DE STAP NAAR EFFICIËNTER BESTUUR

I NL E I DI NG l Ee n antwoor d op we lke ve r wach tin g e n ?

Samenwerking tussen overheden:

DE STAP NAAR EFFICIËNTER BESTUUR


VOORWOORD

VOORWOORD

Nu het provinciebestuur en de gemeentebesturen aan een nieuwe bestuursperiode van zes jaar beginnen, lijkt het mij gepast om mijn jaarlijkse toespraak te wijden aan een bestuurskundig thema. Met name de vraag hoe de besturen door onderling samen te werken tot meer doelmatigheid en efficiëntie kunnen komen, staat op de agenda voor de komende jaren. Goed overleg en begrip en respect voor ieders rol en standpunt kunnen leiden tot winst voor het geheel van de overheden.

Ik wil hier vooral mijn kabinetschef Bert Carleer danken voor het enorme werk dat hij heeft verzet om deze toespraak voor te bereiden. Verder gaat mijn dank naar mijn medewerksters Marleen Piccard en Tania Gilson, naar Claire Cornu die de tekst nalas op correcte taal en naar Anne Rooseleer voor het verzorgen van de lay-out.

Lodewijk De Witte 26 februari 2013

3


INHOUD

INHOUD

INLEIDING

7

REGIOSCREENING: een lelijke term voor een mooie uitdaging?

12

DE KRACHTEN BUNDELEN, SAMEN STUREN: gezamenlijke uitvoeringsagentschappen

36

MIDDELEN DELEN om dienstverlening te vermenigvuldigen?

56

DE VERHOUDING tussen gemeente en OCMW herijkt

68

DE LOKALE BESTUREN VERSTERKEN: retoriek en praktijk

80

TOT SLOT

98

5

1

I NL E I DI NG l Ee n antwoor d op we lke ve r wach tin ge n ?

INLEIDING 6

INLEIDING

Mevrouw de voorzitter, Collega’s uit de deputatie, Dames en heren provincieraadsleden, Niemand kan zeggen dat er de jongste tien jaar niet is gesleuteld aan de organisatie en aan de werking van het bestuur in Vlaanderen. In 2002 werd met het Lambermontakkoord een beperkte staatshervorming doorgevoerd, met toch de belangrijke vernieuwing dat de Vlaamse overheid bevoegd werd voor de wetgeving over de lokale en provinciale besturen. Sindsdien kwamen belangrijke nieuwe wetten en reorganisaties tot stand: het gemeentedecreet (15 juli 2005);

het Provinciedecreet (9 december 2005);

het decreet intergemeentelijke samenwerking (6 juli 2001 - aanpassing januari 2013);

de kiesdecreten voor lokale en provinciale verkiezingen (8 juli 2011); Beter Bestuurlijk Beleid (2006);

het OCMW-decreet (19 december 2008). Toch kon je na die reeks vernieuwingen niet zeggen dat algemeen het gevoel leefde dat er grote doorbraken inzake bestuursvernieuwing waren gerealiseerd of dat er algemene tevredenheid heerste over de organisatie en werking van de overheden binnen het Vlaamse Gewest. De vraag naar bestuurlijke hervormingen binnen Vlaanderen bleef op de agenda. In het Vlaams regeerakkoord 2009-2014 werd dan ook opnieuw een hoofdstuk gewijd aan een bestuurlijke reorganisatie die de naam ‘interne staatshervorming’ meekreeg. Daarover is in de voorbije jaren veel gesproken en overlegd, een Wit- en Groenboek werden

7

1

I NL E I DI NG

geschreven, er zijn veel adviezen geformuleerd en er werden een aantal besluiten getrokken en projecten opgesteld, namelijk:

wijzigingen in de opdracht van de provinciebesturen (doorbraak 48 & 49 - aanpassing Provinciedecreet/uitwerken van methodiek bestuursakkoord in 2012);

het wegwerken van drempels voor samenwerking tussen gemeente- en OCMW-besturen (doorbraak 3 - wijziging gemeente- en OCMW-decreet in 2012 - BVR betreffende financieel beheerder en secretaris in 2013);

het project van de regioscreening (doorbraak 56 tussen 2011 en 2014); een kader voor vrijwillige fusies (doorbraak 1 in 2011);

een vermindering van de planlasten (doorbraak 8 - kaderdecreet in 2012); het versterken van de controle van de gemeenteraden op de inter-

gemeentelijke verenigingen (doorbraak 7 aanpassing gemeentedecreet in 2012 - aanpassing decreet intergemeentelijke samenwerking in 2013);

het creëren van een decretaal kader en een code voor interbestuurlijke samenwerking (doorbraak 58 & 59 in 2013);

toekennen van nieuwe taken en bevoegdheden voor het lokaal bestuursniveau (aanpassing van diverse sectorale decreten). Toch voelt ook nu iedereen aan dat het laatste woord over de interne bestuurlijke organisatie in het Vlaamse Gewest niet is gezegd, dat dit thema op de voorgrond blijft staan. Voor het provinciebestuur en voor de lokale besturen, die aan een nieuwe bestuursperiode beginnen, rijst de vraag wat de doorgevoerde hervormingen en de mogelijks te verwachten verdere vernieuwingen betekenen voor de manier waarop ze zich voor de komende bestuursperiode kunnen organiseren? Misschien is het goed heel kort te kijken vanuit een breder, Europees perspectief naar de plaats die we innemen. Zoals vaak, zitten we een beetje op de wip tussen Zuid en Noord. In de voorbije zomer hoorde ik deze stem uit Griekenland: ‘Jullie beseffen in België en Vlaanderen niet welk geluk jullie

8

I NL E I DI NG

hebben met goede openbare en sociale voorzieningen, met een overheid die de noden van de mensen opvangt en mee ondersteunt. Jullie kunnen zich niet realiseren wat het betekent als die goed georganiseerde dienstverlening vanuit de overheid niet aanwezig is of wegvalt.’ Daartegenover staat de stem die we horen over Scandinavië: ‘Door een beter doordachte, meer efficiënte manier van werken van de overheid, kunnen de maatschappelijke vragen beter worden beantwoord met een beperktere inzet aan middelen, met een kleiner overheidsbeslag.’ Deze uitspraken spreken elkaar niet tegen, ze relativeren elkaar. Maar als Vlaanderen de ambitie heeft om uit te groeien tot een topregio binnen Europa, dan moeten we ook voor de werking van het bestuur streven naar een hoge performantie, resoluut en zonder relativeren. We moeten dat des te meer omdat we zien dat voor vele behoeften uit de samenleving er telkens opnieuw wordt gevraagd dat de overheid haar rol en verantwoordelijkheid opneemt. De vragen aan de overheid om oplossingen voor maatschappelijke problemen mogelijk te maken, nemen niet af, er komen er steeds meer bij, in zo goed als alle beleidsdomeinen. Daartegenover staat dat de overheden, en met name ook de lokale overheden, in een situatie zijn gekomen waarin de middelen waarover zij kunnen beschikken beperkter worden. De overheid als geheel zit geprangd tussen de nood aan besparingen en een blijvende maatschappelijke vraag tot reguleren van problemen. Ieder die wil dat de overheid haar rol op een goede en sterke manier kan spelen, moet daarom de ambitie hebben om die overheid zo efficiënt mogelijk te organiseren. Daarvoor zal het enerzijds nodig blijven om de interne werking van de administraties verder te verbeteren, dat is een proces waar zeker nog winst uit te halen valt. Anderzijds zal het nodig zijn om, bij de vele vragen die op een overheid afkomen, keuzes te maken tussen taken of projecten die al dan niet worden opgenomen en duidelijk te maken waarom die keuzes worden gemaakt. Ten derde is het ongetwijfeld mogelijk om de dienstverlening van de overheid als geheel performanter te maken door betere afspraken en samenwerking tussen de overheden onderling.

9

1

I NL E I DI NG

In het Vlaams regeerakkoord 2009-2014 is een hoofdstuk opgenomen over ‘Een slagkrachtige overheid’. Ook in het project ‘Vlaanderen in Actie’, het toekomstproject voor Vlaanderen voor 2020, is een luik met dezelfde titel voorzien. Dat luik werd voorbereid door de Commissie voor een meer Efficiënte en Effectieve Overheid. De Vlaamse regering en het College van ambtenaren-generaal hebben één en ander in februari 2011 uitgewerkt tot een meerjarenprogramma met dezelfde doelstelling. In het Pact 2020, dat onderschreven werd door de sociale partners, de Vlaamse regering, de middenveldorganisaties en de Vlaamse administratie is die doelstelling zo verwoord: ‘De overheden, elk op hun niveau, realiseren in 2020 substantiële efficiëntiewinsten vergelijkbaar met de topregio’s die een vergelijkbaar overheidsaanbod realiseren, wat hen toelaat de kwaliteit van de dienstverlening aan burgers en ondernemingen sterk te verbeteren.’ In het meerjarenprogramma heet dat ‘als overheid beter, klantvriendelijker en meer probleemoplossend te werken en niet in het minst, gelet op de economische en budgettaire context, om beter te doen met minder middelen’. Ter uitvoering van die beleidsopties werd het Witboek Interne Staatshervorming door de Vlaamse regering goedgekeurd. De wil om de interne bestuursorganisatie en de overheidsdiensten binnen Vlaanderen te hervormen is overduidelijk aanwezig. De verklaarde algemene beleidsdoelstelling is telkens dubbel: de dienstverlening door de overheid in stand houden en verbeteren; dat doen op een meer efficiënte manier. Uit de verschillende beleidsvisies en -teksten spreekt nergens de opzet om de dienstverlening door de overheid te ontmantelen, om de overheidstussenkomst drastisch terug te schroeven. Ayn Rand is hier niet aan het woord. Het geloof in het Rijnlandmodel, met een sterke overheid die overlegt, reguleert en intervenieert om de maatschappelijke en sociale problemen op te lossen, blijft overeind. Maar dat is gekoppeld aan een uitgesproken overtuiging dat de overheid in Vlaanderen dat moet kunnen realiseren op een zuinigere manier, met een beperkter beslag op de beschikbare middelen.

10

I NL E I DI NG

Als je spreekt met bestuurders of met leidinggevende ambtenaren bij lokale en streekbesturen, hoor je dat dezelfde opvatting ook daar leeft: het moet mogelijk zijn om de openbare dienstverlening op peil te houden, de kwaliteit ervan zelfs te verbeteren en dat te doen door de overheid efficiënter te organiseren. Persoonlijk geloof ik daar ook sterk in: er is nog grote winst te boeken, financieel en maatschappelijk, door over de bestuursniveaus heen de overheidsdiensten leniger, slanker, meer coöperatief en meer doelgericht te maken. De grote vraag lijkt dus niet te zijn welke richting we uit willen, daar lijkt een breed gedeelde consensus over te leven. De grote vraag is hoe we die doelstellingen kunnen waarmaken, door welke maatregelen we het beoogde resultaat kunnen bereiken? In beleidsvisies en -nota’s staat altijd veel tekst, maar als je uit de beleidsteksten over binnenlands bestuur de bloemerige frasen weggomt, houd je volgende kernbegrippen over: het hergroeperen van bevoegdheden; partnerschap tussen besturen; de vereenvoudiging van de bestuurlijke organisatie op het intermediair niveau; de taakafspraken om per beleidssector met niet meer dan twee bestuurslagen te werken; het versterken van de bestuurskracht van de gemeenten. In deze toespraak wil ik nagaan hoe we deze kernideeën kunnen vertalen naar programma’s of projecten die reële stappen vooruit inhouden, die de algemene beleidsdoelstelling helpen waarmaken. Ik kijk daarvoor naar programma’s die al op stapel staan: de zgn. regioscreening; een versterkte samenwerking tussen gemeente- en OCMW-bestuur; planlastenvermindering. Ik onderzoek ook enkele pistes waarvoor nog geen plannen op tafel liggen: het oprichten van interbestuurlijke agentschappen; een traject om het lokaal bestuur een ruimer aandeel in de overheidsmiddelen toe te bedelen. De rode draad doorheen het verhaal is dat we vandaag zien hoe besturen al op tal van manieren samenwerken, maar dat het strakker uittekenen en rationeler organiseren van die veelvuldige samenwerkingen kan leiden tot grotere bestuurskracht, tot zuiniger bestuur. 11

2


REGIOSCREENING EEN LELIJKE TERM VOOR EEN MOOIE UITDAGING?

12

REGIOSCREENING: EEN LELIJKE TERM VOOR EEN MOOIE UITDAGING? WAT

VOORAFGING

Iets meer dan 10 jaar geleden dook de term regioscreening voor het eerst op in een rapport van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur. Het Vlaams parlement verzocht de Hoge Raad een advies te verstrekken over de wenselijkheid van samenvoeging van gemeenten. Uit het rapport1 bleek dat een samenvoeging van gemeenten lang niet het enige inzetbare instrument vormt om de bestuurskracht te versterken. Naar Nederlands voorbeeld werd gepleit om een proces op te starten om per regio of streek in Vlaanderen tot een actieplan te komen voor de versterking van de bestuurlijke structuur van de gemeenten. In het memorandum 2009-20142 ten behoeve van de nieuwe Vlaamse regering grijpt de Vlaamse adviesraad voor Bestuurszaken (VLABEST), opvolger 1. Nut van het instrument van de fusie in het kader van de versterking van de bestuurskracht van de gemeenten (advies 3-2002), Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, 23 september 2002

van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, terug naar het idee van de regioscreening. In de aanbevelingen over de Vlaamse binnenlandse bestuurlijke organisatie wordt een grondige doorlichting van het streekniveau bepleit. Die zogenaamde regioscreening dient echter ingezet te worden vanuit een andere rationaliteit dan in 2002, toen de focus lag op meer intergemeentelijke samenwerking ter versterking van de bestuurskracht. Vanaf de jaren 2000, en speci-

2. Memorandum 2009-2014. Aanbevelingen voor een krachtig bestuurlijk beleid, Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken, 2009 3. DEMEU, R., VERHOEST, K., Bestuurskundige evaluatie van het decreet intergemeentelijke samenwerking, SBOV-rapport, 2008

fieker na het decreet Intergemeentelijke samenwerking van 2001, is het aantal samenwerkingsverbanden immers explosief toegenomen. Op basis van een rapport3 van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV), een door de Vlaamse overheid ondersteund samenwerkingsverband tussen onderzoekers van enkele Vlaamse universiteiten en hogescholen, komt VLABEST tot de conclusie dat er een enorme bestuurlijke drukte heerst op het streekniveau, wat op zijn beurt gevolgen heeft voor de democratische controle op en voor de slagkracht van de samenwerkingsverbanden.

13

2

RE G I OSC RE E NI NG : e e n l e lijke te r m voor e e n mooi e uitd agin g?

Daarom moet er bij de regioscreening in de eerste plaats aandacht zijn voor opportuniteiten om het bestuurlijke veld op streekniveau beter te structureren. Ook de mogelijkheid tot nieuwe vormen van operationele samenwerking moet in het kader van de regioscreening worden onderzocht. Zo oppert VLABEST het idee van samenwerking op administratief niveau, maar zonder overdracht van bestuurscapaciteit en met behoud van een sturende, beleidsbepalende rol voor het gemeentebestuur, bv. een servicecentrum voor de uitvoering van technische opdrachten. VLABEST ziet in de regioscreening ook een kans om een discussie op gang te brengen over de creatie van een nieuwe bestuursvorm op streekniveau, waaraan lokale besturen een aantal bevoegdheden kunnen overdragen. VLABEST geeft het voorbeeld van de stadsregio’s. Inmiddels komt opnieuw vanuit Nederland de negatief beladen term ‘verrommeling’ overwaaien in het Vlaamse bestuurlijke discours. Onder bestuurlijke verrommeling moet het onoverzichtelijk kluwen van tientallen samenwerkingsverbanden en ad-hocstructuren op streek- of intermediair niveau begrepen worden, vaak ook opgericht op initiatief van hogere overheden in het kader van hun sectorale, gebiedsgerichte werking. Het gevolg is een sterk versplinterde samenwerking op het intermediair niveau en problemen op het vlak van efficiëntie en democratische controle. Bij haar aantreden in juli 2009 verklaart de Vlaamse regering het debat over de interne staatshervorming te willen voeren, met als belangrijke doelstelling de problematiek van de bestuurlijke verrommeling aan te pakken. Rekening houdend met deze opzet en met diverse onderzoeksrapporten van de voor4. Conceptnota Vlaamse interne staatshervorming naar aanleiding van het onderzoeksrapport een sterke stad en een sterke stadsregio, Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken, 21 december 2009

14

bije jaren over de wenselijke herinrichting van het bestuurlijk landschap op streekniveau, leverde VLABEST in december 2009 een conceptnota4 af over de Vlaamse interne staatshervorming. Hierin worden de principes van een actiegerichte regioscreening opnieuw naar voren geschoven. Hoofddoelstelling is te komen tot een bestuurlijk landschap dat winsten kan boeken op het vlak van legitimiteit, slagkracht en efficiëntie.


In zijn advies5 van mei 2010, opgesteld met het oog op het Groenboek Interne Staatshervorming van minister Bourgeois, heeft VLABEST op basis van de principes uit haar conceptnota van december 2009 een voorstel van methodiek uitgewerkt voor de regioscreening. VLABEST beschouwt de regioscreening als een proces waarmee samenwerkingsverbanden kunnen worden afgestemd op een socio-economische realiteit en schaal. In zijn advies waagt VLABEST zich, op basis van bestaande regionale indelingen zoals het werkingsgebied van de CAW’s, aan een indeling in 24 regio’s. De VLABEST-methodiek, met inbegrip van een voorstel tot regio-indeling waarbij Vlaams-Brabant in vijf regio’s wordt ingedeeld, wordt overgenomen in het Groenboek Interne Staatshervorming. Ik merk hier al op dat, zeker wat Vlaams-Brabant betreft, die vijf regio’s niet meteen een logische schaal lijken om tot uniforme samenwerkingsverbanden te komen. Het Groenboek stelt dat een regioscreening moet leiden tot uniforme geografische afbakeningen - met een bijzondere plaats voor de stadsregionale samenwerking - en een actieplan binnen deze afbakeningen voor de vereenvoudiging van het intermediair niveau. De provinciegouverneurs krijgen in hun functie van commissaris van de Vlaamse regering in het proces van regioscreening een actieve rol toebedeeld. Zij moeten voor de verschillende regio’s binnen hun provincie een oefening opstarten van inventarisatie en evaluatie van de samenwerkingsverbanden op regionaal niveau. Dit moet enerzijds leiden tot uniforme geografische afbakeningen en anderzijds leiden tot een actieplan binnen deze afbakeningen voor de vereenvoudiging van het intermediair niveau. Het Witboek Interne Staatshervorming van mei 2011 bevestigt de opdracht van de gouverneurs en 5. Advies Vlaamse interne staatshervorming, een methodologisch kader voor de regioscreening, Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken, 27 mei 2010

kiest voor een gebiedsdekkende benadering van onderuit.

15

2


OVER

HET DOEL EN DE METHODIEK

Over het doel van de regioscreening, zoals aangekondigd in het Groen- en Witboek, is sindsdien wel onduidelijkheid en verwarring ontstaan. Niet geheel onlogisch want de doelstellingen van regioscreening, als een proces dat doorlopen wordt om tot een wijziging van het bestuurlijk landschap op regioniveau te komen, veranderden meer dan eens wegens een gewijzigde probleemstelling en beleidsmatige context. Dat blijkt uit voorgaand overzicht. Het feit dat de regioscreening binnen de interne staatshervorming werd ingepast en de sterke nadruk die aanvankelijk werd gelegd op uniforme geografische afbakeningen als finaliteit van het regioscreeningsproces, voedden het wantrouwen en de misvatting dat de regioscreening als onderliggend doel had om een opstap te maken naar verplichte fusies van gemeenten of om een bijkomende bestuurslaag te creëren die in de plaats zou komen van de provincies. Wat moet de regioscreening dan wel bewerkstelligen? Samengevat kunnen we stellen dat de regioscreening tot doel heeft om:

alle samenwerkingsverbanden in kaart te brengen;

in elke provincie een debat op te starten met de lokale besturen om het geheel aan samenwerkingsverbanden op het intermediair niveau te evalueren en om kansen te zoeken om het lokaal beleid te versterken;

samen met en ten bate van de lokale besturen actiepunten te formuleren om orde te krijgen in het bestuurlijk landschap tussen de gemeenten en de hogere overheden. De regioscreening mondt zo mogelijk uit in door de gemeenten ondersteunde samenwerkingsverbanden waarop de Vlaamse en provinciale overheid hun gebiedsgericht beleid afstemmen.

16


In het voorgaande is de methodiek te herkennen die niet wezenlijk veranderd is sinds er sprake is van het begrip regioscreening en waarin drie stappen te onderscheiden zijn: 1 | een inventarisatiefase; 2 | een evaluatie- en auditfase, steunend op de gegevens uit de inventarisatie; 3 | een fase waarin actieplannen met concrete maatregelen worden uitgerold. In vijf regio’s in Vlaanderen werd reeds eerder een screeningsoefening gehouden, nl. het Meetjesland, Midden-West-Vlaanderen, Zuid-West-Vlaanderen, de ‘stadsregio’ Turnhout en de Westhoek. In deze regio’s had het weinig zin om het regioscreeningsproject te herhalen, men is er de inventarisatie- en evaluatiefase al voorbij. Minister Bourgeois heeft SBOV verzocht een analyse te maken van de aanpak in deze regio’s, met het doel lessen te trekken voor de aanpak van het regioscreeningsproject elders in Vlaanderen. Inmiddels werd de inventarisatiefase afgerond. De gebiedsdekkende inventarisatie gebeurde in de tweede helft van 2011 door de gouverneurs en het Agentschap voor Binnenlands Bestuur en bracht samenwerkingsverbanden, structuren en gebiedsafbakeningen op het niveau tussen de lokale besturen enerzijds en de Vlaamse overheid anderzijds in kaart. Daartoe werden in een databank alle structuren opgenomen die gekend waren op Vlaams niveau. De opdracht was de inventaris op provinciaal niveau verder aan te vullen door middel van deskresearch en een bevraging van de lokale besturen. Dit proces werd eind december 2011 afgerond. De keuze werd gemaakt om alle mogelijke samenwerkingsvormen op te lijsten, gaande van informeel overleg tussen ambtenaren, over dienstverlenende intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en nutsbedrijven waarin gemeenten participeren, tot en met Vlaamse structuren en afbakeningen, opgelegd door sectorale decreten. Op die manier kwam men voor Vlaanderen tot een gemiddelde van 68 samenwerkingsver-

17

2


banden per gemeente en 2.229 verschillende samenwerkingsverbanden op Vlaams niveau. Uitschieters zijn de provincie Antwerpen in zijn geheel en de Kempen in het bijzonder, Zuid- en Midden-West-Vlaanderen en het OostVlaamse Meetjesland waar gemeenten in 70 tot 100 samenwerkingsverbanden participeren. Niet toevallig is het in deze streken dat men eerder al de noodzaak aanvoelde om orde op zaken te brengen wat intergemeentelijke samenwerking betreft. Onze provincie telt opmerkelijk minder samenwerkingsverbanden in vergelijking met de andere Vlaamse provincies. In Vlaams-Brabant werden 379 verschillende samenwerkingsverbanden en gemiddeld 49 samenwerkingsverbanden per gemeente geïnventariseerd. Voor het geheel van Vlaanderen zijn dat op het eerste gezicht indrukwekkende cijfers, die de voorafgaande veronderstelling van een enorme drukte op het intermediair niveau bevestigen. Bij nader inzien moeten we de juiste draagwijdte van vele samenwerkingen relativeren. Door de gehanteerde methodiek van een exhaustieve gegevensverzameling en door de afwezigheid van een precieze begripsomschrijving van samenwerkingsverbanden op het intermediair niveau, werden in de inventaris tal van entiteiten opgenomen - soms meer dan één keer onder een andere naam - die in wezen weinig bijdragen tot een evaluatie in het kader van een regioscreening. Voorbeelden daarvan zijn Vlaamse dienstverleners zoals De Lijn, koepelverenigingen zoals het Onderwijssecretariaat van de Steden en Gemeenten (OVSG), informele ambtelijke werkgroepen gericht op praktijkuitwisseling, Vlaamse geografische indelingen zoals zorggebieden en onderwijsregio’s. Wanneer we enkel die samenwerkingsverbanden in ogenschouw nemen die een beleids- of beheersmatige samenwerking tussen verschillende lokale besturen of tussen lokale en andere besturen tot doel hebben, komen we tot een ander plaatje en participeren de Vlaams-Brabantse gemeenten in tien tot vijftien samenwerkingsverbanden. Daarvan werden er een aantal door de Vlaamse overheid zelf in het veld gezet.

