoekende staat reeds in voldoende mate voldoet aan de materiële vereisten, de Kopenhagen criteria, zoals deze hierboven uiteengezet zijn. De opinie van 271

Europese Commissie, “Uitbreidingsstrategie en voornaamste uitdagingen 2006-2007. Inclusief het speciaal verslag over de capaciteit van de EU om nieuwe lidstaten op te nemen”, COM(2006) 649 definitief, Brussel, 8 november 2006. 272 In navolging van de pre-toetredingsstrategie gehanteerd bij de uitbreiding met de Centraal- en OostEuropese staten.

62

de Commissie in deze mag niet worden verward met de Opinie van de Commissie die gegeven worden bij het sluiten van de onderhandelingen.273 Om inzicht te verwerven in hoeverre de verzoekende staat voldoet aan de Kopenhagen criteria, zal de Commissie aan de verzoekende staat een questionnaire overhandigen. Het is op basis van deze questionnaire dat de Commissie zijn opinie opstelt.274 Volgens de Commissie is het verlenen van de kandidaat-status de politieke erkenning van een nauwere band tussen de EU en een land dat op weg is naar EU-lidmaatschap.275 Op basis van de opinie van de Commissie zal de Raad unaniem beslissen of een land de kandidaat-status krijgt en de toetredingsprocedure dus effectief wordt aangevat.276 Dit houdt echter niet in dat de onderhandelingen meteen worden aangevat. Hiertoe is nog een verdere beslissing van de Raad vereist, cfr. infra. Deze fase is reeds doorlopen door de VJR Macedonië. Reeds op 22 maart 2004 richtte de VJR Macedonië een toetredingsverzoek aan de Europese Raad om lidmaatschap van de EU te bekomen.277 Op 9 november 2005 gaf de Commissie zijn opinie omtrent dit verzoek aan de Europese Raad. De Commissie was van mening dat de VJR Macedonië reeds voldoende voldeed aan de politieke criteria. Extra aandacht was echter nodig voor de versterking van de rechtsstaat, hervorming van justitie en politie, de strijd tegen corruptie en een verbetering van het electoraal proces. Wat betreft de economische hervormingen oordeelde de Commissie dat er reeds belangrijke stappen waren gezet richting een functionerende markteconomie. Echter diende het bedrijfsklimaat nog te verbeteren en binnenlandse en buitenlandse investeringen dienden aantrekkelijker te worden gemaakt. Ook waren er belangrijke inspanningen geleverd om het ‘acquis communautaire’ op te nemen. De Commissie beval dan ook aan om de VJR Macedonië de status van ‘kandidaat-lidstaat’ te verlenen.278 Zoals hierboven reeds gesteld, werd op de Europese Raad van Brussel van december 2005 aan de VJR Macedonië officieel de status van kandidaat-lidstaat toegekend, daarbij verwijzend naar het advies dat de Commissie gegeven had. In tegenstelling tot de Commissie verwees de Europese Raad wel naar de capaciteit van de EU om nieuwe lidstaten op te nemen. Tot slot vernoemt de Europese Raad kort enkele zaken waarin de VJR Macedonië nog vooruitgang dient te boeken. Deze zaken waren vrijwel gelijkaardig aan de opmerkingen die de Commissie in zijn opinie had. Daarna verzoekt zij de Commissie om jaarlijks voortgangsverslagen op te stellen om zo de ontwikkelingen van de VJR Macedonië richting lidmaatschap te kunnen opvolgen.279 In deze voortgangsverslagen wordt 273

K. INGLIS, Evolving practice in EU enlargement: with case studies in agri-food and environmental law, Leiden, M. Nijhoff, 2010, 37. 274 A. BJORKDAHL, “Norm-maker and norm-taker: Exploring the normative influence of the EU in Macedonia”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2005, 270. 275 Europese Commissie, “Advies van de Commissie over het verzoek van de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië om toetreding tot de Europese Unie”, COM(2005) 562 definitief, Brussel, 9 november 2005. 276 P. S. CHRISTOFFERSEN, “Organization of the process and beginning of the negotiations”, in G. VASSILIOU (ed.), The accession story: The EU from 15 to 25 countries, Oxford, Oxford University Press, 2007, 43. 277 Website DG Uitbreiding van de Europese Commissie, http://ec.europa.eu/enlargement/candidatecountries/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/relation/index_nl.htm. 278 Europese Commissie, “Advies van de Commissie over het verzoek van de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië om toetreding tot de Europese Unie”, COM(2005) 562 definitief, Brussel, 9 november 2005. 279 Europese Raad van Brussel, 15-16 december 2005, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/87651.pdf.

63

nagegaan in hoeverre de VJR Macedonië zijn rechtsstelsel heeft aangepast aan de Kopenhagen criteria. Bij de bespreking van deze criteria, cfr. supra, staat beschreven in hoeverre de VJR Macedonië de nodige aanpassingen heeft doorgevoerd. Hierbij wordt telkenmale verwezen naar het voortgangsverslag van 2010. Het behoeft niet gezegd dat dit op het moment van het afsluiten van deze studie het meest recente verslag was. 4.b.2 De toetredingsonderhandelingen Indien een staat de status van kandidaat-lidstaat heeft verkregen, ligt de weg open voor het opstarten van de toetredingsonderhandelingen. Hoewel dit strikt genomen niet vereist is geeft de Commissie eerst een Opinie waarin ze verklaard dat de onderhandelingen met de kandidaat-lidstaat kunnen worden opgestart. Het is de gangbare praktijk dat de Commissie al dan niet aanbeveelt aan de Raad om de onderhandelingen aan te vatten.280 De Raad beslist dan unaniem om de onderhandelingen al dan niet te openen. Het voldoen aan de politieke Kopenhagen criteria worden gezien als een absolute vereiste om de onderhandelingen te openen. Aan de economische Kopenhagen vereiste kan aan het einde van de onderhandelingen worden voldaan.281 Gelet op het feit dat de onderhandelingen erop gericht zijn ervoor zorgen dat de kandidaat-lidstaat het ‘acquis communautaire’ kan opnemen, en daaromtrent tijdelijke afwijkingen mogelijk zijn, ligt het voor de hand dat aan het ‘acquis’ criterium pas op het einde van de onderhandelingen dient te worden voldaan. Gelijktijdig hiermee legt de Raad een ‘onderhandelingsraamwerk’ vast. Dit raamwerk stelt vast welke procedures dienen te worden gevolgd.282 De onderhandelingen worden tevens gekenmerkt door het principe dat ‘niets onderhandeld is tot alles onderhandeld is’. De Raad beslist dan unaniem om een onderhandelingsmandaat goed te keuren. In dit onderhandelingsmandaat zitten alle onderhandelingsposities van de verscheidene lidstaten verwerkt. Op basis van dit onderhandelingsmandaat vat de Raad de onderhandelingen aan met de kandidaat-lidstaat. In sommige gevallen vereist de Raad dat de Commissie de onderhandelingen voert met de kandidaat-lidstaat.283 De onderhandelingen worden afzonderlijk gevoerd met elke kandidaat-lidstaat. Om de onderhandelingen te vergemakkelijken worden deze opgedeeld in 35 hoofdstukken die elk een beleidsterrein van het ‘acquis communautaire’ inhouden. Hieronder vindt men een weergave van de 35 hoofdstukken:284 1. Vrij verkeer van goederen 2. Vrij verkeer van werknemers 280

P. VAN ELSUWEGE, EU enlargement and the Baltic states: a legal and political analysis, doctoraatsproefschrift, Gent, 2007, 151. 281 F. HOFFMEISTER, “Changing requirements for membership”, in A. OTT, K. INGLIS, (eds.), Handbook on European enlargement: a commentary on the enlargement process, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2002, 99. 282 P. S. CHRISTOFFERSEN, “Organization of the process and beginning of the negotiations”, in G. VASSILIOU (ed.), The accession story: The EU from 15 to 25 countries, Oxford, Oxford University Press, 2007, 43. 283 Besluit van de Raad, 8-9 juni 1970 inzake de procedure die voor de onderhandelingen met de landen die om toetreding hebben verzocht zal worden gevolgd, ‘Uitbreiding van de Gemeenschap”, Bull. EG 8-1970, 130, par. 101. 284 Website DG Uitbreiding van de Europese Commissie, http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_e u/negotiations_croatia_turkey/index_en.htm, geraadpleegd op 5 juli 2011.

64

3. Vestigingsrecht en vrij verkeer van diensten 4. Vrij verkeer van kapitaal 5. Overheidsopdrachten 6. Bedrijfsrecht 7. Intellectuele eigendomsrecht 8. Mededingingsbeleid 9. Financiële diensten 10. Informatiegemeenschap en media 11. Landbouw en landelijke ontwikkeling 12. Voedselveiligheid, veeartsenij en fytosanitaire beleid 13. Visserij 14. Transportbeleid 15. Energie 16. Belasting 17. Economisch en monetair beleid 18. Statistiek 19. Sociaal beleid en tewerkstelling 20. Ondernemings- en industrieel beleid 21. Trans-Europese netwerken 22. Regionaal beleid en coördinatie van structurele instrumenten 23. Rechterlijke macht en fundamentele rechten 24. Recht, vrijheid en veiligheid 25. Wetenschap en onderzoek 26. Onderwijs en cultuur 27. Milieu 28. Consumenten- en gezondheidsbescherming 29. Douane-unie 30. Externe betrekkingen 31. Buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid 32. Financiële controle 33. Financiële en budgettaire provisies 34. Instituties 35. Andere zaken Vooraleer een hoofdstuk wordt geopend, wordt van de kandidaat-lidstaat door de Commissie een screeningsrapport opgemaakt. In dit screeningsrapport wordt door de Commissie bepaald in welke mate de instellingen of werkwijzen van de kandidaat-lidstaat door technische aanpassingen hervormd dienen te worden. Aldus worden de belangrijkste gebreken in het overheidssysteem van de kandidaat-lidstaat weggewerkt. De Commissie stelt hiertoe de nodige prioriteiten en referentiepunten, alsook zorgt zij ervoor dat de relevante projecten aan de nodige fondsen geraken.285 Deze screening werd tijdens de vijfde en zesde uitbreiding onderverdeeld in twee fases. In een eerste, multilaterale fase stelde de Commissie aan alle kandidaat-lidstaten tegelijkertijd de verschillende delen van het ‘acquis communautaire’ voor. Dit om de verschillende hoofdstukken te 285

S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 300.

65

verduidelijken, zodanig dat deze konden worden omgezet in de verscheidene nationale rechtsorden. Alsook om de belangrijkste wetgeving te onderstrepen. In een tweede, bilaterale fase werd dan de nationale rechtsorde van elke kandidaat-lidstaat individueel naast het ‘acquis communautaire’ gelegd. Dit om te kijken of deze rechtsorde al dan niet aan het ‘acquis’ voldeed en waar er moeilijkheden zouden kunnen rijzen om het ‘acquis’ over te nemen. In deze fase wordt door de Commissie gebruik gemaakt van questionnaires, die ze aan de kandidaat-lidstaten toezond.286 De onderhandelingssessies worden gehouden op ministerieel niveau. Dit houdt in dat de verschillende ministers van de lidstaten en de kandidaat-lidstaat of hun plaatsvervangers, d.w.z. de permanente vertegenwoordiging van de lidstaten, de onderhandelingen voeren. De toetredingsonderhandelingen vertonen een asymmetrisch karakter. Het is namelijk de EU die eenzijdig de toetredingsvoorwaarden oplegt aan de kandidaat-lidstaten. Hierover valt niet te onderhandelen. Dit proces staat gekend onder de term “Europeanisering”.287 De Europese Unie heeft dus een grote externe invloed op het binnenlandse beleid van de kandidaat-lidstaten. Aangezien de kandidaat-lidstaten geen lid zijn, kunnen zijn geen invloed uitoefenen op de normen en procedures van de Unie. Zij hebben eveneens geen inspraak in de regels die van toepassing zijn op het toetredingsproces. Zij moeten dus de door de Unie opgelegde condities, objectieven en criteria aanvaarden. Nog een reden waarom de kandidaat-lidstaten nauwelijks invloed hebben op het toetredingsproces is omdat hun politieke klasse vaak zwak of onstabiel is of omdat hun economieën te afhankelijk zijn van financiële steun vanuit de Unie. De kandidaat-lidstaten kunnen evenwel, door hun specifieke situatie, nieuwe principes en praktijken geïntroduceerd zien in het toetredingsproces. Zoals het opnieuw laten gelden van politieke en morele waarden, zoals democratie, in het toetredingsproces tijdens de integratie van de Centraal- en Oost-Europese staten. Dit proces van “Europeanisering” is noodzakelijk zodat de Unie geen afbreuk doet aan haar verwezenlijkingen op het gebied van economische en politieke integratie.288 Tijdens de onderhandelingen wordt geen streefdatum voor de toetreding vastgelegd. Het is pas als de onderhandelingen bijna ten einde lopen dat de Unie een datum vastlegt waarop de kandidaatlidstaat officieel kan toetreden.289 De onderhandelingen eindigen met het sluiten van het toetredingsverdrag, dat hierna besproken wordt. Momenteel zijn de toetredingsonderhandelingen met de VJR Macedonië nog steeds gesloten. Ondanks advies van de Commissie en het Europees Parlement dat stelt de onderhandelingen kunnen geopend worden.290 Griekenland houdt de opening van de toetredingsonderhandelingen tegen 286

P. S. CHRISTOFFERSEN, “Organization of the process and beginning of the negotiations”, in G. VASSILIOU (ed.), The accession story: The EU from 15 to 25 countries, Oxford, Oxford University Press, 2007, 44-45, L. MAURER, “Negotiations in progress”, in A. OTT, K. INGLIS, (eds.), Handbook on European enlargement: a commentary on the enlargement process, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2002, 119-120. 287 Tijdens het onderzoek is de auteur tevens de term "socialisering" meermaals tegengekomen in de literatuur. Aangezien artikel 49 VEU spreekt over "elke Europese staat" en de term "Europeanisering" specifieker is, is de auteur van mening dat deze laatste term de lading beter dekt. Vandaar dat enkel deze term in deze context zal gehanteerd worden. 288 O. ANASTASAKIS, “The Europeanization of the Balkans”, Brown J. World Aff. 2005, 81-84. 289 E. T. FAKIOLAS, N. TZIFAKIS, “Transformation or accession – Reflecting on the EU’s strategy towards the Western Balkans”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2008, 379. 290 V. POP, “Parliament urges EU to open accession talks with Macedonia”, 10 februari 2010, http://euobserver.com/9/29446.

