De rechtspositie van pleegouders langs de juridische meetlat

De rechtspositie van pleegouders langs de juridische meetlat

Een onderzoek naar de ontwikkelingen op het gebied van de verbetering van de rechtspositie van pleegouders en de gevolgen voor de betrokken partijen in de praktijk

Elise van Noorloos Werkendam, november 2011

Naam: Titel scriptie: Administratienummer: Plaats en datum: Universiteit: Opleiding: Accent: Leden examencommissie:

Elise van Noorloos De rechtspositie van pleegouders langs de juridische meetlat 491016 Werkendam, 21 november 2011 Universiteit van Tilburg Nederlands recht Privaatrecht mw. mr. R. de Jong Prof. mr. P. Vlaardingerbroek

2

*

Voorwoord

Na het volgen van het eerste college van het mastervak jeugdrecht civiel wist ik dat ik in mijn scriptie een onderwerp wilde behandelen op dat vakgebied. Een aantal maanden geleden kwam na het eerste gesprek met mevrouw de Jong haar kantoor uit met het scriptieonderwerp ‘pleegzorg’. Ik was heel tevreden met het onderwerp, maar besefte me ook dat ik eigenlijk niet zo goed wist wat pleegzorg precies inhield. Natuurlijk had ik weleens van pleegzorg gehoord, maar voor een jurist wordt een onderwerp pas interessant als zij de juridische ‘haken en ogen’ van een rechtsfiguur ontdekt. Een aantal weken later ontmoette ik per toeval pleegouder Laura, die me vol passie vertelde over haar eigen ervaringen met pleegzorg. Op dat moment besefte ik wat een belangrijke plaats pleegzorg en pleegouders in onze maatschappij innemen. Daarnaast ontdekte ik dat er ook knelpunten zitten in het huidige systeem van pleegzorg. Met veel plezier heb ik me daarom de afgelopen maanden verdiept in pleegzorg en de ontwikkelingen op het gebied van de rechtspositie van pleegouders. En nu is het dan eindelijk zo ver: mijn scriptie ter afronding van de Master Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Tilburg is af! Graag wil ik van de gelegenheid gebruik maken om Romy de Jong te bedanken voor haar goede begeleiding, feedback en ondersteuning bij het schrijven van mijn scriptie. Meneer Vlaardingerbroek wil ik bedankten voor het plaatsnemen in de examencommissie. Daarnaast wil ik in het speciaal mijn dank uit spreken aan de medewerkers van Jeugdzorg Nederland, voor alle hulp en het creatieve meedenken, de pleegouders die mij hebben toegelaten in hun gezin en mijn scriptie een extra dementie hebben gegeven en Jussi Sarvikivi, die mij enorm geholpen heeft bij het vinden van mijn weg door de Finse wetgeving. Als laatst wil ik iedereen uit mijn privé omgeving bedanken die mij bij het schrijven van deze scriptie hebben gesteund: mijn ouders en Henk, vrienden, familie en mijn studiegenootjes. Elise van Noorloos November 2011

3

*

Inhoudsopgave Pagina

1. Inleiding 1.1 Keuze voor het onderwerp 1.2 Probleemstelling 1.3 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen 1.4 Methode van onderzoek 1.5 Plan van aanpak

6 6 6 7 8 8

2. Pleegzorg in Nederland 2.1 Inleiding 2.2 Definitie van pleegzorg 2.3 Vormen van pleegzorg 2.3.1 Vrijwillige plaatsing 2.3.2 Justitiële plaatsing 2.4 Pleegzorg in het kader van kinderbeschermingsmaatregelen 2.4.1 Ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing 2.4.2 Ontneming en ontzetting uit het gezag 2.4.3 Voogdij 2.5 Betrokken partijen 2.5.1 Bureau Jeugdzorg 2.5.2 Jeugdzorg Nederland en Pleegzorg Nederland 2.5.3 Zorgaanbieders 2.5.4 Juridische ouders 2.5.5 Pleegouders 2.6 Financiële aspecten 2.7 Conclusie

9 9 9 9 10 10 11 11 12 13 14 14 14 14 14 15 15 16

3. Rechtspositie van pleegouders 3.1 Inleiding 3.2 Family life in spagaat 3.3 Pleegouders en het ouderlijk gezag 3.4 Belangrijke beslissingen nemen 3.4.1 Schoolkeuze 3.4.2 Aanvragen van een reisdocument 3.4.3 Medisch handelen 3.5 verzet van de pleegouder tegen het vertrek van een pleegkind 3.5.1 Blokkaderecht 3.5.2 Verzet in het kader van een justitiële plaatsing 3.6 Aanstelling van een bijzonder curator ex. art 1:250 BW 3.7 Omgang en informatie 3.8 Klachtrecht 3.9 Knelpunten in de huidige rechtspositie 3.9.1 Beslissingsbevoegdheid 3.9.2 Onzekerheid over verblijf 3.9.3 Financiële zaken 3.10 Conclusie

17 17 17 18 18 18 19 19 20 20 21 22 23 24 25 25 26 27 27

4

4. Ontwikkelingen in de versterking van de rechtspositie van pleegouders 4.1 Inleiding 4.2 De nieuwe visie op pleegzorg 4.3 Wetsvoorstel Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen 4.3.1 Aanleiding 4.3.2 Doelstelling 4.3.3 Wijzigingen in de huidige situatie 4.3.3.1 Rechterlijke toetsing bij wijziging in langdurig verblijf 4.3.3.2 Spreekrecht pleegouder 4.3.3.3 Specifieke gezaguitoefening door Bureau Jeugdzorg 4.3.3.4 Pleegkinderenwet 4.4 Wetsvoorstel Verbetering Rechtpositie Pleegouders 4.4.1 Aanleiding 4.4.2 Doelstelling 4.4.3 Wijzigingen in de huidige situatie 4.4.3.1 Instemming en afstemming 4.4.3.2 Wettelijke informatievoorziening 4.4.3.3 Vertrouwenspersoon 4.4.3.4 Medezeggenschap 4.4.3.5 Klachtrecht 4.4.3.6 Pleegvergoeding 4.4.3.7 Gezamenlijke pleegoudervoogden 4.5 De balans opgemaakt 4.6 Conclusie

28 28 28 29 29 30 30 30 32 32 33 34 34 34 35 35 36 38 38 39 39 40 41 43

5. Pleegzorg in Finland: Finse ervaringen en leerpunten voor Nederland 5.1 Inleiding 5.2 Jeugdzorg in Finland 5.3 De child welfare act 2008 5.4 Pleegzorg in Finland 5.4.1 Ouderlijk gezag en pleegzorg 5.4.2 Instemming en afstemming 5.4.3 Omgang en informatie 5.4.4 Rechten van de pleegouders 5.5 De meest opvallende verschillen 5.6 Leerpunten voor Nederland 5.7 Samenvatting en conclusie

44 44 44 45 46 47 47 48 48 49 50 50

6. Conclusie en aanbevelingen 6.1 Inleiding 6.2 Conclusie 6.3 Aanbevelingen

52 52 52 54

Literatuurlijst

56

Bijlage 1

60

Bijlage 2

62

5

1

Inleiding

1.1 Keuze voor het onderwerp Tijdens mijn opleiding Hbo-rechten ging mijn interesse uit naar het (jeugd)strafrecht. Op de universiteit veranderde dit en raakte ik geboeid door het personen- en familierecht en het civiele jeugdrecht. Na de pre-master wist ik dan ook zeker dat ik in mijn scriptie een onderwerp zou willen behandelen op het gebied van civiel jeugdrecht. Toen de tijd daar was om serieus na te gaan denken over een concreet onderwerp, probeerde ik voor mezelf vast te stellen waar mijn voorkeur voor dit rechtsgebied eigenlijk vandaan komt en welke onderwerpen mij specifiek aanspreken. Ik heb zelf een fijne jeugd gehad en ben opgegroeid met liefde, aandacht en middelen. Dat gun ik ieder kind. In mijn toekomstige carrière wil ik dan ook graag een bijdrage leveren aan het welzijn van kinderen. Zo kwam ik terecht bij het onderwerp pleegzorg. Door problemen in de thuissituatie krijgen veel kinderen in Nederland niet de liefde en aandacht die zij verdienen. Soms kunnen ze daardoor zelfs niet in hun eigen gezin opgroeien. Deze kinderen komen vaak terecht in de pleegzorg waar pleegouders de opvoeding tijdelijk overnemen. Dit klinkt als een prachtige constructie; de ouders worden tijdelijk ontlast, zodat zij hun zaken op orde kunnen krijgen, het kind komt in een veilige gezinssituatie terecht waar voldoende aandacht is en de pleegouders kunnen liefde en zorg geven aan een kind dat dit nodig heeft. Maar toen ik meer over het onderwerp ging lezen bleek al snel dat er nog al wat haken en ogen aan deze rechtsfiguur zitten. Naar deze haken en ogen is de afgelopen jaren onderzoek gedaan, met het doel de rechtspositie van pleegouders en de pleegzorg in zijn algemeenheid te verbeteren. Op het moment zijn er op dit gebied twee wetsvoorstellen aanhangig die veranderingen met zich meebrengen voor de Nederlandse pleegzorg, te weten; het wetsvoorstel Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen en het wetsvoorstel Verbetering Rechtspositie Pleegouders. Dit leek mij een mooie aanleiding onderzoek te doen naar pleegzorg in Nederland, de rechtspositie van pleegouders en de veranderingen die op dit gebied momenteel plaatsvinden. Daarnaast bleek er bij Jeugdzorg Nederland behoefte te bestaan aan een duidelijk overzicht van de beoogde wijzigingen en de gevolgen die deze wijzigingen met zich meebrengen. Dit onderzoek zal daarom ook dienen om aan deze behoefte tegemoet te komen. 1.2 Probleemstelling Pleegouders spelen al tientallen jaren een belangrijke rol in de Nederlandse kinderbescherming. Kinderen hebben op grond van art. 8 EVRM recht op respect voor hun gezinsleven en op grond van art. 7 en 9 IVRK het recht door hun ouders te worden verzorgd. Als ouders om welke reden dan ook niet meer voor hun minderjarige kinderen kunnen zorgen, wordt als vervanging van die ouderlijke zorg bij voorkeur gekozen voor pleegzorg. Het is de opvangvorm die het dichts bij de natuurlijke gezinssituatie blijft.1 Er zijn in Nederland 28 regionale jeugdzorginstellingen die pleegzorg aanbieden. Deze werken samen onder de noemer ‘Pleegzorg Nederland’. In 2010 hebben 24.150 kinderen voor kortere of langere tijd gebruik gemaakt van pleegzorg. Dit zijn 800 kinderen meer dan in 2009. In 2010 zijn 8944 nieuwe plaatsingen gerealiseerd. In de afgelopen 10 jaar is het aantal kinderen dat gebruik maakt van de pleegzorg verdubbeld. De forse groei van de pleegzorg, die al een aantal jaren terug is ingezet, lijkt in 2010 te zijn gestabiliseerd. Toch wachten kinderen nog steeds langer dan gewenst op een plaatsing in een pleeggezin en worden er meer kinderen geplaatst dan binnen het pleegzorgbudget past.2 Om al deze kinderen op te kunnen vangen zijn voldoende pleegouders nodig. Dit is een probleem, want er is een tekort aan pleegouders. Hier zijn verschillende verklaringen voor te vinden. 1

<www.pleegzorg.nl> Factsheet pleegzorg 2010; De Factsheet 2010 biedt een overzicht van de landelijke cijfers en trends in de pleegzorg. Dit zijn de meest recente gegevens. 2

6

Pleegzorg is in Nederland, ondanks het grote aantal pleegkinderen, relatief onbekend. Uit onderzoek voor de op 7 maart 2011 gestarte campagne ‘ontdek de pleegouder in jezelf’ bleek dat 59% van de ondervraagde Nederlanders niet weet wat pleegzorg is, 66% denkt zelf niet in aanmerking te komen voor pleegouderschap, terwijl iedereen van 21 jaar en ouder zich kan aanmelden.3 Een andere reden is dat de huidige rechtspositie van pleegouders in Nederland te wensen over laat. Er zijn wettelijke voorzieningen voor pleegouders, maar deze bieden onvoldoende bescherming. De wrijving tussen de enerzijds zwakke rechtspositie van pleegouders en de onvrede over de huidige situatie, en anderzijds de grote vraag naar pleegouders houdt de politiek en de rechtswetenschap al jaren bezig. Door de jaren heen zijn er verschillende onderzoeken gedaan, met als doel de rechtspositie van pleegouders en de pleegzorg in zijn algemeenheid te verbeteren. Dit heeft tot op heden niet geleid tot een bevredigende oplossing voor alle betrokken partijen. Op dit moment zijn er twee wetsvoorstellen aanhangig om de rechtspositie van de pleegouder te verbeteren en versterken, te weten: 1) Het wetsvoorstel herziening kinderbeschermingsmaatregelen waarin wordt beoogd de pleegouder een verdergaande bescherming te geven in de vorm van een rechterlijke toetsing4 bij wijziging in het verblijf van langdurig in het kader van een ondertoezichstelling geplaatst kind en de pleegouder een spreekrecht5 te geven in rechtszaken die het pleegkind aangaan.6 Daarnaast wordt voorgesteld het mogelijk te maken dat de kinderechter op verzoek het gezag van de juridische ouders over een pleegkind op specifieke punten door Bureau Jeugdzorg (hierna Bjz) kan laten uitoefenen;7 2) Het wetsvoorstel verbetering rechtspositie pleegouders waarin onder andere wordt beoogd pleegouders een instemmingsrecht te verlenen bij het opstellen van het hulpverleningsplan, en de informatievoorziening voor pleegouders wettelijk vast te leggen. Daarnaast wordt voorgesteld het recht op een vertrouwenspersoon op te nemen, een verbetering van de pleegvergoeding te realiseren en de onderhoudsplicht voor gezamenlijke pleegoudervoogden te laten vervallen;8 Deze voorstellen klinken veelbelovend, maar versterken zij de rechtspositie van de pleegouder zodanig dat het aantrekkelijker wordt om pleegouder te worden of te blijven? Met andere woorden; zijn de voorgestelde wijzigingen een juiste juridische vertaling van de angsten en behoeften van pleegouders. En als de wetsvoorstellen leiden tot een voor de pleegouders aanvaardbare versterking van hun rechtspositie, wat heeft dit dan voor gevolgen voor de rechtspositie van de juridische ouders? In dit onderzoek zullen deze vragen beantwoord worden. 1.3 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen De centrale onderzoeksvraag in dit onderzoek is: “Op welke manier hebben de voorgestelde wijzigingen op het gebied van pleegouderschap in de aanhangige wetsvoorstellen een versterking van de huidige rechtspositie van de pleegouder tot gevolg en wat heeft dit voor juridische gevolgen voor de rechtspositie van de juridische ouders?” Uit bovenstaande onderzoeksvraag vloeien enkele deelvragen voort: 1) Hoe is de rechtspositie van pleegouders geregeld in de huidige wetgeving? 2) Wat houden de wetsvoorstellen in en op welke manier hebben zij een versterking van de huidige rechtspositie van de pleegouder tot gevolg? 3) Is de versterking van de huidige rechtspositie van de pleegouder door de wetsvoorstellen een juiste afspiegeling van de wensen van de pleegouders?

3

<www.pleegzorg.nl/nieuws/staatssecretaris-start-campagne-pleegouder/> Kamerstukken II 2010/11, 32 015, nr.28. 5 Kamerstukken II 2010/11, 32 015, nr.37. 6 Kamerstukken I 2010/11, 32 015, nr A. 7 Kamerstukken II 2010/11, 32 015, nr.2. 8 Kamerstukken II 2010/11, 32 529, nr.2. 4

7

4) Wat heeft versterking van de rechtspositie van pleegouders voor juridische gevolgen voor de rechtspositie van de juridische ouders? 5) Hoe is de rechtspositie van pleegouders in Finland geregeld en valt hier voor Nederland een leer uit te trekken? 6) Tot welke conclusie kan worden gekomen aan de hand van de beantwoorde deelvragen? 1.4 Methode van onderzoek In dit onderzoek is gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksmethoden. Er is onder andere gebruik gemaakt van literatuuronderzoek. Er is informatie gehaald uit verschillende handboeken, juridische tijdschriften en kamerstukken, zoals de memorie van toelichting van beide wetsvoorstellen, de amendementen bij de wetsvoorstellen en de wetsvoorstellen zelf. Er is vanzelfsprekend ook gebruik gemaakt van de huidige wetgeving en toonaangevende rechtspraak. Aanvullend op het literatuuronderzoek is er gebruik gemaakt van informatie afkomstig uit interviews. Er hebben interviews plaatsgevonden met medewerkers van Jeugdzorg Nederland onderdeel Pleegzorg, verschillende pleegouders en een Finse personen- en familierechtadvocaat. Deze informatie is actueel en maakt het onderzoek goed bruikbaar in de praktijk. Het onderzoek bestaat ook uit een korte rechtsvergelijking tussen de Nederlandse en de Finse pleegzorg. De rechtsvergelijking is gedaan, om te kunnen bekijken of uit de Finse wetgeving en praktijk ideeën kunnen worden opgedaan voor de Nederlandse pleegzorg. Voor het rechtsvergelijkend onderzoek is gebruik gemaakt van de Engelse vertaling van Finse wetgeving, bevindingen van verschillende Nederlandse werkgroepen die Finland bezocht hebben om het Finse Jeugdzorgsysteem te bekijken en de ervaringen van een Finse personen- en familierechtadvocaat. Een zeer klein deel van de informatie die verwerkt is in het onderzoek is afkomstig van het internet. De betrouwbaarheid van deze informatie is gewaarborgd door het nagaan van de bron waar de informatie van afkomstig is. 1.5 Plan van aanpak In de navolgende hoofdstukken zal een antwoord gegeven worden op de centrale onderzoeksvraag. Dit zal gedaan worden middels de volgende opzet. In hoofdstuk 2 zal worden beschreven hoe pleegzorg er anno 2011 in Nederland uitziet. Er zal in kaart worden gebracht wat precies onder pleegzorg kan worden verstaan en welke vormen van pleegzorg er zijn. Daarnaast zal worden ingegaan op de partijen die betrokken zijn bij pleegzorg en de financiële aspecten van pleegzorg. In hoofdstuk 3 zal in kaart worden gebracht wat voor invloed het ouderlijk gezag kan hebben op pleegzorg en wie in het algemeen de beslissingsbevoegdheid heeft ten aanzien van pleegkinderen. Vervolgens zal worden ingegaan op de mogelijkheden die pleegouders hebben om het vertrek van een pleegkind uit hun gezin tegen te houden, de mogelijkheden tot omgang en informatie voor zowel de ouders met gezag als de pleegouders en het klachtrecht voor pleegouders op grond van de Wjz. Het hoofdstuk wordt afgesloten met knelpunten die pleegouders door de huidige rechtspositie ervaren. In hoofdstuk 4 worden de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van pleegzorg besproken, waarna speciaal aandacht zal worden besteed aan de twee aanhangige wetsvoorstellen die uit een tal van onderzoeken en rapporten voort zijn gekomen. Er zal worden gekeken naar de aanleiding, doelstelling en inhoud van de wetsvoorstellen. Bij de voorgestelde wijzigingen zal stil worden gestaan bij de kijk op de wijzigingen door de betrokken partijen en de gevolgen die de ontwikkelingen zullen hebben voor de praktijk. In hoofdstuk 5 zal een rechtsvergelijking plaatsvinden met Finland. In dit hoofdstuk zal de Finse jeugdzorg en de Child Welfare Act 2008 besproken worden, waarna het Finse pleegzorg systeem nader wordt bekeken en vergeleken met het Nederlandse systeem. De meest opvallende verschillen worden besproken en er zal gekeken worden of uit deze rechtsvergelijking leerpunten voor Nederland kunnen worden gehaald. Deze scriptie wordt afgesloten me met een conclusie en aanbevelingen in hoofdstuk 6. 8

