[1]
De toekomst van werk en zekerheid Op zoek naar de vraagstelling bij een omstreden antwoord
Inleiding Bij de bespreking van de kadernota 2016 is door de gemeenteraad een motie aangenomen waarin het college wordt opgedragen de mogelijkheden te onderzoeken voor een experiment met het verstrekken van een basisinkomen. De motie werd aangenomen met 16 stemmen voor en 10 tegen. Net zoals elders zijn er ook in de gemeente Peel en Maas vooren tegenstanders van een basisinkomen. De kans dat beide groepen in een gedachtewisseling dichter tot elkaar komen en zelf hun eigen positie kritisch gaan bevragen, stijgt naarmate de discussie minder gaat over het antwoord – te weten: een basisinkomen – en meer over de vraagstelling waarop het basisinkomen een mogelijk antwoord is. Deze vraagstelling heeft te maken met de toekomst van het werk: we staan aan het begin van het tweede machinetijdperk; de komende jaren voltrekt zich een verdere digitale revolutie die ons leven drastisch zal veranderen; daarmee verandert ook de aard en omvang van ons werk. Dat tweede machinetijdperk bestaat uit twee ontwikkelingen die een enorme impact hebben op onze samenleving. In de eerste plaats is dit een steeds verder gaande digitalisering die enorme gevolgen heeft op de manier waarop wij ons leven inrichten. Een digitalisering met consequenties voor onze manier van communiceren (e-mail, whatsapp, twitter, face book), waar wij onze kennis vandaag halen (google, wikipedia), hoe we ons betalingsverkeer managen (pinnen, i-deal, internetbankieren), hoe we kopen (online), de manier hoe de overheid communiceert (DigiD, Mijn overheid account, digitale belastingenaangifte), maar ook hoe zorg wordt ingericht (camerabewaking, alarmcentrale thuiszorg) en de manier hoe we ons vervoeren (Tom Tom, routeplanner, google maps en de eerste ontwikkelingen met de zelf rijdende auto’s). . Havenwerkers vrezen voor banen Maasvlakte
Werkgelegenheid : Acties in de Rotterdamse haven lijken onvermijdelijk. De FNV wil baangaranties voor havenwerkers die door automatisering boventallig dreigen te worden. “Onbemande
voertuigen verplaatsen containers. Het oude havenwerk verdwijnt” Bron: NRC 26-11-2015
[2]
In de tweede plaats is er sprake van steeds verder gaande robotisering. De voortschrijdende digitalisering zorgt ook voor een verdere automatisering in menig productieproces. In dit productieproces waar de mens nu nog een belangrijke factor is, zou het zo maar kunnen dat computers denken en robots doen en dat het aantal menselijke handelingen drastisch vermindert. Er zijn momenteel op de Maasvlakte al overslagterminals waar het gehele proces geautomatiseerd is en onbemande vrachtauto’s containers ophalen om elders op het terrein te kunnen lossen. Het eerste hoofdstuk van deze notitie geeft een korte schets van beide ontwikkelingen en de vraagstukken die daardoor worden opgeroepen. Ons huidige stelsel van sociale zekerheid is gebouwd op werk en met name op het werk zoals dat inhoud en vorm heeft gekregen in het eerste machinetijdperk. Ons werk is de laatste jaren al veel veranderd en het zal de komende jaren nog meer veranderen. De vraag is welke gevolgen dat heeft voor ons stelsel van sociale zekerheid. Dat is het thema van het tweede hoofdstuk. De beide hoofdstukken over werk en over sociale zekerheid moeten worden gezien als een eerste poging om helderheid te verschaffen in de vraagstelling waarop, naar het oordeel van een aantal organisaties en mensen, het basisinkomen een antwoord zou kunnen zijn. Dank zij deze helderheid kan met meer vrucht, kennis worden genomen van de huidige voorstellen die in een aantal gemeenten in Nederland worden gedaan om experimenten op te zetten met het invoeren van een basisinkomen. Die voorstellen worden uiteengezet in het derde hoofdstuk. In het vierde hoofdstuk komt de vraag aan de orde of elementen uit deze voorstellen nu al bruikbaar zijn om het sociaal beleid in onze gemeente toekomstbestendig te maken, los van de discussie over het al dan niet experimenteren met een basisinkomen. Hierbij worden enkele voorstellen gedaan die passen binnen de zonodig op te rekken uitvoeringsregels van de participatiewet. Daarnaast wordt een voorstel gedaan tot ‘vergemeenschappelijking’ van de participatiewet, dat wil zeggen dat de participatiewet mee uitgevoerd gaat worden door, voor en met vitale gemeenschappen. Daarvoor is waarschijnlijk een aanpassing van wet- en regelgeving nodig. Als er concrete voorstellen ontwikkeld worden in dit verband, worden die ter fiattering aan de gemeenteraad aangeboden, alvorens hiervoor experimenteerruimte te vragen aan de rijksoverheid. Het vijfde en laatste hoofdstuk grijpt terug op de zoektocht naar de vraagstelling uit de eerste twee hoofdstukken. Er wordt een schetst gegeven van de maatschappelijke discussies die hierover al gevoerd worden buiten en binnen onze gemeente en er wordt een voorstel gedaan om deze discussies te intensiveren en te verbreden.
[3]
1. De toekomst van ons werk De technologische vernieuwing schrijdt voort. Steeds meer terreinen van het leven krijgen te maken met robotisering en digitalisering. Dat roept een aantal vragen op. Wat doet de technologische vernieuwing met ons werk? Zijn er straks nog wel banen en zo ja, voor wie? En wat voor werk is dat dan? Hoe zit het met het verdelingsvraagstuk? Wat gebeurt er met de verhouding tussen arbeid en kapitaal? Wie hoort bij de winnaars van de robotisering en wie bij de verliezers? Kunnen we een antwoord geven op deze vragen en kunnen we lokaal inspelen op de ontwikkelingen die zich aandienen?
1.1.
Het eerste en tweede machinetijdperk
In de jaren vijftig van de vorige eeuw verschenen de eerste bromfietsen in de dorpen die nu samen Peel en Maas vormen. Hoewel die fietsen aangedreven werden door een benzinemotor, bleven oudere mensen spreken van de stoomfiets. Stoom stond symbool voor zelfbeweging, voor energie die opgewekt kon worden onafhankelijk van de spierkracht van mens en dier. Stoomkracht vormde de basis voor de industriële revolutie. De uitvinding van de stoommachine was het begin van het eerste machinetijdperk. Dat is het tijdperk waarin machines spierkracht leveren en daardoor laaggeschoold, fysiek en repeterend werk kunnen overnemen van mensen. We bevinden ons nog steeds in dat tijdperk, maar staan intussen op de drempel van het tweede machinetijdperk. Dat wordt het tijdperk waarin machines ook denkkracht leveren en daardoor in staat zijn om kenniswerk van mensen over te nemen. Aanvankelijk is dat eenvoudig kenniswerk dat goed in regels is te vangen, maar stilaan worden de machines slimmer en kunnen ze steeds ingewikkelder taken verrichten. In een onlangs verschenen publicatie over De toekomst van werk in het tweede machinetijdperk staat hierover het volgende: “Software kan bijvoorbeeld automatisch journalistieke bijdragen leveren op nieuwssites en zelf websites ontwerpen. Robots kunnen hamburgers bakken en fruit plukken. De slimme machines raken daarmee beroepen die voorheen als veilige havens golden voor automatisering: laaggeschoold fysiek werk dat te moeilijk was voor computers, zoals in de horeca of de fruitteelt, én hooggeschoold kenniswerk, van bijvoorbeeld journalisten of ontwerpers. De slimme machines bieden ook nieuwe manieren om werk efficiënt te organiseren. Dat kan enerzijds gaan om selfservicetechnologie, zoals online bankieren of zelfscankassa’s. Anderzijds gaat het om internetplatformen als Uber en Airbnb, die met weinig vast personeel en eigen kapitaal in korte tijd economische wereldspelers zijn geworden. Ze maken daarbij handig gebruik van slimme software om vraag en aanbod bij elkaar te brengen.”(Robert Went, Monique Kremer & André Knottnerus (red.), De robot de baas, WRR, 2015, p. 49/50)
[4]
1.2.
Slimme machines veranderen ons werk
Technologische vernieuwing zorgt voor betere robotica en kunstmatige intelligentie. Via wereldwijde netwerken kunnen grote bestanden gegevens aan elkaar gekoppeld worden. Machines kunnen daarvan steeds beter en slimmer gebruik maken: ze stapelen verschillende lagen gegevens op elkaar, waardoor ze taken leren uitvoeren die vergelijkbaar zijn met wat mensen kunnen, zoals bijvoorbeeld het herkennen van gezichten. Door zulk ‘machineleren’ kan veel meer werk geautomatiseerd worden. Dat leren gaat nog sneller als gegevens opgehaald kunnen worden uit een netwerk van computers (de ‘cloud’), net als stroom gehaald wordt van het netwerk. Via de ‘cloud’ kunnen robots als het ware met elkaar communiceren. Dat maakt een nieuwe generatie robots mogelijk, de collaboratieve of corobot. Anders dan de gangbare industriële robots die uitvoerig en gedetailleerd geprogrammeerd moeten worden en afgeschermd van mensen werken, werken co-robots zij aan zij met mensen: ze zijn flexibel; ze kunnen op zaken vooruitlopen en meerdere taken uitvoeren (anticiperend); ze kunnen taken aanleren en op mensen reageren (responsief). Met de inzet van co-robots kunnen veel meer taken in bedrijven geautomatiseerd worden. Ook wordt de toepasbaarheid buiten bedrijven veel groter, zoals in huis, in de zorg, in kantoren. In genoemd rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regelingsbeleid (WRR) wordt door medewerkers van het CPB (Centraal Planbureau) gemeld dat digitalisering de afgelopen vijftien jaar vooral de banen voor middelbaar opgeleiden – en dan vooral aan de onderkant daarvan – onder druk heeft gezet. De meeste impact heeft digitalisering echter op taken binnen banen. Dat wordt verduidelijkt aan de hand van het werk van secretariaatsmedewerkers: voorheen waren die vooral bezig met typen, telefoon aannemen en het verdelen van faxberichten; nu doen ze andere taken, zoals planning en projectmanagement. Dus de vraag is niet alleen wie in de toekomst werk heeft, maar ook wat de inhoud van dat werk is. Met het ontstaan van slimme machines veranderen de aard en het karakter van werk. Door automatisering komt de productie centraal te staan en procedures worden gestandaardiseerd. Daardoor zou de dienstverlening naar de achtergrond gedrongen kunnen worden; ook zou er minder ruimte kunnen blijven voor eigen beoordeling en vertrouwen. De vraag is of wij dat willen en of wij nog iets te willen hebben. Die vraag raakt aan de visie die mensen ontwikkelen op digitalisering en robotisering en de kansen en gevaren die ze daarin zien. De discussie over de humanisering van de technologie raakt ook aan dit vraagstuk,
'Robotisering gaat veel sneller dan WRR denkt' Iedereen leest wat anders in het WRR-rapport over robotisering. De reacties zijn gemengd kritisch. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) presenteerde gisteren een onderzoek naar de gevolgen van robotisering voor Nederland. De conclusies: de opkomst van robots gaat minder snel dan veel paniekzaaiers beweren, maar er moet op termijn wel veel worden aangepast, bijvoorbeeld om groeiende ongelijkheid te ondervangen. Want dat is waarschijnlijk het gevolg van robots die bepaalde banen overnemen. Bron: NRC 9-12-2015
[5]
1.3.
Toekomstscenario’s over de robotsamenleving
Er verdwijnen banen, maar er komen ook weer banen bij. Zo is het steeds gegaan met automatisering. Maar zal het ook nog zo gaan nu we te maken krijgen met steeds slimmere machines? Wordt de positie van de arbeiders zwakker en neemt de inkomensongelijkheid toe? Of worden arbeiders mede-eigenaar van de slimme machines? De kansen en bedreigingen van de robotisering worden verschillend ingeschat. In genoemde WRR-studie onderscheiden Linda Kool en Rinie van Est negen perspectieven op werken in de robotsamenleving. 1. Business-as-usual Automatisering kost banen, maar levert snel weer nieuwe banen op. Zo is het steeds gegaan en zo zal het in de toekomst ook gaan. Het beleid moet erop gericht zijn om de overgang naar een nieuwe technologie voor iedereen zo gunstig mogelijk te laten verlopen. Sommige groepen verliezen hun baan. Een deel van deze mensen is geholpen met afvloeiingsregelingen; een ander deel met om- en bijscholing naar sectoren in de economie waar wel vraag naar werk is. Daarnaast moeten de opleidingen inspelen op de verandering van de vraag. 2. Techno-feodalisme Steeds meer banen worden overgenomen door machines. In de toekomstige samenleving zijn er geen banen meer en dat zal een samenleving zijn met groeiende ongelijkheid. Er ontstaat als het ware een nieuw feodaal systeem: enkele rijke technologieproducenten en de overgrote meerderheid van de bevolking zit zonder werk en leeft in armoede. 3. Betaalde vrije tijd Ook in dit scenario wordt ervan uitgegaan dat in de toekomst het merendeel van de banen verdwijnen. De negatieve gevolgen die aanleiding zijn voor het doemscenario van het techno-feodalisme wil men in dit scenario voorkómen door nieuwe vormen van sociaal beleid te ontwikkelen om mensen te voorzien van voldoende inkomen om goed te leven. Gedacht wordt daarbij aan een basisinkomen, negatieve inkomstenbelasting of aan robotdividend waarmee de burger aandeelhouder wordt van de technologie en dus naast of in plaats van inkomen uit arbeid, zijn inkomen helemaal of deels uit kapitaal haalt. 4. Verrijking In dit scenario wordt niet zozeer uitgegaan van het idee dat machines ingezet worden als vervanging van de mens. Het toekomstbeeld is eerder dat van samenwerking tussen mens en machines: mensen en machines vullen elkaar aan als partners en machines kunnen op die manier de handelingsmogelijkheden van mensen vergroten.
[6]
5. Systeemdwang Dit scenario voorziet de samenwerking tussen mens en machine niet zo’n positieve loop nemen. Naast mensen die de computers zeggen wat ze moeten doen, zullen er mensen zijn die door de computers worden gecommandeerd. Als dat laatste het geval is wordt de handelingsvrijheid van mensen sterk beperkt en wordt de mens een radertje van de machine. 6. Micro-ondernemerschap Met internet en digitale platformen kan het werk wereldwijd anders worden verdeeld, er ontstaan kansen op specialisering en allerlei hulpbronnen kunnen beter en slimmer worden gebruikt. De mogelijkheden om eigen baas te zijn en te werken wanneer het jou uitkomt, worden groter. 7. Digitale uitbuiting Niet iedereen voorziet een kansrijke toekomst voor micro-ondernemers. Er dreigt een wereldwijde concurrentie te ontstaan waarin werk gedaan wordt tegen steeds magerder beloning en steeds slechtere condities (onzekerheid over inzet en altijd paraat staan). Deze ‘race to the bottom’ doet een nieuwe onderklasse ontstaan van flexwerkers, het precariaat, die op allerlei manieren achterblijven. 8. Hyperspecialisatie Voortdurende digitalisering kan leiden tot steeds verder gaande specialisatie en reorganisatie van kenniswerk. Werk dat voorheen door één persoon werd gedaan, wordt verdeeld over meerdere mensen (of machines) die zich in die taken specialiseren. Mensen die in een bepaald onderdeel het beste zijn voeren dat deel uit. Dat kan gebeuren op elke plek in de wereld. Door deze specialisatie wordt de kwaliteit beter en de productietijd en kosten gaan omlaag. 9. Vervreemding Specialisatie kan leiden tot vervreemding: mensen zien of voelen de verbinding met het grotere geheel niet meer en slechts een beperkt deel van hun kunnen wordt aangesproken. Dat zet ook de deur open naar misbruik: mensen worden ingezet om bepaalde taken uit te voeren zonder dat ze daarvan weet hebben.
