DE VERGUNNINGENFABRIEK
RISICO’S, VOOR- EN NADELEN VAN EEN BEDRIJFSMATIGE AANPAK VAN HET GEBRUIKSVERGUNNINGENSTELSEL
R.E. van der Valk e 5 leergang MCDM
1
VOORWOORD Deze scriptie is geschreven als afsluiting van het eerste studiejaar van de vijfde leergang van de 2-jarige leergang Master of Crisis and Disaster Management (MCDM). Gedurende dit jaar dient, naast het doorlopen van een zestal modules, een scriptie geschreven te worden. Deze scriptie behelst het doen van onderzoek naar en het schrijven van een wetenschappelijk rapport over een onderwerp naar keuze in relatie met disaster en crisis management. Deze scriptie gaat over bedrijfsmatig werken bij de overheid in het bijzonder bij de overheidsbrandweer en de positieve en negatieve neveneffecten daarvan. De keuze voor dit onderwerp ‘bedrijfsmatig werken” is gemaakt naar aanleiding van door mij opgedane ervaringen en indrukken in mijn huidige functie als chef van de eenheid pro-actie, preventie en voorlichting van bij de intergemeentelijke brandweer Parkstad-Limburg. Daarnaast is er een tweetal ervaringen die mij definitief over de streep haalden om dit onderwerp te kiezen. Enerzijds de bestuurlijke paniek die er ontstond in een niet nader te noemen gemeente toen er een pand afbrandde waarvoor nog geen gebruiksvergunning was verleend (en die overigens helemaal niet nodig was) en waarbij een slachtoffer was te betreuren en de jaarlijks terugkerende P & C cyclus waarbij, mijns inziens, met prestatie-cijfers en de beleidsmatige toelichting hiervan zeer omzichtig en krampachtig wordt omgegaan. Veel dank ben ik verschuldigd aan mijn directeur/commandant drs. ing. J.C.G. Donkers, die mij in de gelegenheid heeft gesteld om de opleiding MCDM te kunnen volgen. Tevens gaat mijn dank uit naar de medewerkers van de afdeling Milieuvergunningen van de provincie Limburg en de medewerkers van de bedrijfsbrandweer DSM/Chemelot voor hun gastvrijheid en het beantwoorden van mijn vele vragen. Een woord van dank gaat ook uit naar mijn decaan Menno van Duin voor het nodige correctiewerk aan de scriptie maar zeker ook voor het werk als één van de motoren achter de boeiende MCDM-opleiding. Tenslotte verdient mijn vrouw Karina een hele dikke knuffel wier geduld gedurende de zomermaanden behoorlijk op de proef is gesteld.
René van der Valk
Brunssum, augustus 2003
Kom Bonnie, Romy en Jasmijn….dan gaan we naar het Schutterspark…
2
SAMENVATTING Sinds het begin van de negentiger jaren wordt er meer en meer binnen de collectieve sector op bedrijfsmatige wijze invulling gegeven aan de uitvoering van de aan haar opgedragen taken. De productie is gericht op de behoeften van de burger, sturing vindt plaats op basis van output, de effectiviteit wordt geoptimaliseerd door het op basis van prioriteiten inzetten van schaarse productiemiddelen en er vindt kostenbeheersing plaats door het continu streven naar efficiency. Hiermee wordt transparantie en draagvlak over de beleidskeuzes en de uitvoering daarvan beoogd. Ook bij gemeentelijke brandweren is bovengenoemde managementwijze ingevoerd en met name daar waar de producten kwantificeerbaar en meetbaar zijn, worden sturingsinstrumenten, zoals een strakke planning en controlcyclus en contractmanagement, toegepast. Een belangrijk taakveld van veel gemeentelijke brandweren is het uitvoeren van het gebruiksvergunningstelsel. Gemeenten hebben zich, door zich te conformeren aan het Project Versterking Brandweer, ten doel gesteld om de achterstanden bij de afgifte van gebruiksvergunningen weg te werken, en is algemeen bekend als de “inhaalslag gebruiksvergunningen”. De Vuurwerkramp in Enschede en de Cafébrand in Volendam hebben er toe geleid dat de bestuurlijke en politieke druk om tot afronding van de inhaalslag te komen onverminderd hoog is. Er zijn derhalve redenen genoeg om deze inhaalslag op bedrijfsmatige wijze uit te voeren. Aan het bedrijfsmatig werken bij de overheid kleven er, naast ontegenzeggelijke voordelen, een aantal nadelen aan deze managementfilosofie, ook wel aangeduid als “perverse effecten”. Deze scriptie bevat een reflectie van deze “perverse effecten” op de uitvoering van de inhaalslag gebruiksvergunningen alsmede een aantal aanbevelingen om deze effecten te voorkomen of te minimaliseren. De scriptie vangt aan met een inleidend hoofdstuk waarin naast de onderzoeksvraag, eveneens de relevantie en de werkwijze van onderzoek is weergegeven. Vervolgens wordt er een schets gegeven over het ontstaan en de ontwikkelingen van bedrijfsmatig werken bij de overheid zoals dat in de diverse literatuur is weergegeven. Daarna volgt een algemene beschrijving van het gebruiksvergunningstelsel, het wettelijk kader, de inhaalslag, de planmatige invulling en de knelpunten daarvan. Aansluitend vindt er in hoofdstuk 4 een projectie van de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel plaats op de filosofie van het bedrijfsmatig werken. Naast de voordelen worden vooral de perverse effecten van bedrijfsmatig werken in relatie met de vergunningsafgifte gebracht. In het daarop volgende hoofdstuk wordt, zoekende naar mogelijke oorzaken, de hiervoor genoemde praktijksituatie getoetst aan de theorie van Niskanen en wordt een relatie gelegd met een drietal faalscenario’s avonturisme, mismanagement en deviantie. De scriptie wordt afgesloten met een aantal conclusies en aantal aanbevelingen om perverse effecten bij de overheid, in het bijzonder bij de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel, te voorkomen dan wel te minimaliseren. Het antwoord op de vraag of bedrijfsmatig werken bij de overheid plaats kan vinden kan bevestigend zijn mits de overheidsmanager zich vergewist van de dreiging van perverse effecten en alert dient te zijn voor het optreden perverse effecten. De overheidsmanager zou zich meer moeten bekommeren om de outcome van hun activiteiten in plaats van de output van hun activiteiten. Wat voor overheidsmanagers in het algemeen geldt, is zeker van toepassing op de brandweermanager met de taakstelling om in een bepaalde periode de inhaalslag gebruiksvergunningen binnen één of meerdere gemeenten uit te voeren. De drang naar het afronden van deze inhaalslag mag nooit prevaleren boven de kwaliteit van de vergunningen en hiermee met de brandveiligheid in voor publiek toegankelijke gebouwen, waar het uiteindelijk om gaat.
3
INHOUDSOPGAVE Voorwoord Samenvatting Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 Introductie en vraagstelling Aanleiding voor het schrijven van deze scriptie Vraagstelling Doelstelling en relevantie Afbakening en methode Opbouw van deze scriptie Hoofdstuk 2 Bedrijfsmatig werken bij de overheid Inleiding Nieuw Publiek Management Voordelen van bedrijfsmatig werken bij de overheid Nadelen van bedrijfsmatig werken bij de overheid Perverse effecten van bedrijfsmatig werken bij de overheid Resumé Hoofdstuk 3 Het gebruiksvergunningstelsel Inleiding Historie brandveiligheid Wettelijk kader gebruiksvergunningen Inhaalslag gebruiksvergunningen Planmatige invulling (PREVAP) Knelpunten bij de uitvoering Hoofdstuk 4 Bedrijfsmatig werken en gebruiksvergunningen Inleiding Planning en Control Perverse effecten bij de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel Resumé Hoofdstuk 5 Verklaringen en aspecten Inleiding Bureaucratie-theorie van Niskanen Faalscenario’s Resumé Hoofdstuk 6 Conclusies en aanbevelingen Inleiding Resumé Conclusies Aanbevelingen Literatuur en gebruikte bronnen
4
2 3 4 5 5 6 7 7 7 9 9 9 10 11 11 15 16 16 16 16 17 18 19 22 22 22 22 26 27 27 27 28 29 30 30 30 31 31 33
HOOFDSTUK 1 INTRODUCTIE EN VRAAGSTELLING Aanleiding voor het schrijven van deze scriptie Deze scriptie is geschreven vanuit de eigen betrokkenheid als afdelingschef van de eenheid Pro-actie, Preventie en Voorlichting bij de Brandweer Parkstad-Limburg. Deze eenheid, een afdeling bestaande uit 25 fte, wordt op grotendeels bedrijfsmatige wijze geleid in het licht van de in de jaren tachtig en negentig opgekomen managementstijl van het meer bedrijfsmatig werken door de overheid. Door het toepassen van bedrijfsmatige instrumenten en stijlen zouden overheidsorganisaties beter moeten gaan functioneren en deze houding werd alom aangeduid als ‘New Public Management’. De gemeente Heerlen, en derhalve ook de gemeentelijke brandweer, en in het bijzonder de afdeling preventie, werd geconfronteerd met een productbegroting, sturing op output, een planning- en controlcyclus voorzien van kengetallen en prognoses en verantwoording. In abstracto gezien zou men kunnen spreken van een fabrieksmatige uitvoering van brandpreventieve brandweerzorg. Mede door het Project Versterking Brandweer, waarbij de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel werd gepropageerd, zijn gemeenten slagvaardig aan het werk gegaan om achterstanden op dit gebied weg te werken. Deze exercitie is bekend geworden binnen de brandweer als de “inhaalslag gebruiksvergunningen”. De uitvoering van de inhaalslag op gebruiksvergunningen door gemeenten wordt in het algemeen benaderd als een planmatig project waarbij gedurende een bepaalde periode een bepaalde productie plaatsvindt tegen bepaalde kosten en baten. De eerste indruk die men krijgt bij een dergelijke omschrijving van een inhaalslag is dat deze uitstekend geschikt is om te voor een belangrijk deel projectmatig te managen aan de hand van een eenduidige planning- en controlcyclus. De vuurwerkramp in Enschedé en de cafébrand in Volendam leidden ertoe dat de druk om de inhaalslag af te rond alleen maar is toegenomen. Naast de voordelen van bedrijfsmatig werken bij de overheid kleven er ook nadelen aan deze managementfilosofie. Als gevolg van deze nadelen, door de socioloog Weber aangeduid als “perverse effecten”, worden er dientengevolge er meer en meer kanttekeningen geplaatst bij een managementfilosofie bij de overheid die gebaseerd is op instrumenten van het bedrijfsleven (de Bruijn, 2001; de Vries & van Dam, 1998). Het is aannemelijk dat ook bij de brandweer, en met name bij preventieafdelingen ook perverse effecten (zijn) ontstaan bij een bedrijfsmatige uitvoering van haar wettelijke taken met name in de sfeer van vergunningverlening. Ook de ervaring dat een gebruiksvergunning maar een stuk papier is dat wellicht meer een vorm van bestuurlijke indekking is en het feit dat, ondanks de mooie planning- en productiecijfers, de praktijk van alledag een heel stuk weerbarstiger is, geeft te denken over het werkelijke effect (outcome) van een dergelijke bedrijfsmatige aanpak. Eén van de doelstellingen van de MCDM-cursus is het bijbrengen van een attitude die er toe bijdraagt dat de effecten van de werkzaamheden van de professional veel belangrijker zouden moeten zijn
