De staatsgreep van de zesde macht? De staatsgreep van de zesde macht?

De staatsgreep van de zesde macht?


1


Colofon Redactie: Caroline van Dullemen en Gerrit Pas Tekst:Jos van der Lans en Wouter van Kouwen Druk: Drukkerij Walden, Bussum Tekening omslag: Gerrit Pas/ Caroline van Dullemen Lay-out: Ron Leijser Uitgave van het Wetenschappelijk Bureau GroenLinks Oudegracht 312 Postbus 8008, 3504 RA Utrecht Telefoon 030 23 999 00 Fax 030 23 00 342 E-mail: [email protected] Website: http://www.groenlinks.nl ISBN 90-72288-33-5 Copyright © WETENSCHAPPELIJK BUREAU GROENLINKS Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op welke andere wijze ook, zonder voorafgaande toestemming van de uitgever.

2


De staatsgreep van de zesde macht? De opkomst van externe adviseurs bij de overheid Redactie: Caroline van Dullemen en Gerrit Pas Tekst: Jos van der Lans en Wouter van Kouwen

WETENSCHAPPELIJK BUREAU GROENLINKS

3


Inhoudsopgave

Voorwoord 5 Deel 1 Analyse 6 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8

Een schemergebied - inleiding 6 Een politieke bijzaak 8 Van oude en nieuwe regenten 9 Ex-politici en draaideurambtenaren 10 De metafoor van de lege staat 12 Oververhitte ambtenaren en draaikontpolitici 14 Een beroepscode voor de publieke zaak 15 Gemakzucht, slordigheid en politieke patronage 17

Deel 2 Aanpak 19 2.1 2.2 2.3 2.4

Transparantie van bestuur 19 Democratische controle 20 Kwaliteit van beleid/bestuur 20 Primaat van de politiek 22

Deel 3 Gedragscode 23 Uitgangspunten gedragscode 23 Gedragsregels 24

Bijlage 27 Externen in Houten, een intern probleem? Het verhaal van de GroenLinks-fractie in Houten

Personalia Jos van der Lans is cultuurpsycholoog. Hij werkt als freelance journalist en is lid van de Eerste Kamer voor GroenLinks. 4

Wouter van Kouwen is voorzitter van de fractie van GroenLinks in de gemeenteraad van Houten.


Voorwoord

Onder de titel ‘De staatsgreep van de zesde macht’ organiseerde de fractie van GroenLinks in de Eerste Kamer een symposium over de rol van externe bureaus en adviseurs binnen de overheid. Het onderwerp kwam niet uit de lucht vallen. Jarenlang is binnen en buiten de overheid erop gehamerd om de omvang van de overheidsbegroting terug te dringen. Van de logge tanker diende een slank en wendbaar vaartuig te worden gemaakt waaruit op hoofdlijnen zou worden gestuurd. De maakbaarheidsgedachte was uit de mode. De overheid moest ‘terugtreden’ en diende taken af te stoten door diensten te verzelfstandigen, te privatiseren of anderszins uit te besteden. In de jaren negentig drong het inzicht door dat een krimpende overheid niet per definitie een ‘voordeliger’ overheid was. Wat vroeger werd uitgebroed in adviescolleges, ambtelijke netwerken en overlegorganen, diende nu, onder de vlag van de markteconomie, tegen harde guldens te worden ingekocht op een bloeiende markt van externen, adviesbureaus, organisatorische, financiële en, niet te vergeten, communicatieexperts. Het tweede kabinet Kok nam in het regeerakkoord de afspraak op dat jaarlijks vijf procent wordt bezuinigd op de overheidsuitgaven voor externe adviezen. Het gaat echter niet in de eerste plaats om het geld. Er bestaat nauwelijks verschil van mening over de toegevoegde waarde van de externe deskundigen voor de landelijke en lokale overheden, maar van belang is dat hun rol veel helderder moet worden omschreven. Dat betekent dat de opdrachtformulering, de opdrachtaanvaarding, het contract en vooral de prestatieverantwoording transparanter moeten worden geregeld. Tegelijk is de inhuur van ‘externen’ ook niet louter een vraagstuk van personeelsmanagement, zoals door de minister van Binnenlandse Zaken in september nog in een notitie over externe advisering en uitbesteding wordt gesuggereerd. Een dergelijke benadering gaat volledig voorbij aan aspecten als de transparantie van het

openbaar bestuur, de democratische controle, de kwaliteit van het beleid en het primaat van de politiek. In deze publicatie wordt het fenomeen ‘inhuur externen’ juist wel vanuit deze invalshoeken belicht. In het eerste deel analyseert Jos van der Lans, cultuur psycholoog en lid van de Eerste Kamer voor GroenLinks, de verhouding tussen de overheid en haar externen. Hij brengt het schemergebied in kaart waarin adviseurs, bestuurders en ambtenaren nogal eens hun werk doen. Hij schetst de Nederlandse politieke cultuur, behandelt de metafoor van de ‘lege staat’, de ‘draaideur ambtenaren’ en laat zien dat ook politici in deze kwestie niet altijd een even positieve functie vervullen. In het tweede deel wordt getracht een aantal spelregels te formuleren waardoor de verhouding tussen het ambtelijke en het commerciële binnen het overheidsdomein duidelijk wordt. Ten slotte bevat het laatste deel een aanzet tot een gedragscode voor overheden die externe diensten willen inkopen. Auteur van deze code is Wouter van Kouwen, GroenLinks-gemeenteraadslid in Houten. Hij heeft zich in zijn gemeente uitvoerig met deze vraagstukken beziggehouden. Zijn ervaringen staan beschreven in de bijlage. Leest als een thriller. Het Wetenschappelijk Bureau van GroenLinks hoopt dat deze publicatie voor u aanleiding is het thema ‘inhuur externen’ hoog op de agenda te zetten. Alle onderdelen van de overheid hebben er immers mee te maken. Caroline van Dullemen Wetenschappelijk Bureau GroenLinks Utrecht, oktober 2001

5


Deel 1

Analyse 1.1 Een schemergebied - inleiding

6

Toen Arthur Docters van Leeuwen halverwege de jaren negentig aantrad als voorzitter van het Openbaar Ministerie telde hij op zijn nieuwe kantoor tot zijn niet geringe verbazing maar liefst 57 externe adviseurs die op enigerlei wijze bij zijn werkzaamheden waren betrokken. Afkomstig van de introverte Binnenlandse Veiligheidsdienst kon hij zijn ogen nauwelijks geloven en hij verzuchtte: ‘Begint een en ander niet een beetje te lijken op het ziekbed van een middeleeuws vorst waar hij een groot risico liep gesmoord te worden door een op hem aandringende haag kamerheren, hovelingen en lijfartsen?’1 Iedereen die langer dan een dag rondloopt op een departement of een stadhuis kan een vergelijkbare ervaring opdoen. De kamerheren, hovelingen en lijfartsen uit het grijze verleden heten tegenwoordig consultants, interim-managers, organisatie-adviseurs, beleidsonderzoekers of wat dies meer zij. Op verzoek ondersteunen ze met hun dienstverlening de overheid. Op alle mogelijke manieren, en op alle mogelijke fronten. Over de effectiviteit en kwaliteit van hun dienstverlening is weinig bekend. Systematisch onderzoek daarnaar ontbreekt. Waarmee we het moeten doen zijn rondzingende verhalen en het gevaar daarvan is dat de incidenten het beeld bepalen. Dat is precies wat momenteel gebeurt. Steeds vaker doemt het beeld op van vlotte praters die op gewiekste wijze met snelle adviezen hun zakken weten te vullen. En, inderdaad, sommige incidenten geven op zijn minst reden tot nadenken. Zoals het verhaal uit de gemeente Dordrecht, waar negen bureaus 21 keer onderzoek deden naar een nieuw openbaarvervoerproject, dat binnen twee jaar met een miljoenenverlies draaide en inmiddels al weer ter ziele is.2 Of de tragische gebeurtenissen in de gemeente Emmen, waar interventies van organisatie-adviseurs midden jaren negentig ertoe leidden dat het gehele ambtelijk-bestuurlijke

apparaat zo ongeveer lam werd gelegd. Of uit het departement van Justitie, waar een extern bureau de regie kreeg toebedeeld van de voorbereiding van de Vreemdelingenwet.3 Toch geven deze incidenten, die zich gemakkelijk laten aanvullen, binnen de overheid en het openbaar bestuur niet echt reden tot bezinning. Binnen gemeenteraden en gemeentebesturen, provinciale staten en het parlement wordt eigenlijk nauwelijks discussie gevoerd over hoe er met ‘externe bureaus’ moet worden omgegaan. Soms worden er ‘interne’ regels gehanteerd, maar vaker is dat niet het geval. Met een grote vanzelfsprekendheid wordt er een beroep op externe bureaus gedaan. Vrijwel alle grote organisatieadviesbureaus wijzen er in hun laatste jaarverslagen op dat de overheidsmarkt voor het organisatie- en beleidsadvieswerk groeiende is. Volgens de departementen met zo’n 8 procent per jaar, in kringen van de adviesbureaus zelf wordt de jaarlijkse groei zelfs op zo’n 12 tot 15 procent geschat.4 De cijfers - voor zover beschikbaar - bevestigen dat beeld. Tussen 1996 en 1999 groeide de uitgaven van de rijksoverheid met 20 procent tot zo’n 660 miljoen gulden. Begin jaren negentig was dit nog geen honderd miljoen.5 Waarschijnlijk is dezelfde tendens zichtbaar bij de lokale overheden. Op basis van onderzoek uit 1998 is een voorzichtige schatting dat in onze vaderlandse stadhuizen momenteel een klein half miljard gulden aan externe adviseurs wordt betaald.6 Let op, het is een schatting, want eigenlijk weet niemand precies om hoeveel geld het gaat. In antwoord op vragen van de Tweede-Kamerfractie van GroenLinks moest de waarnemend minister van Binnenlandse Zaken, Van Boxtel, toegeven dat het eigenlijk onmogelijk is om precies te zeggen hoeveel geld de rijksoverheid aan externen uitgeeft. Ieder departement boekt deze uitgaven namelijk op zijn eigen manier. Bij de ene afdeling staan zij onder apparaatskosten, bij de volgende onder projectkosten, dan weer onder


incidentele uitgaven, maar vrijwel nergens komen de kosten aan externe adviesbureaus op een eenvoudig te controleren manier in de boeken naar voren. Het lijkt er soms wel op alsof de overheid haar uiterste best doet om deze uitgaven tot een goed bewaard geheim te houden, alsof zij zich voor de ware cijfers zou moeten schamen.7 Wouter van Kouwen, fractievoorzitter van de gemeenteraadsfractie van GroenLinks in Houten, kan daarover mee praten. Begin 1999 vroeg hij aan het gemeentebestuur inzage in de kosten die waren gemoeid met het inhuren van externe adviesbureaus. Het gemeentebestuur slaagde er niet in om binnen de daarvoor afgesproken termijn met een antwoord te komen. Het was allemaal niet zo eenvoudig. Na herhaald aandringen leverde het college na bijna een jaar een overzicht waarin melding werd gemaakt van een bedrag van 1,7 miljoen. Toen Van Kouwen daarmee niet tevreden was, moest hij - nota bene een gekozen vertegenwoordiger - zelfs een beroep doen op de Wet Openbaarheid Bestuur om de werkelijke cijfers boven water te krijgen. Toen bleek dat de gemeente Houten meer dan tien miljoen gulden uitgaf aan ‘externen’. Dit voorval is veelzeggend. Over het onderwerp ‘externen’ heerst in de sfeer van het openbaar bestuur een soort verkramptheid. Het publieke debat wordt vermeden, het zijn ‘interne zaken’ waarmee de buitenwacht weinig te maken heeft. Het is iets wat je maar beter niet aan de grote klok hangt. Een massaal beroep op externe adviseurs kan toch moeilijk als een bewijs gelden voor een goed functionerende ambtelijke dienst. Zo gauw het onderwerp bij ambtenaren en bestuurders ter sprake komt, lijkt hun welbespraaktheid te stagneren. Enigszins verwonderlijk is dat wel. Er zijn immers nog maar weinig mensen in Nederland die durven te beweren dat de overheid het monopolie op beleidskennis heeft en dat ze dus altijd en overal aan de knoppen moet zitten. Er zijn tal van taken, processen en projecten die met goede argumenten aan ‘externen’ kunnen worden uitbesteed. Niemand verwacht dat de overheid èn interactieve processen organiseert en begeleidt, èn beleidsonderzoek doet, èn beleid voorbereidt, èn zichzelf verandert, èn noodzakelijke reorganisaties aanpakt - het is volkomen duidelijk dat die enorme hoeveelheid taken allang niet meer op

eigen kracht volbracht kan worden. Daarbij is deskundige hulp van buiten onontbeerlijk. Maar dat veronderstelt wel een heldere visie op wat je wel en wat je niet uitbesteedt. Die nieuwe situatie impliceert ook dat duidelijk is hoe in zo’n organisatie de verantwoordelijkheden geregeld zijn en onomstreden is wie waarop aanspreekbaar blijft. Het vereist bovendien eenduidige regels over hoe en aan wie over de activiteiten van deze ‘externe overheidsdienaren’ verantwoording wordt afgelegd. Die duidelijkheid ontbreekt echter. Sluipenderwijs zijn overheden in het land steeds vaker een beroep gaan doen op ‘externen’ zonder dat dit leidde tot een soort ‘overheidsafspraak’ over hoe eigenlijk met dit nieuwe fenomeen om te gaan. Voor het merendeel van het werk dat ‘externe’ adviseurs bij de overheden verrichten is dat geen probleem, want dan gaat het om een duidelijke af te bakenen opdracht, maar tegelijkertijd is een schemergebied ontstaan in de sfeer van politiek, bestuur en beleid waarin ‘externe adviseurs’ een bepaald niet onbelangrijke rol lijken te spelen. Ze nemen sleutelposities in, ze bereiden beleid voor en doen de evaluatie daarvan, ze halen de kastanjes uit het vuur voor politieke bestuurders, ze halen ambtelijke afdelingen links of rechts in. Ze hebben onmiskenbaar - zonder dat het voor de buitenwacht precies duidelijk is - invloed. Over dat schemergebied gaat deze publicatie en de nieuwe spelregels die in het tweede deel van deze notitie aan de orde worden gesteld. Hoe groot dat gebied is, weet eigenlijk niemand, maar dat het groeiende is, staat wel vast. Daarbij gaat het er ons - nogmaals - niet om dat gebied te verlossen van vreemde ‘externe’ invloeden. Zelfs de kosten die met het opereren van ‘externen’ in dat gebied gemoeid gaan, achten wij niet zo interessant, het is in ieder geval niet de eerste invalshoek om dit probleem ter discussie te stellen. Waar het ons vooral om gaat is om in dit schemergebied die waarden tot hun recht te laten komen die voor ons onlosmakelijk met het openbaar bestuur en de overheid verbonden dienen te zijn: publiekelijke doorzichtigheid en democratische controleerbaarheid.