[7]
1.4.
Een inclusieve robotagenda
Welke van de negen geschetste toekomstscenario’s werkelijkheid wordt hangt niet alleen af van de technologische mogelijkheden en economische belangen, maar ook van de keuzes die gemaakt worden door ingenieurs, regeringen, bedrijven, werknemers, vakbonden en consumenten en dus ook door spelers in de lokale samenleving. Het is zaak de positieve mogelijkheden te versterken en de negatieve ontwikkelingen te vermijden. De opstellers van het rapport van de WRR pleiten voor het opstellen van een inclusieve robotagenda. Zij kiezen daarbij voor het uitbouwen van de samenwerking tussen mens en machine om zoveel mogelijk mensen op een positieve manier mee te nemen in de toekomstige robotsamenleving. In de eerste plaats vergt dit op tal van terreinen investeringen in robots omwille van economische groei en productiviteitsverhoging. Daarbij is samenwerking geboden: partijen die wachten met investeringen en onderzoeken moeten bij elkaar gebracht worden en worden ondersteund. In de tweede plaats ligt er een uitdaging bij het onderwijs. Dat moet meer toegespitst worden op wat robots vragen en tegelijkertijd op taken en vaardigheden waarvan wij vinden dat die door mensen gedaan moeten blijven worden. Robotisering is geen autonoom proces; we kunnen dat proces zelf sturen. Tegelijk zal het zo zijn dat we ons erop voor moeten bereiden dat de baan die we nu hebben verdwijnt of van inhoud verandert. Dat maakt het leren tijdens en naast het werk nog belangrijker dan het nu al is. Het onderwijs worstelt met de snelheid waarmee de digitalisering zich verder ontwikkeld. De manier van lesgeven is door de vergaande digitalisering drastisch veranderd. Kennisoverdracht in alleen een traditionele klassikale omgeving bestaat niet meer en er wordt meer en meer aanvullend informatie vergaard via internet en huidige supersnelle communicatiemogelijkheden. Informatie overdracht is al lang niet meer face to face en afstand speelt geen enkele rol meer. Producten kunnen middels 3D printing gemakkelijk van ontwerp tot eindfase geproduceerd worden, zonder dat het nog een noodzaak is dat mensenhanden in dit productieproces een rol spelen. Dit alles vraagt een andere kijk op en kennis van processen. De vraag is dan ook in hoeverre het onderwijs de aansluiting nog heeft op deze ontwikkelingen. Veel ondernemers zien nu al een kloof ontstaan tussen de innovaties waar zij mee bezig zijn en het gebrek aan kennis hierover bij onderwijzend personeel.
[8]
(toelichting door medewerkers van lokale ondernemer Haton aan leerlingen van de zes jarige techniekopleiding bij Bouwens over de mogelijkheden van 3D printing)
In de derde plaats moet eraan gewerkt worden om mensen zeggenschap te geven of te laten behouden over het werk dat ze doen. Dat verhoogt hun betrokkenheid en hun bereidheid nieuwe vaardigheden aan te leren, terwijl de kans op werkstress, burn-out en ziekteverzuim daalt. Het is derhalve van belang dat niet alleen werkgevers maar ook werknemers zich eigenaar voelen van het proces van robotisering. Een vierde onderdeel van de robotagenda betreft nieuwe verdelingsvraagstukken. De laatste decennia zijn de inkomensverschillen tussen landen kleiner geworden, maar binnen de landen zijn deze verschillen juist groter geworden. Die tendens tot groei van de inkomensverschillen zou versterkt kunnen worden door digitalisering en robotisering, omdat deze processen zouden kunnen bijdragen tot een verdere concentratie van inkomen en vermogen. Een vergroting van de ongelijkheid wordt ongunstig geacht voor de sociale en economische ontwikkeling. Vandaar dat in de robotagenda aandacht wordt gevraagd voor dit onderwerp en dat gepleit wordt voor een beleid dat aanstuurt op een meer evenwichtige inkomensverdeling voor iedereen. Dat kan door de baten van de technologische ontwikkelen ten goede te laten komen aan alle burgers ofwel via een maatschappelijk dividend (robotdividend) ofwel via het invoeren van een basisinkomen. Sommigen bepleiten dat. Anderen vinden het voorlopig nog een brug te ver en willen voorlopig volstaan met het bieden van hulp aan mensen die niet mee kunnen. Deze mensen willen helpen om over te stappen naar ander werk of met inkomensondersteuning als ze niet genoeg inkomen kunnen genereren om zelfstandig van te leven.
[9]
Internmezzo Dicht bij huis: Effecten digitalisering en robotisering nu al merkbaar. De dienstverlening van banken is vergaande geautomatiseerd. We vullen amper nog zelf overschrijvingsformulieren in maar handelen onze zaken geheel digitaal via telebankieren af. Gevolg duizenden bankmedewerkers hebben in de loop der tijd al ander werk moeten gaan zoeken en de Rabobank staat nog voor een opgave om nog meer dan 10.000 medewerkers te ontslaan als gevolg van die verdere digitale dienstverlening. Winkels kunnen we niet missen. Ze stralen gezelligheid uit en wekken kooplust op, maar het daadwerkelijk kopen doen we steeds vaker online. Dit heeft zowel gevolgen voor de kleine middenstander maar ook voor grote winkelketens.
Nederlanders kopen steeds vaker en steeds meer op internet. Hebben we nog wel winkelstraten nodig? En waarvoor dan precies? De tragedie van de wegkwijnende winkel manifesteerde zich voor het eerst in de jaren negentig, en dan vooral in de dorpskernen. Inwoners beklaagden zich erover dat ‘hun’ postkantoor de deuren sloot, gevolgd door ‘hun’ bank, ‘hun’ bakker, ‘hun’ slager en ‘hun’ lokale dorpssupermarkt. In middelgrote gemeenten rukten internationale ketens op ten koste van kleine zelfstandigen. Weg buurtsuper, welkom Aldi, Lidl of Albert Heijn. Dag kledingboetiek, hallo Sting, H&M of Jack & Jones. Bye bye drogisterij, enter Kruidvat De trend kon goeddeels worden toegeschreven aan toenemende prijsconcurrentie als gevolg van schaalvergroting en globalisering. Lokale winkeliers vormden geen partij voor de grote modeketens die hun kleding in bulk en tegen hongerloontjes in Azië lieten produceren. De keurslager of groenteboer konden maar moeilijk opboksen tegen een niet-aflatende stroom kiloknallers en goedkope groente. Om over lokale fotospeciaalzaken of witgoedhandelaren maar te zwijgen. Gelokt door onwaarschijnlijke aanbiedingen vertrokken hun klanten eerst naar de It’sen, de Experts en de Moderns, en vanaf daar verder naar de Mediamarkt. Ook in de stad verdwenen winkels, omdat internet ze overbodig maakte: bankfilialen, reisbureaus, platenzaken, videotheken en boekhandels Het web knabbelt intussen lustig verder aan de fundamenten van het overgebleven aanbod. Op internet kun je alles vinden, supersnel prijzen vergelijken of recensies lezen.
Het bezoek aan de webwinkel heeft meer voordelen: klanten hoeven zich geen weg te banen door wind en regen, betalen geen parkeergeld en – ook niet onbelangrijk – hebben geen last van de hopeloos verouderde winkeltijdenwet. Sterker nog: de meeste online inkopen vinden plaats op een tijdstip waarop de meeste winkelstraten noodgedwongen totaal verlaten zijn.
Artikel uit Vrij Nederland: “Heeft de winkelstraat nog toekomst? “
[10]
Het wordt steeds moeilijker om met een teruglopende verkoop te voldoen aan de huur of aflossing van je winkelpand. Steeds meer winkelpanden raken leeg en dorpskernen hebben het moeilijk om nieuwe winkeliers/investeerders te vinden. Menig internetaanbieder kan zich meten met de dienstverlening van de lokale middenstander. Artikelen worden vaak binnen twee werkdagen geleverd en er wordt niet moeilijk gedaan als er geruild moet worden. Een winkel zonder eigen internetsite heeft het uitermate moeilijk.
[11]
2. De toekomst van onze zekerheid
“Als er echt minder werk komt, zou het misschien verstandig zijn om mensen van een inkomen te voorzien dat losstaat van arbeid, oftewel een basisinkomen. Maar dat is niet gebeurd. We zijn vast blijven zitten aan een aangepaste versie van de oude Sovjet-doctrine ‘wie niet werkt, zal ook niet eten’. De vrije tijd die iedereen had moeten krijgen, wordt daardoor een straf voor een kleine groep in de nare vorm van werkloosheid.” Edward Skidelsky in WRR-rapport De robot de baas, 2015, p. 122
De ons vertrouwde verzorgingsstaat is opgebouwd na de Tweede Wereldoorlog. Het was een reactie op de sociale ellende van de economische crisis van de jaren dertig en de politieke crisis van de wereldoorlog van de jaren veertig van de vorige eeuw. Met vereende krachten werd een systeem opgebouwd waarin de overheid er voor zorg droeg dat allen verzekerd waren van een loon waarvan te leven viel. Groepen die niet konden of hoefden te werken wisten zich verzekerd van hun materiële bestaan. Daar zorgde de overheid namelijk voor. Dat maatschappelijk systeem heeft enorme sociale en economische vooruitgang gebracht. Vanaf het midden van de jaren tachtig is dit systeem echter onder druk komen te staan vanwege demografische ontwikkelingen, het stokken van de economische groei, wijzigingen in de omvang en aard van de loonarbeid, stijgende zorgbehoeften en het wegvallen van sociale verbanden. Al dertig jaar proberen we het huidige stelsel van sociale zekerheid toekomstbestendig te maken. Het resultaat tot nu toe is dat het gangbare stelsel stap voor stap wordt teruggeschroefd. Dat is het gevolg van een merkwaardige strategie: om het stelsel van sociale zekerheid te behouden breken we het steeds verder af. Langzaam worden de problemen zo groot dat de vraag opkomt of een echte transformatie van het sociaal stelsel nog langer uit kan blijven.
2.1.
Demografische ontwikkelingen
In 1930 was 6% van de bevolking in Nederland ouder dan 65 jaar. In 1950 was dat 8%, in 1980 11%, in 2014 17% en in 2040 is naar verwachting 26% van de bevolking ouder dan 65 jaar. Voor de gemeente Peel en Maas liggen deze percentages nog hoger. Hier was in 2012 al 17% van de bevolking 65-plus en in 2040 zal dat percentage naar verwachting boven 35 liggen. Met het stijgen van de percentages 65-plussers dalen de percentages van de leeftijdsgroepen 0-20 jaar en 20-65 jaar. Voor Peel en Maas dalen deze percentages van resp. 23 en 60 in 2012 tot 18 en 46 in 2040. (cijfers van RIVM) Vanaf 2025 neemt de groep 80-plussers sterk toe (dubbele vergrijzing). Nu is nog 25% van de 65-plussers 80 jaar of ouder; in 2040 zal dat percentage oplopen tot meer dan 33. In 2040 is de zogeheten ‘grijze druk’ 51% terwijl deze nu 27% is. De grijze druk geeft de verhouding aan
[12]
tussen het aantal 65-plussers en de potentiële beroepsbevolking (20-64-jarigen). Dit cijfer geeft inzicht in de verhouding ouderen tot het potentieel werkende deel van de bevolking dat de lasten van de vergrijzing moet opvangen. In 2012 waren er nog vier potentieel werkenden op elke oudere; in 2040 is dit afgenomen naar twee potentieel werkenden voor iedere 65-plusser. Na 2040 blijft de grijze druk stabiel. Vanwege de geleidelijke verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd zal vanzelfsprekend de grijze druk iets teruglopen. Dan zijn er in 2040 naar verwachting 2,2 in plaats van 2 werkenden per oudere. (cijfers van RIVM) Deze cijfers zijn verwachtingen. Het is de vraag of deze bewaarheid worden. Ook de komst van grote aantallen arbeidsmigranten en vluchtelingen kan tot gevolg hebben dat de huidige demografische verwachtingen moeten worden bijgesteld. Maar hoe het ook zij, de komende decennia moet ernstig rekening worden gehouden met een nog verder oplopende opwaartse druk op de collectieve uitgaven ten gevolge van demografische veranderingen. Het is de vraag of met de thans in gang zijnde aanpassingen van ons sociaal stelsel deze druk in voldoende mate kan worden weggenomen. Mogelijk schieten digitalisering en robotisering van economie en samenleving ons te hulp (zie hoofdstuk 1).
2.2.
Economische groei vlakt af
Tijdens de opbouw en uitbouw van de verzorgingsstaat konden de winsten, de lonen en de sociale voorzieningen tegelijkertijd stijgen vanwege een overwegend constante economische groei. Er waren wel periodes van economische teruggang, maar die duurden relatief kort en nadien herstelde de groei zich vrij snel. De vraag is of dit patroon zich naar de toekomst toe handhaaft. Voorlopig ziet het er eerder naar uit dat de groei afvlakt. Hoge economische groei doet zich voor in opkomende economieën buiten Europa en ook daar lopen de groeicijfers terug. De vraag is ook of permanente economische groei vol te houden is vanwege de eindigheid van grondstoffen en het beperkte vermogen van de natuur om zich te herstellen en weer grondstoffen aan te maken, in zoverre deze hernieuwbaar zijn. Bij veel mensen en landen nemen de zorgen toe vanwege verschijnselen die duiden op een klimaatverandering. Economische groei is echter de kurk waarop ons bestel drijft, ons economische bestel en ook ons sociaal bestel. Het kennelijk langdurig afvlakken van deze groei dwingt tot denkexercities buiten de kaders van de gangbare economische handboeken. Daarbij hoort ook het kritisch onder de loep nemen van een geldstelsel dat een eigen leven is gaan leiden en haast volledig los is komen te staan van de productie van goederen en diensten, waarop het zich zou moeten richten. Het verkennen, laat staan uitproberen van andere denkrichtingen gebeurt nog weinig. Het geldsysteem blijft in de ban van speculatieve kapitaalbewegingen en politieke leiders blijven maatschappelijke vraagstukken als toenemende werkloosheid en armoede aanpakken met pogingen om de economische groeimotoren weer op gang te krijgen.