5
dan de instrumenten die men hanteert en de (hoeveelheid) producten die hij/zij levert. Deze doelstelling wordt vooral nagestreefd in de aangeboden lesstof “Controlling the Controllable (Groeneweg, 1992) en “van Rampen Leren” (van Duin, 1993). In deze benadering past een (zelf)reflectie van de organisatie en uitvoering van werkzaamheden van de brandweermanager binnen deze doelstelling. De aanleiding voor deze scriptie was dan ook om de bedrijfsmatige aanpak van de inhaalslag gebruiksvergunningen kritisch te beschouwen. Hierbij is gebruik van een aantal hedendaagse visies op bedrijfsmatig werken bij de overheid zoals die in het boek van de Bruijn, Prestatiemeting in de publieke sector (de Bruijn, 2001), en de dissertatie van Aardema, Doorwerking van BBI (Aardema, 2002), worden weergegeven. Tevens is er een aantal onderwerpen uit het eerste jaar van de MCDM-cursus opgenomen zoals mismanagement, avonturisme en deviantie (’t Hart & Bovens, 1991) en vindt er een verklaring van het ontstaan van perverse effecten plaats aan de hand van de bureaucratie-theorie van Niskanen. Vraagstelling De uitvoering van de inhaalslag op gebruiksvergunningen door gemeenten wordt in het algemeen benaderd als een planmatig project waarbij gedurende een bepaald periode een bepaalde productie plaatsvindt tegen bepaalde kosten en baten. De eerste indruk die men krijgt bij een dergelijke omschrijving van een inhaalslag is dat deze uitermate geschikt is om te managen aan de hand van een planning- en controlcyclus en een benaderd zou kunnen worden als een project. Hedendaagse visies op het bedrijfsmatig werken door de overheid en de weerbarstige praktijk van alledag leidt tot de centrale vraag voor deze scriptie. Deze vraag luidt derhalve:
In hoeverre kan het uitvoeren van de inhaalslag op gebruiksvergunningen op een bedrijfsmatige wijze plaatsvinden?
Met als subvragen:
-
Wat wordt er bedoeld met bedrijfsmatig werken bij de overheid?
-
Wat zijn de kenmerken en het gebruiksvergunningstelsel?
-
Leidt de output tot een gewenste outcome, met andere woorden, leidt het afgeven van gebruiksvergunningen tot een verhoging van de brandveiligheid?
-
Leidt een bedrijfsmatige uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel tot ongewenste neveneffecten en zo ja, welke zijn dat dan?
6
Doelstelling en relevantie Doelstelling van deze scriptie is om voor gemeenten en gemeentelijke brandweren inzichtelijk te maken welke voor- en nadelen er door de toepassing van bedrijfskundige instrumenten aan de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel kleven. Dit alles is geschreven tegen de achtergrond van de heersende filosofie van een bedrijfsmatige overheid, planning en control, verantwoording, transparantie en efficiency. De relevantie is hierin gelegen dat veel gemeenten momenteel bezig zijn met de inhaalslag gebruiksvergunningen en dat de druk om deze inhaalslag zo snel mogelijk af te ronden, mede door de vuurwerkramp in Enschedé en de cafébrand in Volendam, onverminderd hoog is. Afbakening en methode Voor het opstellen van deze scriptie heeft het onderzoek zich toegespitst op het bestuderen van literatuur over het bedrijfsmatig werken bij de overheid en de consequenties, i.c. de vooren nadelen van bedrijfsmatig werken. Vervolgens zijn de uitkomsten hiervan gereflecteerd aan de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel, door op zoek te gaan naar mogelijke perverse effecten bij de dagelijkse werkzaamheden. Daarnaast is gesproken met functionarissen die op enigerlei wijze verbonden zijn aan de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel of soortgelijke werkzaamheden. Bij de totstandkoming van deze scriptie is gebruik gemaakt van economische, bestuurskundige en politicologische literatuur op het terrein van bedrijfsmatig werken bij de overheid. Daarnaast zijn er vraaggesprekken gehouden met functionarissen die belast zijn met de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel of direct dan wel indirect betrokken zijn bij de beleidsontwikkeling hiervan. Ook is er gebruik gemaakt van de uitgereikte readers van de verschillende relevante modules. Voor de beschrijving van het ontstaan en de ontwikkeling van het gebruiksvergunningstelsel is gebruik gemaakt van publicaties van BZK en de VNG. Opbouw van deze scriptie De scriptie is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 schetst het ontstaan en de ontwikkelingen van bedrijfsmatig werken bij de overheid zoals dat in de diverse literatuur is weergegeven. Daarna wordt in hoofdstuk 3 het gebruiksvergunningstelsel, het wettelijk kader, de inhaalslag, de planmatige invulling en de knelpunten daarvan behandeld. Vervolgens vindt er in hoofdstuk 4 een projectie van de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel plaats op de filosofie van het bedrijfsmatig werken. Naast de voordelen worden vooral de perverse effecten van bedrijfsmatig werken in relatie met de vergunningsafgifte gebracht. In het daarop volgende hoofdstuk 5 wordt, zoekende naar mogelijke oorzaken, de hiervoor genoemde praktijksituatie getoetst aan de theorie van Niskanen. Daarnaast wordt een in dit hoofdstuk een relatie gelegd met de door ’t Hart en Bovens geschetste faalscenario’s avonturisme, mismanagement en deviantie. Het afsluitende hoofdstuk 6 bevat de conclusies en een aantal aanbevelingen om perverse effecten bij de overheid, in het bijzonder bij de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel, te voorkomen dan wel te minimaliseren. De scriptie wordt
7
afgesloten met een antwoord op de vraag of de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel en de inhaalslag hiervan op bedrijfsmatige wijze plaats kan vinden.
8
HOOFDSTUK 2 BEDRIJFSMATIG WERKEN BIJ DE OVERHEID Inleiding In de jaren tachtig en negentig is in algemene zin het management van de overheidssector onder sterke invloed komen te staan van het bedrijfsleven. Door bedrijfsmatige instrumenten en stijlen te gaan gebruiken gaan overheidsorganisaties beter functioneren was de algemeen heersende basisgedachte. Deze managementfilosofie, aangeduid met de naam ““New Public Management” wordt in eerste instantie gepropageerd in de Angelsaksische landen maar waait spoedig over naar Europa (de Vries & van Dam, 1998). Nieuw Publiek Management Als gevolg van economische recessies in de jaren tachtig ontstaat er een behoefte aan het verhogen van de efficiency van overheidsorganisaties waarbij op bedrijfsmatige wijze processen en producten worden geanalyseerd. Vanuit politicologisch oogpunt ontstaat er een nieuwe stroming die haar oorsprong vindt in de Angelsaksische landen en waarbij nononsense beleid wordt gevoerd en dikwijls genoemd naar de toenmalige bewindvoerders in die landen (Thatcherism en Reaganism) (de Vries, 2001). In Nederland is het dan regerende kabinet Lubbers I die de herstructureringen, efficiency-operaties en verzelfstandigingen introduceert onder de noemer “Grote Operaties”, met als belangrijkste doel om de uitgedijde verzorgingstaat te saneren. Deze nieuwe zakelijkheid krijgt vervolgens verder gestalte met de kabinetten Paars I en Paars II , die met het MDW-beleid, wat staat voor Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit, hervormingen doorvoeren en de verzorgingstaat ombuigen naar een Managementstaat (de Vries, 2001). Nieuw Publiek Management wordt gekenmerkt door twee basisgedachten die als leidraad fungeren voor de vernieuwing van de bedrijfsvoering in de overheid. De eerste basisgedachte betreft de introductie van marktconforme bedrijfsvoeringsmethoden , zoals moderne planning en budgetteringstechnieken. De tweede basisgedachte beoogt de aandacht van overheidsmanagers te verleggen van het besturen van handelingen naar besturen naar prestaties (Groot & van Helden, 1999). Het streven naar marktconforme werkmethoden leidt tot de volgende concrete thema’s:
-
Het bij de overheid overnemen van managementstijlen die afkomstig zijn uit de private sector (zoals het gebruik van variabele beloningstructuren, het denken in behoeften van “klanten” en een sterke marktgerichtheid);
-
Het benadrukken van spaarzaamheid en het voortdurend zoeken naar goedkopere manieren om (quasi)-collectieve goederen voort te brengen;
-
Het introduceren van meer competitie tussen overheid en private sector en meer competitie tussen onderdelen van de overheidssector.
9
Het stimuleren van besturing van prestaties bevat onder meer de volgende concrete maatregelen:
-
Het reorganiseren van de overheidssector in bestuurlijke eenheden die verantwoordelijk zijn voor een of meerdere “producten”;
-
Het verlangen dat ambtelijke overheidsmanagers meer en zichtbaar betrokken zijn bij het besturen van de taakuitvoering;
-
Het meer en meer gebruik maken van expliciete, meetbare, en verifieerbare prestatiemaatstaven bij de beoordeling het functioneren van overheidsorganisaties;
-
Het besturen van decentrale eenheden op basis van vooraf opgestelde, eenduidige en op te leveren output gerichte prestatienormen (Groot & van Helden, 1999).