18


De Vlaams-Brabantse burgemeesters kwamen eveneens tot deze conclusie tijdens de voorstelling van het inventarisatierapport in het voorjaar van 2012. De inventarisatie is toch een nuttige oefening gebleken. Ze brengt voor het eerst alle structuren, gebiedsafbakeningen en samenwerkingsverbanden, met inbegrip van hun kenmerken, overzichtelijk in kaart en zet hierdoor aan tot een debat over de veelbesproken verrommeling op het niveau tussen de lokale besturen en de centrale overheden. Zij biedt een basis om het debat te objectiveren en beter te onderbouwen. In het voorjaar van 2012 werd een rapport opgesteld dat een analyse maakt van de grote hoeveelheid aan geïnventariseerde gegevens. Het eerste deel van het rapport omvat een kwantitatieve analyse en biedt een antwoord op vragen zoals: Welke structuren bestaan er? Wanneer zijn deze opgericht? Binnen welke beleidsdomeinen en op welke schaalgrootte zijn ze gemaakt? In het tweede deel wordt een zogenaamde clusteranalyse gemaakt die aangeeft tussen welke clusters van gemeenten er meer intensieve samenwerking is. Het derde deel is een kwalitatieve omschrijving van de structuren en samenwerkingen die zich in diverse streken voordoen.

UITKOMST

I N V E N TA R I S AT I E F A S E I N

VL A A M S - B R A B A N T

Wat leren de geïnventariseerde gegevens over de samenwerkingsverbanden in Vlaams-Brabant ons over de situatie in onze provincie? Zien we, wat hun deelname aan samenwerkingsverbanden betreft, een verschil tussen de Vlaams-Brabantse gemeenten? Intuïtief zou men veronderstellen dat kleine gemeenten sneller samenwerking opzoeken met andere gemeenten vanwege schaalproblemen. De gemiddelde

19

2


cijfers in Vlaams-Brabant spreken dit tegen. Uit onderstaande tabel blijkt dat grote gemeenten en steden aan meer samenwerkingsverbanden deelnemen dan kleine gemeenten, hoewel het verschil niet groot is.

Aantal inwoners

Aantal gemeenten

Gemiddeld aantal samenwerkingsverbanden

tot 10.000

22

47

10.000 tot 20.000

26

49

20.000 en meer

17

53

Bron: database van geïnventariseerde samenwerkingsverbanden via http://binnenland.vlaanderen.be/werking-besturen/gebiedsdekkende-regioscreening-vlaanderen

Wanneer we het cijfer voor elke Vlaams-Brabantse gemeente meer in detail bekijken, is het verband tussen het aantal inwoners van een gemeente en haar deelname aan samenwerkingsverbanden minder duidelijk. De landelijke gemeenten van het Pajottenland, die een traditie van samenwerking hebben, maar ook enkele kleine Hagelandse gemeenten tellen meer samenwerkingsverbanden dan het Vlaams-Brabantse gemiddelde. Middelgrote gemeenten van 10 tot 20.000 inwoners vinden we zowel boven- als onderaan het lijstje van het aantal samenwerkingsverbanden. Het bevestigt eerdere onderzoeken dat schaalproblemen slechts één van de redenen zijn om samenwerking op te zoeken. Opvallend is de minder grote deelname van de zes randgemeenten aan samenwerkingsverbanden met andere gemeenten: gemiddeld nemen zij deel aan 37 samenwerkingsverbanden t.o.v. het Vlaams-Brabantse gemiddelde van 49 samenwerkingsverbanden per gemeente. Wanneer werden samenwerkingsverbanden opgericht? Wie was de initiatiefnemer? In welke beleidsdomeinen wordt samenwerking met andere besturen aangegaan? Welke (juridische) vormen van samenwerking worden gekozen? De oudste samenwerkingsverbanden in Vlaams-Brabant zijn de sociale huisvestingsmaatschappijen, die in de jaren twintig en nadien in het begin van 20


de jaren zestig van vorige eeuw werden opgericht. In de tweede helft van de jaren zestig volgden de streekontwikkelingsintercommunales. Tot medio jaren negentig bleef het aantal gemeentelijke samenwerkingsverbanden in onze provincie beperkt. De intercommunales werden vaak mee opgericht door de provinciebesturen en kregen als missie mee om dienstverlening aan de lokale besturen en opdrachten van bovenlokaal belang uit te bouwen. In de tweede helft van de jaren negentig volgt een eerste trendbreuk: het gebiedsgerichte beleid van de nieuwe provincie Vlaams-Brabant leidt tot de oprichting van samenwerkingsverbanden in de beleidsvelden sport, cultuur, milieu, toerisme en welzijn. Rond de eeuwwisseling neemt het aantal samenwerkingsverbanden explosief toe, mee door de impulsen van de hogere overheden: de federale overheid bakent in 1999 de hulpverleningszones af en zet in 2001 de politiezones in het veld; het streekgericht sectoraal beleid van de Vlaamse overheid doet in de jaren 2000 allerlei gebiedsafbakeningen, structuren en samenwerkingsvormen ontstaan om het regionaal en lokaal beleid te stimuleren en te ondersteunen inzake huisvesting, werkgelegenheid, water, onroerend erfgoed en zo meer. Het decreet intergemeentelijke samenwerking van 2001 laat, naast de opdrachthoudende en dienstverlenende verenigingen, meer soepele vormen van samenwerking toe, namelijk de interlokale en projectverenigingen. Toch hebben de Vlaams-Brabantse gemeentebesturen amper gebruikgemaakt van deze mogelijkheid om op eigen initiatief nieuwe intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op het getouw te zetten. Het is dus, zeker wat onze provincie betreft, niet juist te stellen dat het decreet van 2001 aan de basis ligt van een forse toename van samenwerkingsverbanden. Interlokale verenigingen zijn de meest eenvoudige vorm van intergemeentelijke samenwerking omdat ze geen rechtspersoonlijkheid hebben. Het gaat grotendeels om samenwerkingsovereenkomsten tussen besturen in domeinen waar sectorale decreten of provinciale ondersteuning en subsidies aanzetten tot samenwerking. Vlaams-Brabant telt een twintigtal interlokale verenigingen, waaronder tien samenwerkingsverbanden die het regionaal en lokaal

21

2

RE G I OSC RE E NI NG : e e n l e lijk e te r m voor e e n mooie uitd ag in g?

woonbeleid gestalte geven en zes intergemeentelijke verenigingen voor drugs- en alcoholpreventie. Projectverenigingen hebben in tegenstelling tot de interlokale verenigingen wel rechtspersoonlijkheid. Onze provincie telt slechts een zestal projectverenigingen die hoofdzakelijk actief zijn in het beleidsveld onroerend erfgoed en cultuur, bijvoorbeeld de cultuurregio Pajottenland-Zennevallei. Zowat alle dienstverlenende verenigingen werken beleidsdomeinoverschrijdend. De inventaris vermeldt, naast twee financieringsintercommunales in de energiesector, vier dienstverlenende verenigingen: Interrand, Haviland, Interleuven en IGO Leuven. Het gros van de opdrachthoudende verenigingen in de inventaris zijn distributienetbeheerders en nutsbedrijven zoals afvalintercommunales, crematoria en watermaatschappijen, bv. Ecowerf, Hofheide, INCOVO … Aan de interlokale verenigingen van Vlaams-Brabant nemen gemiddeld vier gemeenten deel. De helft van deze samenwerkingsverbanden telt slechts twee of drie deelnemende gemeenten. Het gemiddeld aantal leden in een projectvereniging bedraagt zes. De opdrachthoudende en dienstverlenende verenigingen zijn op een groter schaalniveau actief en tellen gemiddeld een twintigtal gemeenten. Een opvallende vaststelling is dat ruim 85% van de geïnventariseerde samenwerkingsverbanden in Vlaams-Brabant niet georganiseerd zijn volgens het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking van 2001. Veel van de opgelijste structuren en samenwerkingsverbanden in onze provincie zijn in het leven geroepen door een Vlaams decreet, zoals de werkwinkels en fora voor lokale werkgelegenheid, de waterschappen en (deel-)bekkens … Andere hebben een federale wet als basis, namelijk de hulpverleningszones en de politiezones. Daarnaast bakende de Vlaamse overheid gebieden af voor de coördinatie van hulpverlening, voor de planning van welzijnsvoorzieningen

22


of de organisatie van scholengemeenschappen (zorgregio’s, onderwijsregio’s). Het zijn als zodanig geen echte gestructureerde samenwerkingsverbanden met een eigen werking of bestuur. Heel wat samenwerkingsverbanden zijn vzw’s: bosgroepen, regionale landschappen, toerismeregio’s, LOGO’s … Nog andere hebben geen juridische vorm, maar zijn een feitelijke vereniging georganiseerd op basis van een samenwerkingsovereenkomst: dat is bv. zo voor de zeven Vlaams-Brabantse sportregio’s. Voor de volledigheid vermelden we ook een vijftal OCMW-verenigingen zoals de Welzijnskoepel West-Brabant, informele overlegstructuren zoals het burgemeestersoverleg in het arrondissement Leuven en een twintigtal cv’s en cvba’s, namelijk de huisvestingsmaatschappijen. Welke groepen van gemeenten in Vlaams-Brabant werken intensief samen? De clusteranalyse bevestigt dat er wel degelijk groepen van gemeenten zijn die onderling intensiever samenwerken dan met andere gemeenten. Er zijn grenzen tussen deze clusters van gemeenten waarneembaar, maar deze zijn niet zeer scherp. Gemeenten werken dus ook samen met andere gemeenten die buiten deze cluster vallen en sommige gemeenten kunnen zelfs moeilijk tot één cluster gerekend worden. Voorbeelden hiervan in onze provincie zijn Tervuren en Kampenhout. Bovendien zijn er verschillen van streek tot streek. Met name in het Pajottenland is de intensiteit van samenwerking veel intensiever dan in andere regio’s binnen de Vlaams-Brabantse provinciegrenzen. Er is een sterke gelaagdheid terug te vinden: er wordt samengewerkt op zeer verschillend schaalniveau. De samenwerking per arrondissement is zeer herkenbaar: uit het inventarisatierapport blijkt dat in Vlaams-Brabant de twee grote groepen van gemeenten die min of meer de bestaande arrondissementele grenzen volgen, op veel vlakken samenwerken. Binnen het arrondisse-

23

2


ment Leuven zijn er nog kleinere groepen van gemeenten te onderscheiden die intensiever samenwerken: een groep in het Hageland, ten oosten van Leuven, en een groep ten westen van Leuven (Dijleland). Binnen het arrondissement Halle-Vilvoorde valt een opdeling te maken in een groep in het noorden die we gemakshalve Brabantse Kouters noemen en een groep in het zuiden die gekend staat als Pajottenland en Zennevallei. Op een nog meer gedetailleerd niveau wordt het beeld diffuser en is het vrijwel onbegonnen werk om duidelijke grenzen te trekken tussen groepen van gemeenten. Op basis van de gegevens in de inventaris maakten we medio 2012 zelf een analyse van drie groepen van gemeenten die aangegeven werden in het inventarisatierapport, namelijk het Pajottenland, de Brabantse Kouters en het Hageland. In het Pajottenland wordt - in vergelijking met de andere twee regio’s - het meest intensief samengewerkt. Dat gebeurt in beleidsgebieden zoals plattelandsontwikkeling, sport, jeugd, wonen, veiligheid ... In enkele beleidsdomeinen zoals cultuur en welzijn wordt samenwerking gezocht met de omliggende gemeenten van de Zennevallei ten zuiden van Brussel. De samenwerking tussen de gemeenten van het Pajottenland wordt financieel ondersteund door het provinciebestuur, dat de ‘vrijetijdsregio Pajottenland en Zennevallei’ als een pilootregio beschouwt, en Europa dat het Pajottenland als LEADER-gebied (een Europees initiatief voor plattelandsontwikkeling) erkend heeft. In tegenstelling tot het Pajottenland kunnen we de Brabantse Kouters op bestuurlijk vlak minder als een geheel zien. De gemeenten van deze groep werken samen in een sportregio, een bibliotheekregio, een toerismeregio en vinden elkaar ook op het vlak van ICT in de ‘virtuele centrumstad Brabantse Kouters’. Verder wordt naargelang van het beleidsdomein wisselend samengewerkt met andere gemeenten binnen en buiten de groep en op kleinere schaal. De gemeenten ten oosten van Leuven vormen samen het LEADER-gebied Hageland+. Het merendeel van deze gemeenten vinden we terug in de sport-, bibliotheek- en toerismeregio Hageland. Met uitzondering van drie gemeen-

24


ten in het noorden maken alle gemeenten van het Hageland ook deel uit van het Demerbekken. Voor andere beleidsthema’s wordt op een kleinere schaal samengewerkt met omliggende gemeenten. In vergelijking met de Brabantse Kouters worden in het Hageland minder samenwerkingsverbanden op het getouw gezet met gemeenten buiten de eigen regio. Het inventarisatierapport leert dat de Vlaams-Brabantse gemeenten vooral binnen hun eigen arrondissement samenwerken. Het bevestigt het beeld dat reeds naar voren kwam in eerdere inventarisatieoefeningen. In 2007 maakte de provincie, in het kader van een SBOV-studie6 over interbestuurlijke samenwerking, een inventaris op van samenwerkingsverbanden; door de provinciale afdeling van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur en mijn kabinet werd deze studie in 2010 geactualiseerd. Als we ons afvragen op welke schaal, binnen welke regio’s lokale besturen zich het vaakst organiseren, zien we het bestuurlijk arrondissement prominent naar voren komen. Blijkbaar is dit een schaal die voor veel behoeften wordt beschouwd als het geschikte niveau om samen te werken. De intercommunales voor streekontwikkeling, voor afval en voor opbouwwerk zijn per arrondissement ingedeeld. Op het vlak van veiligheid zijn de arrondissementen de schaal voor de werking of samenwerking van de politie, van het gerecht, van de brandweer. In het welzijnsdomein is veel overleg georganiseerd per arrondissement. En voor nog heel wat andere samenwerkingen heeft men zich gericht op een indeling per arrondissement. Dat geldt niet enkel voor de samenwerking van overheidsorganen, maar ook van het maatschappelijk middenveld. Een meerderheid van de welzijnsorga6. WAYENBERG, E., DE RYNCK, F., VOETS, J., Interbestuurlijke samenwerking in Vlaanderen: een exploratieve studie van een aparte bestuurlijke wereld, SBOV, maart 2007

nisaties, sociaal-economische partners, jeugdverenigingen en actoren in het sociaal-cultureel werkveld hebben een structuur die de arrondissementele grenzen volgt. Bijvoorbeeld in het sociaal-economisch domein wordt de opdeling in de arrondissementen Leuven en Halle-Vilvoorde gebruikt door de RESOC’s, door VOKA en door sommige vakbonden. Wanneer we met de lo-

25

2


kale besturen een discussie voeren over een herschikking en vereenvoudiging van het intermediair bestuursniveau, moeten we niet alleen vanuit de rationaliteit van de besturen zelf redeneren. Het is even belangrijk om te kijken hoe de samenleving zich organiseert, welke netwerken in een regio actief zijn en op welke schaal tot samenwerking kan gekomen worden met (semi)private organisaties. Deze organisaties hebben een impact op het lokaal bestuur, maken vandaag reeds deel uit van tal van samenwerkingsverbanden en sectorale overlegstructuren in het sociaal-economische, culturele of welzijnsveld en zijn dus een belangrijke partner in het lokaal en regionaal beleid. Uiteraard wil dit niet zeggen dat een indeling per arrondissement de meest geschikte schaal voor elke opdracht is. Naast de arrondissementele schaal, zien lokale bestuurders ook het provinciaal niveau als belangrijk om een aantal opdrachten te vervullen. In de inventaris vinden we op deze schaal organisaties terug zoals de Provinciale Ontwikkelingsmaatschappij (POM), Toerisme Vlaams-Brabant en Vlabra’ccent vzw. Ook buitendiensten van de federale en Vlaamse overheidsadministraties hebben zich per provincie georganiseerd. De evaluatiefase van de regioscreening zal moeten uitwijzen of er nog andere opdrachten zijn die om efficiëntiereden het best ingevuld worden door een samenwerking op een arrondissementele of provinciale schaal.

LESSEN

U I T D E I N V E N TA R I S AT I E FA S E

Naast deze objectieve vaststellingen kunnen een aantal belangrijke conclusies getrokken worden die van belang zijn in de volgende fasen van het regioscreeningsproces: er zijn heel wat motieven om voor intergemeentelijke samenwerking te kiezen: om meer administratieve slagkracht en expertise te verkrijgen; om een betere of meer dienstverlening aan te bieden; omdat men ervaart dat bepaalde problemen de gemeentegrenzen overschrijden; om meer be-

26

RE G I OSC RE E NI NG : e e n l e lij ke te r m voor e e n mooie uitd agin g?

leidsimpact te hebben ... Intergemeentelijke samenwerking kan dus meer dan één doel dienen; er zijn veel verschillende schalen van samenwerking, naargelang van het beleidsthema. De ‘ideale’ schaal voor samenwerking bestaat niet. Voor sommige beleidsthema’s of maatschappelijke problemen volstaat het samen te werken met enkele buurgemeenten. Voor andere beleidsthema’s is het efficiënter te werken op een arrondissementele of provinciale schaal. Samenwerken op verschillende schaal, meerlagig, is een essentieel kenmerk van het intermediair bestuur. Deels beantwoordt dat aan een reële behoefte, deels moet men zich afvragen of de grote verscheidenheid aan gebiedsindelingen om samen te werken niet het gevolg is van door tijdelijke of toevallige omstandigheden geïnspireerde keuzes of van een te eng sectoraal redeneren. In ieder geval is het zo dat, zelfs als er goede redenen zijn om voor verschillende beleidsdomeinen telkens voor een andere groep gemeenten te kiezen om samen te werken, de som van die keuzes leidt tot een te versnipperd, te weinig overzichtelijk en te weinig efficiënt patroon van bestuurlijke samenwerking. De te uiteenlopende en te ingewikkelde vormen van samenwerking belemmeren ook het integreren van visies en acties over de beleidsdomeinen heen; het bundelen van krachten door intergemeentelijke samenwerking is vaak een spontaan fenomeen waarbij buurgemeenten elkaar opzoeken, maar het is bij de spontane groei van samenwerkingen lang niet zo dat steeds dezelfde gemeenten met elkaar in zee gaan. Dat maakt een duidelijke afbakening van gebieden voor samenwerking moeilijk. Daardoor wordt vaak te veel vergaderd en te veel naast elkaar vergaderd; er is veel overleg op ambtelijk niveau, dat gericht is op het uitwisselen van technische informatie en ervaringen, op het versterken van de bekwaamheden van de betrokken medewerkers. Dat overleg is niet bedoeld

27

2


om beleidsbepalend of -ondersteunend te zijn en moeten we dan ook niet zien als vormen van intergemeentelijke of interbestuurlijke samenwerking. Het is niet zo dat telkens als een aantal ambtenaren gaan samenzitten, zelfs niet als ze dat geregeld doen, we moeten of mogen spreken van een samenwerkingsverband. De grens zal wel niet altijd duidelijk te trekken zijn en ook voor deze vormen van technisch overleg zal het raadzaam zijn zich te richten op de schaalniveaus waarop lokale besturen willen samenwerken; verschillende sectorale decreten, met name in beleidsdomeinen als sport, cultuur, erfgoed of wonen, streven naar een schaalvergroting op het lokaal niveau. Ook het gebiedsgericht beleid van de provincie heeft aanleiding gegeven tot samenwerkingsverbanden op een beperkte schaal. Ongetwijfeld biedt dat een antwoord op reële noden op lokaal vlak en schept dat voordelen op het vlak van nabijheid en betrokkenheid. Maar het heeft ook een probleem van efficiëntie doen ontstaan omdat deze nieuwe structuren weinig rekening houden met bestaande samenwerkingsverbanden of overlappend werken met andere intergemeentelijke verenigingen. Een vereenvoudiging van het intermediair niveau vereist dus ook ingrepen in de provinciale gebiedsgerichte werking en in het sectoraal beleid van de Vlaamse overheid; sommige maatschappelijke problemen overschrijden duidelijk de gemeentegrenzen en kunnen niet adequaat aangepakt worden door één of enkele gemeenten samen. Ze vereisen een regionaal beleid. Voor gevoelige thema’s stuiten besturen daarenboven op de grenzen van vrijwillige samenwerking, omdat er vaak tegengestelde belangen tussen gemeenten in het spel zijn en het moeilijk is om door louter horizontaal overleg te komen tot voldoende doortastende beslissingen. Voor deze bovenlokale aangelegenheden is beleid op streekniveau nodig. We kennen het provinciaal bestuur als streekbestuur. Sedert vele jaren pleiten sommigen ook

28


voor stadsregio’s als regionale besturen om een uitweg te bieden. In onze provincie heb ik tot nu toe niet of nauwelijks stemmen gehoord uit de lokale besturen om een stadsregio uit te bouwen; uniforme oplossingen, waarbij de samenwerkingen allemaal ingepast moeten worden in eenzelfde schema dat van bovenaf is bedacht en wordt opgelegd, zijn geen adequaat antwoord. Elke provincie of streek heeft haar eigenheid. Dat maakt dat de Vlaamse overheid weg moet van een eenheidsdenken waarbij alles netjes in uniforme structuren wordt gegoten en intergemeentelijke samenwerking in elke provincie slechts op één vooraf vastgelegde schaal wordt georganiseerd. Minister Bourgeois van Binnenlandse Aangelegenheden heeft herhaaldelijk en terecht onderstreept dat we de regioscreening van onderuit, in samenspraak met de lokale besturen moeten opbouwen. De regioscreening moet, vanuit eenzelfde opzet en geest, leiden tot maatwerk per regio en dat veronderstelt ook dat differentiatie in het bestuurlijk landschap mogelijk blijft. De regioscreening kan enkel tot resultaten leiden wanneer een dynamiek van onderuit groeit. De vraag is of en hoe sterk de lokale bestuurders de nood aanvoelen om de samenwerkingen tussen besturen te vereenvoudigen en te stroomlijnen. Zijn er voldoende factoren die lokale besturen ertoe bewegen om het intermediair niveau te herstructureren? De sombere voorspellingen met betrekking tot de gemeentelijke financiën vormen wellicht een sterke prikkel om het debat over samenwerking aan te gaan. Daarom zal, naast de aandacht voor de bestuurlijke drukte en de gevolgen hiervan (een gebrek aan coördinatie, transparantie, democratische aansturing, efficiëntie en effectiviteit) in de volgende fase ook het accent komen te liggen op de bestuurskracht van lokale besturen. Lokale besturen kijken uit naar de meest efficiënte schaal om op een bestuurskrachtige manier hun maatschappelijke opdracht te vervullen. Indien de gemeentelijke schaal niet

29

2


voldoet, kunnen ze daarvoor op een doordachte manier, samenwerkingsverbanden organiseren met andere lokale besturen en overheden, maar evenzeer met externe partners. Het moet wel duidelijk zijn en blijven dat het, zoals de minister meermaals heeft benadrukt, niet de opzet is om nog een bijkomende bestuurslaag in het leven te roepen.