[13]
Gewoon nieuws.nl: “Basisinkomen als robots ons werk hebben afgenomen”
2.3.
Loonarbeid verandert
Toen het stelsel van sociale zekerheid werd opgebouwd had iedereen – lees: iedere man – een baan van 40 of meer uur per week, van z’n 20ste tot z’n 60ste, goedbetaald en gereguleerd via een collectieve arbeidsovereenkomst. Deze veronderstelde aanwezigheid van de ‘normaal-baan’ is al jarenlang niet meer vanzelfsprekend en voor sommige groepen is ze ook nooit vanzelfsprekend geweest. Al decennia lang is een proces aan de gang van flexibilisering van de arbeid. Voor steeds meer mensen – mannen en vrouwen – is sprake van afroepcontracten of andere vormen van ‘arbeid à la carte’: tijdelijk werk is een blijvend verschijnsel geworden. Dat heeft ook gevolgen voor de ontwikkeling van de lonen: laagbetaalde banen nemen sterk in omvang toe en veel banen in het middenkader vallen weg. Ook het aantal zzp’ers (zelfstandigen zonder personeel) neemt toe. In 2015 nam het aantal met 6% toe tot in totaal 928.279; als je daar ook nog de parttime zzp’ers (maximaal 15 u per week; zijn er in 2015 425.202) bij optelt kom je uit op 1.353.481 eenmansbedrijven. (cijfers van KvK; De Volkskrant 2-1-2016). Onderzoek in opdracht van het ministerie van Financiën laat zien dat de toename van zzp’ers gevolgen kan hebben voor de sociale zekerheid, belastingen en arbeidsverhoudingen. De helft van de zzp’ers heeft zich niet verzekerd en bouwt geen pensioen op. Uit berekeningen van het CBS blijkt dat in 2012 vijftien procent van de zzp’ers onder de categorie ‘arme huishoudens’ viel. (NRC, 2-1-2016) Het huidige stelsel van sociale zekerheid is niet afgestemd op de toename van flexibele arbeidsrelaties. In het oude denken en doen was alles gericht op volledige werkgelegenheid,
[14]
omdat het hebben van betaalde arbeid als vanzelfsprekend gekoppeld was aan het hebben van bestaanszekerheid. Tegelijk nam het stelsel van sociale zekerheid de druk van de arbeidsmarkt weg bij mensen die toch geen kansen hadden om aan betaald werk te komen. Bij de uitbouw van het stelsel in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw werd de band met de normaal-baan steeds losser of verdween zelfs geheel. Steeds meer groepen kregen recht op inkomen zonder dat daar betaalde arbeid tegenover moest staan. De norm van het verrichten van normale arbeid bleef weliswaar behouden en bleef richtsnoer op het terrein van arbeidsmarktpolitiek, verzekeringspolitiek en bijstandspolitiek, maar op steeds meer mensen werd deze norm niet (meer) toegepast. Vanaf de jaren negentig is dat drastisch veranderd. De selectie- en controlecriteria worden steeds sterker gespiegeld aan het beeld van de voorheen normale voltijdse en vaste baan. Dat heeft geleid tot een dubbele ontsolidarisering: de sterkere groepen hielden de zekerheid van de normaal-baan en reserveerden tevens de betere werking van de sociale zekerheid voor zichzelf. Voor de overige groepen resteerde een sociale politiek met een veel geringe sociale zekerheid. De laatste jaren wordt gepoogd dat verschil weg te werken door mensen met een vaste baan minder rechten te geven en mensen met een flexbaan meer rechten. Het is twijfelachtig of dat lukt. Het water van de verdunde sociale zekerheid lijkt ook hier naar het laagste punt te lopen.
2.4. Sociale politiek zonder sociale zekerheid In 1963 wordt de Algemene Bijstandswet ingevoerd. Daarmee moest iedereen gevrijwaard zijn van armoede, niet als gunst maar als recht. Ook groepen die niet konden of hoefden te werken moesten kunnen beschikken over voldoende inkomen om mee te doen in de samenleving. De verantwoordelijke minister, mevrouw Marga Klompé, drukte die doelstelling uit met de bekende uitspraak: “Een bloemetje op tafel hoort er ook bij.”. Daarmee gaf ze aan de samenleving het signaal af dat ze niet te krenterig moest zijn met de bijstand. Tot in de jaren zeventig van de vorige eeuw was dat ook het geval: dank zij de bijstand konden mensen de eindjes aan elkaar knopen en uit de armoede blijven. Vanaf de jaren tachtig verandert dat: steeds meer huishoudens die van een minimumuitkering afhankelijk zijn zakken door de bodem van het bestaan. Het langdurig aangewezen zijn op een bijstandsuitkering blijkt een zekere weg te zijn naar de armoede. Ook op andere sociale uitkeringen wordt flink gekort. Er ontstaat een sociale politiek zonder sociale zekerheid. In de jaren negentig loopt de armoede op tot boven de 15%. Met het opleven van de economie in het begin van deze eeuw zakt dit percentage naar 7 à 8 om momenteel weer op te lopen tot boven de 11. Dat zijn landelijke cijfers. Voor de gemeente Peel en Maas ligt dit percentages aanmerkelijk lager (rond 6%).
[15]
2.5. Zorgbasis valt weg Onze verzorgingsstaat steunde voor een niet onbelangrijk deel op de onbetaalde zorgarbeid van huishoudens en andere samenlevingsverbanden. De afgelopen decennia is het draagvermogen van deze sociale verbanden afgenomen vanwege de stijgende deelname van vrouwen aan de arbeidsmarkt en vanwege de opkomst van de ‘samenloze samenleving’. Tot in de jaren zeventig van de vorige eeuw was het gebruikelijk dat vrouwen als ze trouwden stopten met betaalde arbeid en gingen zorgen voor het huishouden. Momenteel is dat beeld drastisch veranderd en werken de meeste vrouwen op de arbeidsmarkt, soms voltijds, maar vaak deeltijds, omdat ze daarnaast nog steeds het leeuwendeel van de huishoudelijke arbeid op zich nemen, alhoewel de verdeling van die arbeid over mannen en vrouwen geleidelijk gelijker wordt. Nog steeds telt de huishoudelijke arbeid en onbetaalde zorgarbeid niet mee in de gangbare economische theorieën en in de statistieken die de nationale welvaart meten. Dat geeft een vertekend beeld van de economischer werkelijkheid en belemmert het zicht op de samenhang tussen de economie van het huishouden en de economie van de markt. Die samenhang blijkt onder meer uit het feit dat de problemen van de verzorgingsstaat zijn vergroot vanwege de toenemende deelname van vrouwen aan de arbeidsmarkt. De verzorgingsstaat was namelijk voor een aanzienlijk deel gebaseerd op de stilzwijgende ‘afspraak’ dat veel noodzakelijk verzorgende taken onbetaald uitgevoerd werden door met name vrouwen. Nu die ‘afspraak’ niet meer in die mate geldt als in het verleden, zijn de uitgaven voor met name zorgtaken stelselmatig toegenomen. Ook het proces van individualisering heeft bijgedragen aan de groei van overheidstaken op de terreinen van zorg en zekerheid. Ook de scheiding van wonen en werken heeft ertoe bijgedragen dat de sfeer van gezamenlijkheid verloren is gegaan en er als het ware een ‘samenloze samenleving’ is gegroeid. Voorheen waren mensen voor veel van hun zorgen en behoeften aangewezen op familiale of gezinsverbanden. Zonder terug te vallen in dat systeem – velen waren maar al te blij daarvan verlost te zijn – zou de toekomstbestendigheid van het sociaal stelsel toenemen als bij mensen het besef herleefde dat niet alleen de overheid maar ook zij zelf verantwoordelijkheid dragen voor het functioneren van het sociaal stelsel.
2.6. Informele economie groeit Doordat de voorzieningen van het sociaal stelsel minder worden, groet de informele sector. Er is sprake van een toenemend in elkaar grijpen van de marktsector, de overheidssector en de informele sector. Dat brengt spanningen teweeg omdat volgens velen het medicijn de kwaal verergert. De sector van de betaalde arbeid geldt vanouds als de hoofdpijler waarop de sociale zekerheid is gebouwd. De groei van de informele sector wordt in het gangbare
[16]
denken gezien als disfunctioneel voor het sociaal stelsel. Een dergelijke achterwaartsgerichte denkwijze miskent enerzijds dat de sociale zekerheid vanaf het begin mede gebouwd is op de onbetaalde arbeid van met name vrouwen en blokkeert anderzijds toekomstgerichte oplossingen voor een sociaal bestel dat steeds meer mensen onvoldoende zekerheid biedt. Niettemin moet aandacht geschonken worden aan negatieve effecten van verdringing van betaalde arbeid en werken zonder loon.
[17]
3. Experimenten met ‘basisinkomen’ Gemeenten hebben vanaf 2015 meer taken en meer zeggenschap gekregen over een aantal regelingen in het sociaal domein waaronder de participatiewet. Het breed onderschreven idee achter de participatiewet is dat het stelsel van sociale zekerheid werkt als een vliegwiel om mensen verder te helpen ofwel in de richting van uitstroom naar regulier werk ofwel in de richting van meedoen in de samenleving via het oppakken van maatschappelijke taken in de sfeer van het vrijwilligerswerk. Bij het uitvoeren van deze regeling lopen gemeenten tegen een aantal knelpunten aan. Via het opzetten van experimenten proberen gemeenten deze knelpunten weg te nemen en het stelsel van sociale zekerheid te vernieuwen, opdat hetgeen ermee beoogd wordt – participatie van een ieder – beter bereikt wordt. De gemeenten Groningen, Utrecht, Tilburg en Wageningen lopen hierin voorop. Deze gemeenten zijn in overleg met de staatssecretaris van SZW over het verkrijgen van ruimte om te experimenteren. Een aantal andere gemeenten wil zich hierbij aansluiten. Enkele universiteiten en Hogescholen zijn geïnteresseerd om eventuele experimenten wetenschappelijk te begeleiden. In de media worden deze experimenten beschreven als concrete aanzetten tot de invoering van een basisinkomen. Bij de betreffende gemeenten is men terughoudender om deze term te gebruiken, maar in het zoeken naar alternatieven wordt het idee van een basisinkomen wel ter sprake gebracht. Dat geldt ook voor initiatieven die elders vanuit de lokale politiek genomen worden om te komen tot een meer stimulerende bijstandsregeling.
3.1.
Knelpunten in het huidige bestel
Gemeenten merken dat het in de praktijk lang niet altijd lukt om de participatiedoelen van de wet bij bijstandsgerechtigden te realiseren. Dat is te wijten aan een aantal omstandigheden en factoren. In een recente notitie vat het College van B&W van Groningen (brief aan gemeenteraad d.d. 1-10-2015 kenmerk 524583) deze omstandigheden en factoren samen in de volgende vier knelpunten: a. Wantrouwen en controle “Bijstandsgerechtigden moeten voldoen aan formele en administratieve verplichtingen. De Participatiewet gaat uit van controle op de rechtmatigheid van de verstrekte uitkering. Vergissingen en/of kleine tekortkomingen hebben daardoor soms grote gevolgen, terwijl het merendeel van de mensen te goeder trouw is. Mensen ervaren brieven over de uitkering vaak als wantrouwend. Dit stimuleert hen niet om in beweging te komen.” b. Te weinig afgestemd op de werkelijke kansen op de arbeidsmarkt “Doorstromen naar betaald werk wordt gezien als het meest gewenste resultaat. In de huidige economische omstandigheden en voor grote groepen uit het bijstandsbestand is
[18]
dit niet altijd een reële ambitie. We verspillen onze energie en we maken ons als overheid ongeloofwaardig als we voorbijgaan aan de werkelijke kansen op de arbeidsmarkt.“ c. Klein baantje loont niet “Het huidige systeem gaat nog teveel uit van een voltijdbaan in loondienst als ideaal, terwijl veel mensen op andere manieren in hun inkomen voorzien, bijvoorbeeld door een parttime baan te combineren met werk als zzp-er. De huidige regelgeving biedt weinig mogelijkheden om naast de uitkering wat bij te verdienen. Dat leidt ertoe dat een parttime baan financieel meestal niks oplevert. Dat stimuleert niet en houdt mensen 'gevangen in de uitkering’.” d. Te weinig rekening houdend met individuele omstandigheden “Lang niet alle bijstandsgerechtigden zijn inactief. Integendeel. Er zijn er ook veel die allerlei maatschappelijke activiteiten ontplooien, maar daar (helaas) geen inkomen mee verwerven en daar (tijdelijk) niet toe in staat zijn. Gezondheid, psycho-sociale problematiek en mantelzorgtaken kunnen daar bijvoorbeeld een rol bij spelen. De wet biedt weinig mogelijkheden deze mensen te ontheffen van de diverse controle- en sollicitatieverplichtingen. Dit leidt tot hogere uitvoeringskosten met weinig maatschappelijk resultaat.” Tot zover de knelpunten zoals de gemeente Groningen die omschrijft. In soortgelijke bewoordingen signaleren ook andere gemeenten dergelijke knelpunten. De gemeente Utrecht spreekt over “een ingewikkeld systeem van verplichtingen en sancties, dat eigen keuzes van mensen vaak in de weg staat en creativiteit van bijstandsgerechtigden én professionals beperkt. (…) Steeds meer gemeenten met ons zijn op zoek naar alternatieven of een andere aanpak door te gaan experimenteren met een basisinkomen: een uitkering zónder regels. (…) Dit stelsel kost de gemeente veel werk, betekent voor de uitkeringsgerechtigde een grote hoeveelheid regels en uitzonderingen en met de toenemende complexiteit ligt de kans op fouten op de loer. Sancties zijn overigens een bewezen middel om (sommige) bijstandsgerechtigden ergens toe te bewegen. De vraag is echter of de bewerkelijkheid van dit proces wel opweegt tegen het resultaat. En of er niet een andere of aangepaste manier is om minimaal hetzelfde, en misschien wel een beter resultaat te behalen. (…) Ons vertrekpunt is dat mensen zelf (met hulp, wanneer nodig en zinvol) in staat zijn regie en eigen verantwoordelijkheid te nemen voor hun keuzes op gebied van participatie en werk. (Te veel) regels en verplichtingen werken in de praktijk vaak contraproductief. We denken met minder regeldruk een ander en wellicht beter resultaat te behalen.” (passages uit brief van College van B&W aan de leden van de Commissie Mens en Samenleving, 9 oktober 2015, kenmerk 15.509207)
[19]
De gemeenten Wageningen en Tilburg zijn van oordeel dat het huidige stelsel te complex is en te zeer gekenmerkt wordt door een ingebouwd wantrouwen. Ze willen dat de bijstand zich ontwikkelt tot een actief recht op bestaanszekerheid, opdat mensen van daaruit de toekomst zelf in eigen hand kunnen nemen. Zo komen mensen makkelijker, eerder en duurzamer tot participatie. Ook komen daarmee alle talenten van mensen beter tot ontwikkeling. Dat wordt nodig geacht voor de toekomst, zowel met het oog op betaald werk – in zoverre dat in de toekomst nog in voldoende mate aanwezig is – als met het oog op andere inzet met maatschappelijke waarde.