7


1.2 Een politieke bijzaak

8

Er is alle reden om over dat schemergebied een politiek en publiek debat te voeren. Want men kan zich oprecht afvragen hoe wenselijk het is als adviesbureaus de voorbereiding van hele wetten voor hun rekening nemen, zoals bijvoorbeeld bij de Vreemdelingenwet is gebeurd. Of wat moeten we ervan denken als een groot bureau als KPMG in haar jaarverslag 1999 fier meldt dat ‘één ministerie voor een unieke aanpak met onze consultants heeft gekozen. De flexibiliteit van de organisatie is aanzienlijk versterkt door een gedeelte van het werk expliciet te reserveren voor consultants van KPMG. Deze consultants worden ingezet om een aantal speerpunten van beleid voor de komende jaren te ontwikkelen en uit te werken in nauwe samenwerking met de reguliere staf.’8 Is dat wenselijk? En wat vinden we van de trots van het bureau Boer & Croon als deze in zijn pr-materiaal meldt: ‘Met mensen als Ed van Thijn in de gelederen krijgt Boer & Croon indirect invloed op de verdere ontwikkeling van Nederland.’9 Geldt hier niet dezelfde vraag die Het Parool zich een paar jaar geleden stelde na een reportage over de gemeente Amsterdam, waaruit bleek dat de gemeente was vergeven van adviseurs van één bureau, de KPMG – ‘Wie controleert de steun en toeverlaat van B en W?’ vroeg Het Parool zich toen niet zonder reden af.10 Het zijn dergelijke soort ontwikkelingen die critici er toe brengen om te spreken van de toenemende invloed van een soort ‘buitenring rond de overheid’, die steeds meer greep en invloed krijgt op het overheidsapparaat. Die buitenring biedt emplooi voor een nieuw soort politieke professionals, die door de publicist en cultuurcriticus Paul Kuypers wel eens zijn aangeduid als ‘de verzelfstandigde bestuurders (...) Zij zitten op het snijvlak van management en bestuur, en schuiven almaar heen en weer. Dan weer zijn ze bestuurder, dan weer interim-manager, dan weer adviseur en in alle hoedanigheden onttrekken ze zich aan publieke controle van hun werk.’11 Het is niet zo dat deze ontwikkeling de politiek geheel is ontgaan. Bij tijd en wijle maakt men zich er in de landelijke politiek ook zorgen om. In een vorige kabinetsperiode hebben de Kamerleden Van der Ploeg (PvdA) en De Graaf

(D66) er wel eens vragen over gesteld, zonder dat daarop overigens een bevredigend antwoord kwam. Het heeft er in ieder geval toe geleid dat De Graaf, toen hij voor D66 in de zomer van 1998 aan de onderhandelingstafel zat om afspraken te maken over een nieuw regeerakkoord, het thema op zijn lijstje van in te brengen punten had staan. Jacques Wallage, onderhandelaar voor de PvdA, herinnerde zich in Vrij Nederland dat de overige aanwezigen ‘verbaasd’ reageerden op De Graafs voorstel om de kosten van adviseurs terug te dringen. ‘Niemand wist wat die adviseurs kosten.’ Als het aan premier Kok had gelegen, hadden de adviseurs ook nooit het regeerakkoord gehaald, zo herinnert De Graaf het zich in dezelfde reportage: ‘Bij Kok bestond geen laaiend enthousiasme, maar ik heb erop aangedrongen omdat ik me heb geërgerd aan het weglekken van kennis en ervaring bij de overheid, aan de exodus van hoge ambtenaren die je de volgende dag voor veel geld weer als adviseur moet binnenhalen.’12 De Graaf dreef zijn zin door en zo stond er ineens in het regeerakkoord dat het kabinet jaarlijks vijf procent zou gaan bezuinigen op de kosten van de externe adviseurs. Het is de kortste alinea uit het regeerakkoord; het is ook de alinea waarmee niemand wat heeft gedaan. Niemand wilde er moeilijk over doen toen de tekst werd geschreven, maar toen de tekst uitgevoerd moest worden meldde zich ook geen probleemeigenaar in het kabinet. In politiek opzicht kwam het probleem dus niet verder dan de ergernissen van De Graaf en een bijna rituele beheersmatige oplossing: weet je wat, we geven er gewoon elk jaar vijf procent minder aan uit. Zo werkt het dus niet. Dat werd duidelijk toen de GroenLinkse Kamerleden Vendrik en Hermann daarover in december 1999 Kamervragen stelden. Er bleek sinds het regeerakkoord uit 1998 niets veranderd. De uitgaven aan externe adviseurs stegen nog steeds, maar het fijne daarvan kon niemand vertellen. Waaraan het vooral ontbrak was een heldere politieke analyse van het fenomeen. Aan Paul Rosenmöller komt de eer toe dat hij daar tijdens zijn Machiavelli-lezing in november 1999 een eerste begin mee heeft gemaakt. In die lezing gaat hij op zoek naar de vraag wat politiek leiderschap is en hij stuit daarbij op iets wat hij als een toenemende sta-in-de-weg ziet om de


politieke democratie nieuw leven in te blazen: de groeiende afhankelijkheid van de overheid van externe adviseurs. Hij munt daarvoor een nieuw begrip: ‘de zesde macht’. ‘Naast de klassieke uitvoerende, controlerende en rechterlijke macht, kennen we de vierde en de vijfde macht, van de bureaucratie en de media. Daarnaast is echter in toenemende mate sprake van een zesde macht: de externe adviesbureaus. Departementen lijken hun kerntaak, beleidsontwikkeling, steeds vaker uit te besteden. Dit gaat ten koste van de samenhang van nieuw beleid. In plaats van beleidsdebatten intern uit te vechten en de uitkomst met verve tegenover Kamer en samenleving te verdedigen, wordt te vaak de hete aardappel op het bord van de externe adviseur gelegd.’13 Rosenmöller krijgt snel bijval van de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken Peper, die op zijn eigen laconieke manier in Vlugschrift14 laat weten dat de overheid inderdaad ‘wat te veel klusjes uitbesteedt aan mensen van buiten’. Peper ziet de oplossing echter vooral in een betere marktconforme honorering van ambtenaren. Het vreemde is echter dat de politieke discussie na dergelijke erupties weer snel stil valt. In de ogen van de meeste politieke bestuurders blijft het kennelijk toch een bijzaak. Natuurlijk, het moet wat beter geregeld worden, maar prioriteit heeft het niet. Het is ook geen breed gedragen politiek punt van aandacht gebleken tijdens de derde woensdag in mei 2000, waar de Tweede Kamer voor het eerst de beleidsverantwoording van de verschillende departementen besprak.

1.3 Van oude en nieuwe regenten Of is er iets anders aan de hand? Misschien wordt er wel geen punt van gemaakt omdat het verschijnsel welbeschouwd veelzeggend is voor de wijze waarop de bestuurlijke macht in Nederland functioneert? De politicoloog Daalder neigt tot dat laatste standpunt. In zijn afscheidsrede ‘Van oude en nieuwe regenten’ trekt hij een lijn vanuit de wijze waarop de bestuurlijke macht zich al ten tijde van de Republiek organiseerde. Wat zich als nieuw verschijnsel aandient, blijkt wonderwel te passen in een lange bestuurlijke Nederlandse traditie. Van oudsher kent Nederland een bestuurlijkpolitiek systeem dat zich van de openbaarheid

afkeert. De regenten zonderen zich daartoe af en kruipen om de tafel om de zaken onderling te regelen. Dat heeft alles te maken met de multireligieuze en multiculturele Nederlandse achtergrond. Juist waar Nederland traditioneel een land van minderheden is, moet er veel overlegd worden en dat kan het beste als de bestuurders de deuren sluiten en zich van het publieke afschermen. Vanuit deze cultuur heeft zich een verfijnd systeem ontwikkeld van politieke ‘patronage’, waarbij functies, posities en macht op een gelijkmatige wijze over de verschillende machtselites worden verdeeld. Dat is een oude traditie die door de opkomst van de volksdemocratie niet opzij is gezet. Integendeel, in Nederland zou je kunnen zeggen dat de democratie om die traditie heen is georganiseerd. De invloed van de kiezer op het bestuurlijke handelen is in Nederland in vergelijking met andere landen eigenlijk zeer gering. Publieke functies worden vergeven door de Kroon of door de minister; gekozen organen spelen daarbij in het beste geval een tweede viool. Besturen, en het verdelen van bestuurlijke en ambtelijke posities, kenmerkt zich in het moderne Nederland nog altijd door een hoog onder-ons-gehalte. In die sfeer past de opkomst van een relatief nieuwe categorie: ‘de particuliere bestuurders en ondernemers, die maatschappelijke functies vervullen op basis van subsidies, opdrachten of contracten van de overheid.’ Daalder noemt deze categorie: ‘de calculerende contractanten’. Helemaal nieuw is dat overigens niet. ‘De Nederlandse verzorgingsstaat ontwikkelde zich immers in de vorm van hecht verstrengelde organisaties van overheid en particulieren, met tal van invloedrijke adviesorganen als instrumenten van overleg en beleidsvorming. Daarbij is het al decennialang een belangrijke taak van bestuurders om overheidssteun voor de eigen sector en de eigen instelling te verkrijgen en te behouden. Niet voor niets kennen wij immers tal van discussies over “gesloten circuits”, “corporatisme” en “neocorporatisme”, “ijzeren ringen” en “ijzeren driehoeken”, “het belang van netwerken” en zo meer.’ Maar, zo vervolgt Daalder, dit ‘condominium van overheid en particuliere sectoren’ is in de jaren tachtig onder druk komen te staan van ‘de wens de collectieve lasten terug te dringen, de overheid slanker en efficiënter te maken en de markt waar mogelijk zijn heilzaam werk te laten

9


doen’. ‘Dat streven leidt tot veranderingen op ten minste een drietal terreinen: de privatisering van overheidsdiensten, reorganisaties van de adviessector, en het optreden van talrijke adviseurs-inopdracht.’ Het gevolg is dat een deel van het oude gesloten bestuurlijke systeem werd overgeheveld naar de markt. Wat vroeger in adviescolleges, overlegorganen en ambtelijke netwerken werd uitgewisseld, bedacht en bekokstoofd, wordt nu onder nieuwe economische verhoudingen ‘gekocht’ op de markt. Met vergaande gevolgen, aldus Daalder, die we hier uitvoerig aan het woord laten:

10

‘Er zijn tekenen dat de nieuwe adviesstructuren veel kostbaarder uitvallen dan eerder bestaande adviesorganen: waar ooit de kosten bestonden uit een bescheiden toelage voor een voorzitter en een zuinig vacatiegeld van de leden, wordt in de nieuwe wereld van economische toerekening geteld in dagdelen, zo niet in uren of minuten, tegen een hoog tarief. Nog duidelijker is dat het geval bij het inhuren van adviseurs en adviesbureaus. Den Haag en ook de lagere overheden, kennen een snel groeiend leger van particuliere adviseurs en adviesbureaus - in stijgende mate mede bemand door voormalige hogere ambtenaren en politici die op contractbasis deskundigheid aanbieden, ten aanzien van zowel beleidsvragen als reorganisaties. Wat vroeger algemeen en nu in sommige sectoren werd aangeleverd door mensen uit het eigen apparaat of permanente adviesorganen, komt thans, apolitiek maar hooggeprijsd, van buiten. ‘Ambt’ wordt ‘markt’, publieke plicht wijkt voor advies-op-rekening, het ambtelijk memo wordt vervangen door het extern onder een speciaal logo gepresenteerd rapport (cursivering, GL). Werd er eerder vanuit gegaan dat departementen uit de aard van hun werk bij uitstek zelf duurzaam deskundig waren, nu wordt advies ad hoc aan de top ‘ingestoken’. Contracterende adviseurs dragen geen andere verantwoordelijkheid dan die voor het uitbrengen van een advies, niet gelouterd door ervaringen in het verleden noch door de noodzaak dat de adviseurs zelf verantwoordelijkheden dragen. Tegelijkertijd kunnen dergelijke adviezen alibi worden tot gewenst beleid, waarbij niet uitgesloten is dat in de keuze van de adviseurs en de richting van het door hen uitgebrachte advies al

op bestaande wensen wordt geanticipeerd. Soms ziet men zelfs de merkwaardige figuur dat externe adviseurs voor langere tijd normale overheidstaken overnemen als interim-managers-op-markttarief, terwijl reguliere ambtenaren opzij worden geschoven tegen hoge kosten die versluierd blijven als ziekteverlof, wachtgeld of VUT-betalingen. Het kan, zo u wilt, nog zwartgalliger. Het nieuwe klimaat van management en flinkheid, van efficiency en doelgericht beleid, leidt er soms toe dat ambtelijke normen van zorgvuldigheid, en van respect van procedures, ontwikkeld ter wille van overwegingen van rechtmatigheid, door beleidsmakers en hun adviseurs als hinderlijk ervaren en kortgesloten worden.’15

1.4 Ex-politici en draaideurambtenaren Opmerkelijk is dat Daalder al in 1993 tot deze observaties kwam. Sindsdien is het verschuiven van ‘ambt’ naar ‘markt’ binnen het publieke domein van de overheid alleen maar sterker geworden. Maar tegelijkertijd is één ding in vergelijking met vroeger hetzelfde gebleven: het klassiek-Nederlandse bestuurlijke instinct om het bestuurlijke domein af te schermen en af te zonderen. Terwijl de markt het domein binnendrong, bleef de sfeer toch in hoge mate bepaald door de geest van ‘onder elkaar’, soms wel denigrerend het old-boys-network genoemd. Zo concluderen Rosenthal en De Vries in een onderzoek uit 1995 onder topambtenaren, dat ‘politieke partijen weliswaar aan ideologisch en emancipatorisch gezag hebben verloren, maar aan patronage-macht hebben gewonnen. De partijbinding doet langzaam maar zeker vooral dienst als zekerstelling en als garantie voor onderling vertrouwen.’16 35 Procent van de topambtenaren heeft, volgens dit onderzoek, één keer per week contact met adviesbureaus. De helft van alle topambtenaren ziet of spreekt tenminste elke week een of meer persoonlijke adviseurs. ‘Een aantal topambtenaren koestert het contact met vertrouwde, liefst ook sympathiserende adviseurs in hun omgeving.’ Het lidmaatschap van dezelfde politieke partij is daarbij een goede indicatie of iemand te vertrouwen is. Zo ontstaat een nieuwe, maar op ouderwetse wijze afgesloten