Nieuw Publiek Management is een derhalve verzamelnaam voor concrete maatregelen ter verbetering van de bedrijfsvoering in overheidsorganisaties (Osborne & Gaebler, 1993). In Nederland zijn het Tilburgse model (Korsten, 1996) en het BBI-project over beleids- en beheersinstrumentarium (Houwaart e.a., 1995) de belangrijkste uitingsvormen van deze internationale trend. In het verlengde van deze trend hebben gemeenten volop gewerkt aan het invoeren van integraal management, productbegrotingen en verhelderen van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Daarbij hebben er zich binnen veel gemeenten reorganisaties plaatsgehad en zijn veel gemeenten gaan werken met een divisiestructuur, een concernmodel, of als een ‘platte’ organisatie. In dit herordeningproces speelt een heroverweging van de taak en dientengevolge het op afstand plaatsen, verzelfstandigen, afstoten en privatiseren van overheidsonderdelen belangrijke rol. Het accent heeft echter de laatste jaren in grote mate gelegen op (financiële) controle. Met name onder invloed van het 'Nieuw Publiek Management' heeft een grote meerderheid van de Nederlandse gemeenten inmiddels nieuwe Planning & Control instrumenten ingevoerd (Moret, Ernst en Young, 1997; KPMG, 1997; Van Helden 1998), waarbij kengetallen en outputgegevens een steeds belangrijkere rol zijn gaan spelen. In navolging hiervan dienden overheidsmanagers zich steeds creatiever te gaan gedragen om de beloofde prestaties ook waar te maken en deed het begrip “publiek ondernemerschap” zijn intrede, hierbij verwijzende naar de drang tot vernieuwing en innovatie. Conservatisme past niet in dit kader en goede overheidsmanagers grijpen uitdagingen aan en gaan risico’s niet uit de weg, in tegenstelling tot de klassieke bureaucraat. (Bovens et al, 2001) Voordelen van bedrijfsmatig werken bij de overheid Ontegenzeggelijk bevat de filosofie van het bedrijfsmatig werken bij de overheid vele voordelen. Alleen al de basisgedachte over het nut van een bepaalde overheidstaak en de
10
vraag of deze taak wel door de overheid uitgeoefend zou moeten worden, levert al verfrissende gedachten op over de rol van de overheid in de maatschappij. De lijn doortrekkende komt men dan op het standpunt dat de overheid slechts één van de vele spelers op het maatschappelijke speelveld is en deze attitude geeft tevens antwoord op de beperkte maakbaarheid van deze samenleving door diezelfde overheid (ten Heuvelhof, 2002). Naast de hiervoor genoemde, ietwat filosofische, gedachtegang bevat het Nieuw Publiek Management een groot aantal praktische voordelen. Aan de hand van de hiervoor genoemde thema’s zullen deze voordelen worden behandeld. Deze voordelen zijn:
-
Het denken in behoeften van “klanten”, de burger en een sterke marktgerichtheid leidt er toe dat de burger ook daadwerkelijk in zijn behoeften wordt voorzien en dat er niet ongevraagde producten of diensten worden aangeboden. Draagvlak bij de burger voor overheidsbeleid en de herwinnen van vertrouwen in de overheid is hiermee een belangrijk positief neveneffect.
-
Het accent op spaarzaamheid en het voortdurend zoeken naar goedkopere manieren om (quasi)-collectieve goederen voort te brengen leidt tot kostenbesparingen die ingezet kunnen voor andere maatschappelijke behoeften. Verspilling van middelen wordt geminimaliseerd;
-
De introductie van competitie tussen overheid en private sector en tussen onderdelen van de overheidssector leidt tot een vorm van “survival of the fittest” (Osborne en Gaebler; 1993) en tot profilering met behulp van kwaliteit van producten en diensten. Dit heeft tot gevolg dat alleen die (delen van) overheidsorganisaties blijven voortbestaan die enerzijds gevraagde producten of diensten leveren van de gewenste kwaliteit en kwantiteit tegen minimale kosten en met een minimum aan negatieve neveneffecten;
-
Het meer en meer gebruik maken van expliciete, meetbare, en verifieerbare prestatiemaatstaven door overheidsorganisaties geeft inzicht in het functioneren van deze organisaties en maakt sturing door verantwoordelijke bestuurders op hoofdlijnen mogelijk;
-
Het besturen van decentrale eenheden op basis van vooraf opgestelde, eenduidige en op te leveren output gerichte prestatienormen, leidt tot een heldere taakstelling voor die eenheden. Overheden weten wat er van hen verwacht wordt. (Groot & van Helden 1999).
Nadelen van bedrijfsmatig werken bij de overheid Naast het “Halleluja-gevoel” over de frisse wind die er door overheidsland heeft gewaaid betreffende het Nieuw Publiek Management en hiermee gepaard gaande effectiviteit van de
11
bedrijfsmatige Planning & Control instrumenten in de publieke omgeving worden er inmiddels steeds meer kritische kanttekeningen geplaatst bij deze managementfilosofie. Uit onderzoek blijkt dat de output- of prestatiebegroting nauwelijks van invloed is op de allocatie van middelen en veelal niet gebruikt worden als sturing- of afreken-instrument (Bordewijk en Klaassen, 2000). In meer algemene zin stellen De Vries en Van Dam (1998) dat de overheid geen bedrijf is. Overheden kunnen wel meer als bedrijf functioneren, maar zijn uiteindelijk geen bedrijf. Belangrijkste kritiekpunt van hen is dat het ‘Nieuw Publiek Management’ met de sterke nadruk op bedrijfsmatig denken onvoldoende rekening houdt met politieke en bestuurlijke processen. Bij de overheid is behoefte aan een ‘eigen’ theorie. Ook de Bruijn schetst een spanningsveld tussen uitvoering van de professie enerzijds en de verantwoording daarover anderzijds. De socioloog Weber spreekt in dit verband van “perverse effecten” van de bureaucratie (de Bruijn, 2001). Aardema vermeldt in zijn dissertatie “Doorwerking van BBI” over een veertiental ongewenste neveneffecten van bedrijfsmatig werken (Aardema; 2002). Achtereenvolgens zullen deze ongewenste neveneffecten de revue passeren. Perverse effecten van bedrijfsmatig werken Niet ieder genoemd neveneffect hoeft in de praktijk noodzakelijkerwijs op te treden. Het gaat echter om mogelijk optredende ongewenste neveneffecten die elkaar deels overlappen of waarvan de één weer tot de ander kan leiden. Machtsvorming der bewindvoerders Met dit verschijnsel wordt bedoeld dat, als gevolg van de toename van het werk op het gebied van Planning & Control, het aantal interne beheerders en dientengevolge de invloed hiervan alsmaar toeneemt. De beleidsontwikkeling, het opstellen van richtlijnen en de zorg van de naleving daarvan komt meer en meer in handen van P & C functionarissen (verstaffing) en de uitvoerende eenheden, die het uiteindelijk moeten doen, krijgen steeds minder invloed op het beleid. Instrumentalisme Een tweede negatief effect dat kan optreden is het eenzijdig denken in middelen en waarbij in het theoretisch model van input -> throughput --> output -> outcome de schakel “throughput” de meeste aandacht krijgt. Het overdreven formaliseren van procedures (proceduralisme), te scherp doorgevoerde taakverdeling en strakke hiërarchische lijnen leiden er toe dat de output en zeker de outcome, van ondergeschikt belang is zolang er maar volgens de afgesproken regels is geproduceerd. Financialisme Het verschijnsel dat veelal optreedt bij bedrijfsmatig werken waar vooral het financiële aspect domineert noemt men financialisme. De beleidskeuzes worden bepaald door de financiële component en niet door de vraag of er een maatschappelijke behoefte wordt vervuld. Haarsma stelt overigens dat sturing op basis van begroting, gezien de momentane aandacht in de tijd,
12
slechts beperkt mogelijk is en ziet meer heil in tussentijdse plannen, notities, moties en publiciteit. Navelstaren Bij het bedrijfsmatig werken openbaart zich het effect van een afnemende externe en klantgerichtheid. Omdat er relatief veel energie in een sterke top-down sturing wordt gestoken, de productiecijfers dienen immers gehaald te worden, verslapt de aandacht voor invloeden en signalen uit het veld en van uitvoerende eenheden. Nieuwe maatschappelijke behoeftes worden hierdoor (te) laat opgemerkt en het overheidsbeleid ijlt na en is minder effectief. Machtsmisbruik De vergroting van de afstand tussen het bestuur en ambtelijk management leidt tot een grotere vrijheid voor de integrale ambtelijke manager. Externe checks vallen weg met als gevolg dat de manager kiest voor beleid en uitvoering met een hoog intern rendement en neemt hierbij, in sommige gevallen onaanvaardbare, risico’s. Dit negatieve neveneffect is overigens sterk afhankelijk van (inter)-persoonlijke omstandigheden. Doorgeslagen ondernemerschap In het door Osborne en Gaebler geschreven standaardwerk “Reinventing Government” (1992), wordt een hoge waarde toebedeeld aan ambtenaren die koersen op kwaliteit, risico’s aandurven en uitdagingen willen oppakken, met een fraaie benaming ook wel aangeduid als “publieke ondernemers”. Sterk verwant aan het hiervoor genoemde machtsmisbruik is dan ook dat ambtelijke managers doorslaan in het zoeken naar mogelijkheden om te scoren en hierbij de publieke effecten uit het oog verliezen. Verkokering Het in de filosofie van bedrijfsmatig opstellen van heldere taak- en doelstellingen brengt het risico met zich mee dat overheden zich hier op fixeren. Immers, omdat men hier op wordt afgerekend, zal men zich richten op het optimaliseren van de eigen resultaten. Hier ligt een zekere relatie met navelstaren maar er ontstaat nog een ander ongewenst gevolg. Bij afhankelijkheidsrelaties tussen organisatie-onderdelen ontstaan spanningen en wordt bureaupolitiek bedreven. In plaats van integratie wordt hiermee verkokering in de hand gewerkt. Bijkomend nadelig gevolg hiervan is niet benoemde of nieuwe taken niet worden uitgevoerd omdat geen van de organisatie-onderdelen daar zich verantwoordelijk voor voelt. Performance paradox Sterk verwant aan het instrumentalisme is het verschijnsel Performance Paradox, hetgeen inhoudt dat het meten van prestaties niet per definitie een effectieve bezigheid hoeft te zijn. De
