Artikel Opleiding & Ontwikkeling, tijdschrift voor human resource development - juni 2004 Trefwoorden: zesde macht, exteren adviseurs, overheid & bestuur
Auteurs: Caroline van Dullemen, Jos van der Lans en Niels Posthumus De rol van externe adviseurs bij de overheid
Heeft de zesde macht een publieke moraal? Naast de vierde macht - de ambtenarij - en de vijfde macht - de media- is er de laatste jaren een zesde mach in opkomst: de externe adviseurs bij de overheid. De term is gemunt door GroenLinks dat er vier jaar geleden een kritische publicatie aan wijdde: ‘De staatsgreep van de zesde macht?’ De auteurs menen dat er sindsdien nog maar bitter weinig is veranderd. De overheden tonen zich nog steeds beroerde opdrachtgevers, een mening overigens die door de meeste adviseurs ruimhartig gedeeld wordt. Maar dat zeggen ze vooral off-the-record. Zou de advieswereld niet eens bij zichzelf te rade moeten gaan? Het was uitdrukkelijk niet de bedoeling van ‘De staatsgreep van de Zesde Macht?’ om de rol van externe adviseurs bij de overheid uit te kleden. Hoewel de voorbeelden over opportunistisch adviseurswerk (‘u vraagt, wij draaien’) zich aaneenregen, wilden wij de advieswereld niet als ordinaire zakkenvullers weg zetten. Wij meenden dat het tijd werd om dit relatief nieuwe verschijnsel op zijn maatschappelijke betekenis te analyseren. Moest de opkomst van externe adviseurs, zo vroegen wij ons af, niet begrepen worden als een sluipende afkalving van de overheid? In dat verband gebruikten wij de metafoor van 'de lege staat'. Als een overheid voor kennis en deskundigheid steeds afhankelijker wordt van private kennispartijen, wat blijft er dan nog van die overheid zelf over? En zo worstelden we met meer vragen. Hoe voorkom je dat die private partijen zich laten inhuren voor politieke doeleinden? Zie in dit verband de tientallen externe adviezen die de besluitvorming over de Betuwelijn hebben 1
begeleid. En hoe kun je deze groeiende afhankelijkheid democratisch controleren? Wordt de klassieke macht van de trias politica niet onnodig verder uitgehold door de externen? In dit artikel willen we nagaan in hoeverre deze publicatie, de daarin geformuleerde politieke uitgangspunten en in het bijzonder de voorgestelde beleidswijzigingen effect hebben gesorteerd. We kijken daarbij naar media-aandacht, naar wetenschappelijk onderzoek, naar de opdrachtgevende rol van de overheid en naar hetgeen de branche zelf heeft ondernomen. Tenslotte formuleren we een enkele conclusie.
Politieke uitgangspunten We stelden niet alleen vragen. We formuleerden ook een viertal uitgangspunten, die voor ons als bakens fungeerden om meer helderheid over het verschijnsel te realiseren. Die uitgangspunten waren: 1 Transparantie van bestuur Het functioneren van externe adviesbureaus moet uit de beslotenheid van de ambtelijke cultuur bevrijd worden. Dat is de beste remedie tegen spookverhalen en de beste voorwaarde om kwaliteit te genereren. Ten alle tijden moet helder zijn welke adviseurs, tegen welke kosten, waar werken. 2 Democratische controle Of adviesgeld goed besteed is, moet door gekozen vertegenwoordigers gecontroleerd kunnen worden. Zij moeten informatie krijgen op basis waarvan zij prijs-kwaliteit-oordelen kunnen maken. 3. Kwaliteit van het beleid/bestuur Advieswerk moet leiden tot een beter openbaar bestuur, niet dienen als legitimatie voor bestuurlijke inertie. Dus moet de overheid zich een professioneel opdrachtgever tonen. Dat kan voorkomen dat het toegenomen belang van externe bureaus als keerzijde heeft dat de kwaliteit van het ambtelijke apparaat achteruitgaat. 4.