schemergebied tussen het particuliere, het politieke en het publieke. Dat maakt ex-politici ook zo aantrekkelijk voor de advieswereld. Was het vroeger gebruikelijk dat zij na bewezen diensten voor de publieke zaak ergens in de sfeer van het openbaar bestuur of het aanpalende maatschappelijk middenveld wel een baantje kregen, tegenwoordig worden zij overstelpt met aanbiedingen uit de advieswereld en als dat niet het geval is - doordat zij over een minder bekende naam beschikken of uit een minder grote partij afkomstig zijn - gaan ze als zelfstandig adviseur aan de slag. Tenminste een deel van het grote bestuurlijke en maatschappelijke complex dat de dagelijkse leiding van Nederland pakweg tot zo’n vijfentwintig jaar geleden in handen had lijkt zich daardoor ‘economisch te verzelfstandigen’, waardoor er een soort geprivatiseerde bestuurslaag aan het ontstaan is. Die geprivatiseerde bestuurslaag heeft ook grote aantrekkingskracht op politici. Politici worden gescout en actief benaderd om de overstap te wagen. Steeds vaker gebeurt dat ook. Kort geleden ruilde Marjet van Zuijlen haar Tweede-Kamerlidmaatschap voor de PvdA in voor een scoutingbaan bij Deloitte & Touch. En wat te denken van Marjanne Sint, die na een politieke en ambtelijke carrière de overstap naar Berenschot waagde om vervolgens uit te komen op de post van secretaris-generaal bij het ministerie van VROM. Volgens een recent artikel in Management Consultant17 is vooral de Boer & Croon Groep een soort vergaarbak voor voormalige politici en ambtenaren die zoeken naar een nieuwe invulling van hun professionele leven. ‘In dienst van dit kantoor mogen gewezen politici vaak de scherven van oud-collega’s opruimen.’ Hoewel het meeste verkeer uit de politiek en ambtenarij richting adviesbureaus gaat, is er ook een omgekeerde beweging zichtbaar. Bij het verdelen van de functies doet de politiek ook steeds vaker een beroep op het netwerk van vertrouwde organisatie-adviesbureaus. Hans Wijers is er het meest bekende voorbeeld van, maar ook Rogier van Boxtel was ooit organisatieadviseur bij Andersson Elfers Felix. En ook de kersverse staatssecretaris financiën Wouter Bos is een voormalig management-consultant. Dezelfde beweging speelt zich af in de lokale politiek. Ook daar duiken steeds vaker ‘adviseurs’ op als leden van

gemeenteraden en plaatselijke bestuurders. De overgangen zijn steeds vloeiender aan het worden. Hoezeer deze functionarissen op knooppunten van het bestuurlijke en politieke leven opereren, werd onlangs nog eens bewezen door Hans Andersson. Zijn bureau Andersson Elfers Felix is een graag geziene gast op menig ministerie. Andersson zelf is bijvoorbeeld verantwoordelijk voor het traject op Justitie dat voorafging aan het formuleren van de nieuwe Vreemdelingenwet, waarbij de traditionele kanalen simpelweg gepasseerd werden. Maar nogal wat AEF-adviseurs functioneren ook in het persoonlijke adressenboekje van prominente PvdA’ers. Toen de spanningen in het PvdA-bestuur onlangs hoog opliepen lag het ook voor de hand om de hulp van Hans Andersson in te roepen. Niemand keek daarvan op. Hoe bout is nu de veronderstelling, dat eigenlijk alleen al met die vraag het lot van voorzitter Van Hees was bezegeld? Zou Andersson een advies uitbrengen dat rechtstreeks zou ingaan tegen de top van de PvdA waar zijn grootste opdrachtgevers rondlopen? Natuurlijk zal elke suggestie in die richting ten stelligste ontkend worden en als infaam van de hand worden gewezen - en misschien ook wel terecht - maar wat waar en niet waar is, laat zich simpelweg niet meer controleren. Het is maar één van de voorbeelden die duidelijk maken hoe ondoorzichtig het schemergebied is geworden. Er is een intensief grensverkeer op gang gekomen tussen het officiële publieke en politieke domein en de particuliere advieswereld, in de woorden van Daalder, tussen ‘ambt’ en ‘markt’. Dat speelt zich allemaal grotendeels achter de schermen af, omdat de nieuwe ‘contractanten’ zich als vanzelfsprekend invoegen in de klassieke ondoorzichtigheid die het openbaar bestuur in Nederland van oudsher kenmerkt. Daarbij gaat het bovendien niet alleen om (voormalige) politici die zich in dit schemergebied actief tonen, ook menig (hoge) ambtenaar heeft de overstap van ‘ambt’ naar ‘markt’ gemaakt. Niet toevallig begint het hierboven aangehaalde artikel in het vaktijdschrift Management Consultant met het volgende gedachtenexperiment: ‘Stel, u bent topambtenaar. Binnen uw departement heeft u een aardige carrière gemaakt,

11


maar de rek is er na al die jaren toch wel een beetje uit. Bovendien ervaart u sinds een tijdje een nieuwe sensatie: u bent jaloers. Om u heen ziet u allerlei consultants rondlopen die min of meer hetzelfde werk doen als u, maar daar veel meer geld voor krijgen. Dan belt op een goede dag een headhunter. Op uw ministerie blijkt behoefte aan nog een adviseur. De opdrachtgever wil iemand die het ministerie op zijn duimpje kent en probeert u voor een fiks salaris en een representatieve auto te strikken. U zegt vadertje Staat vaarwel en u treedt in dienst van de adviesfirma. Amper twee maanden later zit u weer op uw oude stoel. Dit keer echter schrijft u dure uren en is uw ambtenarensalaris twee keer over de kop gegaan. Vergezocht? Nee, hoor. Tientallen, zo niet honderden ambtenaren kozen de afgelopen jaren voor deze even opmerkelijke als zeer lucratieve U-bocht. Sinds de arbeidsmarkt voor hoger opgeleiden krap tot zeer krap is geworden, betalen consultancies steeds hogere bedragen voor een gepokt en gemazelde ambtenaar. Nog maar vier jaar geleden lagen overheidssalarissen volgens het CBS drie procent hoger dan de beloning in de commerciële adviesbranche. Een blik op de advertentiepagina’s van Intermediair of NRC Handelsblad leert dat een (hogere) baan bij een consultancy- of onderzoeksbureau tegenwoordig beter betaalt dan een betrekking als ambtenaar.’

12

En het is niet alleen een kwestie van salaris, maar ook een kwestie van psychologie. Volgens Margo Andriessen van Boer & Croon is het in toenemende mate ook een kwestie van statusverbetering: ‘Voor ambtenaren is de overstap naar de advieswereld een acceptabele transfer. De bureaus zijn tegelijkertijd op zoek naar senioren. Ze willen gedegen gesprekspartners voor ministers en ambtelijke top. Ambtenaren die overstappen verdienen respect. Ze herwaarderen het ondernemerschap in plaats van hun tijd uit te zitten op het ministerie. ’Paul Kuypers, die de advieswereld ooit bij Twijnstra Gudde van binnenuit leerde kennen, voegt daaraan toe: ‘De vrijheid van de adviseurs lokt. Je bent verlost van het luizige beeld van de luie ambtenaar in een duffe organisatie. Een carrière kan er anders uitzien dan wachten op je volgende periodiek. De honorering speelt uiteraard een rol. Als partner van een bureau verdien je gauw een paar ton.

Voeg daarbij de emolumenten, de auto, de zaktelefoon, en ineens ben je iemand.’18 Ex-ambtenaren die als extern adviseur op hun post terugkeren hebben inmiddels ook een naam: ‘draaideurambtenaren’. In januari van dit jaar telde de gemeente Utrecht er vijf. Dat viel wel mee, zo reageerde de gemeente. Het is natuurlijk maar hoe je het bekijkt. Feit is dat het aanmerkelijke duurder is dan als ze gewoon in dienst waren gebleven. En soms neemt het absurde vormen aan en ontstaan er kleine monopolies van ex-ambtenaren, zoals in de markt van brandweeradvies, die geheel gedomineerd wordt door een Eindhovens bureau van ex-brandweermannen. Bij de rijksoverheid schijnt een richtlijn te bestaan, dat voormalige ambtenaren gedurende twee jaar niet voor het departement waarvan ze afkomstig waren mogen werken, tenzij ze dat als ambtenaar doen. Onduidelijk is echter of hier echt de hand aan wordt gehouden. Het heeft er in ieder geval alle schijn van dat nood hier heel gemakkelijk de ‘wet’ breekt, want de regeling is omkleed door uitzonderingsbepalingen.

1.5 De metafoor van de lege staat Wie deze ontwikkelingen overziet kan moeilijk de verleiding weerstaan om de adviseurs die in het nieuwe schemergebied opereren weg te zetten als ‘zakkenvullers’. Dat is wat in toenemende mate in de media dreigt te gebeuren. Maar dat is een veel te gemakkelijke conclusie. Wat zich hier aftekent is voor een belangrijk deel het resultaat van een proces dat de politiek sinds de jaren tachtig over zichzelf heeft afgeroepen. Toen werd het maakbaarheidsdenken van de jaren zeventig ingeruild voor de overtuiging dat de overal-aanwezige staat niet alleen tamelijk duur was, maar ook in hoge mate bureaucratisch, log en inefficiënt. Vanaf de jaren tachtig werd het sein op groen gezet voor de operatie ‘terugtredende overheid’. De overheid moest vooral de gewoonte afleren om alles zelf te doen en zich tot de ‘kerntaken’ beperken. Dat leidde tot een lange reeks van privatiseringen en verzelfstandigingsoperaties, waardoor steeds meer taken buiten het directe beheer van de overheid werden geplaatst. Ook binnen de overheden (zowel landelijk, als lokaal) zorgde die omslag voor een kentering.


Niet alles wat op het bureau van de overblijvende ambtenaren terechtkwam, hoefden ze ook zelf te doen. Gezien de toenemende informatiestromen, de groeiende juridisering van het beleid, de stijgende ingewikkeldheidsgraad, de steeds grotere behoefte aan beleidsonderzoek en de beperkte personeelscapaciteit was dat ook ondoenlijk. Uitbesteden werd onvermijdelijk. Eerst mondjesmaat en bij hoge uitzondering, maar met het verstrijken der jaren steeds vaker als routine. Op zowel landelijk als lokaal niveau sleet daardoor de gewoonte in de voorbereiding, het onderzoek, de procesbegeleiding en steeds vaker ook het projectmanagement over beleidsgevoelige thema’s aan externe adviseurs uit te besteden. Dat hoeft niet erg te zijn, zoals Walter Etty in een beschouwing in Binnenlands Bestuur probeert duidelijk te maken. Volgens hem dropt de politiek te veel op het bordje van het ambtelijk apparaat. Elke ambtelijke organisatie is daardoor gedwongen om keuzes te maken: wat doen we zelf en wat besteden we uit. In zijn waarneming functioneren ‘externen’ vooral in het grijze middengebied van beleid dat wel uitgevoerd moet worden, maar niet extreem belangrijk is. ‘De meeste externe adviezen worden gevraagd over deze middengroep: niet de spannendste, niet de meest kansrijke onderwerpen. Het departement moet nu eenmaal laten zien dat het er iets aan doet, dus zet het een externe op het onderwerp. De ambtenaren houden hun handen liever vrij voor de zaken die er meer toe doen. Uitbesteden van werk leidt dus tot veel rapporten, vaak gemaakt met vakmanschap en betrokkenheid, maar op de verdeling van machten heeft het weinig invloed’, aldus Walter Etty.19 Anderen betwijfelen dat. Volgens hen holt de vloed van uitbesteden het wezen van de overheid uit. De overheid wordt uitgekleed. Volgens de bestuurskundigen Rosenthal en De Vries leidt dit tot ‘de metafoor van de lege staat’. Zij zien een duidelijke analogie met de ontwikkeling van de lege onderneming, waarvoor het multinationale bedrijf van Nike sportschoenen als voorbeeld kan gelden. Zij schrijven: ‘Nike kent een zeer klein centraal apparaat en werkt bijna alleen op basis van tijdelijke contracten. Voor de lege staat staan effectiviteit en efficiency voorop. De lege staat sluit contracten met derden en krijgt zo een grillig en vrijblijvend karakter. Het werk en zeker de risicovolle kwesties van de (lege) staat

worden uitbesteed. Vele taken worden overgenomen door organisaties en personen die gespecialiseerd zijn in organisatievraagstukken of beleidskwesties.’20 Het is het beeld van de afkalvende overheid. Bij degenen die zich zorgen maken over de opkomst van de zesde macht is niet zozeer het feit dat zaken worden uitbesteed punt van zorg, maar het verlies aan ‘overheidskwaliteit’ dat daarmee op gang wordt gebracht. Volgens GroenLinksKamerlid Vendrik dreigt bij de overheid een soort intellectuele armoede. In een reactie op het antwoord van de regering op vragen over de kosten van externe adviezen liet hij in de Staatscourant weten dat de grote uitbestedingstrend er toe heeft geleid ‘dat er op de departementen zelf niet meer wordt nagedacht. Ministeries verworden steeds meer tot een lege beleidsmachinerie. Vroeger wisten ambtenaren zelf over het algemeen goed wat er gaande was, nu zijn ze in toenemende mate afhankelijk van externe deskundigen.’21 Paul Rosenmöller vatte het nog veel bondiger samen. Volgens hem is er sprake van ‘een privatisering van het beleidsdenken’. Of die typering precies de werkelijkheid dekt, daar kan men over twisten. Feit is wel dat de overheid het - gezien de toenemende krapte op de arbeidsmarkt - steeds moeilijker heeft om kwalitatief goede ambtenaren binnen te halen. Wie goed is en over talenten beschikt, heeft niet meer de overheid bovenaan zijn wenslijstje van topbanen staan. ‘Alleen al op mijn eigen departement’, vertelt Ralph Pans (secretaris-generaal bij Verkeer en Waterstaat) in Vrij Nederland, ‘heb ik zestig vacatures in de financiële sector. Om nog maar te zwijgen van juristen en computerspecialisten. We kunnen ze gewoon niet krijgen. Het lijkt een probleem van deze generatie. Mijn eigen dochter is juriste, maar ze piekert er niet over om voor de overheid te komen werken.’22 En in hetzelfde artikel vertelt Ronald Gerritse, secretaris-generaal bij Sociale Zaken: ‘Wij moeten roofbouw plegen op onze eigen mensen. De beste krachten werken zich een slag in de rondte. Dat maakt ons kwetsbaar. Op de vitale posten van de ministeries horen ambtenaren, geen commerciële adviseurs. Maar we kunnen ze steeds moeilijker krijgen: de juristen, de financiële experts, de pensioendeskundigen. We betalen minder salaris bij het bedrijfsleven, hoe-

13


wel we moordbanen te vergeven hebben. Maar we lijden kennelijk onder een slecht imago. Het werk bij de overheid wordt saai gevonden.’ Dat is vervelend, maar in zeker opzicht toch ook een koekje van eigen deeg. Wie jarenlang het heil van de markt predikt en de overheid als inefficiënt, log en bureaucratisch afschildert, hoeft zich natuurlijk niet te verbazen over het feit dat deze beeldvorming ook doorwerkt in de keuze die mensen op de arbeidsmarkt maken. Er is alle reden om daar bezorgd over te zijn. Zeker ook op het niveau van salariëring van hogere ambtenaren zullen overheden meer ruimte moeten krijgen om hun aantrekkingskracht te verhogen. Maar het zou naïef zijn om daarvan al het heil te verwachten. Zelfs als de overheid een aantrekkelijker werkgever zou worden, zal dat weinig afdoen aan haar toenemende kwetsbaarheid. Ze blijft immers afhankelijk van anderen, terwijl ze in haar doen en laten de indruk hoog houdt dat dit niet het geval is. Het is precies die houding die een onduidelijk schemergebied creëert en die het onmogelijk maakt om een volwassen debat te voeren over hoe de overheid zich moet beschermen tegen haar eigen kwetsbaarheid.