66

omwille van het nog niet opgeloste naamsdispuut291 dat zij hebben met de VJR Macedonië. Griekenland kan dit doen, aangezien unanimiteit onder de lidstaten vereist is om de onderhandelingen aangaande de toetreding op te starten, cfr. supra. 4.b.3 Het toetredingsverdrag Uit artikel 49 VEU blijkt ook dat er een toetredingsovereenkomst dient te worden gesloten tussen de Lidstaten en de verzoekende staat. Deze toetredingsovereenkomst kan temporele afwijkingen bevatten op de toepassing van het ‘acquis communautaire’, alsook aanpassingen aan de Verdragen. Hieruit vloeit dus ook voort dat zulk een toetredingsovereenkomst dient te worden onderhandeld. Deze onderhandelingen vinden plaats tijdens de Europese Conferentie. Alhoewel dit niet is voorzien in de Verdragen krijgt de Commissie het mandaat van de Lidstaten om gemeenschappelijke onderhandelingsposities in te nemen.292 Deze onderhandelingen eindigen met het sluiten van de toetredingsverdrag. Het toetredingsverdrag bestaat uit drie delen: het verdrag zelf, de akte van toetreding en de finale akte. In het verdrag wordt enkel gesteld dat de kandidaat-lidstaat effectief lid wordt van de Unie. In de akte van toetreding vinden we de temporele afwijkingen en de technische aanpassingen van de werking van de instellingen terug. De limieten hiervan vinden we in EUHvJ-zaak Hauptzollambt v OHG Koenig. De finale akte bevat allerhande verklaringen van nieuwe en oude lidstaten. Deze zijn niet-juridisch bindend, maar kunnen wel worden gebruikt om de akte van toetreding uit te leggen. Echter is de toetreding dan nog geen feit. Artikel 49 VEU vereist verder nog dat de toetredingsovereenkomst geratificeerd wordt door de contracterende partijen conform hun constitutionele vereisten. Hoewel de meeste Lidstaten hiertoe enkel een parlementaire meerderheid vereisen, zijn er toch Lidstaten bij wie een referendum, welke juridisch bindend is, verplicht wordt door hun respectievelijke Grondwetten. Dit is het geval in Roemenië en Slovakije.293 Hoewel dit in andere Lidstaten dus niet verplicht is, staan de bepalingen in artikel 49 VEU er niet aan in de weg om toch een, al dan niet bindend, referendum te organiseren waarna een toetredingsovereenkomst wordt geratificeerd. Ook de toetredende staat is verplicht het toetredingsverdrag te ratificeren. Enkel in de gevallen van Malta en Noorwegen is het reeds voorgevallen dat dit door middel van een referendum diende te gebeuren. In het geval van Malta ging het om een niet-bindend referendum en sprak het resultaat in het voordeel van toetreding.294 In het geval van Noorwegen werd tot tweemaal toe een referendum georganiseerd. Telkens sprak de Noorse bevolking zich uit tegen de toetreding tot de Unie. Noorwegen is dan ook, tot op heden, niet toegetreden tot de Unie. Men kan dus concluderen dat zelfs na het sluiten van een toetredingsovereenkomst de toetreding nog geen vaststaand feit is.

291

zie Titel 6. Het naamsdispuut met Griekenland, voor een uitgebreide bespreking van dit dispuut. F. HOFFMEISTER, “Changing requirements for membership”, in A. OTT, K. INGLIS, (eds.), Handbook on European enlargement: a commentary on the enlargement process, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2002, 99-100. 293 F. HOFFMEISTER, “Changing requirements for membership”, in A. OTT, K. INGLIS, (eds.), Handbook on European enlargement: a commentary on the enlargement process, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2002, 100. 294 K. INGLIS, Evolving practice in EU enlargement: with case studies in agri-food and environmental law, Leiden, M. Nijhoff, 2010, 38-39. 292

67

5. De spanningen van de Balkanoorlog herleefd: Het Ohrid Akkoord In navolgende titels zal het Ohrid Akkoord aan bod komen. De naleving van deze laatste is tevens een toelatingsvoorwaarde voor de VJR Macedonië. Het is dus noodzakelijk dit Akkoord te bespreken in het kader van deze studie. Zoals gesteld is de VJR Macedonië zo goed als ontsnapt aan de oorlog in de Balkan. Echter zijn er ook verschillende minderheidsgroepen op haar grondgebied. De internationale gemeenschap dacht 10 jaar lang, van de onafhankelijkheid tot aan de uitbraak van het conflict, dat de VJR Macedonië een voorbeeld was van stabiliteit voor de rest van de Westelijke Balkan. Echter brak in januari 2001 een conflict uit waarbij een gewapende militie bestaande uit Albanezen, het NBL, ten strijde trok tegen de Macedonische staat die hen al geruime tijd gelijke rechten ontzegden. Indien de internationale gemeenschap wat meer aandacht had besteed aan de VJR Macedonië had zij de onderhuidse spanningen die er leefde waarschijnlijk opgemerkt en het conflict misschien kunnen voorkomen. In augustus 2001 kwam er dan, onder begeleiding van de internationale gemeenschap, een einde aan het conflict door de ondertekening van het Ohrid Akkoord. Dit Akkoord verzekerde een aantal wijzigingen in de grondwet en de bestaande wetten om de Albanese minderheid en andere minderheden hun plaats in de Macedonische samenleving te garanderen. Dit zou dan moeten garanderen dat er nooit nog een gewapend conflict ontstaat tussen de gemeenschappen van de VJR Macedonië. Hierna zal eerst de aanloop naar het conflict besproken worden. Daarna wordt het conflict zelf uitvoerig behandeld. Dan zal er de inhoud van het Ohrid Akkoord bekeken worden en tot slot zullen we de gevolgen van het Ohrid Akkoord bespreken en of het al dan niet is uitgevoerd en in welke mate. 5.a De kroniek van een aangekondigd conflict De spanningen namen al van bij de onafhankelijkheid een aanvang295, aangezien de Albanese minderheid niet geraadpleegd werd bij het opstellen van de Macedonische grondwet.296 Deze grondwet werd op 17 november 1991 aangenomen. In de preambule was er sprake van een nationale staat voor het Macedonische volk, waarin minderheden zoals de Albanezen, Serviërs, Turken, ... dezelfde burgerrechten zouden hebben. De Albanese minderheid voelde zich gediscrimineerd omwille van het feit dat zij als niet als een volwaardig deel uitmakend van de Macedonische staat werden beschouwd en droomde van de afscheuring van hun deel van Macedonië om zich daarna bij een "Groter Albanië" te voegen. In januari beslisten de Albanezen, via een referendum, om een autonome staat binnen de VJR Macedonië te worden.297 Echter stuitte dit op een veto door de internationale gemeenschap. Men moest een oplossing zoeken binnen de 295

Het conflict tussen de Macedoniërs en de Albanezen is in de geschiedenis meermaals tot uiting gekomen voor 1991. Voor een historisch overzicht van het conflict, zie K. BALALOVSKA, "A historical background to the Macedonian-Albanian interethnic conflict", in K. BALALOVSKA, A. SILJ en M. ZUCCONI, Minority Politics in Southeast Europe: Crisis in Macedonia, Rome, Ethnobarometer, 2002, 109-122, beschikbaar op http://www.ethnobarometer.org/images/pdf/wp06.pdf. 296 A. BJORKDAHL, “Norm-maker and norm-taker: Exploring the normative influence of the EU in Macedonia”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2005, 272. 297 S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 189.

68

Macedonische grenzen. De Albanezen stelden hun eisen bij en begonnen te pleiten voor politieke en territoriale autonomie, om deze langs meer diplomatieke weg alsnog te kunnen bekomen na het mislukte referendum.298 Gezien het feit dat de etnische Macedoniërs streefden naar een nationale Macedonische staat en de Albanese minderheid streefde naar zoveel mogelijk autonomie, kon dit niet anders dan aanleiding geven tot spanningen. Hoewel er tot dan nog noemenswaardige gewelddadige incidenten waren gerapporteerd, zou door deze spanningen snel kunnen omslaan. Onder de auspiciën van de Carrington Conferentie werd een Werk Groep aangaande minderheden opgericht. Het was deze Werk Groep die trilaterale gesprekken opstartte met de etnische Macedoniërs en de Albanese minderheid. Tijdens een eerste zitting in Ohrid van 16 tot 18 juni 1992 werd al meteen een doorbraak onderhandeld. De nieuwe Macedonische staat zou niet gebaseerd worden op etnische aanhorigheid. Dit was natuurlijk in tegenspraak met de grondwet, waardoor beide etnische groepen akkoord moesten gaan met de nodige amendementen aan deze grondwet. De conclusie van deze onderhandelingsronde werden neergeschreven in een discussiestuk. Dit moest als basiswerk dienen voor verdere onderhandelingen. Later zou het nog vaak ter hand worden genomen bij het zoeken naar een oplossing voor de etnische spanningen. De geboekte vooruitgangen gingen grotendeels teniet tijdens de tweede onderhandelingssessie in Brussel van 1 tot 2 juli 1992. In augustus 1992 kwam er een einde aan de werking van de Carrington Conferentie in de VJR Macedonië. Men was toen al tot het besef gekomen dat men pragmatischer te werk zou moeten gaan om dit etnische conflict op te lossen. De Werk Groep had evenwel een basis gelegd om stap voor stap de nodige hervormingen door te voeren om tot een onderhandelde oplossing te komen voor het minderhedenprobleem in de VJR Macedonië.299 De Carrington Conferentie bleek een gemiste kans, aangezien de verwijten van zowel de Macedoniërs als de Albanezen aan elkaars adressen bleven escaleren. De Albanezen verweten de Macedoniërs discriminatoire praktijken. Ze voelden zich achtergehouden qua toegang tot de arbeidsmarkt als qua kans op goed onderwijs op zowel secundair als hoger niveau. Ze vonden ook dat ze ondervertegenwoordigd waren in de publieke instellingen en dat ze een minder overheidsfondsen voor infrastructuurwerken kregen toegewezen. Tot slot vonden zij ook dat hun taal gediscrimineerd werd omdat er in de VJR Macedonië in openbare aangelegenheden uitsluitend gebruik werd gemaakt van het Macedonisch. Aangezien de Macedoniërs weigerden te luisteren naar de grieven van de Albanezen, verloren deze laatste stilaan hun vertrouwen in de VJR Macedonië als hun mogelijke thuisstaat. De Macedoniërs reageerden op de Albanese grieven uitsluitend door het kenbaar maken van hun eigen grieven jegens deze bevolkingsgroep. Vooral het feit dat de Albanezen massaal hun toevlucht zochten tot zwartwerk stoorde de Macedoniërs mateloos, aangezien dit de werkloosheidscijfers op negatieve manier beïnvloedde, welke uiteraard niet goed was in het licht van hun wens om toe te treden tot de Unie. Verder stelden zij ook dat de Albanezen hun belastingen weigerden te betalen, illegaal infrastructuur bouwden, massaal immigreerden uit Kosovo, door intimidatie Macedoniërs verjaagden uit gebieden waar een groot deel Albanezen woonden, hun eigen bevolking nationalistisch indoctrineerden onder het mom van godsdienstvrijheid, andere

298 299

G.-H. AHRENS, Diplomacy on the edge, Washington (D.C.), Woodrow Wilson Center Press, 2007, 397-400. G.-H. AHRENS, Diplomacy on the edge, Washington (D.C.), Woodrow Wilson Center Press, 2007, 401-408.