13
grote hoeveelheid mankracht en geld die er gestoken wordt in de planning & control gaat verloren voor het inhoudelijke werk. Tunnelvisie Dit mogelijk optredend neveneffect is verwant aan de Performance paradox. Ambtenaren richten zich voornamelijk op die kwantitatieve variabelen waarvan zij denken dat dàt de variabelen zijn waarop men wordt aangesproken. Zo ontstaat er een focus op de doeltreffendheid en doelmatigheid en verliest men kwalitatieve aspecten, zoals legitimiteit en legaliteit, uit het oog. Ossificatie De pleidooien van vernieuwing ten spijt kan er bij ambtenaren, als neveneffect van bedrijfsmatig werken, een mate van “verbening”, de angst om werkelijk te vernieuwen, insluipen. Men wordt beoordeeld en beloond op geleverde prestaties en nieuwe ontwikkelingen staan op gespannen voet met de reeds omschreven te leveren prestaties. Enerzijds omdat ontwikkeling tijd kost die men ook voor de productie kan aanwenden en anderzijds omdat de uitkomst van die ontwikkeling van uit bedrijfsmatig oogpunt wel eens onbevredigend kon zijn. Window dressing Een mogelijk neveneffect is het zogenaamde “window dressing”. De productbegrotingen en jaarrrekeningen zijn verworden tot prachtige glossy boekwerken waarbij uiterlijke profilering belangrijker wordt gevonden dan de inhoudelijkheid. Myopia Als uitvloeisel van het hiervoor genoemde window dressing kan het ongewenste neveneffect genaamd “Myopia” optreden. Myopia is het opnemen van grote hoeveelheden kengetallen, outputindicatoren en lange termijndoelen waardoor het uiteindelijk nergens meer over gaat. De overdaad aan kwantitatieve, al dan niet relevante, gegevens leidt er toe dat men door de bomen het bos niet meer ziet en hiermee het uiteindelijke doel als sturingsinstrument voorbij schiet. Creaming off Het neveneffect “Creaming off” betekent dat de voorwaarden zodanig worden gesteld dat deze bijdragen aan het eigen succes, waarbij het publieke belang ondergeschikt is aan de eigenbelangen van de organisatie of het organisatie-onderdeel. Voorbeelden hiervan zijn het “afvoeren” van minder goed presterende leerlingen om de goede naam van de basisschool niet in gevaar te brengen of het niet toelaten van zwaardere gehandicapten in sociale werkplaatsen omdat zij minder productief zijn.
14
McDonaldization Als laatste mogelijke neveneffect is gekenschetst als “Mcdonaldization”. Hierbij wordt gestreefd naar herkenbare eenvormigheid en de hierop gebaseerde voorspelbaarheden en kwantificeerbaarheden om te kunnen vergelijken. Hiermee wordt te veel voorbij gegaan aan de pluriformiteit van de overheden. Resumé De hiervoor genoemde door Aardema genoemde, mogelijk optredende, ongewenste neveneffecten worden ook door andere auteurs herkend. De Bruijn bundelt op krachtige wijze de genoemde effecten als volgt: “Prestatiemeting is een stimulans voor strategisch gedrag, blokkeert innovaties en ambities, verhult de daadwerkelijke prestaties, verdrijft de professionele habitus; is niet kwaliteitsbevorderend, leidt tot meer bureaucratie en tot straf.” (de Bruijn; 2001)
Bovenstaande overziende rijst meer en meer de vraag of bedrijfsmatig werken bij de overheid, gezien het grote aantal ongewenste neveneffecten, eigenlijk wel zin heeft. Voorlopig antwoord op deze vraag is nog steeds ja, al dienen overheidsmanagers zich continu bewust te zijn van de ongewenste neveneffecten en dient iedere overheidsdienaar zichzelf periodiek te onderwerpen aan (zelf)reflectie en bezinning. Alvorens er een reflectie van de ongewenste neveneffecten op de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel plaatsvindt, wordt in het volgende hoofdstuk het gebruiksvergunningstelsel behandeld.
15
HOOFDSTUK 3 HET GEBRUIKSVERGUNNINGSTELSEL Inleiding Teneinde de brandveiligheid in voor publiek toegankelijke gebouwen op een gewenst niveau te krijgen heeft de wetgever gemeend om hiervoor wettelijke kader te ontwikkelen en binnen dit kader een vergunningenstelsel in te bedden. Sinds 1992, met het van kracht worden van het Bouwbesluit, zijn gemeenten verplicht om gebruiksvergunningen te verstrekken voor gebouwen die hiervoor in aanmerking komen. De gemeenten hebben hierbij wel enige autonomie inzake het opstellen van bijvoorbeeld de voorschriften en voorwaarden met betrekking op de brandveiligheid. Gemeenten dienen daartoe wel over te gaan tot codificatie in de Bouwverordening. Tevens hebben gemeenten beleidsvrijheid in het stellen van prioriteiten, de keuze voor een bepaald brandveiligheidsniveau en het al dan niet gebruiken van controleen handhavingsinstrumenten. Achtereenvolgens wordt in dit hoofdstuk de historie, het wettelijk kader, de beleidsinvulling en de uitvoering van het gebruiksvergunningenstelsel beschreven alsmede enige knelpunten die, met name bij de uitvoering van beleid, naar voren komen. Historie brandveiligheid Sinds de vijftiger jaren van de vorige eeuw zijn er diverse instrumenten geweest waarmee een bepaald gewenst niveau van brandveiligheid werd beoogd. Deze instrumenten werden vooral op gemeentelijk niveau gehanteerd en heeft geleid tot een veelheid en diversiteit aan voorschriften en verordeningen waarin de brandveiligheid voor publiek toegankelijke gebouwen werd geregeld (Nibra, 1997). In de zeventiger jaren vindt er enige uniformering plaats doordat de VNG modelverordeningen ontwikkelt zodat gemeenten niet meer zelf het wiel hoeven uit te vinden en wordt gepoogd om de gemeenten op één en hetzelfde niveau te krijgen. In de jaren ’80 wordt vervolgens de Woningwet op dit vlak herzien en vindt er een belangrijke omslag plaats van het gemeentelijk naar het Rijksniveau voor wat betreft de technische bouwkundige voorschriften met betrekking op de brandveiligheid. De technische voorschriften worden vervat in het Bouwbesluit dat in 1992 van kracht wordt. Hiermee is het brandveiligheidsniveau van het (ver)bouwen van gebouwen gecodificeerd. De wetgever heeft echter gemeend om de voorschriften voor het brandveilig gebruik op lokaal niveau te laten regelen. Gemeenten dienen deze voorschriften op te nemen in de Bouwverordening, waarbij een vergunningsplicht wordt omschreven voor gebouwen met een bepaald risicobeeld bij brand. Ook hier biedt een Model bouwverordening van het VNG enige mate van uniformering. Echter, Anno 2002 is er nog steeds een hoge mate van autonomie bij de gemeenten inzake de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel en het stellen van regels hiervoor. (BZK, 2002). Wettelijk kader gebruiksvergunningen De gebruiksvergunning is een instrument dat voor het gebruik van bouwwerken de voorschriften omtrent het brandveilig gebruik vastlegt die daarop van toepassing zijn. De
16
gelede normstelling Woningwet BouwBesluit Bouwverordening Gebruiksvergunning biedt hiervoor het wettelijk kader. Op grond van artikel 6.1.1. van de (Model)Bouwverordening moeten bouwwerken beschikken over een gebruiksvergunning afhankelijk van een bepaald risico op brand en slachtoffers bij brand. Belangrijkste criteria zijn de aanwezigheid van een bepaald aantal personen, afhankelijk van de mate van zelfredzaamheid. Hierbij gelden in het algemeen de ondergrenzen van 50 personen en, indien er nachtverblijf wordt verschaft, 10 personen. Ook de aanwezigheid van bepaalde hoeveelheden brandgevaarlijke of brandbevorderende stoffen is een algemeen bekend criterium. Deze criteria zijn echter door veel gemeenten als te beperkt ervaren, mede door een aantal incidenten waarbij slachtoffers te betreuren waren, zoals een aantal fatale branden in kamerverhuurbedrijven. Gemeenten zijn dan ook overgegaan tot uitbreiding van de criteria waarop een gebruiksvergunning verplicht is en hebben voornoemde criteria strenger opgesteld. Voorbeelden van dergelijke aanpassingen zijn het reduceren van 10 naar 5 personen, het opnemen van de gebruiksvergunningplicht voor kamerverhuurbedrijven, kinderdagverblijven, prostitutiebedrijven en daar waar sprake is van gelijkwaardige oplossingen als vervanging voor de conventionele bouwregelgeving. Door de afwezigheid van landelijke coördinatie en/afstemming op dit vlak is hiermee een pluriformiteit aan uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel ontstaan alsmede een variatie aan brandveiligheidsniveau’s tussen de gemeenten (BZK, 2002). Dat er hiermee uitvoeringsproblemen aan de orde komen, bijvoorbeeld bij gemeentelijke herindelingen, verdergaande samenwerking tussen gemeentelijke brandweren of het regionaliseren van de brandpreventieve taken hoeft geen betoog. Inhaalslag gebruiksvergunningen Hoewel er voldoende beleidsinstrumenten aanwezig waren hebben veel gemeenten zich tot halverwege de negentiger jaren nooit daadwerkelijk bekommerd om de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel. Een aantal oorzaken is hier voor aan te wijzen. Enerzijds was er sprake van onvoldoende risicobewustzijn bij bestuurders inzake branden in de voornoemde periode, met als gevolg dat bestuurders de aandacht en prioriteit (en hiermee middelen) aan andersoortige veiligheidsvraagstukken gaven. Anderzijds woedde in veel gemeenten de ambtelijke competentiestrijd tussen bijvoorbeeld de plaatselijke bouw- en woningtoezicht en brandweer over prioriteitstelling en de taak- en verantwoordelijksverdeling. Tenslotte speelde mee dat de vergunningverlening in veel gevallen, in het bijzonder bij bestaande gebouwen een uiterst moeizaam traject van de lange adem is. De uit te voeren taak is hierdoor weinig aantrekkelijk. Bij de invulling van de gemeentelijke taken zoals die in het Project Versterking Brandweer zijn opgenomen, hebben gemeenten zich gebonden aan de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel, maar het bleef veelal vooralsnog bij goede voornemens. Na de vuurwerkramp in Enschedé maar zeker na de brand in het café ’t Hemeltje in Volendam is de roep om uitvoering te geven aan het gebruiksvergunningstelsel alleen maar toegenomen. Mede door deze gebeurtenissen zijn er op verschillende (toezichthoudende) niveaus, zoals de provincies en het Rijk, diverse onderzoeken en audits geweest naar de uitvoering van het