1.6 Oververhitte ambtenaren en draaikontpolitici

14

Zo’n volwassen debat over de kwetsbare overheid is hoog nodig. En eigenlijk zou dat debat ook over de rol van de politiek moeten gaan. Het is niet alleen zo dat de overheid de indruk hoog houdt dat ‘alles onder controle’ is, ook de politiek zelf kan zich maar moeilijk neerleggen bij het feit dat de overheid niet langer meer de oude alleskunner is. Er passeert in het parlement geen wet of de Kamer heeft besloten dat de invoering van de wet vergezeld moet gaan van een gedetailleerde monitor of een uitvoerige evaluatie. Er is geen politieke discussie zonder evaluatierapport, er is geen besluit zonder dat dit door een stapel deelonderzoeken en preadviezen is voorbereid. De werkelijkheid is niet alleen complexer geworden, de politiek gedraagt zich daar ook naar. Politici in de vorm van leden van gekozen organen willen nu eenmaal alles weten, en zijn Walter Etty heeft in dat opzicht beslist een punt - absoluut niet goed in het prioriteren. Dat leidt

tot permanente oververhitting van het ambtelijk apparaat en de onvermijdelijkheid tot het uitbesteden van allerlei vormen van beleidsonderzoek en beleidsevaluatie, en steeds vaker ook beleidsvoorbereiding. Dat genereert een hoeveelheid informatiestromen waarvan de realiteitswaarde en relevantie nog maar nauwelijks te overzien is. Ernstig is bovendien dat het nogal eens voorkomt dat ‘externen’ worden binnengehaald door politieke bestuurders uit wantrouwen ten opzichte van het ambtelijk apparaat. De bestuurder wil daarbij niet afhankelijk zijn van zijn ambtenaren. Volgens Roel in’t Veld, voormalig staatssecretaris, voormalig secretaris-generaal en veelgevraagd eenmansadviseur bij de overheid, maakt dat de kwestie extra ingewikkeld. ‘Het is een opvallend nieuw verschijnsel, van de laatste tien jaar, dat politici de ambtenaren wantrouwen. Politici willen zich immuniseren voor kritiek. Dat kan gezond zijn, maar het kan ook pathologische vormen aannemen. Als een ambtenaar iets zegt, vraagt de politicus meteen een contra-expertise bij een adviseur. En als die twee het niet eens zijn wordt er meestal nog een advies gevraagd. Er ontstaan torentjes van extern advies. Het gaat erom dat ministers in de Kamer kunnen zeggen: ik heb er alles aan gedaan. Het is de ultieme variant van de sorry-democratie.’23 En het verklaart, zo kun je er aan toevoegen, het feit dat steeds meer adviseurs hoge ambtenaren en bewindslieden steeds regelmatiger met een bezoekje vereren. Het grote risico daarvan is voor een deel zichtbaar geworden in de besluitvorming met betrekking tot de Betuwelijn. Daar werd advies op advies gestapeld met maar een doel: de lijn zal er komen. Aan reële contra-expertise werd niet meer gedaan. Het eigen gelijk werd simpelweg op de markt gekocht. Natuurlijk is het zo dat een zekere grilligheid eigen is aan de politiek, waarin wisselende coalities aan de macht kunnen zijn. Zo heeft de besluitvorming over openbaar vervoer in Utrecht alleen al vele miljoenen aan voorbereidend onderzoek van adviesbureaus gekost omdat die bureaus zo graag zoveel verdienden, maar vooral ook omdat het gemeentebestuur in wisselende samenstelling telkens wat anders wilde. Dat is vervelend, maar in zekere zin ook een prijs die inherent is aan de democratie. Dat


de adviesbranche daar garen bij spint, zit dan ook bij die prijs inbegrepen. Anders is het dat er ook vaak politici zijn die geen politieke risico’s willen lopen, zich willen indekken voor problemen en bij wijze van onzekerheidsreductie een beroep doen op externe adviseurs. Het is het type politicus dat in de wereld van externe adviseurs nogal eens als ‘draaikontpolitici’ wordt getypeerd. Dan weer dit, dan weer dat, voortdurend bij willen sturen, altijd een slag om de arm houden en nooit echt willen kiezen. Ook die houding kan aardig in de papieren lopen.

snelle jongens knollen voor citroenen laten verkopen goed gedijen. Er is maar één manier om die verhalen de wereld uit te helpen: zorg ervoor dat de betrekkingen tussen overheidsorganen en externe bureaus/adviseurs zich volledig in de openbaarheid afspelen, maak ze natrekbaar en controleerbaar. In het tweede deel van deze publicatie wordt daarvoor een aantal voorstellen gedaan.

Het overvragen van ambtelijke apparaten, groeiend wantrouwen, grillige machtsconstellaties en onzekere politici, het zijn allemaal factoren die leiden tot een steeds inniger verstrengeling van overheden en adviesbranche. Dat pakt in de meeste gevallen goed uit, maar steeds vaker leidt het tot onduidelijkheid of tot een beroerde prijs-kwaliteitverhouding. Het complexe samenspel van al die factoren die tot de onvermijdelijke opmars van externe adviesbureaus binnen de sfeer van de overheid heeft geleid, maakt het noodzakelijk dat de omgangsregels voorwerp zijn van een politiek debat. Wat nodig is zijn goede en heldere spelregels, waardoor de inhoud van de wederzijdse afhankelijkheidsrelatie ook controleerbaar is. Juist op dat punt lijkt de klassieke beschermlaag die in Nederland nog steeds als een deken om het openbaar bestuur is gedrapeerd een hinderlijke sta-in-de-weg. Want wie de markt binnen het overheidsdomein toelaat, moet ook de daarbij passende openheid betrachten. Wie A zegt moet ook B zeggen. Want welbeschouwd is het toch te gek voor woorden dat een raadslid in Houten naar de rechter moet stappen om het bestuur dat hij geacht wordt te controleren te verplichten om gegevens over het inhuren van externen naar buiten te brengen. Zoals het toch ook bizar is dat in Oosterhout, waar het college met behulp van een tiental externe bureaus een reorganisatieproces volstrekt uit de hand heeft laten lopen, de gemeenteraad een motie moet aannemen om het gemeentebestuur te dwingen de gang van zaken te laten onderzoeken (uiteraard door een adviesbureau). Het is die sfeer van verkrampte onduidelijkheid, waarin verhalen over zakkenvullende adviesbureaus en ambtenaren die zich door

Overigens is het te gemakkelijk om de verantwoordelijkheid voor een zorgvuldige omgang tussen overheidsorganen en externe adviesbureaus/adviseurs alleen bij de overheid, c.q. politieke bestuurders of hoge ambtenaren te leggen. Hier ligt natuurlijk ook een taak voor de bureaus zelf. Het geeft toch te denken dat er in de gemeente Oosterhout zo’n tien bureaus langs zijn geweest om hun steentje aan de totale ontreddering bij te dragen, zonder dat er een is geweest die bij de gemeenteraad aan de bel heeft getrokken. Dezelfde vraag kan gesteld worden voor de gemeente Emmen, de gemeente Zaanstad en nogal wat andere plaatsen, waar vergelijkbare ravages zijn aangericht. Hoe men het ook went of keert, het is de branche zelf die in hoge mate verantwoordelijk is voor het weinig ter zake doende beeld ‘opdracht aannemen, klus klaren, rekening sturen, wegwezen’, dat thans over de adviesbranche de ronde doet. Adviseurs spreken ook altijd van klussen, alsof het zaken zijn die je even opknapt. Zelden hoort men over bureaus die bewust en publiekelijk beargumenteerd ‘klussen’ weigeren, en de keren dat externe adviseurs aan de bel hebben getrokken omdat ze menen dat ze gevraagd worden om iets recht te praten wat krom is, zijn op de vingers van een hand te tellen. Het aantal klokkenluiders van de publieke zaak is in de adviesbranche zeer gering te noemen; wie dat doet is namelijk een dief van zijn eigen portemonnee. Het is met externe adviseurs in veel gevallen hetzelfde als met medisch specialisten een jaar of tien geleden; ze kennen geen natuurlijke prikkel om zich te beperken. Integendeel, ze moeten hun ‘target’ halen en elk declarabel uur telt daarin mee. Het is bepaald geen aangename uitgangspositie om de zinnigheid van de handelingen in

1.7 Een beroepscode voor de publieke zaak

15


de commerciële overwegingen te betrekken. Dat gebeurt dan ook zelden, ook naar de mening van de Raad van Organisatie-Adviesbureaus die bij monde van zijn voorzitter in 1998 nog liet weten, dat ‘organisatie-adviseurs soms te gretig op zoek naar opdrachten zijn. Een kritische beoordeling of aan alle vereisten van goede, onafhankelijke advisering is voldaan, blijft dan achterwege’.24 De schijn keert zich daardoor steeds vaker tegen de adviesbranche. Op de markt van het externe advies lijkt alles te koop. Tenminste dat vermoeden bestaat. In 1999 schrok de milieuwereld op van het rapport Wie betaalt, bepaalt van de hand van Marianne van den Anker, waarin pijnlijk duidelijk werd dat bedrijven de door hen gewenste milieu-onderzoeken gewoon kopen bij milieuadviesbureaus. Daar hoefde ze onthullend weinig moeite voor te doen, en wie betrapt werd, werd ook nog eens nauwelijks gestraft.25 En dan ging het bij deze milieu-onderzoeken nog om gegevens, waarvan de buitenwereld altijd had gedacht dat ze ‘hard’ zouden zijn. Dus als ‘u vraagt, wij draaien’ daar al aan de orde is, hoezeer zal dat dan ook het geval zijn in de wereld van beleidsadvies, waar de feiten traditiegetrouw al wat minder hard en wat meer ideologisch zijn? Volgens Walter Etty ligt hier een veel groter probleem, dan de veronderstelde politieke invloed van de zesde macht. ‘Grote bureaus moeten veel mensen aan het werk houden wat leidt tot werkhonger. Vennoten die zelf een omzet moeten halen acquireren bij het leven en deinzen er niet voor terug om de opdrachtgever naar de mond te praten.’ Ook in het vaktijdschrift Management Consultant wordt op dit gevaar gewezen: ‘Vaststaat dat vooral kleine bureautjes tegenover de grote en machtige overheid moeten beschikken over een sterke ruggengraat. Met één opdracht van een ministerie kan een kleine adviesfirma immers de omzet van een heel jaar veiligstellen. Wie krijgt dan geen last van slappe knieën?’26 Natuurlijk gaan de meeste adviseurs er prat op dat ze ‘onafhankelijk’ zijn, niemand zal erkennen dat ze hun opdrachtgever naar de mond praten. Vast staat echter dat ze voor hun eventuele kritiek veelal diplomatieke, tactische bewoordingen kiezen; in vernietigende openbare oordelen munt de adviesbranche nog maar zelden uit. 16

Er wordt ook veel onderhandeld over adviezen, blijkt. Bas Eenhoorn, voormalig burgemeester en thans partijvoorzitter van de VVD, runt voor Ernst & Young, de afdeling lokaal bestuur. Bergen werk verzet die afdeling, zo verklaart Eenhoorn in Vrij Nederland. Nog nooit is er een opdracht teruggegeven, omdat de opdrachtgever de conclusie niet accepteerde. ‘Het is altijd een compromis.’ Maar in zijn eindrapport wordt daar geen melding van gemaakt. Dat kan niet, meldt Eenhoorn lachend. Hooguit: ‘Concepten van dit rapport zijn besproken met de opdrachtgever. Maar raadsleden krijgen die eerdere versies nooit te zien, ook niet als ze erom vragen.’27 Het zijn dus niet alleen de bestuurders zelf die de ondoorzichtigheid van de relatie tussen overheidsorganen en adviesbureaus instandhouden; de adviesbureaus zelf dragen ook hun steentje bij om de relatie met hun opdrachtgever zo besloten mogelijk te laten zijn. Het moet, kortom, wel aangenaam blijven, want altijd speelt in het achterhoofd de mogelijkheid mee van eventuele vervolgopdrachten. Er is altijd een ‘morgen’ in de advieswereld die de waarheid van ‘vandaag’ sterk kan doen relativeren. Tegen die achtergrond is het misschien niet zo verbazingwekkend dat de animo vanuit de adviesbranche om een bijdrage te leveren aan de discussie over de relatie tussen overheid en adviesbranche zo gering blijkt. Maar verstandig is dat allerminst, zo stelt Hans de Sonnaville, die Nederland vertegenwoordigt in de internationale koepel van nationale beroepsverengingen (ICMCI): ‘Noch de Raad van Organisatie-Adviesbureaus (ROA), noch de Orde van Organisatieadviseurs (OOA), noch de grote bureaus laten in de discussie van zich horen. En dat terwijl het toch over hen gaat. Het betreft hier een discussie die direct gaat over de professie zelf en de beroepsgroep heeft de verplichting om constructief aan die discussie mee te doen.’28 De Sonnaville wijst er op dat Nederland in dat opzicht achter loopt bij het buitenland, waar overheid en adviesberoepsgroepen met elkaar afspraken maken over de kwaliteit, over omgangsvormen, ja zelfs over tarieven. Waarom zou dat in Nederland niet kunnen? Zo zou je wel meer van de adviesbureaus mogen verwachten. Waarom maken zij hun ervaringen eigenlijk niet veel meer productief ten behoeve van de kwaliteit van het openbaar be-


stuur? Wat is er eigenlijk mis met het idee dat de ROA en OOA het initiatief nemen om met een zekere regelmaat te rapporteren aan gekozen overheidsorganen over hun opgedane ervaringen? Zeg maar: een soort jaarlijks trendrapport ‘overheid en advies’, inclusief duidelijke aanbevelingen. Dat soort initiatieven zou ervan getuigen dat de kwaliteit van het openbaar bestuur ook de branche zeer nadrukkelijk ter harte gaat. En zo zou het ook van een goed maatschappelijk verantwoordingsbesef van de adviesbranche getuigen als de gedragscode die nu door de OOA en ROA is vastgesteld nader doordacht zou worden als het gaat om het aangaan van adviesrelaties met overheidsorganen. Juist omdat bij overheidsorganen ook vraagstukken van democratische controle, transparantie van het bestuur en het primaat van de politiek aan de orde zijn, zou een aparte paragraaf ‘beroepscode voor de publieke zaak’ niet misstaan.