Primaat van de politiek 2
De aanwending van externe adviseurs moet uiteindelijk altijd gelegitimeerd kunnen worden vanuit het primaat van de politiek. Openbaarheid en publieke verantwoording vormen daarvan belangrijke onderdelen. Er moeten bovendien voorwaarden worden gecreëerd waardoor externen niet gebruikt worden als pionnen in een strategisch politiek spel. Gekozen organen zouden tijd, ruimte en middelen ter beschikking moeten krijgen om gepresenteerde beleidsvoorstellen van een contra-expertise te kunnen voorzien. Media-aandacht en onderzoek Hebben we met deze uitgangspunten en met de voorstellen uit ‘De staatsgreep van de zesde macht’ nu enig effect gesorteerd? Het antwoord moet zijn: zeer beperkt. We hebben een steen in de vijver gegooid. Sindsdien heeft het onderwerp de aandacht van de media gevangen. Regelmatig besteden programma's als NOVA, TweeVandaag en Netwerk aandacht aan het fenomeen. Meestal met een wat ongure aanleiding. Zo gauw er ergens iets misgaat, onduidelijke uitgaven zijn gedaan aan externe bureaus, dan duikt er wel een redactie op de achtergronden. Steevast duikt het rapport 'De staatsgreep van de zesde macht?' weer op en vragen de media ons om commentaar, om vaak weer teleurgesteld af te haken als blijkt dat wij helemaal niets tegen adviseurs hebben, maar hun publieke taken alleen beter geregeld wensen te zien. Ook de vakpers heeft het onderwerp ontdekt. Bladen als Binnenlands Bestuur en Management Team besteden er geregeld aandacht aan, compleet met kleine onderzoekjes onder betrokken bestuurders. Maar deze media-aandacht leidt niet tot meer controle. Integendeel, het heeft de kwade reuk rondom externen niet doen vervliegen. Temidden van deze media-aandacht blijven de wetenschappers helaas achter. Eigenlijk kennen wij alleen het, overigens niet onomstreden onderzoek, - gezien het feit dat de auteurs werkzaam zijn bij een adviesbureau dat voor driekwart draait op overheidsopdrachten -, van De Caluwé en Stoppelenburg. Zij onderzochten in overleg met het college Secretarissen Generaal en een aantal Nederlandse adviesbureaus 56 adviesopdrachten op kwaliteit. Gemiddeld beoordeelden de opdrachtgevers het advieswerk als ruim voldoende, maar vonden wel dat er aan de communicatie over het advieswerk het nodige 3
schortte. Vandaar dat de onderzoekers als aanbeveling formuleerden het opdrachtgeverschap en het opdrachtnemerschap te professionaliseren. De overheid als opdrachtgever Van een dergelijke gerichte professionalisering is binnen overheden nog maar weinig te merken. Tastbare initiatieven ontbreken. Een centrale database van 'extern onderzoek' en 'ingeschakelde externe adviseurs' , een kenniscentrum met betrekking tot advieswerk ten behoeve van de overheid, is bij lange na niet in zicht. Ook de transparantie is ver te zoeken. In de financiële verslaglegging zijn nog steeds nergens bedragen te vinden die inzicht bieden in wat het rijk nu aan externe adviseurs besteedt. Nog steeds worden externe advieskosten geboekt onder de noemer apparaatskosten, niet nader gespecificeerd. Bij een enkel ministerie is wel meer vastgelegd, maar of er ook zorgvuldig wordt gekeken naar kwaliteit en effectiviteit, kan niemand vertellen. Op andere bestuurlijke niveaus zijn de initiatieven net zo schoorvoetend. Bij een aantal provincies zijn veranderingen doorgevoerd. In Noord-Holland en Groningen streeft men er bewust naar om het uitbesteden van beleid (zowel advies als uitvoering) zo veel mogelijk te beperken. Enkele jaren geleden besloot men in Noord-Holland tot de oprichting van een interne afdeling van projectmanagers die kunnen worden ingehuurd door andere afdelingen, maar de laatste reorganisatie heeft er voor gezorgd dat deze flexibele interne afdeling met