17
gebruiksvergunningstelsel in zowel kwalitatieve als in kwantitatieve zin. Uitkomsten van deze onderzoeken wijzen uit dat veel gemeenten inmiddels wel bezig zijn met de inhaalslag op gebruiksvergunningen maar dat er nog veel moet gebeuren en dat de kwaliteit voor verbetering vatbaar is (BZK, 2002). Planmatige invulling (PREVAP) Een veel toegepast instrument ter uitvoering van de brandpreventie-taken van de gemeente is het door BZK (toen nog BiZa) ontwikkelde preventie-activiteitenplan, kortweg PREVAP genoemd. Hoewel dit instrument geen wettelijke grondslag heeft wordt deze methodiek veel toegepast bij brandweerkorpsen ter ondersteuning van hun organisatieplan, het stellen van prioriteiten of ter berekening van de benodigde menskracht. Met de methodiek wordt een compromis geconstrueerd tussen enerzijds doelmatigheid en doeltreffendheid en anderzijds de kosten. Het PREVAP is een instrument om de afgifte van gebruiksvergunningen planmatig en effectief uit te kunnen voeren op basis van een indeling in prioriteitsklassen. Hierbij worden risicovolle bouwwerken als prioriteit 1 aangemerkt en aflopend naar minder risicovol tot prioriteit 4. Voorbeelden van objecten die een prioriteit 1 status krijgen zijn ziekenhuizen en verzorgingstehuizen en objecten met een prioriteit 4 status zijn gymzalen en loodsen. Naast deze prioriteitsindeling bevat het PREVAP kengetallen (tijdseenheden als manuur en mandag, controlefrequentie) die men aan de gebouwensoort dient te koppelen zodat er een berekening gemaakt kan worden van de uren die benodigd zijn om gebruiksvergunningen te verlenen en deze vervolgens periodiek te controleren. Het PREVAP verschaft tevens inzicht in de samenstelling van het verzorgingsgebied kan in dat licht beschouwd worden als een risico-inventarisatie. Hiermee ligt een basis voor de preparatoire taak van de brandweer. Met behulp van deze gegevens kan men beter afwegen waar bijvoorbeeld aanvalsplannen zinvol zijn en waar brandweerpersoneel nader geïnstrueerd en geoefend dient te worden. Het PREVAP wordt veelal als “geaccepteerde bewijsvoering” gebruikt om aan te tonen dat er meer preventieve mankracht nodig is, of om (een deel van) de inhaalslag gebruiksvergunningen uit te besteden. Hoewel het PREVAP een handzaam instrument is gebleken zijn er inmiddels inzichten ontstaan over de beperkte toepasbaarheid daarvan. De oorspronkelijke kengetallen die in deze planningsmethode worden gehanteerd zijn inmiddels als “te positief” bestempeld. De werkelijke urenbesteding voor gebruiksvergunningen wijkt sterk af (soms meer dan een factor 3) van die in het PREVAP gehanteerd worden. De afgifte van gebruiksvergunningen vereist veel meer tijd dan verondersteld in de PREVAP-methodiek. De oorzaken van deze
18
afwijkingen zijn vooral terug te voeren op de weerbarstige praktijk. In de volgende paragraaf zal een aantal praktische knelpunten worden behandeld. Knelpunten bij de uitvoering Ongeacht de aanwezigheid van het wettelijk kader, planninginstrumenten en de bestuurlijke en ambtelijke wil om de inhaalslag gebruiksvergunningen uit te voeren komt men op de werkvloer nogal wat knelpunten tegen en dientengevolge bij de verantwoordelijke manager. Deze knelpunten hebben hun weerslag bij de verantwoording naar het bestuur inzake de kwantiteit van de aantallen vergunningen in bijvoorbeeld de jaarrekening of de periodieke voortgangsrapportages. Anticipatie op deze knelpunten is echter nauwelijks terug te vinden in de planninginstrumenten en vergt improvisatie en nadere beleidsafstemming. Kortom, al doende leert men! Een aantal knelpunten alsmede een mogelijke anticipatie daarop worden kort besproken. Allereerst vergt het opstellen van een werkvoorraad een enorme inspanning aan het verzamelen van betrouwbare informatie. Belangrijke inputgegevens zijn de bij de gemeentelijke diensten aanwezige adressenbestanden en de databases van de Kamer van Koophandel, koepelorganisaties als Koninklijke Horeca Nederland en samenwerkingsverbanden op industrieterreinen. Helaas kleven aan dergelijke bestanden al de nodige problemen zoals verouderde, incorrecte of onvolledige gegevens om te beoordelen of er sprake is van een gebruiksvergunningplicht. Ook zijn er typen objecten waar de informatie niet zo gemakkelijk beschikbaar komt zoals kamerverhuurbedrijven, prostitutiebedrijven en kinderdagverblijven. Het gevolg is dat het nodige extra speurwerk moet worden verricht alvorens er überhaupt een procedure opgestart kan worden. Een tweede knelpunt in de uitvoering is beperkte medewerking van eigenaren, uitbaters, exploitanten of beheerders. Veelal dienen er investeringen gepleegd te worden in allerlei brandveiligheidsvoorzieningen waar de desbetreffende persoon geen zin in heeft. De formele termijn van 13 weken waarin allerlei zaken geregeld dienen te worden is in de regel te kort. Om als overheid formeel-juridisch correct te handelen betekent dit extra werk in de vorm van extra bestuurlijk-juridische handelingen zoals verdagingsbesluiten, het aanhouden van besluiten en voorwaardelijke vergunningen en vergunningen waarbij het gebruik tijdelijk beperkt is. Al deze tussenstappen vereisen uit oogpunt van zorgvuldigheid een extra inspanning conform de voorschriften zoals deze gesteld zijn de Algemene wet bestuursrecht. Daarnaast geldt dat, onverlet of de ondernemer zich nu wel of niet medewerkend opstelt, het aanbrengen van brandveiligheidsvoorzieningen enige tijd vergt of dat de goederen of diensten gewoonweg niet beschikbaar zijn. (Een berucht voorbeeld uit de praktijk is de run op goedgekeurde brandblussers in de week voor Carnaval door horecaondernemers).
19
Een derde knelpunt is de complexiteit van technisch-inhoudelijke maatregelen. Voorbeelden hiervan zijn het aanbrengen van bouwkundige voorzieningen waarbij eerst een bouwvergunning moet worden aangevraagd en verleend, met alle wettelijke termijnen en voorwaarden die hierbij horen, en de vaak alternatieve technische oplossingen die er ontwikkeld en geïmplementeerd dienen te worden alvorens er sprake is van een acceptabel niveau van brandveiligheid. Specifiek geldt voor de Zuidlimburgse situatie (en wellicht ook voor andere grensstreken) komt het voor dat ondernemers (met name in de horeca-branche) nogal eens uit Duitsland of België komen. De hiermee gepaard gaande taalbarrières, met name bij het verduidelijken van stukken met een juridische inhoud, leidt tot veel extra arbeidsuren. Naast de hiervoor genoemde knelpunten waarbij externe partijen een belangrijke vertragende invloed hebben op de voortgang van de afgifte en hiermee op de inhaalslag gebruiksvergunningen zijn er ook oorzaken van organisatorische of persoonlijke aard aan te wijzen die zich bij de vergunningverlenende instantie, meestal de gemeentelijke brandweer, manifesteren. Interne oorzaken zijn vooral terug te voeren op de onervarenheid en hiermee de voorzichtigheid waarmee brandweerkorpsen te werk gaan. Door de voornemens zoals die in het Project Versterking Brandweer zijn verwoord en de hiermee gepaarde gaande personele uitbreidingen bij niet repressieve onderdelen van brandweerorganisaties (pro-actie, preventie, preparatie en beleidsvorming) zijn er relatief veel nieuwe onervaren medewerkers binnen de brandweer werkzaam geworden, die de klappen van de zweep nog dienen te leren kennen. Deze onervarenheid leidt er onder andere toe dat men gemiddeld langer bezig is met een gebruiksvergunning. In dit perspectief spreekt een uitspraak van een collega preventie-officier boekdelen: “Als we de inhaalslag achter de rug hebben kunnen we efficiënt en volgens het boekje gaan werken”. Overigens lijkt het einde van het nog immer uitdijen van de preventietak van de brandweer nog niet in zicht gezien de enorme vraag bij het Nibra aan preventiecursussen, zoals weergegeven in de jaarrekeningen van Nibra (Nibra; 2001, 2002). Naast de onervarenheid van nieuwe medewerkers speelt de taakopvatting van ervaren preventisten ook een belangrijke rol bij de voortgang van de inhaalslag gebruiksvergunningen. De van oudsher adviserende en coöperatieve instelling van brandpreventisten en het alsmaar proberen te vinden van compromissen leidt er toe dat gebruiksvergunningen, maar ook brandveiligheidsadviezen aan bouw- en milieuvergunningenverlenende instanties zoals bouwen woningtoezichten en milieudiensten, veelal meer tijd vergen dan eigenlijk nodig en gewenst is. Tenslotte speelt de continue bestuurlijke en politieke aandacht (bij kleinere gemeenten zelfs op te vatten als bemoeizucht) de uitvoeringsorganisatie parten. Het veelvuldig ophoesten van
20
productiecijfers, voortgangsrapportages en het voldoen aan (grillige) adhoc wensen van bestuurders leidt ertoe dat men meer tijd spendeert aan het verzamelen van gegevens dan aan het eigenlijke werk. Met de bestuurlijke druk die er heerst op de uitvoering van de inhaalslag gebruiksvergunningen, de taakstelling en het niet kunnen voldoen aan oorspronkelijke doelstellingen, zijn er belangrijke randvoorwaarden geschapen voor het ontstaan van perverse effecten. In het volgende hoofdstuk zal een koppeling worden gelegd tussen de bedrijfsmatig werken en de uitvoering van de inhaalslag op het gebruiksvergunningstelsel.