3.2.
Experiment Groningen
De gemeente Groningen wil experimenteren met ‘Bijstand op maat’. Er worden enkele van elkaar afwijkende bijstandsarrangementen ontwikkeld. De cliënt kan daaruit een keuze maken en zelf bepalen welk arrangement het beste past bij zijn situatie en waarin hij het meeste perspectief ziet voor zichzelf. Om ervoor te zorgen dat het arrangement echt iets bijdraagt aan de ontwikkeling van de bijstandsgerechtigde, wordt ieder arrangement voorzien van een of twee voorwaarden. Zo kunnen deelnemers tijdelijk toestemming krijgen om bij elkaar te wonen en kosten te delen, zonder gekort te worden vanwege ‘gezamenlijke huishouding’. Zo kunnen betalingsachterstanden worden weggewerkt. Een ander arrangement bestaat uit een korting van € 50 op de bijstand en de mogelijkheid om onbeperkt bij te verdienen en daarmee zelf te investeren in condities om volledig uit te stromen naar betaald werk. Verdere mogelijke arrangementen zijn ‘ondersteuning op maat’ (met name langdurig bijstandsgerechtigden geven zelf aan waarmee ze geholpen willen worden), ‘onderling samenwerken’ (mensen in de bijstand helpen elkaar en mogen hetgeen ze daarmee verdienen deels houden), ‘dicht op de huid’ (deelnemers worden intensief en streng begeleid naar werk). Via wetenschappelijk onderzoek wil de gemeente de effecten van dit mogelijke experiment in kaart brengen: effecten op het individueel welbevinden van mensen en maatschappelijke opbrengsten in bredere zin en op langere termijn, zoals reintegratie, participatie, financiële ademruimte.
3.3.
Experiment Utrecht
De gemeente Utrecht heeft een plan uitgewerkt betreffende het experiment ‘Weten wat werkt – een onderzoek naar vereenvoudiging van regels in de bijstand’. Het experiment is erop gericht om in de praktijk uit te zoeken of de huidige regelgeving met verplichtingen en sancties beter of slechter werkt dan alternatieve arrangementen met meer eigen regie en verantwoordelijkheid. Bij de deel van de bijstandsgerechtigden worden andere prikkels dan de huidige toegepast om hen te bewegen in actie te komen. Voor een aantal groepen van telkens 50 bijstandsgerechtigden worden bepaalde regels van de participatie wet
[20]
verschillend toegepast en/of deels buiten werking gesteld. Dat gebeurt gedurende twee jaar. De groepen worden met elkaar vergeleken aan de hand van een aantal resultaten en effecten, zoals (duurzame) uitstroom naar werk of participatie. Op die manier probeert de gemeente inzicht te krijgen in het beste alternatief voor de huidige aanpak en regelgeving in de Participatiewet op gebied van re-integratie en participatie van bijstandsgerechtigden. De uitvoering van deze wet kan daarmee efficiënter en effectiever worden.
3.4.
Experiment Tilburg
De gemeente Tilburg wil onderzoeken of de regelgeving in de bijstand niet een tegendraads effect heeft op de uitstroom uit de bijstand, en of werken vanuit vertrouwen en zelfregie – dat is meer in de lijn met de andere decentralisaties – meer oplevert. In een ‘vertrouwensexperiment’ stelt de gemeente drie belangrijke veranderingen voor in de aanpak van (langdurige) bijstand. Het idee is om stapsgewijs uiteindelijk voor alle mensen die langer dan één jaar in de bijstand zitten, gedurende vijf jaar de volgende regels te laten gelden: de gangbare verplichtingen van de participatiewet (sollicitatieplicht en inlichtingenplicht) vervallen (1); bijstandsgerechtigden mogen tot het dubbele van het minimumloon bij verdienen zonder dat ze gekort worden op de uitkering (2); werkgevers kunnen mensen uit de doelgroep in dienst nemen voor een onbepaald aantal uren per week tegen een lager loon dan het minimumloon, mits het gaat om additionele arbeid of werk met een leerelement (3). De effecten van het experiment worden via wetenschappelijk onderzoek in kaart gebracht. De verwachting is dat bijstandsgerechtigden meer ruimte krijgen om eigen initiatief te ontplooien, meer gaan participeren, minder afhankelijk worden van een uitkering, meer zelfvertrouwen krijgen, meer veerkracht, betere gezondheid en een open houding richting overheid. Het verwachte effect voor de gemeente is een makkelijkere en goedkopere uitvoering van de participatiewet, lagere kosten voor welzijn en zorg, meer (niet betaalde) inzet voor maatschappelijk waardevolle activiteiten, hogere bestedingen in de lokale economie, meer uitstroom uit de bijstand. Bij het ontwikkelen van het experiment blijken er botsende waarheden te zijn, zoals ‘er is genoeg werk, maar de mensen willen niet werken’, ‘er is te weinig werk voor alle werkzoekenden’, ‘inkomen daar moet je voor werken en bijstand is een tijdelijke voorziening’, ‘betaald werken kan in deze moderne tijd niet meer zaligmakend zijn, het is er niet meer voor iedereen en niet-betaalde maatschappelijke inzet is hard nodig’. De gemeente Tilburg onderkent dat al deze ‘waarheden’ een kern van waarheid bevatten. Met het Vertrouwensexperiment wordt geprobeerd tussen deze ‘waarheden’ een ‘derde weg’ te vinden, gebaseerd op experimentuitkomsten. 3.5.
Experiment Wageningen
In Wageningen heeft de gemeenteraad per motie het College opgedragen ‘een vertrouwensexperiment met de bijstand’ uit te voeren waarbij een groep langdurig
[21]
bijstandsgerechtigden de optie krijgt om gedurende de periode van het experiment onvoorwaardelijk een maandelijkse toelage te ontvangen in plaats van de huidige bijstandsuitkering met de daarbij behorende verplichtingen. In september 2015 heeft het College van B&W een eerste uitwerking van het Vertrouwensexperiment gepresenteerd. Het voorstel is om drie groepen te vormen: een groep bijstandsgerechtigden die gedurende de looptijd van het experiment een onvoorwaardelijke toeslag ontvangt en die ruimte krijgt om bij te verdienen (1); een groep bijstandsgerechtigden die nog steeds te maken heeft met de rechten en plichten uit de participatiewet maar die extra aandacht en ondersteuning krijgt gericht op participatie in werk en maatschappij (2); een controlegroep waarbij het huidige beleid onveranderd van toepassing blijft (3). Er wordt voor controlegroepen gekozen om het effect van het vertrouwensexperiment zuiver en gedegen vast te stellen.
3.6.
Experimenten elders
Ook in andere gemeenten worden door de lokale politiek voorstellen gedaan – al dan niet onder de noemer basisinkomen – om de huidige bijstandsregeling te veranderen door het accent meer te leggen op stimuleren en vertrouwen in plaats van op dwingen en controleren. Als voorbeeld benoemen we kort de initiatieven in enkele gemeenten. a. Eindhoven: stimulerende bijstandsregeling Omdat de van rijkswege voorgeschreven standaardregels en standaardwerkwijzen van de Participatiewet niet passen bij de filosofie van maatwerk en burgerbetrokkenheid die centraal staat in het gemeentelijke beleid rond de drie decentralisaties, is vanuit de gemeenteraad het initiatiefvoorstel ingediend om het college op te roepen het gepresenteerde idee van een leertuin (living lab) voor een meer stimulerende bijstandsregeling verder uit te werken. De gemeenteraad heeft eind 2015 het voorstel aangenomen (met 33 stemmen voor en 8 tegen). In het aanvankelijke plan wordt vooral ingezet op het versterken van de intrinsieke motivatie en participatie van bijstandsgerechtigden, met als belangrijk onderdeel een flexibele bijverdienregeling, omdat daarmee de eigen inzet van mensen wordt beloond en omdat uit landelijk onderzoek blijkt dat dit gunstig is voor de uitstroom uit de bijstand. Verwacht wordt dat het vervangen van negatieve prikkels door positieve prikkels gunstige effecten heeft op welzijn, gezondheid, participatie en financiën van bijstandsgerechtigden en hun omgeving. Daarom wordt voorgesteld het experiment op te zetten in een bepaalde wijk om niet alleen positieve effecten te bewerkstelligen voor individuele bijstandsgerechtigden, maar ook voor de gehele wijk. b. Nijmegen: een lokale variant van het basisinkomen In kringen van de gemeenteraad van Nijmegen zijn voorstellen ontwikkeld voor een lokale variant van het basisinkomen. Daarmee zou de inkomensondersteuning die nu heel
[22]
ingewikkeld is, veel eenvoudiger worden. En het zou voor mensen veel makkelijker worden om geheel of gedeeltelijk weer te participeren aan de samenleving, ofwel via betaalde arbeid ofwel via vrijwilligerswerk. Er wordt gestreefd naar een ander systeem van sociale zekerheid: vriendelijker en eenvoudiger (minder regels en daardoor minder uitvoeringskosten); uitgaan van wat mensen kunnen (vrijwilligerswerk, mantelzorg, het opzetten van een bedrijf, (kleine of tijdelijke) betaalde banen en ondernemerschap worden gestimuleerd in plaats van ontmoedigd). Voorgesteld wordt een lokale proef uit te voeren waarbij bijstandsgerechtigden een vast bedrag per maand krijgen (bijvoorbeeld minimaal het bedrag van de huidige uitkering). In tegenstelling tot de huidige situatie krijgen zij dit bedrag onvoorwaardelijk: ze zijn niet verplicht te solliciteren, vrijwilligerswerk te doen of een tegenprestatie te leveren. Bijverdiensten naast dit bedrag mag men tot een bepaald bedrag houden. Tijdens het experiment wordt nagegaan of de uitkeringslasten voor de gemeente afnemen, of de deelnemers eerder werk vinden of eerder een eigen bedrijf starten, en of het welbevinden van de deelnemers verbetert. c. Amsterdam: naar een socialere bijstand Vanuit de gemeenteraad is een initiatiefvoorstel ingediend voor een meer socialere bijstand. Het bijstandsbeleid moet worden afgestemd op de mensen met een uitkering die aan het werk willen, die de regie op hun eigen leven terug willen pakken, en niet op het kleine deel dat niet wil. Er wordt een beleid gewenst dat uitgaat van vertrouwen zodat mensen weer gaan geloven in hun eigen kunnen en initiatief. Er wordt geopteerd voor een aanpak gebaseerd op ruimte voor ontplooiing, in plaats van repressie en controledrift. Mensen moeten zelf kunnen aangeven welke scholing, leerwerktraject of begeleiding voor hen nuttig is bij de zoektocht naar een baan. Ook wordt het niet wenselijk geacht dat elke verdiende euro wordt verrekend met de uitkering; tijdelijk werk of werk voor een beperkt aantal uren per week moet lonend worden. Juist dit soort banen zijn een goede opstap uit de uitkering. Nu nemen mensen kortdurend werk niet aan, omdat je daarmee je uitkering (deels) verliest. Zzp’ers die tijdelijk te weinig verdienen, moeten vaak hun hele bedrijf opdoeken voor ze weer een uitkering krijgen. De initiatiefnemers in de gemeenteraad willen af van dit soort perverse prikkels. Als reactie op het initiatiefvoorstel doet het College van B&W momenteel onderzoek naar de haalbaarheid van een ‘regelluwe bijstand’. d. Geldrop-Mierlo: de sociale kant van een basisinkomen In de gemeente Geldrop-Mierlo wordt een plan voorbereid om een experiment met een basisinkomen te starten. De gemeente is met name geïnteresseerd in de sociale kant van zo’n experiment. Dit wil zeggen dat men graag wil weten hoe mensen omgaan met een basisinkomen: wat gaan ze anders doen? Gaan ze wel iets doen? Het idee is op het experiment in te zetten op twee verschuillende groepen: gezinnen met Multi[problematiek (1) en jonge mensen die uitvoering willen geven aan een wens/idee (2).
[23]
e. Leeuwarden: een échte proef met basisinkomen Bericht uit Friesch Dagblad van 6 augustus 2016
De gemeente Leeuwarden wil experimenteren met een basisinkomen voor iedereen. PAL/GroenLinks en de PvdA komen op termijn met een initiatiefvoorstel hiervoor. Eerst moet er een vooronderzoek worden gedaan in hoeverre zo'n proef mogelijk is. Dat zegt Jan Atze Nicolai, gemeenteraadslid van PAL/Groen Links in reactie op het voornemen van de gemeenten Tilburg, Utrecht en Wageningen om een proef met een basisinkomen te starten. Tilburg en Utrecht beginnen een proef met 250 bijstandsgerechtigden die een inkomen krijgen waar ze van kunnen leven, zonder dat ze een tegenprestatie hoeven te leveren. In Tilburg gaat de proef vier jaar duren. ,,Andere gemeenten kunnen zich bij ons melden. Ik heb liever dat ze ons voorstel overnemen dan dat ze zelf allemaal wat anders gaan bedenken", zegt wijkombudsman Ralf Embrechts. Die verbaast zich erover dat Leeuwarden niet voorkomt in de groep gemeenten die als eersten gebruik maken van de experimenteerruimte die het ministerie van Sociale Zaken geeft. ,,We hadden de indruk dat Leeuwarden de kar trok." Maar volgens raadslid Nicolai wordt er achter de schermen wel degelijk volop gewerkt aan het voorbereiden van een proef. ,,Ons plan is veel breder, daarom hebben we meer tijd nodig. We willen voor iedereen in Fryslân een basisinkomen waar je van kunt leven, niet alleen voor bijstandsgerechtigden. Ook UWV'ers, zzp'ers, kunstenaars en mensen met een modaal salaris zouden bij wijze van proef zo'n basisinkomen moeten krijgen. In de experimenteerfase kost dit geld, uiteindelijk bespaar je er misschien wel heel veel mee." Nicolai denkt aan een experiment met duizend mensen. Overdreven regelgeving De proeven die na de zomer in verschillende Nederlandse gemeenten van start gaan, zijn feitelijk geen experimenten met een basisinkomen, maar eerder met regelvrije bijstand. De Leeuwarder wethouder Andries Ekhart denkt niet dat een basisinkomen dé oplossing is voor ,,de overdreven regelgeving in Nederland", maar is wel positief. ,,Die idiote regels dat een werkloze zestigjarige bij wijze van spreken drie keer per week verplicht moet solliciteren, daar moeten we sowieso van af." Ekhart vindt dat er snel een onderzoek moet komen. Hij wijst erop dat een prominente VVD'er als Ger Jaarsma ook al voor een basisinkomen is. ,,Los van hoe je erover denkt is het goed om te weten wat de voor- en nadelen zijn." Zo'n onderzoek kan gaan over de groepen die in aanmerking komen voor een basisinkomen en de geschikte hoogte van zo'n inkomen. Nicolai wil dat de proef uiteindelijk rond 2018 wordt gehouden, als Leeuwarden Culturele Hoofdstad van Europa is. ,,In het kader van de 'mienskip'." Hij is met Brigitta Meinema (GroenLinks-raadslid in Tytsjerksteradiel) oprichter van de Werkgroep Basisinkomen Fryslân. Ze hebben een eigen website. ,,Die wordt binnenkort vernieuwd, het wordt een discussiesite."