projectmanagers voor haar voortbestaan moet vrezen. In Groningen heeft men een begin gemaakt met de registratie van externe hulp bij beleidsvaststelling en -uitvoering. De regel is nu dat het inschakelen van externe adviseurs wordt gemeld. Op die manier probeert de provincie een beter beeld van de kosten en activiteiten met betrekking tot externe adviseurs binnen haar organisatie te krijgen. Dezelfde intentie is bij een (beperkt) aantal gemeenten te bespeuren. Tien procent van de gemeenten reageerde destijds op het hun toegezonden rapport “De staatsgreep van de Zesde Macht?’, overigens in de meeste gevallen met een formele ontvangstbevestiging. Een klein aantal gemeenten, zoals Amsterdam, Arnhem, Den Haag, Purmerend, 's-Hertogenbosch, nam de moeite uitvoeriger te reageren. Hun reacties liepen sterk uiteen. Sommige gemeenten, zoals 4
Amsterdam en Den Haag, schetsten hoe zij in hun financiële verslaggeving de uitgaven aan externe bureaus verantwoorden. Andere gemeenten lieten weten in het nieuwe duale stelsel controle over deze externe uitgaven niet meer als een taak te zien voor de raad. Het inhuren van 'derden' is een vorm van interne bedrijfsvoering, daar gaat de gemeenteraad niet meer over kennelijk. De conclusie is dat er weinig gemeentelijke systematiek te ontdekken valt in de omgang met externe adviesbureaus. Slechts een paar gemeenten hebben het systematischer aangepakt. Het betreft vooral gemeenten waar men al langer werkt met een lokale rekenkamer. In ons - overigens verre van representatief onderzoekje stuitten we op kleinere gemeenten als Zoetermeer en Bergen op Zoom, waar men werkt met een redelijk uitgewerkt protocol voor het inhuren van externe adviseurs. In Bergen op Zoom is het protocol voortgekomen uit een onderzoek van de lokale rekenkamer. Hoe men te werk moet gaan en waar men zich aan moet houden is voor iedere medewerker te raadplegen via een intern netwerk. De regels in het protocol geven criteria voor het inhuren van externe adviseurs, maar ook bindende aanwijzingen voor de verdere procedure. Bergen op Zoom probeert zo verder te komen, nadat daar in 2000 in een onderzoek boven water was gekomen dat in meer dan driekwart van de gevallen het onduidelijk was wat er nu precies met een advies gebeurde. Recent onderzoek uitgevoerd door het Sociaal Geografisch Bestuurskundig Onderzoek (SGBO), het onderzoeks- en adviesbureau van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), toont aan dat ruim 40% van de 35 grootste gemeenten geen idee heeft van de omvang van extern personeel en de bijbehorende kosten. Mede gemotiveerd door deze resultaten komt de VNG nu in beweging. In samenwerking met het SGBO gaat de Flex Group nu meer informatie verzamelen, met als intentie om te komen tot een benchmark-systeem voor de adviesbranche. De SGBO zal in dit project als een soort databank fungeren waar informatie over de inhuur van externen wordt samengebracht. Gemeenten zouden hier in de toekomst informatie kunnen opvragen over dit onderwerp. De SGBO wil bovendien een forum worden waar ervaringen van gemeenten kunnen worden uitgewisseld. Dat zijn initiatieven waarvan we in 2004 hoopten dat die genomen zouden worden. 5
Wat doet de branche zelf? En wat heeft de professie zelf gedaan? Tot nu toe vooral gediscussieerd. ’De professie heeft een imagoprobleem’ zei Rob Wagenaar, voorzitter van de Orde van Oganisatie-adviseurs (OOA), als opmaat voor de Ernst Hijmanslezing (19 november 2002). ,,Maarschappelijk gezien heeft het vak geen sponsors, geen protectie. En de discussie komt ook niet op gang omdat adviseurs geen weerwoord bieden. Onder het mom van geheimhouding en discretie over opdrachten wordt de discussie in het openbaar de mond gesnoerd. Deze situatie heeft de OOA ertoe