VERLOOP

VA N D E E VA LUAT I E FA S E

De Vlaamse regering heeft opdracht gegeven om in 2013 de resultaten van de inventarisatie te analyseren en te evalueren. De minister benadrukt dat die evaluatie samen met de lokale besturen moet gebeuren. Hij stelt dat het eigenaarschap bij de gemeentebesturen ligt, wat wil zeggen dat geen conclusies zullen worden getrokken of opgedrongen die geen lokaal draagvlak vinden. Als gouverneur ben ik ermee belast om in de loop van 2013 samen met alle lokale besturen een evaluatietraject te doorlopen, hierin bijgestaan door de Vlaams-Brabantse afdeling van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur en een externe procesbegeleider. Op basis van dit overleg moet ik tegen eind 2013 een rapport met conclusies, aanbevelingen en wenselijke acties voorleggen met het doel om op het intermediair niveau te komen tot meer overzichtelijke en minder versnipperde samenwerkingsverbanden en om de bestuurskracht van de lokale besturen te versterken. Er zal in de verschillende provincies op hoofdlijnen eenzelfde evaluatietraject gevolgd worden, weliswaar aangepast aan de specifieke situatie in elke provincie. De bedoeling van de minister is te komen tot een gebiedsdekkende aanpak, wat impliceert dat alle (groepen van) gemeenten op het einde van de evaluatiefase de oefening doorlopen hebben. Voor Vlaams-Brabant zal ik een stapsgewijze aanpak voorstellen, waarbij van start gegaan wordt met een paar groepen van aangrenzende gemeenten die een duidelijke samenhang vertonen. Uit de inventaris zijn enkele groepen van gemeenten naar voren

30


gekomen die intensiever met elkaar samenwerken. Deze kunnen als inspiratiebron dienen en met deze gemeenten kan in eerste instantie worden besproken of een meer gestructureerde en samenhangende manier van samenwerken wenselijk en haalbaar is. In eerste instantie kijk ik naar de burgemeesters en de gemeentesecretarissen om het debat op te starten. De allereerste stap in de evaluatiefase is het aanbrengen van het nodige reliëf in de inventaris, gelet op het zeer uitgebreide karakter van de inventarisatie waarbij tal van samenwerkingsvormen werden opgenomen die minder relevant zijn voor wat we met de regioscreening willen bereiken. Door reliëf aan te brengen, wordt meteen een stuk duidelijker waarover de discussie dient te gaan. Met deze meer uitgezuiverde lijst van structuren en samenwerkingsverbanden op het intermediair niveau kunnen we dan verder aan de slag. De evaluatie zal zich op vijf thema’s toespitsen: 1 | een beoordeling van de relevante samenwerkingsverbanden op het vlak van democratie, doelmatigheid en herkenbaarheid; 2 | de mate waarin de samenwerking bijdraagt tot de lokale bestuurskracht; 3 | het groeperen van de gemeenten die het best samenwerken binnen eenzelfde territoriale gebiedsomschrijving en de thema’s waarvoor samenwerken het meest aangewezen is; 4 | instrumenten in kaart brengen die nuttig zijn om de samenwerking te optimaliseren; 5 | ondersteuning en incentives uitwerken voor de besturen om de samenwerking te optimaliseren. 7. DE RYNCK, F., WAYENBERG, E., DECORTE, A., VOETS, J., Het gebruik van regioscreening als bestuurlijk evaluatieinstrument, SBOV, 2011

In het kader van een SBOV-onderzoek7 in opdracht van minister Bourgeois hebben enkele academici een evaluatiekader uitgewerkt aan de hand waarvan de bestaande situatie inzake bestuurlijke samenwerking kan beoordeeld worden, vanuit een democratisch perspectief en vanuit een doelmatigheidsperspectief.

31

2


Het democratisch perspectief heeft betrekking op de democratische controle, maar ook op het beleidsmatig aansturen van samenwerkingsverbanden. Bestuurders én burgers ervaren het als problematisch wanneer in samenwerkingsverbanden en intermediaire structuren beleidsbeslissingen worden genomen die impact hebben op de lokale samenleving, zonder dat de vertegenwoordigers van de gemeente een duidelijk mandaat kregen om deze beslissingen te nemen. Welke verbeteringen zijn mogelijk op het vlak van de opvolging, de mandatering, de verantwoording en de politieke controle van beslissingen die binnen samenwerkingsverbanden worden genomen? Het doelmatigheidsperspectief spitst zich toe op evaluatiecriteria zoals de relevantie, de effectiviteit, de efficiëntie en eenheid van de samenwerkingsverbanden. Een evaluatie van de doelmatigheid van de samenwerkingsverbanden dient vanuit een gebruikersperspectief te gebeuren. Gebruikers zijn diensten, verenigingen, bedrijven, individuele burgers en uiteraard de lokale besturen zelf. De versnippering van het intermediair niveau maakt dat het geheel ingewikkeld en onoverzichtelijk is geworden waardoor het niet meer helder is voor de gebruikers bij wie ze waarvoor terechtkunnen en wie waarvoor verantwoordelijk is. Bij de gebruikers leven bovendien soms vragen over de relevantie en effectiviteit van sommige structuren op het intermediair niveau. De vijf hierboven opgesomde thema’s en het academisch werk van SBOV zullen worden vertaald naar een bruikbare vragenlijst om als leidraad te dienen bij de gesprekken die ik als gouverneur zal organiseren met diverse groepen van gemeenten. Om de evaluatiefase en het regioscreeningsproces in zijn geheel te laten slagen, is het opstellen van een goede planning van belang. We spreken best af om voldoende tijd uit te trekken om het debat te gronde aan te gaan, maar anderzijds mag het proces niet te lang aanslepen. Als het overleg te lang aansleept, dreigt het proces te verzanden. We zullen ook veel oog moeten hebben voor de gedragenheid van het project. Tussentijdse resultaten van de

32

RE G I OSC RE E NI NG : e e n l e lij ke te r m voor e e n mooie uitd ag i n g?

evaluatiefase zouden op regelmatige basis moeten teruggekoppeld worden aan de andere actoren in het veld zoals de provincie, de samenwerkingsverbanden zelf … zodat het draagvlak vergroot wordt. De evaluatiefase mag alleszins geen vrijblijvende oefening worden die blijft steken op het niveau van de probleemstelling, zonder dat concrete oplossingen worden geformuleerd. Een volledig overzicht aan instrumenten die bruikbaar zijn om tot oplossingen te komen, bestaat tot op heden niet, maar in diverse onderzoeksrapporten en discussienota’s zijn een aantal instrumenten aangehaald om het intermediair niveau beter te structureren. We sommen de voornaamste op. Eén manier is natuurlijk het afschaffen of samenvoegen van samenwerkingsverbanden, het vergroten of verkleinen van de schaal waarop samengewerkt wordt rond een aantal beleidsthema’s. Lokale besturen kunnen er ook voor kiezen om voor een aantal gemeentelijke taken en bevoegdheden beheersmatig samen te werken op operationeel, ambtelijk niveau om op die manier schaalvoordelen te creëren. Een verdergaande mogelijkheid bestaat in het creëren van nieuwe bestuursvormen op streekniveau, waaraan een aantal bevoegdheden worden overgedragen. De politiezones zijn hiervan een voorbeeld. In essentie komt het erop neer dat het bestuur van zo’n samenwerkingsverband namens de deelnemers eigen bindende beslissingen voor de deelnemende gemeenten kan nemen, binnen bevoegdheden die door de gemeenten zelf of bij decreet of bij wet aan dat bestuur zijn overgedragen. Nog verdergaand zijn vrijwillige fusies van gemeenten of het wijzigen van Vlaamse regeling om nieuwe, aan de hedendaagse noden aangepaste vormen van samenwerking mogelijk te maken. In een volgend hoofdstuk komen we terug op een aantal van de hierboven opgesomde instrumenten.

33

2


DE

UI T VOER I NG VAN A ANBE VELI NGEN EN AC T I ES

Het eindrapport van de evaluatie- en auditfase dient conclusies, aanbevelingen en acties te bevatten. De voorstellen tot verbetering kunnen zowel gericht zijn op acties die de gemeenten en samenwerkingsverbanden zelf kunnen ondernemen als op aanbevelingen voor andere bestuursniveaus. Vanaf 2014 kunnen we dan werk maken van de laatste fase van de regioscreening, namelijk het opstellen en uitvoeren van actieplannen. De derde fase is ongetwijfeld de moeilijkste fase in het regioscreeningsproject, vanwege haar complexiteit en de weerstand die veranderingsprocessen op het terrein kunnen oproepen. Sleutelen aan de organisatiestructuur, de taakstelling of de schaal van de huidige samenwerkingsverbanden roept juridische en economische vragen op inzake opheffing van het bestaande, overgangsmaatregelen en de afwikkeling van eerder aangegane engagementen. Op het lokaal niveau kunnen weerstanden ontstaan ten gevolge van tegengestelde belangen tussen gemeenten of omdat wordt geraakt aan de particuliere belangen van sommige bestuurders. Gemeentebesturen meenemen in een veranderingsproces stelt hoge eisen aan het management van veranderingsprocessen. Weerstanden kunnen overwonnen worden door argumentatie en overleg. Omdat de evaluatie en de conclusies ervan door de lokale besturen zelf mee zullen worden beslist, zal er in principe voldoende draagvlak zijn. Maar de stap zetten van een principe naar praktische realisatie vergt vaak nog veel masseerwerk. Voor elke actie zal gezocht moeten worden naar voldoende draagvlak. Bestaande samenwerkingsverbanden gaan - los van de uitkomst van het regioscreeningsproject zelf en de acties die vooropgesteld worden nu reeds actief op zoek gaan naar een nieuwe organisatiestructuur en in 34


voorkomend geval een nieuwe taakstelling om tegemoet te komen aan de huidige problemen van efficiëntie. We moeten goed overleggen dat het ene het andere niet doorkruist. Tal van intermediaire structuren en gebiedsindelingen zijn door de sectorale organisatie van de Vlaamse overheid zelf georganiseerd en de sleutel voor hervorming ligt dus evenzeer op Vlaams niveau. Het sectordenken zal verlaten moeten worden, men moet conclusies durven trekken voor de toewijzing van taken en bevoegdheden aan een bepaalde schaal, Vlaamse buitendiensten moeten meer geïntegreerd worden in het intermediair niveau, nieuwe vormen van samenwerking moeten een juridisch kader krijgen ... Hoe deze actiefase zal verlopen, is momenteel nog onduidelijk. Vanwege de complexiteit en mogelijke weerstanden dient alleszins ook in deze fase voorzien te worden in externe ondersteuning voor de lokale besturen. Vervolgwerkgroepen kunnen instaan voor het uitwerken van concrete acties en de opvolging ervan.

De samenwerkingsverbanden tussen gemeenten of tussen gemeenten en andere partners zijn zeer verschillend en complex. Ook de opdracht om daar meer orde, meer overzichtelijkheid en transparantie, meer efficiëntie en effectiviteit in te brengen is zeer complex. De vraag hoe goed we daar in slagen is open. We zullen in ieder geval met overleg en goed overdacht te werk moeten gaan om de juiste stappen te zetten. Het vertrouwen van de lokale besturen dat zij zelf meester blijven van de uiteindelijke conclusies en beslissingen, mogen we niet ondergraven. Ik hoor en merk bij menig lokaal bestuurder dat ook zij de zorg delen om de vele samenwerkingsverbanden die bestaan te hergroeperen. We staan samen, lokaal, provinciaal en Vlaams, voor de mooie maar moeilijke uitdaging om een warrig beeld van samenwerkingen te hertekenen tot een duidelijker, begrijpelijker en eenvoudiger patroon. 35

3


DE KRACHTEN BUNDELEN, SAMEN STUREN GEZAMENLIJKE UITVOERINGSAGENTSCHAPPEN 36

DE KRACHTEN BUNDELEN, SAMEN STUREN: GEZAMENLIJKE UITVOERINGSAGENTSCHAPPEN De meeste beleidsproblemen - bijvoorbeeld op vlak van sociaal-economische ontwikkeling, van waterbeleid en -beheer, van natuur- of landschapsontwikkeling, van wonen en huisvesting … - manifesteren zich zowel op lokaal niveau als op streekniveau en op Vlaams of federaal niveau. Om er iets aan te doen zijn maatregelen, projecten, beleid nodig op die verschillende niveaus. Goed beleid is niet mogelijk zonder betrokkenheid en engagement van de verschillende bestuursniveaus. Efficiënt en effectief beleid wordt moeilijk wanneer de verschillende bestuursniveaus elk hun eigen weg gaan, los van elkaar. Dat alles is des te meer het geval naarmate de complexiteit van de samenleving en van haar beleidsproblemen toenemen. De oplossing voor deze situatie is in het verleden al te vaak gezocht in het verdelen van de taken en bevoegdheden tussen de verschillende bestuursniveaus, in het toekennen van deelbevoegdheden aan ieder van de bestuursniveaus. Dat kwam omdat de meeste beleidsverantwoordelijken heel sterk bleven redeneren vanuit hun eigen positie, vanuit hun eigen bevoegdheden. Een scherpe opdeling van bevoegdheden werd ook verantwoord met de redenering dat duidelijk moest zijn wie welke bevoegdheden uitoefende, zodat ook duidelijk was wie waarvoor democratisch verantwoording diende af te leggen. Het zogenaamde kerntakendebat van 2003 was in hoge mate doordrongen van de wil om maatschappelijke problematieken en beleidsdomeinen te versnijden tot afzonderlijke bevoegdheidspakketten, om die dan te bedelen aan het ene of andere bestuursniveau. Veel duidelijkheid heeft het kerntakendebat niet gebracht. De oplossing om de taken en bevoegdheden netjes te scheiden en te verdelen heeft volgens mij in de praktijk niet gewerkt en kan ook niet werken. Daar zijn nogal wat redenen voor:

37

3


wanneer men de bevoegdheden wil verdelen tussen verschillende bestuursniveaus, leidt dat onvermijdelijk tot getouwtrek om de interessante pakketten naar zich toe te halen en dus onvermijdelijk tot een compromis, met grijze zones en zonder de gewenste duidelijkheid over wie nu precies welke taak heeft. Maar stel dat men elkaar uitstekend zou verstaan en dat niemand probeert het laken naar zich toe te halen, dan nog zal men zien dat de problemen in het reële maatschappelijke leven niet te ontrafelen zijn tot scherp te onderscheiden taken- en bevoegdheidspakketten. En bovendien evolueren de samenleving en haar uitdagingen en problemen zo snel dat de pakketten die je vandaag zou samenstellen na tien of zelfs na vijf jaar al hopeloos onaangepast zijn. Wie wil komen tot een scherp onderscheiden taak- en bevoegdheidsverdeling, maakt zich volgens mij illusies; wanneer men de verantwoordelijkheid over een maatschappelijke problematiek of een beleidsdomein verspreidt over een reeks verschillende overheidsinstanties, is het gevolg wat ik de jongste jaren vaak heb gezien: dat er vier specialisten van milieuwetgeving, of vijf planoloog/stedenbouwkundigen, of zes mobiliteitsdeskundigen, allemaal dezelfde problemen en projecten opvolgen en naar de vergaderingen daarover gaan, om de visie en het standpunt van hun instantie (en ook een beetje van zichzelf) te verdedigen. Dat kost hopen tijd en geld; voor de verschillende maatschappelijke problematieken wil men, m.i. helemaal terecht, ook het middenveld en de belangenorganisaties betrekken bij het zoeken naar de goede oplossingen. Wanneer die echter bij de verschillende overheidsinstanties telkens opnieuw present moeten geven op verschillende overlegorganen en adviesraden, dan verwatert de inbreng vanuit de maatschappelijke belangenorganisaties; misschien nog het belangrijkste is dat, door de taken en bevoegdheden op te splitsen over verschillende overheden, ieder van die overheden wel zijn best doet om daarvoor een dienst op te richten en bekwame mensen 38

IDE NL E KRACHTEN I DI NG l EeBUNDELEN, n antwoorSAMEN d op we STUREN: lke ve r wach gezamenlijke tin g e n ?uitvoeringsagentschappen

aan te trekken, maar geen van hen in staat is om een voldoende sterk en bestuurskrachtige dienst uit te bouwen. Waardoor geen van de bestuursniveaus in staat is om een probleem of een project met voldoende voortgang en resultaat te behartigen. De weg om voor de verschillende beleidsproblemen en -domeinen de taken en bevoegdheden op te delen en toe te wijzen aan verschillende bestuursniveaus en overheidsinstanties, lijkt mij niet de goede weg. Hij leidt tot te veel versnippering, tot veel dubbel of driedubbel gebruik van mensen en tijd, tot te weinig efficiëntie en effectiviteit, tot te geringe slagkracht en resultaten. Dat mondt uit in ontevredenheid over de prestaties van de overheid, in een gebrek aan geloofwaardigheid van het optreden van de overheid. Dat leidt al te vaak tot gekibbel tussen verschillende overheden, waarbij zij de bevoegdheden naar zich toe proberen te trekken en de verantwoordelijkheden naar elkaar door proberen te schuiven. Ik geloof dat de meeste mensen een oplossing van de overheid in haar geheel verwachten en weinig boodschap hebben aan een discussie of de verantwoordelijkheid voor het falen nu ligt bij het lokaal, provinciaal of Vlaams niveau. De bevolking verwacht afdoende oplossingen en sterke prestaties. Te vaak krijgen de mensen van de overheid te horen dat zij hen wel begrijpt en dat zij zelfs akkoord gaat met de beschrijving van een probleem en met de analyse van wat er zou moeten worden gedaan, maar vervolgt die overheid verontschuldigend dat zij niet bij machte is voor een oplossing te zorgen, dat zij daarvoor onvoldoende middelen of bevoegdheden heeft. Dat is al eens de arrogantie van de onmacht genoemd, ik verwees enkele jaren geleden al naar die uitdrukking. Ik denk dat we oplossingen eerder moeten zoeken op de weg van interbestuurlijke samenwerking. Ik geloof dat de overheden krachtiger en efficiënter kunnen optreden indien ze hun krachten bundelen in gezamenlijke uitvoeringsagentschappen, die ze vanuit de verschillende bestuursniveaus samen besturen. Ik zal daar straks zeer concrete voorbeelden en voorstellen naar voren schuiven. Maar eerst wil ik eens kijken of en in hoever interbestuurlijk samenwerken al leeft in de ideeënvorming en in de praktijk. 39

3


HOE

WORDT IN

VL A AN DEREN

OVER

INTERBESTUURLIJKE SAMENWERKING GEDACHT?