[24]
3.7.
Overleg met Staatssecretaris
In de Participatiewet staat een artikel (artikel 83) dat het mogelijk maakt voor gemeenten om experimenten op te zetten. Per algemene maatregel van bestuur kan voor een bepaalde periode worden afgeweken van een aantal bepalingen in de wet. Het doel is om in de praktijk te onderzoeken of de arbeidsinschakeling en financiering doeltreffender kan als van bepaalde artikelen wordt afgeweken. De Staatssecretaris die belast is met het toezicht op de Participatiewet, mevrouw Jetta Klijnsma, moet besluiten of artikel 83 in werking treedt, voor welke gemeenten en onder welke condities. Vertegenwoordigers van de gemeenten Groningen, Utrecht, Tilburg en Wageningen zijn hierover in overleg met de staatssecretaris. In een brief van 27 oktober 2015 aan de voorzitter van de Tweede Kamer (vergaderjaar 2015-2016, 33161 nr. 198) schrijft genoemde staatssecretaris daarover het volgende: “Tijdens het Algemeen Overleg armoede- en schuldenbeleid op 24 september jl. heb ik u gemeld dat ik in september experimenteervoorstellen heb ontvangen van Utrecht, Wageningen, Groningen en Tilburg en dat ik heb gesproken met de wethouders van deze gemeenten. De uitkomst van het gesprek is dat de vier steden met elkaar gaan bekijken of zij tot een gezamenlijk meer eenduidig voorstel kunnen komen. SZW denkt actief mee met de doorontwikkeling van deze voorstellen en over wat mogelijk is binnen de kaders van de Participatiewet en het experimenteerartikel in de wet. In november spreek ik de vier wethouders opnieuw en dan maken we de balans op of en hoe wij verder gaan met de experimenteervoorstellen. Ik heb met de wethouders vastgesteld dat het gaat om regelluwe en innovatieve manieren om de Participatiewet mogelijk verder te ontwikkelen en mensen toe te leiden naar werk. Ik informeer u later dit jaar over de uitkomst van dit vervolggesprek. Het meest aangewezen kader voor een eventueel experiment met de Participatiewet is artikel 83, waarmee een mogelijkheid tot innovatie wordt geboden. Deze bepaling kan het mogelijk maken dat gemeenten een beleidsexperiment uitvoeren waarin wordt afgeweken van een aantal artikelen van deze wet. Het doel van een experiment moet het onderzoeken zijn van mogelijkheden om de Participatiewet doeltreffender uit te voeren met betrekking tot de arbeidsinschakeling en de financiering. Een experiment kan betrekking hebben op een aantal specifieke onderdelen van de wet, bijvoorbeeld de plicht tot het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid of de vrijlating van middelen. Ik vind het van belang dat eventuele experimenten passen in de geest van de Participatiewet en aansluiten bij het activerende karakter van de wet. Voorstellen om alle inkomsten van bijstandsgerechtigden niet langer te verrekenen vind ik dan ook onwenselijk. Daarnaast zijn experimenten waarbij wordt afgeweken van onder andere de inlichtingenplicht of de normhoogte niet mogelijk op basis van het experimenteerartikel. Een experiment zou verder met verschillende waarborgen omkleed zijn, zoals het opstellen van een algemene maatregel van bestuur (AMvB), een voorhangprocedure en meting van doeltreffendheid en effecten.” Het vervolggesprek in november j.l. heeft naar verluid weinig verandering gebracht in de hierboven door de staatssecretaris omschreven situatie. De vier genoemde vooroplopende
[25]
gemeenten zijn met elkaar in gesprek over een gezamenlijk voorstel en ook de mogelijke begeleiding en onderzoeken van de beoogde experimenten door universiteiten en hogescholen worden op elkaar afgestemd. Het overleg wordt in februari 2016 voortgezet en de verwachting/hoop is dat er dan een uitgewerkt voorstel voor een algemene maatregel van bestuur ligt. Een van de heikele punten is de mogelijkheid om naast de uitkering bij te verdienen. Door de landelijke politiek wordt dit overleg met belangstelling gevolgd. Per motie heeft de Tweede Kamer in november 2015 er op aangedrongen dat er experimenteerruimte komt om bijstandsgerechtigden minder verplichtingen op te leggen en meer bijverdienmogelijkheden te creëren, “teneinde op effectievere en efficiëntere wijze mensen uit de bijstand aanwerk te helpen”. Dit niet alleen voor de vier gemeenten waarmee de staatssecretaris in gesprek is, maar ook voor andere gemeenten. En niet slechts één variant, maar verschillende varianten, “zodat in beeld kan worden gebracht wat de effecten van verschillende keuzes zijn”. (Vergaderjaar 2015-2016, 24515, nr. 313). Als de staatssecretaris wil meewerken aan het toepassen van artikel 83, neemt de toepassingsprocedure naar verwachting nog minstens een klein jaar in beslag. Het wordt najaar 2016 of begin 2017 alvorens de beoogde experimenten met een andere uitvoering van de bijstand kunnen beginnen. Daar komt nog bij dat de verandermogelijkheden via artikel 83 beperkt zijn. Er wordt een limitatieve opsomming gegeven van zaken waarmee geëxperimenteerd mag worden: arbeidsinschakeling, sociale activering, startkwalificatie en loonkostensubsidie. Veranderingen ten aanzien van inlichtingenplicht, boetes en maatregelen en uitkeringsnormen vallen buiten de experimenteermogelijkheid die artikel 83 biedt. Om via artikel 83 experimenten op te kunnen zetten zoals door een aantal gemeenten bepleit, moeten ook enkele andere verplichtingen van de huidige participatiewet opgenomen worden in de experimenteerruimte van artikel 83.
3.8.
Landelijk Netwerk
Gemeenten die bezig zijn met het ontwikkelen van plannen met experimenten rond het basisinkomen komen regelmatig bij elkaar om informatie, ervaringen en perspectieven uit te wisselen. Aan deze bijeenkomsten wordt ook deelgenomen door wetenschappers van diverse universiteiten en hogescholen, die de effecten van de experimenten willen onderzoeken. Vanuit de gemeente Peel en Maas wordt deelgenomen aan dit landelijke netwerk. Ook hebben we gehoor gegeven aan de oproep van de initiatiefnemers van het netwerk aan het adres van gemeenten die daarvoor voelen om zich aan te melden om in aanmerking te komen voor toepassing van het experimenteerartikel (artikel 83 van de participatiewet). Dit
[26]
is gedaan om de mogelijkheid van een experiment in Peel en Maas open te houden als het ministerie van SZW en de Tweede Kamer hiervoor de ruimte biedt. Voordat het daadwerkelijk tot een dergelijk experiment komt in Peel en Maas, wordt zo’n mogelijk experimentvoorstel nader uitgewerkt en ter fiattering aan de gemeenteraad voorgelegd.
3.9.
Enkele opmerkelijkheden
Uit de voorstellen tot het opzetten van lokale experimenten en uit discussies daaromheen komen enkele opmerkelijke verschijnselen naar voren die duiden op tweeduidigheden en spanningen waarmee men worstelt. We benoemen enkele van deze spanningen. Niet omdat wij pretenderen hiervoor een oplossing te weten, maar omdat het voor de dialoog over de toekomst van de sociale zekerheid van belang is te beseffen dat we tegen dergelijke spanningen aanlopen en ons daartoe moeten gaan verhouden. a. Schroom om term basisinkomen te gebruiken Bestuurders en onderzoekers die betrokken zijn bij experimenten rond een versoepeling van de bijstandsregeling/participatiewet zijn terughoudend (geworden) om in dit verband te spreken over experimenten met het basisinkomen. Niet alleen omdat die term het idee oproept van ‘gratis geld’, menigeen dat beschouwt als ‘beloning voor luiheid’ en de wenkbrauwen daarbij fronst, waardoor de politieke en maatschappelijke haalbaarheid van de experimenten niet groter wordt. De schroom komt veel eerder voort uit bezorgdheid over al te hoog oplopende verwachtingen die door de lokale politiek helemaal niet waar gemaakt kunnen worden. Door de term basisinkomen niet (meer) te gebruiken wil men die verwachtingen temperen: er is geen sprake van een universeel onvoorwaardelijk basisinkomen; de experimenten hebben slechts betrekking op een deel van de bijstandsgerechtigden en er blijft sprake van wederkerigheid. Het is ook een kwestie van eerlijk benoemen wat wordt voorgesteld. De experimenten zijn geenszins een totale breuk met de huidige participatiewet die heel sterk gericht is op uitstroom naar betaald werk. In feite zijn de experimenten ingegeven door het zoeken naar een nieuwe en betere manier van activering van bijstandsgerechtigden: meer eigen verantwoordelijkheid, meer belonen van eigen initiatief, meer integrale aanpak met alle betrokkenen (ondernemers, overheid, onderwijs, maatschappelijke organisaties, burger/bijstandsgerechtigde zelf). b. Tegen basisinkomen omdat werken zo belangrijk is Twee auteurs van de onlangs verschenen publicatie van de WRR over robotisering, te weten Robert Went en Monique Kremer, gaan in een van de artikelen van genoemde studie in op het pleidooi voor het invoeren van een basisinkomen op grond van de redenering dat robot een aanzienlijk deel van het werk overnemen. Went en Kremer denken dat dit niet binnen afzienbare tijd aan de orde zal zijn. Bovendien, stellen zij, “willen veel mensen juist graag werken, niet alleen voor het inkomen maar ook voor zelfontplooiing.” Zij pleiten er daarom
[27]
voor om het werk aantrekkelijk en inspirerend te maken en te houden. (WRR-publicatie, De robot de baas, 2015, p. 40). In deze opvatting zitten twee vooronderstellingen opgesloten die al dan niet uitgesproken in het debat over basisinkomen altijd meespelen en objectieve beeldvorming bemoeilijken. De eerste vooronderstelling is dat mensen niet meer zouden gaan werken als ze een basisinkomen ontvangen. Dat blijkt niet het geval te zijn. In de jaren zeventig van de vorige eeuw is in een plaats in Canada een experiment uitgevoerd met het verstrekken van een basisinkomen aan alle inwoners. De mensen gingen helemaal niet thuis op de bank zitten niets doen. Een aantal mensen ging wel ander werk doen, waarvan ze op dat moment voor zichzelf meer het nut van inzagen, bijvoorbeeld zorgarbeid of studie. (zie beschrijving van experiment in Rutger Bregman, Gratis geld voor iedereen, 2015, 4e druk, p. 58-64). En dat raakt aan de tweede verborgen vooronderstelling, namelijk dat het werk voor mensen georganiseerd moet (blijven) worden. Nu is dat vaak het geval: het werk is niet van mensen zelf, het wordt georganiseerd door anderen en mensen zijn werknemer. Die gangbare situatie is echter al flink aan het veranderen door de opkomst van de eenpersoonsbedrijven. Als mensen de beschikking zouden krijgen over een basisinkomen, hadden ze de vrijheid om het werk te gaan doen of te gaan organiseren wat henzelf het meeste bevrediging schenkt. Leuk werk dat nu goed betaald wordt, zou in de toekomst wellicht minder goed betaald worden omdat iedereen het wil gaan doen; vies en zwaar werk dat nu vaak minder goed wordt betaald, zou in de toekomst beter betaald moeten worden, omdat anders niemand het meer gaat doen. c. (Niet) alleen voor uitkeringsgerechtigden In het merendeel van de voorgestelde experimenten rond basisinkomen wordt de doelgroep beperkt tot uitkeringsgerechtigden en dan nog liefst tot bijstandsgerechtigden, omdat de gemeente daarvoor verantwoordelijk is. De rechtvaardiging om te gaan experimenteren met een basisinkomen wordt daarbij gezocht in de snellere uitstroom uit de bijstand richting betaalde baan. Dat is de eerste merkwaardigheid binnen deze categorie: je brengt mensen in een situatie dat ze geen betaald werk meer hoeven te doen, in de verwachting dat ze dan sneller zullen kiezen voor een betaalde baan. Deze merkwaardigheid duidt erop dat we bij het nastreven van veranderingen toch voor een groot deel van ons denken en doen blijven vasthouden aan het gangbare: wie niet werkt zal niet eten! Een tweede merkwaardigheid die samenhangt met het voorstel om de doelgroep van het basisinkomen-experiment te beperken tot bijstandsgerechtigden, is dat het basisinkomen anders onbetaalbaar wordt. Dit is een goed voorbeeld van een zogeheten ‘ceteris paribus redenering’. Dat wil zeggen dat bij het opmaken van de (be)rekening verondersteld wordt dat behalve het basisinkomen alle andere omstandigheden hetzelfde blijven. Dat hoeft echter geenszins het geval te zijn. De uitgaven voor het verstrekken van een basisinkomen worden mogelijk geheel of voor een groot deel gecompenseerd door het wegvallen van kosten elders. Daarbij moet niet alleen gedacht worden aan uitvoeringskosten die niet meer nodig zijn, maar veeleer aan een drastische afname van kosten voor zorg en gezondheid. De
[28]
samenleving wordt minder gespannen, minder hectisch en mensen hebben meer tijd voor elkaar. Ook zou de lokale economie een opleving kunnen ondergaan, zeker als het basisinkomen geheel of gedeeltelijk verstrekt zou worden in een lokale munt. Of als naast de geldeconomie de ruileconomie een opleving zou ondergaan en steeds meer aspecten van het menselijk handelen en de resultaten daarvan uitgedrukt zouden worden in intrinsieke waarde in plaats van in geldwaarde. Een derde merkwaardigheid is dat een aantal mensen, waaronder uitkeringsgerechtigden, zich verzetten tegen het idee om de invoering van een basisinkomen te beginnen bij uitkeringsgerechtigden. Dat vinden ze stigmatiserend; het basisinkomen zou universeel moeten zijn en dus voor alle mensen tegelijk moeten worden ingevoerd. Daarbij wordt vergeten dat een ver weg liggend doel meestal niet in één keer kan worden bereikt, maar dat er meerdere stappen nodig zijn die in de richting van het beoogde doel gaan. Er is niets tegen kleine stappen, als ze maar de goede kant op gaan. En in het idee van een basisinkomen bestaat de goede kant in het losser maken van de band tussen werk en inkomen. Juist uitkeringsgerechtigden zouden het als een verademing en een vergroting van kansen moeten ervaren als via een experiment met een basisinkomen de momenteel zo hechte band tussen werk en inkomen iets losser zou worden.
d. De ene tegenprestatie is de andere niet Een van de verplichtingen die gemeenten in de experimenten rond de participatiewet willen afschaffen is de verplichting om een tegenprestatie te leveren voor het ontvangen van een bijstandsuitkering. Die verplichting is enkele jaren geleden ingevoerd als onderdeel van een aanscherping van het beleid ten aanzien van de bijstand. De meningen in gemeenteland over het opleggen van deze verplichte tegenprestatie lopen uiteen. Er zijn mensen die zeggen dat het werkt en dat mensen die deze verplichting opgelegd krijgen uiteindelijk blij zijn dat ze iets terug kunnen doen voor de uitkering die ze ontvangen van de samenleving. Anderen vinden dat er sprake is van gedwongen vrijwilligerswerk en zij vinden dat dat niet zal gaan werken. De voorstanders van een vernieuwing van de participatiewet willen de huidige verstrakking en verstraffing vervangen door een benadering vanuit vertrouwen en vanuit het stimuleren van eigen initiatief van mensen. Deze vernieuwers willen mensen niet verplichten tot een tegenprestatie, maar ze zijn er van overtuigd dat mensen ook zonder dwang zich in zullen zetten voor maatschappelijk zinvolle activiteiten. Er zal als het ware sprake zijn van een tegenprestatie op basis van eigen initiatief dat opbloeit omdat mensen kunnen beschikken over een basiszekerheid van een gegarandeerd onverplicht inkomen. De uitkomst lijkt ogenschijnlijk dus gelijk: er wordt ofwel onder dwang ofwel uit vrije wil toch een tegenprestatie geleverd. Er is echter een heel wezenlijk verschil. De tegenprestatie uit verplichting hoort bij de denkkaders van de ruileconomie, de markteconomie, de voor-wathoort-wat-redenering. In de eerste jaren van de bijstandswet was dit juist een regeling die mensen vrijwaarde van de markt. Dat is stilaan juist in zijn tegendeel veranderd: de
[29]
bijstandsuitkering heeft zich ontwikkeld tot een (veronderstelde) trampoline richting arbeidsmarkt. Het idee van een onverplichte uitkering als ware het een basisinkomen brengt het idee van de ontkoppeling van arbeid en inkomen weer terug. Als iemand met een onverplichte uitkering toch enigerlei vorm van tegenprestatie gaat vervullen – en aangenomen wordt dat dit veelal het geval zal zijn – dan gebeurt dat onverplicht, niet vanuit ruil, maar vanuit onbaatzuchtigheid. En daarmee hoort deze tegenprestatie tot een andere grammatica, een andere wijze van denken en doen, dan de grammatica van de markt.