1.8 Gemakzucht, slordigheid en politieke patronage Terecht eindigt De Sonneville zijn oproep aan de adviesbranche om de discussie over de zesde macht serieus te voeren met een oproep aan de overheid. ‘De overheid moet zich realiseren dat enige regulering van de adviesberoepsgroepen, ook voor de managementconsultants, niet alleen voordelig is voor de branche, maar voor ook voor haarzelf.’ Bij een betere regulering spint, zo is zijn conclusie, iedereen garen. En met reguleren wordt dan wel iets anders bedoeld dan de eenvoudige, en tamelijk ondoordachte, vaststelling in het regeerakkoord dat er jaarlijks vijf procent minder moet worden uitgegeven. De kosten zijn pas een probleem als blijkt dat daarvoor onvoldoende kwaliteit wordt geleverd. Het gaat ook niet om de vraag ‘of’ de overheid een beroep moet doen op externe bureaus, maar vooral om de vraag ‘hoe’ dat gebeurt. Het merkwaardige is dat daarover tijdens de verschuiving van ‘ambt’ naar ‘markt’ die de laatste tien jaar heeft plaatsgevonden, nauwelijks iets is vastgelegd. Dat daar verandering in moet komen, leren de steeds vaker terugkerende discussies, de incidenten en de spookverhalen die nu de ronde doen. Onduidelijke regelgeving heeft er voor gezorgd dat de deur open is komen te staan voor gemak-

zucht, slordigheid en allerlei moderne vormen van politieke patronage, waarbij zaken als kwaliteit en controleerbaarheid vaak uit het oog worden verloren. De klassieke besloten traditie van de Nederlandse bestuurlijke cultuur zorgde ervoor dat de openbaarheid niet als een natuurlijke corrigerende factor kon optreden. Het gevolg is dat veel adviseurs hun entree konden maken in een weinig kritische omgeving. Vaak was het een kwestie van een telefoontje, echte aanbesteding met meerdere offertes was lange tijd niet gebruikelijk, en waar zij recent wel verplicht is gesteld is het veelal een farce, omdat de race allang gelopen is. Het is opmerkelijk, velen verwonderen zich daarover, dat zowel de rijksoverheid als de lokale overheden geen goede database hebben van adviesbedrijven die voor de overheden hebben gewerkt, inclusief de aard en beoordeling van de producten die ze hebben afgeleverd. Daardoor kan het gebeuren dat bepaalde bureaus min of meer het monopolie hebben op specifieke problemen die overal spelen. Wie lokale vervoers- en verkeersproblemen/stromen onderzocht wil zien, komt bijvoorbeeld al heel snel uit bij een of hooguit twee bureaus. Daar is niets mis mee, maar in die situatie is het wel heel verleidelijk om met behulp van de tekstverwerker overal zo ongeveer hetzelfde product uit te venten met wat lokale verbijzonderingen. De ervaring is dat gemeenten in dit opzicht tamelijk kritiekloze afnemers zijn; ze zijn niet in staat gebleken om daar gezamenlijk een tegenwicht aan te bieden. Dit is er vooral ook een voorbeeld van hoezeer bijvoorbeeld de VNG uitblinkt in de belangenbehartiging richting Den Haag, maar tekortschiet in echte fundamentele dienstverlening aan gemeenten. Die onkritische houding maakt de overheden nog kwetsbaarder dan ze door de maatschappelijke ontwikkelingen al zijn. Wie zich afhankelijk maakt van derden zonder precies te weten wat hij wil en waar hij naar toe wil, kan nog wel eens bedrogen uitkomen. En dat is ook precies wat er regelmatig gebeurt. De lokale rekenkamer van Bergen op Zoom onderzocht onlangs 23 projecten waar externe bureaus bij betrokken waren. Daarbij ging het om twee zaken: de kwaliteit van het advies (is het goed) en de implementatie van het advies (gebeurt er wat mee). In vier gevallen was er niets op aan te merken, en scoorde het op beide criteria goed. Over twee projecten viel nog

17


niets te zeggen, want die waren nog in volle gang. In 17 gevallen deugde het project niet op een van de twee criteria, of het advies had geen kwaliteit of er gebeurde niets mee. Dat is dus weggegooid geld. Daarbij gaat het er niet eens zozeer om wie daar schuld aan heeft, het gaat erom dat een onduidelijke en onkritische cultuur en omgangsvormen leiden tot bestuurlijke onduidelijkheid en weinig-to-the-point-adviezen waar niemand wat mee opschiet. Dáárin moet verandering komen. NOTEN

18

1. Zie: Frank van Zijl, Buitenring rond Binnenhof, in: de Volkskrant, 19 april 1997. 2. John Schoorl en Frank van Zijl, Een mannetje van buiten, in: de Volkskrant, 19 juni 1999. 3. Zie: Rob de Lange en Fred van Wijnen, Het geheime wapen van Job Cohen, in: Vrij Nederland, 17 juni 2000. 4. Algemeen Dagblad, 2 februari 2000. 5. Staatscourant, 8 februari 2000. 6. SGBO-onderzoek 1998, de Volkskrant, 19 juni 1999. 7. Zie: Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, aanhangsel van de handelingen, 953, pp. 20772078. 8. Citaat ontleend aan: Walter Etty, Huurlingen, in: Binnenlands Bestuur, 26 mei 2000. 9. Documentaire Zembla, 21 september 2000. 10. Het Parool, 8 september 1998. 11. de Volkskrant, 19 april 1997. Zie noot 1. 12. Rob de Lange en Fred van Wijnen, De zesde macht, in: Vrij Nederland, 8 april 2000. 13. Paul Rosenmöller, De Leiderschapsverleiding. Politiek leiderschap in een veranderende samenleving. Een relativering! (Machiavellilezing, 29 november 1999), p. 13. 14. Vlugschrift, nr. 172, 4 december 1999. 15. Zie: H. Daalder, Van oude en nieuwe regenten, of: politiek als beroep. Rede uitgesproken ter gelegenheid van zijn afscheid als hoogleraar in de wetenschap der politiek aan de Rijksuniversiteit te Leiden op 2 april 1993. De rede is opgenomen in de bundel Van oude en nieuwe regenten, Den Haag 1995, pp. 103-137. 16. U. Rosenthal en J. de Vries, Ook topambtenaar trekt naar het veilige midden, in: NRC Handelsblad, 4 november 1995. 17. Management Consultant, nr. 3, jrg. 2000. 18. Beide citaten ontleend aan de Volkskrant, 19 april 1997. Zie ook noot 1. 19. Walter Etty, Huurlingen, in: Binnenlands Bestuur, 26 mei 2000, pp. 27-31.

20. NRC Handelsblad, 4 november 1995. Zie ook noot 16. 21. GroenLinks: ministeries steeds meer lege beleidsmachinerie, in: Staatscourant, nr. 28, 9 februari 2000. 22. Vrij Nederland, 8 april 2000. Zie noot 12. 23. Vrij Nederland, 8 april 2000. Zie noot 12. 24. Otto van der Vijver, Gedragscode adviseurs moet glashelder zijn, in: Binnenlands Bestuur, 20 november 1998, pp. 20-21. 25. Zie bijvoorbeeld: Theo Klein, Fraude in milieusector is simpel, in: de Volkskrant, 25 oktober 1999. 26. Philip Dröge, Adviseurs en de politiek: een grijs gebied, in: Management Consultant, nr. 3, 2000. 27. Vrij Nederland, 8 april 2000. Zie ook noot 12. 28. Hans K.J.M. de Sonnaville, Klare wijn over dure adviseurs, in: Algemeen Dagblad, 2 februari 2000.


Deel 2

Aanpak Kan de onduidelijke verhouding tussen overheid en externe adviseurs veranderen? Kan het schemergebied waarin adviseurs, bestuurders en ambtenaren nogal eens hun werk doen, opgehelderd worden? Zeker kan dat. Alleen niet in een sfeer waarin het onderwerp van ondergeschikt belang wordt geacht en lacherig wordt afgedaan. Het zal ook niet lukken als het inhuren van externe adviesbureaus wordt gezien als vooral iets bestuurlijks, waarmee de buitenwacht niets te maken heeft. Dat is een houding die gezien de omvang van het verschijnsel niet langer te rechtvaardigen is. Het is nodig dat op alle niveaus van het openbaar bestuur er duidelijke spelregels totstandkomen over hoe de verhouding tussen ‘het ambtelijke’ en ‘het commerciële’ binnen het overheidsdomein wordt geregeld. Daarbij is de financiële kant van de zaak - het moet goedkoper, er wordt geld over de balk gesmeten eigenlijk het minst interessant. Welbeschouwd is dat ook de fout die in het regeerakkoord wordt gemaakt; het is niet in de eerste plaats een kwestie van bezuinigen, misschien is zelfs het tegendeel wel aan de orde. Waar het om gaat is die voorwaarden te creëren die er toe leiden dat de bijdragen van externe adviseurs ook tot een verbetering van de kwaliteit van het openbaar bestuur leiden. Daarbij gaat het om vier uitgangspunten: 1. Transparantie van bestuur 2. Democratische controle 3. Kwaliteit van het beleid/bestuur 4. Primaat van de politiek

2.1 Transparantie van bestuur Het belangrijkste dat moet gebeuren is dat het functioneren van externe adviesbureaus uit de beslotenheid van de ambtelijke cultuur wordt gehaald. Dat is de beste remedie tegen spookverhalen en dat is ook de beste voorwaarde om kwaliteit te genereren. Wat openbaar is, is name-

lijk voorwerp van publieke kritiek en wat onder de maat is, valt onder de publieke schijnwerpers vanzelf door de mand. Bij transparantie van bestuur in relatie tot het inhuren van externe bureaus kan aan het volgende gedacht worden: 1. Elk overheidsorgaan dat een beroep doet op externe adviseurs zou periodiek (maandelijks of per kwartaal) moeten rapporteren over welke opdrachten aan wie zijn verstrekt, en welke opdrachten zijn afgerond en wat daar de resultaten van zijn. Daarbij dient ook duidelijk gemaakt te worden welke budgetten en kosten daarbij betrokken zijn. 2. De producten/rapportages die externe adviseurs leveren dienen in principe openbaar te zijn. Het verdient aanbeveling om als regel ook de financiële kosten van het advies in de rapportage te verantwoorden. Natuurlijk zijn daar uitzonderingen op mogelijk, maar dan dienen de redenen daarvoor in ieder geval openbaar te zijn en onderwerp van politiek debat. 3. Het inhuren van adviseurs dient zich in principe te voltrekken via vormen van openbare aanbesteding of meerdere in principe openbare offertes. Contracten van externe adviesbureaus met overheidsorganen zijn openbaar, inclusief de kosten die met de dienstverlening gemoeid zijn. 4. Er dient in ieder geval een strikt onderscheid gemaakt te worden in advisering en uitvoering. De regel moet zijn dat externen die een advies hebben opgesteld in principe niet in aanmerking moeten komen voor de uitvoering van dat advies. Elke schijn dat adviseurs het straatje schoon vegen voor een vervolgopdracht moet worden vermeden. 19


2.2 Democratische controle Transparantie en controle liggen uiteraard in elkaars verlengde. Naarmate iets doorzichtiger is, nemen de mogelijkheden om het ook te controleren immers toe. Maar bij controle gaat het om meer dan alleen de controle op een enkelvoudige uitbesteding, het gaat ook om grotere vragen als: wordt er niet teveel uitbesteed; wat is op termijn de effectiviteit van adviezen? Deze democratische controle kan onder meer worden verbeterd door aan de volgende maatregelen te denken: 5. Door in de financiële administratie van overheidsorganen een eenduidige en controleerbare post extern advies op te nemen (die uiteraard weer in deelrubrieken nader gespecificeerd kan worden) moet het te allen tijde mogelijk zijn een nauwkeurig inzicht te geven in de kosten die met het inhuren van externe deskundigheid zijn gemoeid. 6. De Algemene Rekenkamer voor wat betreft de rijksoverheid en lokale rekenkamers of rekeningencommissies voor wat betreft de gemeenten zullen regelmatig moeten onderzoeken of de kosten die gemoeid zijn met het inkopen van externe deskundigheid wel effectief zijn. Wat dat betreft kunnen gemeenten een mooi voorbeeld nemen aan de gemeente Bergen op Zoom, waar de gemeentelijke rekenkamer 23 externe adviesprojecten onderzocht en tot harde conclusies kwam over de kwaliteit en effectiviteit daarvan. Op rijksniveau zou de Algemene Rekenkamer deze rol ten opzichte van de departementen actief op zich moeten nemen. 7. In de jaarlijkse financiële verantwoording van de regering zou het beroep dat de rijksoverheid op externe bureaus doet een aparte ‘titel’ moeten zijn waarover de regering zich jaarlijks verantwoordt. Juist het feit dat een goede verhouding tussen interne kwaliteit en externe ondersteuning bepalend is voor de kwaliteit van het openbaar bestuur, rechtvaardigt een gerichte en expliciete verantwoording op dit punt.

20

8. In principe moet in alle regionen van het openbaar bestuur gelden dat waar geld wordt betaald aan derden hierover ook verantwoording moet worden afgelegd. Het moeilijkste is dat te

controleren op die punten waar bestuurders in een informele sfeer overleggen met externe adviseurs/bekenden/vertrouwelingen. Zolang daarmee geen geld is gemoeid, behoort dit tot het hoofdstuk persoonlijk-bestuurlijke netwerken, waarvan elke bestuurder afhankelijk is. Maar de regel moet zijn, dat zo gauw daarmee wel geld is gemoeid hierop ook de plicht van verantwoording moet rusten.