Je ziet meer en meer pleidooien opduiken voor een sterke interbestuurlijke samenwerking tussen publieke actoren op verschillende beleidsniveaus. Die nood aan meer interbestuurlijke samenwerking wordt ook erkend in Vlaanderen. In recente beleidsprogramma’s en visieteksten zoals het Witboek Interne Staatshervorming en de beleidsnota 2009-2014 van de Vlaamse minister voor Binnenlandse Aangelegenheden, is er sprake van meer interbestuurlijke samenwerking, weliswaar ingepast in de principes van de interne staatshervorming, waarbij wordt gestreefd naar het behouden van maximaal twee bestuurslagen in verschillende beleidssectoren. In de beleidsnota 2009-2014 lezen we hierover: ‘Niettegenstaande de noodzaak tot een interne staatshervorming en rationalisatie van het bestuurskundig landschap, zijn problemen vaak zo complex dat het niet haalbaar of wenselijk is om ze door één bestuursniveau alleen te laten behartigen. Samenwerking en onderlinge beleidsafstemming is en blijft nodig.’ Maar wat wordt precies onder interbestuurlijke samenwerking verstaan? SBOV stelde een werkdefinitie op8: er is sprake van interbestuurlijke samenwerking indien:

zich tussen minstens twee besturen van verschillende bestuursniveaus;

tweerichtingsverkeer afspeelt (partnerschap om tot iets gemeenschappelijk te komen);

dat gericht is op overleg, coördinatie of samenwerking;

en dat in de meeste gevallen vorm krijgt in een organisatieverband met 8. WAYENBERG, E., DE RYNCK, F., VOETS, J., Interbestuurlijke samenwerking in Vlaanderen: een exploratieve studie van een aparte bestuurlijke wereld, SBOV, maart 2007

40

gemandateerden van verschillende bestuursniveaus (politici of ambtenaren). Het gaat dus over een ‘verticale’ samenwerking tussen besturen op verschillende bestuurslagen: Europa, de federale overheid, gewestelijke overheden,

I NLKRACHTEN DE E I DI NG l EeBUNDELEN, n antwoorSAMEN d op we STUREN: lke ve r wach gezamenlijke tin g e n ?uitvoeringsagentschappen

provincies, gemeenten en besturen op subregionaal niveau. Hieronder leggen we vooral de focus op een samenwerking tussen overheden in het Vlaamse bestuurlijke landschap: de gemeenten, provincies en Vlaamse overheid en denken we aan samenwerking die een stap verder gaat dan louter overleg of beleidsafstemming. Uiteraard werken besturen op deze niveaus ook samen met andere overheden. Zo participeert de federale overheid via de RVA in de lokale werkwinkels. Vaak worden ook instellingen of organisaties die niet tot de overheid behoren betrokken bij de werking. Horizontale samenwerking tussen besturen van eenzelfde bestuursniveau, waarover het in de regioscreening hoofdzakelijk gaat, wordt niet begrepen onder interbestuurlijke samenwerking in de strikte betekenis die we in deze context hanteren. Hoewel intergemeentelijke samenwerking als een verlengde van het lokaal beleid niet altijd zo zuiver is als vanuit formeel oogpunt blijkt: provincies participeren bijvoorbeeld in streekontwikkelingsintercommunales; tal van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden die opgenomen zijn in de inventaris van de regioscreening hebben interbestuurlijke elementen. We denken bijvoorbeeld aan de toerismeregio’s die Vlaams-Brabant in het veld heeft gezet en een gezamenlijk toerismebeleid als finaliteit hebben. De structuren in het kader van het integraal waterbeleid prijken ook in de inventaris maar beschouwen we eerder als een interbestuurlijke samenwerkingsvorm: ze zijn niet zozeer het verlengde van het lokaal beleid maar hebben eerder tot doel een regionaal, gebiedsgericht beleid op het getouw te zetten tussen overheden die elk hun taak hebben in het waterbeheer. In de internationale literatuur worden de termen co-governance en multi-level governance gehanteerd. De laatste term vindt zijn oorsprong in studies over Europese integratie, waarbij vooral door toedoen van een grotere participatie van de regio’s in de besluitvorming, meer en meer aandacht uitging naar een meerlagig bestuur. Het begrip governance verschuift de klemtoon van formele en hiërarchische overheidsinstituties (‘old governement’) naar processen van

41

3


coördinatie, samenwerking en gezamenlijke sturing, gericht op het bereiken van een maatschappelijk effect (‘outcome’), waarbij niet enkel de overheid zelf, maar ook andere actoren in de samenleving (burgers, ondernemingen, verenigingen) bijdragen tot het beleid. Men ziet de overheid als een geheel van verschillende bestuurslagen die, onderling en met private partners in een ‘netwerk’, een partnerschap aangaan. Vandaar de term multi-level governance. De inschakeling van overheden in multi-level governance zorgt voor een toename op het vlak van efficiëntie en effectiviteit. Multi-level governance gaat in tegen het hiërarchisch denken, waarbij taken afzonderlijk toegewezen worden aan overheden op verschillende bestuurslagen en er toezicht en sturing uitgeoefend wordt door de hogere niveaus op de lagere.9 De netwerken of partnerschappen kunnen, naargelang van het maatschappelijk probleem en van de maatschappelijke effecten die men wil bereiken, georganiseerd zijn volgens een administratief-bestuurlijke indeling zoals de provincie, het arrondissement of een subregio, of volgens ruimtelijk-ecologische kenmerken, zoals waterwegen of verkeersassen. Wanneer de provinciebesturen sinds het begin van de jaren 2000 gebiedsgerichte werking op subregionale schaal in het veld hebben gezet, deden ze dat vaak in een geest van interbestuurlijk samenwerken. Ook bij de Vlaamse overheid zien we een groeiende tendens naar interbestuurlijke samenwerking door middel van regionale samenwerkingsverbanden. Voorbeelden daarvan zijn de ruilverkaveling- en landinrichtingcomités, de regionale landschappen, de bekkenbesturen, de RESOC’s … 9. BOUCKAERT, G., SNIJKERS, K., VERHOEST, K., WAYENBERG, E., Kerntaken van de verschillende overheden, studie in opdracht van de Hoge Raad van Binnenlands Bestuur, Brussel, 2002, p. 424

42

In 2007 werden de provinciebesturen bevraagd over het aantal interbestuurlijke samenwerkingsverbanden in hun provincie. In Vlaams-Brabant zijn, weliswaar breed geteld, 86 samenwerkingsverbanden geregistreerd volgens de definitie van SBOV. Ze zijn in sterke mate actief op het vlak van milieu en natuur, toerisme, cultuur … 60% van de samenwerkingsverbanden verenigen enkel de provincie en één of meerdere lokale besturen; in 34% van de gevallen be-


treft het een samenwerking van de provincie, de Vlaamse overheid en de gemeenten. In twee derde van de verbanden zetelen ook private actoren, hoofdzakelijk de traditionele middenveldorganisaties (werkgevers, werknemers, landbouwers) maar ook jongere middenveldorganisaties (milieubeweging …). In 26% ligt Vlaamse regelgeving aan de basis; in een aantal gevallen treedt de Vlaamse overheid als een kadersteller op zonder rechtstreeks te participeren in deze samenwerkingsverbanden. In 44% is de provincie initiatiefnemer. Dit lijkt allemaal redelijk indrukwekkend, maar ik wil dit toch relativeren, omdat ook hier zeer ruim geïnventariseerd werd. Tal van de structuren die werden opgelijst, hebben het karakter van een louter overleg- of adviesorgaan of zijn eerder een intergemeentelijke dan een interbestuurlijke samenwerking.10 Professor De Rynck hanteert het begrip ‘regionale arrangementen’ voor de gebiedsgerichte samenwerkingsverbanden waarvan hierboven sprake: ‘Om na te gaan of we ook in Vlaanderen naar ‘governance’ evolueren voor maatschappelijk complexe problemen is de keuze voor dergelijke regionale arrangementen 10. WAYENBERG, E., DE RYNCK, F., VOETS, J., Interbestuurlijke samenwerking in Vlaanderen: een exploratieve studie van een aparte bestuurlijke wereld, SBOV, maart 2007 11. DE RYNCK, F., VOETS, J., 2003, ‘Interorganisatorische gebiedsgerichte samenwerking’ in: BOUCKAERT, G., HONDEGHEM, A., JANVIER, R., DE RYNCK, F., WAEGE, H. (red.), Jaarboek SBOV 2002: Tussen bestuurskunde en bestuurspraktijk: Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen, Die Keure: Brugge, p. 19-38

verantwoord. Het gaat om verschillende regionale schalen, die niet samenvallen met één bestuur. We vinden er daarom per definitie verschillende bestuurslagen terug (gemeenten, provincie en centrale besturen). Het gaat om complexe problematieken (economische ontwikkeling, waterbeheer, ecologisch beheer, mobiliteitsbeheersing …) die de overheid alleen niet aankan en die daarom onvermijdelijk tot debat met maatschappelijke actoren in die gebieden moet leiden. Kortom, als in Vlaanderen deze omslag naar complexe processen ergens te merken zou zijn, dan dient dat wel te zijn in deze regionale contexten.’ Vanuit de notie ‘regionale arrangementen’ belandt prof. F. De Rynck tot een definitie van ‘interorganisatorische, gebiedsgerichte samenwerking: tijdelijke en permanente samenwerkingsverbanden, formeel en informeel van aard, waarin, op basis van een probleemanalyse die betrekking heeft op een bepaald gebied, alle relevante actoren, dit wil zeggen zowel overheden als maatschappelijke organisaties, die een bijdrage kunnen leveren aan de oplossing, betrokken worden en invloed uitoefenen op de beleidsvorming en de beleidsvoering.’11 43

3


Interbestuurlijke samenwerkingsverbanden duiken in verschillende gedaanten op. Waar ik het hier over wil hebben, is de samenwerking op beleidsvelden waarvoor een permanente structuur zich opdringt. Verschillende motieven liggen aan de grondslag van het ontstaan van interbestuurlijke samenwerkingsverbanden. Sommige passen binnen de beleidsprogramma’s en -doelstellingen van de Vlaamse of provinciale overheid; andere ontstaan omdat men samen met andere publieke of private partners gezamenlijke ambities heeft rond maatschappelijke problematieken in een bepaald gebied. Daarnaast zijn er ook samenwerkingen met een tijdelijk karakter, ad-hocstructuren die men opzet om strategische programma’s te realiseren, zoals START in de luchthavenregio of het Ontwikkelingsplan Demer. Ten slotte zijn er ook projectgebonden vormen van samenwerking of overleg, maar die bedoelen we niet in dit kader. Er zijn in de loop van de jaren over de bestuurslagen heen veel overlegorganen ontstaan. Wanneer de bedoeling daarvan is om informatie uit te wisselen en elkaars beleid beter te leren kennen, of een stap verder om rekening te houden met elkaars beleid en dat beter op elkaar te kunnen afstemmen, heb je nog geen gezamenlijk beleid of werking. Dat krijg je wel wanneer de interbestuurlijke samenwerking zelf eigen doelstellingen, programma’s, projecten opzet en realiseert. Een voorbeeld daarvan zijn de ruilverkavelings- en landinrichtingscomités. De drie meest voorkomende formeel-juridische vormen van de interbestuurlijke samenwerkingsverbanden zijn in dalende volgorde: het feitelijk organisatieverband, veelal zijn dat stuur- of overleggroepen (36%), de samenwerkings12. WAYENBERG, E., DE RYNCK, F. , Interbestuurlijke samenwerking in Vlaanderen: een exploratieve studie van een afzonderlijke bestuurlijke wereld. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, jaargang 12, 2007, nr. 3, p. 21-30

44

overeenkomst (25%) en ten slotte de vzw (22%). De restcategorie groepeert een tiental andere vormen zoals de interlokale vereniging, het autonoom provinciebedrijf of sectorspecifieke vormen. Met deze laatste bedoelen we de interbestuurlijke samenwerkingsverbanden die door de Vlaamse overheid in het leven werden geroepen en een eigen publiekrechtelijke vorm hebben, die in de sectorale regelgeving wordt uitgetekend, zoals voor de ruilverkavelingscomités of voor de bekkenbesturen.12


Samenwerkingsverbanden op initiatief van de Vlaamse overheid krijgen vaak telkens opnieuw een eigen sectorale decretale invulling. Feitelijke samenwerkingsverbanden en -structuren functioneren buiten een kader waarbinnen regels gelden voor de sturing of de verantwoordelijkheid en rol van de partners in het samenwerkingsverband. Academische discussies gaan over de vraag of een afzonderlijk decreet interbestuurlijke samenwerking nodig is, dan wel of een aanpassing of uitbreiding van het decreet intergemeentelijke samenwerking meer gewenst is. Het Vlaams regeerakkoord speelt daarop in: ‘Een decretale regeling voor de interbestuurlijke samenwerking zal uitgewerkt worden zodat het mogelijk wordt om via ruime samenwerkingsverbanden efficiënt in te spelen op de specifieke omstandigheden die zich in sommige streken voordoen.’ In de beleidsnota 2009-2014 van Binnenlandse Aangelegenheden en het Witboek Interne Staathervorming wordt dit voornemen verder geconcretiseerd: ‘Maatschappelijke problemen en vragen kunnen vaak enkel door onderlinge samenwerking op een efficiënte manier aangepakt worden. In veel gevallen kan dat via overleg, maar in een aantal gevallen is er nood aan een afzonderlijke juridische structuur. Vandaag gebeurt dat telkens op een ad-hocbasis, met een specifiek decretaal initiatief. Afzonderlijke aanpak en diversiteit in regelgeving vergroten de bestuurlijke verrommeling en beperken de transparantie. Een juridisch kader voor interbestuurlijke samenwerking moet verhinderen dat sui generis samenwerkingsvormen telkens door middel van afzonderlijke decreten tot stand moeten komen. Vanuit mijn bevoegdheid Bestuurszaken onderzoek ik, in overleg met vertegenwoordigers van de lokale besturen en de provincies, welke samenwerkingsvormen een decretale verankering moeten krijgen en welke structuren aangewezen zijn voor deze samenwerking.’ Het landschap van de interbestuurlijke samenwerkingsverbanden is een zeer gedifferentieerd veld, waarbij de aard van de samenwerkingsbehoeften en de cultuur van samenwerking tussen overheden op verschillende beleidsniveaus en hun diensten vaak verschillend zijn. Precies omdat de praktijk van interbe-

45

3


stuurlijke samenwerking heel divers is, zullen ook in de toekomst niet alle interbestuurlijke samenwerkingsvormen via een decreet kunnen geregeld worden. Samenwerkingsovereenkomsten blijven een belangrijk instrument om de interbestuurlijke samenwerkingsverbanden en -structuren vorm te geven. Dat is zeker het geval wanneer bestuurslaagoverschrijdend wordt samenwerkt in strategische projecten en elke actor instaat voor zijn deel van de uitvoering. Het is een licht instrument dat de deelnemende besturen doet nadenken over hun engagement.

OVER

VERKOKERING EN ENGAGEMENT

Wanneer interbestuurlijk wordt samengewerkt om gezamenlijk beleid te bepalen of projecten op te zetten, is de vraag en de zorg of de uitvoering wel zal volgen. Eén zaak is om met de partners in samenspraak vast te leggen wat men wil realiseren, een andere zaak is het engagement van de partners om de genomen besluiten in de praktijk uit te voeren. Behalve wanneer het interbestuurlijk samenwerkingsverband zelf over een staf en over een budget voor werking en investeringen beschikt, wat bijlange niet altijd het geval is, moet er naar de partners worden gekeken voor het uitvoeren van de afgesproken acties. Die moeten binnen hun eigen structuur verkrijgen dat de nodige kredieten worden vrijgemaakt en dat groen licht wordt gegeven. Het mandaat van de vertegenwoordigers van de partners in de interbestuurlijke samenwerking is niet altijd helemaal duidelijk; hoe groter de administratie, hoe groter de afstand tussen de vertegenwoordiger en de instantie die uiteindelijk beslist, hoe minder voorspelbaar of en wanneer de uitvoering verzekerd is. Het verbaast dan ook niet dat wel vaker de klacht wordt geuit dat diensten van de Vlaamse overheid hun aandeel in het afgesproken beleid niet of slechts laattijdig uitvoeren. Zelfs voor projecten die uitdrukkelijk passen binnen politiek afgesproken prioriteiten is het soms geen evidentie om het interbestuurlijk overlegde

46


beleid ook te realiseren. Dat verloopt wel beter bij de ene administratie dan bij de andere, maar ook geëngageerde partners kunnen hun beloften niet altijd waarmaken, hetzij wegens ontoereikende middelen, hetzij omdat een procedure vastloopt. Dat laatste heeft dan weer vaak te maken met de verkokering tussen de verschillende overheidsadministraties en -instanties. Een overheid kan vandaag geen groot of klein infrastructuurproject realiseren zonder een reeks adviezen, toelatingen, machtigingen of medewerkingen van andere overheidsbesturen. Daarom is een goede verstandhouding tussen overheden belangrijk; geregeld interbestuurlijk overleg bevordert die wel, maar toch hapert het nog te vaak. Als gevolg van een sterke verkokering en sectorale logica spreekt Vlaanderen in zijn samenwerking met de andere bestuursniveaus m.b.t. eenzelfde dossier niet met één, maar met verschillende stemmen. Adviezen van sectorale departementen in het raam van vergunning- en planningsprocessen op het gemeentelijk of provinciaal niveau zijn geregeld uiteenlopend, soms zelfs tegenstrijdig. Er bestaan op enkele uitzonderingen na, op het vlak van milieuvergunningen en het integraal waterbeleid bijvoorbeeld, geen procedures waardoor ambtenaren op een gestructureerde wijze hun uiteenlopende adviezen naast elkaar kunnen leggen en onderling overleg plegen tijdens de voorbereiding van een project of tijdens de officiële procedure. Sectorale departementen werken veelal probleemstellend, zonder oplossingsgericht aan te geven hoe het dan wel of anders kan.13 De sterk ambtelijke, verkokerde cultuur zorgt ervoor dat niet verder gekeken wordt dan de eigen activiteiten en doelstellingen van de dienst en dat het 13. Naar een snellere en betere besluitvorming over complexe projecten, verslag van de Commissie Investeringsprojecten (commissie Berx), 2010

belang van project voor de samenleving uit het oog wordt verloren. Het zou niet mogen dat de werking van de ene overheid een negatieve impact heeft op de werking van een andere overheid. Ook voor de dienstverlening aan burgers en bedrijven is het essentieel dat geïntegreerd werken domeinen bestuurslaagoverschrijdend is.

47

3


De commissie Berx gaf in 2010 een aantal adviezen die de problematiek van verkokering en gebrekkige afstemming tussen bestuursniveaus en beleidsdomeinen moeten verhelpen: Voorstel 24: realiseer minstens voor de nominatief genoemde strategische projecten een gedeeld eigenaarschap en een gedeelde verantwoordelijkheid. Formuleer op het hoogste politiek niveau de opdrachten en taken van de departementen, diensten en agentschappen en al hun medewerkers in functie van de gemeenschappelijk én gezamenlijk te bereiken doelen. Vertaal deze benadering in de waardering en evaluatie van in het bijzonder de leidende ambtenaren. (…) Voorstel 26: verruim de mogelijkheden voor efficiënte samenwerking tussen bestuursniveaus, efficiënt overleg of overdracht van procesverantwoordelijkheid op maat en hanteer daarvoor het instrument van samenwerkingsovereenkomsten of convenanten tussen bestuursniveaus, op het hoogste politiek niveau. De Vlaamse overheid erkent zelf dat de verkokering van haar administratie een meer geïntegreerde beleidsaanpak van maatschappelijke problemen en uitdagingen in de weg staat en tot efficiëntieverlies in het overheidsoptreden leidt: ‘Het is een vaak gehoorde en terechte klacht dat de verschillende beleidsdomeinen afzonderlijk handelen vanuit een eigen interne logica zonder voldoende rekening te houden met de aansluiting van hun processen op die van de andere beleidsdomeinen of beleidsniveaus. Deze problematiek kan al grondig verbeteren indien in de verschillende beleidssectoren nog maximaal twee bestuurslagen tussenkomen. Maar ook dan blijft een goede samenwerking en onderlinge afstemming van beleidsprocessen noodzakelijk.’14 Een betere afstemming en samenwerking tussen Vlaamse administraties onderling, en tussen de Vlaamse administraties en de gemeente- en provinciebesturen, vergroot de bestuurskracht van deze lokale besturen en zorgt voor meer efficiëntie in het bestuurlijk landschap. Als provinciegouverneurs probe14. Beleidsnota Binnenlandse Aangelegenheden 2009-2014

48

ren we daartoe bij te dragen.


De Vlaamse regering heeft in uitvoering van Doorbraak 36 van het Witboek Interne Staatshervorming aan de gouverneurs een coördinerende opdracht gegeven om op permanente basis beleidsprocessen, controleopdrachten en de werking van de gedeconcentreerde diensten van de Vlaamse overheid af te stemmen op deze van andere bestuursniveaus. Als gouverneurs krijgen we deze rol vanuit onze bevoegdheid als commissarissen van de Vlaamse regering en vanuit hun positie op het kruispunt tussen de verschillende bestuursniveaus. De voeling die we hebben met de lokale en provinciale praktijk helpt ons om het dagelijks partnerschap met de Vlaamse overheid te faciliteren en te stroomlijnen. Volgens een regeringsbeslissing van 29 april 2011 kunnen de gouverneurs hun opdracht op drie wijzen invullen:

door een coördinerend of bemiddelend optreden in één of meer fasen van een gestructureerd besluitvormingsproces van lokaal of regionaal belang;

door het oprichten van een overlegplatform waarop de Vlaamse buitendiensten elkaar regelmatig ontmoeten;

door op aanvraag van een lokaal bestuur in een lopend dossier te bemiddelen tussen overheidsdiensten, wanneer een voorgenomen project ernstig vertraagd dreigt te worden. Dat betekent concreet dat ik als gouverneur:

sinds december 2010 minstens één keer per jaar alle Vlaamse buitendiensten die Vlaams-Brabant als werkgebied hebben, samenroep voor een algemeen overleg; op die manier worden onderlinge contacten gelegd, krijgen de Vlaamse overheidsdiensten meer voeling met en zicht op de impact van hun handelingen en beslissingen op de lokale besturen en kunnen concrete afspraken gemaakt worden over een betere afstemming;

op aanvraag van de betrokken partners of met een uitdrukkelijk mandaat in een aantal beleidsdomeinen (natuurontwikkeling, mobiliteit …) op een permanente basis het overleg en de samenwerking organiseer tussen lokale besturen, de provincie, Vlaamse overheidsdiensten, sociale part49

3


ners en middenveldorganisaties met het doel tot een gezamenlijke visie in een project te komen of om te waken over de uitvoering van beleidsafspraken, bijvoorbeeld het coördinatieplatform VSGB, ‘visie 2020’ van De Lijn …;

ad hoc en op aanvraag van een lokaal bestuur of de provincie bemiddelend optreed om tot concrete oplossingen te komen in maatschappelijk relevante investeringsprojecten die dreigen te verzanden door langdurige procedures, tegenstrijdige adviezen, botsende belangen. Dat is al enkele keren nodig gebleken om dossiers over overstromingsgebieden of erosiebestrijding vlot te trekken; de herinrichting van de festivalsite Werchter noopte ook tot bijkomend overleg. Als gouverneurs hebben we dus tot taak om de werking van de Vlaamse buitendiensten af te stemmen op deze van de andere bestuursniveaus. Een belangrijk deel van deze opdracht bestaat erin om een samenwerkingsreflex bij deze buitendiensten te kweken, passend binnen de principes van een goede interbestuurlijke samenwerking. Het probleem van de Vlaamse interbestuurlijke verhoudingen is immers niet enkel een probleem van structuren, maar ook van cultuur. Indien verschillende bestuursniveaus met elkaar omgaan in een geest van gelijkwaardig partnerschap en van het algemeen belang, i.p.v. het vroeger heersende sectorale en hiërarchische denken, komen we al dichter bij een efficiënte bestuurlijke organisatie.