[30]
4. Wat nu al (beter) kan Alle voorstellen tot experimenteren die door een (toenemend) aantal gemeenten in het land worden gedaan, hebben betrekking op een verandering van de bijstandsregels. Die corresponderen onvoldoende met de beleidsfilosofie waarmee gemeenten inhoud, vorm en uitvoering geven aan de drie decentralisaties. Gezocht wordt naar mogelijkheden om de participatiewet meer in lijn te brengen met het beleid op de terreinen van zorg en jeugd. Een aantal gemeenten vestigt daarbij zijn hoop op de toepassing van het experimenteerartikel in de participatiewet. De vraag is of dat voldoende armslag geeft. Bovendien duurt het naar verwachting nog minstens tot eind 2016 alvorens de besluitvorming rond het toepassen van dit experimenteer in het parlement is afgerond. Uiteraard blijven we de ontwikkelingen rond dit experimenteerartikel volgen, maar op korte termijn moet bezien worden welke maatregelen nu al genomen kunnen worden om ook de filosofie van de participatiewet meer in lijn te brengen met het beleid van de andere decentralisaties. Hieronder staat een aantal verbeteringen dat nu al genomen kan worden binnen de kaders van de huidige wet. Voor een deel betreft het maatregelen die in Peel en Maas reeds in gang zijn gezet en nu het komende jaar versterkt worden doorgevoerd. Er is ook een verdergaand idee bij om vitale (dorps)gemeenschappen in Peel en Maas te vragen een actieve rol te spelen om alle mensen die nu (nog) aan de kant staan een passende plek te geven om vol mee te doen in de samenleving. Dat is een nog onuitgewerkt idee, waarover met gemeenschappen gesproken gaat worden. Als er gemeenschappen zijn die dit idee mee willen uitwerken kan te zijner tijd overwogen worden het ministerie te verzoeken ten behoeve van de uitvoering van een dergelijk experiment in aanmerking te komen voor toepassing van artikel 83 van de participatiewet (het zogeheten experimenteerartikel). Zo’n mogelijk experimenteervoorstel behoeft de goedkeuring van de gemeenteraad.
4.1. Werk maken van werk. De beste manier om een inkomen te genereren is via werk. De regering zorgt niet direct voor banen maar zorgt op macro niveau voor werkgelegenheidsbevorderende maatregelen. Op lokaal niveau doet dit de gemeente. Maar ook een gemeente kan niet daadwerkelijk banen genereren. De veranderende bijstandswet met steeds meer nadruk op werk ontnam echter door een vaak rigide inkomensbeleid het perspectief van menig werkzoekende. Hoogste tijd dus voor een geheel andere benadering. Dat is in Peel en Maas beproefd. Met succes.
[31]
Niet aanbodgericht, niet vraaggericht, maar relatiegericht De sleutelpositie in lokale werkgelegenheid ligt bij lokale ondernemers. Zij weten bij uitstek hoe mensen in te zetten om hun uniek product of dienst te vermarkten. Daarnaast hebben deze ondernemers vaak een verhelderende blik op dilemma’s waar de overheid al decennia lang mee worstelt. Vanuit de centrale overheid kregen we keer op keer een goedbedoelde handreiking aangeleverd hoe mensen aan het werk te helpen. De voorgestelde werkwijze was echter traditioneel gebaseerd op een re-integratieladder waaraan traditionele instrumenten werden gekoppeld. Een innovatieve aanpak ontbrak. Het werd tijd om aan ondernemers te vragen wat er schort aan deze gangbare aanpak. Met het feit dat ondernemers gevraagd werden naar hun visie en praktische ideeën, werd een echte ‘relatie‘ geboren. Geen dwang, geen wetgeving, geen werkgelegenheidsmonitors, geen ministeriele handreikingen, geen werkplein-structuren, geen uitkeringsinstituties, geen standaard reintegratietrajecten, maar simpelweg naar elkaar luisteren, het interesse tonen in elkaars bezigheden en besognes, het elkaar iets gunnen en het samen kansen creëren voor mensen die het moeilijk hadden om aan werk te komen. Dit laatste aspect werd het informele gesprekthema. Er werd gekozen voor een andere werkgeversbenadering. Er werden geen vacatures opgehaald, standaard instrumenten ingezet, maar geluisterd naar aanbevelingen vanuit het bedrijfsleven. Er is sprake van een gunfactor, omdat menig ondernemer wel degelijk ook empathie heeft voor mensen in zijn directe omgeving die helaas geen kansen kregen. Er werden stageplekken, werkervaringsplaatsen en betaalde banen gecreëerd. Deze samenwerking zorgt ervoor dat onze gemeente reeds 4 jaar tot de top 3 van het land behoort van meest succesvolle gemeenten voor wat betreft duurzame uitstroom van uitkeringsgerechtigden. Een succes dat we zeker te danken hebben aan de enorme betrokkenheid van de Peel en Maas ondernemers. Voor 2016 willen we het “Werk maken van Werk” concept nog verder ontwikkelen onder de noemer: “ Werk maken van werk 2.0”. Daarbij worden twee belangrijke bewegingen geïntensiveerd: enerzijds een verdere oriëntatie op (collectieve) waarden vanuit de gemeenschap van werkgevers; anderzijds vanuit de overheid een verdere oriëntatie op anders omgaan met regels: van beperkende regels overstappen naar ruimtescheppende en faciliterende regels die uitdagen tot diversiteit en vernieuwende innovatieve oplossingen. Natuurlijke begeleiding Om iemand goed perspectief te bieden op werk is het beschikbaar stellen van een baan niet voldoende. Mensen die door hun belemmering onzeker zijn over hun functioneren, behoren weer zelfvertrouwen te krijgen, behoren begrip te krijgen voor hun specifieke situatie. In het verleden werden re-integratiebedrijven ingeschakeld om mensen op de werkvloer te begeleiden. Het bleek echter dat deze re-integratiespecialisten hun cliënten niet goed kenden en al zeker niet bekend waren met de specifieke culturen bij bedrijven. Gebaseerd op een project van CNV en UWV om Wajongers te begeleiden, werd in Peel en Maas de ‘natuurlijke begeleider’ geïntroduceerd. Dit is geen externe deskundige/professional maar
[32]
een eigen medewerker van het bedrijf die naast zijn functie inhoudelijk taken en kennis, ook over extra competenties beschikt om iemand vanuit een bepaalde doelgroep te kunnen begeleiden. Deze natuurlijke begeleiders vormen inmiddels de ambassadeurs op de werkvloer. Waar in het verleden op de werkvloer weinig empathie was voor langdurig werklozen en stigmatisering soms de boventoon voerde, ontstonden nu situaties van begrip, maar ook inspiratie om iemand zonder werk weer goed te begeleiden naar een baan. De natuurlijke begeleiders werden vanaf het begin van het traject betrokken. Naast de ondernemer die kansen bood, hielpen zij een nieuw perspectief te bieden aan menig werkzoekende. Ook het concept van de “natuurlijke begeleider” zal onder de noemer “Werk maken van werk 2.0” verder worden doorontwikkeld. Dat zal mede gebeuren in samenspraak met deze natuurlijke begeleiders: wat zijn hun ervaringen, welke lessen hebben zij geleerd en hoe kunnen ze die doorgeven aan aspirant-begeleiders in collega-bedrijven?
Werk maken van werk, een dynamisch discussieplatform.
[33]
4.2.
De mogelijkheden van de BBZ
In de gemeente Peel en Maas wordt al jarenlang op creatieve en inventieve wijze gebruik gemaakt van het Besluit Bijstandsverlening Zelfstandigen (BBZ). Er wordt gewerkt met een adviescommissie van deskundigen die goed thuis zijn in de wereld van het midden- en kleinbedrijf en de agrarische sector. De toekomstmogelijkheden van ondernemingen die in een moeilijke situatie verkeren worden samen met betrokkenen in kaart gebracht; er wordt advies, ondersteuning en begeleiding geboden; soms worden ondernemers begeleid om op een sociaal verantwoorde wijze hun bedrijf te beëindigen. De BBZ biedt ook mogelijkheden voor starters. Bestaande mogelijkheden voor startende ondernemers: Prestarters (mensen die een onderneming willen starten) kunnen maximaal 1 jaar een uitkering krijgen via de participatiewet. Ze worden daarbij vrijgesteld van de sollicitatieplicht, opdat ze al hun aandacht kunnen richten op de oprichting van een bedrijf. Er wordt geen bedrijfskapitaal verstrekt, wel is het mogelijk de cliënt te begeleiden. De kosten daarvan worden vergoed uit het re-integratiebudget. Eenmaal gestart kunnen starters maximaal 3 jaren levensonderhoud krijgen op grond het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (Bbz2004). Verder kan een bedrijfskrediet worden verstrekt van maximaal € 35.400,- wel tegen een landelijk voorgeschreven rente van 8%. Dat rentepercentage is zeker in de huidige tijd erg hoog; we hebben al eens aangedrongen bij de verantwoordelijke bewindspersoon dit percentage meer bij de tijd te brengen, maar dat heeft tot nu toe geen effect gehad. Nieuwe mogelijkheden voor ondernemers Een Zzp werkplaats en ontmoetingsplek (bijvoorbeeld in de SIF) waar reeds gestarte zzp’ers, prestarters en starters elkaar periodiek ontmoeten. Hierbij professionele steun verlenen in de vorm van advies over bedrijfsvoering en financiering. Deze steun zou verleend kunnen worden door het IMK en/of andere organisaties die zich hiermee bezighouden. Hierbij kan gedacht worden aan het hulp bieden bij het opstellen van een ondernemersplan en/of het maken van prognoses inzake omzet, winst, risico. Op de site van het IMK kan men alles vinden over het starten van een onderneming. Onder de button starten zitten nog een aantal subbuttons die elk facet van het starten nader toelichten. Over ideeën en werkmethoden kunnen de zzp’ers elkaar wellicht adviseren. Misschien zou er zelfs wat apparatuur en gereedschap beschikbaar gesteld kunnen worden, ruimte er is op diverse plekken in onze gemeente wel te vinden. Uiteraard moeten we wel blijven letten op eventuele oneerlijke concurrentie. Verder neemt de gemeente Peel en Maas deel aan het door het IMK opgerichte initiatief 155 red een bedrijf. Ondernemers kunnen de site www.155.nl raadplegen of bellen met 0889990155. IMK adviseert over alles wat het midden en kleinbedrijf aangaat. Tevens hebben ze
[34]
kennis van het Besluit bijstandsverlening Zelfstandigen (Bbz 2004). De adviezen worden kosteloos verstrekt.
4.3.
Ontwikkelwerkplaats ZZP'ers
In Peel en Maas is sinds oktober 2013 een ontwikkelwerkplaats opgezet voor ZZP'ers (Zelfstandige Zonder Personeel) die werkzaam zijn binnen welzijnszorg en hulpverlening. De zelfstandig ondernemers komen bijeen om samen op te trekken in de veranderende maatschappij en wetgeving. De ZZP werkplaats is een van de ontwikkelplaatsen binnen Leven in het dorp. Er worden regelmatig bijeenkomsten belegd. Hierbij worden mogelijkheden verkend om samenwerking tot stand te brengen tussen basisinitiatieven en overheidsinitiatieven op het brede terrein van de drie decentralisaties. Het doel van de werkplaats is: kennis en informatie delen en leren; methodieken en methode bespreken; elkaar ontmoeten, herkennen en erkennen; sparren met elkaar door middel van casuïstiek; elkaar helpen, samen continuïteit ontwikkelen; een platform van ZZP'ers ontwikkelen zodat er een herkenbaarheid is ook naar andere maatschappelijke ondernemers, overheid en burgers. Via de werkontwikkelplaats ontstaan nieuwe vormen van samenwerking en vindt intervisie plaats door en met de ambulante pedagogische begeleiders. Een ZZP'er is 24 uur bedreven met het ambacht waar deze ooit voor gestudeerd heeft. ZZP'ers schakelen snel en kunnen hierdoor een aanvulling zijn in de keten voor welzijnszorg en hulpverlening. Aan de werkplaats doen ZZP'ers mee die werken binnen welzijn, hulpverlening en zorg. Inmiddels zijn er ruim 90 personen aangesloten bij deze ontwikkelwerkplaats. Ze werken binnen hulp in huishouding, als verpleegkundige, pedagogisch begeleider, psycholoog, etc.
4.4.