69

moslims dwongen om tot de Albanese minderheid te gaan behoren en tot slot verweten de Macedoniërs de Albanezen irredentisme300.301 Het kon moeilijk anders dan dat deze onderhuidse frustraties tot uitbarsting kwamen. Dit gebeurde in januari/februari 2001. Na de hierboven uiteengezette onderlinge frustraties kunnen vier specifieke redenen worden aangehaald waarom die frustraties uitgerekend op dat ogenblik tot uiting kwamen. Een eerste reden was het akkoord tussen Belgrado en Skopje over de demarcatie van de grens tussen Servië en de VJR Macedonië van februari 2001. Hierdoor werd een gebied ten noorden van de VJR Macedonië definitief tot haar grondgebied gerekend. De Albanezen vonden echter dat dit deel Kosovo toe behoorde en vonden het dan ook zeer onrechtvaardigheid dat hierover werd beslist zonder rekening te houden met de mening van de Kosovaren zelf. Een tweede reden was het feit dat sedert januari 2001 delen van het Kosovaarse rebellenleger, na hun nederlaag tegen Servië, hun toevlucht zochten in het noorden van Macedonië. Ze werden hiertoe aangezet door het feit dat het Servisch leger vanaf 8 maart 2001 de gedemilitariseerde zone, de zogenaamde 'Ground Safety Zone', in de Presevo Vallei weer zou bezetten. Een derde reden kan gevonden worden in de grote werkloosheid die heerste onder de voormalige soldaten die in Kosovo en Zuid-Servië gevochten hadden. Eens aangekomen in Macedonië bleek er geen werk, dus wenden ze zich tot het enige dat zij tot dan toe hadden gekend: het gewapend conflict. Een vierde reden is dat het grensgebied in het noorden van Macedonië eigenlijk door niemand meer gecontroleerd werd sinds de UNPREDEP missie daar weggetrokken was in 1999. Het Macedonische leger was er namelijk niet in geslaagd dit vacuüm op een ordentelijke wijze op te vullen.302

300

Dit verwijt van irredentisme is nogal ironisch, aangezien de Grieken de VJR Macedonië hetzelfde verwijt en om die reden de VJR Macedonië de toegang tot het lidmaatschap van de Unie ontzegt. 301 S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 190. 302 "The spill-over from Kosovo and the domestic factors", in K. BALALOVSKA, A. SILJ en M. ZUCCONI, Minority Politics in Southeast Europe: Crisis in Macedonia, Rome, Ethnobarometer, 2002, 13-14, beschikbaar op http://www.ethnobarometer.org/images/pdf/wp06.pdf.

70

5.b Het Macedonisch conflict303 Kaart 3: De opstand van het NBL in Macedonië in 2001.304

Het Macedonische conflict nam een aanvang op 21 januari 2001 toen er een raketaanval tegen een Macedonisch politiebureau plaatsvond. Hierbij vond een politieman de dood en werden er drie gewond. De dag erna werd deze aanval opgeëist door het Nationaal Bevrijdingsleger (NBL). Hoewel het NBL constitutionele ongelijkheid en gediscrimineerde politieke en culturele rechten inriep als rechtvaardiging voor hun gewapende strijd, wordt er veelal vanuit gegaan dat de NBL vocht voor de onafhankelijkheid van de delen van de VJR Macedonië die door een Albanese meerderheid werden bevolkt. In februari volgde dan de eerste gewapende clash tussen het NBL en het Macedonische leger. Deze gevechten vonden plaats in en rond Tanusevci in het grensgebied met Kosovo. Deze gewapende confrontaties escaleerden eens de demarcatie van de grens tussen Servië en de VJR Macedonië, zie hierboven, onderhandeld was. De gewapende opstand van het NBL werd in maart 2001 streng veroordeeld zowel door de Macedonische overheid, de Albanese politieke partijen305 als

303

Voor een overzicht van de conflictzones zie Kaart 3. Bron: http://commons.wikimedia.org/wiki/File:2001_Macedonia_insurgency.svg. 305 Alle Albanese politieke partijen, onder leiding van het DPA van Xhaferi, spraken zich in een gezamenlijk communiqué uit tegen het gebruik van geweld om politieke doeleinden te bewerkstelligen. 304

71

de internationale gemeenschap306, deze laatste was enigszins geschokt door de gebeurtenissen aangezien de VJR Macedonië gezien werd als een baken van stabiliteit in een anders onrustige regio. Op 21 maart, op een moment dat het geweld zich verspreidde307, stelde de Macedonische overheid een ultimatum tegen het NBL. Deze kregen 24 uur om zich volledig te ontwapenen en het land te verlaten. Indien het NBL zich niet zou schikken naar dit ultimatum zou er een ongezien offensief van het Macedonisch leger volgen. Het NBL wenste echter de opstart van een vredesdialoog, wat de Macedonisch overheid weigerde. Zij wenste niet te onderhandelen met terroristen. Op 25 maart volgde dan het beloofde offensief tegen het NBL. Hierdoor veranderde de opinie van de internationale gemeenschap en van de Albanese politieke partijen in Macedonië ten aanzien van het Macedonisch conflict. In april 2001, een rustigere periode tijdens het conflict, daagde een EUdelegatie op in Skopje om daar een SAA met de VJR Macedonië te onderhandelen. De Unie hoopte hiermee het vertrouwen van de VJR Macedonië in de EU te herstellen en aldus een hefboom in handen te hebben om de Macedonische overheid ertoe aan te zetten tot een onderhandelde oplossing van het conflict te komen. Ondertussen was er in de VJR Macedonië een regering van nationale eenheid op de been gebracht met de belangrijkste Macedonische en Albanese politieke partijen. Desalniettemin bleven de gevechten gewoon doorgaan. In juni 2001 slaagde het NBL er zelfs in een dorpje te veroveren op 10 kilometer van Skopje. Dit was een mokerslag voor het Macedonische leger, waaruit duidelijk bleek dat het Macedonische leger eigenlijk niet was opgewassen tegen het beter getrainde en meer ervaren NBL. Uiteindelijk zou het NBL het dorpje uit eigen beweging verlaten, nadat het Macedonische leger gefaald had hen te ontzetten. Bij de Macedonische politieke partijen daagde stilaan het besef dat een onderhandelde oplossing onafwendbaar was. Hierop volgde een periode met een aantal staakt-het-vuren akkoorden, die vaak even snel weer verbroken werden.308 De internationale druk en het vooruitzicht van de inwerkingtreding van hun SAA met de Unie noopte de Macedonische regering ertoe de vredesgesprekken aan te knopen met de democratische vertegenwoordigers van de Albanese minderheid. Eind juni werd door de internationale gemeenschap een team van 3 gezanten naar de VJR Macedonië gestuurd om een staakt-het-vuren te bekomen en te bemiddelen bij de onderhandelingen om tot een politiek akkoord te komen tussen de strijdende partijen. Het team bestond uit Badinter, Pardew (speciaal gezant van de VS) en Léotard (EU Speciale Vertegenwoordiger). Op 5 juli werd een staakt-het-vuren bekomen. Dit werd echter gauw geschonden door Albanese strijders, waardoor de onderhandelingen. Om de Macedonische politieke partijen terug aan tafel te krijgen, nam de Unie een reeks sancties aan tegen de Albanese extremisten. Op 28 juli werden de gesprekken verplaatst naar het meer van Ohrid. De gesprekken draaiden rond een terugkeer van de vrede in de VJR Macedonië door middel van de verlening van amnestie voor de strijders van het NBL en aanpassingen aan de grondwet ten voordele van de Albanese minderheid, in ruil zou het NBL zijn opstand staken en zichzelf volledig ontwapenen. Op 8 augustus kwamen deze onderhandelingen tot een succesvol einde en het Ohrid Akkoord was tot

306

Zowel de VN, NAVO als de EU spraken zich uit tegen het geweld in Macedonië. Gedenkenswaardig waren de woorden van generaal Robertson: "het NBL is niets dan een bende moordende boeven die erop uit zijn een democratisch Macedonië te destabiliseren." 307 De tweede grootste stad van de VJR Macedonië, Tetovo, werd nu ook bedreigd. 308 S. RIPILOSKI, Conflict in Macedonia: Exploring a paradox in the Former Yugoslavia, Boulder, FirstForumPress, 2011, 101-113.

72

stand gekomen.309 Het Macedonisch conflict zou uiteindelijk het leven kosten aan 150-250 mensen, terwijl er ongeveer 650 gewonden zouden gevallen zijn. Ongeveer 180 000 mensen zouden gevlucht of ontheemd zijn. Hoewel deze cijfers, zeker in vergelijking met andere conflicten in de Westelijke Balkan, niet imposant zijn, gaat het hier toch om 7% van de totale bevolking van de VJR Macedonië.310 5.c Het Ohrid Akkoord Het Ohrid Akkoord, gesloten op 8 augustus 2001, diende te worden geratificeerd op 13 augustus 2001. Het akkoord was gesloten door de vier grootste politieke partijen van de VJR Macedonië. Enerzijds de Macedonische partijen, VMRO-DPMNE en SDSM, en anderzijds de Albanese partijen, DPA en PDP.311 Het Ohrid Akkoord is gebaseerd op het eerder tot stand gekomen Prizren Akkoord. Dit akkoord was gesloten tussen de gematigde Albanese politieke partijen en het NBL onder auspiciën van de diplomaat Frowick. Zowel de Verenigde Staten, die Frowick al dan niet gestuurd zouden hebben, als de rest van de internationale gemeenschap distantieerden zich echter van dit Akoord, waardoor het makkelijker werd voor de Macedonische regering om het af te wijzen.312 In het Ohrid Akkoord vindt men een aantal basisprincipes en aanpassingen aan de wetgeving terug. De basis principes stellen dat: geweld voor politieke doeleinden in geen geval toegestaan is; de soevereiniteit van de VJR Macedonië en de integriteit van haar grenzen behouden moeten blijven, net zoals het multi-etnische karakter van het land; en tot slot dat het ontwikkelen van de bestuurscapaciteiten van lokale overheden de participatie van burgers in het openbaar leven zal verbeteren en zodoende ook het respect voor de identiteit van de verscheidene gemeenschappen zal doen toenemen. Het Ohrid Akkoord bepaalt verder dat alle vijandigheden gestaakt moeten worden en dat het NBL en andere rebellerende groeperingen zich vrijwillig, en onder NAVO toezicht, dienen te ontwapenen. Een herziene Wet inzake Lokaal Zelfbestuur wordt ook in het vooruitzicht gesteld. Deze wet dient conform de herziene grondwet, het Europees Charter voor Lokaal Zelfbestuur en het principe van subsidiariteit te worden opgesteld. De grenzen van de steden en gemeenten dienen te worden aangepast op basis van een volkstelling, gehouden eind 2001, en deze aanpassing dient ten minste een jaar na deze volkstelling voltooid te zijn. De vertegenwoordiging in de publieke instellingen, ook de rechterlijke instanties, dient proportioneel te zijn. 313 Er worden twee nieuwe parlementaire procedures voorzien in het Ohrid Akkoord. De nieuwe Wet inzake Lokaal Zelfbestuur en de herzieningen van de grondwet dienen te worden aangenomen met 2/3e van de stemmen in het parlement en de meerderheid van de stemmen van de vertegenwoordigers van elke minderheidsgroep. Deze clausule inzake de meerderheid van stemmen 309

S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 193-195, R. DETREZ, Macedonië, Amsterdam, KIT Publishers, 2001, 67-68. 310 S. RIPILOSKI, Conflict in Macedonia: Exploring a paradox in the Former Yugoslavia, Boulder, FirstForumPress, 2011, 100. 311 U. BRUNNBAUER, "The implementation of the Ohrid Agreement: Ethnic Macedonian resentment", JEMIE, 2002, 1. 312 S. RIPILOSKI, Conflict in Macedonia: Exploring a paradox in the Former Yugoslavia, Boulder, FirstForumPress, 2011, 106-107 en 116. 313 Secties 1, 2 en 3 van het Ohrid Akkoord, 13 augustus 2001, http://faq.macedonia.org/politics/framework_agreement.pdf.

73

in elke bevolkingsgroep die niet tot de meerderheid behoort, is ook van toepassing indien wetten inzake cultuur, taalgebruik, onderwijs, persoonlijke documentatie, het gebruik van symbolen, het herzien van de gemeentelijke en stedelijke grenzen, lokale financiën, lokale verkiezingen en Skopje moeten worden aangenomen. Voor de aanname van deze wetten is echter geen 2/3e meerderheid in het parlement nodig, een gewone meerderheid volstaat.314 In het primair en secundair onderwijs zullen leerlingen onderwezen kunnen worden in hun eigen taal. Subsidies zullen worden vrijgemaakt voor het gebruik van talen op universitair niveau die door ten minste 20% van de bevolking gesproken worden. Het Macedonisch is evenwel de officiële taal in de VJR Macedonië en in internationale betrekkingen. Binnen de VJR Macedonië worden talen die door minstens 20% van de bevolking worden gesproken, ook herkend als officiële taal. Deze bepalingen in het Ohrid Akkoord lijken in strijd met de preambule van het akkoord, namelijk dat de staat de etnische identiteit en interesse van alle Macedonische burgers zal vrijwaren. Hieruit blijkt duidelijk dat het Ohrid Akkoord gesloten is tussen de twee grote bevolkingsgroepen, de Macedoniërs en de Albanezen. Verder bepaalt het Ohrid Akkoord dat een aangeklaagde of een partij bij een strafrechtelijke of burgerrechtelijke procedure een aanvraag kan doen om alle processtukken, op kosten van de staat, te laten vertalen. Persoonlijke documenten worden in het Macedonisch opgesteld, indien echter een persoon een andere officiële taal spreekt zullen de gegevens op deze documenten ook in deze taal vermeld worden.315 Naast het gebruik van het embleem van de VJR Macedonië mogen lokale overheden op hun officiële gebouwen ook de emblemen van hun eigen gemeenschap aanbrengen.316 Wat betreft de implementatie van de in het vooruitzicht gestelde aanpassingen van de wetgeving, dienen de grondwetswijzigingen, vervat in Annex A, meteen aan het parlement te worden voorgelegd. Deze wijzigingen dienen ten laatste 45 dagen na hun ondertekening te zijn aangenomen. Voor wat betreft de wetswijzigingen, vervat in Annex B, dienen die te worden aangenomen conform het tijdschema die in ditzelfde Annex neergelegd zijn.317 Tot slot roepen de partijen van het Ohrid Akkoord de internationale gemeenschap op een bijeenkomst te houden om de macro-economische hulp en financiële steun voor de implementatie van het Ohrid Akkoord te bespreken.318 Annex C van het Ohrid Akkoord bevat een nog aantal bepalingen, aangaande de implementatie van het Akkoord en omtrent vertrouwensopbouwende maatregelen, bestemd voor de internationale gemeenschap. Zo vragen de partijen dat de internationale gemeenschap steun verleent bij het implementeren van het Akkoord en dat ze haar actie coördineert via de Stabilisatie- en Associatieraad. Aan de Raad van Europa en de Commissie wordt gevraag toezicht te houden bij de 314

Sectie 5 van het Ohrid Akkoord, 13 augustus 2001, http://faq.macedonia.org/politics/framework_agreement.pdf. 315 Sectie 6 van het Ohrid Akkoord, 13 augustus 2001, http://faq.macedonia.org/politics/framework_agreement.pdf. 316 Sectie 7 van het Ohrid Akkoord, 13 augustus 2001, http://faq.macedonia.org/politics/framework_agreement.pdf. 317 Secties 8.1 en 8.2 van het Ohrid Akkoord, 13 augustus 2001, http://faq.macedonia.org/politics/framework_agreement.pdf. 318 Sectie 8.3 van het Ohrid Akkoord, 13 augustus 2001, http://faq.macedonia.org/politics/framework_agreement.pdf.