21
HOOFDSTUK 4 BEDRIJFSMATIG WERKEN EN GEBRUIKSVERGUNNINGEN Inleiding In hoofdstuk 2 is duidelijk geworden dat bedrijfsmatig werken bij de overheid en derhalve ook bij de brandweer naast ontegenzeggelijke voordelen ook een aantal ongewenste neveneffecten met zich mee kan brengen. In hoofdstuk 3, is naast een algemene beschrijving van het gebruiksvergunningstelsel ingegaan op de uitvoering maar vooral op de knelpunten hierbij. Door de bestuurlijk druk op de uitvoering van de inhaalslag gebruiksvergunningen, en hiermee een sterke behoefte aan een strakke Planning & Control, is er een gerede kans dat perverse effecten optreden. In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op deze mogelijke perverse effecten. Allereerst worden de voordelen van een strakke Planning & Control op de uitvoering van het gebruiksvergunningenstelsel geschetst. Vervolgens wordt er op basis van zowel eigen ervaringen als die van collega-(brandweer)managers ingegaan of de in hoofdstuk 2 behandelde ongewenste neveneffecten ook daadwerkelijk optreden. Planning en control Gezien de lakse houding van vele Nederlandse gemeenten inzake de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel zijn er sinds 1992, maar eigenlijk ook al daarvoor, enorme achterstanden ontstaan inzake het toezicht op naleving van de brandveiligheidsvoorschriften (BZK, 2002). Als gevolg van de afspraken in het PVB maar zeker door de hoog opgelopen bestuurlijke druk als gevolg van de Vuurwerkramp in Enschedé en de Cafébrand in Volendam is een kordate en planmatige uitvoering van een inhaalslag noodzakelijk. Idealiter wordt er een soort uitvoeringscontract opgesteld waarin een tijdspanne wordt opgenomen waarbinnen de inhaalslag achter de rug is. De uitvoeringsorganisatie, meestal de lokale brandweer, legt zich een verplichting op waar, gezien de knelpunten die er bij de uitvoering optreden, steeds moeilijker aan kan worden voldaan. Om te voldoen aan de verwachtingen en de immer toenemende bestuurlijke druk is de kans aanwezig dat er ongewenste neveneffecten optreden. Perverse effecten bij de uitvoering van het gebruiksvergunningenstelsel De veertien, in hoofdstuk 2 beschreven, mogelijk optredende perverse effecten zijn aan de hand van semi-gestructureerde vraaggesprekken met overheidsmanagers (zowel binnen als buiten de brandweer), vergunningaanvragers, een jurist en een bestuurskundige gereflecteerd aan de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel zoals dat momenteel plaatsvindt. Daarnaast zijn eigen ervaringen in de tekst verwerkt. Machtsvorming der bewindvoerders Het interne dictaat van de controllers wordt ook bij de instanties die gebruiksvergunningen verlenen gevoeld. De bestuurlijke druk inzake gebruiksvergunningen is ook aan de boekhouders cq dienstcontrollers niet ontgaan. Uitvoeringsmanagers ervaren toenemende invloed van deze P & C functionarissen al is de inhoudelijke en procedurele kant van
22
gebruiksvergunningen niet aan hen besteed. Controllers vergelijken voornamelijk de in de begroting opgenomen aantallen gebruiksvergunningen en de daadwerkelijk afgegeven aantallen. Indien zich hier afwijkingen voordoen wordt toch vooral gemaand om alsnog, bijvoorbeeld na het opstellen van de najaarsnota, nog even een eindsprint in te zetten in de maanden november en december. In de praktijk betekent dit dat met een zekere opportuniteit gebruiksvergunningen worden afgegeven voor activiteiten zoals vuurwerkverkooppunten en kerstmarkten. Vanuit veiligheidsoogpunt voegen deze vergunningen helemaal niets toe. Een ander verschijnsel, sterk onder invloed van het interne dictaat van de controllers, is het afgeven van standaardvergunningen, waarbij alle gebouwentypen over één kam worden geschoren. Technisch inhoudelijke beoordeling en het hierbij leveren van maatwerk, wordt als te tijdrovend en inefficiënt beschouwd. Instrumentalisme Middelen- en regelfetisjisme vinden ook plaats bij verlenen van gebruiksvergunningen en het afleggen van verantwoording hierover. In de dagelijkse praktijk komt het veel voor dat men haast krampachtig willen volharden in het gelijk behandelen van ongelijke gevallen. Praktisch voorbeeld hierbij is dat alle kroegen in hetzelfde jaar moeten worden voorzien van een gebruiksvergunning zoals dat in het PREVAP is weergegeven. Echter, de ene kroeg is de andere niet en derhalve zou men de ene kroeg eerder moeten aanpakken dan de andere en wellicht andere risicovolle objecten voor moeten laten gaan. Het instrumentalisme manifesteert zich doordat het uitvoeren van het PREVAP als maatstaf wordt gezien en men angst heeft om hier, gemotiveerd, van af te wijken. Financialisme De dominantie van het financiële aspect is een regelmatig terugkerend verschijnsel bij de afgifte van gebruiksvergunningen. Het verschijnsel wordt sterker naarmate het jaar verstrijkt en er achterstanden ontstaan bij de, al dan niet, kostendekkende leges voor de vergunningen. De keuze om een aanvraag voor een gebruiksvergunning te gaan behandelen voor een object dat meer leges oplevert (gebaseerd op het oppervlak) is dan snel gemaakt. Een, uit meerdere bouwlagen bestaand kantoorgebouw, dat nauwelijks brandgevaarlijke risico’s met zich meebrengt, krijgt voorrang ten opzichte van bijvoorbeeld een in de dertiger jaren opgetrokken hotel in de binnenstad. Navelstaren De geringe externe en klantgerichtheid, is een bij de brandweer optredend verschijnsel dat niet specifiek het gevolg is van bedrijfsmatig werken. Van oudsher zijn brandweerorganisaties intern gericht en er wordt er relatief veel energie in een sterke top-down sturing gestoken. Binnen het preventieve taakveld van de brandweer is eerder sprake van een toenemende aandacht voor invloeden en signalen uit het veld. Het gedrag van navelstaren is derhalve niet waargenomen.
23
Machtsmisbruik De grotere vrijheid voor de (brandweer)manager leidt er toe dat, door het wegvallen van externe checks, er gekozen wordt voor beleid en de uitvoering daarvan met een hoog intern rendement. In de dagelijkse praktijk komt dit verschijnsel voor door moeilijke gevallen waar relatief veel arbeid in gestoken wordt, zoals bijvoorbeeld kamerverhuurbedrijven, niet aan te pakken en zich te richten op het “snelle scoren” op kantoor- en industriegebouwen. Hier ligt tevens een relatie met het financialisme. Doorgeslagen ondernemerschap De ondernemingszin met averechtse publieke effecten is bij de vraaggesprekken niet herkend. Hoewel het gebruiksvergunningenstelsel zich prima leent voor productontwikkeling en het aanboren van nieuwe markten worstelen veel gemeenten met het wegwerken van de huidige, hoog opgelopen, werkvoorraad. Het doorgeslagen ondernemerschap is derhalve niet waargenomen al kan dit effect wel de kop opsteken als die werkvoorraden zijn weggewerkt en hiermee de bron van legesinkomsten is opgedroogd. Verkokering Het gericht zijn op het optimale resultaat in het afgeven van gebruiksvergunningen leidt tot verkokering. De preventie-afdelingen, thans vaak volledig gericht op gebruiksvergunningen, geven andere producten zoals planbeoordeling en adviezen een lagere prioriteit. Gemeentelijke diensten kunnen echter afhankelijk zijn van dergelijke producten en indien er niet tijdig of helemaal niet aangeleverd wordt kunnen er spanningen ontstaan tussen de brandweer en andere gemeenteljjke diensten, zoals Bouw- en woningtoezichten en milieudiensten. Desintegratie wordt hiermee bevorderd in plaats van bestreden. Performance paradox Het verschijnsel Performance Paradox is bij de vergunningverlenende instanties waargenomen, in die zin dat het grote aantal inspecties, audits en onderzoeken een flinke weerslag hebben gehad op de productie. De grote hoeveelheid energie die er gestoken wordt in planning & control is uiteindelijk niet besteed aan het bewerkstelligen van de output. Een geheel tegengesteld verschijnsel is ook waargenomen. De tot op heden magere kengetallen inzake gebruiksvergunningen bieden onvoldoende inzicht in de werkelijke materie. Brandweermanagers zijn eerder op zoek naar meer en gedifferentieerde productiecijfers om sturing te kunnen geven aan de complexiteit van de uitvoering van het gebruiksvergunningsstelsel. Tunnelvisie Dit neveneffect, verwant is aan Performance paradox (zie hiervoor) is waargenomen bij instanties behept met de inhaalslag gebruiksvergunningen. Er is een sterke neiging om zich te
24
richten op de die kwantitatieve variabelen waarvan zij denken dat zij daarop worden afgerekend. Het PREVAP is immers voornamelijk gebaseerd op kwantiteit. De focus is gericht op doeltreffendheid en doelmatigheid en een mindere aandacht voor legaliteit en legitimiteit. Ossificatie De angst om werkelijk te vernieuwen, het “verbenen” sluipt er ook bij vergunningverlenende instanties in. “Nieuwe” inzichten op het gebied van de gebruiksvergunningen, zoals de invoering van een beperkte houdbaarheid van de gebruiksvergunning, conform de milieuvergunning, worden niet doorontwikkeld omdat de aandacht volledig gericht is op de afgifte. Nieuwe ontwikkelingen staan op gespannen voet met de te leveren omschreven prestaties. Enerzijds gaat er productiecapaciteit verloren aan onderzoeksinspanningen en anderzijds kunnen de uitkomsten vanuit bedrijfsmatig oogpunt onbevredigend zijn. Window dressing Het door Aardema geschetste neveneffect “window dressing”, het “opleuken” van de productbegrotingen en jaarrrekeningen tot prachtige glossy boekwerken, is bij de brandweren niet waarneembaar. Het omgekeerde is eerder het geval, waarbij aan de profilering juist meer aandacht geschonken zou kunnen worden. Een tweede, meer inhoudelijk, verschijnsel is wel waarneembaar. De mooie productiecijfers over de afgegeven gebruiksvergunningen worden wel opgenomen maar de minder fraaie cijfers over bijvoorbeeld aangehouden of geweigerde vergunningen of het aantal lopende bezwaar- en beroepsprocedures is men geneigd achterwege te laten. Myopia Het neveneffect Myopia, het opnemen van grote hoeveelheden outputindicatoren en lange termijndoelen is niet waargenomen bij de planning en controlinstrumenten inzake de gebruiksvergunningen. Ook hier geldt dat het omgekeerde eerder het geval is. Niet de overdaad aan kwantitatieve, al dan niet relevante, gegevens maar juist de summiere en veralgemeniseerde becijfering van de output leidt er toe dat hiermee het uiteindelijke doel als sturingsinstrument voorbij schiet. De outputcijfers omvatten bijvoorbeeld wel het aantal gebruiksvergunningen maar niet een differentiatie naar bijvoorbeeld gebouwentypen zoals horeca of industrie. Belangrijke beleidsinformatie blijft hierdoor achterwege. Creaming off Dit verschijnsel, het zodanig creëren van de eigen succesvoorwaarden ten nadele van het publieke belang, is bij de vergunningverlenende instanties niet waargenomen. Een mogelijke verklaring ligt in het feit dat het product, de gebruiksvergunning, een sterke juridische basis kent en de prioriteiten conform het strakke regime van de PREVAP zijn gesteld. Dit laat weinig ruimte om de voorwaarden te wijzigen ten faveure van het eigen succes.