INTERBESTUURLIJKE

AGEN T SCHAPPEN AL S N I EUW MO DEL

Bestuurskundigen geven aan dat, zeker in de context van een streekbeleid en voor steeds complexer wordende processen, het een goede oplossing zou zijn om zich interbestuurlijk te organiseren. Ook in beleidsteksten van de Vlaamse overheid worden daar een paar lansen voor gebroken. Maar in het bestuurlijke veld beweegt er weinig, veel te weinig. Daar blijven de verschillende bestuursni-

50


veaus sterk vasthouden aan ieder zijn eigen dienst, met als gevolg een mozaïek van naast elkaar werkende overheidsdiensten, met beperkte slagkracht, met veel overlapping, met veel overhead en zwaar wegende bestuursorganen. Er zijn het voorbije decennium wel interbestuurlijke instellingen gecreëerd, maar die zijn halfweg blijven steken, zijn zeer onvolkomen in opzet en uitwerking. Veel partners erkennen en beklemtonen wel dat het veel beter zou zijn om voor enkele belangrijke beleidsvelden taken, bevoegdheden, medewerkers, budgetten en diensten bijeen te brengen, te bundelen. Maar een doorbraak blijft achterwege omdat de discussie er dan over gaat of het de gemeenten zijn, dan wel de provincies of de Vlaamse overheid die dat mogen en moeten organiseren. Daar raakt men nooit uit, omdat er zowel op lokaal, op streek- als op Vlaams niveau maatregelen, projecten en beleid nodig zijn. Men slaagt er soms wel in om taken en bevoegdheden te herverkavelen, maar niet om alle opdrachten en spelers te verenigen in één organisatie. Voor een aantal beleidsvelden zouden we moeten stoppen met de heilloze discussie of een probleem een gemeentelijke (in feite dan meestal een intergemeentelijke) bevoegdheid, een provinciale bevoegdheid of een gewest- of gemeenschapsbevoegdheid moet zijn. In de werkelijkheid zien we dat dergelijk probleem zich zowel op lokaal, op streek- als op Vlaams niveau manifesteert en dat op ieder van die niveaus beleid nodig is. Maar daarom moet niet ieder bestuursniveau afzonderlijke diensten gaan organiseren. Ik pleit in enkele bestuursvelden resoluut voor uitvoeringsagentschappen die interbestuurlijk worden georganiseerd, gefinancierd en bestuurd. Ik wil dat onmiddellijk concreet maken. Het beleidsveld van de sociaal-economische streekontwikkeling is niet zo lang geleden gereorganiseerd en met de RESOC’s (Regionaal Economisch en Sociaal Overlegcomité) zijn ook organen voor overleg gecreëerd tussen de lokale en provinciale overheden en de sociale partners. Dat is een stap in de richting van het interbestuurlijke, maar al bij al een veel te kleine stap. Want we zien een verzameling van kleine diensten die moeten vormgeven aan het beleid voor streekontwikkeling: 51

3


het Agentschap Ondernemen (AO) van de Vlaamse overheid, dat in iedere provincie een buitendienst heeft en dat ook dossiers op streekniveau behandelt;

de Provinciale Ontwikkelingsmaatschappij (POM), uitvoeringsagentschap van het provinciebestuur;

het Economisch Regionaal Samenwerkingsverband (ERSV), de dienst die de werking van de RESOC’s en de SERR’s (Sociaal-Economische Raad voor de Regio) ondersteunt;

de intercommunales voor streekontwikkeling Interleuven en Haviland, waarvan één onderdeel van de werking bestaat uit het ontwikkelen en uitbaten van bedrijvenzones. Ieder van die diensten speelt op hetzelfde veld, dat van de sociaal-economische streekontwikkeling. Die verschillende diensten werken geregeld op dezelfde dossiers en daarnaast ook vaak op dossiers die op elkaar aansluiten. Ieder van die diensten wil een goed overleg en samenspraak met de sociale partners, de vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers: soms zijn de sociale partners aanwezig in de bestuursorganen, soms overlegt men langs informele kanalen. Ieder van die diensten wordt geconfronteerd met complexe procedures en besluitvormingsprocessen, die ze moeten leren kennen en waar ze hun weg moeten in vinden. Ieder van die diensten heeft het moeilijk om het gewenst beleid, strategische doelstellingen die door het beleid zijn vastgelegd, om te zetten in praktische realisaties. De bestaande organisatie, met bekwame en goed menende medewerkers en bestuurders die verspreid zijn over vijf verschillende diensten, is een eind verwijderd van het model waarbinnen een maximum aan slagkracht kan samengaan met zo veel mogelijk efficiëntie. Ik zie op menige vergadering dat drie medewerkers, of soms nog meer, aanwezig zijn om vanuit de overheid op streekniveau te overleggen over standpunten of projecten. Ik zie dezelfde bestuurders over gelijkaardige dossiers overleggen in verschillende bestuurs-

52


organen. Ik zie in de verschillende diensten mensen die zich specialiseren in complexe kwesties van ruimtelijke ordening, MER-procedures of mobiliteit en in juridische problemen. Ik zie hoe constructies moeten worden opgezet voor financiële inbreng van verschillende diensten om een project te realiseren. Ik zie hoe vanuit de verschillende diensten contacten worden gelegd en netwerken worden uitgebouwd met Vlaamse administraties die belangrijk zijn voor het realiseren van projecten, zoals de Administratie Wegen en Verkeer, de MER-cel, het Agentschap voor Natuur en Bos, de VDAB en nog meer. Ik zie hoe de diensten ieder met niet meer dan tien of vijftien medewerkers, de grootste moeite hebben om moeilijke dossiers vlot te krijgen. Ik ben er absoluut van overtuigd dat, indien we die vijf diensten samenbrengen in één agentschap, we niet de volledige som van de werkers en middelen nodig hebben om veel daadkrachtiger en efficiënter te kunnen werken. Maar dat kan niet door te discussiëren of nu het ene of andere bestuursniveau daarvoor verantwoordelijk moet zijn, je kan en moet dat met de drie bestuursniveaus samen organiseren en besturen, het best met betrokkenheid van de sociale partners in het bestuur. Bij bezoeken aan provincies of regio’s in het buitenland maakten we kennis met agentschappen voor streekontwikkeling die konden rekenen op 80 à 100 tot soms 150 medewerkers, met duidelijk meer slagkracht en expertise dan wij met de verschillende diensten in VlaamsBrabant kunnen bijeenbrengen. Dat is ook bij ons haalbaar, mits we bereid zijn interbestuurlijk te redeneren en te werken. Ik geef een ander concreet voorbeeld: het waterbeleid en het beheer van waterlopen. Daar is een belangrijke stap gezet met het decreet integraal waterbeleid en de oprichting van bekkenbesturen en waterschappen. Die nieuwe structuren zijn opgericht op basis van de hydrografische samenhang. Aan het bekkenbestuur wordt deelgenomen en meegewerkt door het Vlaams, het provinciaal en het lokaal bestuursniveau en ook het middenveld wordt betrokken. De opdracht van het bekkenbestuur gaat verder dan informatie-

53

3


uitwisseling en overleg; het beleidsen actieprogramma voor heel het gebied, het bekkenbeheerplan, wordt uitgewerkt en beslist binnen het bekkenbestuur. Die bekkenbeheerplannen moeten passen binnen en afgestemd zijn op de stroomgebiedsplannen, zodat de verticale integratie ook verzekerd is. Het bepalen van het beleid en van het actieprogramma komt integraal en interbestuurlijk tot stand, de verschillende bestuursniveaus en beleidssectoren zijn daarin ingeschakeld en dat werkt in de praktijk ook goed, toch zeker voor de bekkens waar Vlaams-Brabant in betrokken is. Maar dat stokt een beetje vanaf de fase van uitvoering. De uitvoering van de geplande acties blijft in handen van de bevoegde diensten, voor het merendeel van de acties zijn dat de beheerders van de waterlopen. Zoals men weet is het beheer van de onbevaarbare waterlopen, afhankelijk van het belang of de categorie van de waterloop, in handen van de gemeenten, van de wateringen, van de provincie of van het Vlaamse Gewest. Dat maakt dat, bij het opstellen en het evalueren van het bekkenbeheerplan, er telkens moet gekeken worden naar de waterloopbeheerders, die zelf bepalen of en wanneer zij de afgesproken acties uitvoeren. Dat maakt dat bekkenbesturen maar halve beslissers zijn. Er ligt een breuk tussen het concipiëren en het uitvoeren van het beheerplan. En voor de uitvoering moet men te biecht bij een reeks verschillende uitvoerders. N.a.v. het debat over de interne staatshervorming is de optie besproken om het beheer van alle onbevaarbare waterlopen onder te brengen bij één bestuursniveau; de provinciebesturen waren daarvoor kandidaat. Daar was ook wel wat voor te zeggen, maar toch heeft die optie nooit echt kans gemaakt, de andere bestuursniveaus wilden die bevoegdheid niet afstaan. Wel is het zo dat we in onze provincie een pilootprogramma hebben opgezet waarbij enkele gemeenten het beheer van hun waterlopen van derde categorie hebben toevertrouwd aan het provinciebestuur. Ook hiervoor denk ik dat één agentschap, belast met het uitwerken van het beleidsprogramma en met het beheer van de waterlopen en dus met het uitvoeren van een groot deel van de acties, zou leiden tot veel sterker uitgebouwde diensten, tot meer slagkracht en meer efficiëntie. Zo’n waterbe54


leidsagentschap moet interbestuurlijk worden georganiseerd, gefinancierd en bestuurd. Gemeentebesturen moeten verzekerd zijn van een reële impact op het waterbeleid op hun grondgebied; provinciebesturen moeten hun cruciale rol kunnen spelen; de Vlaamse overheid met haar verschillende sectoradministraties moet sterk betrokken blijven. Voor andere beleidsvelden zal ik geen voorstel meer uitwerken. Maar ik denk bv. nog aan natuur, bos- en landschapsontwikkeling, waarvoor binnen een provincie verschillende diensten actief zijn: Agentschap voor Natuur en Bos, als buitendienst van de Vlaamse overheid; de Vlaamse Landmaatschappij, die eigenlijk al vanuit verschillende bestuursniveaus wordt bestuurd; de provinciale diensten; de regionale landschappen; de bosbeheergroepen. Zou ook hiervoor het bundelen van krachten geen nieuwe perspectieven openen? En zou het zeker voor Vlaams-Brabant, met zijn moeilijke problematiek van betaalbaar wonen, niet wenselijk zijn om voor het woonbeleid een sterk, eendrachtig en daadkrachtig agentschap te hebben? Voor verschillende beleidsvelden zien we hoe verschillende diensten naast elkaar moeten proberen het beleid gestalte te geven: ze hebben een afzonderlijke taakstelling, werken volgens eigen organisatiedoelstellingen, maken veel overheadkosten maar dienen uiteindelijk een gezamenlijke doelstelling. Ze werken een flink stuk overlappend aan gelijkaardige of dezelfde projecten. Het hoeft geen betoog dat dit leidt tot efficiëntieverlies en een beperkte financiële en bestuurlijke slagkracht tot gevolg heeft. We stellen vast dat in andere Europese landen grotere overheidsagentschappen actief zijn die in staat zijn om een geïntegreerd streekbeleid te voeren en mensen en middelen bundelen waardoor zij slagkrachtig en efficiënter kunnen optreden. Ik pleit ervoor om een gelijkaardig model in Vlaanderen toe te passen.

55

4


MIDDELEN DELEN OM DIENSTVERLENING TE VERMENIGVULDIGEN? 56

MIDDELEN DELEN OM DIENSTVERLENING TE VERMENIGVULDIGEN? Het project ‘regioscreening’ van de Vlaamse regering gaat over de vraag hoe besturen samenwerken en zich structureren op het niveau tussen het lokale, het gemeentelijke en het centrale, het Vlaamse of federale. Het gaat over samenwerkingsverbanden die in wezen bedoeld zijn om een passend antwoord te vinden voor problemen en uitdagingen met een bovenlokaal karakter, om de meest efficiënte organisatievorm te vinden om gestalte te geven aan het streekbeleid. Lokale besturen ervaren ook de nood aan en zien het nut van samenwerken over de gemeentegrenzen heen om de eigen werking beter en efficiënter te maken, om de problemen binnen de eigen gemeente beter te kunnen aanpakken, om een krachtiger en efficiënter lokaal beleid te voeren. Deze vorm van samenwerken onderscheidt zich van de samenwerkingen die erop gericht zijn met verschillende besturen gezamenlijk beleid te ontwikkelen voor grensoverschrijdende problemen. We spreken in dit hoofdstuk over vormen van samenwerking die een uitkomst kunnen bieden op het operationeel-administratieve en beheersmatige niveau, die door het uitwisselen of bundelen van menselijke en materiële middelen toelaten om de eigen diensten meer performant en efficiënt te laten werken. Dat daaraan behoefte bestaat, blijkt simpelweg uit de werking van lokale besturen die een hele variëteit van samenwerkingen van die aard in praktijk brengen. De belangrijkste reden om dat te doen is ongetwijfeld de druk op het lokaal bestuur om meer te presteren, de spanning tussen steeds meer een beroep te doen op het bestuur enerzijds en de krapte aan middelen anderzijds. Alle besturen moeten leven met de spreidstand, dat er in het algemeen door velen met kracht en stelligheid wordt gezegd dat ze te veel of toch zeker

57

4

M I D DE L E N DE L E N om d ie n s tve r l e n in g te ve r me n ig vul d i g e n ?

genoeg middelen opsouperen, terwijl veel belangenorganisaties of particulieren tezelfdertijd vinden dat er meer moet worden gedaan voor hun vragen en behoeften. Dus gaan besturen op zoek naar de manier om ‘meer te doen met minder’, een uitdrukking die we veelvuldig zien opduiken in bestuursteksten van de jongste jaren. Een beproefde methode daarvoor is om middelen uit te wisselen of te delen. Het kan gaan om het delen of gezamenlijk inzetten van materiaal of van technische infrastructuur, maar vaker nog gaat het over een beroep doen op elkaars medewerkers of diensten. Deze ambtelijke en technische samenwerking doet zich in de eerste plaats voor in managementondersteunende diensten, zoals ICT, personeelsadministratie e.d. Dat neemt niet weg dat deze vorm van samenwerking ook wordt gebruikt voor activiteiten die een dienstverlening aan de bevolking inhouden, zoals het onderhoud van plantsoenen, het leveren van warme maaltijden of andere sociale diensten aan huis, boeken of andere informatiedragers beschikbaar stellen in de bibliotheek, en zo meer. Aangezien de opzet van deze vorm van samenwerking niet is om gezamenlijk beleid uit te werken en te voeren, maar wel om door het gezamenlijk aanwenden en beheren van middelen op een efficiëntere manier het eigen beleid te kunnen voeren, ligt samenwerken voor diensten of activiteiten die rechtstreeks raken aan beleidskeuzes vaak gevoeliger. Maar de indeling in ondersteunende diensten, belast met taken van bedrijfsvoering, en publieke diensten, die instaan voor de rechtstreekse of onrechtstreekse dienstverlening aan de bevolking, is soms kunstmatig. In de praktijk is het onderscheid niet altijd duidelijk te maken, sommige diensten hebben zowel andere gemeentelijke diensten als inwoners of bedrijven als klant. Essentieel is dat beheersmatige samenwerking efficiëntiewinsten en schaalvoordelen oplevert zonder dat het gemeente- of OCMW-bestuur zijn strategische, sturende rol uit handen geeft. Er is m.a.w. geen overdracht van bestuurscapaciteit en om die reden ook geen probleem van democratische controle of afstand. Efficiëntiewinsten en schaalvoordelen ontstaan omdat:

58

M I D DE L E N DE L E N om d ie n s tve r l e n in g te ve r m e n ig vul d ig e n ?

dubbel werk wordt vermeden;

expertise bij verschillende ambtenaren, bijvoorbeeld inzake ICT, wordt gebundeld en hierdoor beter benut en beste praktijken worden verspreid over verscheidene besturen;

operationele activiteiten en processen die generiek zijn voor alle besturen, worden gestandaardiseerd;

dure technologieën en kosten voor innovaties in de administratie kunnen gedeeld worden over verschillende besturen;

door grotere volumes betere prijzen op de markt bedongen worden; flexibeler en slagvaardiger kan opgetreden worden bij onverwachte omstandigheden;

meer diensten kunnen aangeboden worden aan de deelnemende besturen. Efficiëntiewinsten en schaalvoordelen leiden op hun beurt tot een verlaging van de kosten voor de deelnemende besturen en naarmate gezamenlijke diensten aan meer afnemers kunnen aangeboden worden, worden ze - tenzij op een te grote schaal wordt samengewerkt - een stuk goedkoper. Bovendien stijgt de kwaliteit en professionaliteit door de gebundelde expertise. Beheersmatige samenwerking biedt ook een oplossing voor het probleem van continuïteit bij ziekte en uitval waarmee vooral kleine gemeentelijke administraties af te rekenen hebben. Beheersmatige samenwerking maakt lokale besturen m.a.w. minder kwetsbaar voor onvoorziene omstandigheden. Dit alles komt de dienstverlening aan de burgers, bedrijven en verenigingen ten goede. Lokale overheden hebben, onder diverse vormen, misschien al langer en meer stappen gezet in de richting van beheersmatige samenwerking dan men op het eerste gezicht zou denken. De samenwerking tussen de verschillende lokale overheden op het grondgebied van eenzelfde gemeente of stad, vooral dan tussen gemeente- en OCMW-bestuur, groeit sterk. Maar dat bekijken we straks in een afzonderlijk hoofdstuk, omwille van de specifieke juridische

59

4


context en van de bijzondere bestuurlijke en financiële verhoudingen. In dit hoofdstuk richten we ons op de mogelijkheden om tussen verschillende gemeente- of OCMW-besturen over de grenzen heen middelen en medewerkers te delen, te bundelen, gezamenlijk in te zetten. Er zijn nogal wat verschillende vormen mogelijk om ambtelijk of technisch samen te werken. Het kan om uitwisselingen gaan die op een losse en weinig georganiseerde manier tot stand komen, sterk gebaseerd op onderling vertrouwen en op wederkerigheid. Soms zijn er meer formele afspraken om wanneer nodig elkaar bijstand of versterking te leveren. Een voorbeeld daarvan zijn de protocollen tussen politiezones. Geregeld zie je ook samenwerking ontstaan op initiatief of binnen de streekbesturen. Zo verzorgen dienstverlenende intercommunales een aantal diensten aan de afzonderlijke bij hen aangesloten gemeente: preventie en welzijn op het werk; knowhow voor het opstellen van noodplannen; het bemannen van woonloketten; de organisatie van de informatiebeveiliging bij de OCMW’s; het onderhoud van gemeentelijk patrimonium, monumenten, bushokjes, fiets- en wandelwegen, verkeersborden, speelpleinen …; groenonderhoud en nog andere dienstverlening. Ook als provinciebestuur gaven we, los van en anders dan gebiedsgericht beleid, de aanzet om gemeenten te laten samenwerken of te ondersteunen voor het gezamenlijk gebruik van middelen en diensten. We ondersteunden gemeenten die gezamenlijk hun archiefbeheer verbeterden, die met twee of drie samen een jeugddienst oprichtten, die met enkelen samen drugspreventie organiseren … Het autonoom provinciebedrijf VERA levert aan veel gemeenten van Vlaams-Brabant technische diensten en ondersteuning op vlak van ICT. Het provinciebestuur zorgt voor specifieke uitrusting die gemeenten kunnen gebruiken, gaande van archeologiekoffers tot mobiele verkeersparken.

60


Deze en andere vormen van het gezamenlijk gebruiken of inzetten van middelen en medewerkers worden niet altijd gezien of herkend als een manier van beheersmatig samenwerken, maar eigenlijk zijn ze dat wel. Bij al de genoemde voorbeelden blijft elk bestuur volstrekt autonoom zijn beleid bepalen en voeren, de opzet is niet om het beleid op elkaar af te stemmen of te coördineren, de bedoeling is louter om te komen tot het efficiënter aanwenden van de overheidsmiddelen. Er gebeurt al veel op dat vlak, maar niet altijd onder het label ‘beheersmatig samenwerken’. In de ons omringende landen zijn de verschillende vormen van beheersmatige samenwerking soms al duidelijker benoemd en beschreven, zijn ze al beter geanalyseerd en bestudeerd. Die buitenlandse voorbeelden kunnen ons inspireren, we kunnen leren uit de ervaringen en lessen die in het buitenland zijn opgedaan, maar we zullen die altijd moeten aanpassen aan de kenmerken en aan de realiteit van de besturen in Vlaanderen. Zo leren buitenlandse voorbeelden ons dat de schaal van samenwerking een belangrijk aandachtspunt is. Wanneer op een te grote schaal wordt samengewerkt, kan dit tot schaalnadelen leiden: de afstand ten opzichte van de betrokken gemeenten wordt te groot, overheadkosten stijgen en bureaucratie neemt toe, vanwege het streven naar standaardisatie wordt minder maatwerk geleverd, enz. Het is dus de kunst schaalvoordelen en efficiëntiewinsten af te wegen aan mogelijk efficiëntieverlies en schaalnadelen. Een ander, minstens even belangrijk aandachtspunt is de keuze van de partners waarmee een samenwerking wordt aangegaan. Dat hoeft in het geval van beheersmatige samenwerking niet noodzakelijk met besturen uit de omliggende gemeenten of niet altijd met dezelfde besturen. Het is wel zo dat, wegens de overzichtelijkheid en de herkenbaarheid, er voordelen zijn aan het zo veel mogelijk samenwerken met dezelfde partners. Maar ook andere criteria zijn bepalend voor het succes van de samenwerking. Staan alle potentiële

61

4


partners op eenzelfde lijn wat de gewenste resultaten en ambities betreft? Zijn de organisatiecultuur en -structuur met elkaar vergelijkbaar? Is er een gelijkwaardigheid tussen de partners, vooral dan in het geval dat kleine en grote gemeenten beheersmatig samenwerken? Het zijn vragen die vooraf moeten gesteld worden want te grote verschillen tussen lokale besturen kunnen een obstakel zijn voor beheersmatige samenwerking, zeker wanneer men opteert voor meer intensieve vormen van samenwerking. Elke vorm van beheersmatige samenwerking heeft zijn specifieke voor- en nadelen, aandachtspunten en beperkingen die besturen moeten overwegen in de uiteindelijke keuze van de samenwerkingsvorm die men in het leven wenst te roepen. De behoeften die men wenst in te vullen met een beheersmatige samenwerking, moeten in de eerste plaats bepalend zijn wanneer een vorm van samenwerking wordt gekozen. Men stapt soms te snel in een formule die goed oogt zonder zorgvuldig ontleed te hebben welke de behoeften en de mogelijkheden van zijn organisatie zijn. Het is alleszins wenselijk eerst de behoeften te beschrijven op basis van een analyse van de huidige situatie, dan te bepalen welke verbeteringen en doelen men wil bereiken, voordat beslissingen genomen worden over de beleidsdomeinen en managementterreinen waarop men beheersmatig wil samenwerken, met wie en in welke vorm. Er is een scala aan intensiteit van samenwerkingsvormen, gaande van ad-hocsamenwerking tot verzelfstandigde of gezamenlijke diensten. Verschillen tussen de varianten inzake beheersmatige samenwerking zijn gesitueerd op het vlak van: de duur en regelmatigheid van samenwerking: ad hoc of permanent, met een hoge of lage frequentie;

aansturing en planning van middelen en medewerkers: al dan niet gecoördineerd;

het al dan niet fysiek op één plaats samenbrengen van personeel;

het al dan niet overdragen van eigendommen en het juridisch werkgeverschap;

62


de interne of externe verzelfstandiging van de samenwerkingsvorm; de deelname van een private partner.