gebracht expliciet aandacht te gaan besteden aan het imago van de maatschappelijke beeldvorming over de professie. In dit kader is de Ernst Hijmanslezing ontstaan’’. Mr. Arthur W.H. Docters van Leeuwen sprak als eerste deze lezing uit. Ook hij pleitte voor het zichtbaar maken van het adviesproces. Met professionaliseringsinspanningen zoals opleidingen, regels, visitatie en tuchtcommissies kom je er niet, meende Docters van Leeuwen. Als adviseurs werkelijk maatschappelijke waardering willen verkrijgen, moeten ze hun verantwoording verbeteren. Doen ze dat niet, zo waarschuwde hij tenslotte, dan hoeven ze maar naar hun buren te kijken om te zien wat er dan gebeurt. De accountants hebben te lang gewacht. Docters van Leeuwen brengt daarmee een punt naar voren dat nauw aansluit bij onze ervaringen. Wij zelf zijn, na het verschijnen van de publicatie, door verschillende grote bureaus uitgenodigd voor discussies met hun organisatie-adviseurs. Deze gesprekken waren vaak buitengewoon interessant. Niet in de laatste plaats, omdat in die gesprekken veel van onze bange vermoedens over het slechte, ja zelfs vaak opportunistische opdrachtgeverschap van overheden, werden bevestigd, zij het met de mededeling dat het wel off-therecord moest blijven. In die gesprekken hebben we adviseurs ook leren kennen als een beroepsgroep met een enorme kennis van zaken en vooral ook als burgers die betrokken zijn bij de publieke zaak. Elk voor zich kunnen ze verhalen over het opportunisme waarmee overheden vaak een beroep op hen doen, en individueel weten ze vaak heel nauwkeurig te vertellen hoe ze daar mee om gaan, wat ze 6
acceptabel vinden en wat niet. Maar als beroepsgroep komen ze er niet voor uit. Want uiteindelijk zijn ze niet alleen afhankelijk van hun opdrachtgevers, maar zijn ze ook nog eens onderling concurrenten en hopen ze juist dat hun 'individuele zorgvuldigheid' deel uitmaakt van hun aantrekkelijkheid op de markt. In een wereld waarin iedereen zijn 'targets' moet halen, is het kennelijk heel moeilijk om collectieve zorgvuldigheidsafspraken te maken. Het is het aloude dilemma dat organisaties tegenhoudt het ‘beste jongetje van de klas’ te spelen: als wij open-kaart-spelen of soms nee-zeggen tegen een oneigenlijke opdracht, profiteren onze concurrenten ervan. Dus zwijgen wij. Wellicht is die houding voor de individuele professional nog wel begrijpelijk. Maar als zelfs topondernemers zich binden aan een 'code of conduct', waarom zou dan van grote organisatieadviesbureaus die voor een groot deel van hun omzet afhankelijk zijn van overheidsopdrachten niet verwacht mogen worden dat zij hun omgang met en hun verantwoordelijkheid voor de publieke zaak kenbaar maken? Waarom zouden we niet van ze mogen weten, waar ze zich wel en niet voor laten lenen, waar ze de streep zetten, hoe ze hun kwaliteit en integriteit bewaken. Professionals in de gezondheidszorg, het welzijnswerk, de volkshuisvesting en het onderwijs moeten zich tegenwoordig bijna permanent verantwoorden, ze moeten hun prestaties inzichtelijk maken, niet alleen omdat burgers hen daardoor onderling kunnen vergelijken, maar vooral ook om hen scherp te houden. Dat vinden we vanzelfsprekend omdat hun organisaties 'maatschappelijke ondernemingen' zijn die met publiek geld een maatschappelijk belang dienen. Externe adviesbureaus hebben als commerciële ondernemers uiteraard niet eenzelfde verantwoordingsplicht. Dat is waar. Maar dat neemt niet weg dat zij wel een onmisbare schakel gaan vormen in het functioneren van de overheid. Dat zou niet alleen revenuen moeten bieden, maar ook publieke verplichtingen met zich mee moeten brengen. Het zou de branche sieren als ze zelf het voortouw zou nemen om daaraan invulling te geven. Tot slot 7