74

uitvoering van de volkstelling. De internationale organisaties, in het bijzonder de OVSE, worden uitgenodigd om toezicht te houden op het verloop van de parlementaire verkiezingen in 2002. De partijen verbinden zich er ook toe de vluchtelingen en ontheemden de kans te bieden zo vlug mogelijk naar hun plaats van oorsprong terug te keren en vraagt hierin hulp van VNHCV. De partijen vragen ook aan de Unie, de OVSE en de VS om de implementatie te ondersteunen van de verbintenis om tegen 2004 de samenstelling van de politie af te spiegelen op de samenstelling van de bevolking. Tot slot vragen de partijen aan de internationale gemeenschap om steun te verlenen bij het opleiden van juristen, rechters en openbare aanklagers uit de verscheidene minderhedengemeenschappen, om zo hun vertegenwoordiging in het rechterlijk systeem te verhogen. 5.d Na het Ohrid Akkoord Het Ohrid Akkoord zou een einde moeten brengen aan de vijandigheden en een aantal verbeteringen aanbrengen aan het samenlevingsmodel van de VJR Macedonië teneinde de heropstart van het conflict tegen te gaan. Op 27 augustus 2001 werd hiermee alvast mee begonnen toen de NAVO, op verzoek van de VJR Macedonië, Operatie 'Essentiële Oogst'319 opzette om het NBL te ontwapenen en te immobiliseren. Op 26 september 2001, zoals gestipuleerd in haar mandaat, liep de Operatie af. Ongeveer 4000 wapens en 200 000 mijnen, explosieven en munitie waren in beslag genomen. Een dag nadien kondigde de leider van het NBL, Ahmeti, aan dat het NBL officieel ontbonden was. Op 6 september 2001 werd het Ohrid Akkoord geratificeerd door het nationale parlement van de VJR Macedonië.320 Het Ohrid Akkoord zorgde er voor dat de Albanese minderheid zich eindelijk thuis kon voelen in de VJR Macedonië. Het werd aanzien als een erkenning van het multi-etnische karakter van het land. Ze moesten zichzelf dus niet langer als tweederangsburgers aanschouwen ten opzichte van de Macedoniërs. Het korte conflict en de hernieuwde status van de Albanese minderheid zorgden ervoor dat de Macedoniërs met een onveiligheidsgevoel werden opgezadeld. Zij zijn zich zeer bewust van hun identiteit en zagen het Ohrid Akkoord als een afbraak van deze identiteit. Verder vreesden zij ook dat het Ohrid Akkoord een eerste stap was richting verregaande federalisering en zelfs secessie.321 Dit zorgde ervoor dat het implementatieproces van het Ohrid Akkoord vertraging opliep zodat de internationale gemeenschap zich verplicht zag op te treden door middel van 'sticks and carrots'. Op 16 november 2001 waren alle grondwetswijzingen geratificeerd en op 24 januari 2002 was de nieuwe Wet inzake Zelfbestuur aangenomen. Dit gebeurde onder druk van de Commissie die een financiële steunpakket ter waarde van 10,3 miljoen euro gekoppeld had aan de ratificatie van de grondwetswijzigingen en de nieuwe Wet inzake Zelfbestuur. Dreigen met het onthouden van financiële steun is een maatregel die de internationale gemeenschap vaak heeft toegepast om het implementatieproces van het Ohrid Akkoord te doen vooruitgaan. De Unie heeft er zelfs mee

319

Letterlijke vertaling van 'Essential Harvest'. S. RIPILOSKI, Conflict in Macedonia: Exploring a paradox in the Former Yugoslavia, Boulder, FirstForumPress, 2011, 116-117. 321 U. BRUNNBAUER, "The implementation of the Ohrid Agreement: Ethnic Macedonian resentment", JEMIE, 2002, 8-9. 320

75

gedreigd het SAA met de VJR Macedonië te herzien om de VJR Macedonië zo ver te krijgen om de nodige wetten inzake taalgebruik aan te nemen, hetgeen gebeurde in april 2002.322 Op 15 juli 2005 wist Javier Solana, de toenmalige Hoge Vertegenwoordiger, in perscommuniqué mede te delen dat alle in het Ohrid Akkoord vervatte wetswijzigingen geratificeerd waren.323 Het Ohrid Akkoord is uiteindelijk geslaagd in zijn opzet, namelijk het stabiliseren van de VJR Macedonië en het consolideren van de vrede tussen haar gemeenschappen. De implementatie van de wetswijzigingen voorzien in het Akkoord is een eerste stap richting lidmaatschap. Echter is hiermee de implementatie van het Ohrid Akkoord niet afgerond. De bepalingen in het Ohrid Akkoord dienen te worden nageleefd en de volledige gelijkschakeling van de rechten en een billijke vertegenwoordiging van de gemeenschappen in de VJR Macedonië dienen te worden gerealiseerd, wil de VJR Macedonië ooit toetreden tot de Unie.

322

S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 198. 323 Persmededeling, "Javier Solana, EU High Representative for the CFSP, welcomes the completion of the legislative agenda of the Ohrid Framework Agreement", S259/05, Brussel, 15 juli 2005, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/declarations/85725.pdf.

76

6. Het naamsdispuut met Griekenland Zoals reeds vaker vermeld is in deze studie is een groot struikelblok van de VJR Macedonië het naamsdispuut dat het heeft met Griekenland, een lidstaat van de Unie en dus in staat om elk voortgang in het toetredingsproces van de VJR Macedonië tot de Unie te blokkeren. In wat volgt, zal dieper worden ingegaan op hoe dit conflict tot stand is gekomen, wat het inhoudt, welke evolutie het reeds heeft doorgemaakt en hoe de situatie er, met betrekking tot dit conflict vandaag, uitziet. 6.a Oorsprong van het conflict Het conflict tussen de VJR Macedonië en Griekenland namen een aanvang op 8 september 1991, het moment dat de VJR Macedonië zich, via referendum, onafhankelijk verklaarde van Joegoslavië. De VJR Macedonië deed dit onder de naam "Republiek van Macedonië". Griekenland zag in deze benaming een aanspraak op een van hun provincies, die ook de naam 'Macedonië' draagt. Anders gezegd vreesde Griekenland irredentisme ten aanzien van hun provincie. Zij stelden dat de echte Macedoniërs reeds 2000 jaar deel uitmaakten van Griekenland en dat de nieuwe staat in de Westelijke Balkan dus geen recht had op de naam 'Macedonië'.324 De Griekse vrees kwam er ook naar aanleiding van de Macedonische grond wet van november 1991. Meer specifiek door hetgeen gestipuleerd stond in de artikelen 3 en 49 van deze grondwet. Artikel 3 stelde dat de grenzen enkel door de grondwet konden worden gewijzigd. Terwijl artikel 49 van de Macedonische grondwet stelde dat de VJR Macedonië zich de status en de rechten van Macedoniërs in naburige staten aantrekt. De Grieken zagen in de samenlezing van deze twee artikelen een verdoken mogelijkheid tot irredentisme ten aanzien van hun provincie.325 Door middel van amendementen ten aanzien van de grondwet paste de VJR Macedonië in 1992 de artikelen 3 en 49 aan. In artikel 3 werd een passage toegevoegd, namelijk dat "de Republiek Macedonië geen enkele aanspraak maakt ten opzichte van enige naburige staat".326 Verder maakte Griekenland ook bezwaar tegen de vlag die de nieuwe republiek hanteerde. Deze vlag bevatte namelijk de Ster van Vergina als symbool, welke duidelijk verwees naar Alexander de Grote. De Grieken zag de keuze voor dit symbool als vlag als een provocatie.327 Het is maar zeer de vraag of de bevolking van de VJR Macedoniërs die zichzelf als Macedoniërs328 beschouwen enigszins aanspraak willen maken op de Griekse provincie. Deze Macedoniërs zijn namelijk Slavische migranten die zich in het midden van de 6e eeuw gevestigd hebben in de Balkan. Deze benaming en de bijhorende identiteit werden pas gecultiveerd onder het regime van Tito. Deze

324

I. THIESSEN, Waiting for Macedonia: identity in a changing World, Peterborough, Broadview Press, 2007, 23. Grondwet VJR Macedonië van 1991, http://www.constitution.org/cons/macedoni.txt, R. DETREZ, Macedonië, Amsterdam, KIT Publishers, 2001, 18. 326 zie aangepaste versie van de grondwet van de VJR Macedonië, http://www.servat.unibe.ch/icl/mk00000_.html. 327 M. MARESCEAU, “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in Detrez, R.(ed.), Ontmoeting met de Balkan, Wetteren, Universa Press, 2005, 21. 328 In de VJR Macedonië wonen verschillende bevolkingsgroepen, naast Macedoniërs zijn er ook nog Albanezen, Turken, Bulgaren,... . 325

77

identiteit, waarop de staat de VJR Macedonië is opgebouwd, bestaat dus pas een 50tal jaar en staat qua historisch verwantschap eigenlijk los van de Griekse Macedoniërs.329 Men kan zich daarnaast ook afvragen waarom Griekenland zo'n schrik heeft voor de VJR Macedonië. Zelfs al zouden er plannen bestaan om een 'Groter Macedonië' tot stand te brengen, dan nog lijkt het hoogst onwaarschijnlijk, zeker in 1991330, dat de VJR Macedonië zulks kan bewerkstelligen. Het Macedonische leger telt momenteel ongeveer 12 000 actieve beroepsmilitairen331, terwijl het Griekse leger ongeveer 140 000 actieve beroepsmilitairen332 telt. Verder is Grieks-Macedonië 1,5 keer zo groot als de VJR Macedonië. De Grieken zijn echter niet vergeten dat er tijdens de Tweede Wereldoorlog reeds een poging was ondernomen om een 'Groter Macedonië' te stichten333 en tevens dat tijdens de Griekse burgeroorlog, onder het regime van Tito de, toenmalige, Socialistische Republiek Macedonië gebruikt werd als propagandamiddel om Grieks Macedonië te annexeren en bij Joegoslavië te voegen.334 6.b Gevolgen van het conflict Het conflict tussen Griekenland en de VJR Macedonië bleef uiteraard niet zonder gevolgen. Al in 1992 stelde zich een probleem toen de Europese Unie335 weigerde om de VJR Macedonië te erkennen. Dit ondanks het positieve advies dat de Badinter Commissie336 had gegeven ten aanzien van de erkenning van de VJR Macedonië in haar Opinie nummer 6 van 11 januari 1992.337 Dat zulks zich zou voordoen, was eigenlijk makkelijk te voorspellen. Reeds in december 1991 had de Raad verklaard dat de staten van ex-Joegoslavië geen vijandige daden van propaganda mochten stellen, hierin inbegrepen het gebruik van een naam die irredentisme implicieert. Het lijkt nogal evident dat de incorporatie van dit stuk in de verklaring er gekomen was op vraag van Griekenland.338 Verder werd door de Raad gesteld dat de ex-Joegoslavië staten geen enkele aanspraak mochten maken op grondgebied van hun buurlanden.339 Aan dit laatste werd door de VJR Macedonië tegemoet gekomen door de amendering van artikel 3 van de grondwet, zoals hierboven gesteld. In april 1992 lanceerde de Portugese minister voor Buitenlandse Zaken een voorstel om de nieuwe republiek te erkennen onder de naam 'Nova Macedonië'. Dit voorstel werd echter van tafel geveegd door de Grieken. In mei 1992 stelden de lidstaten van de Unie dat de VJR Macedonië pas erkend kon worden onder een benaming die alle partijen tevreden stelden. In juni 1992 gingen ze nog een stap verder door te stellen dat onder geen beding het woord 'Macedonië' in de benaming van de nieuwe

329

I. THIESSEN, Waiting for Macedonia: identity in a changing World, Peterborough, Broadview Press, 2007, 2425, 27-28. 330 op dat moment had de VJR Macedonië nog geen leger. 331 zie http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/26759.htm. 332 zie http://www.armedforces.co.uk/Europeandefence/edcountries/countrygreece.htm. 333 R. DETREZ, Macedonië, Amsterdam, KIT Publishers, 2001, 18. 334 G. C. PAPAVIZAS, Claiming Macedonia, Jefferson, McFarland, 2006, 221-222. 335 Op dat moment nog de Europese Gemeenschap. 336 Zie titel 2.a Het uiteenvallen van Joegoslavië. 337 S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 136-137, 144. 338 M. MARESCEAU, “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in Detrez, R.(ed.), Ontmoeting met de Balkan, Wetteren, Universa Press, 2005, 21. 339 G. C. PAPAVIZAS, Claiming Macedonia, Jefferson, McFarland, 2006, 222.