Het opkopen van schulden
Mensen/Jongeren die kampen met problematische schulden, zitten daar als het ware in gevangen en komen heel moeilijk toe aan het zich oriënteren op werk om via deze weg hun leven weer op de rails te krijgen en ook mogelijkheden te krijgen om hun schulden af te lossen. Om uit deze ‘schuldklem’ te komen kan de gemeente ertoe overgaan om de schulden als het ware op te kopen, met schuldeisers te overleggen over een gedeeltelijke betaling tegen finale kwijting, en met de betrokken schuldenaren sluitende afspraken te maken over het oppakken van werk en het naar vermogen aflossen van het bedrag dat nodig is geweest
[35]
om uit de schuldsituatie te komen. Want dit bedrag wordt door de gemeente voorgeschoten als een lening die naar vermogen terugbetaald moet worden. Met name voor een aantal jongeren zou op deze wijze weer nieuw perspectief gecreëerd kunnen worden. Voor jongeren zonder diploma, maar met schulden, is werk vinden erg moeilijk. Terug naar school is ook lastig omdat de studiefinanciering te laag is om daarvan schulden af te lossen. In navolging van het project ‘Nu of nooit’ van de gemeente Heerlen , onderzoekt de gemeente Peel en Maas de mogelijkheden van een dergelijk project, daarbij aansluitend op de behoeften van de burgers (jongeren en hun ouders) in Peel en Maas. Het doel van dit project is om, een beperkte groep, jongeren een tweede kans te geven om een (financieel) zelfstandige toekomst/leven op te bouwen. Jongeren die hiervoor in aanmerking komen, krijgen een integrale begeleiding via de jongerencoach. Deze integrale begeleiding bevat in ieder geval de volgende onderdelen: Begeleiding naar school om een startkwalificatie (HAVO, VWO of MBO (vanaf niveau 2) diploma) te halen. Schuldhulpverlening waarbij aan de schuldeisers een afkoopsom wordt aangeboden van maximaal 25% van de schuld. Voor deze afkoopsom wordt een saneringskrediet uit het participatiebudget beschikbaar gesteld dat, in termijnen, door de jongere wordt terugbetaald aan de gemeente. Budgetbegeleiding via budgetbeheer waarbij de jongere geleerd wordt om zijn financiën te beheren. In 2016 worden de mogelijkheden voor deze aanpak van problematische schulden onderzocht. In bovenstaande opzet gaat het alleen om jongeren van 18 tot 27 jaar, maar niet uitgesloten is dat dit concept uitgebreid kan worden naar een grotere doelgroep. Dit is afhankelijk van het hiervoor nog vast te stellen budget en het aantal jongeren in Peel en Maas dat hiervoor in aanmerking kan komen.
4.5. De participatiewet vergemeenschappelijken: een toekomstuitdaging In het kader van de drie decentralisaties wordt in heel Nederland veel gesproken over ‘de transformatie’. In de regio Noord-Limburg is hiervoor een gezamenlijke visie ontwikkeld. Kernbegrippen daarin zijn: een duurzame samenleving van vitale burgers in vitale gemeenschappen waarin iedereen op basis van eigen kwaliteiten meetelt en meedoet aan het realiseren van een kwalitatief goed leven voor een ieder; een overheid die, waar nodig, de aanwezige talenten van (groepen) burgers faciliteert en ondersteunt; burgers in een kwetsbare positie maken deel uit van de gemeenschap, horen erbij, hebben geen uitzonderingspositie; burgers en gemeenschappen krijgen de ruimte van overheid en netwerkpartners om eigen oplossingen te zoeken. Tot zover het (ideaal)beeld dat menigeen voor ogen staat als er gesproken wordt over transformatie in het sociaal domein en aanverwante maatschappelijke terreinen.
[36]
Op de onderdelen ‘wonen, welzijn en zorg’ zijn door groepen burgers, gemeenschappen, overheden en netwerkpartners in de gemeente Peel en Maas al wezenlijke stappen gezet op deze transformatieroute. Voorbeelden zijn: dorpsdagvoorzieningen, vrijwilligersvervoer, maaltijdvoorzieningen, hulpmiddelendepot, pilots hulp in huishouding. Het gebied van het sociaal domein dat valt onder de participatiewet, blijft achter bij deze ontwikkeling, ondanks het feit dat de benaming ‘participatiewet’ anders zou doen vermoeden. Om het idee van participatie in de participatiewet beter te laten sporen met de toekomstgerichte participatiedenkbeelden uit de regionale visie, zou het goed zijn als de komende tijd initiatieven worden genomen om de participatiewet te vergemeenschappelijken. Deze initiatieven zouden genomen kunnen worden door (groepen) burgers en/of door buurt-, wijk- of dorpsgemeenschappen. De gemeente zou dergelijke initiatieven kunnen faciliteren en ondersteunen via een aanpassing van de uitvoeringsregels van de participatiewet. Als het inventief opzoeken van de grenzen van de wet en het oprekken van uitvoeringsregels niet volstaan, kan het ministerie van SZW verzocht worden om toepassing van het experimenteerartikel in de participatiewet (art. 83). Dit artikel wordt mogelijk in de toekomst ruimer ingevuld dan in de huidige formulering voorzien is. Een aantal gemeenten dringt daar op aan bij het kabinet. De gemeente Peel en Maas sluit zich hierbij aan. Samen zorg dragen voor kwaliteit van leven In hoofdstuk 1 is de ontwikkeling van informatisering en robotisering besproken. In hoofdstuk 2 is uiteengezet dat het huidige stelsel van sociale zekerheid onvoldoende afgestemd is op maatschappelijke ontwikkelingen rond werk, zorg en zekerheid. Hoe ongewis de exacte gevolgen hiervan ook zullen zijn voor de toekomst, vast staat dat de komende tijd veel veranderingen op ons afkomen. Die veranderingen zullen zich naar verwachting ook nog in een veel rapper tempo voltrekken dan tot nu toe het geval is geweest. Dat vooruitzicht noopt tot nadenken over geheel nieuwe denk- en doekaders. Ook op het terrein van de participatiewet, die erop is gericht om allen bestaanszekerheid te garanderen en een plek in de samenleving om mee te doen. Ondanks alle creativiteit en inspanning lukt dat steeds moeizamer: heel veel mensen blijven in onzekerheid werkloos aan de kant staan. Dat dwingt tot het scheppen van ruimte voor burgers om nieuwe onorthodoxe wegen te verkennen. Daarbij willen we geen afbreuk doen aan de overheidstaak om te zorgen voor werk en inkomen voor (groepen) medeburgers die deze levenscondities niet op eigen kracht kunnen realiseren. De overheid kan dit doel niet in haar eentje waarmaken en vasthouden. Het past in de huidige tijdgeest en het spoort geheel en al met het beleid van Peel en Maas om met de lokale gemeenschappen en/of groepen burgers in gesprek te gaan over het idee om een ieder in de samenleving een gerespecteerde plek te geven om mee te tellen en mee te doen. Afhankelijk van de uitkomsten zouden mogelijk enkele uitdagingen/problemen tegelijkertijd aangepakt kunnen worden. Kwaliteiten en talenten van medeburgers die nu aan de kant staan, kunnen worden opgespoord en ingezet om de kwaliteit van leven in een buurt, wijk of dorp te vergroten en te borgen. Dat is positief voor de burgers die nu werkloos aan de kant staan: ze krijgen een breder
[37]
ontwikkelingsperspectief en creëren daarmee meer mogelijkheden voor zichzelf en hun omgeving. Het is ook positief voor de vele vrijwilligers die soms te veel taken onder handen hebben: vele handen maken licht werk. Ook het leefklimaat in de omgeving gaat erop vooruit, hetgeen ertoe kan bijdragen dat bedrijven zich graag vestigen in deze omgeving. Voor verenigingen en (sport)organisaties zou het mes ook aan twee kanten kunnen snijden: leden zouden zich kunnen ontwikkelen als ‘natuurlijke begeleiders’ en mensen die nu nog werkloos zijn zouden hun kennis en kunde in kunnen zetten ten behoeve van vereniging en organisatie. Het gemeentelijk beleid zou hierop kunnen inspelen: extra waardering bij het mee oppakken van deze nieuwe maatschappelijke uitdaging om de participatiewet te vergemeenschappelijken. De regels en de uitvoering van de participatiewet zouden ook op deze transformatie afgestemd kunnen worden: opereren vanuit een veel breder arbeidsbegrip, waarbij betaalde arbeid niet per definitie voorrang heeft op onbetaalde arbeid; mensen niet lastig vallen met sollicitatieplicht als ze reeds/liever zinvolle arbeid verrichten om gemeenschappen vitaal te maken en te houden, waarmee ze hun uitkering wellicht dubbel en dwars terugverdienen omdat de gemeenschap veel minder geld hoeft te besteden aan allerlei vormen van (gezondheids)zorg; ruimere mogelijkheden tot bijverdienen en verbetering van de huidige regeling van onbelaste onkostenvergoeding. Mensen laten kiezen op basis van motivatie De huidige participatiewet zet sterk in op dwang als instrument om mensen op het reintegratiespoor te zetten en te houden. In de dagelijkse werkelijkheid blijken negatieve prikkels minder effectief dan positieve. De positieve prikkel die het beste werkt is: motivatie. Als iemand perspectief ziet en gemotiveerd is, verloopt de participatie/re-integratie meestal vlot en succesvol. Bij een experiment om de participatiewet te vergemeenschappelijken zouden uitkeringsgerechtigden een vrije keuze moeten krijgen uit drie mogelijkheden: 1. Meedoen volgens het huidige beleid: zo snel mogelijk een (ontwikkel)plek vinden op de arbeidsmarkt; goede begeleiding krijgen; scholing en goed toegerust duurzaam uitstromen naar betaalde arbeid. Voor heel veel werklozen is dat een prima perspectief. De gemeente blijft zich maximaal inzetten om dit te helpen realiseren, in nauwe samenwerking met werkgevers. 2. Meedoen in buurt-, wijk- of dorpscollectieven: gemeenschappen van groepen burgers in buurten, wijken of dorpen gaan het gesprek aan met buurt-, wijk- of dorpsgenoten die werkloos zijn om te polsen of ze interesse hebben in een meedoenplek om de gemeenschap vitaal te maken en te houden. De gemeente ondersteunt dergelijke gemeenschapscollectieven via gerichte ontwikkel-subsidies, via extra waarderingspunten bij algemene subsidies, via aanpassing van de uitvoeringsregels van de participatiewet (bv sollicitatieplicht, vrijwilligersvergoeding). Mensen die hiervoor kiezen kunnen zich voor de gemeenschap inzetten met behoud van uitkering en met een passende onkostenvergoeding.
[38]
3. Het opzetten van eigen (werk)collectieven: initiatieven van individuele burgers of groepen burgers om een eigen maatschappelijk bedrijf op te zetten. Zo’n initiatieven zijn niet zozeer gericht op het maken van winst, maar veeleer op het leveren van bijdragen aan de kwaliteit van leven van bepaalde groepen of de omgeving. Bepaalde groepen kunnen zich op deze wijze mogelijk uit een positie van armoede werken en zelf zorg dragen voor nieuw perspectief in hun leven. De gemeente kan dergelijke initiatieven van eigen-werk-bedrijven mogelijk ondersteunen via het beschikbaar stellen van een uitkering, een vrijstelling van de sollicitatieplicht en een aangepaste (tijdelijke) bijverdienregeling die sparen mogelijk maakt om enig (start)kapitaal voor het aanschaffen van gereedschap of voor het volgen van opleidingen te verwerven. In plaats van deze zaken te verstrekken uit het participatiebudget, wordt in dit voorstel ruimte geschapen om mensen te ondersteunen en te stimuleren dergelijke voorzieningen zelf voor elkaar te boksen. Ze worden daarvoor beloond met ruimte en faciliteiten om hun droom te verwerkelijken. De uitdaging oppakken Er ligt bij de gemeente geen blauwdruk klaar voor de vergemeenschappelijking van de participatiewet. Vanuit de samenleving kunnen initiatieven ontstaan om deze uitdaging op te pakken. Hier en daar zijn zich mogelijk al initiatieven aan het ontwikkelen in deze richting. De gemeente wil meedenken om dergelijke initiatieven te realiseren. Als het nodig is dat daarvoor de bestaande uitvoeringsregels van de participatiewet worden aangepast, kan daartoe lokaal een voorstel gemaakt worden. Als de wettelijke regels zelf moeten worden aangepast, is het nodig om experimenteerruimte te krijgen van de landelijke overheid. In beide situaties zal het college concrete voorstellen ter fiattering voorleggen aan de gemeenteraad. Het is namelijk van belang om lokaal politiek draagvlak te krijgen voor vernieuwingsinitiatieven. Voorlopig is echter deze stap nog niet aan de orde. Eerst moeten initiatieven genomen worden vanuit de samenleving. De te voeren maatschappelijke discussies (zie hoofdtuk 5) kunnen ertoe bijdragen dat dergelijke initiatieven de komende tijd daadwerkelijk opgepakt worden.
[39]
5. Met elkaar in dialoog
Het lijkt erop dat ideeën over het basisinkomen momenteel vooral worden ontwikkeld in kringen van de lokale overheid, met als inzet een andere en naar verwachting meer effectieve benadering van bijstandsgerechtigden. Die beoogde verandering kan kortweg aangeduid worden met de slagzin: meer vertrouwen, minder controle. Het beeld dat het idee van het basisinkomen vooral in kringen van gemeenten besproken wordt, klopt niet met de werkelijkheid. Op verschillende plaatsen zijn groepen burgers met elkaar in gesprek over vernieuwing van de sociale zekerheid. Als voorbeelden benoemen we hier kort een burgerdialoog in Groningen, een burgerinitiatief in Zutphen en een maatschappelijk debat in onze eigen gemeente Peel en Maas op initiatief van de coöperatie Gloei. Op nationaal en internationaal niveau wordt de discussie over het basisinkomen gevoerd door tal van burgergroepen en organisaties, waarvan een aantal deel uitmaken van de landelijke Vereniging Basisinkomen, die onlangs het initiatief heeft genomen voor de oprichting van een landelijk Platform Basisinkomen om ideeën en voorstellen uit te wisselen. Er wordt niet alleen over een vernieuwing van de bijstandsregeling nagedacht; de discussies beslaan een veel breder terrein. Allerlei aspecten die raakvlakken hebben met de toekomst van ons werk en de toekomst van onze zekerheid komen aan de orde. Mogelijke experimenten met de bijstandsregeling horen daarbij. Een al te snelle toespitsing van het debat op dergelijke experimenten zet een rem op een open maatschappelijk debat over ontwikkelingen waarop in de ogen van sommigen de invoering van een basisinkomen een gepast antwoord is. Anderen twijfelen aan de juistheid, wenselijkheid of haalbaarheid van dit antwoord. In plaats van de discussies te focussen op dit ene (on)mogelijke antwoord, pleiten wij ervoor om veel meer initiatieven te verkennen als mogelijke antwoorden op ontwikkelingen die nu al volop aan de gang zijn en die veel huidige regelingen ten aanzien van werk, zorg en zekerheid onder druk zetten.
5.1.