Sommige organisatievormen inzake beheersmatige samenwerking zijn meer geschikt om de rechtstreekse dienstverlening aan de bevolking te organiseren, andere lenen zich meer om ondersteunende diensten samen te brengen. Ad-hocsamenwerking is de lichtste vorm van samenwerking omdat het om een tijdelijke samenwerking gaat met het doel punctuele of uitzonderlijke noden in te vullen of een gezamenlijk project te organiseren, al dan niet op basis van geformaliseerde afspraken. De aansturing en planning worden niet gecoordineerd. Een gemeentebestuur doet bijvoorbeeld sporadisch een beroep op een vrachtwagen en chauffeur van een ander bestuur voor het vervoer van materiaal of enkele besturen beslissen samen om drukwerk aan te besteden, conform het artikel 19 van de wet op de overheidsopdrachten. Het artikel 19 stipuleert dat één bestuur als trekker optreedt, dat de betrokken besturen onderling afspraken maken en dat de verschillende gemeenteraden alle procedures, zoals het bestek en de wijze van gunnen, moeten goedkeuren. Ad-hocsamenwerking is ondertussen ingeburgerd in de Vlaams-Brabantse gemeentebesturen, zo getuigen de mensen die daar goed zicht op hebben. Het netwerkmodel is, na de ad-hocsamenwerking, de meest vrijblijvende organisatievorm voor samenwerking. Onder dit model verstaan we een gestructureerde samenwerking tussen besturen op een aantal vlakken, zonder dat mensen en middelen feitelijk samengebracht worden. Op basis van afspraken in een beheerovereenkomst doet een bestuur in het netwerk voor een beperkt aantal activiteiten een beroep op het personeel en materiaal van een ander bestuur, waarbij de sturing en planning enigszins gecoördineerd worden, zonder dat er echter een overdracht is van eigendommen of van het juridisch werkgeverschap. Besturen kunnen voor dit model van structurele samenwerking zonder integratie kiezen wanneer ze - in tegenstelling tot ad-hocsamenwerking - meer permanente noden willen lenigen, frequenter materiaal of medewerkers willen delen. Het kan een opstap zijn naar meer 63

4


geïntegreerde vormen van samenwerking, waarbij besturen geleidelijk naar elkaar toegroeien. De schaalvoordelen en kostenbesparingen zijn eerder beperkt. Het model biedt vooral een oplossing om de kwaliteit te verbeteren, omdat de capaciteit van elk bestuur toelaat om te specialiseren in bepaalde activiteiten die nuttig zijn voor de andere besturen. Wanneer politiezones bespreken of ze geen associatie kunnen vormen om sommige activiteiten in gezamenlijk overleg te organiseren, dan gaat het in grote mate over dit model. Een stap verder zijn het centrummodel en het matrixmodel. Een beschrijving van deze modellen vinden we terug in Nederlandse bestuurskundige teksten. In beide modellen vindt een feitelijke integratie plaats van één of meerdere diensten, al dan niet met een overdracht van de middelen en het werkgeversgezag. Bij het centrummodel worden diensten ondergebracht bij één van de gemeenten. In de praktijk is dit meestal ook de grootste gemeente. De centrumgemeente levert in dit geval diensten aan de andere deelnemende gemeenten. Van het centrummodel wordt vaak gebruikgemaakt wanneer één van de gemeenten al een sterke positie heeft in de diensten die men gezamenlijk wil uitvoeren. In zo’n constructie verhuizen ambtenaren mee naar de gemeente die deze taken waarneemt. Uiteraard mag dit niet ten koste gaan van de dienstverlening aan de bevolking. Zogenaamde front office taken zoals het uitreiken van paspoorten, bouwvergunningen … blijven in de eigen gemeente bewaard. In Vlaanderen ken ik niet veel voorbeelden van diensten, die bij een centrumgemeente zijn ondergebracht; we kennen wel diensten die bij intercommunales zijn gevestigd. Een variante is het matrixmodel. Bij het matrixmodel worden de diensten niet ondergebracht bij één centrumgemeente, maar wordt iedere deelnemende gemeente verantwoordelijk voor een bepaald uitvoeringsterrein. Alle ambtenaren uit een bepaald taakveld treden dan in dienst bij de gemeente die verantwoordelijk is voor dat betreffende taakveld. Het matrixconcept vereist bijna dat gemeenten niet alleen de uitvoering maar ook het beleid zo veel

64


mogelijk gelijk willen stemmen. Daarmee zit dit model al even dicht bij de beleidsmatige, bovenlokale samenwerking als bij de louter beheersmatige samenwerking. Een steeds bekender model is de oprichting van een gedeeld diensten- of servicecentrum, beter bekend onder de managementterm ‘shared service center’ (SCC). Naar dit model wordt regelmatig verwezen in het Witboek over de Interne Staatshervorming of in teksten over een efficiënte overheid. In de bedrijfswereld verstaat men onder een gedeeld dienstencentrum een intern verzelfstandigde leverancier die ondersteunende diensten biedt zoals personeelszaken, ICT, transport … voor een groep van zuster- of dochterbedrijven of voor verschillende onderdelen van één bedrijf, zodat deze zich kunnen toespitsen op de primaire processen of kernactiviteiten van het bedrijf. Hoewel een shared service center behoort tot dezelfde eigenaar als het moederbedrijf, hoort het te opereren volgens een klantleverancierrelatie en worden tussen beiden servicecontracten afgesloten. Het instellen van een shared service center wordt gedaan vanuit efficiëntie- en effectiviteitsoverwegingen, waarbij ervan wordt uitgegaan dat het op één plaats samenbrengen van ondersteunende activiteiten schaalvoordelen meebrengt waardoor de kwaliteit verbetert en de kosten dalen. Het is een model dat onder invloed van het New Public Management (NPM) meer en meer zijn weg vindt naar openbare besturen in binnen- en buitenland. Kenmerkend voor een shared service center is dat ze een zelfstandig opererende entiteit is, met eigen mensen en middelen die, op basis van een voortdurende afweging over kosten- en efficiëntieverbetering, een beperkt gamma gespecialiseerde ondersteunende diensten levert aan de deelnemende besturen. Een shared service center laat ook toe om privépartners in te brengen en 15. STRIKWERDA, J., Shared service centers als samenwerkingsvorm tussen gemeenten, Openbaar bestuur, jaargang 15, 2005

wordt bekostigd op basis van verleende diensten en niet via een budgetoverheveling.15 Toegepast op het gemeentelijk bestuursniveau kan een shared service center ingebed zijn in één bestuur, een stad met een omvangrijke administratie of

65

4


voor een aantal gemeenten georganiseerd worden in een externe organisatie. Sommige diensten die worden verleend door intercommunales kan je, als je kijkt naar de inhoud van de verstrekte diensten, een vorm van shared service center noemen. Dat geldt ook voor sommige diensten van VERA en eigenlijk ook voor het CIC, het Communicatie- en Informatiecentrum, dat voor de politiezones de hulpoproepen aanneemt en de dispatching van de ploegen verzorgt. Een shared service center kan overwogen worden voor ondersteunende diensten en back office activiteiten met een generiek karakter zoals de personeelsadministratie en het HRM, ICT, het archiefbeheer, juridische diensten en facilitaire diensten zoals de schoonmaak, het gebouwenbeheer, het transport … Het grote voordeel van een shared service center zijn de schaalvoordelen die het oplevert. Bijkomend kunnen ambtenaren van de moederbesturen zich meer toeleggen op het inhoudelijk beleid, omdat een aantal beheerstaken wegvallen. Aandachtspunt is wel dat, wanneer het dienstencentrum zeer groot wordt of het samenwerkingsverband te veel verschillende ondersteunende diensten aanbiedt, de complexiteitskosten kunnen toenemen. De kosten en de lange duurtijd van de oprichting moeten in rekening worden gebracht. Ook is het zo dat de bestuurlijke afstand ten opzichte van de moederbesturen zeer groot is, in tegenstelling tot andere vormen van beheersmatige samenwerking. De organisatie van een shared service center kan de vorm aannemen van een privaat- of publiekrechtelijke vereniging of een vereniging volgens het decreet intergemeentelijke samenwerking. In Nederland zijn ondertussen een groot aantal regionale samenwerkingsverbanden ontstaan waarbij gemeenten zowel sectoraal als integraal op diverse gebieden in een shared service center met elkaar samenwerken. Dichter bij huis geldt Digipolis als een voorbeeld van het shared service center concept bij de lokale overheid. Begin 2003 beslisten de stadsbesturen en OCMW’s van Antwerpen en Gent op het vlak van ICT nauwer met elkaar te gaan samenwerken. In januari 2003 werd ‘Digipolis’, de nieuwe intergemeentelijke

66


samenwerking voor telematica, boven de doopvont gehouden. De medewerkers van Telepolis Antwerpen en de informaticadiensten van Gent stapten over naar Digipolis en de stads- en OCMW-besturen van Antwerpen en Gent droegen hun telematica over aan de nieuwe organisatie.16 We mogen concluderen dat beheersmatige samenwerking een aanzienlijke meerwaarde kan opleveren voor de samenwerkende besturen. Er kunnen belangrijke efficiëntiewinsten worden gerealiseerd terwijl ook de kwaliteit van de dienstverlening stijgt, zonder dat besturen hun strategische, beleidsbepalende rol verliezen. Gemeenten kunnen kiezen uit verschillende samenwerkingsvormen om technisch en administratief samen te werken. Aandachtspunten voor een geslaagde beheersmatige samenwerking zijn: de keuze van de partners; de schaalgrootte van samenwerking; de aanwezigheid van een voldoende draagvlak bij de politici en ambtenaren; de behoeften die men wenst in te vullen en de wijze waarop de medewerkers zullen aangestuurd worden. Er zijn geen juridische belemmeringen die een beheersmatige samenwerking in de weg staan. De belangrijkste drempel is de vrees van de lokale bestuurders dat men zijn eigenheid verliest. De druk op de lokale besturen om efficiënter te werken, de gestegen verwachtingen van de burger inzake lokale dienstverlening en de moeilijke budgettaire toestand zijn voldoende redenen om de mogelijkheden van beheersmatige samenwerking af te tasten. De nieuwe legislatuur kan een opportuniteit zijn om stappen in die richting te zetten.

16. www.digipolis.be

67

5

I NL E I DI NG l Ee n antwoor d op we lke ve r wach tin ge n ?

DE VERHOUDING TUSSEN GEMEENTE EN OCMW HERIJKT 68

DE VERHOUDING TUSSEN GEMEENTE EN OCMW HERIJKT In het werkveld zien we de afgelopen jaren een dynamiek van versterkte samenwerking tussen gemeenten en OCMW. Een groeiend aantal beleidsverantwoordelijken en leidinggevende ambtenaren zijn gewonnen voor een intensieve samenwerking tussen de gemeente en het OCMW. Waarom alleen doen als het samen efficiënter en effectiever kan? De budgettaire toestand van de lokale besturen en de huidige economische context hebben deze discussie verder aangescherpt. We mogen natuurlijk de fundamentele redenen niet vergeten waarom de sociale dienstverlening en de zorg voor het maatschappelijk welzijn als opdrachten aan een afzonderlijk bestuur werden toevertrouwd en waarom het gemeentebestuur de verplichting is opgelegd om de kosten voor het uitvoeren van die opdrachten te dekken. Ik ga daar niet over uitwijden, maar ik mag er toch aan herinneren dat dienstverlening aan mensen in problemen een ander soort dossiers zijn dan de gewone ambtelijke dossiers, dat ze op een geëigende manier en volgens een specifieke deontologie behandeld dienen te worden. We weten ook dat mensen in armoede of mensen in nood niet bepaald de inwoners zijn met een krachtige stem in het debat en in de besluitvorming. In het algemeen zullen de meeste burgers en bestuurders zich wel akkoord verklaren dat beschaving en edelmoedig beleid best worden afgemeten aan de mate van bereidheid om voor de minderbedeelden en hulpbehoevenden zorg te dragen. Maar wanneer het concreet wordt, wanneer er betaald moet worden, durft men dat al eens te vergeten en willen sommigen vooral kijken hoe ze uitgaven kunnen schrappen, waardoor ook sociale dienstverlening dreigt te sneuvelen. Het streven naar samenwerking tussen OCMW- en gemeentebestuur en naar een grotere kostenefficiëntie is heel goed, in zover dit geen agenda inhoudt om de sociale dienstverlening af te bouwen. De financiële en

69

5

DE V E RH OU DI NG tu s s e n geme e nte e n OC MW h e r i j kt

economische crisis maken dat besturen krapper bij kas komen te zitten, maar ook dat mensen in armoede of in nood het nog moeilijker krijgen om aan werk of aan bestaansmiddelen te geraken. In die omstandigheden mogen de hervormingen en de nieuwe verhouding tussen gemeente- en OCMWbestuur er niet toe leiden dat de verzekering dat mensen een beroep kunnen doen op sociale dienstverlening wordt onderuitgehaald of teruggedraaid. Bij het zoeken naar beter management en naar meer kostenefficiëntie moet die fundamentele bekommernis overeind blijven. Een samenwerking tussen beide besturen is één van de uitgangspunten van het gemeente- en OCMW-decreet en voor de huidige Vlaamse regering is het een doelstelling uit haar regeerakkoord. Het Witboek Interne Staatshervorming sprak het voornemen uit om decretale drempels op het vlak van samenwerking tussen gemeente en OCMW zo veel mogelijk weg te nemen. Die wijzigingen zijn ondertussen allemaal doorgevoerd en werden op 1 januari 2013 van kracht. Door deze decreetwijzigingen worden meer mogelijkheden gecreëerd om te werken met één enkele secretaris of één enkele financieel beheerder voor zowel de gemeente als het OCMW. Daarnaast biedt het mogelijkheden om personeel ter beschikking te stellen of over te dragen tussen de gemeente en het OCMW. Ook kan er samengewerkt worden bij een wervingsprocedure. Daarmee zijn een aantal decretale belemmeringen opgeheven, maar die hadden vroeger al niet belet dat heel wat gemeenten concrete stappen zetten naar een meer verregaande samenwerking en integratie tussen diensten van beide besturen.17 Deze samenwerking doet zich niet enkel voor op het vlak van ondersteunende diensten, maar ook op het vlak van beleid. 17. http://binnenland.vlaanderen.be/ verzelfstandigingen-samenwerking/ praktisch-handboekvoor-samenwerkinggemeente-en-ocmw

70

Beleidsmatige afstemming tussen de gemeente en het OCMW staat eigenlijk sinds geruime tijd op de agenda. Het Sociaal Impulsfonds (SIF), dat in 1996 van start ging en het decreet op het lokaal sociaal beleid van 2004 gaven telkens een impuls om op beleidsmatig vlak samen te werken. Zo blijkt uit een

DE VIEDIRH OU DI NG tu s s e n d geme e nte n rOC MWtin h ge e r in j kt I NL E NG l Ee n antwoor op we lke eve wach ?

bevraging in 2007 van meer dan 300 lokale mandatarissen en medewerkers van de lokale besturen die het bevorderen van samenwerking als belangrijkste effect gezien werd van het decreet sociaal beleid.18 De opmaak van het lokaal sociaal beleidsplan betekende een ommezwaai in de manier van denken over het OCMW en zijn taakinvulling. Het zette de besturen ertoe aan om taakafspraken tussen beide lokale besturen fundamenteel te herdenken en te streven naar een geïntegreerd sociaal beleid op lokaal niveau. Bovendien moedigde het een aantal besturen aan om ook na te denken over samenwerking op het vlak van ondersteunende diensten. Dat is niet geheel onlogisch want praten over het inhoudelijke maakt ook een discussie over de financiering noodzakelijk. Ook in het nieuwe gemeentedecreet van 2005 werd de verhouding tussen de gemeente en het OCMW herbekeken. Sinds de legislatuur 2007-2012 kon de OCMW-voorzitter opgenomen worden in het schepencollege, vanaf de nu beginnende legislatuur wordt dat verplicht. Vanzelfsprekend heeft dit automatisch aanleiding gegeven tot een bredere beleidsmatige samenwerking. Nadien kwamen nog verschillende aanzetten tot een nauwere samenwerking en de noodzaak tot het maken van beleidsmatige afspraken: opmaak rechtspositieregeling;

nieuw gemeentedecreet: het sluiten van een beheerovereenkomst gemeente-OCMW;

invoering van de nieuwe Beleids- en BeheersCyclus (BBC). Al deze impulsen om beleidsmatig tot afstemming te komen, deed het vertrouwen tussen beide besturen groeien en dat is een basis om stappen te zetten naar een beheersmatige samenwerking. Vooral aan de kant van het 18 . SELS, P., Samenwerking tussen OCMW- en gemeentebestuur op het vlak van ondersteunende diensten, http://www.vvsg.be/ sociaal_beleid/Lokaal_Sociaal_Beleid

OCMW leefde in het verleden de vrees overgenomen te worden of zijn eigenheid te verliezen. Die ongerustheid kan enkel verdwijnen wanneer respect wordt getoond voor de verschillen in de missie, in de taken en in het publiek van beide besturen. Het besef moet er zijn dat samenwerking en integratie de eigenheid van elk bestuur niet in de weg mag staan. De gemeentebestuurders

71

5


moeten niet alleen in woorden, maar ook in daden laten blijken dat ze de opdracht van sociale dienstverlening niet willen terugdringen. Gelukkig zijn meer en meer bestuurders daarvan overtuigd en groeit ook het draagvlak bij medewerkers van beide besturen. Wederzijds vertrouwen en respect voor elkaars eigenheid, een breed draagvlak: het zijn belangrijke randvoorwaarden voor een succesvolle samenwerking. De start van een nieuwe legislatuur kan alleszins een opportuniteit zijn om nieuwe mogelijkheden van samenwerking af te tasten, mits men goed bewaakt dat de opdrachten van sociale dienstverlening en van maatschappelijk welzijn worden gevrijwaard. Net als voor een beheersmatige samenwerking tussen verschillende gemeenten, geldt ook voor de verhouding tussen gemeente- en OCMW-bestuur dat men efficiëntiewinsten en schaalvoordelen kan halen door op administratiefoperationeel niveau en in het bijzonder op het vlak van ondersteunende diensten samen te werken. Door op een grotere schaal te werken, worden kosten gedrukt en kan men een hoger kwaliteitsniveau halen. Schaalvoordelen worden niet alleen bereikt in kleine gemeenten, met een beperkte personeelsomvang. Ook in grotere gemeenten, waar beide administraties goed ontwikkeld zijn, kan een kwaliteitsvolle dienstverlening voor de bevolking, de investeringen en de opbouw van expertise die daarvoor nodig zijn, moeilijker haalbaar zijn voor elk bestuur afzonderlijk. Toch is het duidelijk dat niet om het even welke vorm van samenwerking op het vlak van ondersteunende diensten tussen gemeente en OCMW de gemeente voordelen oplevert. In sommige gevallen worden schaalvoordelen beter bereikt door samen te werken met andere OCMW’s in de regio, bijvoorbeeld wanneer een jurist moet aangezocht worden in het kader van schuldbemiddeling of wanneer medisch materiaal moet aangekocht worden voor het rusthuis. Eerder verwezen we ook naar de schaalnadelen die kunnen optreden in sommige vormen van samenwerkingsprocessen tussen lokale besturen. De voordelen van samenwerking zullen bijvoorbeeld onbestaande zijn wan-

72

DE VIEDIRH OU DI NG tu s s e n d geme e nte n rOC h ge e r in j kt I NL E NG l Ee n antwoor op we lke eve waMW ch tin ?

neer de ondersteunende diensten van beide besturen zo specifiek zijn, dat ze te grote aanpassingen vergen in geval van integratie. Bovendien staat een grotere efficiëntie door samenwerking niet altijd synoniem voor een grotere kostenefficiëntie en zou het onverstandig zijn louter samen te werken vanuit het idee dat het meteen grote besparingen voortbrengt voor beide besturen. Mogelijke besparingen zullen zich trouwens niet meteen uiten; het is pas na verloop van tijd dat financiële voordelen zich beginnen te manifesteren.19 De blik moet gericht zijn op de ruimte en de dynamiek die kunnen vrijkomen, op wat mogelijk wordt en niet bereikt wordt wanneer gelijkaardige diensten en activiteiten naast elkaar blijven opereren. De echte meerwaarde zit vervat in een betere kwaliteit van de dienstverlening en het vergroten van de bestuurskracht van beide besturen. Het verbeteren en verbreden van dienstverlening aan alle betrokkenen in de lokale samenleving moet het sturende principe zijn. Bepaalde administratieve en operationele activiteiten lenen zich uiteraard beter tot samenwerking dan andere. Doorgaans is het meer voor de hand 19. Beheersmatige samenwerking tussen gemeente en OCMW. Studie in opdracht van de Vlaamse overheid, Agentschap Binnenlands Bestuur, Universiteit Antwerpen, onderzoeksgroep ‘management en bestuur’ 20. Rapport: beheersmatige samenwerking tussen stadsbestuur en OCMW in 13 Vlaamse centrumsteden, kenniscentrum Vlaamse steden i.s.m. Hogeschool Gent, oktober 2010

liggend om samen te werken in ondersteunende processen en technische departementen, dan in de front office, bij het bedienen van de burger als cliënt. Dat beeld komt ook naar voren in een rapport van het kenniscentrum Vlaamse centrumsteden, dat de beheersmatige samenwerking tussen stadsbestuur en OCMW in de 13 Vlaamse centrumsteden onderzocht. Een enquête bij deze stadsbesturen peilde naar de verschillende managementsdomeinen waarin wordt samengewerkt. De onderzoekers concluderen dat hoe meer het om activiteiten gaat die raken aan het contact met de externe klant of hoe meer geraakt wordt aan de kernactiviteiten of eigenheid van één van beide besturen, des te moeizamer de samenwerking tot stand komt.20 De praktijk toont aan dat samenwerking vandaag vooral gezocht wordt in ondersteunende diensten; in mindere mate wordt ook de secretaris of de fi-

73

5


nancieel beheerder gedeeld. In het najaar van 2011 nam de helft van alle Vlaamse gemeentesecretarissen deel aan een enquête over de samenwerking tussen het gemeente- en OCMW-bestuur in hun gemeente. Hieruit blijkt dat in 15% van de gemeenten één secretaris aangesteld is voor beide besturen; 29% deelt een financieel beheerder. De enquête leert ons ook dat voornamelijk beheersmatig wordt samengewerkt op het vlak van ICT, communicatie, technische diensten, personeel, overheidsopdrachten en financiën. 1

ICT

57,53%

2

communicatie

49,32%

3

technische dienst

44,52%

4

personeel

41,78%

5

welzijn op het werk (interne preventiedienst)

35,62%

6

overheidsopdrachten (aankopen)

34,93%

7

financiën

24,66%

8

andere

12,33%

9

facilitymanagement

10,96%

10

secretariaat

6,85%

Bron: http://www.gemeentesecretaris.be/nieuwsdetail.aspx?id=38

Elk van deze activiteitsvelden blijken efficiëntiewinsten te halen. Uit de enquête blijkt dat de meeste opportuniteiten liggen op vlak van ICT. Het blijkt de spil te vormen in de samenwerking tussen gemeente en OCMW en het wordt aanzien als de katalysator voor samenwerking. Er zijn al veel stappen gezet voor het gezamenlijk aankopen van soft- en hardware of voor het delen van één server of telefooncentrale. Informatie- en communicatiemanagement in beide organisaties wordt gezamenlijk bekeken, bijvoorbeeld voor het opzetten van één elektronisch loket met een overzicht van de dienstverlening aan de burger. ICT-ambtenaren en de helpdesk worden gedeeld. ICT verandert snel en kost veel: samenwerken versterkt de positie op de markt, zorgt voor meer professionalisering en uniformiteit en voor een betere interne en externe dienstverlening. Een bijzonder aandachtspunt inzake ICT-samenwerking

74

I NL E DE VIEDIRH NG OU l Ee DI NG n antwoor tu s s e n d geme op we e nte lke eve n rOC wach MWtin hg ee r in j kt ?