78

republiek mocht voorkomen. Er werd dan voorgesteld om de nieuwe republiek te erkennen als 'Skopje', wat geweigerd werd door het Macedonische parlement.340 Op 7 april 1993 werd de nieuwe republiek aanbevolen als nieuw lid door de VN Veiligheidsraad onder de benaming "de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië". Zij het dat er werd wel op gewezen dat het naamsdispuut zo spoedig mogelijk diende opgelost te worden.341 De dag erna keurde de Algemene Vergadering van de VN de kandidatuur van de VJR Macedonië formeel goed. Hiermee was de VJR Macedonië lid geworden van de VN. De resolutie waarin haar lidmaatschap werd goedgekeurd, kreeg de vreemde titel "Toelating van de staat wiens applicatie vervat ligt in document A/47/876-S/25147 als lid van de VN".342 Ten gevolge hiervan hadden eind 1993 reeds een 70tal landen de VJR Macedonië onder die benaming erkend. Heel wat lidstaten van de Unie zaten bij dat 70tal.343 Hiermee was het probleem echter niet van de baan. Zoals gesteld in Resolutie 817(1993) en Resolutie 845 (1993)344 van de VN Veiligheidsraad dienden Griekenland en de VJR Macedonië tot een definitieve oplossing te komen voor hun dispuut en liefst zo spoedig mogelijk. In november 1993 werden de onderhandelingen hiertoe echter stopgezet door de Grieken. Erger nog, op 16 februari 1994 legde Griekenland een handelsembargo, met uitzondering van voedsel en medicijnen op tegen de VJR Macedonië. Dit zorgde voor economische schade voor zowel Griekenland als de VJR Macedonië.345 Vooral de VJR Macedonië werd zwaar getroffen daar zij, volledig door land omringd, geen uitweg had op zee.346 Zij rekende hiervoor op de haven van Thessaloniki. Op 22 april 1994 legt de Commissie een verzoekschrift neer bij het EUHvJ waarbij zij van oordeel dat het handelsembargo van Griekenland in strijd is met het gemeenschapsrecht. De Commissie verzoekt dus de opheffing van dit embargo. Zij verzoekt tevens dat het Hof, in afwachting van een uitspraak ten gronde, reeds voorlopige maatregelen oplegt aan Griekenland. Het Hof is echter van oordeel dat zulks onmogelijk zonder de gestelde rechtsvragen reeds ten gronde te behandelen.347 Alvorens het Hof echter een uitspraak ten gronde kon formuleren, werd een interim akkoord bereikt tussen Griekenland en de VJR Macedonië waardoor het handelsembargo werd opgeheven. 6.c Het Interim Akkoord van 1995 Onder de auspiciën van de VN-gezant Cyrus Vance werd op 13 september 1995 een Interim Akkoord gesloten tussen de VJR Macedonië en Griekenland. Het interim akkoord bevatte wederzijdse

340

S. BLOCKMANS, Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, 144, noot 147, G. C. PAPAVIZAS, Claiming Macedonia, Jefferson, McFarland, 2006, 223. 341 Resolutie 817 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (7 april 1993), UN Doc. S/RES/817 (1993). 342 Resolutie 47/225 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (8 april 1993), UN Doc. A/RES/47/225 (1993). 343 R. Detrez, Macedonië, Amsterdam, KIT Publishers, 2001, 19. 344 Resolutie 845 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (18 juni 1993), UN Doc. S/RES/845 (1993). 345 G. C. PAPAVIZAS, Claiming Macedonia, Jefferson, McFarland, 2006, 224. 346 M. MARESCEAU, “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in Detrez, R.(ed.), Ontmoeting met de Balkan, Wetteren, Universa Press, 2005, 21. 347 HvJ, 29 juni 1994, C-120/94 R, Commissie/Helleense Republiek, Jur. 1994, I-3037.

79

toegevingen die beide staten moest toelaten hun relaties te normaliseren en verdere onderhandelingen te voeren om een definitieve oplossing te bekomen.348 Het Interim Akkoord is een zeer bijzonder akkoord aangezien nergens melding wordt gemaakt van de namen van de partijen. Het Akkoord is immers aangegaan door 'the Party of the First Part' en 'the Party of the Second Part'. Slechts wanneer men kijkt naar wie deze partijen vertegenwoordigt dat men kan achterhalen om welke partijen het gaat. De respectievelijke vertegenwoordigers zijn namelijk de heer Papoulias, Minister van Buitenlandse Zaken van Griekenland, en de heer Crvenkovsky, Minister van Buitenlandse Zaken van de VJR Macedonië.349 Uit artikel 1 blijkt dat de 'Party of the First Part' de 'Party of the Second Part' erkent als soevereine staat en dit onder benaming gebezigd in Resolutie 817 (1993), namelijk de VJR Macedonië. Uit artikel 2 blijkt dat de grens tussen de twee partijen onschendbaar is. Conform artikel 5, lid 1 gaan beide partijen akkoord om de onderhandelingen verder te zetten onder de auspiciën van de VN SecretarisGeneraal teneinde tot een definitieve oplossing te komen. Uit lid 2 van artikel 5 blijkt dat beide partijen wederzijdse betrekkingen met elkaar zullen aangaan en normale handelsrelaties zullen opstarten en hiertoe de nodige maatregelen zullen treffen. Hiermee is het handelsembargo ten aanzien van de VJR Macedonië opgeheven en kan ze nooit meer terug worden ingesteld, aangezien het dispuut over de naam geen invloed mag uitoefenen op de handelsbetrekkingen. Conform artikel 6, lid 2 dat geen enkele bepaling in de grondwet van de ''Party of the Second Part' de basis kan zijn voor inmenging in de binnenlandse zaken van een andere staat. Artikel 7, lid 2 bepaalde tot slot dat de 'Party of the Second Part' het symbool op haar vlag (zie figuur 1) niet meer mag gebruiken en haar vlag dus moet aanpassen alvorens het Interim Akkoord in werking treedt. Sindsdien heeft de VJR Macedonië een nieuwe vlag (zie figuur 2), welke een aanpassing is van de oude. Op deze nieuwe vlag is geen Grieks protest gekomen dus zij kan behouden blijven. Artikel 7, lid 3 stelde dat gebruik door een van de partijen van symbolen die van historische of culturele waarde zijn voor de ander partij niet toegestaan wordt indien die andere partij daar aanstoot aanneemt.350 Figuur 1: de Ster van Vergina351

348

Letter S/1995/794 from the Secretary-General addressed to the President of the Security Council, 13 september 1995. 349 M. MARESCEAU, “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in Detrez, R.(ed.), Ontmoeting met de Balkan, Wetteren, Universa Press, 2005, 22. 350 Interim Akkoord van 13 september 1995 tussen de 'Party of the First Part' en de 'Party of the Second Part', http://www.hri.org/docs/fyrom/95-27866.html. 351 Bron: http://houseofsubstance.blogspot.com/2009/07/fyrom-this-to-that.html. Zelfde bron voor figuur 2.

80

Figuur 2: de vlag van de VJR Macedonië na het Interim Akkoord

Het Interim Akkoord van 13 september 1995 heeft zeker bijgedragen tot de stabiliteit in de regio en tot coöperatieve betrekkingen352 tussen Griekenland en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië. Sindsdien heeft de VJR Macedonië nogal wat progressie gemaakt in het pretoetredingsproces. Zo heeft de VJR Macedonië een SAA afgesloten met de Unie. Is er een Europees Partnerschap aangenomen. De VJR Macedonië heeft de status van 'kandidaat-lidstaat' verkregen. Zij maakt deel uit van het financiële steunmechanisme IPA.353 Het naamsdispuut blijft echter nog steeds spelen, aangezien Griekenland de opening van de toetredingsonderhandelingen met de VJR Macedonië blokkeert zolang dit dispuut niet is opgelost.354 6.d Verdere onderhandelingen De onderhandelingen om tot een definitieve oplossing voor het naamsdispuut te komen, blijven doorgaan. Echter hebben zij tot op heden geen resultaat opgeleverd.355 De Grieken hebben recentelijk het voorstel gelanceerd om de VJR Macedonië definitief te erkennen onder de benaming, de 'Republiek van Noord-Macedonië'.356 De Macedoniërs lijken hier niet op in te willen gaan, aangezien zij hun identiteit niet aangetast willen en hun grondwet niet willen aanpassen. De machtsverhouding tussen de overheidsinstellingen van de VJR Macedonië maakt het bekomen van een onderhandelde oplossing aangaande het naamsdispuut ook nodeloos moeilijker. De moeilijke relatie tussen enerzijds de persoon van de Eerste Minister, en anderzijds, de persoon van de President, heeft namelijk al meermaals voor oponthoud gezorgd tijdens het zoeken voor een oplossing voor het naamsdispuut. De regering en de President zijn gezamenlijk bevoegd voor buitenlandse zaken en veiligheid, dus ook inzake het naamsdispuut. Aangezien het mogelijk is dat beide afkomstig zijn uit verschillende politieke partijen, kan dit aanleiding geven tot onenigheid en dus besluiteloosheid inzake hun gemeenschappelijke bevoegdheden.357

352

Voor een overzicht van de verbeterde bilaterale relaties, zie G. C. PAPAVIZAS, Claiming Macedonia, Jefferson, McFarland, 2006, 226-228. 353 Voor een uitgebreide bespreking van deze verwezenlijkingen, zie titel 3. De pretoetredingsstrategie van de Europese Unie voor de VJR Macedonië. 354 zie titel 4.b.2 De toetredingsonderhandelingen. 355 E. Vucheva, “Macedonia name dispute ‘holds hostage’ EU credibility’”, 9 december 2008, http://euobserver.com/9/27255. 356 A. WILLIS, “Greece floats solution for Macedonia name dispute”, 6 april 2010, http://euobserver.com/15/29814. 357 S. GEORGIEVSKI, "Separation of powers in the republic of Macedonia: a case of a multi-ethnic country acceding to the European Union", Duq. L. Rev. 2009, 930.

81

Intussen hebben een 120tal landen met de VJR Macedonië bilaterale betrekkingen aangegaan onder haar constitutionele benaming, de 'Republiek Macedonië'. Onder meer de VS hanteert die benaming in haar bilaterale betrekkingen met de staat. Verondersteld wordt dat dit een beloning voor de steun die de VJR Macedonië geleverd heeft inzake het Irak conflict enerzijds en de snelle ondertekening van een immuniteitsovereenkomst met de VS aangaande de bevoegdheid van het Internationaal Strafhof. Het aangaan van bilaterale betrekkingen onder de constitutionele benaming is niet verboden voor de VJR Macedonië door het Interim Akkoord van 1995.358 6.e Is het optreden van Griekenland rechtsgeldig? In het internationaal recht geldt het principe dat staten vrij zijn om hun eigen politieke, sociale en economische systeem te kiezen en te ontwikkelen. Hieruit kan men afleiden dat een land dan ook in staat moet zijn om vrij haar naam en vlag te kiezen. De druk die Griekenland uitoefent op de VJR Macedonië om haar naam te veranderen is in dit opzicht een inbreuk tegen de soevereiniteit van de VJR Macedonië. Echter is niet elke inbreuk tegen de soevereiniteit verboden onder internationaal recht. Het Internationaal Hof van Justitie heeft geoordeeld in de zaak 'Militaire en Paramilitaire Activiteiten in en tegen Nicaragua' dat het principe van non-interventie een staat verbiedt om direct of indirect op te treden in de binnen- en buitenlandse zaken van andere staten. Nog volgens het Hof is zulk een optreden slechts onrechtmatig wanneer de staat in kwestie gebruik maakt van dwangmaatregelen. Het Hof oordeelde verder dat niet enkel gewapende optredens dwangmaatregelen uitmaken. Ook economische maatregelen kunnen als dwangmaatregelen aanzien worden. In de zaak aangaande Nicaragua werd echter geoordeeld dat het instellen van een handelsembargo in deze geen dwangmaatregel uitmaakte. In het dispuut tussen Griekenland en de VJR Macedonië zou men kunnen stellen dat het objectief van Griekenland op zijn minst onrechtmatig is, maar de maatregelen die het hiertoe neemt, zijn dat niet noodzakelijk.359 Uit lezing van artikel 49 VEU blijkt dat Griekenland het recht heeft op de opstart van de toetredingsonderhandelingen met de VJR Macedonië te weigeren. Zodoende kan zij op rechtmatige wijze druk op de VJR Macedonië uitoefenen om de constitutionele benaming van deze laatste te laten veranderen. Ook al is het objectief dat zij hiermee voor ogen heeft onrechtmatig volgens het internationaal recht. Een eventuele heropstart van het handelsembargo zou evenwel niet kunnen, aangezien zulks in strijd is met het Interim Akkoord van 1995 en dus zeker een onrechtmatige dwangmaatregel zou uitmaken. Om tot een oplossing van het naamsdispuut te komen en dus de VJR Macedonië dichter bij de Unie te brengen, zullen enkel onderhandelingen dus soelaas kunnen brengen.

358

M. MARESCEAU, “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in Detrez, R.(ed.), Ontmoeting met de Balkan, Wetteren, Universa Press, 2005, 23, E. VUCHEVA, “EU hopes Greek-Macedonian name dispute could end soon”, 2 oktober 2008, http://euobserver.com/15/26854. 359 M. CRAVEN, "What's in a name? The Former Yugoslav Republic of Macedonia and Issues of Statehood", Australian YBIL 1995, 234-235.