2.3 Kwaliteit van het bestuur/ beleid Opvallend is dat de overheid zich in nogal veel gevallen tamelijk onvoorbereid tot de externe adviesbranche wendt. Het zijn vaak meer noodkreten, dan heldere opdrachten. Ze hebben een probleem, maar weten niet precies wat ze willen, klagen veel adviseurs, die naar eigen zeggen veel tijd besteden aan ‘het duidelijk krijgen wat de klant wil’. Dat klinkt weinig efficiënt en legt een voedingsbodem voor adviezen die in een bureaulade eindigen. Wat dat betreft zal de erkenning dat externe adviseurs een blijvend aandeel zullen leveren aan het openbaar bestuur ook ertoe moeten leiden dat een cultuuromslag ontstaat met betrekking tot het aansturen van deze externe adviseurs. 9. Elk overheidsorgaan of ambtelijke dienst moet over een lijst van toetsingscriteria beschikken die als richtlijn gelden voor het uitbesteden van werkzaamheden aan externe adviseurs. Die toetsingscriteria hebben onder meer betrekking op: de inhoud van de opdracht; de aard van het product; en de afspraken over wie, wanneer, wat doet. Deze lijst van toetsingscriteria is openbaar. Waar mogelijk zouden opdrachtgevers en adviesbureaus vrijblijvendheid moeten vermijden door in de opdracht een resultaatsverplichting op te nemen. Wat de kwaliteit van het openbaar bestuur absoluut niet ten goede komt, is het feit dat elk overheidsorgaan dat een beroep wil doen op een extern bureau op eigen houtje zijn weg moet vinden naar de beste adviseur. Hoewel overheidsorganen steeds vaker afhankelijk zijn van externe bureaus, doen ze niets om de erva-


ringen te delen en lessen uit het verleden tot eigen voordeel aan te wenden. 10. Er moet een kenniscentrum bij de rijksoverheid komen op het gebied van externe advisering. Dat kenniscentrum is verantwoordelijk voor het beheer van een centrale database voor registratie van overheidsadvies, waarin alles met betrekking tot overheidsadviesrelaties is te raadplegen. Welke bureaus/adviseurs hebben waar al aan een vergelijkbaar advies gewerkt? Kan daar op voortgeborduurd worden? Wat hebben adviesbureaus eerder gepresteerd? Dat type vragen moeten overheidsorganen kunnen beantwoorden voordat zij een nieuwe relatie aangaan. In de praktijk blijkt dat referenties maar zelden goed worden nagetrokken. Een kritischer opdrachtgeverschap kan ook voorkomen dat hetzelfde product tien keer voor dezelfde prijs wordt verkocht. Het kan er ook toe leiden dat bijvoorbeeld gemeenten met vergelijkbare problemen de handen ineenslaan en samen een relatie met een extern bureau aangaan. Het toegenomen belang van externe bureaus bij het openbaar bestuur kan als keerzijde hebben dat de kwaliteit van het ambtelijke apparaat achteruitgaat. Steeds meer denkwerk wordt uitbesteed. Het uitbesteden van bijvoorbeeld de voorbereiding van de Vreemdelingenwet is – ongeacht de rechtvaardiging daarvoor - ook een motie van wantrouwen tegen de eigen ambtenarij en kan derhalve op termijn de kwaliteit van het openbaar bestuur ondermijnen. 11. Inhuren van externe bureaus mag nooit ten koste gaan van de ambtelijke en politieke verantwoordelijkheden. Het kan dus nooit zo zijn dat externe adviseurs worden ingezet om ambtelijke diensten te passeren. Het hoort bij de aard van het openbaar bestuur dat de inbreng van externe bureaus nooit in de plaats kan komen van bestaande (en te controleren) verantwoordelijkheden en dus altijd dienstverlenend en ondersteunend zal moeten zijn ten opzichte van de ambtelijk-politieke hiërarchie. 12. In dit opzicht is het ook van groot belang dat ambtelijke overheidsorganisaties helderheid creëren over interim-managers. Op steeds meer plaatsen in het openbaar bestuur komt het voor dat interim-managers gedurende lange perioden

(meer dan een half jaar) cruciale leidinggevende posities innemen. Vaak worden ze daartoe door de top van de ambtelijke organisaties, of soms zelfs door politiek-verantwoordelijken uitgenodigd. Ze moeten orde op zaken stellen, maar ondertussen besluiten ze als ‘dure passant’ over zaken waarvoor ze op termijn geen verantwoordelijkheid dragen. In feite belichamen ze een soort institutioneel wantrouwen van de top ten opzichte van de ambtelijke dienst. Het is de vraag of die situatie, die bij lokale overheden steeds vaker voorkomt, de kwaliteit van het openbaar bestuur ten goede komt. Het kan niet de bedoeling zijn om managers neer te zetten die zonder dat zij zich aarden en zonder dat ze de intentie hebben een langer engagement met deze specifieke overheidstaak aan te gaan, cruciale verantwoordelijkheden krijgen, waarbij zij ook nog eens de consequenties van hun eigen besluiten niet mee zullen maken. Juist als het gaat om dit soort processen zal de overheid weer meer op eigen kracht moeten vertrouwen, mensen uit de eigen gelederen meer kansen moeten geven, of eerder moeten besluiten tot het werven van managers die wel een duurzaam engagement willen aangaan. Het is daarbij onvermijdelijk om de salariëring op een zodanig niveau te brengen dat met andere sectoren van de arbeidsmarkt kan worden geconcurreerd. Tegen deze achtergrond zou het aan te bevelen zijn als ambtelijke diensten en overheidsorganen tot een soort statuut van interimmanagement komen. Zo’n statuut moet duidelijk maken in welke omstandigheden er een beroep op kan worden gedaan en waarbij het idee van ‘interim’ nog eens met maximumtermijnen en omschrijving van taken en verantwoordelijkheden wordt onderstreept. Uitgangspunt daarbij zal moeten zijn dat leidinggevende functies in het openbaar bestuur in principe altijd worden bekleed door mensen die ook in dienst zijn van de betreffende overheidsafdeling. 13. Het fenomeen ‘draaideurambtenaren’ zal zoveel mogelijk moeten worden beperkt. Het opgeven van de ambtenarenstatus om niet veel later als adviseur of projectmanager tegen een veel hoger tarief weer op dezelfde stoel te gaan zitten, is een verschijnsel dat de kwaliteit van het overheidsapparaat uitholt. Het is bovendien een oneerlijke vorm van concurrentie, want zo’n externe adviseur komt binnen via zijn oude con-

21


tacten en niet in eerste instantie op zijn kwaliteiten. Bij de rijksoverheid geldt, naar verluidt, een termijn van twee jaar tussen het tijdstip waarop iemand de dienst verlaat en het moment waarop hij of zij als externe wordt ingehuurd. Er is veel voor te zeggen om die termijn tot drie jaar te verlengen. Dat schept ook duidelijkheid: wie als ambtenaar de ‘markt’ op wil, zal zich daar ten minste drie jaar moeten bewijzen voordat hij bij zijn oude broodheer zijn diensten kan aanbieden. 14. Hetzelfde geldt in zeker opzicht voor politieke bestuurders. Voor de zuiverheid van de politiek is het verstandig dat hier als vuistregel geldt dat zij ten minste drie jaar nadien geen extern advieswerk verrichten voor die ambtelijke diensten en overheidsorganen waarvoor zij politiek verantwoordelijk zijn geweest.

2.4 Primaat van de politiek

22

In zijn beschouwing in Binnenlands Bestuur schetst Walter Etty een ideale situatie in een kleine gemeente. ‘Vaak zijn B. en W., al dan niet via een raadsbesluit, rechtstreeks opdrachtgever. De herstructurering van een wijk of een nieuwe impuls voor het ouderenbeleid krijgt zo de beloofde (contra)expertise. De adviseur zit met het politieke bestuur aan tafel. Dit gebeurt niet in de schemer, maar in de openbaarheid. In kleine gemeenten is de inschakeling van een externe immers geen ambtelijke routine, maar een bestuurlijk feit dat niet onopgemerkt blijft. De lokale pers zal veel aandacht besteden aan het rapport van de externe, of het nu gaat om een gemeentelijke herindeling of het functioneren van de organisatie. Hier is sprake van openheid en transparantie. De adviseur treedt op die manier op als een onafhankelijke partij, die in een transparante machtenscheiding een eigen bijdrage levert die leidt tot effectiever en democratisch beleid.’1 Tegen een dergelijke rol van de externe adviseur als democratie-katalysator kan weinig bezwaar bestaan. In feite zorgt hij ervoor dat het democratisch proces zijn beloop krijgt. Maar helaas, zo moet Etty zelf erkennen, komt die situatie in grotere steden en bij de rijksoverheid veel minder voor. ‘Bij de opdrachtformulering is de Tweede Kamer bijna altijd uit beeld (en heeft zelf nauwelijks een uitbestedingsbudget). Ex-

terne (contra)expertise maakt vaak wel deel uit van de beleidsvoorbereiding, maar wordt niet systematisch aan bewindslieden en het parlement (of de gemeenteraad) voorgelegd. In grote steden blijken wethouder en adviseur nogal eens twee handen op één buik. Op de departementen dient het advies van de adviseur niet zelden als ondersteuning van het ambtelijke voorstel in plaats van tot versterking van de positie van het politieke bestuur.’ Het zou naïef zijn om de situatie van de kleine gemeente maatgevend te laten zijn voor het hele land. Essentieel is dat de inbreng van externe adviseurs in het juiste licht moet worden beoordeeld. Zij dienen niet de wethouder, of de ambtelijke dienst, maar in principe zouden zij datgene moeten doen wat Etty’s adviseur in die kleine gemeente doet: de kwaliteit van het democratisch proces versterken. 15. De aanwending van externe adviseurs moet vooral worden gelegitimeerd vanuit het primaat van de politiek. Openbaarheid en publieke verantwoording vormen daarvan belangrijke onderdelen. Maar het primaat van de politiek betekent ook dat gekozen democratische organen een belangrijke stem in het kapittel hebben. Opdrachten aan externe bureaus moeten daarom ook aan bijvoorbeeld gemeenteraden ter beoordeling worden voorgelegd. Zoals ook departementen hun beroep op externe bureaus en - onderzoeksbureaus tijdig kenbaar moeten maken aan het parlement. Zo veel als mogelijk moeten de voorwaarden worden gecreëerd die kunnen voorkomen dat externen voornamelijk worden gebruikt als pionnen in een strategisch politiek spel. Dat betekent onder meer dat gekozen organen tijd, ruimte en middelen ter beschikking moeten krijgen om gepresenteerde beleidsvoorstellen van een contra-expertise te kunnen voorzien.

NOTEN 1. Binnenlands Bestuur, 26 mei 2000. Zie ook noot 19, Deel 1.


Deel 3

Gedragscode Bij heldere verhoudingen tussen overheid en externe adviseurs horen concrete gedragsregels. De Orde van Onafhankelijke Organisatieadviseurs (OOA), een van de meest bekende beroepsverenigingen, kent een gedragscode voor haar leden. Regels voor de overheid bij de inhuur van ‘externen’ ontbreken echter tot nu toe en zijn dan ook dringend gewenst. Een dergelijke code zou ook de adviseurs in hun werkzaamheden voor de overheid ondersteunen. Hieronder volgt een aanzet voor zo’n gedragscode, als leidraad voor elk overheidsorgaan dat bij het inschakelen van externe adviseurs ook rekening wil houden met aspecten als openheid en democratische controle. Bij het formuleren van dit denkkader is de code van de OOA als voorbeeld genomen.

UITGANGSPUNTEN GEDRAGSCODE

Voordat er een beroep op een externe adviseur wordt gedaan, zal een overheidsinstantie zich moeten afvragen of en in hoeverre het werk ook door de eigen organisatie kan worden verricht. Mocht het, alles afwegende, noodzakelijk zijn om ‘extern te gaan’, dan zijn de volgende vragen van belang: - Welke kennis en kunde zijn in de eigen organisatie aanwezig? (Dit is al geïnventariseerd toen de afweging werd gemaakt of de opdracht intern of extern zou worden aanbesteed.) - Ligt er een bestuursopdracht aan de uitbesteding ten grondslag? - Is de opdracht intern geformuleerd voordat er met externen in overleg wordt gegaan? - Zijn er (liefst standaard-) kwaliteitscriteria in de organisatie aanwezig op basis waarvan de beste adviseur kan worden gekozen? Pas als deze zaken in orde zijn, kan er worden overgegaan tot het aantrekken van de externe adviseur.

1. Inleiding: doel gedragscode Het is zinvol dat overheidsinstanties normen vaststellen en kenbaar maken die zij bij het in dienst nemen van een externe adviseur in acht zullen nemen. Deze normen zijn neergelegd in algemene Uitgangspunten en concrete Gedragsregels, die hierna tezamen de Gedragscode zullen worden genoemd. Een gedragscode voor overheidsinstellingen heeft als doel de basisvoorwaarden aan te geven die bij de overheidsinstelling noodzakelijk vervuld moeten zijn om onafhankelijke adviseurs in staat te stellen om optimale kwaliteit te leveren. Meer specifiek: de gedragscode geeft voorlichting en inzicht omtrent de positie en opstelling van een overheidsinstelling ten opzichte van (organisaties van) onafhankelijke adviseurs en omtrent de normen die zij jegens opdrachtnemers en andere betrokkenen bij het gebruikmaken van de diensten van externe adviseurs in acht wenst te nemen.

2. Definitie functie adviseur De adviseur levert ten behoeve van een opdrachtgever op basis van een overeenkomst een deskundige en onafhankelijke bijdrage aan het vaststellen, analyseren en oplossen van beleidsmatige en organisatorische vraagstukken die zich binnen en/of met betrekking tot een organisatie en/of tussen organisaties voordoen. Hij doet dit door aard en mogelijke oorzaken van deze vraagstukken vast te stellen, door alternatieven voor oplossingen aan te dragen en de redelijkerwijs te verwachten consequenties duidelijk te maken, door methoden en procedures aan te reiken of te ontwikkelen, door veranderingen te begeleiden of anderszins kennis en ervaring ten dienste van de opdrachtgever te stellen.

23


3. Onafhankelijkheid Een onafhankelijke adviseur is loyaal aan zijn opdrachtgever zonder zijn professionele onafhankelijkheid prijs te geven. In de adviesrelatie betekent onafhankelijkheid dat de adviseur zoveel afstand houdt tot zijn opdracht en zijn opdrachtgever dat hij zijn deskundigheid onbelemmerd kan aanwenden. De adviseur moet zich inzetten om het adviestraject tot een voor de opdrachtgever bevredigend einde te brengen. Om de onafhankelijkheid van de adviseur te waarborgen verplicht de opdrachtgever zich: - Een duidelijke opdracht te formuleren. - Deze opdracht in een gesprek met de adviseur zoveel mogelijk nog nader te expliciteren. - Alle relevante informatie (kennis en kunde) aan de adviseur ter beschikking te stellen. - De adviseur in de gelegenheid te stellen op eigen initiatief en naar eigen goeddunken, waar dan ook in de organisatie, voor de opdracht noodzakelijke informatie in te winnen. - De onafhankelijkheid van de adviseur te waarborgen; tijdens de opdracht dient de opdrachtgever zich uiterst terughoudend op te stellen.

4. Integriteit De overheidsinstelling dient te voorkomen dat er tussen partijen misverstanden kunnen ontstaan over de inhoud van de opdracht. De opdrachtgever en de adviseur moeten weten wat zij wel en niet van elkaar mogen verwachten. Het is daarbij van belang dat de opdrachtgever zich bij het formuleren van de opdracht houdt aan de wettelijke voorschriften. Het zorgvuldig en integer omgaan met financiële en personele aangelegenheden is ook een zaak van integriteit. Over (de vaststelling van) het honorarium moet wederzijds tussen opdrachtgever en adviseur helderheid bestaan. Betaling van de afgesproken honoraria dient op de afgesproken momenten te geschieden.

5. Gedragscode en definities 24

De gedragscode bestaat uit hiervoor genoemde algemene uitgangspunten en hierna volgende

gedragsregels. Deze gedragsregels zijn een uitwerking van de uitgangspunten. Een adviseur is een natuurlijke persoon die zich, zelfstandig of in dienst van een bureau, bij overeenkomst verbindt aan (in dit geval) een overheidsinstelling om aan deze instelling een onafhankelijk advies uit te brengen. Een opdrachtgever is in deze gedragscode de overheidsinstelling die een overeenkomst van opdracht sluit met een adviseur. Betrokkenen zijn degenen die als werknemer van de opdrachtgever, (zakelijke) partner of anderszins, direct betrokken zijn bij een organisatieadviesopdracht. Zij mogen er redelijkerwijs van uitgaan dat hun belangen bij de uitvoering van de opdracht aan de orde komen. De overeenkomst van opdracht is de overeenkomst waarbij de opdrachtnemer zich jegens de opdrachtgever verbindt buiten dienstbetrekking werkzaamheden als extern adviseur te verrichten conform het bepaalde in het Burgerlijk Wetboek.

GEDRAGSREGELS 1. Algemene regels 1.1 Een opdrachtgevende overheidsinstelling moet bij de werkzaamheden de zorgvuldigheid die een goed opdrachtgever betaamt in acht nemen en zich zodanig gedragen dat de opdrachtnemer inderdaad in staat is om in alle onafhankelijkheid tot een advies te komen. 1.2 De opdrachtgevende overheidsinstelling moet zich in zijn bedrijfsuitoefening houden aan de wet en aan de Gedragsregels en de Uitgangspunten die gezamenlijk de Gedragscode vormen.