2

Pleegzorg in Nederland

2.1 Inleiding Pleegouders spelen al tientallen jaren een belangrijke rol in de Nederlandse kinderbescherming. Als een kind tijdelijk of permanent haar of zijn eigen familieomgeving moet missen, heeft dat kind recht op speciale bescherming of hulpverlening. De Staat is in dat verband verplicht te zorgen voor alternatieve zorg en daarbij wordt in art. 20 IVRK als eerste keuze ‘pleegzorgplaatsing’ genoemd. Het kind behoort voor de volle en harmonieuze ontwikkeling van haar of zijn persoonlijkheid op te groeien in een familieomgeving. Als de eigen familie om welke reden dan ook niet beschikbaar is, vormt het pleeggezin een cruciaal alternatief.9 In dit hoofdstuk zal worden beschreven hoe pleegzorg er anno 2011 in Nederland uitziet. Er zal in kaart worden gebracht wat precies onder pleegzorg kan worden verstaan en welke vormen van pleegzorg er zijn. Daarnaast zal worden ingegaan op de partijen die betrokken zijn bij pleegzorg en de financiële aspecten van pleegzorg. Het hoofdstuk zal worden afgesloten met een conclusie. 2.2 Definitie van pleegzorg Er kunnen voor pleegzorg verschillende definities worden gegeven. De meest ruime definitie is: ‘Het voor korte of lange tijd in een gezin verzorgen en opvoeden van het kind van andere ouders.’10 Onder deze definitie valt ook de informele pleegzorg.11 In een informele pleegzorgsituatie worden meestal door beide gezinnen onderling afspraken gemaakt over de wijze van opvoeding, verzorging en vergoeding van de kosten. Hierdoor is het voor de overheid ook niet mogelijk toezicht te houden op de informele pleegzorg en is het onduidelijk hoeveel kinderen precies in het informele pleegzorgcircuit verblijven.12 In het navolgende zal, tenzij anders aangegeven, worden uitgegaan van een engere definitie van pleegzorg die is afgeleid van de Wet op de jeugdzorg (hierna Wjz). Onder pleegzorg dient dan te worden verstaan: ‘Opvoeding en verzorging van een of meer minderjarigen door een of meer natuurlijke personen op basis van een pleegcontract dat gesloten wordt tussen de zorgaanbieder en de pleegouder(s) en dat voldoet aan de eisen zoals gesteld in de Regeling Pleegzorg.’13 Onder deze definitie valt pleegzorg die wordt gegeven op grond van een indicatiebesluit van Bjz. Het maakt hierbij niet uit in welke vorm de pleegzorg wordt gegeven. 2.3 Vormen van pleegzorg Pleegzorg in Nederland kent veel verschillende vormen. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen kortdurend en langdurend verblijf. Hierbij moet een klassiek kenmerk van pleegzorg niet uit het oog worden verloren. Pleegzorg dient tijdelijk te zijn, maar tijdelijk hoeft niet te betekenen dat een plaatsing alleen maar voor een korte tijd hoeft te zijn. De wet biedt zelfs de ruimte om kinderen vanaf de geboorte tot aan de meerderjarigheid of zelf nog daarna in een pleeggezin te laten verblijven.14 Van de in 2010 beëindigde plaatsingen duurde 19% langer dan 2 jaar.15 De tijdelijkheid van pleegzorg houdt in dat de plaatsing slechts is bedoeld voor de tijd dat de problemen die het thuiswonen belemmeren voortduren.16 Daarnaast kan een profielplaatsing tegenover een netwerkplaatsing worden gezet. Een profielplaatsing is een plaatsing bij vooraf geselecteerde pleegouders. Deze pleeggezinnen kiezen ervoor om als pleeggezin te functioneren, zonder dat zij een bepaald kind op het oog hebben om in 9

Doek, voorwoord paraplu voor pleegouders 2005. Punselie 2006, p. 23. 11 Bijvoorbeeld kinderen van in het buitenland verblijvende diplomaten worden tijdelijk bij vrienden ondergebracht. 12 Punselie 2006, p. 23. 13 Regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 22 december 2004, nr. DJB/JZ-2540277, p. 18. 14 Punselie 2006, p. 24. 15 Factsheet pleegzorg 2010. 16 Punselie 2006, p. 24. 10

9

hun gezin op te nemen. De plaatsende instelling probeert zo goed mogelijk voor een bepaald kind een passend pleeggezin te vinden, bijvoorbeeld qua gezinssamenstelling, culturele achtergrond of specialisatie bij het hanteren van specifieke problemen van het kind.17 Netwerkpleegouders behoren tot de naaste kring van het kind. Vanuit hun rol als tante, opa of buurvrouw ‘rollen’ zij vaak in het pleegouderschap, omdat het voor hen vanzelfsprekend is om kinderen in de omgeving op te vangen als de ouders tijdelijk niet voor hun kunnen zorgen. Netwerkpleegouders kunnen ook door een (gezins)voogdijwerker worden benaderd bij een kinderbeschermingsmaatregel.18 Er is tevens het verschil tussen een vrijwillige plaatsing en een justitiële plaatsing. Dit laatste onderscheid is vooral van belang voor het wettelijke kader waarin pleegzorg zich bevindt en de hiermee samenhangende rechtspositie van betrokken partijen. 2.3.1 Vrijwillige plaatsing De wet geeft geen definitie voor de term vrijwillige plaatsing. Wel kan uit art 1:253s en 1:336a BW worden afgeleid dat het bij vrijwillige plaatsing gaat om een kind dat met instemming van zijn ouders die het gezag over hem uitoefenen, of met instemming van een voogd, door een of meer anderen, als behorend tot het gezin wordt verzorgd en opgevoed. ‘Met toestemming van de ouders’ geeft aan dat de plaatsing in het pleeggezin niet in het kader van een justitiële maatregel plaatsvindt, maar het wil niet altijd zeggen dat een ouder zijn kind uit zichzelf in een pleeggezin heeft geplaatst. Er zijn dus twee verschillende vormen van vrijwillige plaatsing. Hebben de ouders zelf besloten het kind bij pleegouders te plaatsen dan spreken we van informele plaatsing. Zoals eerder gezegd is op deze vorm van plaatsing geen toezicht van de overheid en valt deze vorm van plaatsing ook niet onder de Wjz. Wel is er een andere vorm van toezicht voor deze kinderen gecreëerd in de Pleegkinderenwet. Deze wet fungeert hier als een vangnet en is niet van toepassing op plaatsingen die zijn voortgekomen uit een indicatiebesluit van Bjz op grond van de Wjz.19 Naast de informele plaatsing kan de term vrijwillige plaatsing ook betrekking hebben op een plaatsing waarbij de ouders met het volledige gezag instemmen, of zich niet verzetten tegen de plaatsing van het kind in een andere woonomgeving dan bij hen thuis. In dit geval is Bjz betrokken bij de plaatsing en is er een indicatiebesluit. Het verschil tussen deze vorm van vrijwillige plaatsing en een justitiële plaatsing is dat hier geen sprake is van een kinderbeschermingsmaatregel, omdat de ouders instemmen. Als er sprake is van voogdij dan is het belangrijk onderscheid te maken tussen voogdij door een natuurlijke persoon of een rechtspersoon. Als het kind onder voogdij staat van een natuurlijke persoon en deze instemt met plaatsing van het kind in een pleeggezin, dan is er sprake van een vrijwillige plaatsing. Staat het kind onder voogdij van een rechtspersoon, in de meeste gevallen is dat Bjz, dan is er sprake van een justitiële plaatsing.20 2.3.2 Justitiële plaatsing Bij een justitiële plaatsing is er altijd sprake van een beslissing van de kinderrechter. Het kan dan gaan om een plaatsing in het kader van een ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing.21 Het kind wordt dan in een pleeggezin geplaatst, de ouders houden het gezag over hun kind, maar een gezinsvoogd krijgt ook een bepaalde verantwoordelijkheid over het kind. Deze verantwoordelijkheid bestaat uit het kunnen geven van schriftelijke aanwijzingen betreffende de verzorging en opvoeding van het kind.22 Naast een ondertoezichtstelling is er de mogelijkheid van een ontzetting of ontheffing van het gezag.23 Bjz wordt dan in de meeste gevallen benoemd tot voogd. Als Bjz wordt aangewezen als voogd, dan volgt daarna altijd een plaatsing van het kind op een plaats waar het verzorgd en opgevoed kan worden. Bjz kan zelf als instantie niet de zorg en de opvoeding van een kind ter hand 17

Punselie 2006, p. 25. Kramer 2005, p. 38. 19 Punselie 2006, p. 27 e.v. 20 Punselie 2006, p. 26. 21 Art. 1:254 jo 1:261 BW. 22 Art. 1:258 BW. 23 Art. 1:266 en 1:269 BW. 18

10

nemen.24 Bij plaatsing is een pleeggezin de eerste keuze. Justitiële plaatsingen vallen altijd onder de Wjz en controle op de pleegzorg kan dan ook via de wet worden uitgeoefend. Een verschil tussen een justitiële plaatsing en een vrijwillige plaatsing is dat ouders van justitieel geplaatste kinderen deze niet meer zelf uit het pleeggezin kunnen weghalen.25 De ouders met gezag moeten eerst de rechter verzoeken de uithuisplaatsing te beëindigen wegen gewijzigde omstandigheden.26 2.4 Pleegzorg in het kader van kinderbeschermingsmaatregelen Zoals eerder beschreven is een justitiële plaatsing mogelijk in het kader van een kinderbeschermingsmaatregel en in het kader van voogdij. Het gezag van ouders beperken of ontnemen is ultimum remedium. Toch zijn er kinderbeschermingsmaatregelen in de wet neergelegd die een dergelijke inbreuk mogelijk maken. Hieronder zal in kaart worden gebracht welke mogelijkheden er zijn om het gezag van ouders te beperken of te ontnemen. 2.4.1 Ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing De ondertoezichtstelling is in ons recht ingevoerd vanuit de behoefte aan een voorziening tussen de bestaande twee uitersten: of gezag van de ouders ontnemen of niets doen.27 Als een minderjarige zodanig opgroeit dat zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig worden bedreigd, kan de kinderrechter hem onder toezicht stellen van Bjz.28 Het doel van de ondertoezichtstelling is het terugdringen en zo mogelijk opheffen van de bedreiging die de aanleiding voor de ondertoezichtstelling vormde. Om dat doel te bereiken houdt Bjz toezicht op de minderjarige en zorgt het ervoor dat de ouders of de voogd en de minderjarige de nodige hulp en steun ontvangen. Deze moet erop gericht zijn de ouders of voogd zoveel mogelijk de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding te doen behouden.29 In principe blijft het kind thuis wonen, maar als dit in het belang van de verzorging en opvoeding van het kind is kan de kinderrechter een machtiging afgeven om het kind uit huis te plaatsten. Bjz verzoekt om een machtiging en overlegt hierbij een indicatiebesluit voor de zorg die het kind na de uithuisplaatsing dient te krijgen. Zoals eerder beschreven, is plaatsing van een kind in een pleeggezin de eerste keuze. De machtiging tot uithuisplaatsing kan worden gegeven voor de termijn van maximaal 1 jaar, maar kan nooit langer duren dan de ondertoezichtstelling. De machtiging kan wel telkens opnieuw worden verlengd totdat het kind meerderjarig wordt en de ondertoezichtstelling met bijbehorende machtiging van rechtswege vervalt.30 Pleegouders zijn ook bevoegd om een verlenging van de ondertoezichtstelling te verzoeken.31 Bjz kan schriftelijke aanwijzigen geven betreffende de verzorging en opvoeding van de minderjarige die onder toezicht staat.32 De met gezag belaste ouder en de minderjarige dienen deze aanwijzingen op te volgen. Pleegouders zijn formeel niet verplicht een aanwijzing op te volgen, maar de aanwijzingen kunnen wel gevolgen hebben voor de pleegouders. De aanwijzigen kunnen een inbreuk vormen op het gezinsleven dat de pleegouders met het pleegkind hebben. Ondanks de inbreuk die de aanwijzingen kunnen maken hebben pleegouders, anders dan de met gezag belaste ouders, niet de bevoegdheid een verzoek tot vervallenverklaring of een verzoek tot intrekking van de aanwijzig in te dienen.33 Tijdens de ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing behouden de ouders het gezag over hun kind. Dit betekent het behoud van ouderlijke verantwoordelijkheid. In geval van een kortdurende plaatsing bedoeld om het oorspronkelijke gezin zo snel mogelijk weer op de rails te 24

Punselie 2006, p. 29. Kramer 2005, p. 39. 26 Art. 1:263 lid 2 BW. 27 Doek & Vlaardingerbroek 2009, p. 322. 28 Art. 1:254 lid 1 BW. 29 Doek & Vlaardingerbroek 2009, p. 322 e.v. 30 Art. 1:269 BW. 31 Art. 1:254 lid 4 BW. 32 Art. 1:158 BW. 33 Punselie 2006, p. 64. 25

11

krijgen, kan het behoud van de ouderlijke verantwoordelijkheid voor de ouders een extra stimulans betekenen. Naarmate de plaatsing van het kind in het pleeggezin langer gaat duren beperkt de ouderlijke verantwoordelijkheid echter de mogelijkheden voor de pleegouders vorm te geven aan de opvoeding en verzorging van het kind.34 Er zullen beslissingen over het kind moeten worden genomen en de pleegouders zijn hier zelf niet toe bevoegd. De situatie wordt vooral vervelend als beslissingen die genomen moeten worden door de ouders met gezag uitblijven of de beslissingen niet overeen komen met wat de pleegouders voor het kind willen. 2.4.2 Ontneming en ontzetting uit het gezag De maatregelen die gezagsontneming tot gevolg hebben zijn de meest verstrekkende kinderbeschermingsmaatregelen. Ouders van wie het gezag ontnomen wordt, blijven juridische ouders; een positie waarmee rekening gehouden moet worden. Zo blijft de onderhoudsplicht voor de van gezag ontheven of ontzette ouders bestaan.35 De ontheven of ontzette ouders zijn geen ouderbijdrage verschuldigd in de kosten van de jeugdzorg, omdat de band tussen ouder en kind duurzaam verbroken is.36 Maar zij kunnen wel worden aangesproken voor kosten van opvoeding en verzorging van hun kind. De ontneming van het gezag kan tijdelijk zijn of definitief. Tijdelijke ontneming van het gezag wordt in de wet aangeduid met de term schorsing van het gezag. Definitieve ontneming van het gezag gebeurt door ontheffing, dan wel ontzetting.37 Als een ouder ongeschikt of onmachtig is om zijn plicht tot verzorging en opvoeding te vervullen en het belang van de kinderen zich daar niet tegen verzet, kan hij van het gezag worden ontheven.38 De ontheffing kan in beginsel niet worden uitgesproken als de ouder zich daartegen verzet. De wet geeft een aantal uitzonderingen die er toe leiden dat ontheffing ook met verzet van de ouders kan worden uitgesproken.39 Een voorbeeld van een uitzondering is dat ontheffing kan worden uitgesproken als na een ondertoezichtstelling van ten minste zes maanden blijkt dat deze maatsregel onvoldoende is om de dreiging waarvoor de ondertoezichtstelling is opgelegd af te wenden.40 Een ontheffing kan in beginsel uitsluitend door de Raad voor de Kinderbescherming worden verzocht of door de officier van justitie.41 Hierop is een uitzondering gemaakt ten gunste van pleegouders. Zij kunnen onder bepaalde voorwaarden een verzoek tot ontheffing indienen op grond van art 1:266 BW.42 Als een kind al geruime tijd in een pleeggezin verblijft dan kan er behoefte zijn aan de ontheffing van de ouders. Het proportionaliteitsbeginsel vereist dat de opvoedingsverantwoordelijkheid van de ouders niet verder mag worden aangetast dan voor de bescherming van het kind strikt noodzakelijk is. Het begrip strikt noodzakelijk is cruciaal voor de keuze van ontheffing boven het voortzetten van de ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing. De keuze voor ontheffing zou alleen dan de juiste zijn als ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing onvoldoende is om de ernstige bedreiging van de zedelijke of geestelijke belangen of van de gezondheid van het kind af te wenden.43 De Raad voor de Kinderbescherming hanteert binnen de wettelijke gronden als beleidsuitgangspunt dat in geval van een langdurige pleegzorgsituatie bijzondere aandacht gegeven wordt aan de ontwikkeling van het kind binnen het pleeggezin en het belang van het kind om de op gang gebrachte opvoedingssituatie te continueren.44 In het verleden was de Hoge Raad van mening dat aan de voor een gedwongen ontheffing van het ouderlijke gezag gestelde voorwaarden in beginsel niet is voldaan als de met het gezag belaste ouder duurzaam bereidheid was het kind in het pleeggezin waarin het geplaatst is te laten opgroeien. Deze rechtspraak moest in verband met het belang van het kind bij stabiliteit en continuïteit in zijn opvoedingssituatie heroverwogen worden. 34

Punselie 2006, p. 71. Art. 1:392 BW. 36 Kamerstukken II 2001/02, 28168, nr 3, p. 80. 37 Art. 1:266 BW, art. 1:269 BW. 38 Art. 1:266 BW. 39 Art. 1:268 lid 2 BW. 40 Art. 1:268 lid 2 sub a BW. 41 Art. 1:267 BW 42 Doek & Vlaardingerbroek 2009, p. 374. 43 Doek & Vlaardingerbroek 2009, p. 377. 44 Punselie 2006, p. 80. 35

12

Het standpunt van de Hoge Raad is in zoverre gewijzigd dat het blijk geven van duurzame bereidheid wel in de beoordeling moet worden betrokken, maar niet zonder meer in de weg staat aan gedwongen ontheffing.45 Toch blijkt de mogelijkheid om na enkele jaren pleegzorgplaatsing toe te werken naar een ontheffing van de ouder uit het gezag, weinig te worden gebruikt.46 Voor de maatregel van ontzetting van het gezag geldt dat deze maatregel op nog beperkter gronden dan de gedwongen ontheffing kan worden uitgesproken. Er moet sprake zijn van slecht levensgedrag, misbruik van gezag, een strafrechtelijke veroordeling, het veronachtzamen van de aanwijzingen van Bjz, het belemmeren van een uithuisplaatsing op grond van een OTS of het terugeisen of terugnemen van een pleegkind.47 In dit laatste geval kan de ontzetting ook door de pleegouders worden verzocht.48 De maatregel heeft van oudsher een onterend karakter en is alleen geschikt voor extreme situaties waarin ouders hun kinderen aantoonbaar ernstig leed hebben berokkend. Omdat deze zwaarste kinderbeschermingsmaatregel alleen in extreme situaties kan worden genomen, is er minder onduidelijkheid over de verhouding tussen het laten voortduren van ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing en het uitspreken van ontzetting. Het gevolg van de ontzetting van het gezag is exact gelijk aan de ontheffing van het gezag, namelijk dat de ouders het gezag ontnomen wordt. Hen rest wel het recht op omgang, informatie en consultatie.49 2.4.3 Voogdij Als een ouder het gezag heeft dan is hij, of zijn zij samen de wettelijke vertegenwoordiger van het kind. Als iemand anders of een instelling het gezag over een kind uitoefent, dan spreken we van voogdij.50 Voogdij is in principe altijd het gevolg van een beslissing van de rechter. De rechter spreekt voogdij uit voor iedere minderjarige die niet onder ouderlijk gezag staat of voor wie de voogdij niet wettelijk is geregeld.51 Na de ontheffing of ontzetting van de ouders of voogd van het gezag is de rechtbank bevoegd de voogdijbenoeming uit te spreken. De voogd kan een natuurlijk persoon zijn of een Bjz. Bij de keuze van de voogd kent de wet de pleegouders in een bepaald geval een voorkeursrecht toe. Het moet gaan om een gedwongen ontheffing, na een vrijwillige plaatsing van tenminste een jaar, de voorzetting van de plaatsing is noodzakelijk en van de terugkeer naar de ouder moet ernstig nadeel voor het kind worden gevreesd.52 In de overige ontheffingszaken hangt het van de omstandigheden af of de rechter de voogdij opdraagt aan een Bjz of een van de pleegouders. Benoeming van een pleegouder tot voogd kan bijdragen aan het gevoel van het pleegkind dat het in het pleeggezin thuishoort. Toch komt het zelden voor dat pleegouders de voogdij op zich nemen.53 Het aantal voogdijen ligt al jaren rond de 5000; de jaarlijkse in- en uitstroom is ca. 900.54 De gemiddelde looptijd van een voogdij is ongeveer 7 jaar.55 Tenminste 60% daarvan loopt af wegens het bereiken van de meerderjarige leeftijd en maar 5% wegens voogdij-overdracht aan de pleegouders.56 In de meeste gevallen heeft Bjz dus de voogdij over het kind en behoudt hiermee ook de verantwoordelijkheid. De voogd van Bjz organiseert en begeleidt de omgangsregeling met de ouders en is verantwoordelijk voor zaken als het vermogensbeheer en de wettelijke aansprakelijkheid van het kind. Enerzijds is het hebben van de voogdij voor de pleegouders voordelig, omdat zij dan de zeggenschap over het kind hebben en geen toestemming meer hoeven te vragen aan de ouders met gezag of Bjz. Anderzijds is een belangrijk voordeel van Bjz als voogd, dat de instelling zonodig zorgt voor begeleiding en hulp bij de verzorging en opvoeding van het kind.57 45

HR 24 maart 2010, LJN BC5726. Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p. 5. 47 Art. 1:269 BW. 48 Doek & Vlaardingerbroek 2009, p. 379. 49 Punselie 2006, p. 89. 50 Art. 1:245 BW. 51 Kramer 2005, p. 29. 52 Art. 1:275 lid 3 jo art. 1:268 lid 2 sub d BW. 53 Punselie 2006, p. 91. 54 Visie op voogdij, ministerie van veiligheid en Justitie, 2006, p. 2. 55 Visie op voogdij, ministerie van veiligheid en Justitie, 2006, p. 2. 56 Visie op voogdij, ministerie van veiligheid en Justitie, 2006, p. 2. 57 Kramer 2005, p. 41. 46