is het verzekeren van de informatieveiligheid, het beschermen van gegevens van persoonlijke aard van de toegang tot privacygevoelige informatie. Deze problematiek wordt vaak ingeroepen, als waarschuwing tegen het integreren van software en hardware tussen beide besturen, maar in de praktijk blijkt dat weinig problemen op te leveren.21 Onder meer in Geetbets, Haacht, Herent, Hoegaarden, Leuven, Liedekerke en Steenokkerzeel werken twee lokale besturen samen op het terrein van ICT.22 Inzake informatie en communicatie kan men verschillende kanten opgaan. We verwezen reeds naar één fysiek of elektronisch loket voor het onthaal van de mensen met vragen. Men kiest soms voor één communicatieambtenaar of voor een gemeentelijke communicatiedienst die ondersteuning biedt aan het OCMW, met als doel een gezamenlijke interne of externe communicatie op te zetten. Dat beide besturen samen communiceren aan de bevolking is geen zeldzaamheid meer. Dat verklaart de hoge score in de enquête. Wanneer afzonderlijke communicatiediensten worden samengevoegd kunnen de medewerkers zich meer specialiseren, bv. inzake sociale media of crisiscommunicatie in de noodplanning. De herkenbaarheid van het bestuur stijgt, samen met de kwaliteit van de dienstverlening. De kosten van samenwerking zijn gering. 21. Beheersmatige samenwerking tussen gemeente en OCMW. Studie in opdracht van de Vlaamse overheid, Agentschap voor Binnenlands Bestuur, 2012 22. Casebook bij het praktisch handboek voor samenwerking gemeente en OCMW, UA, 2012, http://binnenland. vlaanderen.be/ verzelfstandiging-ensamenwerking

In heel wat gemeenten in Vlaams-Brabant wordt op het vlak van communicatie met elkaar samengewerkt. Dat is onder meer het geval in Boortmeerbeek, Geetbets, Herent, Hoegaarden, Leuven, Liedekerke, Pepingen. Verder kunnen efficiëntiewinsten gehaald worden in technische en facilitaire diensten zoals de poetsdienst, klusjesdienst, groendienst … Soms gaat het over het uitlenen van materiaal, het delen van opslagruimte of het elkaar bijspringen bij pieken of uitval door ziekte. Dat kan geregeld worden in beheerovereenkomsten tussen de gemeente en het OCMW zoals in Herent waar afspraken werden gemaakt over het gebruik van technisch materiaal en het

75

5


onderhoud van elkaars patrimonium. In andere gevallen is sprake van een integratie van afzonderlijke diensten in één facilitaire of technische dienst. Het hoeft geen betoog dat de schaalvoordelen van samenwerking op technischlogistiek vlak groot kunnen zijn. Gemeenten in onze provincie die op dit terrein de samenwerking opzoeken met het OCMW zijn naast Herent Boortmeerbeek, Hoegaarden, Leuven, Liedekerke, Linkebeek en Pepingen. Quick wins zijn ook te rapen wanneer een gezamenlijk aankoopbeleid of samenwerking in overheidsopdrachten op het getouw wordt gezet. Soms werkt men eerder ad hoc samen waarbij per product bekeken wordt wat al dan niet mogelijk is, soms zet men de stap naar een geïntegreerde centrale aankoopdienst. Zonder in detail te treden, vermelden we dat de wetgever in verschillende mogelijkheden voorziet. De samenwerking tussen gemeente en OCMW voor overheidsopdrachten kan ingepast worden in de formule van de opdrachtencentrale. Zo is het mogelijk dat het OCMW of de gemeente als aankoop- of opdrachtencentrale fungeert voor het andere bestuur. Beide besturen kunnen ook werken met een afsprakennota, gebaseerd op het artikel 19 van de wet op de overheidsopdrachten. De kostenbesparingen kunnen aanzienlijker zijn dan in andere domeinen, dankzij een sterkere positie op de markt of dankzij meer uniformisering. Men mag niet uit het oog verliezen dat samenwerking op dit vlak soms leidt tot minder flexibiliteit en minder aangepaste service, omdat elk bestuur zijn specifieke wensen en behoeften heeft. Een OCMW zal bijvoorbeeld sneller een beroep doen op een sociaal economiebedrijf. Onder meer in Liedekerke, Linkebeek, Machelen, Opwijk en Pepingen wordt gewerkt aan gezamenlijke overheidsopdrachten. Tal van zaken kunnen het voorwerp zijn van samenwerking op financieel vlak. Naast een samenwerking rond de begroting, boekhouding en de audit, kunnen beide besturen aspecten van het financieel management zoals het the-

76

DE VIEDIRH OU DI NG tu s s e n d geme e nte n rOC h ge e r in j kt I NL E NG l Ee n antwoor op we lke eve waMW ch tin ?

sauriebeheer, leningen, beleggingen, de facturatie … samen aanpakken. Tot op heden is de samenwerking rond financiële diensten minder uitgewerkt, maar de introductie van de Beheers- en Beleidscyclus (BBC) kan de samenwerking tijdens deze legislatuur in een stroomversnelling brengen omdat er meer eenvormigheid zal zijn. Efficiëntiewinsten kunnen gehaald worden door de professionalisering van de financiële diensten en het uniformiseren van tal van procedures. In Hoegaarden, Hoeilaart, Steenokkerzeel en Machelen geeft men aan samen te werken op financieel vlak tussen de gemeente en het OCMW. Tot slot zien we ook op het vlak van personeel en organisatie tal van elementen van samenwerking tussen de gemeente en het OCMW. Men kan een gemeenschappelijk sociaal secretariaat gebruiken, de eigen personeelsadministratie samenvoegen of verregaand samenwerken op het vlak van Human Resources Management. Veruit de meeste vragen die leven bij de lokale besturen over de samenwerking op het vlak van personeelsbeleid hebben, wegens de specifieke regelgeving, betrekking op het inzetten van gemeentepersoneel in het OCMW en omgekeerd, en op het delen van de secretaris of beheerder. Eerder vermeldden we reeds dat de decretale voorwaarden voor een gemeenschappelijke secretaris of financieel beheerder versoepeld zijn, waardoor ook grotere gemeenten met meer dan 20.000 inwoners hiervoor kunnen kiezen. Er zijn vier mogelijke technieken om personeel in te zetten voor het andere bestuur. Bij het uitlenen van een personeelslid van de gemeente aan het OCMW en de formule van terbeschikkingstelling (detachering) blijft de gemeente de juridische werkgever. Bij verlof voor opdracht heeft het personeelslid een actieve werkgever (OCMW) en een slapende werkgever (gemeente). Bij de formule van overdracht van een individueel personeelslid of een volledige dienst naar het OCMW, wordt deze laatste werkgever.23 23. Inzetten van gemeentepersoneel in het OCMW en omgekeerd, VVSGnota, maart 2012

De baten die een samenwerking rond personeel kan opleveren hangen vooral samen met het schaalvoordeel: meer professionalisering, het bundelen van

77

5


expertise, meer flexibiliteit en continuïteit. Op korte termijn worden vooral meer taken opgenomen dan voorheen met een vergelijkbaar budget. In Vlaams-Brabant delen gemeenten zoals Aarschot, Boortmeerbeek, Haacht en Zaventem een interne preventiedienst. Inzake personeel wordt ook samengewerkt in Herent, Hoegaarden, Leuven, Liedekerke, Linkebeek en Machelen. Zoals in het geval van beheersmatige samenwerking tussen gemeenten, kan voor de samenwerking tussen het gemeente- en OCMW-bestuur gekozen worden tussen verschillende vormen van samenwerking die variëren qua intensiteit en qua impact op de middelen en medewerkers van beide besturen. In een eerste formule levert het ene bestuur op ad-hocbasis diensten aan het andere bestuur. Dat gebeurt al dan niet op basis van geformaliseerde afspraken in een beheerovereenkomst. In geval van meer permanente noden van samenwerking is een gestructureerde samenwerking zonder feitelijke integratie, d.w.z. zonder het feitelijk samenbrengen van personeel of middelen, meer aangewezen. Een voorbeeld hiervan is wanneer een gemeente functioneert als opdrachtencentrale voor het OCMW. Een stap verder is de feitelijke integratie of een formele overdracht van één of meer diensten. Bij een formele overdracht wordt het werkgeversgezag en aansturing volledig overgedragen. Tot slot kunnen activiteiten ook extern verzelfstandigd worden in een shared service center. Een belangrijk gegeven om tot goede samenwerking te komen is de tijdsfactor. Een succesvolle samenwerking tussen beide lokale besturen heeft nood aan voldoende voorbereidingstijd zodat besturen in staat worden gesteld om een wederzijds draagvlak en vertrouwen te creëren, om weloverwogen keuzes te nemen inzake de diensten en activiteiten die voorwerp kunnen zijn van samenwerking … Dat botst soms met de ambitie van bestuurders en beleidsmedewerkers om snel resultaat te boeken en tot tastbare schaalvoordelen te komen.

78

I NL E DE VIEDIRH NG OU l Ee DI NG n antwoor tu s s e n d geme op we e nte lke eve n rOC wach MWtin hg ee r in j kt ?

Samengevat kunnen we zeggen dat, naargelang van het activiteitenveld en van de juridische of bestuurlijke vorm van samenwerking, de efficiëntiewinsten en schaalvoordelen dankzij de samenwerking tussen gemeente en OCMW kunnen variëren. Het doel van die samenwerking is, eerder nog dan tot grote besparingen te komen, het optimaliseren van de dienstverlening aan de bevolking door meer en beter te doen. Samenwerken heeft echter enkel kans op slagen wanneer voldoende tijd wordt genomen en rekening wordt gehouden met de specifieke behoeften, eigenheid en kerntaken van beide besturen. Tal van juridische obstakels om tot een intensieve samenwerking of integratie te komen, zijn ondertussen weggenomen. De weg ligt dus open om beheersmatig samen te werken, maar er zal goed bewaakt moeten worden dat door het invoeren van nieuw management en het streven naar meer efficiëntie de sociale doelstellingen en bekommernissen van de OCMW’s niet in de verdrukking komen. De start van een nieuwe legislatuur zal ongetwijfeld aanleiding geven tot vernieuwde impulsen en debat.

79

6

I NL E I DI NG l Ee n antwoor d op we lke ve r wa ch tin ge n ?

DE LOKALE BESTUREN VERSTERKEN: RETORIEK EN PRAKTIJK 80

DE LOKALE BESTUREN VERSTERKEN: RETORIEK EN PRAKTIJK Een essentieel onderdeel van de interne staatshervorming bestaat in het versterken van de lokale besturen en het vergroten van hun autonomie en bevoegdheden. De krijtlijnen liggen vast in het Vlaamse regeerakkoord: ‘De bestuursopbouw vertrekt van het principe van de subsidiariteit. Er komen meer bevoegdheden voor de lokale besturen. De Vlaamse regering zal investeren in hun bestuurskracht. De klemtoon van de beleidsvorming ligt bij de gemeenten aan de ene kant en Vlaanderen aan de andere kant. (…) De wijziging van de taakinhoud van de bestuursniveaus zal gepaard moeten gaan met de overdracht van middelen en mensen, verbonden aan die taken.’ In het Witboek van 2011 wordt dit onderdeel van de interne staatshervorming nader toegelicht: ‘Dit betekent dat we onder ‘meer bevoegdheden voor de gemeenten’, niet enkel een beweging moeten verstaan waarbij er letterlijk pakketten aan bevoegdheden worden overgeheveld (zoals in de federale staatshervormingen), maar wel dat de Vlaamse overheid zich, onder andere, meer terughoudend gaat opstellen, materies minder gedetailleerd gaat regelen, minder instructies en voorwaarden allerhande opneemt in regelgeving en minder ingewikkelde en complexe procedures uittekent. De interne staatshervorming gaat dus ook in hoge mate over debureaucratisering en het geven van meer vertrouwen aan lokale besturen.’ Het is niet nieuw dat de Vlaamse overheid verklaart de lokale besturen te willen versterken vanuit het principe van subsidiariteit en tot nieuwe interbestuurlijke verhoudingen tussen beide bestuursniveaus te willen komen. Door toedoen van de achtereenvolgende staatshervormingen kreeg de Vlaamse overheid steeds meer bevoegdheden over de lokale overheden.

81

6

DE LOK A L E BE ST U R E N V E R ST E R K E N: retor i e k e n pr akti jk

Reeds midden jaren tachtig echter hebben de lokale besturen het probleem van een overdreven centralisatie en regeldrift van de Vlaamse overheid aangekaart. In een memorandum van de Vlaamse afdeling van de toen nog unitaire Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten van 1986 aan de toenmalige Vlaamse Executieve, werd dit als volgt geformuleerd: ‘De Vlaamse afdeling is gekant tegen elke vorm van centralisatie op het niveau van het Vlaamse Gewest. Met het oog op een zo goed mogelijke dienstverlening aan de burger moet het beleid zo dicht mogelijk bij de burger staan en dit kan het best op het lokaal niveau. Decentralisering houdt dan tevens in dat geen overdreven en strakke regulering wordt opgelegd, maar dat eerder gewerkt wordt met kaderdecreten en dat het beleid van de Vlaamse Gemeenschap in eerste instantie een coördinerende en stimulerende rol vervult.’24 Bijna tien jaar later, bij het aantreden van een nieuwe Vlaamse regering in 1995, bezorgde de VVSG aan de regering een voorstel van bestuursakkoord. In dit bestuursakkoord werden een aantal uitgangspunten besproken die tot vandaag in het debat betreffende de Vlaamse bestuurlijke organisatie blijven opduiken: subsidiariteit;

eenheid in het binnenlands bestuur: er moet meer samenhang komen tussen de regelgeving van de verschillende Vlaamse ministers;

differentiatie: niet iedere gemeente is hetzelfde of heeft dezelfde mogelijkheden, hiermee moet rekening worden gehouden;

eenvoudige en behoorlijke regelgeving: in de Vlaamse regelgeving hoeven enkel basisdoelstellingen te worden geformuleerd, terwijl de concrete wijze van beleid door de gemeenten zelf moet worden ingevuld;

versoepeling van het administratief toezicht.

In het regeerakkoord van 1995 sprak de Vlaamse regering de wens uit om tot een pact met de lokale besturen te komen. Het regeerakkoord sprak over een 24. Kerntaken van de verschillende overheden, Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, 2002

82

samenwerkingsmodel waarin overleg en partnerschap centraal zouden staan. Het uiteindelijke pact met de gemeenten en OCMW’s werd in maart 1999 ondertekend en omvatte tien punten die het lokaal bestuursniveau moesten


versterken en een einde zouden maken aan te gedetailleerde regelgeving van de centrale Vlaamse overheid. Het Pact van 1999 bleef echter dode letter. Hoewel de wortels van deze kwestie tot de jaren ‘80 en ‘90 teruggaan, kwam het debat over de verhouding met de lokale en provinciale besturen pas echt op gang na de vijfde staatshervorming. Het Lambertmontakkoord van 16 oktober 2000 en de bijzondere wet van 13 juli 2001 maakten de gewesten vanaf 1 januari 2002 bevoegd voor de organieke wetgeving op de lokale besturen. Sindsdien werden, in antwoord op de kritiek van de lokale besturen over de centralistische en betuttelende houding van de Vlaamse overheid, door achtereenvolgende regeringen, nieuwe pogingen gedaan om de omgang tussen het centrale Vlaamse overheidsniveau en de lokale besturen op een nieuwe leest te schoeien. Zowel bij het kerntakendebat van 2003, de discussie rond het gemeentedecreet (2005) en het fiscaal pact (2008) werden doelstellingen en concrete actiepunten op papier gezet om de relatie tussen beide bestuursniveaus op een meer evenwichtige manier vorm te geven. Alle goede intenties ten spijt, leverden de gemaakte afspraken voor de gemeenten weinig zichtbare en voelbare verbetering op en leeft bij veel gemeentebesturen het aanvoelen dat er relatief weinig veranderde in de alledaagse beleidsvoering van de centrale Vlaamse overheid. In het Pact met de gemeenten, het kerntakendebat en de discussie over het gemeentedecreet stond het subsidiariteitsprincipe centraal. Een functionele bevoegdheidsverdeling moest het bestuur zo dicht mogelijk bij de burger brengen. Gemeenten hebben een open taakstelling met uitgebreide lokale bevoegdheden, fungeren als basisniveau van de democratie en zijn het eerste aanspreekpunt van de Vlaming in zijn contact met de overheid. Hieruit kan men afleiden dat de lokale besturen minstens meer autonomie zouden krijgen en de facto in tal van beleidsdomeinen ook meer bevoegdheden zouden kunnen uitoefenen, om hun rol als eerstelijnsbestuur ‘dicht bij de burger’ te vervullen.

83

6


HET

LOKAAL BESTUUR GEWOGEN

De vraag die we moeten stellen is: zijn de lokale besturen vandaag sterker? Nemen ze een grotere plaats in het binnenlands bestuur? Kunnen ze in verschillende beleidsdomeinen meer bevoegdheden uitoefenen en een belangrijkere rol spelen? Is hun macht en autonomie tegenover de andere bestuursniveaus toegenomen? Er zijn verschillende academische modellen voorhanden om landen in te delen volgens de macht die hun centrale en lokale overheden hebben. Voor een vergelijking tussen de Europese landen wordt vaak verwezen naar de indeling door Page en Goldsmith in een noordelijke en zuidelijke groep, op basis van de status en de bevoegdheden van het lokaal niveau.25 In de Europese landen die zij als zuidelijk beschouwen, is de macht van de centrale overheid groot en kunnen lokale overheden relatief weinig beslissingen zelf nemen. Over het algemeen zijn de gemeenten in deze landen veel kleiner. Het gebrek aan bevoegdheden en macht op het lokaal niveau wordt gecompenseerd door intensieve contacten tussen het lokaal en centraal niveau te onderhouden. Cumulatie van politieke mandaten is in deze landen courant. Het lokaal en centraal niveau zijn dus veel sterker vervlochten. In noordelijke landen daarentegen, is het lokaal takenpakket aanzienlijk en de gemeentelijke autonomie evenzeer. Lokale besturen nemen een relatief groot deel van de publieke dienstverlening voor hun rekening; de centrale overheid stuurt enkel op de hoofdlijnen. Menigeen stelde de vraag of deze indeling in noordelijke en zuidelijke landen 25. VAN DE WALLE, S., BAKER,K., SKELCHER, C., Meer macht voor lokale overheden? Een Europese vergelijking, Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, jaargang 12, 2007, 1, p. 4-13

84

wel accuraat was. Die indeling stuit op heel wat kritiek. Het model van Page en Goldsmith dateert uit het midden van de jaren ’80 en gaat voorbij aan recente institutionele hervormingen in de kernlanden van de Europese Unie. Ons land werd traditioneel tot de zuidelijke traditie gerekend. In de verklaring van opeenvolgende Vlaamse regeringen en ministers wordt minstens gezegd


dat de gemeenten een grotere plaats zullen krijgen in het bestuurlijk landschap. Er is meermaals uitdrukkelijk verwezen naar het noordelijk model en naar de verhoudingen in Scandinavische landen. Sinds het Pact met de gemeenten van 1999 wordt het subsidiariteitsbeginsel door de Vlaamse overheid als leidend principe in de bestuurlijke organisatie naar voren geschoven. In hoeverre is dat werkelijkheid geworden? Zijn de macht en de autonomie van de lokale besturen tijdens het afgelopen decennium toegenomen? Wat is van het subsidiariteitsprincipe in huis gekomen? Doorslaggevend is het volume van de uitgaven door de lokale overheid. Als je in een land wil inschatten hoe zwaar een bestuur werkelijk weegt, ga dan kijken naar het budget waarover het beschikt en naar het uitgavenniveau. Indien een bestuur wettelijk veel bevoegdheden heeft, maar feitelijk slechts over weinig middelen beschikt, zal dat bestuur niet veel kunnen inbrengen en zal het een zwakke positie hebben. Als de bevoegdheden van een bestuur eerder beperkt zijn, maar het over ruime middelen beschikt, zal het ongetwijfeld de grenzen van zijn bevoegdheden aftasten en in werkelijkheid extra beleidsruimte innemen. Het niveau van de lokale uitgaven is een weerspiegeling van de omvang van de bevoegdheden die de lokale overheid daadwerkelijk uitoefent in vergelijking met de overheidsuitgaven in hun geheel. De meest recente gegevens van Eurostat, het statistisch bureau van de EU, tonen aan dat de uitgaven van de Belgische lokale besturen in 2010 7,1% van het BBP en 13,5% van de totale overheidsuitgaven bedragen. Het gemiddelde in de Europese Unie is respectievelijk 13,7% en 27%.26 Daaruit valt af te leiden dat de Belgische lokale besturen een kleine speler zijn in de overheidsbestedingen; in vergelijking met de andere landen van de Europese Unie doen ze minder 26. EU subnational governments. 2010 key figures. 2011/2012 edition. CEMR /Dexia Crédit Local http://www. ccre.org/docs/ Nuancier2011Web. EN.pdf

uitgaven en zouden ze dus ook minder bevoegdheden uitoefenen. Voor een goed begrip: onder de lokale of lagere overheid verstaat Eurostat (volgens de definitie van de zogenaamde ESR95-normen) de gemeenten, de provincies, de OCMW’s, de politiezones, de polders en wateringen en ook de intercommunales die geen verhandelbare diensten leveren.