2. Onafhankelijkheid 2.1 De adviseur zet zijn kennis, ervaring en vaardigheden in ten behoeve van de belangen van de opdrachtgever en diens organisatie, zonder daarbij zijn professionele onafhankelijkheid prijs te geven. De opdrachtgevende overheidsinstelling geeft geen opdracht indien hij de adviseur niet de mogelijkheid biedt om tot een eigen, onafhankelijke oordeelsvorming te komen en deze aan zijn opdrachtgever over te brengen.


2.2 De opdrachtgevende overheidsinstelling zal van tevoren geen gewenste inhoudelijke uitkomst van het onderzoek/advies aan de adviseur aangeven. 2.3 De opdrachtgevende overheidsinstantie zal vermijden dat in de opdracht andere belangen dan die van de opdrachtuitvoering zelf een rol zullen spelen. Het aan de kant van de opdrachtgevende overheidsinstantie bestaan van nevenbelangen van persoonlijke en/of zakelijke aard die op het verloop van het adviesproces van invloed kunnen zijn en waarvan de opdrachtgevende overheidsinstantie weet of moet aannemen dat deze bij de adviseur niet bekend zijn, brengt voor de opdrachtgevende overheidsinstantie de verplichting met zich mee om, of de opdracht niet aan deze adviseur te geven, of het bestaan van bedoelde belangen van persoonlijke en/of zakelijke aard vóór het verstrekken van de opdracht aan de adviseur voor te leggen. Ontstaan aan de kant van opdrachtgevende overheidsinstantie tijdens de opdrachtuitvoering nevenbelangen van persoonlijke en/of zakelijke aard als in de vorige zin bedoeld, terwijl de opdrachtgevende overheidsinstantie weet of moet aannemen dat deze bij de adviseur niet bekend zijn, dan brengt zulks voor opdrachtgevende overheidsinstantie de verplichting met zich mee het bestaan van bedoelde belangen van persoonlijke en/of zakelijke aard aan de opdrachtgever voor te leggen.

3. Verstrekking opdracht 3.1 Alvorens een opdracht te geven, zorgt de opdrachtgevende overheidsinstantie ervoor dat over de inhoud en de uitvoeringsvoorwaarden van de opdracht duidelijkheid bestaat tussen de opdrachtgever en de adviseur. 3.2 De opdrachtgevende overheidsinstantie draagt er zorg voor dat alle relevante kennis en kunde die in de organisatie aanwezig zijn over het door de adviseur te behandelen/onderzoeken onderwerp ter beschikking worden gesteld. 3.3 De opdrachtgevende overheidsinstantie dient de adviseur op de hoogte te stellen van de context van de problematiek, waaronder begre-

pen de standpunten van derden betrokkenen. 3.4 De opdrachtgevende overheidsinstantie zal geen opdracht verstrekken waarin onwettige doelstellingen worden nagestreefd. De opdrachtgevende overheidsinstantie zal niet aanzetten tot het gebruik van onwettige methoden.

4. De opdracht 4.1 De wilsovereenstemming over de opdracht en de uitvoering daarvan moet zijn weerslag vinden in schriftelijke afspraken over: - de opdracht en de begrenzing daarvan; - de bepaling van de opdrachtgever; - de werkwijze en in te zetten deskundigheden (ook die in de opdrachtgevende overheidsinstantie); - heldere en controleerbare prestatie-afspraken; - het tijdpad en de begrote kosten of grondslagen voor vergoeding op nacalculatiebasis; - de wijze van informatieverstrekking tijdens en na de opdracht; - de gewenste c.q. noodzakelijke nazorg; - (indien van toepassing) de eigendoms- en auteursrechten; - criteria en tijdstippen van evaluatie. 4.2 Indien zich tijdens de uitvoering van de opdracht feiten of omstandigheden voordoen die aan de oorspronkelijk bereikte wilsovereenstemming afbreuk (zouden kunnen) doen, dan geldt hiervoor een wederzijdse meldingsplicht, en voeren opdrachtgever en adviseur overleg, teneinde de afspraken zo mogelijk aan de gewijzigde situatie aan te passen.

5. De uitvoering van de opdracht 5.1 De opdrachtgevende overheidsinstantie volgt het adviesproces op afstand, maar wel zodanig dat de adviseur de opdrachtgever tijdig en duidelijk kan informeren over de structurering, aanpak en voortgang van zijn opdracht. 5.2 De opdrachtgevende overheidsinstantie zal naar beste vermogen de adviseur ondersteunen bij het bereiken van het resultaat dat bij de opdracht wordt beoogd. De opdrachtgevende

25


overheidsinstantie accepteert dat het bereiken van dit resultaat als zodanig niet door de adviseur kan worden gegarandeerd, tenzij de adviseur en de opdrachtgever vóór het begin van de uitvoering van de opdracht overeenstemming bereiken over het te behalen resultaat en tussen partijen vaststaat dat dit niet voor tweeërlei uitleg vatbaar is.

7. Verantwoordelijkheid voor medewerkers 7.1 De opdrachtgevende overheidsinstantie is ervoor verantwoordelijk dat zijn medewerkers zich gedragen conform deze gedragsregels.

8. Collegiale betrekkingen 5.3 Indien de adviseur rapporteert aan de opdrachtgever, geeft de opdrachtgevende overheidsinstantie aan in hoeverre het gestelde doel volgens hem is bereikt. 5.4 De opdrachtgevende overheidsinstantie sluit een opdracht steeds af met een schriftelijke of mondelinge evaluatie over de wijze waarop de opdracht(en) is (zijn) uitgevoerd.

6. Discretie en geheimhouding 6.1 Als de opdrachtgevende overheidsinstantie ten behoeve van de opdrachtuitvoering een oordeel vraagt over personen, moet dat gerelateerd zijn aan de functie die de betrokken persoon uitoefent. De zorgvuldigheid gebiedt dat de adviseur zijn voorlopige oordeel bij de betrokken persoon ter kennis brengt alvorens zijn bevinding aan de opdrachtgever ter kennis te brengen. Hiervan kan worden afgeweken, indien de opdrachtgever hiertoe van tevoren zwaarwegende redenen aanvoert. In dat geval zal de adviseur aan betrokkene(n) van tevoren kenbaar maken, dat zijn advies tot een oordeel over betrokkene(n) kan leiden. In een eventuele rapportage zal dan terzake worden vermeld dat het oordeel niet vooraf bij betrokkene(n) is getoetst. 6.2 In het geval personen herkenbaar zijn in het te verspreiden materiaal, moeten deze personen hun goedkeuring verlenen. 6.3 Alle geproduceerde adviezen zijn conform de Wet Openbaarheid van Bestuur in principe openbaar. Opdrachtgever dient binnen een maand na het uitkomen van een advies tot publicatie over te gaan.

26

8.1 De opdrachtgevende overheidsinstantie zal het werk van een adviseur pas door een andere adviseur laten beoordelen nadat de eerste adviseur daarvan in kennis is gesteld. Deze voorwaarde vervalt als de betreffende opdracht meer dan vijf jaar geleden is beëindigd. 8.2 De opdrachtgevende overheidsinstantie vraagt meerdere offertes aan van concurrerende adviseurs. De opdrachtgevende overheidsinstantie dient alle om een offerte gevraagde adviseurs op de hoogte te brengen van het feit dat er meerdere offertes zijn aangevraagd en tevens van het aantal.

9. Eigendom adviezen 9.1 Zodra daarvoor is betaald zijn de producten die de adviseur heeft geproduceerd het eigendom van de opdrachtgever.


Bijlage

Externen in Houten, een intern probleem? Het verhaal van de GroenLinksfractie in Houten De aanwezigheid van steeds meer ‘externen’ in het gemeentehuis van Houten is in de zomer van 1999 voor de raadsfractie van GroenLinks aanleiding om een discussie hierover te starten. Pogingen om informatie te krijgen over de omvang van de externe advisering en de kosten die hiermee gemoeid zijn, stuitten op weerstand bij het lokale bestuur. Tot op heden – ruim twee jaar na het eerste verzoek - heeft de fractie weliswaar een overzicht van de kosten, maar is het nog steeds onzeker of het zal komen tot een echte discussie in de raad over ‘nut en noodzaak’ van de lange stoet externen die aan Houten factureert. De correspondentie van de GroenLinksfractie met het college illustreert niet alleen de omvangrijke kosten die gepaard gaan met externe advisering, maar vooral de verkramptheid waarmee het lokale bestuur op deze kwestie reageert. Transparantie van bestuur en democratische controle zijn in de praktijk geen vanzelfsprekendheden. Dat blijkt uit onderstaand relaas, opgetekend door Wouter van Kouwen, fractievoorzitter van GroenLinks in de Houtense raad. Houten, 27-6-1999 Geachte college Betreft vragen art.36 RvO betreffende nut, noodzaak en kosten externen Inleiding: Onlangs heeft het onderzoeksbureau van de VNG (SGBO) in samenwerking met de Volkskrant een enquête gehouden onder een groot aantal Nederlandse gemeenten. Hier volgen enkele conclusies: - Gemeenten geven jaarlijks minstens 300 miljoen uit aan organisatieadviseurs en interim-managers. - Gemeenteraden worden zelden betrokken bij

het inschakelen van adviseurs. - Het inschakelen van adviseurs wordt geregeld gebruikt om beleid ‘er door te drukken’. - Slechts 16 procent van de onderzochte gemeenten vraagt zich af of het inhuren van adviseurs het primaat van de raad kan aantasten. - En in de helft van de gemeenten worden de prestaties van de adviseurs niet geëvalueerd. De voorzitter van de VNG, J. Franssen, roept naar aanleiding van het onderzoek op de discussie over extern advies te openen: ‘Ik zal er op toezien dat dit in de stad waar ik burgemeester ben, Zwolle, gebeurt’. Onze fractie wil graag antwoord op de volgende vragen: 1. Is het college bereid om na de zomer, ook in Houten deze discussie te openen? 2. Is het college bereid om, ter voorbereiding op deze discussie, de raad volledige openheid te geven over de uitgaven die Houten in het jaar 1998 en de eerste helft van 1999 heeft gedaan ten aanzien van externe adviseurs en interim-managers? Een en ander gespecificeerd naar sector en functie? 3. Wil het college aangeven waarom deze externe adviseurs en interim-managers zijn aangetrokken en ook door wie, hoe en met welk resultaat hun inzet is geëvalueerd? In verband met de aanstaande vakantieperiode willen wij u niet houden aan de termijn van 30 dagen die in het Reglement van Orde is vastgelegd. Met een volledige beantwoording van deze vragen door het college voor 1 september van dit jaar zijn wij tevreden. Met vriendelijke groeten, namens de fractie van GroenLinks, Wouter van Kouwen.

27


Pas op 7 december krijgen we (na enkele mondelinge en schriftelijke herinneringen) een antwoord waarvan fractiegenote Aleid Groothoff en ik binnen een half uur de onvolledigheid konden aantonen. Er ging meteen een nieuwe brief uit. Houten, 9-12-1999 Aan het college van B. en W. van Houten Betreft vragen art.36 RvO betreffende nut, noodzaak en kosten externen Geacht college, Wij ontvingen na bijna 6 maanden uw reactie op onze schriftelijke vragen. Helaas kunnen wij met het antwoord geen genoegen nemen. In enkele punten zullen wij u aangeven wat wij alsnog van u wensen te ontvangen: 1. Over 1998 heeft u geen gegevens verstrekt. Wij rekenen er op deze gegevens alsnog te krijgen. Aangezien de boeken over 1998 reeds lang zijn gesloten kan het oplepelen slechts een kleine moeite zijn. In uw brief van 7 september(!) geeft u trouwens ook aan dat ‘de afdeling Planning en Control bezig is een overzicht te maken’ en dat ‘dit binnen enkele weken aan het college en de raadscommissie kan worden gepresenteerd’ 2. U stelt in uw brief dat u de conclusies van de VNG-enquête niet herkent en derhalve geen aanleiding ziet voor een discussie zoals die door ons wordt voorgesteld. Wij vinden deze gevolgtrekking buitengewoon voorbarig en bovendien is het niet aan u om een dergelijke conclusie te trekken. Het is aan de raad om te besluiten of zij over nut, noodzaak en kosten van externen wenst te spreken of niet. En ook de raad zal conclusies dienen te trekken. U dient de raad slechts op de hoogte te brengen van alle relevante feiten. Vooralsnog blijft u daarbij in gebreke. (zie ook punt 3) 3. Over het jaar 1999 somt u een aantal (nauwelijks gespecificeerde) externen op en tevens de kosten die daarmee zijn gemoeid. Volgens ons is het overzicht verre van volledig. In een half uurtje tijd kwam onze fractie tot de volgende lijstjes van externen die wij in uw overzichten niet hebben kunnen vinden. Volgens ons hadden deze wel degelijk in het overzicht opgenomen moeten worden: 28

A. Interim-managers die wij missen (niet uitputtende lijst) - Centrum-Oost: de heren Lubbers en Van Ieperen - Nieuw gemeentehuis: Derksen - Projectleiding brandweer: de heer Meeuwis - Externe manager Chipolata B. Externe adviseurs: (niet uitputtend) - Bureau Derks - Goudappel Coffeng - Pricewaterhouse enz., enz… - Grontmij - Ernst en Young (gemeentehuis) - Houthoff Buruma (o.a. zaak Van Kouwen en WCN-Heemstede) - Koolen city management - Het bureau dat de stedenbouwkundige aspecten van het Centrum-Oost bestudeert. - Het bureau dat het rapport over Chipolata/ St. Enter schreef. - Het bureau dat o.a. het rapport ‘Kantelen naar Klanten’ schreef (de heer Van Boggelen) - Het SGBO-rapport over Sociale Zaken. - Adviseurs milieubeleidsplan - BBN (theater, zwembad?) - Advies inzake belastingdruk (Bij begroting 2000) - Milieu: K+V adviesbureau heeft naast het door u genoemde nog twee rapporten geschreven. - Is het rioleringsplan alleen intern geschreven? - Waren er bij huisvesting niet ook externen? - En bij voorlichting tot zomer 1999? Wij gaan ervan uit dat u op korte termijn alle benodigde informatie aan de raad zult verschaffen. Uw brief heeft bij onze fractie de indruk gewekt dat de volgende conclusies van het SGBO onderzoek van de VNG wel degelijk op Houten van toepassing zouden kunnen zijn: 1. Houten geeft volgens uw eigen cijfers tenminste 1,7 miljoen uit aan externen, dat is veel meer dan een gemiddelde gemeente. Volgens ons is het trouwens nog veel meer. 2. Ook in Houten wordt de gemeenteraad zelden betrokken bij het inschakelen van adviseurs. Uw brief is daarvan het bewijs.