Er is in overheidsland wel wat beweging zichtbaar als het gaat om de omgang met het fenomeen externe adviseurs, maar het is allemaal mondjesmaat. Als de lokale media weer eens aan de bel trekken over het onderwerp, echoot het een paar weken door in gemeenteraad en stadhuis, maar na een maand is het weer stil. Dat is buitengewoon onbevredigend, want we kunnen (dat is onze ervaring na vier jaar interviews, spreekbeurten en politieke discussies over dit onderwerp) nog zo vaak onze - al snel door iedereen gedeelde - uitgangspunten in het geding brengen, nog zo vaak melden dat het wat ons betreft heus niet met minder hoeft, maar wel beter, inzichtelijker en controleerbaarder, toch stuiten we keer op keer op een muur van afhoudendheid en worden we als aanjager behandeld als een zeurende pottenkijker die de bestuurlijke armslag van een politicus nog verder wil minimaliseren. Die houding werkt op termijn, zo vrezen wij, alleen maar contraproductief. In feite voedt zo'n instelling van bemoei-je-niet-met-onze-zaken slechts het toch al bestaande wantrouwen in de overheid. Die negatieve houding valt alleen door maximale openheid - in feite de essentie van wat wij voorstellen – om te buigen en het zegt dan ook veel over ons openbaar bestuur dat de meeste bestuurders tegenwoordig zelfs met een beroep op het dualisme - deze boot zo manmoedig afhouden. Literatuur: - De Staatsgreep van de Zesde Macht, De opkomst van externe adviseurs bij de overheid, Jos van der Lans, Wouter van Kouwen, Wetenschappelijk Bureau GroenLinks, Utrecht 2001. - Organisatieadvies bij de Rijksoverheid, kwaliteit onderzocht, Prof. L.I.A. de Caluwé en drs. A. Stoppelenburg, Vrije Universiteit, Amsterdam 2003. - De weg naar Rome, zijn organisatieadviseurs terecht op zoek naar erkenning?, Arthur, W.H. Docters van Leeuwen, Ooa/ROA/Sioo, Utrecht 2002. Caroline van Dullemen is directeur van het Wetenschappelijk Bureau GroenLinks. Jos van der Lans is een van de auteurs van de brochure “De staatsgreep van de zesde macht?”, hij is publicist en voor GroenLinks lid van de Eerste Kamer. 8
Niels Posthumus studeert politicologie en loopt stage bij het Wetenschappelijk Bureau van GroenLinks. Titel: overheid. Auteurs: Uitgave: Datum: ISBN: Pag.: Prijs:
De staatsgreep van de zesde macht? Opkomst van externe adviseurs bij de Jos van der Lans en Wouter van Kouwen Wetenschappelijk Bureau GroenLinks oktober 2001 90 7228 835 5 33 uitverkocht, gratis down te loaden via internet
Terugtredende overheid. Sturen op hoofdlijnen. Kerntaken. Privatisering. Uitbesteding. Het zijn centrale begrippen in bijna elke beleidsdiscussie van het afgelopen decennium. Achteraf gezien, is een krimpende overheid niet per se een ‘voordeliger’ overheid gebleken. Want tegenover het afstoten van taken en reductie van het aantal ambtenaren staat de intocht van de consultants, de externe adviseurs. Kennis die bij de overheid is weggevloeid, moet weer duur worden ingekocht. De uitgaven voor deze ‘externen’ zijn de afgelopen jaren explosief gestegen.Tenminste, dat is het vermoeden. Want een juist inzicht in de kosten is moeilijk te krijgen. Ook de rol van de externen is niet altijd duidelijk. Er is een schemergebied ontstaan waarin adviseurs,bestuurders en ambtenaren hun werk doen.Transparantie van bestuur en democratische controle zijn ver te zoeken. Hoe kan het werk van externe adviseurs tot verbetering van de kwaliteit van het openbaar bestuur kan leiden? En: hoe kan het primaat van de politiek worden hersteld? Dat zijn de centrale vragen waarop in De staatsgreep van de zesde macht? een antwoord wordt gegeven. De tekst is te downloaden op: http://www.groenlinks.nl/publicaties/wetenschappelijk http://managementconsult.profpages.nl/man_bib/rap/groenlinks01.html
9