25
McDonaldization Het streven naar herkenbare eenvormigheid om te kunnen vergelijken en hiermee onvoldoende recht doen aan de veelvormige werkelijkheid , door Aardema gekenschetst als Mcdonaldization, is een aspect dat zich sterk manifesteert bij de verleners van gebruiksvergunningen. Hierbij wordt te veel voorbij gegaan aan de pluriformiteit van het taakveld. Een voorbeeld: een gemeente als Maastricht, met relatief veel studentenhuizen en horecagelegenheden, kampt met andere uitvoeringproblemen inzake het gebruiksvergunningstelsel dan de gemeente Sittard-Geleen alwaar het zwaartepunt op chemische industrieën ligt. Pogingen om de output van deze gemeenten te uniformeren en te vergelijken zijn per definitie zinloos. Resumé Uit de hiervoor behandelde reflectie van mogelijk optredende negatieve effecten bij de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel valt op te maken dat er een aantal effecten in de praktijk voorkomen. Niet alle door Aardema genoemde effecten treden op en een aantal effecten vertonen een sterke overlap. Tevens zijn er een aantal effecten die in het geheel niet optreden en waarvan men zou kunnen zeggen dat een lichte mate van deze effecten zelfs wenselijk zou zijn. Hoewel er derhalve ongewenste neveneffecten optreden is er wel degelijk sprake van een professionele houding ten aanzien van de taak van vergunningverlenende instanties. De nadelige consequentie hiervan is dat kwantitatieve prestaties achterblijven bij de oorspronkelijke voornemens.
26
HOOFDSTUK 5 VERKLARINGEN EN FAALSCENARIO’S Inleiding In voorgaande hoofdstuk heeft een reflectie plaatsgehad over een veertiental mogelijk optredende negatieve effecten die optreden bij de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel. De voorlopige constatering van deze reflectie is dat een verscheidene effecten zeker optreden en een verscheidene effecten nagenoeg niet optreden, geheel in de conclusie zoals Aardema die trekt in zijn dissertatie “Doorwerking van BBI”. In dit hoofdstuk wordt, aan de hand van de theorie van Niskanen een verklaring gegeven voor het optreden van de ongewenste neveneffecten. Tevens bevat dit hoofdstuk een behandeling van een aantal faalscenario’s die, bij het onverkort volharden in bedrijfsmatig werken zonder alert te zijn op de ongewenste neveneffecten, op kunnen treden. Deze faalscenario’s, ontleend aan een artikel van ’t Hart en Bovens (Fiasco’s in de jaren negentig, aanzet tot een kwetsbaarheidsanalyse), zijn avonturisme, mismanagement en deviantie. Bureaucratie-theorie van Niskanen De vanzelfsprekende gedachte dat ambtenaren de instructies van hun politieke superieuren nauwgezet en onmiddellijk opvolgen is door de Amerikaanse econoom Niskanen onder de loep genomen, hetgeen heeft geresulteerd in de Bureaucratie-theorie een variant op de meer algemene Principal-Agent-theorie. Niskanen ging ervan uit dat ambtenaren, gelijk andere deelnemers in het proces van politieke besluitvorming, eigen doelstellingen hebben en hiervoor ook de ruimte hebben (Ros, 1994). Om uitdrukking te geven aan deze eigen machtspositie duidt men het ambtelijk apparaat ook wel aan als “de vierde macht”. Ambtenaren zouden derhalve eigen doelen nastreven die zowel persoonlijke (salaris, macht, prestige, zekerheid) als collectieve belangen dienen (hoge kwaliteit en kwantiteit van de te leveren diensten). Het nastreven van deze doelen heeft uiteindelijk hetzelfde gevolg namelijk het nastreven van zo hoog mogelijke uitgaven oftewel “budgetmaximalisatie”. De kern van de bureaucratie-theorie is dat ambtenaren (agent) informatie tot hun beschikking hebben die bestuurders (principal) niet hebben en er is derhalve sprake van informatieasymmetrie (Ros, 1994). Daarentegen hebben bestuurders de beschikking over het budget. Er is dus sprake van een wederzijds afhankelijkheid aangeduid wordt als “Bilateraal monopolie”. Bij het bedrijfsmatig werken is het fenomeen ook waarneembaar wanneer de ambtenaar afgerekend wordt op de behaalde resultaten. Hoe de resultaten tot stand komen is van minder belang en de ambtenaar is derhalve vrij in bepaalde keuzes. Deze keuzevrijheid geeft hem een informatievoorsprong ten opzichte van de bestuurder, de beleidsbeslisser. De ambtenaar kan derhalve hogere budgetten claimen dan er uiteindelijk nodig zijn en hiermee de prestaties opvoeren. In de praktijk is het mechanisme zichtbaar bijvoorbeeld bij de exponentiële groei van de preventie-afdelingen bij gemeentelijke brandweren. Aan de hand van kengetallen in bijvoorbeeld PREVAP-methode wordt een maximale organisatie-sterkte geformuleerd zonder
27
dat er kritische kanttekeningen worden geplaatst bij de waarde van de kengetallen. De bestuurder besluit , onder politieke druk, op basis van de door de ambtenaar aangereikte gegevens, met als gevolg dat er besluiten worden genomen die leiden tot een maximalisatie van het budget en niet tot maximale efficiency (Ros, 1994). Faalscenario’s In een artikel over fiasco’s in de jaren negentig schetsen ’t Hart en Bovens een drietal ideaaltypische faalscenario’s binnen het politiek-bestuurlijke werkterrein. Aan de hand van combinaties van factoren, deels op psychologische, organisationele en politiek-strategische factoren worden beleidskeuzes dan wel keuzes over de uitvoering gemaakt die grote risico’s met zich meebrengen. De drie faalscenario’s, avonturisme, mismanagement en deviantie kunnen ook het gevolg zijn van de hang naar doeltreffendheid en doelmatigheid. Een reflectie van de drie scenario’s tegen het bedrijfsmatig uitvoeren van het gebruiksvergunningenstelsel is derhalve op zijn plaats. Avonturisme Het stellen van overambitieuze beleidsdoelen met een relatief geringe aandacht voor de uitvoering en de benodigde instrumenten brengt een zeker afbreukrisico’s met zich mee. Ook bij brandveiligheidsbeleid ziet men een dergelijk fenomeen opduiken. Het overambitieus vaststellen van een termijn waarin een inhaalslag is gemaakt op de afgifte van gebruiksvergunningen en krampachtig deze termijn (meestal over 4 jaar, gelijk aan een regeerperiode) te willen vasthouden leidt er toe dat men onvoorzichtig en roekeloos wordt in de afgifte. Een zekere vorm van groepsdenken, “de termijnen moeten gehaald worden” vindt plaats en men raakt verstrikt (entrapment) in het krampachtig vasthouden van de doelstellingen. In dit licht zijn er zelfs gemeenten die gebruiksvergunningen afgeven zonder enige vorm van inspectie, opname en het stellen van voorwaarden omtrent het gebruik. Met een zeker overoptimisme gaat men er van uit dat bij de controle en handhaving van de desbetreffende gebruiksvergunningen alles voor elkaar is of komt, met het gevolg dat er een schijnveiligheid ontstaat op zowel technisch inhoudelijk (brandveiligheid) als politiek-bestuurlijk (bestuurlijke afdekking) vlak. Mismanagement Hierbij liggen de wortels in het organisationeel of politiek-bestuurlijk onvermogen om voor zichzelf redelijke en haalbare doeleinden te stellen en te bereiken door onoplettendheid, onbekwaamheid, onvoorzichtigheid, kortom door onbekwaamheid (’t Hart et al). Belangrijke indicatoren van mismanagement zijn een falende omgevingsverkenning en risico-analyse, informatiepathologieën binnen de organisatie, gebrekkig leervermogen bij de uitvoering en het negeren van waarschuwingen. Ook twisten binnen de organisaties of onderdelen daarvan dragen hier aan bij.