82

7. Conclusie De mogelijke toetreding van de VJR Macedonië nam een aanvang met de uitbraak van de Balkanoorlog. De gefaalde pogingen van de Unie om de regio te stabiliseren en het succes dat de VS had met het sluiten van het Dayton Akkoord in 1995, zorgde ervoor dat de Unie een regionaal beleid ging uitwerken ten aanzien van de Westelijke Balkan. Een eerste poging tot formulering van zo'n beleid werd ontwikkeld op de Royaumont Top van 13 december 1995. Op deze Top werd het Royaumont Proces voorgesteld dat de implementatie van het Dayton Akkoord moest ondersteunen. Aangezien het dit Proces ontbrak aan een visie op lange termijn, de nodige financiële steunmechanismen en de belangrijkste problemen, vluchtelingen en het vastleggen van grenzen, niet door het Proces behandeld werden, hoeft het weinig verwondering dat het Proces weinig concreets heeft opgeleverd. Op 26 februari 1996 neemt de Raad dan de Regionale Benadering aan. Een beleidsprogramma om het vage Royaumont Proces te implementeren. Met de aanname van de Regionale Benadering werd voor het eerst een preventieve strategie op poten gezet door de Unie. De Regionale Benadering was van toepassing op die landen die niet in aanmerking kwamen voor een Europa Akkoord. De Benadering bevatte een aantal instrumenten die de regionale stabiliteit moesten garanderen. Er waren drie instrumenten voorzien door de Unie; het Samenwerkingsakkoord; de financiële instrumenten, PHARE en Obnova; en de versterkte handelspreferenties. De begunstigden van de Benadering moesten de toegang tot deze instrumenten echter verdienen door te voldoen aan een aantal politieke en economische voorwaarden. De Unie kon echter ook gepaste maatregelen, onder meer schorsen en beëindigen van overeenkomst, nemen ten aanzien van de VJR Macedonië indien deze niet meer in voldoende mate voldeed aan de vereisten. Hiermee werd het principe van de 'carrots and sticks' geïntroduceerd in het beleid van de Unie ten aanzien van de Westelijke Balkan. Ondanks de verbeteringen in het beleid ten opzichte van het Royaumont Proces, werd nog steeds te weinig vooruitgang geboekt. De Unie werd genoodzaakt meer gebruik te maken van de negatieve dan van de positieve conditionaliteit. Een eerste probleem dat zich stelde was het gebrek aan lidmaatschapsperspectief dat aan de staten van de Westelijke Balkan werd gegeven. Het einddoel van de Regionale Benadering was, met andere woorden, onduidelijk. Een tweede probleem, specifiek voor de VJR Macedonië, was dat zij de Regionale Benadering eerder als een stap achterwaarts zag in haar relaties met de Unie. Na het uitbreken van de Kosovo crisis werd de Regionale Benadering dan ook vervangen. Een volgende stap was de aanname van het Stabiliteitspact. Het Pact zelf was van ondergeschikt belang. Echter werd in het Gemeenschappelijk Standpunt 1999/345, een voorbereidend document op het Pact, het lidmaatschap van de Unie voor de VJR Macedonië voor het eerst in het vooruitzicht gesteld. Dit vooruitzicht werd dan bevestigd door de Europese Raad van Santa Maria da Feira van 2000. Op die Raad werd gesteld dat de VJR Macedonië een potentiële kandidaat is. Op de Top van Zagreb van november 2000 werd een nieuw beleid ten aanzien de Westelijke Balkan uitgestippeld, het Stabilisatie- en Associatieproces. De gedifferentieerde aanpak van de Regionale Benadering bleef behouden. Het SAP stelde dus een kader voor integratie in de Unie op en liet de individuele staten toe deze op eigen tempo te doorlopen. Op de Europese Raad van Thessaloniki van 2003 werd beslist dat het SAP het beleidskader ten aanzien van de integratie van de Westelijke 83

Balkan zou blijven. Men kon vanaf dan enkel nog veranderingen aanbrengen aan het SAP, men kon het niet meer vervangen. De status van potentiële kandidaat werd voor de VJR Macedonië behouden onder het SAP. De doelstellingen van het SAP waren de consolidatie van de democratie en de opbouw van de regionale samenwerking. De instrumenten die via het SAP openstonden voor de VJR Macedonië gelijken ten zeerste op die van de Regionale Benadering. Ten eerste was er de Stabilisatie- en Associatieovereenkomst (vergelijkbaar met het Samenwerkingsakkoord). Ten tweede waren er de financiële instrumenten ter ondersteuning van de deelname van de VJR Macedonië aan het SAP. Deze instrumenten waren CARDS voor de periode 2000-2006 en IPA voor de periode 20072013 (vergelijkbaar met PHARE en Obnova). De versterkte handelspreferenties bleven behouden. Echter voegde het SAP ook politieke dialoog, samenwerking inzake Justitie en Binnenlandse Zaken, parlementaire samenwerking, mechanismen voor de opbouw van overheidsinstellingen en Europese Partnerschappen toe aan het de beschikbare instrumenten. Het belangrijkste aspect van het SAA is het feit dat het de facto gaat om een pretoetredingsovereenkomst. De mogelijkheid tot lidmaatschap wordt namelijk vermeld in de Preambule. Ook het Europese Partnerschap is een belangrijk instrument. Het legt namelijk de te volgen prioriteiten op korte en lange termijn vast voor de VJR Macedonië. Uiteraard is ook in het SAP het openstaan van de instrumenten afhankelijk gemaakt van het vervullen van de nodige condities. Conditionaliteit blijft dus de hoeksteen van het beleid van de Unie ten aanzien van de Westelijke Balkan. De pretoetredingsstrategie ten aanzien van de Westelijke Balkan werd door de Unie voornamelijk ontwikkeld om deze regio te herintegreren in de Europese structuur. Conditionaliteit was daarin een hoeksteen. Om de VJR Macedonië ertoe te bewegen de nodige hervormingen door te voeren, werden aan die hervormingen allerlei voordelen verbonden; zoals diepere integratie in de Unie, meer financiële steun, betere toegang tot de Eengemaakte Markt, ... . De voorwaarden vervat in het pretoetredingsproces stemmen grotendeels overeen met de voorwaarden voor lidmaatschap. Met andere woorden hoe meer de VJR Macedonië voldoet aan de voorwaarden van het SAP, hoe dichter zij bij het lidmaatschap komt. Men kan wel stellen dat de politieke conditionaliteit die de Unie oplegt aan de VJR Macedonië is niet enkel meer gericht op het aanpassen van de kandidaat-lidstaat aan het ‘acquis communautaire’ of om interne conflicten360 tegen te gaan, maar nu ook dient als mechanisme om externe conflicten te voorkomen of te beëindigen.361 De EU houdt hierbij ook best de opmerkingen van PADDY ASHDOWN in gedachte toen deze nog hoge vertegenwoordiger in Bosnië was. Hij stelde namelijk dat hij slechts een groot lokmiddel had waarmee hij de Bosnische autoriteiten tot hervormingen kon aanzetten, namelijk het lidmaatschap. Het is dus van belang deze autoriteiten een reëel perspectief op een toekomstige toetreding te bieden, anders zullen zij niet meer geneigd zijn de, door de Unie gewenste, hervormingen uit te voeren.362 Hetzelfde geldt bij uitbreiding voor alle staten van de Westelijke Balkan en dus ook de VJR Macedonië.

360

zoals bij de toetreding van Spanje, Portugal en Griekenland. M. BRANIFF, “Transforming the Balkans – Lesson learning and institutional reflexivity in the EU enlargement approach”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2009, 557. 362 M. ABRAMOWITZ, H. HURLBURT, “Can the EU hack the Balkans – a proving ground for Brussels”, Foreign Aff. 2002, 3. 361

84

Om effectief lid te worden van de Unie moet de VJR Macedonië evenwel nog steeds de toetredingsprocedure doorlopen. Zij moet daarvoor in voldoende mate in overeenstemming zijn met de voorwaarden vervat in artikel 49 VEU. Sinds het Verdrag van Lissabon zitten de 'Kopenhagen criteria' nu ook vervat in dat artikel. De meeste voorwaarden vervat in artikel 49 VEU zijn voorwaarden waar de VJR Macedonië zelf vat op heeft. Met andere woorden, zij kan er zelf voor zorgen dat zij aan deze condities voldoet. Echter worden er ook vereisten gesteld waaraan de VJR Macedonië niks kan doen. Zo is het begrip 'Europese staat' een vaag begrip dat door de regeringsleiders en staatshoofden van de Lidstaten eventueel kan ingeroepen worden om de VJR Macedonië de toegang tot de Unie te ontzeggen. Zoals hierboven uiteengezet, lijkt dit evenwel weinig waarschijnlijk. Indien de regeringsleiders en staatshoofden de VJR Macedonië uit de Unie willen houden, lijkt de meest plausibele reden hiervoor het feit dat de Unie niet klaar is om een nieuwe lidstaat te absorberen. Het criterium dat stelt dat de Unie in staat moet zijn om nieuwe lidstaten op te nemen, is duidelijk geïntroduceerd als soort van noodstop indien de Unie wil terugkomen op een eerdere beslissing om een land op te nemen in de Unie. In het huidige klimaat van uitbreidingsvermoeidheid zou dit criterium wel eens gebruikt kunnen worden om de VJR Macedonië aan het lijntje te houden. Momenteel lijkt het echter weinig waarschijnlijk dat dit scenario zou voorvallen. Sinds 2005 is de status van de VJR Macedonië verbetert van 'potentiële kandidaat' naar 'kandidaatlidstaat'. Dit houdt in dat de VJR Macedonië de toetredingsonderhandelingen kan aanvatten, de laatste grote horde richting lidmaatschap. Hier knelt echter het schoentje voor de VJR Macedonië. Zij hebben namelijk last van een dispuut met Griekenland. Griekenland weigert de VJR Macedonië te erkennen onder haar constitutionele benaming 'Republiek Macedonië' en wel omwille van hun vrees dat de VJR Macedonië hiermee impliciet aanspraak zou willen maken op de gelijknamige Griekse provincie. Het feit dat de VJR Macedonië van 1991 tot 1995 de Ster van Vergina op zijn vlag had staan, was ook een bron van Griekse ergernis. Dat probleem is echter van de baan sedert de inwerkingtreding van het Interim Akkoord van 1995. Sindsdien heeft de VJR Macedonië een nieuwe vlag. Sedert dit Interim Akkoord verlopen de bilaterale relaties op een vrij normale wijze. Het enige resterende probleem is dat Griekenland hardnekkig weigert om de VJR Macedonië, zelfs onder die benaming, toe te laten tot de Unie. Uit het non-interventie principe, dat geldt in het internationaal recht, kan men afleiden dat het objectief dat ten gronde ligt aan de gedragingen van Griekenland, namelijk het dwingen van de VJR Macedonië om haar constitutionele naam te wijzigen, onrechtmatig is. Echter moeten de maatregelen die Griekenland invoert om haar objectief te bekomen, gedefinieerd kunnen worden als dwangmaatregelen. Het internationale recht geeft echter geen eenduidige interpretatie aan het begrip 'dwangmaatregel'. Men kan er wel vanuit gaan, dat aangezien onder de toetredingsprocedure, vervat in artikel 49 VEU, Griekenland het recht heeft om zijn veto te stellen tegen kandidaat-lidstaten, het weigeren tot openen van de toetredingsonderhandelingen met de VJR Macedonië in geen geval een dwangmaatregel uitmaakt. Er zal voor de VJR Macedonië niets anders opzitten dan tot een onderhandelde oplossing te komen met Griekenland, wil het ooit de toetredingsonderhandelingen aanvatten. Het laatste nieuwe voorstel dat hieromtrent door de Grieken werd gelanceerd is de benaming 'Republiek NoordMacedonië' als constitutionele benaming voor de VJR Macedonië. De Macedoniërs lijken echter niet geneigd hiermee in te stemmen. Zoals blijft deze 19 jaar oude problematiek aanslepen. 85

Tot slot weze nog opgemerkt dat ook de implementatie van het Ohrid Akkoord specifiek is voor de VJR Macedonië. Dit Akkoord kwam tot stand naar aanleiding van het etnisch conflict van 2001. Het voorziet in meer rechten voor de Albanese en andere minderheden in de VJR Macedonië. Onder meer hetzelfde niveau van onderwijs in de eigen taal (voor primair en secundair onderwijs) worden in het vooruitzicht gesteld, alsook een gelijkwaardige vertegenwoordiging van alle bevolkingsgroepen in de verscheidene overheidsinstellingen. Er werden ook een aantal grondwets- en wetswijzigingen voorzien in het Ohrid Akkoord ter bevordering van de multiculturele samenleving. Sinds 15 juli 2005 zijn al deze wijzigingen van kracht geworden. De implementatie van het Ohrid Akkoord is daarmee echter nog niet voltooid. Pas als aan alle principes van het Ohrid Akkoord in de praktijk voldaan is, zal de implementatie van het Akkoord voltooid zijn. De naleving van dit Akkoord is voor de VJR Macedonië uitermate van belang, aangezien dat een voorwaarde is om te mogen toetreden tot de Unie. Men kan wel stellen dat de VJR Macedonië nog een lange weg af te leggen heeft eer het een volwaardig lid kan worden van de Unie, zoals blijkt uit het voortgangsrapport van de Commissie van 2010. De vrees voor vroegtijdige toetreding, ontstaan naar aanleiding van de debacles met Roemenië en Bulgarije, zorgt ervoor dat de VJR Macedonië in vergelijking met vorige uitbreidingen extra hard haar best zal mogen doen om lid te worden van de Unie. Daarboven staan er (onrechtmatige) obstakels op haar weg richting lidmaatschap die zij niet alleen kan verzetten, zoals het naamsdispuut met Griekenland en de mogelijke uitbreidingsmoeheid. Hoewel de VJR Macedonië vaak het voorbeeld363 was voor de andere staten van de Westelijke Balkan is zij ondertussen voorbijgesneld door Kroatië dat in 2013 zal toetreden tot de Unie, terwijl de VJR Macedonië nog aan de toetredingsonderhandelingen moet beginnen. De VJR Macedonië staat paradoxaal genoeg redelijk ver richting toetreding, maar zij staat tevens al geruime tijd stil en stilstaan is achteruitgaan. Indien de bevolking van de VJR Macedonië namelijk het uitzicht op EU-lidmaatschap verliest, zou zij wel eens minder geneigd kunnen zijn om de nodige hervormingen richting democratie en markteconomie te blijven willen doorvoeren. Dit zou dan eventueel voor hernieuwde onstabiliteit in de Westelijke Balkan kunnen zorgen. Iets wat de Unie, en bij uitbreiding de internationale gemeenschap, koste wat het kost wil vermijden.