13

2.5 Betrokken partijen Bij de totstandkoming en uitvoering van pleegzorg zijn verschillende partijen betrokken. Hieronder zullen zij en hun rol in de pleegzorg kort worden toegelicht. 2.5.1 Bureau Jeugdzorg Als ouders ondersteuning nodig hebben bij dreigende opgroei- en opvoedingsproblemen kunnen zij hiervoor terecht bij Bjz. Ook anderen kunnen contact opnemen met Bjz als zij van mening zijn dat een kind in hun omgeving in bedreigende omstandigheden opgroeit. Bjz kan jeugdzorg verlenen op vrijwillige basis of in het kader van een kinderbeschermingsmaatregel. Ook zorgt zij voor hulp en begeleiding van pleegouders en bemiddelt zij tussen de ouders, pleegouders en het kind door toewijzing van een gezinsvoogdijwerker. Voor elke vorm van jeugdzorg is een indicatiebesluit nodig.58 Met een indicatiebesluit is er een recht op jeugdzorg en het kind kan dan bijvoorbeeld in een pleeggezin worden geplaatst.59 Bjz kan ook een rol in de pleegzorg spelen, doordat zij de voogdij heeft over een kind dat in een pleeggezin is geplaatst. Bjz heeft dan de verantwoordelijkheid over het kind. 2.5.2 Jeugdzorg Nederland en Pleegzorg Nederland Jeugdzorg Nederland, voorheen bekend als MOgroep Jeugdzorg, is een brancheorganisatie voor jeugdzorgorganisaties. Jeugdzorg Nederland behartigt de belangen van ondernemers in de jeugdzorg en treedt op als werkgeversorganisatie. Vrijwel alle organisaties die vallen onder de Wjz zijn lid van deze brancheorganisatie. Jeugdzorg Nederland biedt zelf geen directe zorg voor de jeugd, maar schept de voorwaarden waaronder de leden hun werk optimaal kunnen doen.60 Pleegzorg Nederland, onderdeel van Jeugdzorg Nederland, is een stichting waarbij pleegzorgaanbieders zich kunnen aansluiten. De stichting zet zich in voor een reëel en positief beeld van pleegzorg door het voeren van campagnes en het werven van pleegouders.61 Pleegzorg Nederland functioneert ook als vraagbaken voor de pleegzorgaanbieders en voorziet hen van informatie met betrekking tot wijzigingen in wetgeving en praktijk. 2.5.3 Zorgaanbieders De uitvoering van jeugdzorg wordt overgelaten aan de zorgaanbieders, in de praktijk benoemd als organisaties voor Jeugd & Opvoedhulp die pleegzorg aanbieden. De Wjz omschrijft zorgaanbieders als de natuurlijke persoon of rechtspersoon die jeugdzorg verleent, waarop ingevolge van de wet aanspraak op is.62 Er zijn in Nederland 28 regionale zorgaanbieders die pleegzorg aanbieden.63 De pleegouders zijn aangesloten bij een zorgaanbieder in hun regio, met wie zij een contract aangaan over de pleegzorg van een kind. De zorgaanbieder wijst aan pleegouders een begeleider toe. Deze pleegzorg begeleider geeft pleegouders begeleiding bij de verzorging en opvoeding van het kind. 2.5.4 Juridische ouders De juridische ouders van het kind zullen in de pleegzorgsituatie altijd een rol blijven spelen. Als er sprake is van vrijwillige pleegzorg of pleegzorg in het kader van een ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing hebben de juridische ouders de bevoegdheid belangrijke beslissingen te nemen over hun kind. Ook zal er altijd worden gestreefd naar een goede omgangsregeling. Wanneer er sprake is van ontneming van het gezag behoudt de juridische ouder zijn recht op omgang, informatie en consultatie.64

58

Art. 3 lid 3 Wjz. Kramer 2005, p. 17. 60 <www.jeugdzorgnederland.nl> 61 <www.pleegzorg.nl> 62 Art. 1 Wjz. 63 Factsheet pleegzorg 2010. 64 Art. 1:377a e.v. BW. 59

14

2.5.5 Pleegouders Pleegouders kunnen volgens de wet worden gezien als vrijwillige medewerkers van de zorgaanbieder en behoren hiermee tot het zorgaanbod.65 Om pleegouder te kunnen worden moet aan een aantal vereisten worden voldaan. Zo moet minimaal een van de pleegouders de leeftijd van 21 jaar hebben bereikt. Daarnaast moet de Raad van de Kinderbescherming een verklaring van geen bezwaar afgeven, waaruit blijkt dat er geen bezwarende feiten en omstandigheden zijn die een gevaar kunnen opleveren voor het welzijn van het pleegkind. De verklaring kan worden afgegeven als er geen sprake is van een strafblad en de pleegouders niet bij de Raad bekend zijn vanwege opvoedingsmoeilijkheden. Het is voor de zorgaanbieder een teken dat het pleeggezin een veilige en betrouwbare opvoedingssituatie kan bieden. De pleegouder mag niet ook de ouder of de stiefouder van het pleegkind zijn en er mag geen relatie bestaan tussen de pleegouder en de begeleider vanuit de zorgaanbieder.66 Als laatste is het van belang dat de pleegouder zich inzet om het hulpverleningsplan te ondersteunen en de hulp van de begeleiding door de zorgaanbieder aanvaardt.67 Een pleegouder neemt een pleegkind op in zijn gezin en geeft het kind de opvoeding en verzorging die het kind toekomt. 2.6 Financiële aspecten De onderhoudsplicht van ouders voor hun kinderen is geregeld in het BW. Ouders zijn verplicht te voorzien in de kosten van levensonderhoud en studie van hun kinderen tot die de leeftijd van 21 jaar hebben bereikt.68 Als een kind in een pleeggezin wordt geplaatst, blijft de ouderlijke onderhoudsplicht bestaan. Pleegouders zijn niet onderhoudsplichtig jegens hun pleegkind, tenzij de pleegouders de gezamenlijke voogdij over hun pleegkind hebben.69 Het aanvaarden van de gezamenlijke voogdij en daarmee het recht en de plicht om het kind te verzorgen en op te voeden, houdt ook in dat zij geen aanspraak meer kunnen maken op de pleegvergoeding.70 Zij zijn zelf verplicht te zorgen voor de kosten van levensonderhoud op grond van art 1:253w. De ouders van een uithuisgeplaatst kind betalen aan het Rijk een bijdrage in de kosten van de plaatsing van hun kind in een pleeggezin. De bijdrage wordt vastgesteld en geïnd door het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen en de hoogte hiervan is afhankelijk van de leeftijd van het kind. De verplichting tot het betalen van een ouderbijdrage geldt ook voor een stiefouder, een verwekker tegen wie een op grond van art. 1:394 BW gegrond verzoek is toegewezen en de niet-ouder die gezamenlijk met de ouder van het kind het gezamenlijk gezag over het kind uitoefent.71 In bepaalde situaties, waarvan ontheffing of ontzetting van de ouders van het gezag de belangrijkste zijn, zijn de ouders geen ouderbijdrage verschuldigd72, omdat in deze situaties de banden tussen de ouders en kind duurzaam doorbroken zijn.73 Het pleeggezin ontvangt, onder bepaalde voorwaarden, een vergoeding voor de verzorging en opvoeding van het pleegkind. Voor aanspraak op de pleegvergoeding maakt het niet uit of het kind vrijwillig of justitieel geplaatst is, maar het kind moet wel verzorgd en opgevoed worden op basis van een pleegcontract. Veel van de kosten van verzorging en opvoeding zullen kunnen worden betaald uit de pleegvergoeding. Zijn er kosten die niet voldaan kunnen worden, dan zijn de ouders de eerst aangewezenen om deze kosten te voldoen. Als de ouders de kosten niet willen of kunnen betalen, dan zullen in het geval van een vrijwillige plaatsing de pleegouders de kosten zelf moeten voldoen. In het geval van een justitiële plaatsing is er de mogelijkheid om in overleg de kosten te declareren bij Bjz.74 65

Kramer 2005, p. 15. Art. 22 Wjz jo art. 2 Regeling Pleegzorg. 67 Kramer, 2005, p. 22. 68 Art. 1:392 jo. 1:395a BW. 69 Art. 1:282 BW. 70 Punselie 2006, p. 41. 71 Art. 1:253t, art. 1:253sa BW en art. 69 Wjz. 72 Punselie 2006, p. 34 e.v. 73 Kamerstukken II 2001/02, 28168, nr. 3. 74 Punselie 2006, p. 35. 66

15

2.7 Conclusie Pleegzorg wordt verleend in verschillenden vormen. Bij alle verschillende vormen geldt in beginsel dat pleegzorg tijdelijk dient te zijn. Een pleegzorgplaatsing mag slechts duren zolang de problemen die het thuiswonen belemmeren voortduren. Er wordt onderscheid gemaakt wordt tussen een vrijwillige plaatsing en een justitiële plaatsing, dit is van belang voor het wettelijke kader waarin pleegzorg zich bevindt en de hiermee samenhangende rechtspositie van betrokken partijen. Een groot gedeelte van de kinderen dat in een pleeggezin verblijft, is geplaatst in het kader van de kinderbeschermingsmaatregel ‘ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing’. Deze maatregel brengt voor de pleegouders een aantal moeilijkheden met zich mee. Tijdens de ondertoezichtstelling behouden de ouders het gezag over hun kind en daarmee ouderlijke verantwoordelijkheid. Naarmate de plaatsing van het kind in het pleeggezin langer gaat duren, kan de ouderlijke verantwoordelijkheid de mogelijkheden voor de pleegouders vorm te geven aan de opvoeding en verzorging van het kind beperken. Er zullen beslissingen over het kind moeten worden genomen en de pleegouders missen deze bevoegdheid. Naarmate de plaatsing van het kind in een pleeggezin langer gaat duren kan worden overwogen over te gaan tot ontheffing van het gezag. De Raad voor de kinderbescherming geeft in geval van een langdurige pleegzorgsituatie bijzondere aandacht aan de ontwikkeling van het kind binnen het pleeggezin en het belang van het kind om de op gang gebrachte opvoedingssituatie te continueren. Het standpunt van de Hoge Raad is op dit moment dat duurzame bereidheid van de ouders niet langer zonder meer in de weg staat aan gedwongen ontheffing. Toch blijkt de mogelijkheid om na enkele jaren pleegzorgplaatsing toe te werken naar een ontheffing weinig te worden gebruikt. Opvallend is ook dat de voogdij na een gezagsontnemende maatregel in vrij weinig gevallen bij de pleegouders komt te berusten, terwijl hier op grond van de Visie op voogdij wel naar gestreefd moet worden.75 De financiële aspecten rondom pleegzorg zullen altijd de aandacht blijven vragen. Wanneer een pleegouder bereid en in staat is om meer verantwoordelijkheid voor zijn pleegkind te nemen door de voogdij op zich te nemen kan dit forse financiële consequenties hebben voor de pleegouder. Vooral wanneer bij gezamenlijke voogdij er een onderhoudsplicht op de pleegouders komt te liggen en geen aanspraak meer is op een pleegvergoeding. Dit lijkt een onbillijke regeling en kan pleegouders tegenhouden de voogdij op zich te nemen, terwijl dit juist wel is wat gestimuleerd moet worden om stabiliteit en continuïteit in de opvoedingssituatie van het kind te creëren.

75

Visie op voogdij, ministerie van veiligheid en Justitie, 2006, p. 3.

16

3

Rechtspositie van pleegouders

3.1 Inleiding Als een kind opgroeit bij zijn ouders, dan wordt de rechtspositie van de ouders met betrekking tot het kind in grote mate geregeld door het ouderlijk gezag. Het ouderlijk gezag omvat onder meer het recht en de plicht om het kind te verzorgen en op te voeden.76 Als een kind niet door de eigen ouders wordt verzorgd en opgevoed, dan verdient de rechtspositie van betrokkenen bijzondere aandacht. Naarmate een kind langer bij een pleeggezin is geplaatst, wordt steeds belangrijker dat duidelijk geregeld is welke bevoegdheden de ouders (nog) hebben, welke bevoegdheden de eventuele voogd of de instelling onder wiens toezicht de minderjarige staat en welke bevoegdheden de pleegouders en het pleegkind hebben.77 Als eerste zal in dit hoofdstuk in kaart worden gebracht wie family life met het kind (kunnen) hebben en wat dit betekent voor de rechtspositie van pleegouders, daarna zal bekeken worden wat voor invloed het ouderlijk gezag kan hebben op pleegzorg en wie in het algemeen de beslissingsbevoegdheid heeft ten aanzien van pleegkinderen. Vervolgens zal worden ingegaan op de mogelijkheden die pleegouders hebben om het vertrek van een pleegkind uit hun gezin tegen te houden, de mogelijkheden tot omgang en informatie voor zowel de ouders met gezag als de pleegouders en het klachtrecht voor pleegouders op grond van de Wjz. Het hoofdstuk wordt afgesloten met knelpunten in de huidige rechtspositie van pleegouders en een conclusie. 3.2 Family life in spagaat Als een kind langere tijd uit huis is geplaatst en in een pleeggezin verblijft dan is het mogelijk dat er naast family life78 tussen de ouders en het kind, ook family life ontstaat tussen de pleegouders en het pleegkind.79 Als de betrekking tussen de pleegouders en het pleegkind kan worden aangemerkt als family life, dan mag daarin geen ongeoorloofde inmenging plaatsvinden.80 Maar dit geldt ook voor de betrekking tussen de ouders en het kind. Het uitgangspunt in de jurisprudentie van het EHRM is dat de ouders en het kind bij elkaar horen en zoveel mogelijk in gezinsverband bij elkaar moeten kunnen leven.81 Belemmering hiervan levert een ingrijpen in het door art 8 EVRM beschermde family life op.82 Het bestaan van family life heeft hiermee invloed op de rechtspositie van de ouders en de pleegouders. Het uitoefenen van rechten door de pleegouders kan namelijk een inbreuk maken op het family life dat de ouders met hun kind hebben en het uitoefenen van rechten door de ouders kan een inbreuk maken op het family life van de pleegouders met hun pleegkind. Dit maakt het vormgeven aan de rechtspositie van pleegouders een lastige kwestie, omdat rekening moet worden gehouden met, en recht moet worden gedaan aan de bestaande betrekkingen. Wanneer er sprake is van een situatie dat er family life is tussen de ouders en het kind83 en er family life is ontstaan tussen de pleegouders en het pleegkind, moet voor het vormgeven van de rechtspositie worden uitgemaakt welke band het zwaarst moet wegen. Welke band het zwaarst weegt blijkt niet eenduidig uit jurisprudentie. Duidelijk is wel dat het belang van het kind, geconcretiseerd door de wenselijkheid van continuïteit en de specifieke omstandigheden van het geval, leidend moeten zijn bij het maken van een dergelijke beslissing.84 76

Art. 1:247 BW. Punselie 2006, p. 121. 78 In art. 8 EVRM is het recht op bescherming van het familie- en gezinsleven (family life) vastgelegd. Art. 8 EVRM beoogt primair burgers te beschermen tegen de willekeurige inmenging in de wijze waarop vorm wordt gegeven aan het gezinsleven. 79 Punselie 2006, p. 84. 80 HR 6 november 1987, NJ 1988, 829; HR 10 maart 1989, NJ 1990, 24; HR 23 maart 1990, NJ 1991, 149. 81 Punselie 2006, p 84. 82 EHRM 7 augustus 1996, registratienr. 24/1995/530/616, NJ 1998, 324. 83 Niet te snel mag worden aangenomen dat eenmaal ontstaan family life wordt verbroken doordat een kind niet langer een gezinsleven met de ouders heeft. Zie onder meer HR 22 oktober 1993, nr. 8237, NJ 1994, 153 en HR 26 november 1999, NJ 2000, 85, LJN AA3381. 84 Punselie 2006, p. 86. 77

17

3.3 Pleegouders en het ouderlijk gezag De rechtspositie van de pleegouders hangt voor een groot deel af van de vraag hoe het gezag over het kind geregeld is. Het gezag kan volledig bij de ouders liggen, het kan zijn beperkt door een ondertoezichtstelling of het kan door de ouders85 dan wel door de rechter zijn opgedragen aan een voogd.86 Als een kind dat onder ouderlijk gezag staat in een pleeggezin wordt geplaatst, verandert er juridisch gezien niets aan het ouderlijk gezag. Feitelijk verandert er wel iets aan de dagelijkse zeggenschap over het kind.87 De pleegouders worden door de plaatsing verantwoordelijk voor het geestelijk en lichamelijk welzijn van het kind en zij moeten de ontwikkeling van het kind bevorderen.88 De wettelijke regelingen scheppen niet echt duidelijkheid in de afbakening van de dagelijkse zeggenschap die de pleegouders hebben en de formele zeggenschap van de ouders met gezag. Aangenomen kan worden dat pleegouders, om hun wettelijke taak waar te maken, beslissingen mogen nemen over het kind.89 De ouders met gezag blijven wel de eindverantwoordelijkheid dragen, wat wil zeggen dat bij verschil van mening de stem van de ouder beslissend is.90 Lastig is aan te geven wat dit nu voor de praktijk van alledag betekent. Als een pleegkind lid wil worden van een sportclub hebben de pleegouders formeel geen bevoegdheid het kind aan te melden. Het gaat hier om het aangaan van een juridische overeenkomst en daar is de handtekening van de ouders met gezag voor nodig.91 In de praktijk zal vrijwel nooit naar deze handtekening worden gevraagd en zullen de pleegouders het kind aanmelden.92 De ouders met gezag zullen hier weinig tegen kunnen ondernemen.93 Als de pleegouders de kosten van de sportclub niet kunnen voldoen uit de pleegvergoeding en de onderhoudsplichtige ouders met gezag aanspreken, kunnen de ouders met gezag wel weigeren de kosten te voldoen. Aangenomen mag worden dat als de ouders met gezag uitdrukkelijk niet instemmen met het lidmaatschap, de kosten niet onder noodzakelijke kosten van levensonderhoud gerekend kunnen worden en gewoon door de pleegouders voldaan zullen moeten worden.94 3.4 Belangrijke beslissingen nemen De onduidelijkheid in de afbakening van dagelijkse zeggenschap en de formele zeggenschap wordt een groter probleem als het gaat om het nemen van belangrijke beslissingen; zoals schoolkeuze, het aanvragen van een reisdocument of beslissingen nemen over medisch handelen. 3.4.1 Schoolkeuze De bevoegdheid voor het maken van een schoolkeuze ligt bij de ouders met gezag. In de praktijk kan dit nog weleens vervelende situaties opleveren. Als de ouders met gezag kiezen voor een school die bij de pleegouders op allerlei praktische bezwaren stuit, zullen de pleegouders de keuze van de ouders met gezag toch dienen te respecteren. In geval van een vrijwillige plaatsing zal de stem van de ouders met gezag altijd doorslaggevend blijven,95 het enige wat hen lijkt te resten is het maken van goede afspraken met de ouders om deze vervelende situaties te voorkomen. In geval van een ondertoezichtstelling kan Bjz de ouders met gezag een aanwijzing geven. Een dergelijke aanwijzing zou kunnen inhouden dat de ouders met gezag het kind op een door Bjz aangewezen school moeten 85

Art. 1:292 BW. Punselie 2006, p. 121. 87 Punselie 2006, p. 122. 88 Art. 1:247 lid 2 jo 1:248 BW. 89 I. Jansen, Personen- en familierecht (losbl.), artikel 248, aant. 2. 90 Punselie 2006, p. 122. 91 Art. 1:234 BW; het artikel geeft aan dat een minderjarige bekwaam is rechtshandelingen te verrichten, mits hij met toestemming van zijn wettelijke vertegenwoordiger handelt. Deze toestemming kan worden verondersteld te zijn verleend als het gaat om een rechtshandeling waarvan het in het maatschappelijk verkeer gebruikelijk is dat een minderjarige van zijn leeftijd deze zelfstandig verricht. Benodigde toestemming is dus afhankelijk van soort rechtshandeling en leeftijd van het kind. 92 Kramer 2005, p. 97. 93 Punselie 2006, p. 123 e.v. 94 Art. 1:392 jo 1:404 BW. 95 Punselie 2006, p. 125-126. 86