85

6


UITGAVEN LOKALE SECTOR % van BBP Denemarken

37,6

64,3

Zweden

25,5

48,2

Spanje

24,3

53,2

Finland

22,5

40,6

Nederland

17,2

33,6

Italië

15,7

31,3

Polen

15

33

Groot-Brittannië

14

27,8

GEMIDDELD EU 27

13,7

27

Hongarije

12,7

25,6

Tsjechië

11,9

27

Frankrijk

11,8

20,9

Letland

11,4

25,6

Litouwen

11,3

27,6

Slovenië

10,2

20,4

Estland

10

24,7

Roemenië

9,8

23,9

Oostenrijk

8,2

15,5

Duitsland

8

16,8

Slovakije

7,3

18,2

Portugal

7,2

14

België

7,1

13,5

Bulgarije

6,9

18,1

Ierland

6,9

10,3

Luxemburg

5,3

12,5

Griekenland

2,8

5,6

Cyprus

2,2

4,8

Malta

0,7

1,5

Bron: Eurostat

86

% van totale overheidsuitgaven


We weten dat we dit soort cijfers altijd met enige voorzichtigheid moeten interpreteren en hanteren. Geen leugen klinkt beter dan een statistiek. We moeten kijken of in het ene land sommige uitgaven niet bij het lokaal en in een ander land bij het centraal niveau worden gerekend, terwijl de bevoegdheden die een gemeente in beide landen kan uitoefenen toch vergelijkbaar zijn. Er wordt mij bijvoorbeeld op gewezen dat de lokale uitgaven in Zweden of Denemarken zo hoog uitvallen, omdat de lokale besturen in die landen uitgebreide bevoegdheden hebben voor onderwijs en gezondheidszorg. De lokale besturen financieren de lonen van het onderwijzend en ziekenhuispersoneel met eigen middelen, terwijl in ons land bestedingen inzake onderwijs of gezondheidszorg centraal worden gefinancierd. Daar staat dan weer tegenover dat wij in België een sterke lokale politie kennen, die een stevige hap uit de gemeentebegroting neemt, terwijl in veel landen de politie nationaal is georganiseerd en gefinancierd. Zo kan men over en weer elementen in de vergelijking toevoegen of in twijfel trekken. Laat ons het erop houden dat we de exacte positie van België en Vlaanderen in de vergelijkende tabel best wat relativeren, maar dat het toch weinig aannemelijk is dat we van een achteraan bengelende plaats zouden opschuiven naar een plaats vooraan in het peloton. De conclusie blijft dat in België en Vlaanderen de gemeenten, in vergelijking met andere Europese landen, geen sterke positie innemen in het bestuurlijk veld. Het is wel opvallend dat de federale staten, zoals Oostenrijk, Duitsland en België in de tabel van lokale overheidsuitgaven een bescheiden plaats innemen. In deze landen zijn veel bevoegdheden verschoven van de centrale overheid naar de deelstaten, wat gepaard gaat met een forse toename van de financiele en fiscale beleidsruimte van de deelstaten (Länder, gemeenschappen en gewesten). Deze deelstaten vormen een apart bestuursniveau naast de centrale overheid. De Franse, Italiaanse en Poolse regio’s, de Spaanse autonome gemeenschappen en de drie autonome naties in Groot-Brittannië worden niet beschouwd als deelstaten; het zijn besturen die deel uitmaken van de lokale

87

6


sector volgens de Eurostat-indeling. Dat verklaart natuurlijk ook al wat verschillen. Maar misschien is het ook zo dat deelstaten de bevoegdheden die ze verwerven liefst bij zich houden en niet graag toevertrouwen aan de lokale besturen; dat ze de neiging hebben als deelstaat het bestuur sterk centraal te organiseren en niet veel te decentraliseren. De afgelopen twintig jaar is in 14 van de 15 kernlanden van de EU het aandeel van de lokale overheid in de totale overheidsuitgaven sterk gegroeid.27 Dat aandeel groeide tussen 2000 en 2010 met 2,4% per jaar in volume voor de 27 landen van de EU samen, als gevolg van institutionele hervormingen.28 Decentralisatie gebeurde in de veronderstelling dat lokale overheden als eerstelijns dienstverlener ‘dicht bij de burger’ beter geplaatst zijn om bepaalde bekommernissen van burgers in te lossen en maatwerk te leveren, en zo het vertrouwen van de burger in zijn overheid te kunnen herstellen. Die lokale overheid wordt het meest vertrouwd als gevolg van een aangetoonde en door de burgers ervaren competentie in het aanbieden van diensten. Decentralisatie moet dus een antwoord bieden op de vermeende vertrouwenskloof.29 27. Nederland relatief sterk gedecentraliseerd, Centraal bureau voor statistiek, 2011

Naast motieven als ‘maatwerk’ en ‘dichter bij de burger’ spelen in een aantal landen ook efficiëntiedoelstellingen een rol bij decentralisaties. Een overdracht van bevoegdheden naar het lokaal niveau gaat in deze landen gepaard

28. Financiën van de infranationale overheden in de Europese unie, Dexia, juli 2011

met schaalvergroting door fusies, het stimuleren van intergemeentelijke sa-

29. VAN DE WALLE, S., BAKER,K., SKELCHER, C., Meer macht voor lokale overheden? Een Europese vergelijking, Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, jaargang 12, 2007, 1, p. 4-13

Wat de Belgische lokale besturen betreft, is er geen reële groei van het aan-

30. Financiën van de infranationale overheden in de Europese unie, Dexia, juli 2011

domeinen gesteld dat de lokale besturen meer regietaken kunnen opnemen,

88

menwerking, het vormen van stadsregio’s …30

deel van de lokale overheidsuitgaven. Uit de cijfers van Eurostat blijkt dat het aandeel van de lokale overheidsuitgaven reeds jaren rond het hierboven geciteerde percentage van 13% schommelt. De ‘budgettaire’ bevoegdheden van de Belgische lokale besturen blijven dus schaars bemeten. Weliswaar heeft de Vlaamse regering tijdens de voorbije twee decennia in verschillende beleidsmaar tot een daadwerkelijke overdracht van bevoegdheden en bijbehorende middelen van het centraal naar het lokaal niveau is het niet gekomen. De


verklaringen over subsidiariteit en over de gemeente als eerstelijnsbestuur zijn niet doorgetrokken in een reële bevoegdheidsverruiming voor het lokaal bestuursniveau.

AUTONOMIE

VERSUS BEVOOGDING

Het aandeel van de lokale besturen in het totaal van de overheidsbestedingen is een sterke indicator voor de werkelijke plaats van die lokale sector in het binnenlands bestuur, maar zegt niet alles. De vraag is ook welke graad van vrijheid en autonomie de lokale besturen hebben om te bepalen hoe ze hun middelen besteden en hun bevoegdheden uitoefenen. Om dat de beoordelen, moeten we kijken naar kwesties als: hoe groot is de fiscale autonomie bij de lokale besturen? Hoe sterk zijn gemeenten gebonden door wetgeving van de diverse beleidssectoren en in welke mate moeten ze beleidsplannen voorleggen? Hoe strikt is het bestuurlijk toezicht op de lokale besturen? In landen waarin een substantieel deel van de financiële middelen van de lokale overheden verkregen wordt uit lokale belastingen en heffingen, zullen die overheden normaal ook meer beleidsvrijheid hebben bij de besteding van die middelen en een sterkere positie innemen. Meer dan de financiering uit overdrachten vanwege hogere besturen, plaatsen de belastingen en retributies de lokale besturen voor hun verantwoordelijkheid, omdat ze hiervoor rechtstreeks rekenschap moeten geven aan de bevolking. Fiscale ontvangsten komen zowel uit nationale belastingen, waarvan een deel door de centrale overheid wordt geïnd ten behoeve van het lokaal bestuur, als uit eigen lokale belastingen. In Europa zijn de voornaamste belastingen die met besturen worden gedeeld, de belasting op het gezinsinkomen (een vijftiental landen), de vennootschapsbelasting (een tiental landen) en, in mindere mate, de btw. Men spreekt van eigen fiscaliteit wanneer de besturen over een

89

6


zekere speelruimte beschikken voor de aanslagvoeten en de belastinggrondslagen, ook al is die vrijheid soms beperkt. Het gaat dan vooral om grondbelastingen, lokale belastingen op economische activiteiten, lokale belastingen op het inkomen (in de Scandinavische landen, in België en Italië gaat het om aanvullende belastingen op de inkomstenbelasting) en diverse directe of indirecte belastingen (belasting op vastgoedtransacties, schenkingen en erfenissen, afval, energie, autovoertuigen, enz.).31 We maken opnieuw gebruik van de Eurostat-gegevens die betrekking hebben op 2010 om een Europese vergelijking te maken.32 Wanneer enkel de lokale sector (zonder de deelstaten) in ogenschouw wordt genomen, vertegenwoordigen de fiscale ontvangsten gemiddeld 35,2% van de lokale ontvangsten. Koplopers zijn Oostenrijk en Zweden waar meer dan 60% van de lokale ontvangsten uit belastingen komen. Het is opmerkelijk dat acht landen die onder het Europees gemiddelde scoren wat het volume van lokale overheidsuitgaven betreft (zie vorige tabel uitgaven lokale sector), boven het Europees gemiddelde uitsteken wanneer het over lokale belastingontvangsten gaat. Dat is o.m. in Duitsland, Frankrijk en enkele Oost-Europese landen het geval. Even opvallend is de positie van Nederland, waar de lokale sector in 2010 slechts 8,7% van zijn inkomsten uit belastingen haalde.

31. Financiën van de infranationale overheden in de Europese unie, Dexia, juli 2011 32. EU subnational governments. 2010 key figures. 2011/2012 edition. CEMR /Dexia Crédit Local http://www. ccre.org/docs/ Nuancier2011Web. EN.pdf

90


FISCALE ONTVANGSTEN LOKALE SECTOR % van BBP

% van ontvangsten

Oostenrijk

4,8

62,4

Zweden

15,8

61,6

Letland

5,7

52,6

Finland

10,3

46,3

Frankrijk

5,3

45,3

Estland

4,6

44,5

Spanje

8,9

44,3

Slovakije

2,7

42,4

Slovenië

4,1

41,8

Tsjechië

4,7

41,6

Italië

6,1

40,1

Duitsland

2,9

36,9

GEMIDDELD EU 27

4,6

35,2

Denemarken

12,8

34,3

Portugal

2,1

33,4

België

2,2

32,3

Luxemburg

1,6

30,7

4

29,3

3,2

28

Polen Litouwen Cyprus

0,5

23,1

Hongarije

2,4

20,7

Ierland

0,9

12,9

Groot-Brittannië

1,8

12,7

Roemenië

1,1

11,1

Bulgarije

0,7

10

Griekenland

0,2

9,4

Nederland

1,4

8,7

0

0

Malta

Bron: Eurostat

91

6


De Belgische lokale sector (gemeenten, provincies, politiezones …) haalt een derde van zijn inkomsten uit eigen fiscaliteit. Wanneer we naar Vlaanderen kijken, en dat is toch belangrijk, stijgt het aandeel eigen fiscaliteit in de ontvangsten gewone dienst in 2010 naar 48%.33 Hiermee scoren de Vlaamse gemeenten zeer goed. Toch maken we de kanttekening dat de vrijheid van de lokale besturen in Vlaanderen om hun eigen fiscaliteit vorm te geven, door de centrale Vlaamse overheid is ingeperkt. Zo zijn een aantal belangrijke bronnen uitgesloten als basis voor lokale belastingen, denk aan de vennootschapsbelasting. Het lokaal fiscaal pact met de gemeentebesturen van 2008 heeft de rem gezet op de vrijheid om lokale belastingen te heffen. De Vlaamse gemeenten blijven ook sterk afhankelijk van dotaties (gemeentefonds, sectorale subsidies …) van de centrale overheid. Dat aandeel bedroeg in 2010, 39% van de lokale ontvangsten. De verdeelcriteria en specifieke voorwaarden die verbonden zijn aan deze centrale dotaties, beperken de financiële beslissingsvrijheid van de Vlaamse gemeenten.34 Naast fiscale en financiële beperkingen kan de centrale overheid de handelingsvrijheid van lokale besturen in een domein ook beperken door de wijze waarop ze macht en controle uitoefent t.a.v. van het lokaal niveau. De praktijk wijst nog steeds op een sterke sturing en controle bij decreetgeving, toezicht en adviesverlening. Het Witboek Interne Staatshervorming legt de vinger op 33. http://www. lokalestatistieken.be/ 34. DE CEUNINCK, K., DEVOS, C., REYNAERT, H., STAELRAEVE, S., STEYVERS, K., VALCKE, T., VERLET, D., Centraal-lokale relaties in Vlaanderen: verdeel of heers?, Res Publica, 2005, 47(1). p. 19-35

92

de wonde: ‘De autonomie van de steden en gemeenten om een beleid te voeren dat afgestemd is op de lokale noden en wensen wordt in de praktijk (…) fel beknot. Dit heeft te maken met de sterke sturing en controle vanuit de Vlaamse overheid. (…) In plaats van een centrale overheid die kaders stelt en stuurt op afstand, is deze sturing en controle in de praktijk te vaak doorgeslagen naar een poging om aan ‘micromanagement’ op het lokaal terrein te gaan doen. (…) Bij gemeentebesturen leeft ook het idee dat de Vlaamse overheid op deze manier voor een relatief kleine bijdrage in het totale budget


van lokale besturen door de plannings- en rapporteringsverplichtingen een buitenproportioneel groot aandeel aan invloed uitoefent. Het probleem van de Vlaamse interbestuurlijke verhoudingen is niet enkel een probleem van structuren, maar ook van cultuur. De manier waarop de verschillende bestuursniveaus met elkaar omgaan en het interbestuurlijk vertrouwen zijn de sleutel tot een efficiënte en effectieve bestuurlijke organisatie. (…) Hoe lager het vertrouwen is tussen de bestuursniveaus, hoe groter de vraag zal zijn naar een sterke centrale sturing en controle en hoe beperkter de lokale autonomie. (…) Controle heeft echter een kostprijs. Zowel aan de kant van de Vlaamse overheid als aan de kant van de lokale besturen moet er geïnvesteerd worden in een controlebureaucratie.’

PLANLASTENVERMINDERING

EN LICHTER

BESTUURLIJK TOEZICHT

Planlastenvermindering voor het lokaal bestuur was een belangrijke doelstelling. Met de nieuwe bestuursperiode 2013-2018 is ook het planlastendecreet in werking getreden. Kort samengevat bepaalt het decreet dat allerlei verplichtingen op het vlak van planning en verantwoording die samenhangen met een reeks sectorale subsidies voor lokale besturen, vervangen worden door één subsidieaanvraag aan de hand van het door de gemeenteraad goedgekeurde meerjarenplan 2014-2019. In dat meerjarenplan geeft het bestuur aan in welke mate het inspeelt op de zogenaamde Vlaamse beleidsprioriteiten die in oktober 2012 werden bekendgemaakt. De verantwoording achteraf van de gebruikte subsidies zal gebeuren via de vernieuwde jaarrekening. Het planlastendecreet is een goede aanzet om te komen tot een belangrijke vermindering van de periodieke plan- en rapporteringslasten die de Vlaamse overheid oplegt aan de lokale besturen. Bovendien biedt het decreet door een uitdrukkelijke koppeling aan het besluit van de Vlaamse regering van 25 juni 2010

93

6


betreffende de lokale beleidsen beheerscyclus (BBC) een grotere autonomie voor het lokaal beleidsniveau. Meer autonomie en minder planlasten moeten uiteindelijk leiden tot een betere dienstverlening aan burgers en bedrijven. Het decreet schetst louter het kader om tot een vermindering van planlasten te komen; op het terrein is nog veel implementatie nodig. Het uitgangspunt is dat tegen uiterlijk 1 januari 2014 een veertiental sectorale planningsverplichtingen voor lokale besturen verdwenen zijn. Dit zal moeten blijken uit de sectorale regelgeving die tegen dan aangepast moet zijn. Het succes van het decreet zal in belangrijke mate afhangen van de mate waarin alle Vlaamse beleidssectoren mee stappen in de filosofie van het decreet, namelijk een administratieve vereenvoudiging en een aansturing op hoofdlijnen. Zal die geest zich daadwerkelijk doorzetten in andere instrumenten waarmee de Vlaamse overheid de lokale besturen aanstuurt? Tot op heden (februari 2013) mogen we spreken over een succesvolle implementatie van het planlastendecreet, in die zin dat quasi alle beleidssectoren de eigen sectorale regelgeving inmiddels ook hebben aangepast of belangrijke stappen daartoe gezet hebben. Een minder goede zaak is dat de Vlaamse overheid in sommige sectoren haar oude gewoonten niet helemaal overboord heeft gegooid: uitvoeringsbesluiten en sectorale decreten blijven soms te gedetailleerd of te verregaand opleggen hoe een lokaal bestuur te werk moet gaan. Het gaat onder meer om:

het werken met een soort toetredingssysteem: alleen als een bestuur aan bepaalde voorwaarden voldoet, kan het subsidies aanvragen om in te spelen op de Vlaamse beleidsprioriteiten;

het in detail opleggen van organisatorische eisen;

het vragen van extra rapporteringen, bovenop wat vanuit de beleidsen beheerscyclus moet.

94


Bovendien blijft in veel sectorale decreten een wanverhouding bestaan tussen enerzijds de ter beschikking gestelde middelen en anderzijds de organisatorische en inhoudelijke eisen die gesteld worden. De Vlaamse overheid bepaalt dus niet enkel regels over de besteding van de middelen die ze zelf ter beschikking stelt, maar ook van middelen die de lokale besturen bijkomend moeten inbrengen. Ze doet dat door cofinanciering te eisen of door voorwaarden op te leggen die alleen met een belangrijke eigen inzet van middelen haalbaar zijn. Het Planlastendecreet heeft alleen betrekking op planningsverplichtingen. Daarnaast verstrekt de Vlaamse overheid nog andere middelen aan lokale besturen, waarvoor die ook een verantwoording moeten opstellen (onderwijs, rioleringen …). Tot nu toe is er hiervoor nog geen afstemming op de beleidsen beheerscyclus gebeurd. We kunnen dan ook concluderen dat het planlastendecreet een flinke stap vooruit betekent inzake administratieve vereenvoudiging, maar het probleem van de verkokering en de neiging tot detailsturing in de lokale beleidsuitvoering nog niet helemaal verdwenen zijn. Dat blijft wegen op de lokale besturen.

Het toezicht op de lokale besturen kent twee gezichten: het algemeen toezicht dat wordt uitgeoefend door de minister van Binnenlandse Aangelegenheden en de vele vormen van specifiek toezicht die georganiseerd zijn door de regelgeving in diverse beleidssectoren. Het algemeen toezicht is onmiskenbaar veel lichter geworden: gemeenten en OCMW’s moeten steeds minder besluiten of dossiers insturen; er wordt enkel nog toezicht gehouden op de wettigheid, niet meer op de opportuniteit; het goedkeuringstoezicht is in grote mate vervangen door het gewoon toezicht. De lokale bestuursorganen hebben vandaag een veel grotere autonomie bij het bepalen van hun beleid en bij het nemen van besluiten. Daarentegen zijn veel vormen van specifiek toezicht, opgelegd door decreten, in verschillende beleidssectoren, overeind

95

6


gebleven. Nochtans was ook het verminderen van het specifiek toezicht één van de beoogde doorbraken in het Witboek Interne Staatshervorming. Er is wel een inventaris opgesteld met alle bestaande vormen van specifiek toezicht, maar er is nog niet veel vooruitgang gemaakt met het systematisch onderzoeken, evalueren en verlichten van het specifiek toezicht.

Relaties tussen het centraal bestuur en de lokale besturen zijn goedkoper en efficiënter wanneer ze gebaseerd zijn op vertrouwen dan wanneer er gewerkt wordt met strikte regulering en controle.35 Het geloof van de bevolking in bestuur en politiek vaart er wel bij wanneer dienstverlening dicht bij de burger en dus op lokaal niveau wordt georganiseerd. Om die redenen spreekt de Vlaamse overheid zich in haar beleidsteksten uit over subsidiariteit en voor decentralisatie, voor het versterken van de lokale besturen. Daarvoor zijn ook in het kader van de interne staatshervorming stappen gezet: de planlastenvermindering; het verlichten van het algemeen toezicht; in verschillende beleidssectoren is de regierol van de lokale besturen versterkt. Toch verloopt één en ander soms nog aarzelend en zien we, op basis van het aandeel van het lokaal bestuur in de totaliteit van de overheidsbestedingen, geen betekenisvolle versterking van de rol van het lokaal bestuur. Er is geen belangrijke overdracht van bevoegdheden en middelen aan de gemeente- en OCMW-besturen gebeurd en er bestaan daarvoor ook geen concrete plannen. De bevoegdheden die de provincies inleveren worden in hoofdzaak doorgeschoven naar het 35. BOUCKAERT G., WAYENBERG E., VAN DOOREN W., Vermindering planlast lokale besturen, studie in opdracht van Vlaamse minister van Binnenlands Bestuur, Stedenbeleid, Wonen en Inburgering. Instituut voor de Overheid, Leuven, 2006, p. 244

96

Vlaamse Gewest, niet naar de gemeenten. Van waar komt de aarzeling om bevoegdheden en middelen te decentraliseren? Dat hangt allicht samen met het vertrouwen in de bestuurskracht en in de professionaliteit van de lokale besturen, met het geloof dat zij een aanbod van diensten kunnen realiseren die van goede kwaliteit zijn en die voor alle Vlamingen op gelijkwaardige manier toegankelijk zijn. Dat vertrouwen en dat geloof zijn blijkbaar nog in onvoldoende mate aanwezig. Dat kan te maken hebben met grote verschillen


in bestuurskracht tussen grote steden of gemeenten en kleinere. Dat kan men opvangen door een differentiatie in de interbestuurlijke relaties, maar daarvoor zijn nog maar schuchtere stappen gezet. Het vergroten van de professionaliteit van de lokale besturen, en van het vertrouwen daarin, is mogelijk. Eerder dan door regels en controle op te leggen, kan dat door het aanbieden van ondersteuning en coaching: het provinciaal niveau heeft de voorbije jaren aangetoond dat het op dat vlak het sterkst presteert en het best geplaatst is. Maar dat lukt maar echt goed als er voldoende schaalgrootte is en dan komen we terug bij het hele verhaal over het opzetten en helder structureren van samenwerkingsverbanden. Hoe dan ook, als het versterken van het lokaal bestuur echt het doel is, dan zal het bereiken van dat doel moeten blijken uit een reële toename van het gewicht van de lokale besturen in de bevoegdheidsuitoefening en in de overheidsbestedingen. Tot vandaag wegen de lokale besturen duidelijk lichter dan in de meeste andere Europese landen. Een reële versterking van het lokaal bestuur moet gepaard gaan met een programma en een tijdspad om, met een goede monitoring, het aandeel van de lokale besturen in de bevoegdheden en in de besteding van de middelen stap voor stap te doen toenemen. Eigenlijk moeten we komen tot een verdubbeling om Europees goed te scoren op vlak van decentralisatie.

97


TOT SLOT 98

TOT SLOT

De hervorming van het binnenlands bestuur in Vlaanderen is al jaren aan de gang, maar zal ook in de komende jaren onverminderd verder gaan. Als provinciebestuur raakt ons dat rechtstreeks, wat ons ertoe verplicht om onze plaats en onze rol grondig te herdenken. De gemeenten zijn ook volop verwikkeld in dit verhaal. We weten wel welke richting het verhaal uitgaat, maar we kennen de precieze uitkomst ervan niet. Er is nog veel onduidelijkheid. Er zullen nog veel denkwerk, experimenten, overleg en discussie aan te pas komen om de goede uitweg te vinden voor de ingezette hervorming. Waar ik sterk voor pleit, meer nog dan in het verleden, is om ons provinciaal beleid af te stemmen op en te koppelen aan dat van de lokale overheden. Het heeft geen enkele zin om het provinciaal beleid in concurrentie te plaatsen met het lokaal beleid. Een provinciebestuur doet er goed aan de lokale besturen en het lokaal middenveld als eerste partner te kiezen. Daarvoor is het nodig te investeren in overleg en samenwerking met de lokale besturen, niet alleen rond concrete projecten en initiatieven, maar ook rond de relatie en de wisselwerking in het algemeen. Voor het project van de regioscreening zal ik, als gouverneur, open maar doortastende gesprekken moeten aangaan met de vertegenwoordigers van de lokale besturen. Het liefst zou ik dat doen in nauw overleg met de deputatie en de provincieraad. De oefening om het bestuurlijk landschap te hervormen zal niet eenvoudig zijn, maar ze lijkt mij wel onvermijdelijk.

99

Colofon redactie: Lodewijk De Witte, Bert Carleer, Marleen Piccard, Tania Gilson lay-out: grafische cel, provincie Vlaams-Brabant druk: Drukwerken Profeeling - Beringen depotnummer: 2013/7537/1

100

DE STAP NAAR EFFICIËNTER BESTUUR

Recommend Documents