363

niet getroffen door de Balkanoorlog, als enige een Samenwerkingsakkoord met de Unie gesloten, eerste staat die een SAA met de Unie afsloot, ... .

86

Bibliografie Akten van de gemeenschapsinstellingen Geconsolideerde versie van het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, P.B. C 325 van 24 december 2002, 33-184. Geconsolideerde versie van het verdrag betreffende de Europese Unie, P.B. C 83 van 30 maart 2010, 13-45. Topconferentie van Den Haag, 1-2 december 1969, “Slotcommuniqué van de conferentie”, Bull. EEG 1-1970, 12-17. Besluit van de Raad, 8-9 juni 1970 inzake de procedure die voor de onderhandelingen met de landen die om toetreding hebben verzocht zal worden gevolgd, ‘Uitbreiding van de Gemeenschap”, Bull. EG 8-1970, 129-131, par. 101-102. Europese Raad van Kopenhagen, 7-8 april 1978, “Verklaring over de democratie”, Bull. EEG 3-1978, 5-6. Verordening (EEG) nr. 3906/89 van de Raad van 18 december 1989 betreffende economische hulp ten gunste van de Republiek Hongarije en de Volksrepubliek Polen, P.B. L 375 van 23 december 1989, 11-12. Europese Raad van Luxemburg, 28-29 juni 1991, “Verklaring over de mensenrechten”, Bull. EG 61991, 17-18, 1.45. Extraordinary ministerial meeting in Brussels, 16 November 1991, “Guidelines on the recognition of new States in Eastern Europe and in the Soviet Union”, Bull. EC 12-1991, 119, 1.4.5. Extraordinary ministerial meeting in Brussels, 16 November 1991, “Yugoslavia”, Bull. EC 12-1991, 119, 1.4.6. Europese Commissie, ‘Europa en de uitdaging van de uitbreiding’, Bull. EG Supp. 3-1992, 11-12, par. 8 en 11-13. Europese Commissie, “Interim report from the Commission to the European Council on the effects on the policies of the EU of enlargement to the associated countries of Central and Eastern Europe”, Bull. EC 11-1995, 75, 1.4.47. Conclusies Raad van Ministers van 26 februari 1996, Bull. EC 1/2-1996,1.4.108. 87

Verklaring van de Europese Raad over voormalig Joegoslavië, Bull. EC 12-1996, 1.37. Verordening (EG) nr. 463/96 van de Raad van 11 maart 1996 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 3906/89 met het oog op uitbreiding van de economische hulp tot de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, P.B. L 65 van 15 maart 1996, 3. Verordening (EG) nr. 1628/96 van de Raad van 25 juli 1996 betreffende steun aan BosniëHerzegovina, Kroatië, de Federatieve Republiek Joegoslavië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, P.B. L 204 van 14 augustus 1996, 1-5. Conclusies van de Raad over het beginsel van de conditionaliteit met het oog op de ontwikkeling van betrekkingen van de Europese Unie met bepaalde landen van Zuidoost-Europa, Bull. EU, 4-1997, 1.4.67 en 2.2.1. Europese Commissie, “Agenda 2000: voor een sterkere en grotere Unie”, Bull. EU Supp. 5-1997, 5-82. Besluit 97/831/EG van de Raad van 27 november 1997 betreffende de sluiting van een samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, P.B. L 348 van 18 december 1997, 1. Gemeenschappelijke standpunt 1999/345/GBVB van 17 mei 1999 door de Raad aangenomen op basis van artikel 15 van het Verdrag betreffende de Europese Unie inzake het stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa, P.B. L 133 van 28 mei 1999, 1-2. Verslag van de Commissie over de haalbaarheid van het via onderhandelingen tot stand brengen van een stabilisatie- en associatieovereenkomst met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, COM(1999) 300 definitief, Brussel, 16 juni 1999, hiervan zijn enkel de bibliografische gegevens beschikbaar op Eur-Lex. Aanbeveling voor een besluit van de Raad houdende machtiging van de Commissie om te onderhandelen over een stabilisatie- en associatieovereenkomst met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, SEC(1999) 1279, Brussel, 8 september 1999, niet beschikbaar op Eur-Lex. Mededeling van de Commissie aan de Raad over haar operationele conclusie Stabilisatie- en associatieproces van de EU voor de landen van Zuidoost-Europa Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Federale Republiek Joegoslavië, voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Albanië, COM(2000) 49 definitief, Brussel, 2 februari 2000. Verordening (EG) nr. 2007/2000 van de Raad van 18 september 2000 tot vaststelling van uitzonderlijke handelsmaatregelen ten behoeve van de landen en gebieden die deelnemen aan of 88

verbonden zijn met het stabilisatie- en associatieproces van de Europese Unie, tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2820/98 en tot intrekking van de Verordeningen (EG) nr. 1763/1999 en (EG) nr. 6/2000, P.B. L 240 van 23 september 2000, 1-9. Verordening (EG) nr. 2563/2000 van de Raad van 20 november 2000 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2007/2000 door uitbreiding tot de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en de Federale Republiek Joegoslavië van de uitzonderlijke handelsmaatregelen ten behoeve van de landen en gebieden die deelnemen aan of verbonden zijn met het stabilisatie- en associatieproces van de Europese Unie, en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2820/98, P.B. L 295 van 23 november 2000, 1-4. Verordening (EG) nr. 2666/2000 van de Raad van 5 december 2000 betreffende de steun aan Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Federale Republiek Joegoslavië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1628/96 en tot wijziging van de Verordeningen (EEG) nr. 3906/89 en (EEG) nr. 1360/90, alsmede van de Besluiten 97/256/EG en 1999/311/EG, P.B. L 306 van 7 december 2000, 1-6. Verordening (EG) nr. 2667/2000 van de Raad van 5 december 2000 betreffende het Europees Bureau voor Wederopbouw, P.B. L 306 van 7 december 2000, 7-10. Resolutie van 3 mei 2001 van het Europees Parlement over het voorstel voor een besluit van de Raad en de Commissie betreffende de ondertekening namens de Europese Gemeenschap van de Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. C 27 E van 31 januari 2001, 59. Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de ondertekening namens de Europese Gemeenschap van de stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, COM(2001) 90 definitief, Brussel, 19 februari 2001, P.B. C 123 E van 31 juli 2001, 22. Besluit 2001/330/EG van de Raad van 9 april 2001 inzake de sluiting van de Interimovereenkomst betreffende handel en aanverwante zaken tussen de Europese Gemeenschap, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. L 124 van 4 mei 2001, 1. Interimovereenkomst betreffende de handel en aanverwante zaken tussen de Europese Gemeenschap, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. L 124 van 4 mei 2001, 2. 89

Verordening (EG) nr. 2415/2001 van de Raad van 10 december 2001 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2666/2000 betreffende de steun aan Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Federale Republiek Joegoslavië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Verordening (EG) nr. 2667/2000 betreffende het Europees Bureau voor Wederopbouw, P.B. L 327 van 12 december 2001, 3-4. Besluit 2004/239/EG van de Raad en de Commissie van 23 februari 2004 inzake de sluiting van de stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. L 84 van 20 maart 2004, 1-2. Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, P.B. L 84 van 20 maart 2004, 13-81. Verordening (EG) nr. 533/2004 van de Raad van 22 maart 2004 inzake het opzetten van Europese partnerschappen in het kader van het stabilisatie- en associatieproces, P.B. L 86 van 24 maart 2004, 1-2. Protocol bij de Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, teneinde rekening te houden met de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie, P.B.. L 388 van 29 december 2004, 6-128. Besluit van de Raad 2004/518/EG van 14 juni 2004 inzake de principes, prioriteiten en voorwaarden die zijn opgenomen in het Europees partnerschap met de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, P.B. L 222 van 23 juni 2004, 20-28. Besluit van de Raad 2006/57/EG van 30 januari 2006 inzake de beginselen, prioriteiten en voorwaarden die zijn opgenomen in het Europees Partnerschap met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en tot intrekking van Besluit 2004/518/EG, P.B. L 35 van 7 februari 2006, 5772. Verordening (EG) nr. 1085/2006 van de Raad van 17 juli 2006 tot invoering van een instrument voor pretoetredingssteun (IPA), P.B. L 210 van 31 juli 2006, 82-93.

90

Verordening (EG) nr. 1756/2006 van de Raad van 28 november 2006 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2667/2000 van het Europees Bureau voor wederopbouw, P.B. L 332 van 30 november 2006, 18. Verordening (EG) nr. 718/2007 van de Commissie van 12 juni 2007 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1085/2006 van de Raad tot uitvoering van een instrument voor pretoetredingssteun (IPA), P.B. L 170 van 29 juni 2007, 1-66. Besluit 2008/212/EG van de Raad van 18 februari 2008 inzake de beginselen, prioriteiten en voorwaarden die zijn opgenomen in het toetredingspartnerschap met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en tot intrekking van Besluit 2006/57/EG, P.B. L 80 van 19 maart 2008, 32-45. Protocol bij de Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, om rekening te houden met de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie, P.B. L 99 van 10 april 2008, 2-144. Verordening (EG) nr. 1215/2009 van de Raad van 30 november 2009 tot vaststelling van uitzonderlijke handelsmaatregelen ten behoeve van de landen en gebieden die deelnemen aan of verbonden zijn met het stabilisatie- en associatieproces van de Europese Unie, P.B. L 328 van 15 december 2009, 1-9. Europese Commissie, “The Former Yugoslav Republic of Macedonia 2010 progress report”, SEC(2010) 1332, Brussel, 9 november 2010, 81p. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad aangaande de uitbreidingsstrategie en voornaamste uitdagingen 2010-2011, COM(2010) 660 definitief, Brussel, 9 november 2010. Joint statement by HR/VP Catherine Ashton and Commissioner Stefan Füle on the parliamentary elections in the former Yugoslav Republic of Macedonia, Brussel, 6 juni 2011. Europese Commissie, "EU rondt toetredingsonderhandelingen met Kroatië af", IP/11/824, Brussel, 30 juni 2011.

91

Rechtspraak HvJ, 29 juni 1994, C-120/94 R, Commissie/Helleense Republiek, Jur. 1994, I-3037.

92

Boeken AHRENS, G.-H., Diplomacy on the edge, Washington (D.C.), Woodrow Wilson Center Press, 2007, xxviii+672p. BALALOVSKA, K., SILJ, A. en ZUCCONI, M., Minority Politics in Southeast Europe: Crisis in Macedonia, Rome,

Ethnobarometer,

2002,

144p.,

beschikbaar

op

http://www.ethnobarometer.org/images/pdf/wp06.pdf. BARENTS, R., BRINKHORST, L.,J., Grondlijnen van het Europees recht, Deventer, Kluwer, 2006, 646p. BLOCKMANS, S., Tough love: The European Union’s relations with the Western Balkans, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2007, XXXVI+421p. CHRISTOFFERSEN, P., S., “Organization of the process and beginning of the negotiations”, in VASSILIOU, G., (ed.), The accession story: The EU from 15 to 25 countries, Oxford, Oxford University Press, 2007, 3450. DETREZ, R., Macedonië: land in de wachtkamer, Antwerpen, Houtekiet, 2002, 287p. DETREZ, R., Macedonië, Amsterdam, KIT Publishers, 2001, 76p. DEVUYST, Y., The European Union transformed, Brussel, P.I.E. Peter Lang, 2006, 212p. DINAN, D., Ever closer Union: An introduction to European integration, Hampshire, Palgrave Macmillan, 2005, 665p. EHRHART, H.-G., "Prevention and Regional Security: The Royaumont Process and the Stabilization of South-Eastern Europe", in X, OSCE Yearbook, 1998, 327-346. HILLION, C. (ed.), EU enlargement: a legal approach, Oxford, Hart, 2004, xxvi+230p. INGLIS, K., Evolving practice in EU enlargement: with case studies in agri-food and environmental law, Leiden, M. Nijhoff, 2010, xii+445p. KOCHENOV, D., EU enlargement and the failure of conditionality: pre-accession conditionality in the fields of democracy and the rule of law, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2008, xxxvii+358p. LENAERTS, K., VAN NUFFEL, P., Europees Recht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2003, 901p. LENAERTS, K., VAN NUFFEL, P., European Union Law, Londen, Sweet & Maxwell, 2011, ccxlix+1083p. 93

MARESCEAU, M., “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in DETREZ, R.(ed.), Ontmoeting met de Balkan, Wetteren, Universa Press, 2005, 9-43. NUGENT, N., European Union enlargement, Hampshire, Palgrave Macmillan, 2004, 328p. OTT, A., INGLIS, K. (eds.), Handbook on European enlargement: a commentary on the enlargement process, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2002, XXXIII+1116p. PAPAVIZAS, G., C., Claiming Macedonia, Jefferson, McFarland, 2006, viii+292p. RIPILOSKI, S., Conflict in Macedonia: Exploring a paradox in the Former Yugoslavia, Boulder, FirstForumPress, 2011, xv+298p. RUYSDAEL, S., New trends in Turkish foreign affairs: bridges and boundaries, Lincoln, iUniverse, 2002, 628p. SANTON, K., MACKAY, L., Grote atlas van de wereldgeschiedenis, Bath, Parragon, 2006, 314p. TATHAM, A., F., Enlargement of the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2009, xxxiv+555p. THIESSEN, I., Waiting for Macedonia: identity in a changing World, Peterborough, Broadview Press, 2007, 206p. VAN ELSUWEGE, P., EU enlargement and the Baltic states: a legal and political analysis, doctoraatsproefschrift, Gent, 2007, xi+473p. X, Pocketbook on candidate and potential candidate countries, Brussel, European Union, 2010, 246p.