18

inschrijven.96 Als de ouders de aanwijzing niet naleven kent de wet geen reële sanctie. Het is mogelijk over te gaan tot ontzetting van het gezag97 of een uithuisplaatsing98 als hier nog geen sprake van was, maar dit komt zelden voor. Daarnaast is het voor de ouders met gezag mogelijk een verzoek tot vervallen verklaring van de aanwijzing in te dienen bij de kinderrechter.99 Vooral als de keuze van de ouders met gezag is beïnvloed door religieuze redenen is het zeer de vraag of de aanwijzing stand kan houden.100 3.4.2 Aanvragen van een reisdocument Als pleegouders hun pleegkind mee willen nemen op vakantie naar het buitenland dan moet er een paspoort of identiteitskaart worden aangevraagd. Voor het aanvragen van een reisdocument moeten de ouders met gezag of de voogd toestemming geven.101 Als bij gezamenlijke gezaguitoefening een van de ouders weigert een verklaring van toestemming voor het aanvragen van een reisdocument te geven, dan kan de andere ouder de kinderrechter vragen om een vervangende verklaring en kan alsnog het reisdocument worden aangevraagd.102 Als een ouder met gezag of Bjz die de voogdij uitoefent geen toestemming wil geven, dan kan een kind van zestien jaar of ouder ook een vervangende verklaring vragen aan de kinderrechter.103 De kinderrechter zal beslissen wat hem in het belang van het kind wenselijk voorkomt. Als er sprake is van een ondertoezichtstelling en het kind is jonger dan zestien jaar dan kan Bjz de kinderrechter verzoeken de toestemming van een of beide ouders te vervangen door een verklaring van toestemming.104 Ook hier geeft de rechter een zodanige beslissing als hem in het belang van het kind wenselijk voorkomt. Jurisprudentie geeft aan dat het in het belang van het kind wordt geacht dat het als lid van het gezin van de pleegouders met hen mee kan bij uitstapjes of vakantie naar het buitenland en dat het niet wenselijk is dat het kind deze mogelijkheden wordt onthouden.105 Voor de aanvraag van een Europese identiteitskaart is alleen toestemming van de ouders met gezag vereist tot het kind twaalf jaar oud is.106 3.4.3 Medisch handelen Het ontbreken van een formele beslissingsbevoegdheid van de pleegouders komt goed naar voren als er beslissingen moeten worden gemaakt over medische handelingen voor het kind. Een minderjarige kan alleen met toestemming van zijn wettelijke vertegenwoordigers rechtshandelingen verrichten. Het aangaan van een behandelingsovereenkomst is een rechtshandeling en hiervoor is dus de toestemming van de ouders met gezag of de voogd nodig, zover de wet niet anders bepaalt.107 De pleegouders komt hierbij geen formele bevoegdheid toe. Een kind mag in bepaalde gevallen ook zelf een behandelingsovereenkomst aangaan. Dit is afhankelijk van de leeftijd van het kind. Een kind mag vanaf zestien jaar zelf een behandelovereenkomst aangaan en de daarmee verbandhoudende rechtshandelingen uitvoeren, zoals het bestellen van medicijnen.108 Bij kinderen van twaalf tot zestien jaar is toestemming van zowel het kind als de wettelijke vertegenwoordiger nodig.109 Op deze regel zijn een aantal uitzonderingen mogelijk. Ten eerste wordt toestemming door de wettelijke vertegenwoordiger verondersteld als het gaat om een rechtshandeling die in het maatschappelijk verkeer gebruikelijk is. Hierbij valt te denken aan een bezoek aan de dokter bij griep of een controle bij de tandarts. Als de 96

Art. 1:258 BW. Art. 1:269 lid 1 sub d BW. 98 Art 1:261 BW 99 Art. 1:259 BW. 100 Punselie 2006, p. 125. 101 Art. 34 lid 1 Paspoortwet. 102 Art. 34 lid 2 Paspoortwet. 103 Art 34 lid 3 Paspoortwet. 104 Art. 36 Paspoortwet. 105 Gerechtshof Leeuwarden 3 juli 2008, LJN BD8787. 106 Art. 34 lid 6 Paspoortwet. 107 Art. 7:446 jo. 1:234 BW. 108 Art. 7:447 BW. 109 Art. 7:450 BW. 97

19

wettelijke vertegenwoordiger geen toestemming wil geven kan er toch een behandelovereenkomst door het kind worden aangegaan als de behandeling nodig is om ernstig nadeel bij het kind te voorkomen.110 Daarnaast kan bij weigering van de ouders de wens van het kind prevaleren als het kind de behandeling weloverwogen blijft wensen.111 Voor een kind beneden de twaalf jaar is altijd toestemming van de wettelijke vertegenwoordigers nodig, zowel voor het aangaan van een behandelingsovereenkomst als de uitvoering daarvan.112 Als bij een vrijwillige plaatsing de pleegouders een behandelingsovereenkomst voor het kind willen aangaan, dan hebben zij hiervoor in beginsel de toestemming van de ouders met gezag nodig. Als het kind zestien jaar oud is, of tussen de twaalf en zestien jaar oud is en de behandeling weloverwogen blijft wensen, zullen de pleegouders weinig hinder ondervinden van een weigering van de ouders met gezag. Als toestemming van de ouders met gezag per definitie wel nodig is en de gezondheid van het kind ernstig wordt bedreigd, kunnen de pleegouders aan de kinderrechter vragen het kind onder toezicht te stellen.113 Als het dringend en onverwijld noodzakelijk is kan er hangende het onderzoek ook een voorlopige ondertoezichtstelling worden uitgesproken.114 Als het kind onder toezicht of tijdelijk toezicht staat kan Bjz vragen om vervangende toestemming van de kinderrechter om de behandelovereenkomst aan te kunnen gaan. De medische behandeling dient dan wel noodzakelijk te zijn om ernstig gevaar voor de gezondheid van het kind te voorkomen.115 Als er al sprake is van een justitiële plaatsing op basis van een ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing dan is Bjz ook bevoegd vervangende toestemming te vragen aan de kinderrechter.116 Daarnaast kan ook de gezinsvoogd van Bjz proberen op vrijwillige basis de toestemming van de ouders met gezag te verkrijgen.117 De wettelijke regeling geeft aan dat vervangende toestemming mogelijk is bij een kind jonger dan twaalf jaar. Uit jurisprudentie blijkt dat een redelijke uitleg van het wetsartikel mee brengt dat ook ingeval het kind twaalf jaar of ouder is, maar niet in staat kan worden geacht tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake, de kinderrechter ook vervangende toestemming kan geven.118 Als de situatie van het kind niet voldoet aan de vereisten om vervangende toestemming te kunnen vragen, dan rest de pleegouder niets anders dan de ouders met gezag er toe te bewegen toestemming te geven.119 3.5 Verzet van de pleegouder tegen het vertrek van een pleegkind Net als de beslissing om een kind in een pleeggezin te plaatsen, kunnen Bjz en de ouders met gezag in het geval van een vrijwillige plaatsing beslissen een kind daar ook weer weg te halen. Hiervoor hoeft Bjz geen toestemming aan de kinderrechter te vragen. De wet gaat er van uit dat er een rechterlijke beslissing nodig is om de vergaande ingreep in het gezinsleven van uithuisplaatsing te toetsen. Voor het herenigen van het gezin wordt een rechterlijke toets niet nodig geacht.120 De rechtspositie van pleegouders is wanneer het pleegkind uit het pleeggezin wordt weggehaald niet sterk, maar de wet biedt de pleegouders wel een aantal mogelijkheden zich te verzetten tegen het vertrek van het pleegkind. De mogelijkheden verschillen bij een vrijwillige plaatsing en een justitiële plaatsing. 3.5.1 Blokkaderecht Het blokkaderecht is geregeld in art 1:253s BW en in geval van voogdij in art 1:336a BW. De ouders met gezag degenen zijn die beslissingen mogen nemen ten aanzien van het onder gezag staande

110

Art. 7:450 BW. Art. 7:450 BW. 112 Art. 1:234 jo 7:450 lid 1 BW. 113 Art. 1:254 BW. 114 Art 1:255 BW. 115 Art 1:264 BW. 116 Art. 1:264 BW. 117 Punselie 2006, p. 129. 118 Rechtbank Rotterdam 25 april 2001, LJN AB1486, Rechtbank ’s-Gravenhage 8 april 2008, LJN BC 9143. 119 Punselie 2006, p. 129. 120 Punselie 2006, p. 139. 111

20

kind. 121 Tot die bevoegdheid behoort ook het bepalen van de plaats waar het kind wordt verzorgd en opgevoed.122 Het blokkaderecht is een wettelijke beperking op dit deel van het ouderlijk gezag. Het blokkaderecht houdt kort gezegd in dat wanneer een kind met de toestemming van zijn met gezag belaste ouders of voogd minimaal een jaar in een pleeggezin is verzorgd en opgevoed, de ouders of voogd het kind niet zonder toestemming van de pleegouders uit het pleeggezin kunnen weghalen. Om als pleegouder gebruik te kunnen maken van het blokkaderecht moet dus voldaan zijn aan twee voorwaarden: 1) Het kind moet met toestemming van de ouders of de voogd in het pleeggezin zijn gaan wonen. Er moet dus sprake zijn van een vrijwillige plaatsing. Als er sprake is van een ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing kan er geen beroep worden gedaan op het blokkaderecht; 2) Het verblijf van het kind in het pleeggezin moet minimaal een jaar hebben geduurd. Deze voorwaarde levert nog wel eens problemen op als de pleegzorg in het kader van een ondertoezichtstelling is begonnen en na gezagsontneming van de ouders door de voogd wordt voortgezet, of als de pleegzorg in een vrijwillig kader, met instemming van de ouders met gezag, wordt voortgezet na afloop van de ondertoezichtstelling. De termijn van een jaar begint pas te lopen nadat de pleegzorg vrijwillig is geworden.123 Rechters zijn vrij strikt in het interpreteren van de wettelijke regelingen en de termijn.124 Als de pleegouders gebruik kunnen maken van het blokkaderecht en toestemming weigeren, dan kunnen de ouders of voogd aan de rechtbank vervangende toestemming vragen. Het verzoek van de ouders wordt alleen afgewezen als er gegronde vrees bestaat dat bij inwilliging van het verzoek de belangen van het kind zouden worden verwaarloosd.125 In het geval van een voogd geldt dat zijn verzoek slechts wordt ingewilligd als de rechter dit in het belang van het kind acht.126 Wordt de vervangende toestemming door de rechter verleend, dan mogen de ouders of voogd het kind mee naar huis nemen. Als de vervangende toestemming wordt geweigerd, dan duurt de blokkade maximaal zes maanden. Het kan zijn dat tijdens de blokkade een verzoek tot ondertoezichtstelling of tot ontheffing is gedaan, dan duurt de blokkade totdat er is beslist op het verzoek om het treffen van een kinderbeschermingsmaatregel. Bij een succesvol beroep op het blokkaderecht kunnen de pleegouders zelf een verzoek tot gedwongen ontheffing van de ouders met gezag indienen.127 Als er tijdens de periode dat de blokkade duurt niets door de pleegouders wordt ondernomen, krijgen de ouders met gezag of voogd na maximaal 6 maanden weer de kans het kind uit het pleeggezin weg te halen. De pleegouders kunnen zich niet opnieuw op hun blokkaderecht beroepen.128 Om dus echt iets te bereiken met het blokkaderecht moeten pleegouders uiteindelijk wel bereid zijn om een van hen beiden tot voogd te laten benoemen.129 De praktische waarde van het blokkaderecht is in de praktijk niet erg groot. De belangrijkste reden hiervoor is dat het blokkaderecht niet kan worden ingeroepen bij een plaatsing in het kader van een ondertoezichtstelling. In het geval van een vrijwillige plaatsing kan het blokkaderecht wel worden ingeroepen, maar die plaatsingen vinden vaak plaats bij netwerkpleegouders. Als de ouders en pleegouders een band hebben en de onderlinge verhoudingen niet willen aantasten, ligt het niet voor de hand een dergelijk geschil voor de rechter uit te vechten.130 3.5.2 Verzet in het kader van een justitiële plaatsing Als een kind in een pleeggezin verblijft in het kader van een ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing dan kan Bjz het pleegkind op twee verschillende manieren bij de pleegouders 121

Art. 1:247 BW. Punselie 2006, p. 139. 123 Kramer 2005, p. 52. 124 Voorzieningenrechter Rechtbank Maastricht 12 januari 2005, niet gepubliceerd. Via Punselie 2006, p. 144. 125 Art. 1:253s BW. 126 Art. 1:336a BW. 127 Art. 1:267 lid 2 BW. 128 Doek & Vlaardingerbroek 2009, p. 273. 129 Punselie 2006, p. 144. 130 Punselie 2006, p. 141. 122

21

weghalen. Zij kunnen dit doen door geen verlenging van de machtiging tot uithuisplaatsing te verzoeken.131 Bjz zal hierna veelal overgaan tot een terugplaatsing van het kind bij de ouders met gezag.132 Daarnaast kan Bjz de uithuisplaatsing ook tussentijds beëindigen.133 Het kind kan dan terug worden geplaatst bij de ouders met gezag, of worden overgeplaatst naar een ander pleeggezin.134 De pleegouders kunnen zich in deze gevallen bij het vertrek van het kind uit het pleeggezin niet beroepen op het blokkaderecht. Het huidige recht biedt de pleegouders wel andere mogelijkheden om zich te verzetten tegen de voornemens van Bjz. Bjz moet, als zij niet over gaat tot verlenging van de uithuisplaatsing, de Raad voor de Kinderbescherming op de hoogte brengen van deze beslissing.135 Het eerste wat de pleegouders kunnen ondernemen is de Raad voor de Kinderbescherming vragen om bij de kinderrechter een verzoek in te dienen tot verlenging van de machtiging tot uithuisplaatsing.136 De pleegouders hebben ook de mogelijkheid om Bjz te verzoeken af te zien van de wijziging van verblijfplaats van het kind. Om dit verzoek te kunnen doen moet er wel sprake zijn van gewijzigde omstandigheden.137 Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat in een dergelijk geval ook beroep op de rechter openstaat.138 De rechter kan op het verzoek beslissen door de machtiging geheel of gedeeltelijk in te trekken of de duur ervan te verkorten.139 Deze mogelijkheid levert wel een aantal praktische bezwaren op. Volgens de letterlijke tekst geeft art 1:263 BW de pleegouders slechts de bevoegdheid de kinderrechter wegens gewijzigde omstandigheden te verzoeken de machtiging tot uithuisplaatsing geheel of gedeeltelijk in te trekken of de duur ervan te bekorten. Ten eerste is in dergelijke situaties juist het ontbreken van een wijziging van de omstandigheden voor pleegouders de reden om de plaatsing ongewijzigd te willen laten. Ten tweede zou toewijzing van een verzoek van de pleegouders tot intrekking of bekorting van de machtiging niet tot gevolg kunnen hebben dat het kind in hun pleeggezin kan blijven. Zonder machtiging of met een korter durende machtiging zal het kind in elk geval teruggeplaatst moeten worden.140 Ontwikkelingen in de rechtspraak hebben de wettelijke regeling verder ingevuld en een versterking van de rechtspositie van pleegouders met zich meegebracht. De Hoge Raad oordeelde in het telefoonnotitie-arrest dat de rechtsingang die de wet aan pleegouders biedt hen niet alleen de bevoegdheid geeft om intrekking of bekorting van de machtiging te verzoeken, maar ook om zich tot de kinderrechter te wenden met het verzoek de beslissing van Bjz om het kind thuis te plaatsen te vernietigen. Bjz moet vervolgens met inachtneming van de rechterlijke uitspraak een nieuw besluit nemen.141 De kinderrechter komt daarbij de bevoegdheid toe om het besluit van het Bjz vol te toetsen en zich niet te beperken tot een marginale toetsing. De Hoge Raad stelde daarnaast vast dat de kinderrechter ex nunc dient te toetsen en dan ook rekening moet houden met omstandigheden die zich na de beslissing van Bjz hebben voorgedaan.142 De kinderrechter mag zijn visie in de plaats stellen van die van het Bjz. Door deze ontwikkelingen in de rechtspraak zou art 1:263 BW gezien kunnen worden als een verkapt blokkaderecht voor de pleegouders.143 3.6 Aanstelling van een bijzonder curator ex. art 1:250 BW Als er in aangelegenheden die de verzorging en opvoeding of het vermogen van het kind betreffen, strijd is tussen de belangen van het kind en de belangen van de ouders met gezag of voogd, dan kan 131

Art. 1:262 BW. Kramer 2005, p. 49-50. Art. 1:263 BW. 134 Kramer 2005, p. 49-50. 135 Art. 1:262 BW; de Raad heeft hier een toetsende taak, als Bureau Jeugdzorg niet overgaat tot verlenging van een uithuisplaatsing en de Raad van mening is dat hier wel noodzaak toe is, kan zij deze verlenging alsnog verzoeken aan de kinderrechter. De pleegouders kunnen de Raad verzoeken gebruik te maken van deze bevoegdheid. 136 Kramer 2005, p. 49-50. 137 Art. 1:263 BW. 138 Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3 , p. 28 (MvT). 139 Art 1:263 lid 4 BW. 140 Punselie 2006, p. 146. 141 HR 3 november 2000, NJ 2001, 418. 142 HR 26 september 2003, FJR 2003, 60, LJN AF9715. 143 Punselie 2006, p. 142. 132 133

22

de rechter een bijzondere curator benoemen. De bijzondere curator vertegenwoordigt de belangen in en buiten rechte van het kind in een concreet probleem.144 De bijzondere curator kan alleen benoemd worden als er sprake is van wezenlijke conflicten tussen het kind en de ouders. Dit houdt in dat een verzoek op benoeming van een bijzondere curator goed gemotiveerd moet worden. De taak van de bijzondere curator is in eerste instantie een bemiddelende, eventueel dient als ultimum remedium geprocedeerd te worden. 145 De bijzonder curator lijkt een vreemde eend in de bijt, wanneer het gaat om de rechtspositie van de pleegouders. De bijzonder curator wordt namelijk niet aangesteld in het belang van de pleegouders, maar in het belang van het kind. Een bijzonder curator kan echter wel uitkomst bieden in verschillende pleegzorgsituaties en daarmee niet alleen het belang van het kind, maar ook dat van de pleegouders dienen. Zo kan de bijzonder curator een bemiddelende rol spelen in een conflict over de schoolkeuze van het kind. Het conflict speelt in de meeste gevallen tussen de ouders met gezag en de pleegouders, maar het kind heeft wel een groot belang bij de juiste schoolkeuze. Als de belangen van het kind en de ouders met gezag hierover in strijd zijn is er sprake van een wezenlijk conflict. De bevoegdheid van de bijzondere curator gaat niet zover dat hij, als de ouders weigerachtig blijven, het kind in de plaats van de ouders met gezag kan inschrijven op de door de pleegouders en Bjz gewenste school.146 Daarnaast zou het mogelijk zijn een bijzondere curator te benoemen als de ouders met gezag geen toestemming willen geven voor het aanvragen van een reisdocument. De bevoegdheid van de ouders met gezag om toestemming te geven is namelijk niet zo persoonlijk dat deze niet door iemand anders uitgeoefend kan worden. De bevoegdheid van de ouders met gezag zou vervangen kunnen worden uitgevoerd door de bijzonder curator, die in plaats van de ouders toestemming kan geven.147 Uit rechtspraak blijkt dat er ook een bijzondere curator kan worden benoemd wanneer Bjz voornemens is een kind uit een pleeggezin weg te nemen en terug te plaatsen bij de ouders met gezag, terwijl het in het belang van het kind is om bij de pleegouders te blijven wonen. Wanneer een terugplaatsing, gelet op de duur van de plaatsing, de positieve ontwikkeling van het kind en de continuïteit in verzorging en opvoeding, niet in het belang van het kind is, is er sprake van een strijdig belang tussen het kind en de ouders. Het is hier de taak van de curator de belangen van het kind voorop te stellen door hem in en buiten rechten te vertegenwoordigen.148 Het benoemen van een bijzonder curator geeft in de praktijk wel een aantal praktische bezwaren. Als een kind in een pleeggezin is geplaatst in het kader van een ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing heeft het kind al te maken met een gezinsvoogdijmedewerker van Bjz en een pleegzorgbegeleider van de zorgaanbieder. De benoeming van een bijzonder curator voegt weer een nieuwe persoon toe aan het arsenaal van buitenstaanders dat zich met de opvoeding van het kind bemoeit. In de meeste gevallen wordt een advocaat aangewezen als bijzonder curator, maar is de vraag of een advocaat wel de meest geschikte persoon is om te bemiddelen tussen een kind en de ouders met gezag. De kantonrechter kan er ook voor kiezen een andere persoon te benoemen, maar omdat de verantwoordelijkheid van de bijzondere curator groot is, lijkt het toch beter een advocaat te kiezen omdat die uit hoofde van zijn beroep onder toezicht staat.149 3.7 Omgang en informatie Een kind heeft het recht op omgang met zijn ouders en met degenen die in een nauwe persoonlijke betrekking tot hem staan.150 Voor een ouder die met het gezag is belast, vloeit het recht op omgang met het kind voort uit het gezag. De niet met gezag belaste ouder heeft het recht en de verplichting

144

Art. 1:250 BW. Pieters 2008, p. 180-186. 146 Punselie 2006, p. 125. 147 Punselie 2006, p. 27. 148 Gerechtshof Leeuwarden 1 augustus 2007, FJR 2008, 38. 149 Punselie 2006, p. 127 e.v. 150 Art. 1:377a BW. 145