Groningen: veranderlab ‘Innovatie sociale zekerheid’
Net als in veel andere gemeenten streeft de gemeente Groningen ernaar om burgers een grotere rol te geven in het formuleren en uitvoeren van het beleid. Dat heeft onder meer geleid tot het opzetten van het veranderlab ‘Innovatie sociale zekerheid’ waarin burgers opgeroepen worden om met voorstellen te komen voor een menswaardiger sociale zekerheid. Dit veranderlab heeft tot nu toe 7 ideeën opgeleverd, waarvan 1 vanuit het college, nl. Bijstand op maat (zie par. 3.2). De 6 andere ideeën zijn vanuit de burgers aangedragen en moeten ook door burgers uitgewerkt worden, met eventuele ondersteuning van de gemeente, als het nodig is en als er om gevraagd wordt. De 6 ideeën worden onder
[40]
de noemer ‘Experimenten Innovatie sociale zekerheid’ kort omschreven in een brief van het college van B&W aan de gemeenteraad (d.d. 2 oktober 2015, kenmerk 5245833): a. Een ander soort geld In het huidige financiële systeem komen winsten lang niet altijd ten goede aan de regio waar ze worden behaald, hetgeen regionaal ondernemerschap en regionale ontwikkelingskracht belemmert. Het idee van de initiatiefnemer is dat een eigen lokale of regionale munt een instrument kan zijn om hier verandering in te brengen. Een dergelijke munt zorgt voor meer wederzijdse transacties binnen de regio/locatie, meer onderling vertrouwen tussen klant en ondernemer en bevordert sociaal ondernemerschap. Het plan is om te starten met experimenteren in de wijk. Vervolgens kunnen bijvoorbeeld ook lokale ondernemers die geen geld kunnen lenen in de markt, (nog) geen sluitende business case hebben, meedoen. b. Het EenouderVoordeelhuis Een EenouderVoordeelhuis is een groot huis, waarin meerdere eenoudergezinnen (tijdelijk) kunnen wonen. Bij een echtscheiding verandert een gezin in twee eenoudergezinnen. Vaak moeten beide ouders dan op zoek naar (goedkopere) nieuwe woonruimte. Het aanbod aan geschikte woonruimte voor eenoudergezinnen is echter in onze stad zeer beperkt, waardoor betrokkenen moeten verhuizen naar buiten de stad, hetgeen met name voor de kinderen de situatie nog problematischer maakt. Met het EenouderVoordeelhuis wordt beoogd deze gezinnen een goed en betaalbaar alternatief te bieden. c. Supporters van de stratenmakers van de buurten van de toekomst Leefbare buurten met actieve en betrokken mensen ontstaan meestal niet vanzelf Daarvoor zijn enthousiaste gangmakers, bemiddelaars en 'stratenmakers' nodig die mensen bij elkaar brengen, stimuleren en ondersteunen. Het project is erop gericht deze stratenmakers in buurten op te sporen. Mensen die al in de buurt wonen hebben een veel lagere drempel tot de eigen buurt en kunnen deze gaan mobiliseren om kennis te maken, passies te delen, wensen te inventariseren, problemen en vraagstukken in beeld te krijgen. En vervolgens om de problemen gezamenlijk op te lossen, als het even kan zonder de overheid. d. Keukentafelgesprekken in Groningen, dat kan ook anders De gemeente wil met zo'n 6.000 à 7.000 bijstandsgerechtigden keukentafelgesprekken gaan houden, vergelijkbaar met die in het sociale domein. Zo wil de gemeente zicht krijgen op het leven van de betrokken burgers, op wat hen bezig houdt en wat zij wensen, en op hoe de gemeente hen zou kunnen ondersteunen inzake werk en deelname aan de samenleving. De initiatiefnemers verwachten dat deze gesprekken 'vanuit het perspectief van de overheid' weinig opleveren, omdat burgers vooral zullen proberen 'hun uitkering
[41]
veilig te stellen'. Zij stellen voor te experimenteren met gesprekken waarbij het primaat echt bij de burger ligt, met de vrijheid om al dan niet in gesprek te gaan, en vrije keuze voor plaats en inhoud van het gesprek. Deze manier van werken geeft beter inzicht in wie de mensen zijn die in de bijstand leven, hoe divers ze zijn, maar ook wat ze wel kunnen en doen. Hoe mensen zich tot elkaar verhouden, in de familie, in de staat in de buurt, met de gemeente. De buurtanalyses en analyse van de grote lijnen uit de individuele gesprekken leveren zo een 'antropologie van de bijstand'. e. Onderopneming Niet de vraag "Waarom heb jij geen werk?", maar het omgekeerde is het uitgangspunt: wat kan je wel en hoe kun je je kwaliteiten inzetten om voor jezelf te zorgen en hoe kun je die kwaliteiten gebruiken om inkomen te verwerven, alleen of samen? De Onderopneming wil een plek creëren waar mensen graag (samen-)komen, waar ze zich kunnen ontwikkelen, naar eigen wens en behoefte. Ambities rond ondernemen kunnen samen worden onderzocht, uitgeprobeerd en uitgewerkt. De drempel is zo laag mogelijk; ook een krantenwijk lopen of een tuin bijhouden is ondernemen. De initiatiefnemers laten zich inspireren door de KrachtFabriek in Houten, waar een sociale onderneming in twee jaar tijd is uitgegroeid tot een werkplaats voor 200 deelnemers. f. Een andere invulling van gesprekken over schulden Veel mensen met schulden kunnen de weg naar boven niet meer terugvinden. Uit gesprekken met mensen met schulden is gebleken dat zij in eerste plaats uit schaamte niet over hun problemen willen praten, maar ook dat ze opzien tegen de brij van regels en formulieren. Hier kan iets aan gedaan worden door open over schulden te spreken, de drempels naar hulp bij schulden te verlagen, beter en integraler samen te werken, regels te verminderen/te vereenvoudigen, betrokkenen beter te informeren over (aanvullende) voorzieningen en door (per wijk) groepen te vormen van 'ervaringsdeskundigen'.
5.2.
Werkgroep Basisinkomen Zutphen: Werken met vertrouwen
In Zutphen werd door een groep burgers in de loop van 2015 vraagtekens gezet bij de uitvoering van de Participatie. Het idee is dat een onvoorwaardelijke basisuitkering zou bijdragen aan het “herstel van vertrouwen, vertrouwen tussen uitkeringsgerechtigden enerzijds en uitvoerders van de Participatie anderzijds, en uiteindelijk zelfs tussen all goedwillende inwoners van Zutphen.” Aldus een notitie die eind september 2015 is opgesteld door het burgerinitiatief ‘Werkgroep Basisinkomen Zutphen. Gewezen wordt op een toename van uitkeringsgerechtigden, een stijging van de werkloosheid en een afnemende arbeidsparticipatie. Gesteld wordt dat deze trend de komende jaren doorzet vanwege automatisering en computerisering. Dat plaatst de samenleving voor een grote uitdaging. Geconstateerd wordt dat het gemeentelijke beleid en uitvoering van de
[42]
participatiewet daarop onvoldoende inspeelt. Er is sprake van een grote afstand tussen de wereld van uitkeringsgerechtigden en de wereld van uitvoerders. “Veel bijstandsgerechtigden willen graag aan het werk maar lopen voortdurend vast op de complexiteit van de regelgeving en werkwijze binnen de huidige Participatiewet. Men is bang per ongeluk iets fout te doen en daarop met boetes gesanctioneerd te worden. (…) Ook is men gefrustreerd omdat er geen ruimte is voor eigen initiatieven. (…) Verder neemt het gevoel van onmacht en verlamming binnen deze groep toe omdat zij veelal vanuit wantrouwen benaderd wordt.” Gesteld wordt dat uitkeringsgerechtigden te weinig speelruimte krijgen, dat het beleid voorbijgaat aan het feit dat er onvoldoende betaalde banen zijn en dat nuttige inzet buiten de sfeer van betaald werk wordt ontmoedigd. De uitvoerders spreken een andere taal, gaan te zeer uit van wantrouwen. Om meer gelijkwaardigheid te creëren tussen uitkeringsgerechtigden en uitvoerders wordt niet de invoering van een basisinkomen bepleit, maar het realiseren van een ‘onvoorwaardelijke bijstandsregeling’. “Zo’n regeling betekent het verminderen en veranderen van regels binnen de mogelijkheden die de Participatiewet biedt.” Het voorstel is om samen met alle betrokkenen een plan voor zo’n regeling te ontwikkelen: college, gemeenteraad, inwoners, ondernemers, uitvoerders en besluitvormers in Den Haag. Dat samen ontwikkelen geeft aan hoe groot de bereidheid is om te gaan experimenteren met vertrouwen. De burgergroep stelt enkele zaken voor die in de bepleite onvoorwaardelijke regeling thuishoren: gegarandeerd minimuminkomen ter hoogte van huidige WWB-uitkering en handhaving van subsidies en toeslagen; vrijwaring van verplichtingen van participatiewet; afspraken over bijverdienen (binnen redelijke grenzen); definiëring van het begrip werk; afspraken over toegang tot opleidingstrajecten; verruiming van BBZ-regeling.
5.3.
Coöperatie Gloei Peel en Maas
De sociale coöperatie GLOEI (u.a) is een netwerkorganisatie en kennisplatform in de gemeente Peel en Maas en omgeving. GLOEI is een initiatief dat vanuit onderop, vanuit de samenleving van Peel en Maas zélf is ontstaan: zelfsturing op z’n best. GLOEI draagt bij aan een betere lokale economie, verbetert de leefbaarheid en helpt zelfsturing concreet te maken. GLOEI is ervoor om ontwikkelingen in de samenleving op te pakken rond sociale duurzaamheid die de beweging van A naar anders mogelijk maken. De discussie rond basisinkomen is een middel om van A naar Anders te bewegen. Het is een beweging die belangrijk is ongeacht het eindresultaat. GLOEI brengt gelijkgestemden bij elkaar die daardoor eenvoudiger stappen in een proces tot verandering kunnen zetten. GLOEI heeft geen politiek standpunt. Vanuit de samenleving is er al langer een roep om te komen tot verandering van het huidige systeem. Een grote groep burgers is opgestaan om zelf een bijdrage te leveren aan het welzijn van de mensen in Peel en Maas. Zij zien in een vorm van basisinkomen kansen op zowel sociaal als economisch vlak. Deze burgers die zich inzetten
[43]
voor sociale duurzaamheid vormen samen de groep (S)Limburgerschap. Via een aantal bijeenkomsten en uitwisselingen onderzoeken, bundelen en vergroten zij hun kennis over verschillende vormen van basisinkomen. Ze doen dat vanuit de overtuiging en het inzicht dat het noodzakelijk is om hiermee aan de slag te gaan. In een recente brief aan gemeenteraad en college geven ze aan hiervoor verschillende redenen te hebben:
voorbereiden op de toekomst als er te weinig werk is door automatisering zie krantenkoppen die steeds vaker verschijnen; ‘Help, de robots komen. Ze gaan 30 tot 50 procent van de banen inpikken’. En dat moment is er ongemerkt nu al.
welzijn verbeteren de werking van onze huidige sociale zekerheid demotiveert en legt een enorm druk op het welzijn van mensen. Denk aan: er zitten teveel mensen in een baan waar ze niet gelukkig van worden met vaak onnodig ziekteverzuim als resultaat.
waarde toekennen aan werk onafhankelijk van inkomen vrijwilligers werk heeft net als werk waar een salaris tegen overstaat waarde. Hoe vertalen we dit in zichtbare maatschappelijk waarde.
creativiteit aanwakkeren & kansen voor de lokale economie mensen meer ruimte geven om te doen waar de gelukkig van worden geeft extra energie. Daaruit kan nieuw werk ontstaan.
meer sociale impact omdat mensen meer tijd voor gezin hebben is het erg als er straks minder werk is waardoor we weer meer tijd krijgen voor onze kinderen of naasten (bv mantelzorg).
is een proces van A naar anders… realiseren dat we het huidige systeem niet in een keer kunnen veranderen, stap voor stap, maar wij willen een bijdrage leveren vanuit onze maatschappelijke betrokkenheid.
Energie-onafhankelijk of -neutraal is ook een vorm van basisinkomen stel dat burgers geen energiekosten meer hebben of minder afhankelijk zijn, dan is dat ook een vorm v(S)Limburgerschap an basisinkomen.
sociale cohesie bevorderen door een lokale (energie)munt de lokale (energie)munt helpt om elkaar weer beter te kennen dus de sociale cohesie te bevorderen.
De groep (S)Limburgerschap wil de gezamenlijk opgedane kennis graag delen met iedereen die de kansen wil verkennen.
5.4.
Een brede maatschappelijke dialoog in Peel en Maas
Het idee van een basisinkomen roept enthousiasme op en scepsis, zeker als het gaat om een onverplicht en onvoorwaardelijk basisinkomen voor iedere burger. In plaats van in te steken op dit idee en de discussie toe te spitsen op het idee van een basisinkomen, is het in de ogen van het College verstandiger om maatschappelijke dialogen te bevorderen die gaan over
[44]
maatschappelijke ontwikkelingen die sommigen aanzetten te ijveren voor een basisinkomen. Op korte termijn lijkt het meer vruchten af te werpen als ingestoken wordt op de uitdagingen waarvoor de samenleving zich geplaatst ziet, internationaal, nationaal en in dit geval eerst en vooral lokaal. Welke ontwikkelingen zien we op ons afkomen, hoe schatten we de kansen, mogelijkheden en gevaren daarvan in en welke antwoorden kunnen we daarop geven hier in onze regio, in onze gemeente, in ons dorp, onze wijk, onze buurt, onze straat, ons persoonlijk leven? Wie zijn hierop aanspreekbaar en hoe kunnen we hierover het gesprek voeren? Het college stelt voor hiervoor geen afzonderlijk project op te zetten, maar op ‘natuurlijke momenten’, dat wil zeggen in bijeenkomsten en overleggen die so wie so gehouden worden en die zich lenen voor het aanzwengelen van een dialoog over toekomstperspectieven rond werk en zekerheid. Daarbij kunnen verschillende invalshoeken gekozen worden en onderscheiden accenten worden gelegd, afhankelijk van de aard, omvang en samenstelling van de bijeenkomsten. Het onderwerp kan op de agenda geplaatst worden in bijeenkomsten met mensen uit het bedrijfsleven, uit het onderwijs, uit zorg en welzijn, uit het domein van sport en vrije tijd. Van belang is ook dat er dwarsverbanden gelegd worden tussen de invalshoeken die in de onderscheiden gremia gekozen worden. Dat kan ook een verrijking zijn voor de dialoog over de waardenontwikkeling in het sociaal domein, waarover de gemeente met gemeenschappen, ondernemers, instellingen in gesprek zijn als onderdeel van het nieuwe besturen en daarbinnen de kaderstelling. Vanuit de gemeente zal in de loop van dit jaar het thema ‘werk en zekerheid’ bij verschillende bijeenkomsten en bij passende gelegenheden op de agenda geplaatst worden. Als uit deze maatschappelijke dialogen concrete initiatieven worden geboren zal de gemeente – zo nodig en zo mogelijk en desgevraagd – daarin participeren. Hetzelfde geldt voor initiatieven die uit maatschappelijke dialogen komen die door andere initiatiefnemers worden opgezet. Voor zover dergelijke initiatieven passen in het gemeentelijke beleid, wordt vanuit de lokale overheid meegedacht en meegewerkt om onze gemeente en de daarin werkzame vitale gemeenschappen toekomstbestendig te maken en te houden.
Peel en Maas, 25 januari 2016