28
Bovenstaande indicatoren komen voor bij de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel op bedrijfsmatige wijze. De cultuur van bedrijfsmatig werken laat weinig ruimte voor tijdrovende verkenning van de omgeving en dito risico-analyses. De productie gaat immers voor. Daarnaast is bij instanties de know-how over gebruiksvergunningen, met allerlei complicerende factoren (nog) niet voldoende aanwezig. Herkenbaar is hier zeker ook de klassieke competentie-strijd tussen bijvoorbeeld de bouwen woningtoezicht en de brandweer, waarbij veel energie gestoken wordt in het afschermen van het eigen beleidsdomein. Deviantie Deviantie, het willens en wetens afwijken en schenden van wettelijke plichten of beginselen van behoorlijk bestuur, kan bij het bedrijfsmatig werken, met de focus gericht op productie, de kop opsteken. Ook bij de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel wordt er deviant gedrag vertoond. In concreto worden dan voorwaardelijke vergunningen afgegeven waarvan de juridische basis ontbreekt of omdat vergunningen moeilijk tot stand komen wordt er, om uit een impasse te komen, water bij de wijn gedaan inzake de voorschriften. Het uiteindelijke doel, een brandveilig gebouw, wordt hiermee voorbij geschoten. Resumé In het artikel van ’t Hart en Bovens wordt geconcludeerd dat ambtelijke managers nauwelijks aan bovenstaande kwetsbaarheidsanalyses of reflecties inzake de risico’s bij de uitvoering van het werk toekomen. Deze stelling wordt door de geinterviewden onderschreven. De kanttekening hierbij is echter wel dat het volledig vermijden van risico’s niet mogelijk is en dat er altijd onzekerheden zullen blijven bestaan. De kunst van het managen is om de risico’s zo klein mogelijk te houden en daarnaast de output de maximaliseren. Veel literatuur spreekt dan ook over het een meer procesmatige benadering van vraagstukken in plaats van de productmatige benadering om de balans tussen risico en succes in evenwicht te houden (’t Hart et al , de Bruijn; ten Heuvelhof ; de Vries et al).
29
HOOFSTUK 6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Inleiding De voorgaande hoofdstukken overziende is er een aantal conclusies trekken over bedrijfsmatig werken bij de overheid in het algemeen en bij de afgifte van gebruiksvergunningen in het bijzonder. Dit hoofdstuk bevat deze conclusies. Tevens worden er, ten aanzien van de, wellicht negatief overkomende, conclusies een aantal aanbevelingen gedaan die mogelijk kunnen bijdragen aan de relativering van het bedrijfsmatig werken van de overheid en derhalve ook bij de brandweer, alsmede het alert zijn op het voorkomen van allerlei optredende perverse effecten. Resumé In hoofdstuk 1 zijn een aantal vragen geformuleerd. Alvorens conclusies te trekken worden, eerst op basis van de in voorgaande hoofdstukken genoemde vragen beantwoord. Deze antwoorden zijn:
De output, de afgifte van gebruiksvergunningen, draagt zeker bij tot een verhoging van de brandveiligheid, de outcome, mits men de kwaliteit van de vergunningen niet ten koste laat gaan door de kwantiteit van de vergunningen.
Een bedrijfsmatige uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel kan tot ongewenste neveneffecten leiden als men zich laat leiden door prestatiecijfers en deze prestaties als uiteindelijke doel verheft. Ter voorkoming van ongewenste neveneffecten van bedrijfsmatig werken dient de overheidsmanager regelmatig een zelfreflectie uit te voeren waarbij hij/zij zich open dient te stellen voor een kritische kijk op de heersende bedrijfsfilosofie, open te staan voor signalen van ongewenste effecten, en zichzelf zelfkritisch op te stellen. Miedema schetst in zijn scriptie een competentieprofiel voor de toekomstige brandweermens zijnde een mix van inkoper, controleur, onderzoeker (Miedema, 2002). Hier zou nog de rol van (zelf)criticus kunnen worden toegevoegd. Wat voor overheidsmanagers in het algemeen geldt, is zeker van toepassing op de brandweermanager met de taakstelling om in een bepaalde periode de inhaalslag gebruiksvergunningen binnen één of meerdere gemeenten uit te voeren. De drang naar het afronden van deze inhaalslag mag nooit prevaleren boven de kwaliteit van de vergunningen en hiermee met de brandveiligheid in voor publiek toegankelijke gebouwen, waar het uiteindelijk allemaal om gaat……
30
Conclusies Voornoemde antwoorden overziende kan een aantal conclusies getrokken worden. Deze zijn: -
Bedrijfsmatig werken bij de overheid brengt ontegenzeggelijk een aantal voordelen met zich mee. De productie is gericht op de behoeften van de burger, sturing vindt plaats op basis van output, de effectiviteit wordt geoptimaliseerd door het op basis van prioriteiten inzetten van schaarse productiemiddelen en er vindt kostenbeheersing plaats door het continu streven naar efficiency. Daarnaast ontstaat er transparantie en draagvlak over de beleidskeuzes en de uitvoering daarvan.
-
Bedrijfsmatig werken bij de overheid geeft evenwel ook nadelen. De uitvoering is gericht op de productie van vooraf afgesproken doelen waardoor andere zaken uit het zicht verdwijnen. Bedrijfsmatig werken leidt tot strategisch gedrag, blokkeert innovaties en ambities, verhult de daadwerkelijke prestaties, verdrijft de professionaliteit, is niet kwaliteitsbevorderend en leidt tot meer bureaucratie. Deze verschijnselen worden aangeduid als perverse effecten.
-
Door het bedrijfsmatig werken bij de overheid zijn een aantal faalscenario’s latent aanwezig die uiteindelijk kunnen leiden tot een ongewenste politiek-bestuurlijke kwetsbaarheid.
-
Door een bedrijfsmatige aanpak van uitvoering van het gebruiksvergunningen manifesteren zich zowel genoemde voordelen als een aantal perverse effecten.
Aanbevelingen Bovenstaande conclusies overziende kan men een antwoord geven of de vraag of de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel wel op bedrijfsmatige wijze plaats dient te vinden. De voor- en nadelen in ogenschouw hebbende komt men tot het inzicht dat een bedrijfsmatige aanpak zeker mogelijk is maar dat men alert dient te zijn voor het optreden perverse effecten. De aanbevelingen zijn derhalve: -
Overheidsmanagers dienen zich bewust te zijn van mogelijk optredende perverse effecten en dienen een zekere durf te hebben om hierop te anticiperen.
-
Overheidsmanagers zouden zich geroepen moeten voelen om zich vrij te maken van de prestatiegerichtheid en de output en zich meer moeten bekommeren om de outcome van hun activiteiten.
31
-
Overheidsmanagers zouden zich meer bezig moeten houden met een procesmatige benadering van bestuurlijke vraagstukken dan met project- of productmatige behandelingswijze.
32
LITERATUUR EN GEBRUIKTE BRONNEN Bovens, M., Hart, P ‘t, Twist, M.J.W. van en Rosenthal, U.; Openbaar Bestuur (Alphen aan de Rijn, 2001) Bruijn, J.A. de en Heuvelhof, E.F. ten; Management in netwerken (Utrecht, 1999) Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten en Veld, R.J. in ‘t; Procesmanagement (Schoonhoven, 2002) Duin, M.J. van; Van rampen leren (Den Haag 1992) Vries, J. en Dam, M. van; Politiek bestuurlijke management (Alphen aan de Rijn, 1998) De Bruin, J.A de; Prestatiemeting in de publieke sector, tussen professie en verantwoording (Utrecht, 2001) Osborne D., Gaebler T; Reinventing Government “How the entrepreneural spirit is transforming the Public Sector (Boston, 1992) Groot, T.L.C.M en van Helden G.J.; Financieel management van non-profitorganisaties (1999, Groningen) Ros, A.P. Economie van de Collectieve sector (OU Heerlen, 1994) e Miedema, B. Brandveiligheid, taak of markt? MCDM scriptie 4 leergang, 2002. Overige bronnen Ministerie van BZK Brandweerzorg PREVAP Handleiding, 1997 Ministerie van BZK Actieprogramma’s gemeenten brandveiligheid gemeenten Gemeente Heerlen Bouwverordening, 2001 Nibra Cursusmap AHBM preventie, Reader HBM PPP-I e Colleges MCDM 5 leergang (2002/2003) Reader Module 1 MCDM Veiligheidszorg in een veranderende samenleving 2002 Reader Module 6 MCDM Financieel Management, 2003 Gesprekken/interviews Tijdens, maar ook na, mijn stage bij het de provincie Limburg en DSM/Chemelot heb ik diverse gesprekken gevoerd met functionarissen die direct en indirect betrokken waren bij de beleidsontwikkeling en de uitvoering van het gebruiksvergunningstelsel en soortgelijke activiteiten. Veel kennis over het onderwerp opgedaan in deze gesprekken: J. Keulen J. Donkers J. Knibbeler W. Plug D. Schmitt W. Bours A. Courage B. van den Bosch E. Notermans R. Kraaij A. Sakkers
Bussiness Manager DSM/Chemelot Directeur/Commandant Brandweer Parkstad-Limburg Controller Brandweer Parkstad-Limburg Beleidsmedewerker Brandweer-Parkstad-Limburg Hauptleiter Vorbeugende Brandschutz Berufsfeuerwehr Aachen Unitmanager Milieuvergunningen Provincie Limburg Afdelingsmanager Vergunningen Provincie Limburg Medewerker Gebruiksvergunningen DSM/Chemelot Juridisch beleidsmedewerker gemeente Heerlen Bestuurlijk beleidsmedewerker gemeente Heerlen Voormalig burgemeester van Heerlen, thans van Eindhoven
Afbeelding op voorzijde: hoes van Pink Floyd-album “Animals”
33