23

tot omgang met het kind.151 Het uitgangspunt is dat er omgang dient te zijn tussen ouders en kind.152 De rechter zal de omgang dan ook slechts ontzeggen als omgang ernstig nadeel zou opleveren voor de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling van het kind, als de ouder of degene in nauwe persoonlijke betrekking tot het kind kennelijk ongeschikt of niet in staat moet worden geacht tot omgang, of als het kind dat ouder is dan twaalf jaar ernstige bezwaren tegen de omgang heeft doen blijken.153 Ouders waarvan het kind uit huis is geplaatst in het kader van een ondertoezichtstelling of ontzetting of ontheffing hebben in beginsel dus recht op omgang met hun kind. De grond voor de opgelegde kinderbeschermingsmaatregel kan wel een grond opleveren voor ontzegging van het recht op omgang, maar dit hoeft niet het geval te zijn als omgang in het belang van het kind is. Bij een afweging van de belangen van de betrokkenen prevaleert namelijk het belang van het kind.154 Bij omgang wordt op de eerste plaats gedacht aan bezoekcontacten. Als dit niet mogelijk is zijn ook schriftelijke, telefonische en email-contacten een beperktere vorm van omgang.155 Het recht op informatie heeft zich in de rechtspraak ontwikkeld als een compensatie ingeval het recht op omgang wordt ontzegd. Het is een minder vergaand recht waarvoor dezelfde ontzeggingsgronden gelden als voor het recht op omgang.156 Als het pleegkind uit het pleeggezin wordt weggehaald en wordt terug geplaatst bij de ouders met gezag of een ander pleeggezin, dan kunnen de pleegouders behoefte hebben aan omgang met en informatie over het pleegkind. Anderen dan de juridische ouders van het kind hebben geen recht op omgang, maar zij hebben wel het recht de rechter te verzoeken een omgangsregeling vast te stellen. Om een verzoek te kunnen doen moet er wel sprake zijn van een nauwe persoonlijke betrekking in de zin van art. 8 EVRM.157 Indien een nauwe persoonlijke betrekking wordt aangetoond is de verzoeker ontvankelijk in zijn verzoek.158 Door feitelijke verzorging door de pleegouders kan een nauwe persoonlijke betrekking met het kind ontstaan. Dit wordt ook wel sociaal ouderschap genoemd. Bij beoordeling van de ontvankelijkheid van een verzoek om omgang, gebaseerd op sociaal ouderschap, worden strenge eisen gesteld met betrekking tot de aan te voeren concrete omstandigheden.159 Als de pleegouders ontvankelijk worden verklaard in hun verzoek wil dit niet per definitie zeggen dat er ook omgang volgt. De rechter zal geen omgangsregeling vaststellen als er sprake is van de ontzeggingsgronden van art. 1:377a lid 3 BW. Ook hier geldt dat het informatierecht kan worden gezien als een compensatie voor het geval dat er geen omgangsregeling wordt vastgesteld. Aannemelijk is dat als aan het ontvankelijkheidvereiste van een nauwe persoonlijke betrekking wordt voldaan, dit inhoudt dat de pleegouders ook ontvankelijk zijn in een verzoek om een informatieregeling.160 Het verzoek om een informatieregeling zal door de rechter worden afgewezen als dit niet in het belang van het kind is.161 3.8 Klachtrecht In de Wjz wordt het klachtrecht geregeld. De wet geeft aan dat Bjz en de zorgaanbieder een regeling moeten treffen voor behandeling van klachten. De regeling moet erin voorzien dat klachten worden behandeld door een klachtencommissie. De klachtenregeling staat open voor cliënten.162 Onder cliënten worden in de Wjz verstaan; een jeugdige, zijn ouders of stiefouders en anderen die de jeugdige als behorend tot hun gezin verzorgen en opvoeden. Deze personen zijn echter pas cliënt als 151

Art. 1:377a BW. Vlaardingerbroek e.a. 2008, p. 447. 153 Art 1:377a lid 3 BW. 154 HR 15 februari 1980, NJ 1980, 329 en HR 6 juni 1997, FJR 1997, p. 213. 155 Vlaardingerbroek e.a. 2008, p. 443. 156 Vlaardingerbroek e.a. 2008, p. 472. 157 Art. 8 EVRM geeft mensen het recht op eerbiediging van privé, familie- en gezinsleven. Ook wel het recht op family life genoemd. 158 Pres. Rb. Arnhem 20 december 1999, FJR 2000, 50, p. 152-153; over omgang tussen kind en pleegouder en Rechtbank Utrecht 16 januari 2008, RFR 2008, 47 over wanneer er sprake is van een nauwe persoonlijke betrekking tussen een kind en een niet-ouder. 159 Vlaardingerbroek e.a. 2008, p. 459. 160 HR 8 februari 1991, NJ 1992, 21 en 22. 161 Art 1:377b BW. 162 Art 68 Wjz. 152

24

er een indicatie voor jeugdzorg is afgegeven. Formeel vallen pleegouders dan ook niet onder het klachtrecht van de Wjz, tenzij aan hen zelf een indicatie voor jeugdzorg is afgegeven. Toch heeft Bjz aangegeven dat het klachtrecht ook openstaat voor pleegouders zonder indicatie voor jeugdzorg, zolang zij kunnen worden aangemerkt als belanghebbende.163 Volgens de wet is iemand een belanghebbende als een zaak rechtstreeks betrekking heeft op diens rechten en verplichtingen.164 Voor pleegouders geldt dat er sprake moet zijn van family life zoals vastgelegd in art 8 EVRM. Of family life kan worden aangenomen en de pleegouder kan worden gezien als belanghebbende hangt af van verschillende factoren. In de rechtspraak wordt aangenomen dat er sprake is van family life als het kind langer dan een jaar bij de pleegouders verblijft. Naast de duur van de plaatsing, kan ook de aard van de plaatsing een rol spelen. Zo zouden pleegouders ingeval van een perspectiefbiedende plaatsing die nog geen jaar heeft geduurd, ook als belanghebbenden aangemerkt kunnen worden. Bij een perspectiefplaatsing is het de bedoeling dat deze langer dan een jaar zal duren. Het ligt daarom voor de hand de pleegouder al eerder als belanghebbende te beschouwen. Tenslotte kan de mening van het kind zelf nog een rol spelen. Het kind zelf kan aangeven dat hij of zij wenst dat de pleegouders als belanghebbenden worden aangemerkt.165 Als de pleegouders worden aangemerkt als belanghebbende en op grond van de Wjz een klacht mogen indienen kunnen zij dit doen over gedragingen van Bjz en de zorgaanbieders of van voor hen werkzame personen.166 In 2010 werd er door de Nationale ombudsman een onderzoek ingesteld naar de klachtbehandeling bij Bjz, omdat men van mening was dat er per Bjz opmerkelijke verschillen waren betreffende wie waarover kan klagen. Het onderzoek resulteerde in een handreiking waarin werd aangegeven dat iedereen die geconfronteerd wordt met een concrete gedraging van Bjz, hierover kan klagen.167 Dit zou betekenen dat alle pleegouders die direct geconfronteerd worden met een gedraging van Bjz hierover een klacht mogen indienen, ook als ze niet voldoen aan de criteria voor belanghebbende. De handreiking is niet bindend voor Bjz, maar Pleegzorg Nederland adviseert Bureaus Jeugdzorg en pleegzorgaanbieders de handreiking wel zoveel mogelijk op te volgen.168 3.9 Knelpunten in de huidige rechtspositie van pleegouders Ondanks al deze wettelijke regelingen is de huidige rechtspositie van pleegouders niet erg sterk. De wettelijke voorzieningen bieden volgens velen onvoldoende bescherming aan het recht van pleegouders en pleegkinderen op eerbiediging van hun gezinsleven zoals beschreven in art. 8 EVRM.169 Als gekeken wordt naar onderzoeken170 die de afgelopen jaren zijn gedaan naar de rechtspositie van de pleegouder zijn er drie belangrijke gebieden waarop knelpunten naar voren komen. Het gaat hierbij om beslissingsbevoegdheid, onzekerheid over verblijf en financiële zaken. 3.9.1. Beslissingsbevoegdheid De huidige beperkte regeling van de rechtspositie van pleegouders biedt weinig tot geen formele zeggenschap over het pleegkind. Hierdoor wordt niet alleen geen recht gedaan aan de belangrijke functie die pleegouders binnen de jeugdzorg vervullen, maar pleegouders geven ook zelf aan dat dit in de praktijk problemen oplevert, zowel bij besluitvorming over hun pleegkind door Bjz en de zorgaanbieder, als bij praktische dagelijkse beslissingen.171 Vooral wanneer pleegzorgplaatsing langer duurt en er niet alleen sprake is van tijdelijke opvang, past het niet dat de pleegouders, die verantwoordelijk zijn voor het geestelijk en lichamelijk welzijn van het kind en het bevorderen van

163

“De Wjz in grote lijnen”, via www.pleegzorg.nl. Art. 798 RV. 165 Van Wijk 2001 166 Art. 68 Wjz. 167 Nationale Ombudsman, Goede klachtenbehandeling in de jeugdzorg; een handreiking, maart 2010, p. 9-13. 168 Interview met Carin Hoorn, projectleider Jeugdzorg Nederland, gehouden op 1 augustus 2011. 169 Punselie 2006, p. 2. Zie naast Punselie Bruning 2008, p. 3 e.v. en Koens 1991, p. 153-160. 170 Onder andere: Project Trulium, Voor een pleegkind met recht een toekomst, Project Pleegzorg 2. 171 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 1 (MvT). 164

25

zijn persoonlijkheid172, geen enkele zelfstandige beslissingsbevoegdheid over het kind hebben.173 Punselie is van mening174 dat uitgangspunt dient te zijn dat degene die het kind verzorgt en opvoedt, anders dan in het kader van een zeer tijdelijke maatregel die in een crisissituatie wordt genomen, in beginsel ook degene is die bevoegd is beslissingen over het kind te nemen.175 3.9.2 Onzekerheid over verblijf Pleegouders leven met de onzekerheid dat het pleegkind ieder moment uit hun gezin kan worden weggehaald. In het geval van een vrijwillige plaatsing komt de pleegouder na een jaar het recht toe om het weghalen van het pleegkind door de ouders met gezag te blokkeren.176 In geval van een justitiële plaatsing geldt het blokkaderecht niet, terwijl juist in deze gevallen in de praktijk behoefte is aan een sterkere rechtspositie van de pleegouders.177 De wet en jurisprudentie bieden pleegouders wel de mogelijkheid om het besluit van Bjz om het kind uit het pleeggezin weg te halen aan de rechter voor te leggen.178 Het nadeel van deze regeling is, dat eerst bezwaar moet worden gemaakt bij Bjz. In de praktijk blijkt dat de beroepsmogelijkheid bij de rechter nog al eens te laat komt. Een formeel recht om een uithuisplaatsing na een verblijf van minimaal een jaar te kunnen blokkeren zou veel meer zekerheid geven.179 Naast een formeel blokkaderecht zou ook een betere afstemming tussen de ondertoezichtstelling en de ontheffing van het gezag een deel van de onzekerheid wegnemen. Als er sprake is van een langdurige pleegzorgplaatsing dan is de ondertoezichtstelling niet de meest passende kinderbeschermingsmaatregel.180 Bij de ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing is er een jaarlijkse beoordeling van de kinderrechter of er nog steeds noodzaak is tot verlenging van de machtiging.181 Deze jaarlijkse toetsing geeft onnodige onzekerheid voor de pleegouders en het kind en sluit niet aan bij pleegzorg met een langetermijnperspectief. De wet biedt wel de mogelijkheid om na enkele jaren toe te werken naar een ontheffing van de ouders uit het gezag, maar in de praktijk wordt hier slechts weinig gebruik van gemaakt.182 3.9.3 Financiële zaken Als laatste zijn er een aantal knelpunten op financieel gebied te benoemen. Knelpunten op dit gebied raken de pleegouders het meest, omdat de financiële vergoeding wordt ervaren als een waardering voor het belangrijke werk wat zij verrichten.183 In 2004 is een serie besluiten opgenomen om de financiële positie van pleegouders te verbeteren, met als doel de aantrekkelijkheid van het pleegouderschap te vergroten en te bewerkstelligen dat de dagelijkse kosten voor opvoeding en verzorging vergoed zouden worden.184 Uit onderzoek van de Nederlandse Vereniging voor Pleeggezinnen blijkt dat er de afgelopen jaren juist steeds meer knelpunten ontstaan in de vergoedingen in de pleegzorg. Pleegouders zijn niet onderhoudsplichtig en dus op geen enkele wijze verantwoordelijk voor de kosten die noodzakelijk zijn voor de verzorging en opvoeding van het pleegkind. In de praktijk blijkt echter dat steeds meer kosten voor rekening van pleegouders komen.185 Er wordt daarnaast onderscheid gemaakt in financiële vergoedingen tussen plaatsingen in vrijwillig en justitieel kader. Dit onderscheid is in strijd met art. 2 IVRK, waarin is bepaald dat de 172

Art 1:248 BW. Punselie 2006, p. 222. naar aanleiding van het voorstel van Bruning om beperkte gezagsoverdracht aan pleegouders mogelijk te maken, zie Bruning 2001, p. 466-467. 175 Punselie 2006, p. 222. 176 Art 1:253s BW. 177 Punselie 2006, p. 221. 178 Art 1:263 BW en o.a. HR 3 november 200, NJ 2001, 418. 179 Punselie 2006, p. 221. 180 Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p. 5 (MvT). 181 Art 1:262 BW. 182 Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p. 5 (MvT). 183 Interview met Inge van Hauwe, beleidsmedewerkster Pleegzorg Nederland, gehouden op 28 april 2011. 184 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 2 (MvT). 185 NVP, Pleegouders willen wel de zorgen, maar niet de kosten, maart 2007, p. 3. 173 174

26

overheid de in het IVRK beschreven rechten voor ieder kind moet waarborgen.186 Als een kind in een pleeggezin wordt geplaatst, ongeacht of dit in vrijwillig of justitieel kader is, dan behoort de overheid er ook zorg voor te dragen dat de pleegouders voldoende gefaciliteerd worden om de opvoeding en verzorging van het kind over te nemen. Noodzakelijke uitgaven voor het kind horen niet ten laste te komen van de pleegouders, maar ten laste van de overheid die de gemaakte kosten eventueel op de onderhoudsplichtige ouder kan proberen te verhalen.187 Een ander belangrijk knelpunt op financieel gebied is de regeling van de gezamenlijke voogdij van pleegouders, waaraan een onderhoudsplicht voor de pleegouders wordt gekoppeld.188 Als gevolg van deze onderhoudsplicht vervalt de pleegvergoeding. Dit is een ontmoediging voor veel pleegouders om de gezamenlijk voogdij op zich te nemen.189 3.10 Conclusie Uit het voorgaande kan worden opgemaakt dat ondanks de wettelijke regelingen die er zijn voor de pleegouders, de huidige rechtspositie van pleegouders duidelijk te wensen over laat. De wettelijke voorzieningen bieden volgens velen onvoldoende bescherming aan het recht van pleegouder en pleegkinderen op eerbiediging van hun gezinsleven, zoals beschreven in art. 8 EVRM. De rechtspositie van pleegouders wordt onder andere verzwakt doordat het gezag tijdens een pleegzorgplaatsing in het kader van een ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing bij de ouder blijft liggen en de pleegouders geen formele beslissingsbevoegdheid over het pleegkind hebben. Dit verandert niet wanneer het gezag van de ouders wordt ontnomen, Bjz de voogdij op zich neemt en hiermee de beslissingsbevoegdheid over het kind krijgt. De rechtspositie van pleegouders zou versterkt worden door het blokkaderecht dat pleegouders verkrijgen in geval van een vrijwillige plaatsing van minimaal een jaar. In de praktijk blijkt dit blokkaderecht echter van weinig waarde te zijn. Het soortgelijke recht dat pleegouders in geval van een justitiële plaatsing toekomt blijkt door het vooraf verplichte bezwaar bij Bjz vaak mosterd na de maaltijd. Om de belangen van het kind tijdens conflicten tussen de ouders met gezag en de pleegouders niet uit het oog te verliezen, kan een bijzondere curator worden benoemd. Een nadeel van de benoeming van een bijzonder curator is dat er weer een nieuwe persoon wordt toegevoegd aan het arsenaal van buitenstaanders dat zich met de opvoeding van het kind bemoeit. Als een pleegkind uit het pleeggezin wordt weggehaald dan kan er behoeft bestaan aan omgang met en informatie over het kind. Alleen pleegouders die een nauwe persoonlijke betrekking kunnen aantonen hebben de mogelijkheid een verzoek tot omgang en informatie te doen. Bij beoordeling van de ontvankelijkheid van een verzoek om omgang worden strenge eisen gesteld met betrekking tot de aan te voeren concrete omstandigheden. Dit beperkt de mogelijkheden voor pleegouders, maar is noodzakelijk om de belangen van het kind te waarborgen. Op grond van de Wjz is er wel een klachtrecht waar pleegouders gebruik van kunnen maken, wat hun rechtspositie zou kunnen versterken. Dit klachtrecht is alleen toegankelijk voor pleegouders die kunnen worden aangemerkt als belanghebbende. Of pleegouders worden aangemerkt als belanghebbende hangt af van de duur en aard van de plaatsing en de mening van het kind. De handreiking van de Ombudsman zou de toegang tot het klachtrecht een stuk verruimen, maar zolang de handreiking niet bindend is versterkt hij de rechtpositie van de pleegouder niet direct. Al met al geven de in de wet vastgelegde rechten de pleegouders geen sterke rechtspositie en dat dit in de praktijk problemen geeft blijkt wel uit de knelpunten op gebied van beslissingsbevoegdheid, onzekerheid over verblijf en financiële zaken, zoals beschreven in paragraaf 3.8.

186

Punselie 2006, p. 235. Punselie 2006, p. 236. 188 Art. 1:282 jo 1:253w BW. 189 Punselie 2006, p. 234. 187

27

4

Ontwikkelingen in de versterking van de rechtspositie van pleegouders

4.1 Inleiding Uit het voorgaande is gebleken dat de rechtspositie van pleegouders niet optimaal geregeld is. Tegelijkertijd heeft pleegzorg als vorm van jeugdzorg te maken met een aantal ontwikkelingen die maken dat pleegzorg niet meer geheel voldoet aan de eisen van deze tijd. 190 Vanaf het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw worden plannen ontwikkeld om de pleegzorg te vernieuwen en te reorganiseren.191 In dit hoofdstuk worden de belangrijkste projecten en rapporten in deze ontwikkeling besproken, waarna in het speciaal aandacht zal worden besteed aan de twee aanhangige wetsvoorstellen die hieruit voort zijn gekomen. Er zal worden gekeken naar de aanleiding, doelstelling en inhoud van de wetsvoorstellen. Bij de voorgestelde wijzigingen zal stil worden gestaan bij de kijk op de wijzigingen door de betrokken partijen en de gevolgen die de ontwikkelingen zullen hebben voor de praktijk. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie. 4.2 De nieuwe visie op pleegzorg In 1998 werd door de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een Landelijke Stuurgroep Pleegzorg ingesteld, die verantwoordelijk was voor het project Trillium, Innovatie en Kwaliteitsverbetering Pleegzorg. Uit dit project kwam een nieuwe Visie op pleegzorg tot stand (hierna de Visie).192 In de Visie werden twee typen van pleegzorg onderscheiden, pleegzorg als module in een zorgprogramma en pleegzorg als opvoedingsarrangement. Bij pleegzorg als opvoedingsarrangement gaat het om alle gevallen waarin herstel van een aanvaardbare pedagogische omgeving niet mogelijk is en pleegzorg gericht is op het bieden van een nieuw perspectief op de verdere opvoeding van het kind. Omdat het herstellen van de oorspronkelijke gezinssituatie geen doelstelling meer is, past een periodieke toetsing van de ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing door de rechter hier met het oog op de gewenste continuïteit in de opvoeding niet bij.193 Om na te gaan of de nieuwe Visie op pleegzorg paste in het bestaande stelsel van wet- en regelgeving in de jeugdzorg, werd de Visie in 2000 in het rapport “Pleegzorg met visie, juridische haken en ogen” langs de juridische meetlat gelegd.194 De belangrijkste conclusie luidde dat het huidige pakket van kinderbeschermingsmaatregelen een obstakel vormt voor de uitvoering van de Visie, met name het onderdeel pleegzorg als opvoedingsarrangement.195 Het huidige pakket van kinderbeschermingsmaatregelen bood onvoldoende mogelijkheden om het permanente karakter van een pleegzorgplaatsing juridisch vorm te geven.196 Eind 2000 vond een expert-meeting voor professionals plaats, waar een nieuwe maatregel werd geïntroduceerd. Een maatregel tussen ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing en gedwongen gezagontneming in, die pleegouders een opvoedings- en verzorgingsrecht zou geven. Het juridische gezag blijft bij de ouders, terwijl de pleegouders formeel bevoegd zouden worden beslissingen te nemen over de dagelijkse gang van zaken met betrekking tot het kind.197 In juni 2001 boden de staatssecretarissen van Justitie en Volksgezondheid, Welzijn en Sport hun standpunt over de nieuwe Visie op pleegzorg en de knelpunten in het stelsel van wet- en regelgeving aan de Tweede Kamer aan.198 Er werden maatregelen aangekondigd om de positie van

190

Kamerstukken II 2000/01, 27 410, nr. 19, p. 2. Punselie 2006, p. 193. 192 Hermanns & Horn 1998. 193 Hermanns & Horn 2000, p. 7-9. 194 Doek & Punselie 2000. 195 Punselie 2006, p. 193. 196 Punselie 2006, p. 195. 197 Punselie 2006, p. 197. 198 Kamerstukken II 2000/01, 27410, nr. 19. 191