3. De stelling dat ook Houten externen gebruikt om beleid er ‘door te drukken’ wordt door de nu verstrekte informatie niet afdoende weerlegd. De wijze waarop Ernst en Young werd ingezet bij de plannen voor een nieuw gemeentehuis wijzen er eerder op dat externen wel degelijk ook worden ingezet om de raad met ‘meer van hetzelfde’ onder druk te zetten. 4. Houten behoort blijkbaar bij de 84% van de gemeenten dat zich niet afvraagt of het inhuren van adviseurs het primaat van de raad kan aantasten. Onlangs heeft minister Peper verklaard dat de overheid meer problemen zelf moet oplossen en minder aan adviesbureaus moet overlaten: ‘Daarvoor heeft de overheid wel mensen nodig die verantwoordelijkheid durven te nemen’. Ook stelde Peper: ‘Dat externen drie keer zo duur zijn’. Onze fractie is het met de minister eens en vindt dat het college uit oogpunt van democratisch functioneren, maar ook om financiële redenen de plicht heeft om de raad zonder enig voorbehoud en volledig te informeren. Met minister Peper roepen wij u toe: neem uw verantwoordelijkheid! Hoogachtend, namens de fractie van GroenLinks, Wouter van Kouwen

Helaas kwam er ook op deze brief geen reactie. Vandaar het volgende verzoek om in het kader van de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) alle gegevens over de kosten van interim-managers en externen over de jaren 1998 en 1999 openbaar te maken. Houten, 28-03-2000 Aan het college van B. en W. van Houten Geacht college, Zoals bekend bedraagt de termijn waarbinnen u volgens het reglement van orde schriftelijke vragen dient te beantwoorden dertig dagen. Welnu: op 27 juni, op 3 september en op 9 december van het vorig jaar, met een herinnering op 3-02 j.l. stelde ik u namens mijn fractie een aantal vragen over ‘nut, noodzaak, en kosten

inhuren externen’. Pas op 7 december 1999 kregen wij van u een antwoord op de vragen van 27 juni van dat jaar. Dit antwoord was dermate onvolledig dat wij ons op 9 december gedwongen voelden om u opnieuw door middel van schriftelijke vragen om opheldering te vragen. Inmiddels is, ondanks een herinnering die wij u op 3 februari j.l. stuurden, ook voor de beantwoording van deze brief de termijn reeds ruim twee maanden verstreken. Ons rest slechts om (opnieuw) een beroep te doen op de Wet Openbaarheid van Bestuur. Graag zien wij, binnen de termijn die de Wet daarvoor stelt, een uitnodiging tegemoet om alle door ons eerder opgevraagde gegevens te kunnen inzien. Hoogachtend, namens de fractie van GroenLinks, Wouter van Kouwen

Op enkele kleine schermutselingen na blijft het hierna vijf maanden stil. Op 29 augustus 2000 komt het college eindelijk over de brug. Na bestudering van het geopenbaarde schrijf ik namens mijn fractie de volgende brief. Houten, 30 augustus 2000 Aan het college van B. en W. van Houten Betreft vragen conform art.36 RvO, en tevens een verzoek in het kader van de WOB inzake kosten e.d. externen. i.a.a. de OR, de arrondissementsrechter en de media Geachte college, Dank voor uw overzicht van de kosten voor externen, wel heeft het overzicht bij ons de volgende opmerkingen en vragen opgeroepen: 1. Graag gaan wij in op uw aanbod om binnenkort over dit onderwerp met u van gedachten te wisselen. 2. In juni van het jaar 1999 hebben wij u de vragen, die u nu heeft beantwoord, voor de eerste keer gesteld. Op 7 december 1999 reageerde u, en toen presenteerde u ons een totale kostenpost over het jaar 1999 voor externen van 1.761.485 gulden. Wij hebben toen op 9 december per brief

29


30

aangegeven dat uw overzicht volgens ons ‘verre van volledig’ was. Nu wij, dank zij de Wet Openbaarheid van Bestuur de werkelijke cijfers over 1999 van u hebben gekregen: 9.222.303 gulden (ruim vijf maal zo veel!) ligt de vraag voor de hand: Hoe is het mogelijk dat u ons vorig jaar zo volstrekt onvoldoende heeft geïnformeerd? 3. En hoe denkt u in de toekomst te voorkomen dat dit opnieuw gebeurt? 4. Wij zijn van mening dat een bedrag aan externen van 9,2 miljoen (excl. uitzendkrachten!) uitzonderlijk hoog is. Als je het vergelijkt met de door u in uw brief van 7 december genoemde totale loonsom van ruim 20 miljoen voor de gehele organisatie, wordt maar liefst ruim 45% van de totale arbeidskosten aan externen uitgegeven! Ter vergelijking: Nieuwegein gaf in 1999 zo’n 20% en Utrecht ongeveer 11,6% van de totale arbeidskosten uit aan externen. En in die gemeenten zijn de uitzendkrachten ook nog in het bedrag opgenomen! Kunt u de raad aangeven hoe het komt dat Houten zoveel geld extern besteedt? 5. De gemeente Nieuwegein heeft aangegeven dat zij het bedrag voor externen wil halveren: van ruim 8 miljoen naar 4 miljoen dit jaar. Bent u bereid om bij de komende begroting de raad een vergelijkbaar voorstel te doen? 6. Onze fractie is beslist niet tegen het inhuren van externen. Vaak is het nodig en soms zelfs goedkoper om specifieke deskundigheid kort in te huren dan langjarig op de loonlijst te hebben. Maar heel vaak is het ook mogelijk om intern oplossingen te zoeken, hetgeen niet alleen veel goedkoper is, maar ook veel motiverender voor de vaste medewerkers. Er moet worden voorkomen dat het idee ’de interessante klusjes gaan naar externen die er ook nog eens veel beter voor worden betaald’ bij de medewerkers post gaat vatten. Hoe dan ook, onze fractie is van mening dat het inhuren van externen alleen dient te geschieden als: - dat beslist noodzakelijk is (interne invulling is niet mogelijk). - er van tevoren een duidelijke opdrachtformulering is gemaakt. - er ook wordt gekeken of de deskundigheid niet bij andere gemeen ten kan worden ‘geleend’. - er meerdere offertes bij bureaus worden gevraagd, ook (en vooral!) als er al langer

met een bureau zaken is gedaan. - er geen zaken wordt gedaan met zgn.’draaideur’ ambtenaren en ‘draaideur’bestuurders. - de opdracht in een duidelijk contract wordt vastgelegd. - de resultaten tussentijds en achteraf goed worden geëvalueerd. Een en ander wordt schriftelijk vastgelegd. Volgens GroenLinks dient Houten, in navolging van andere gemeenten, een protocol op te stellen waarin wordt vastgesteld onder welke voorwaarden het inhuren van externen kan geschieden. (zie de bijlage met het Utrechtse protocol) Bent u bereid om commissies en raad een conceptprotocol ter beoordeling voor te leggen? Wij rekenen op een spoedige en adequate reactie. Met vriendelijke groeten, namens de fractie van GroenLinks, Wouter van Kouwen Bijlage : het protocol van de gemeente Utrecht.

Op 1 september verschijnt er een artikel in het Utrechts Nieuwsblad waarin burgemeester De Jonge de vraag van de journalist ‘hoe het komt dat het college een half jaar eerder veel lagere bedragen had genoemd’ beantwoordt met de opmerking: ‘Als je de weg naar Rotterdam vraagt kan je niet verwachten in Amsterdam uit te komen.’ Met andere woorden: GroenLinks had volgens De Jonge in een later stadium heel andere vragen gesteld dan in het begin. Terwijl het om exact dezelfde vragen ging, die we, omdat er maar geen antwoord kwam, voor de WOB-procedure opnieuw dienden te stellen. Ook inhoudelijk was De Jonge duidelijk: ‘Je kunt Houten niet vergelijken met Nieuwegein of Utrecht; het werk moet gewoon gebeuren; het mes zetten in de externen, zal niet gauw gebeuren.’ Ook een protocol vond hij maar onzin: ‘Dat zou maar voor nog meer bureaucratie zorgen.’ Het is overduidelijk: het college had weliswaar met tegenzin de gevraagde gegevens bekend gemaakt, maar was op geen enkele wijze bereid om een inhoudelijk debat te voeren. Ook de collegepartijen en collega-oppositiepartijen als SGP en D66(!) steunden onze


poging om de zaak bespreekbaar te krijgen niet. Begin 2001 (er is dan een nieuw college waarin de PvdA bij de oude collegepartijen is aangeschoven) stuurt fractiegenote Aleid Groothoff de volgende brief. Houten, 1 februari 2000 Aan het college van B. en W. van Houten i.a.a. de raad en de media Geacht college, Ongetwijfeld zijn uw medewerkers thans druk doende met het opstellen van de jaarrekening over het jaar 2000. Wij willen u vragen om bij deze jaarrekening een apart overzicht te voegen waarin de kosten worden opgesomd die Houten in 2000 bij het inhuren van externen heeft gemaakt. Vorig jaar heeft u over 1998 en 1999, naar aanleiding van ons WOB-verzoek, al zo’n overzicht geproduceerd, gesplitst in adviseurs en extern ingehuurde (beleids-)medewerkers/interim-managers. Onze fractie is van mening dat de kosten van externen bij de bespreking van de rekening in de raad moeten kunnen worden meegenomen. En ook bij het vaststellen van de begroting 2002 zijn deze gegevens van belang. Wij achten inzicht in deze kosten onontbeerlijk t.b.v. een mogelijke discussie over ‘oud voor nieuw’ beleid, integrale afweging van prioriteiten, personeelsbeleid en dergelijke. Indien mogelijk vragen wij u om in het overzicht tevens in een of enkele woorden aan te geven voor welke gemeentelijke taak de betreffende externen waren ingehuurd. Tenslotte zouden wij van u ook graag vernemen welk bedrag aan reguliere arbeidskosten in 2000 is uitgespaard omdat er sprake was van niet vervulde vacatures. Mocht u nog van plan zijn een bestuursrapportage 2000-3 (naar de stand van 31 december 2000) naar de raad te sturen dan verzoeken wij u om de gevraagde gegevens (indien mogelijk) al daarbij mee te sturen. Bij voorbaat dank voor de medewerking. Met vriendelijke groet, namens de fractie, Aleid Groothoff

Als hierop bijna twee maanden later nog geen reactie is gekomen, stuur ik een herinnering. De jaarrekening moet haast af zijn en we willen, nu er een nieuw college is en er bovendien bekend is geworden dat Houten zich financieel in zwaar weer bevindt, echt ook over de kosten van externen een discussie kunnen voeren. Houten, 23 april 2001 Aan het college van B. en W. van Houten Betreft vragen art. 36 RvO over de kosten van externen in het jaar 2000 Geacht college, Meerdere malen hebben wij u al gevraagd de raad inzicht te geven in de kosten die er ook weer in het jaar 2000 zijn gemaakt voor het inhuren van externen: o.a. adviseurs, en interim-managers. Zo hebben wij nog steeds geen reactie gekregen op de brief van 1 februari j.l. van Aleid Groothoff over dit onderwerp. Helaas zijn wij daarom genoodzaakt om u in deze brief te wijzen op de wettelijke regelingen die u tot beantwoording verplichten. Het argument dat het te veel tijd kost kan volgens ons dit jaar niet gelden aangezien u vorig jaar uiteindelijk prima overzichten over de jaren 1998 en 1999 heeft geproduceerd. Wij gaan ervan uit dat u de betreffende budgethouders toen heeft opgedragen deze kosten in het vervolg goed (apart) te registreren, zodat ze nu met een ‘druk op de knop’ kunnen worden opgelepeld. Wij hechten er aan dat de raad uiterlijk bij de presentatie door het college van de jaarrekening 2000 over deze gegevens kan beschikken. Zeker gezien de grote problemen waar Houten voor staat is het noodzakelijk dat ook deze grote uitgavenpost (plm. 10 miljoen in 1999!) door de raad op doelmatigheid kan worden beoordeeld. Onderaan bladzijde 14 van het rapport ‘Zorgen voor overmorgen’ geeft u overigens zelf ook aan dat er op korte termijn een procedure moet worden vastgesteld voor het inschakelen van personeel van derden. Ook daarbij is inzicht in de feitelijke omvang van het fenomeen buitengewoon gewenst. Tenslotte zouden wij van u ook graag vernemen welk bedrag aan reguliere arbeidskosten in 2000

31


is uitgespaard omdat er sprake was van niet vervulde vacatures.

men bij het vaststellen van de begroting in december.

Met vriendelijke groet, namens de fractie, Wouter van Kouwen

Voorlopige slotconclusie

Op 22 juni ontvangen we de jaarrekening. Maar ondanks een in de raad van mei gedane toezegging, zit het overzicht van de kosten van externen er weer niet bij. Ook een volgende toezegging om het overzicht op 27 juni beschikbaar te stellen, wordt niet nagekomen. Op 5 juli wordt de rekening 2000 in de raadscommissie behandeld. Veel fracties buigen zich er al over, maar zonder de feiten over de kosten van externen. Op 18 juli, twee dagen voor de behandeling van de jaarrekening in de raad, liggen de cijfers in de postbakjes van de raadsleden. Een vergelijking van de cijfers 2000 met die van 1999 leert ons het volgende: - De wijze van administreren en verantwoorden heeft in 2000 voor een groot deel op geheel andere wijze plaatsgevonden; een vergelijking met 1999 is daarom lastig. - Na enig speurwerk wordt wel duidelijk dat het bedrag dat aan externen is uitgeven van plm. 10 miljoen in 1999 is gestegen naar maar liefst 15 miljoen in 2000! - Van deze stijging is 1 miljoen verantwoord in de Vinexbouwtaak (van 7 naar 8 miljoen) en 4 miljoen (van 3 naar 7 miljoen) in de algemene dienst, inclusief projecten. - Enige verantwoording wordt niet gegeven; er wordt slechts verwezen naar de jaarrekening 2000, maar de cijfers die daarin staan zijn weer heel anders. Ik besluit de directeur-middelen te bellen voor een toelichting. Hierop volgt de toezegging dat het college er bij de begroting op zal terugkomen. Heel nadrukkelijk vraag ik vervolgens om een inhoudelijk antwoord (na de zomer) op onze vragen van 1 februari en 23 april. Voor de meeste fracties blijkt de termijn waarop de stukken zijn ontvangen te kort om er in de raad diep op in te gaan. Meerdere fracties geven aan dat zij erop zullen terugko32

Na ruim twee jaar is de vraag naar de kosten van externen in Houten in grote lijnen wel beantwoord. Duidelijk is geworden dat deze kosten al heel hoog waren en nog steeds buitenproportioneel stijgen. De mistige wijze van presentatie vormt bij het doorgronden van de cijfers een groot probleem. Omdat Houten in de meerjarenbegroting een structureel tekort heeft van 12 miljoen op jaarbasis, mag de raad deze post onmogelijk als een onbeïnvloedbaar van-buiten-komend‘onheil’ over zich heen laten komen. De vraag naar nut en noodzaak wordt dan ook steeds belangwekkender en zal de komende maanden zeker door onze fractie worden gesteld. Houten, 4 september 2001 Wouter van Kouwen

De staatsgreep van de zesde macht? De staatsgreep van de zesde macht?

Recommend Documents