94

Tijdschriften ABRAMOWITZ, M. en HURLBURT, H., “Can the EU hack the Balkans – a proving ground for Brussels”, Foreign Aff. 2002, 2-7. ACEUSKA, L., “Republic of Macedonia: an atypical Balkan country”, Fordham Int’l L.J. 1997, 1521-1531. ANASTASAKIS, O., “The Europeanization of the Balkans”, Brown J. World Aff. 2005, 77-88. APPICCIAFUOCO, L., “The promotion of the rule of law in the Western Balkans: the European Union’s role”, German L. J. 2010, 741-768. BJORKDAHL, A., “Norm-maker and norm-taker: Exploring the normative influence of the EU in Macedonia”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2005, 257-278. BRANIFF, M., “Transforming the Balkans – Lesson learning and institutional reflexivity in the EU enlargement approach”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2009, 547-564. BRUNNBAUER, U., "The implementation of the Ohrid Agreement: Ethnic Macedonian resentment", JEMIE, 2002, 1-24. BUCHSBAUM, T., M., "The OSCE and the Stability Pact for South Eastern Europe: A mother-daughter, brother-sister or partner relationship?", Helsinki Monitor 2000-4, 62-79. CRAVEN, M., "What's in a name? The Former Yugoslav Republic of Macedonia and Issues of Statehood", Australian YBIL 1995, 199-239. EKEUS, R., “From the Copenhagen criteria to the Copenhagen summit: Minority issues in an enlarging Europe”, Helsinki Monitor 2003, 38-41. FAKIOLAS, E.,T. en TZIFAKIS, N., “Transformation or accession – Reflecting on the EU’s strategy towards the Western Balkans”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2008, 377-398. GEORGIEVSKI, S., "Separation of powers in the republic of Macedonia: a case of a multi-ethnic country acceding to the European Union", Duq. L. Rev. 2009, 921-938. GIAMOURIDIS, A., “Only through enlargement: The new European myth”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2007, 183-202. GIANDOMENICO, J., “Path dependency in EU enlargement: Macedonia’s candidate status from a historical institutionalist perspective”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2009, 89-112.

95

GRABAR-KITAROVIC, K., “The stabilization and association process: The EU’s soft power at its best”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2007, 121-126. LETICA, B., “Europe’s second chance: European Union enlargement to Croatia and the Western Balkans”, Fletcher F. World Aff. 2004, 209-230. PELKMANS, J., “The crucial terms of EU enlargement- distinguishing the ‘core acquis’ from less urgent ‘requirements’”, Eur. J. L. Reform 2001, 411-426. PHINNEMORE, D., ”Stabilisation and association agreements: Europe agreements for the Western Balkans”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2003, 77-104. PIPPAN, C., “The rocky road to Europe: The EU’s stabilisation and association process for the Western Balkans and the principle of conditionality”, Eur. Foreign Aff. Rev. 2004, 219-246. SCHENKER, H., “The Stabilization and Association Process: an engine of European integration in need of tuning”, JEMIE 2008, 1-20. VAN DEN BERGHE, F., “Het succes van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid van de EU: een analyse aan de hand van de reactie van de EU op de crisissen in de Balkan sinds 1990”, Stud. Dipl. 2005, 213-224. VAN EEKELEN, W., “Transitional arrangements for enlargement” , Eur. Foreign Aff. Rev. 2007, 431-435.

96

Internetbronnen Grondwet VJR Macedonië van 1991, http://www.constitution.org/cons/macedoni.txt. Geamendeerde

Grondwet

van

de

VJR

Macedonië

van

1992,

http://www.servat.unibe.ch/icl/mk00000_.html. Website DG Uitbreiding van de Europese Commissie, http://ec.europa.eu/enlargement/candidatecountries/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/relation/index_nl.htm. Website DG Handel van de Europese Commissie, http://ec.europa.eu/trade/. Statuut

van

de

Raad

van

Europa

van

5

mei

1949,

http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/html/001.htm. Draft Treaty embodying the Statute of the European Community, Straatsburg, 10 maart 1953, beschikbaar op http://www.ena.lu. Conference on security and co-operation in Europe, Helsinki, 1975, http://www.osce.org/mc/39501. Document of the Copenhagen meeting of the conference on the human dimension of the CSCE (29 June 1990), http://www.osce.org/odihr/elections/14304. Charter van Parijs van 21 november 1990, beschikbaar op http://www.ena.lu. Europees Handvest voor regionale talen of talen van minderheden van 5 november 1992, http://www.coe.int/t/dg4/education/minlang/textcharter/Charter/Charter_nl.pdf. Recommendation 1201 of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (1 February 1993), http://assembly.coe.int/Documents/AdoptedText/ta93/erec1201.htm. Europese Raad van Kopenhagen, 21-22 juni 1993, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/72923.pdf. Europese Raad van Essen, 9-10 december 1994, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/nl/ec/00300.NL4.htm. Interim Akkoord van 13 september 1995 tussen de 'Party of the First Part' en de 'Party of the Second Part', http://www.hri.org/docs/fyrom/95-27866.html. Europese Raad van Madrid, 15-16 december 1995, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00400-C.NL5.htm. 97

Europese Raad van Luxemburg, 12-13 december 1997, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00400.NL7.htm. Stability Pact for South Eastern Europe, Cologne, 10th June 1999, http://www.stabilitypact.org/ . Europese Raad van Helsinki, 12-13 december 1999, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00300-r1.nl9.htm. Europese Raad van Lissabon, 23-24 maart 2000, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00100-r1.nl0.htm. Europese Raad van Santa Maria Da Feira, 19-20 juni 2000, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/00200-r1.nl0.htm. Conferentie

van

Zagreb,

24

november

2000,

The

final

declaration,

http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_j oin_the_eu/sap/zagreb_summit_en.htm. Ohrid Akkoord, 13 augustus 2001, http://faq.macedonia.org/politics/framework_agreement.pdf. Regional Strategy Paper 2002-2006: CARDS Assistance Programme to the Western Balkans, http://ec.europa.eu/enlargement/archives/ear/agency/main/ag-rsp_2002-2006.htm, Verslag van de Commissie, Het stabilisatie- en associatieproces voor Zuidoost-Europa: Eerste jaarverslag,

COM(2002)

163

definitief,

Brussel,

3

april

2002,

http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0163:FIN:NL:PDF. Commission Staff Working Paper Annex to the PHARE Programme Annual Report 2001 Country Sections,

SEC(2003)

228,

Brussel,

3

maart

2003,

http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/financial_assistance/phare/annex_phare2001_en.pd f. Europese Raad van Thessaloniki, 19-20 juni 2003, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/76283.pdf. De agenda van Thessaloniki voor de Westelijke Balkan: op weg naar Europese integratie, Europese Raad

van

2003,

Doc.

10369/03

(Presse

166),

11-19,

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docspressdata/nl/gena/76432.pdf. Voorstel voor besluit van de Raad inzake de principes, prioriteiten en voorwaarden die zijn opgenomen in het Europees Partnerschap met de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, 98

30

maart

2004,

(niet

in

het

Publicatieblad

verschenen),

http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0204:FIN:NL:PDF. Europese Raad van Brussel, 16-17 december 2004, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/83211.pdf Indictment against Ljube Boskoski and Johan Tarculovski, Perscommuniqué ICTY, 15 maart 2005, JP/MOW/949e, http://www.icty.org/sid/8626. Persmededeling, "Javier Solana, EU High Representative for the CFSP, welcomes the completion of the legislative agenda of the Ohrid Framework Agreement", S259/05, Brussel, 15 juli 2005, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/declarations/85725.pdf. Mededeling van de Commissie van 9 november 2005: “Advies van de Commissie over het verzoek van de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië om toetreding tot de Europese Unie”, (niet in

het

Publicatieblad

verschenen),

COM(2005)

562,

http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0562:FIN:NL:PDF. Europese Raad van Brussel, 15-16 december 2005, Conclusies van het voorzitterschap, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/87651.pdf. Mededeling van de Commissie van 8 november 2006 aan het Europees Parlement en de Raad: “Uitbreidingsstrategie en voornaamste uitdagingen 2006-2007. Inclusief het speciaal verslag over de capaciteit van de EU om nieuwe lidstaten op te nemen”, (niet in het Publicatieblad verschenen), COM(2006)

649

definitief,

http://eur-

lex.europa.eu/LexiUriServ/LexiUriServ.do?uri=CELEX:52006DC0649:NL:HTML. Centraal-Europese Vrijhandelsakkoord, 19 december 2006, http://www.cefta2006.com/. Mededeling van de Commissie van 5 maart 2008 aan het Europees Parlement en de Raad: “Westelijke Balkan: versterking van het Europees perspectief”, (niet in het Publicatieblad verschenen), http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/balkans_communication/western_balkans_communication_0 50308_nl.pdf. Key findings of the progress reports on the candidate countries: Croatia, Turkey and the Former Yugoslavian

Republic

of

Macedonia,

MEMO/09/449,

14

oktober

2009,

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/09/449&format=HTML&aged=0& language=EN&guiLanguage=en. 99

Voorstel voor een Besluit van de Raad en de Commissie betreffende het standpunt van de Gemeenschap in de Stabilisatie- en Associatieraad inzake de overgang naar de tweede etappe van de associatie tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds, overeenkomstig artikel 5 van de Stabilisatie- en associatieovereenkomst, COM(2009) 280 definitief, Brussel, 7 oktober 2009, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0280:FIN:NL:PDF. Speech of Olli Rehn: EC Enlargement: Enlargment package 2009; Press conference, Brussels, 14th October

2009,

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/09/469&format=HTML&aged=0 &language=EN&guiLanguage=en. Conclusions on the former Yugoslav Republic of Macedonia, extract from the Communication from the Commission to the Council and the European Parliament “Enlargement Strategy and Main Challenges

2009-2010”,

COM(2009)533

final,

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2009/conclusions_on_fyrom_en.pdf. Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1215/2009 van de Raad tot vaststelling van uitzonderlijke handelsmaatregelen ten behoeve van de landen en gebieden die deelnemen aan of verbonden zijn met het stabilisatie- en associatieproces van de Europese Unie, COM(2010) 54 definitief, Brussel, 22 februari 2010, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0054:FIN:NL:PDF.

100

Akten van internationale organisaties Vienna Convention on the Law of the Treaties van 23 mei 1969, United Nations Treaty Series, vol. 1155, 331-361. Resolutie 817 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (7 april 1993), UN Doc. S/RES/817 (1993). Resolutie 47/225 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (8 april 1993), UN Doc. A/RES/47/225 (1993). Resolutie 827 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (25 mei 1993), UN Doc. S/RES/827 (1993). Resolutie 845 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (18 juni 1993), UN Doc. S/RES/845 (1993). Report S/1994/1067 of the Secretary-General pursuant to resolution 908 (1994), 17 september 1994. Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden van 1 februari 1995, Trb. 1995 nr. 197, 1-12. Letter S/1995/794 from the Secretary-General addressed to the President of the Security Council, 13 september 1995. Letter S/1995/794, Annex I from the Secretary-General addressed to the President of the Security Council, 13 september 1995.

101

Media GARDNER, A., “Centre-right weakenend after third election win”, European Voice, 9-15 juni 2011, volume 17, nummer 23. GORGEVSKI,

B.,

“Macedonia’s

lack

of

tolerance”,

1

februari

2010,

http://waz.euobserver.com/887/29375. MAHONY, H., “France lays down the http://euobserver.com/?aid=28412 POP, V., “EU and Turkey in http://euobserver.com/?aid=28622

law

‘vicious

on Turkey’s EU

circle’,

experts

progress”, 6 juli

say”,

7

september

2009,

2009,

POP, V., “Parliament urges EU to open accession talks with Macedonia”, 10 februari 2010, http://euobserver.com/9/29446. VUCHEVA, E., “EU hopes Greek-Macedonian name dispute could end soon”, 2 oktober 2008, http://euobserver.com/15/26854. VUCHEVA, E., “Macedonia name dispute ‘holds hostage’ EU credibility’”, 9 december 2008, http://euobserver.com/9/27255. WILLIS,

A.,

“Greece

floats

solution

for

Macedonia

name

dispute”,

6

april

2010,

http://euobserver.com/15/29814.

102