28

de pleegouders te versterken, zoals verhoging van de pleegoudervergoeding en kwaliteitsverbetering van de ondersteuning van pleegouders.199 In augustus 2002 startte het vervolg op Trillium, het project Pleegzorg 2. Dit project moest goede randvoorwaarden voor de pleegzorg bij de uitwerking van de Wjz en andere relevante wet- en regelgeving creëren. Pleegzorg 2 gaf aan dat een plaatsing in het kader van de opvoedingsvariant gericht is op continuïteit, rust en stabiliteit, waarbij het kind contact kan onderhouden met de ouder met gezag. Er moet voor alle betrokkenen, het kind voorop gesteld, duidelijkheid zijn over het opgroeien in een pleeggezin.200 In juni 2004 werden alle voornemens samengebracht in het beleidsprogramma Beter Beschermd. Het doel van dit programma was dat in de jeugdbescherming nadrukkelijker het accent komt te liggen op het recht van het kind op een opvoedings- en leefsituatie die aan bepaalde minimumvoorwaarden voor zijn voorspoedige ontwikkeling voldoet.201 Hiervoor was onder andere een verbetering van de uitvoering van de voogdij noodzakelijk.202 Naar aanleiding hiervan is door de MO-groep een visie op de uitvoering van de voogdij ontwikkeld, waarin Bjz de taak kreeg periodiek te onderzoeken of overdracht van het juridisch gezag naar de pleegouders wenselijk en mogelijk is. Als de uitkomst van dit onderzoek positief is, moet overdracht zo snel mogelijk plaatsvinden.203 In 2005 trad de Wjz in werking.204 Deze wet heeft consequenties gehad voor de pleegzorg. Zo werd onder andere bepaald dat als een kind in het kader van een ondertoezichtstelling langer dan achttien maanden buiten het eigen gezin is geplaatst, het hulpverleningsplan een beschrijving moet bevatten van de doelen van de ondertoezichtstelling op langere termijn.205 De wetgever heeft hier oog gehad voor de wenselijkheid van continuïteit in de opvoeding van het pleegkind. Maar zonder een verbetering aan te brengen in het huidige kinderbeschermingsmaatregelenpakket is dit niet echt zinvol geweest.206 Naar aanleiding van bovenstaande projecten en rapporten werd begin 2005 besloten om de kinderbeschermingswetgeving te herzien207, doormiddel van twee wetsvoorstellen die hieronder nader zullen worden toegelicht. 4.3 Wetsvoorstel Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen Op 30 juli 2009 werd het wetsvoorstel Herziening Kinderbeschermingsmaatregel aangeboden aan de Tweede Kamer. Het wetsvoorstel beoogt een verbetering van het bestaande kinderbeschermingsmaatregelenpakket en streeft hiermee naar een effectieve en efficiënte jeugdbescherming. Het wetsvoorstel is op 15 maart 2011 aangenomen door de Tweede Kamer. Het ligt nu bij de Eerste Kamer. De tekst waarover de Eerste Kamer zich moet uitspreken, is vervat in het gewijzigd voorstel van wet.208 Hierna zullen de aanleiding en de doelstelling van het wetsvoorstel worden besproken, waarna zal worden ingegaan op de wijzigingen die het wetsvoorstel met zich mee brengt met betrekking tot pleegzorg. 4.3.1 Aanleiding In augustus 2006 verscheen het rapport “Kinderen eerst!” van de werkgroep wetgeving voor aanpassing van de kinderbeschermingswetgeving in het kader van het wetgevingstraject van het beleidsprogramma Beter Beschermd. In het rapport brengt de werkgroep advies uit over de aanpassing van de gronden voor de kinderbeschermingsmaatregelen, de externe verantwoording over de uitvoering van de ondertoezichtstelling en de rechtspositie van belanghebbenden.209 Voor de regeling van de rechtspositie van belanghebbenden stelt de werkgroep een aantal wijzigingen 199

Punselie 2006, p. 199. Opvoedingsvariant 2004, p. 11. 201 Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p. 6 (MvT). 202 Punselie 2006, p. 206. 203 Van Lieshout 2004, p. 8. 204 Besluit van 16 december 2004, Stb. 2004, 701. 205 Art. 43 lid 4 Uitvoeringsbesluit Wjz. 206 Punselie 2006, p. 219. 207 Kamerstukken II 2004/05, 29815, nr. 122. 208 <www.denederlandsegrondwet.nl> 209 Bruning & Kok 2008, p. 11. 200

29

voor. Zo moeten onder andere volgens de werkgroep alle belanghebbenden bij jeugdbescherming de mogelijkheid tot verweer krijgen. Geschillen over de uitvoering van ondertoezichtstelling en voogdij moeten aan de kinderrechter kunnen worden voorgelegd door het kind van twaalf jaar en ouder, de feitelijke verzorger en opvoeder en Bjz. En pleegouders moeten een blokkaderecht krijgen bij een verblijf van een kind langer dan een jaar in het pleeggezin.210 4.3.2 Doelstelling De maatregelen van kinderbescherming zijn voor de overheid de belangrijkste instrumenten om kinderen in nood te beschermen door middel van een gedwongen interventie in het gezinsleven. Uit de verschillende hiervoor besproken rapporten blijkt dat het kinderbeschermingsmaatregelenpakket niet meer is toegesneden op de huidige praktijk. Het wetsvoorstel Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen moet dit verbeteren.211 Bij de keuzes die in de jeugdbescherming moeten worden gemaakt, staat het belang van het kind voorop. Het wetsvoorstel beoogt, meer dan op dit moment het geval is, dit mogelijk te maken en daarmee het recht van een kind op een gezonde en evenwichtige ontwikkeling en groei naar zelfstandigheid centraal te stellen.212 4.3.3 Wijzigingen in de huidige situatie Om de herziening van de kinderbeschermingsmaatregelen te bewerkstelligen is het nodig om de regeling van kinderbeschermingsmaatregelen in boek 1 van het Burgerlijk Wetboek en enkele bepalingen in het Wetboek van Rechtsvordering, de Wjz en de Pleegkinderenwet aan te passen.213 De wijzigingen die gevolgen hebben voor de pleegzorg en de rechtspositie van de pleegouders zullen besproken worden.214 4.3.3.1 Rechterlijke toetsing bij wijziging in langdurig verblijf In de huidige artikelen 1:253s en 1:336a BW is een blokkaderecht opgenomen. Dit blokkaderecht houdt in dat een pleegkind, dat met toestemming van zijn met gezag belaste ouders of voogd in een pleeggezin is geplaatst en daar een jaar of langer woont, door die ouders of voogd niet uit dat pleeggezin mag worden weggehaald zonder toestemming van de pleegouders. Dit blokkaderecht is beperkt tot een vrijwillige plaatsing in een gezin en geldt dus niet voor plaatsingen in het kader van een ondertoezichtstelling en voor residentiële voorzieningen. In het advies ‘Kinderen eerst!’ gaf de werkgroep Wetgeving aan dat ook pleegouders die een kind als behorende tot hun gezin langer dan een jaar verzorgen en opvoeden in het kader van een ondertoezichtstelling en residentiële voorzieningen een blokkaderecht zouden moeten krijgen. In het voorontwerp de van wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen werd dit advies overgenomen als een blokkaderecht voor zorgaanbieder en aanbieders van zorg. Tijdens de consultatie van het voorontwerp bleek dat dit voorstel niet werd ondersteund en werd het om deze reden niet opgenomen in het wetsvoorstel.215 Dit is naar mijn mening een juiste keuze geweest. De regeling van het blokkaderecht vindt zijn legitimatie met name in family life dat ontstaat tussen het kind en de pleegouders.216 In de jurisprudentie wordt voorop gesteld dat het in het belang van al langere tijd in een pleeggezin geplaatste kinderen is, dat vanuit het oogpunt van hechting, continuïteit en zekerheid deze plaatsing niet wordt doorbroken.217 Wanneer een kind in een inrichting verblijft, zal er veel minder snel sprake zijn van family life en vindt het blokkaderecht daarin geen legitimatie. Het blokkaderecht dat in het wetsvoorstel werd opgenomen hield in dat een pleegkind, dat in een pleeggezin is geplaatst en daar een jaar of langer woont, door Bjz niet uit het pleeggezin mag worden weggehaald zonder de toestemming van de pleegouders of vervangende toestemming van 210

Kinderen eerst! 2006, p. 5-6. Bruning & Kok 2008, p. 1 e.v. 212 Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p. 6 (MvT). 213 Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p. 1 (MvT). 214 Voor voorgestelde wijzigingen van de wetsartikelen zoals opgenomen in de gewijzigde voorstellen van wet zie Bijlage 1. 215 Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p.14 (MvT). 216 Kinderen eerst! 2006, p. 24. 217 Rechtbank Groningen 27 december 2006, LJN AZ5742. Zie ook EHRM 8 juli 1987, Series A, vol. 120-121, NJ 1988, 828. 211

30

de kinderrechter. Deze wijziging werd nodig geacht in het belang van het kind bij stabiliteit en continuïteit in zijn opvoeding en verzorging.218 Door een amendement van SP-lid Kooijman is in het gewijzigd voorstel van wet niet langer een blokkaderecht voor de pleegouders opgenomen, maar een verplichte rechterlijke toetsing in geval van een wijziging in een langdurig verblijf.219 Het in het eerste wetsvoorstel opgenomen art. 1:265i BW zorgt er niet voor dat een rechterlijke toets verzekerd is. Dit is alleen het geval als de pleegouders gebruik maken van het gegeven blokkaderecht en Bjz vervolgens naar de rechter stapt om vervangende toestemming te vragen. Volgens Kooijman zou bij beëindiging van een langer durende pleegzorgplaatsing, de perspectiefbiedende plaatsing, altijd door een rechter moeten worden getoetst, omdat er family life in de zin van art. 8 EVRM kan zijn ontstaan. De afweging of de plaatsing beëindigd moet worden, hoort bij de rechter thuis, die hierin geadviseerd moet worden door de Raad voor de Kinderbescherming. De voorgestelde wijziging in het amendement zou voorkomen dat pleegouders een druk voelen, omdat zij weten dat een blokkering een procedure bij de rechter tot gevolg kan hebben en waarin zij opgeroepen zullen worden als belanghebbende. Dit kan schadelijk zijn voor het kind.220 Uit onderzoek blijkt dat de aankondiging van een gerechtelijk onderzoek als gevolg waarvan de plaatsing beëindigd kan worden veel onrust voor het pleegkind kan veroorzaken. Het pleegkind kan geconfronteerd worden met een loyaliteitsconflict tussen ouders en pleegouders en lijdt onder de onzekerheid waarin het kind verkeert tijdens de procedure.221 De grondslag die Kooijman noemt in de door haar beoogde wijziging is naar mijn mening niet geheel correct. Het gevolg van de beoogde wijziging is namelijk dat in de toekomst alle wijzingen het verblijf van een kind dat langer dan een jaar bij pleegouders door de rechter moeten worden getoetst. Pleegouders zullen bij behandeling van de rechtszaak worden opgeroepen als belanghebbende, ook als zij zelf geen reden zien voor het tegenhouden van het vertrek van het pleegkind uit hun gezin en het vertrek in het belang van het kind wordt ervaren.222 Als de beoogde wijziging het doel had om het kind te beschermen tegen onrust en onzekerheid is dat hiermee naar mijn mening niet gelukt. Ook Jeugdzorg Nederland zet haar vraagtekens bij de wijziging. Zij vreest voor een toename van bureaucratie in de jeugdzorg door het stijgende aantal procedures. Volgens Vlaardingerbroek is dit niet in overeenstemming met het doel van de wijzigingen. Door bureaucratisering zijn er minder handen vrij om hulp te bieden aan het gezin en dit komt niet overeen met het doel, namelijk dat het kind daadwerkelijk beter geholpen zal worden.223 Ook vraagt Jeugdzorg Nederland zich af of het oproepen van pleegouders in deze categorie rechtszaken noodzakelijk is voor de pleegouders en of de rechtszaken wel altijd in het belang zullen zijn van het kind.224 Naar mijn mening moet inderdaad voor de belangen van het kind gevreesd worden. Het lijkt mij niet in het belang van het kind om naast alle aspecten die al anders zijn in het leven van een pleegkind, hem of haar ook nog eens (in sommige gevallen) onnodig in een gerechtelijke procedure te betrekken. Dit is niet in overeenstemming met de verplichting die art. 3 IVRK oplegt, om bij alle acties die betrekking hebben op het kind, de belangen van het kind de eerste overweging te laten vormen. Niet alle geluiden zijn overigens negatief. In het licht van het IVRK kan de rechterlijke toetsing bij een wijziging in het langdurig verblijf ook worden gezien als een versterking van het streven naar continuïteit in de feitelijke verzorging en opvoeding in het kader van overheidsingrijpen, zoals bedoeld in art 20 IVRK. Art. 20 lid 3 geeft aan dat bij het overwegen van oplossingen, voor een kind dat niet in het eigen gezin kan verblijven, rekening moet worden gehouden met de wenselijkheid van continuïteit in de opvoeding van het kind. Door een rechterlijke toetsing in te voeren en te voorkomen dat het kind door Bjz ieder moment uit het pleeggezin kan worden

218

Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p.14 (MvT). Kamerstukken II 2010/11, 32015, nr. 28. 220 Kamerstukken II 2010/11, 32015, nr. 28. 221 Doek & Punselie 2000, p. 248. 222 Dat een rechtszaak niet altijd wenselijk is bleek ook uit gesprekken met pleegouders, waarbij een van de pleegouders aangaf dat het vertrek van een pleegkind soms noodzakelijk is en in het belang van zowel het pleegkind als het pleeggezin. Een verplichte rechterlijke toetsing maakt een dergelijke droevige situatie nog moeilijker. Zie Bijlage 2. 223 Vlaardingerbroek 2007, p. 2-9. 224 Interview met Carin Hoorn, projectleider Jeugdzorg Nederland, gehouden op 17 augustus 2011. 219

31

weggenomen, wordt rekening gehouden met deze wenselijke continuïteit. Doek noemt de wijziging dan ook als positief aspect in het licht van dit verdrag.225 4.3.3.2 Spreekrecht pleegouder Pleegouders hebben op dit moment geen automatisch spreekrecht in rechtszaken die spelen rondom hun pleegkind. Dit komt doordat pleegouders niet altijd als belanghebbende in de zin van art. 798 RV worden beschouwd. De gezinsvoogd kan in een procedure wel aan de rechter verzoeken de pleegouders een spreekrecht te geven, maar een dergelijk verzoek wordt niet altijd toegewezen. Hierdoor kan het voorkomen dat pleegouders niet worden betrokken bij bijvoorbeeld de verlenging van de machtiging uithuisplaatsing of verlenging van de ondertoezichtstelling van het pleegkind, terwijl zij hier wel degelijk belang bij hebben.226 In het gewijzigd voorstel van wet is hier naar aanleiding van een amendement van SP-lid Kooijman en CDA-lid van Toorenburg verandering in gekomen.227 Het amendement beoogt een wijziging art. 798 RV, zodat direct uit het artikel blijkt dat pleegouders die een aanmerkelijke periode voor het kind zorgen automatisch als belanghebbende worden beschouwd. Er geldt wel een voorwaarde om direct als belanghebbende te kunnen worden beschouwd, namelijk dat de pleegouders ten minste een jaar voor het pleegkind hebben gezorgd. Voor pleegouders die korter voor het kind hebben gezorgd blijft de huidige praktijk bestaan en kan de rechter op verzoek beslissen of de pleegouders als belanghebbende worden aangemerkt. Naar mijn mening is deze beoogde wijziging een stap in de juiste richting. Omdat pleegouders de feitelijke verzorging en opvoeding voor hun rekening nemen kunnen zij informatie over het kind verstrekken die van belang kan zijn bij het nemen van beslissingen. De invoering van de voorwaarde van het verzorgtermijn van een jaar lijkt me een juiste keuze, omdat pleegouders anders, voordat zij het kind werkelijk kennen, zich al zouden kunnen mengen in beslissingen die over het kind genomen moeten worden. 4.3.3.3 Specifieke gezaguitoefening door Bureau Jeugdzorg Als een kind onder toezicht wordt gesteld dan behouden de ouders het ouderlijk gezag. Hierdoor is voor het nemen van beslissingen hun toestemming als wettelijke vertegenwoordigers van hun kind vereist, zoals besproken in paragraaf 3.3. Als de ouders met gezag hun toestemming weigeren, kan Bjz aan de kinderrechter vervangende toestemming vragen voor een medische behandeling of de afgifte van een paspoort.228 Daarnaast kan Bjz schriftelijke aanwijzingen geven aan de ouders met gezag om toestemming te geven voor inschrijving van het kind op een school. Toch kan, met name als er sprake is van een uithuisplaatsing, de weigering van ouders om toestemming te verlenen op bepaalde terreinen negatieve gevolgen hebben voor de ontwikkeling van het kind. Het is op dit moment onvoldoende mogelijk om de belangen van het kind in deze gevallen veilig te stellen.229 Daarom is in het wetsvoorstel in art 1:265e BW de mogelijkheid opgenomen dat de kinderrechter op verzoek het gezag van de ouders op specifieke punten kan laten uitoefenen door Bjz wanneer het kind uit huis is geplaatst.230 Het gaat om de aanmelding van het kind bij een onderwijsinstelling, het geven van toestemming voor een medische behandeling en het doen van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning zoals bedoeld in de vreemdelingenwet 2000. Omdat deze mogelijkheid hevig ingrijpt in de rechten van zowel het kind als die van de juridische ouders, dient terughoudend te worden omgegaan met de toepassing ervan. Iedere inbreuk op het ouderlijk gezag wordt door de Europese Commissie en het EHRM beschouwd als een inmenging in het family life ex. art. 8 EVRM.231 Om de toets van het EVRM te kunnen doorstaan, zal goed gemotiveerd moeten worden waarom in een specifiek geval en gericht op specifieke belangen van het kind het noodzakelijk is dat het ouderlijk gezag wordt overgeheveld naar Bjz en niet volstaan kan worden met 225

Doek 2008, p. 246-253. Kamerstukken II 2010/11, 32015, nr. 37. 227 Kamerstukken II 2010/11, 32015, nr. 37. 228 Art. 1:264 BW en art. 36 Paspoortwet. 229 Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p. 30-31 (MvT). 230 Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p. 10 (MvT). 231 De Bruijn-Luckers 2000, p. 252. 226

32

een eenmalige vervangende toestemming van de kinderrechter. Daarnaast zal naar mijn mening onderscheid moeten worden gemaakt tussen de weigering door ouders die toestemming weigeren, omdat zij principiële bezwaren hebben en ouders die om oneigenlijke redenen geen gebruik maken van hun beslissingsbevoegdheid. In de Glass-zaak232 had een moeder principiële bezwaren tegen het toedienen van medicijnen aan haar zieke kind. Het EHRM oordeelde dat haar bezwaren alleen door een rechterlijke tussenkomst opzij konden worden gezet. Het ligt hierbij dan voor de hand een rechterlijke toets in te voeren op het moment dat een beslissing genomen moet worden en de bezwaren spelen. De ouders op dit gebied geheel hun beslissingsbevoegdheid ontnemen lijkt niet proportioneel. 233 Wanneer de beoogde wijziging alleen betrekking zou hebben op situaties waarin sprake is van misbruik van de bevoegdheid van de ouders en een goede motivatie voor het verzoek kan worden gegeven zal de specifieke gezagsuitoefening door Bjz de toets van art. 8 EVRM beter kunnen doorstaan. Los van het feit of het ontnemen van het gezag op specifieke punten de toets van het EVRM kan doorstaan, moet worden afgevraagd of dit iets is wat gewenst is. Op grond van de positieve verplichtingen van art. 8 EVRM, die voortvloeien uit de rechtspraak van het EHRM234, moet de staat ouders niet alleen helpen met de oplossing van praktische problemen, maar hen ook binnen bepaalde grenzen helpen hun psychologische weerstand te overwinnen, waardoor zij beter in staat zijn hulp te aanvaarden.235 Zou het daarom niet voor de hand liggen om meer energie te steken in het overreden van ouders tot het geven van hun instemming, dan hen nog meer tegen de haren in te strijken door het starten van een rechtszaak en het willen ontnemen van het gezag op specifieke onderdelen, waardoor er het gevaar is dat andere onderdelen van de gezagsuitoefening, zoals de omgang met het kind, ook kunnen stagneren? Als de kinderrechter het in de toekomst noodzakelijk oordeelt dat het gezag wordt overgeheveld, krijgt Bjz op de specifieke onderdelen het gezag en treedt op als wettelijke vertegenwoordiger.236 Het verkregen gezag kan alleen door Bjz worden uitgeoefend en niet door de pleegouders. Als dit wel het geval zou zijn, zouden pleegouders zonder toestemming van Bjz kunnen handelen en daarmee het toezicht van Bjz kunnen ondergraven. Bjz kan de pleegouders wel machtigen om bepaalde onderdelen van het gezag uit te oefenen, zodat zij zelf rechtshandelingen voor het kind kunnen verrichten. De machtiging kan te allen tijde door Bjz ingetrokken worden.237 Een eigen formele beslissingsbevoegdheid voor de pleegouders, waaraan in de praktijk dringende behoefte bleek, levert de beoogde wijziging dus niet op. Het is slechts een verplaatsing van de beslissingsbevoegdheid; er is niet langer toestemming nodig van de ouders met gezag, maar van Bjz. Zolang er overeenstemming is tussen de pleegouders en Bjz, zal het verkrijgen van toestemming geen problemen opleveren, maar dat wordt moeilijker als de pleegouders en Bjz het niet eens kunnen worden over wat het beste is voor het kind. Om deze reden moet naar mijn mening bezien worden of de beoogde wijziging wel een verbetering van de rechtspositie van de pleegouders oplevert en niet eerder een versterking van de rechtspositie van Bjz. 4.3.3.4 Pleegkinderenwet De Pleegkinderenwet regelt zaken omtrent de melding, verzorging van en het toezicht op pleegkinderen. De wet is alleen van toepassing op pleegkinderen die verblijven in een pleeggezin of instelling, zonder dat deze plaatsing is voortgekomen uit een indicatiebesluit van Bjz op grond van de Wjz. De wet fungeert voor informeel geplaatste pleegkinderen als een vangnet.238 Door de wijzigingen opgenomen in het wetsvoorstel Herziening kinderbeschermingsmaatregelen komt aan de Pleegkinderenwet, met uitzondering van een paar artikelen, geen betekenis meer toe. In de aanpassingswet behorende bij het wetsvoorstel is aangegeven dat de Pleegkinderenwet als zodanig 232

EHRM 9 maart 2004, 39 EHRR 15, NJB 2004-21, p. 1084 (Glass t. V.K.) Forder 2008, p. 66. 234 EHRM 26 februari 2002, RJD 2002-I, p. 207, 35 EHRR (Kurtzer t. Duitsland). 235 Forder 2008, p. 54. 236 Art. 1:265e lid 1 BW, Gewijzigd voorstel van wet. 237 Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3, p. 30-31 (MvT). 238 Punselie 2006, p. 27 e.v. 233

33

komt te vervallen en dat de overgebleven artikelen zullen worden opgenomen in een nieuwe Titel 15A in het Burgerlijk Wetboek.239 In de voorbereiding voor het vaststellen van het wetsvoorstel Verbetering Rechtspositie Pleegouders waren er geheel andere plannen met de Pleegkinderenwet. De Raad voor de strafrechtstoepassing en jeugdbescherming gaf in haar advies aan dat zij van mening was dat het wetsvoorstel ten onrechte geen betrekking had op de groep informele netwerkpleegouders zonder pleegcontract met een zorgaanbieder, terwijl onder deze groep juist een duidelijke behoefte is aan ondersteuning. De Raad voor de strafrechtstoepassing en jeugdbescherming had graag gezien dat de brede definitie van pleegzorg in het BW ook gebruikt zou worden in de Wjz, zodat de voorgestelde wijzigingen ook betrekking zouden hebben op pleegouders zonder pleegzorgcontract.240 De Pleegkinderenwet zou dan weer een grotere rol gaan spelen en niet langer alleen een vangnet zijn. Het advies is in het wetsvoorstel niet overgenomen en dit is naar mijn mening een terechte keuze geweest. Aangezien de overheid geen toezicht heeft op de informele pleegzorg en er geen overzicht is van het aantal informele pleegzorgplaatsingen en de situaties waarin deze plaatsvinden241, is op dit moment zowel onmogelijk als onwenselijk om informele pleegouders dezelfde aanspraken en rechtspositie te geven als pleegouders met een pleegcontract. Daarnaast is het naar mijn mening in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dat ouders die hun kind op basis van gezamenlijk gemaakte afspraken bij vrienden of familie in huis hebben geplaatst, als zij onder de regeling van de Wjz komen te vallen, ineens geconfronteerd kunnen worden met onder andere het blokkaderecht. Dat zou een dergelijke regeling juridisch niet houdbaar maken. 4.4 Wetsvoorstel Verbetering Rechtpositie Pleegouders Op 14 oktober 2010 werd het wetsvoorstel Verbetering Rechtspositie Pleegouders aangeboden aan de Tweede Kamer. Het wetsvoorstel strekt tot het verbeteren van de rechtspositie van pleegouders ten opzichte van de overige partijen in de jeugdzorgketen en tot het verbeteren van de financiële positie van pleegouders.242 Het wetsvoorstel is op 14 juni 2011 met algemene stemmen aangenomen door de Tweede Kamer. Het ligt nu bij de Eerste Kamer. De tekst waarover de Eerste Kamer zich moet uitspreken, is vervat in het gewijzigd voorstel van wet.243 Hierna zullen de aanleiding en de doelstelling van het wetsvoorstel worden besproken, waarna zal worden ingegaan op de wijzigingen die het wetsvoorstel met zich mee brengt. 4.4.1 Aanleiding De Wjz kent op dit moment een beperkte regeling van de rechtspositie van pleegouders. Pleegouders hebben op grond hiervan weinig zeggenschap over hun pleegkind, waardoor geen recht wordt gedaan aan de belangrijke functie die zij binnen de jeugdzorg vervullen.244 Op 23 september 2005 richtte de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een brief aan de Tweede Kamer over de stand van zaken in de pleegzorg in Nederland. De staatssecretaris beschreef dat het ontbreken van een formeel klachtrecht en het recht op medezeggenschap voor pleegouders in de praktijk problemen oplevert. De staatssecretaris heeft hierin voldoende aanleiding gezien voor een wettelijke regeling die de positie van de pleegouders duidelijk vastlegt. Om de positie van pleegouders beter te regelen en te formaliseren zal de Wjz moeten worden aangepast. Met het wetsvoorstel Verbetering Rechtspositie Pleegouders wordt invulling gegeven aan dit voornemen. 4.4.2 Doelstelling Het wetsvoorstel Verbetering Rechtspositie Pleegouders heeft als doel het versterken van de juridische positie van pleegouders. Knelpunten die voortkomen uit de onduidelijke rechtspositie van 239

Aanpassing van wetgeving en vaststelling van overgangsrecht in verband met de herziening van de maatregelen van kinderbescherming, memorie van toelichting, p. 2, via <www.internetconsultatie.nl/invoeringswetkinderbeschermingsmaatregelen/document/221> 240 Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming, Advies Verbetering Rechtpositie Pleegouders, p. 5. 241 Punselie 2006, p. 24. 242 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 1 (MvT). 243 <www.denederlandsegrondwet.nl> 244 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 1-2 (MvT).

34

pleegouders moeten door het wetsvoorstel worden weggenomen. Daarnaast gaat het erom dat pleegouders ook jegens Bjz een sterkere positie krijgen. Deze positie moet door het wetsvoorstel worden verbeterd.245 Ook is bij het aanbieden van het wetsvoorstel de hoop uitgesproken dat het verbeteren van de rechtspositie van pleegouders tot gevolg zal hebben dat meer mensen pleegouder willen worden.246 4.4.3 Wijzigingen in de huidige situatie Om de verbetering van de rechtspositie van pleegouders te bewerkstelligen is het nodig om verschillende wettelijke regelingen, waaronder de Wjz, boek 1 van het Burgerlijk Wetboek en de Algemene Kinderbijslagwet aan te passen.247 De wijzigingen zullen in hoofdlijnen besproken worden.248 4.4.3.1 Instemming en afstemming Jeugdzorg wordt verleend op grond van een indicatiebesluit dat wordt afgegeven door Bjz. Aan de hand van het indicatiebesluit wordt door de zorgaanbieder een plan van aanpak gemaakt om te zorgen dat de geïndiceerde zorg op een verantwoorde manier wordt gegeven. Dit plan van aanpak wordt het hulpverleningsplan genoemd. Het hulpverleningsplan wordt vastgesteld na overleg met de cliënt. Hieronder worden verstaan het kind en de ouder met gezag.249 In sommige gevallen is zelfs instemming van de cliënt vereist voor het vaststellen van het hulpverleningsplan. Dit is niet het geval, wanneer het gaat om jeugdzorg die wordt opgelegd in verband met een maatregel van kinderbescherming of een maatregel die wordt opgelegd in het kader van de gesloten jeugdzorg. Dat instemming in deze gevallen niet vereist is, neemt niet weg dat instemming ook hier van groot belang is.250 Wanneer in het indicatiebesluit pleegzorg geïndiceerd wordt, zullen de pleegouders tijdens de dagelijkse zorg voor het pleegkind geconfronteerd worden met de keuzes die gemaakt zijn in het hulpverleningsplan. Het ligt daarom voor de hand de pleegouders te betrekken bij het maken van die keuzes en ze hier invloed op uit te laten oefenen. In de voorgestelde wijziging van art 24 lid 5 Wjz wordt daarom aan pleegouders een instemmingsrecht verleend in het kader van het vaststellen van het hulpverleningsplan. Het instemmingsrecht bestaat zover het de omschrijving van hun rol in het hulpverleningsproces betreft en de wijze waarop begeleiding wordt gegeven aan de pleegouders.251 Tijdens de consultatie van het ontwerp wetsvoorstel Verbetering Rechtspositie Pleegouders is door verschillende adviseurs aangegeven dat het hulpverleningsplan niet in alle gevallen met de pleegouders zou moeten worden besproken en het instemmingsrecht nog beperkter zou moeten zijn. Pleegouders zouden minimaal een jaar als pleegouder moeten fungeren of er zou sprake moeten zijn van een perspectiefbiedende plaatsing.252 Jeugdzorg Nederland deelt deze mening. Ook op het instemmingsrecht heeft Jeugdzorg Nederland haar aanmerkingen. Zij geeft aan dat voor een goede uitvoering van het hulpverleningsplan een overeenstemming tussen de professionals en de pleegouders noodzakelijk is, maar pleegouders dienen hierbij niet het laatste woord te hebben. De relatie tussen de ouders met gezag, pleegouders en de pleegzorgaanbieder dreigt hierbij uit balans te raken. Ook kan het vereiste van instemming door de pleegouders het hulpverleningsproces aan het kind belemmeren.253 Dit advies is in het wetsvoorstel niet overgenomen, omdat het serieus nemen van pleegouders impliceert dat zij zeggenschap hebben over de wijze waarop hun rol in het hulpverleningsplan is omschreven. Het is niet logisch om het beperkte recht van instemming dat in het wetsvoorstel wordt gegeven nog verder te beperken. Dit is naar mijn mening de juiste keuze 245

Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 12 (MvT). Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 2 (MvT). 247 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 2, p. 1 (MvT). 248 Voor voorgestelde wijzigingen van de wetsartikelen zoals opgenomen in de gewijzigde voorstellen van wet zie Bijlage 1. 249 Doek en Vlaardingerbroek 2009, p. 615 e.v. 250 Doek en Vlaardingerbroek 2009, p. 673. 251 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 20 (MvT). 252 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 12-13 (MvT). 253 Reactie MO-groep Jeugdzorg op concept wetsvoorstel Verbetering Rechtspositie Pleegouders, niet openbaar, via Jeugdzorg Nederland. 246

35

geweest. Als pleegouders zich niet kunnen vinden in de taak die zij uitoefenen binnen het hulpverleningsplan maakt dit het lastiger om deze taak goed te vervullen. Juist het eerste jaar dat een pleegkind in een pleeggezin verblijft wordt naar mijn mening de basis gelegd voor stabiliteit en continuïteit in de opvoeding en verzorging van het kind. Deze taak is het best uitvoerbaar als Bjz, de pleegzorgaanbieder, de cliënt én de pleegouders op één lijn zitten. Pleegouders geven aan blij te zijn met het beoogde afstemmings- en instemmingsrecht.254 Maar het is voor pleegouders wel van belang stil te staan bij wat onthouding van instemming kan betekenen voor de plaatsing van een pleegkind in hun gezin. Uit de memorie van toelichting255 blijkt namelijk dat het niet kunnen komen tot overeenstemming tussen de pleegouder en de betrokken organisatie ertoe leidt dat er geen match tussen het kind en het pleeggezin tot stand komt en het kind niet in het pleeggezin geplaatst zal worden. Naar mijn mening is dit niet de juiste consequentie. Als pleegouders met een gerechtvaardigde reden niet instemmen met het hulpverleningsplan, dan lijkt het mij niet wenselijk dat met het pleegkind op zoek moet worden gegaan naar een ander pleeggezin. Het maken van aanpassing in het hulpverleningsplan waarin alle partijen zich kunnen vinden zou verkozen moeten worden boven het ‘leuren’ van een pleegkind langs verschillende pleeggezinnen. De beoogde situatie lijkt daarom alleen werkbaar als Bjz en de zorgaanbieders op voorhand meer rekening zullen houden met de beschrijving van de taak van de pleegouders in het hulpverleningsplan en streven naar overeenstemming. Deze beoogde wijziging en andere nog nader te bespreken wijzigingen hebben invloed op de rechten van de juridische ouders. De wetsvoorstellen zorgen er in zijn algemeenheid voor dat juridische ouders op verschillende punten meer inmenging van de pleegouders zullen moeten dulden. Het recht van inmenging en afstemming bij het opstellen van het hulpverleningsplan zorgt ervoor dat juridische ouders al op een zeer vroeg tijdstip na de uithuisplaatsing van hun kind en zelfs al voor de werkelijke plaatsing van het kind in een pleeggezin geconfronteerd zullen worden met de zienswijze van de pleegouders. Dit is een hard gelag voor de ouders en ik vraag me af of dit ten goede komt aan de broodnodige samenwerking tussen de ouders, de betrokken organisaties en de pleegouders. Een goede samenwerking tussen de verschillende partijen is tenslotte in het belang van het kind. De strekking van de wetsvoorstellen is dan ook om de belangen van het kind in de jeugdzorg voorop te stellen, maar misschien moeten we ons hierbij wel afvragen of het daarvoor noodzakelijk is de belangen van (juridische) ouders helemaal achterop te stellen. 4.4.3.2 Wettelijke informatievoorziening Om een goede invulling te kunnen geven aan de verzorging en opvoeding van een pleegkind moeten de pleegouders beschikken over relevante informatie over het kind en zijn achtergrond. In de huidige praktijk krijgen pleegouders informatie van de zorgaanbieder, maar er is geen wettelijke informatie voorziening, waardoor het afdwingen van informatie, wanneer deze niet of onvoldoende wordt gegeven, niet mogelijk is. Bij het verbeteren van de rechtspositie van pleegouders hoort ook een betere informatievoorziening.256 In het wetsvoorstel is een wettelijke basis voor de informatievoorziening neergelegd in art. 28d Wjz. In het voorgestelde artikel verstrekken Bjz en de zorgaanbieder aan de pleegouders in het belang van de verzorging en de opvoeding van het kind inlichtingen over feiten en omstandigheden die de persoon van het kind of diens verzorging en opvoeding betreffen en die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de taak van de pleegouders. Bjz en de zorgaanbieder moeten de informatie over het kind op een selectieve en praktische manier aanbieden. Bij informatie die noodzakelijk is voor de verzorging en opvoeding van het kind moet gedacht worden aan die informatie waarover Bjz of de zorgaanbieder beschikt en die niet gemist kan worden bij uitoefening van de taak als pleegouder. Het kan hier gaan om informatie over een trauma dat een pleegkind heeft opgelopen, of allergieën waar een pleegkind aan lijdt. Onder de inlichtingen valt ook informatie over andere gezinsleden. Zo is het van belang te weten of de ouders het gezag 254

Interview pleegouder Bianca, zie Bijlage 2. Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 12 (MvT). 256 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 11 (MvT). 255

36

over het pleegkind uitoefenen, of zij wel of geen bezoekrecht hebben en hoe de opvoedingssituatie van minderjarige broers en zussen van het pleegkind is. 257 Een dergelijke informatievoorziening moet wel getoetst worden aan het EVRM. Het verstrekken van informatie aan de pleegouders is namelijk een beperking op het recht op respect van het privéleven en familieleven, zoals bedoeld in art. 8 EVRM. Een dergelijke beperking moet onder andere noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Deze noodzaak valt uiteen in drie onderdelen; een dringende maatschappelijke behoefte en de proportionaliteit en subsidiariteit van de inmenging.258 Vooral de proportionaliteit is in dit kader interessant om te bekijken. De wetgever geeft aan dat de proportionaliteit van de beperking gelegen is in het belang van het kind. Het belang van een adequate informatievoorziening van pleegouders gaat boven het belang van de betrokkene over wie informatie wordt verstrekt, omdat het voor de opvoeding en verzorging van de jeugdige essentieel is dat de pleegouders beschikken over relevante informatie over het kind. Dit om te voorkomen dat situaties ontstaan waarin het welzijn van het kind in gevaar komt.259 Deze gedachtegang wordt onderstreept door pleegouders die aangeven dat het voor de ontwikkeling van het kind belangrijk is neutraal te blijven over de ouders van het pleegkind en dat dit gemakkelijker is als je achtergrond informatie hebt over de ouder.260 Hierbij moet naar mijn mening wel nogmaals worden afgevraagd welke informatie dan precies mag worden verstrekt. Wanneer is informatie noodzakelijk voor de verzorging en opvoeding van het kind, omdat het de taak van de pleegouder vergemakkelijkt en wanneer is informatie nodig om het welzijn van het kind niet in gevaar te brengen. Want alleen verstrekking in het laatste geval zou een toets van het EVRM kunnen doorstaan. Naast een toetsing aan het EVRM, zal deze regeling ook moeten voldoen aan de eisen die de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) aan het verwerken en verstrekken van persoonsgegevens stelt. Art. 8 Wbp geeft een limitatieve opsomming van de gronden die gegevensverwerking, waaronder ook de verstrekking van informatie aan derden valt, rechtvaardigen. De verstrekking van informatie aan pleegouders, zoals hier beoogd wordt, zou kunnen vallen onder de restgrond van sub f. Verwerking van persoonsgegevens is dan in principe alleen mogelijk als de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de behartiging van het gerechtvaardigde belang van de verantwoordelijke, in dit geval Bjz, of van een derde aan wie de gegevens worden verstrekt, de pleegouders, tenzij het belang of de fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkene, in dit geval de ouders of broertjes en zusjes van het kind, in het bijzonder het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, prevaleert.261 Om verstrekking te rechtvaardigen op grond van art. 8 sub f Wbp, zal net als bij de toets aan art 8 EVRM de inhoud van de informatie en de grondslag voor verstrekking doorslaggevend zijn. In het algemeen stelt art. 8 Wbp ook dat bij elke verwerking voldaan moet zijn aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. In dit opzicht is het subsidiariteitsbeginsel interessant om te bekijken. Het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt mag niet op andere, voor de betrokkene minder nadelige wijze kunnen worden verwerkt.262 Of hier in het geval van gegevensverstrekking over de ouders en broers en zussen aan de pleegouders aan wordt voldaan is nog maar de vraag. Zou het namelijk niet mogelijk zijn niet alle informatie bij voorbaat aan de pleegouders te verstrekken, maar informatie te verstrekken op het moment dat pleegouders aangeven dat zij zich met het kind in een situatie begeven waarin het beschikken over informatie noodzakelijk is, om het welzijn van het kind niet in gevaar te brengen. Dit zou voorkomen dat pleegouders, wanneer de verzorging en opvoeding van het kind voorspoedig verloopt, in het bezit komen van gevoelige persoonlijke informatie over de ouders en broers en zussen van het kind die wellicht nooit noodzakelijk zal worden. Naar mijn mening zal dus niet alleen

257

Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 23 (MvT). Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 24 (MvT). 259 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr 3, p. 23 (MvT). 260 Interview pleegouder Bianca, zie Bijlage 2. 261 Art. 8 Wbp. 262 Kamerstukken II 1997/98, 25892, nr. 3, P. 80 258

37

kritisch moeten worden gekeken naar welke informatie verstrekt mag worden aan de pleegouders, maar ook naar het tijdstip waarop dit gebeurt. Bjz en de zorgaanbieder hebben in ieder geval bij verstrekking van gegevens aan de pleegouders wel de plicht om de betrokkene hierover te informeren.263 Volgens Forder is het alleen op de hoogte stellen van de ouders over feit dat er informatie verstrekt is niet voldoende om de toets van art 8 EVRM te doorstaan. Zij is van mening dat ook de inhoud van de verstrekte informatie moet worden doorgegeven.264 4.4.3.3 Vertrouwenspersoon In de huidige wetgeving is in art. 57 Wjz voor cliënten van Bjz en zorgaanbieders het recht op een vertrouwenspersoon opgenomen. Deze vertrouwenspersoon is een onafhankelijk van Bjz en de zorgaanbieder werkzame persoon, die cliënten van deze organisaties op hun verzoek advies en bijstand verleent in aangelegenheden die samenhangen met de aan hun aangeboden hulpverlening.265 Voor pleegouders bestaat er geen regeling om aanspraak te kunnen maken op een vertrouwenspersoon waarmee vragen over en problemen met Bjz en de zorgaanbieder kunnen worden besproken. Uit onderzoek dat vooraf is gegaan aan het wetsvoorstel bleek dat hier in de praktijk wel behoefte aan is. 266 Om in deze behoefte te voorzien wordt beoogd art. 57 lid 1 Wjz aan te passen. Aangezien het wetsvoorstel mede gericht is op het geven van een sterkere positie aan de pleegouder jegens Bjz, lijkt mij deze wettelijke regeling een goede toevoeging rechten van pleegouders. 4.4.3.4 Medezeggenschap Op dit moment heeft bijna elke pleegzorgaanbieder in Nederland een eigen pleegouderraad. De pleegouderraad vertegenwoordigt de pleegouders en aspirant-pleegouders in de betreffende regio.267 In het wetsvoorstel wordt na art. 66 Wjz een nieuwe paragraaf ingevoegd luidende: Medezeggenschap van pleegouderraden. Ten eerste wordt hierin een grondslag gegeven voor het instellen van een pleegouderraad bij zorgaanbieders, zodat iedere zorgaanbieder die pleegzorg aanbiedt in de toekomst een pleegouderraad zal hebben. De pleegouderraad mag alleen collectieve belangen van pleegouders behartigen en zich niet bemoeien met concrete conflicten. Aan de zorgaanbieder wordt overgelaten hoe vorm te geven aan de regeling, zolang voldaan wordt aan de eis dat de samenstelling van de pleegouderraad een afspiegeling is van de pleegouders die verbonden zijn aan de zorgaanbieder en de pleegouderraad in staat wordt gesteld de belangen van pleegouders werkelijk te behartigen.268 Daarnaast wordt aan de zorgaanbieder opgedragen in een aantal expliciet genoemde, voorgenomen besluiten advies te vragen aan de pleegouderraad. Het gaat daarbij om besluiten die invloed hebben op pleegzorg.269 Er wordt in het wetsvoorstel een parallel getrokken met de ondernemingsraad van een onderneming. Pleegouders hebben een contractuele relatie met de zorgaanbieder en moeten daarom voor wat betreft de medezeggenschap vergeleken worden met een bij een onderneming werkzame persoon die zijn medezeggenschap kan uitoefenen via de ondernemersraad.270 Een advies aan de pleegouderraad moet worden gevraagd op een tijdstip dat het nog van wezenlijke invloed kan zijn voor de besluitvorming. Voor een aantal in het wetsvoorstel vastgelegde onderwerpen is ook een instemmingsrecht toegekend.271 Om deze beoogde wijziging in de praktijk een positieve ontwikkeling te laten zijn, moet er naar mijn mening door de pleegzorgaanbieders op voorhand bij besluitvorming meer rekening gehouden worden met de positie van de pleegouder, zodat snel tot overeenstemming gekomen kan worden. Als dit niet het 263

Art. 33 en 34 Wbp. Forder 2008, p. 60. 265 Tekst&commentaar Personen en Familierecht, art 57 Wjz. 266 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 25 (MvT). 267 <www.jeugdformaat.nl> 268 Art 66a Wjz, Gewijzigd voorstel van wet. 269 Art 66b Wjz, Gewijzigd voorstel van wet. 270 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 26 (MvT). 271 Art 66c Wjz, Gewijzigd voorstel van wet. 264

38

geval is, zou vooral het instemmingsrecht van pleegouders, en dan vooral het onthouden van instemming, het jeugdzorgtraject kunnen vertragen en dit lijkt mij niet gewenst. 4.4.3.5 Klachtrecht Zoals blijkt uit het huidige, in paragraaf 3.7 beschreven, klachtrecht is het voor pleegouders niet altijd even vanzelfsprekend om hier gebruik van te kunnen maken. Bjz heeft dan wel aangegeven dat het klachtrecht ook openstaat voor pleegouders, zolang zij kunnen worden aangemerkt als belanghebbende272, maar de rechtspositie van de pleegouder zou versterkt worden om dit recht expliciet in de wet te regelen. In het voorgestelde art. 68a Wjz is het klachtrecht dat in art. 67 en 68 wordt geregeld van overeenkomstige toepassing verklaard op individuele pleegouders.273 Pleegouders kunnen vanaf het moment dat het kind in hun gezin wordt geplaatst gebruik maken van het klachtrecht van pleegzorgaanbieders en Bjz. Dit klachtrecht houdt in dat zij een klacht kunnen uiten van onvrede over een gedraging, handelen of nalaten van een persoon die werkzaam is voor Bjz of de zorgaanbieder. Het nemen van een besluit door Bjz of de zorgaanbieder valt ook onder een gedraging, maar het moet dan wel gaan om een besluit dat gevolgen heeft voor de pleegouders.274 Als het gaat om een indicatiebesluit is het indienen van een klacht niet mogelijk. Er kan dan bezwaar worden gemaakt. Bezwaar maken tegen een indicatiebesluit is mogelijk voor pleegouders die een pleegkind in hun gezin hebben dat geplaatst is in het kader van een ondertoezichtstelling.275 Besluiten die genomen worden tijdens een ondertoezichtstelling worden genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de zwarte lijst van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Art. 8:5 Awb geeft aan dat tegen besluiten die zijn opgenomen in deze zwarte lijst geen bezwaar kan worden gemaakt. 4.4.3.6 Pleegvergoeding De ouders van een uit huis geplaatst kind betalen op dit moment aan het Rijk een bijdrage in de kosten van de plaatsing van hun kind in een pleeggezin. Deze onderhoudsbijdrage komt te vervallen. Daartegenover staat dat voor ouders die nu verplicht zijn tot het betalen van een bijdrage en van wie het kind tenminste vijf aaneengesloten etmalen per week uit huis wordt geplaatst het recht op kinderbijslag en een eventueel kindgebonden budget komt te vervallen.276 De gedachte hierbij is dat een ouder minder tot geen kosten maakt als een kind niet langer thuis verblijft en door middel van het wetsvoorstel ook de onderhoudsbijdrage voor uit huis geplaatste kinderen wordt afgeschaft. Het is dan niet meer nodig dat de overheid bijdraagt in de kosten voor deze kinderen in de vorm van kinderbijslag of een kindgebonden budget. De regeling geldt niet voor pleegzorg waarbij een kind een kortere periode bij pleegouders verblijft, zoals weekendpleegzorg en vakantiepleegzorg. Wanneer de juridische ouders in de huidige praktijk alleen recht hebben op kinderbijslag zal de voorgestelde wijziging geen financiële achteruitgang betekenen. De bedragen die worden ontvangen aan kinderbijslag en die verschuldigd zijn aan onderhoudsbijdrage komen vrijwel overeen.277 Als de juridische ouders in de huidige praktijk naast kinderbijslag recht hebben op een kindgebonden budget, zal er wel degelijk sprake zijn van een financiële achteruitgang. De hoogte van het kindgebonden budget is afhankelijk van het aantal kinderen in het gezin, de leeftijd van het kind en het gezinsinkomen. Het bedrag wat de juridische ouder per jaar zullen mislopen kan variëren van een paar euro tot maximaal € 1307,-.278 Om de financiële achteruitgang van juridische ouders te voorkomen heeft SP-lid Kooijman een amendement ingediend waarbij de aanspraak op het kindgebonden budget voor de juridische ouders blijft bestaan.279 De wetgever heeft dit amendement niet overgenomen, omdat het doel van het voorstel is geld te geven voor kinderen aan mensen die 272

“De Wjz in grote lijnen”, via www.pleegzorg.nl. Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 27 (MvT). 274 Klachtenregeling voor cliënten van Stichting Bureau Jeugdzorg. 275 <www.jeugdzorg-nb.nl> 276 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 11 (MvT). 277 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 3 (MvT). 278 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 4 (MvT). 279 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 8. 273

39

kosten maken voor deze kinderen. Bij een kind dat uit huis is geplaatst zijn dit niet langer de juridische ouders, maar de pleegouders of instelling waar het kind verblijft. Als in de praktijk de juridische ouders toch kosten maken kunnen zij een beroep doen op bijzondere bijstand.280 Het afschaffen van de onderhoudsbijdrage en het vervallen van de kinderbijslag brengt verschillende voordelen met zich mee. Het vermindert de complexiteit van de verschillende financiële stromen die betrokken zijn bij het huidige systeem van de onderhoudsbijdrage. Het zorgt voor lagere uitvoeringskosten voor het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen en lagere administratieve kosten. Anderzijds lost het ook meteen het probleem van niet-inbare onderhoudsbijdragen op.281 De besparing die deze voorstellen opleveren worden gebruikt voor een verbetering van de pleegvergoeding voor pleegouders, dit zal tot uitdrukking worden gebracht in bijlage 4 van de huidige Regeling Pleegzorg. 282 Verwacht wordt dat het vervallen van het recht op kinderbijslag en het afschaffen van de onderhoudsbijdrage een bedrag van ruim zes miljoen euro vrij komt. Dit zou betekenen dat de pleegvergoeding met €400,- verhoogd zou kunnen worden.283 Naar mijn mening zal dit niet direct leiden tot een toename van het aantal pleegouders, maar het is wel een mooie erkenning van de belangrijke taak die pleegouders vervullen en wellicht een steuntje in de rug om deze taak te blijven vervullen. Daarnaast moet pleegzorg worden gezien als het antwoord van burgers op de oproep van de overheid om haar te helpen om onder meer inhoud te geven aan de verplichtingen uit het IVRK.284 Hiermee is niet in overeenstemming om pleegouders zelf een deel van de kosten die de verzorging en opvoeding van een pleegkind met zich meebrengen te laten betalen.285 Met het verhogen van de pleegvergoeding wordt dus indirect voldaan aan de verplichtingen uit het IVRK. 4.4.3.7 Gezamenlijke pleegoudervoogden De eenhoofdige pleegoudervoogd is verplicht ervoor zorg te dragen dat het kind overeenkomstig zijn vermogen wordt verzorgd en opgevoed en is zelf niet onderhoudsplichtig.286 De voogd ontvangt voor de kosten van verzorging en opvoeding van het pleegkind een pleegvergoeding. Gezamenlijke voogden zijn daarentegen op grond van het huidige recht wel onderhoudsplichtig jegens hun pupil.287 Deze bepaling geldt ook voor pleegouders die belast zijn met de gezamenlijke voogdij over het pleegkind. Dit gegeven vormt voor pleegouders die het gezag over hun pleegkind willen verkrijgen een belangrijke reden om te kiezen voor de handhaving van de voogdij bij Bjz of voor eenhoofdige voogdij.288 Het verbinden van financiële lasten aan het verzorgen van een kind in het kader van jeugdzorg, past niet in de gedachte dat een kind er belang bij heeft om zo mogelijk onder gezag te staan van diegenen die hem daadwerkelijk verzorgen en opvoeden. Om deze reden wordt voorgesteld om de onderhoudsplicht van gezamenlijke voogden in zoverre te beperken dat deze niet meer zal gelden voor pleegoudervoogden die voor de verzorging en opvoeding van hun pleegkind een pleegcontract hebben gesloten met een zorgaanbieder. Ze komen hierdoor ook in aanmerking voor een pleegvergoeding.289 Het is niet te verwachten dat deze wijziging tot een toename van pleegouders zal leiden en dit is ook niet het doel van de wijziging. De wijziging heeft geen invloed op het aantal pleegouders dat aanspraak maakt op een pleegvergoeding, het beoogt een verschuiving van verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding van het pleegkind van één pleegoudervoogd naar twee pleegoudervoogden.290

280

Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 13. Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 3 (MvT). 282 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 11 (MvT). 283 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 14 (MvT). 284 Uithuisplaatsing van een kind moet een ultimum remedium zijn (art. 9 lid 1 IVRK). Als het kind dan toch uithuis geplaatst moet worden, dan geniet de plaatsing in een pleeggezin de voorkeur boven plaatsing in een kindertehuis (zie de preambule en art. 20 lid 3 IVRK). 285 Doek & Punselie 2000, p. 250. 286 Art. 1:336 BW. 287 Art 1:282 lid 6 BW. 288 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 28 (MvT). 289 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3, p. 28 (MvT). 290 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr 3, p. 29 (MvT). 281

40

4.5 De balans opgemaakt Uit het voorgaande hoofdstuk blijkt dat ondanks de bestaande wettelijke regelingen voor pleegouders, de huidige rechtspositie van pleegouders duidelijk te wensen over laat en onvoldoende bescherming aan het recht van pleegouders en pleegkinderen op eerbiediging van hun gezinsleven wordt gegeven. Na het bekijken van de wetsvoorstellen kan naar mijn mening in het algemeen gesteld worden dat de beoogde wijzigingen zorgen voor een versterking van de rechtspositie van pleegouders en positief bijdragen aan het pleegzorgproces. Pleegouders krijgen meer in de wet vastgelegde rechten die passen bij de belangrijke taak die pleegouders vervullen in de jeugdzorg, zoals een spreekrecht bij rechtszaken die spelen rondom hun pleegkind en medezeggenschap doormiddel van pleegouderraden. Een aantal van de beoogde rechten, zoals toegang tot het klachtrecht en het recht op een vertrouwenspersoon, zijn al gebruikelijk in de huidige praktijk. Door de wettelijke vastlegging van deze rechten kunnen pleegouders echter officieel aanspraak maken op de rechten en is er meer duidelijkheid en overeenstemming tussen wet- en regelgeving en de praktijk. Naast een positieve beoordeling over de voorgestelde wijzigingen kunnen er ook een aantal kanttekeningen bij de wetsvoorstellen worden geplaatst: - Een van de knelpunten in de huidige praktijk is het ontbreken van een formele beslissingsbevoegdheid voor pleegouders, wat problemen oplevert bij het nemen van beslissingen over het pleegkind. In het wetsvoorstel is beoogd hier verandering in te brengen door de mogelijkheid het gezag van de ouders op specifieke punten te beperken en het gezag op deze specifieke punten uit te laten oefenen door Bjz. Voor pleegouders is dit in beginsel een welkome verandering, maar in het licht van het EVRM en gelet op de rechten van juridische ouders zal dit een mogelijkheid zijn die onder zeer goede motivatie in specifieke gevallen en gericht op de specifieke belangen van het kind zeer beperkt toegepast zal kunnen worden. - Het ontbreken van een blokkaderecht bij plaatsing van een kind in een pleeggezin in het kader van een ondertoezichtstelling levert veel onzekerheid bij pleegouders op. Hier is in de wetsvoorstellen op ingespeeld door het invoeren van een rechterlijke toetsing bij een wijziging in het langdurig verblijf van een kind in een pleeggezin. Deze wijziging zal een positieve invloed hebben op de onzekerheid van pleegouders, dat een pleegkind ieder moment uit hun gezin kan worden weggenomen. Wel moet worden afgevraagd of de wijziging in het belang van het kind is. De beoogde wijziging zorgt er namelijk voor dat in de toekomst Bjz, de pleegouders en het kind bij alle wijzingen in langdurig naar de rechter moeten, ook als de pleegouders geen reden zien voor het tegenhouden van het vertrek van het pleegkind uit hun gezin en het vertrek zelfs in het belang van het kind wordt ervaren. Een blokkaderecht zoals we dit nu kennen bij een plaatsing in vrijwillig kader was wellicht beter op zijn plaats geweest om de rechtspositie van pleegouders te verbeteren, het belang van het kind in het oog te houden en bureaucratisering te voorkomen. - Een ander punt waarop pleegouders knelpunten ervaren is de financiële situatie. De verhoging van de pleegvergoeding en het vervallen van de onderhoudsverplichting voor gezamenlijke pleegoudervoogden zijn zeker positief te noemen. Een ander punt dat werd aangesneden, namelijk het onderscheid dat gemaakt wordt in financiële vergoedingen tussen plaatsingen in vrijwillig en juridisch kader, is niet in de wetsvoorstellen aangepakt. Aangezien het onderscheid een schending van art. 2 IVRK oplevert, is het wellicht verstandig dit nader te bekijken en alsnog aan te pakken. Niet alleen op financieel gebied maar ook in het algemeen wordt het onderscheid tussen plaatsingen in vrijwillig en juridisch kader groter door de voorgestelde wijzigingen. De wijzigingen in het BW gelden namelijk niet voor pleegouders van een pleegkind dat in vrijwillig kader in het pleeggezin is geplaatst. De rechterlijke toetsing bij een wijziging in langdurig verblijf en de mogelijkheid tot specifieke gezagsuitoefening door Bjz zijn hierdoor niet van toepassing op deze groep pleegouders. - In het wetsvoorstel Verbetering Rechtspositie Pleegouders wordt beoogd dat pleegouders een instemmingsrecht krijgen in het kader van het vaststellen van het hulpverleningsplan, voor zover het de omschrijving van hun rol in het hulpverleningsproces betreft. Aangezien pleegouders geconfronteerd zullen worden met de keuzes die gemaakt worden in het hulpverleningsplan is 41

het een verbetering van hun rechtspositie dat zij in de toekomst zeggenschap krijgen over de wijze waarop hun rol in het hulpverleningsplan is omschreven. Naar mijn mening zou de consequentie die het nalaten van instemming door de pleegouder heeft, herzien moeten worden. Onthouding van instemming leidt namelijk niet tot plaatsing van het kind in het pleeggezin. Streven naar overeenstemming tussen pleegouders en zorgaanbieders en komen tot een snelle plaatsing zou in het belang van het kind zijn. - Ook wordt beoogd pleegouders een wettelijk vastgelegde informatievoorziening te geven die inhoudt dat pleegzorgaanbieder de pleegouders inlicht over feiten en omstandigheden die de persoon van de jeugdige of diens verzorging betreffen en die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de taak van de pleegouders. Een dergelijke verstrekking van informatie kan de pleegouders helpen bij het uitoefenen van hun taak, maar het verstrekken is wel een inbreuk op het privé en familieleven van de ouders en moet daarom getoetst worden aan art. 8 EVRM en de Wbp. Voor het doorstaan van een toets aan het EVRM en de Wbp is naar mijn mening een verdere concretisering van de informatie die verstrekt mag worden nodig. - In de voorbereidingen van de wetsvoorstellen werd gedacht aan de ambtshalve toevoeging van een bijzonder curator (par. 3.5) aan het kind in een procedure, om de rechtspositie van het kind te versterken. Dit idee is niet opgenomen, omdat het niet voor de hand ligt een verplichting op te leggen tot het inschakelen van procesvertegenwoordiging, ook als hier geen behoefte aan is.291 Het is naar mijn idee een gemiste kans dat er niet geprobeerd is om tot een middenweg te komen tussen het verplichten van procesvertegenwoordiging en het onthouden van enige rechtsbijstand. Wellicht is het mogelijk dat Bjz het kind en de pleegouders, meer dan nu het geval is, inlicht over de mogelijkheid van de toevoeging van een bijzonder curator en dat het kind zelf kan aangeven dat hij of zij een bijzonder curator wenst. - Een knelpunt dat zowel in de literatuur292 als in gesprekken met pleegouders293 naar voren komt, namelijk het ontbreken aan continuïteit en kwaliteit in de begeleiding door de gezinsvoogden van Bjz, is in de wetsvoorstellen niet aangepakt. Er wordt zelfs door de Raad van State gesteld dat de beperkte effectiviteit van ondertoezichtstelling wordt veroorzaakt door de gebrekkige uitvoering ervan. De professionaliteit en de continuïteit van personeel zouden verbeterd moeten worden om te voorkomen dat gebrekkige uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen leidt tot een schending van het EVRM. Naar mijn mening is het een gemiste kans dat dit knelpunt geheel buiten de wetsvoorstellen is gehouden. Een goede jeugdzorg is namelijk niet alleen afhankelijk van goede wetgeving, maar zelfs nog meer van de mensen die de wetgeving uitvoeren. Waar de wetsvoorstellen in zijn algemeenheid een verbetering van de rechtspositie van pleegouders tot gevolg hebben, zijn de wetsvoorstellen ingrijpend voor de rechten van de juridische ouders. Juridische ouders zullen op verschillende punten meer inmenging van de pleegouders moeten dulden, soms al op een heel vroeg tijdstip, waarop de pleegouders het kind amper kennen. Naar mijn mening moet bezien worden of het steeds verder inperken van de rechten van de ouders een positieve invloed zal hebben op de broodnodige samenwerking tussen de ouders, de betrokken organisaties en de pleegouders. Een goede samenwerking is tenslotte in het belang van het kind. De strekking van de wetsvoorstellen is dan wel om de belangen van het kind in de jeugdzorg voorop te stellen en de rechtspositie van de pleegouders te verbeteren maar misschien moeten we ons hierbij wel afvragen of het daarvoor noodzakelijk is de belangen van juridische ouders achterop te stellen en daarmee te riskeren dat de rol die de ouders nog wel in het leven van hun kind kunnen spelen vervaagt.

291

Vlaardingerbroek 2007, p. 2-9. Vlaardingerbroek 2007, 2-9 en Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 4. 293 Interview pleegouder Bianca, zie Bijlage 2. 292

42

4.6 Conclusie Na een uitgebreid traject van onderzoeken en rapporten van verschillende werkgroepen zijn er twee wetsvoorstellen ontwikkeld die invloed zullen hebben op de huidige praktijk van de pleegzorg, het wetsvoorstel Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen en het wetsvoorstel Verbetering Rechtspositie Pleegouders. In het algemeen kan worden gesteld dat de beoogde wijzigingen in de twee wetsvoorstellen zorgen voor een terechte versterking van de rechtspositie van pleegouders en positief bijdragen aan het pleegzorgproces. Dit neemt niet weg dat op verschillende gebieden wel kanttekeningen kunnen worden geplaatst bij de voorstellen. Een aantal van de voorstellen vormt namelijk een inbreuk op het privé- en gezinsleven tussen de ouders en het kind, waardoor een toets aan het EVRM noodzakelijk is. Op dit moment kan niet vastgesteld worden dat deze toets glansrijk doorstaan wordt en daarom is er naar mijn mening behoefte aan herziening op verschillenden punten, zoals hiervoor uitvoerig is besproken. In beide wetsvoorstellen staat het belang van het kind voorop, alle beoogde wijzigingen moeten hier dus mee in overeenstemming zijn en dit is naar mijn mening op dit moment niet het geval. Vooral waar beoogde wijzigingen een toenamen van bureaucratie tot gevolg hebben, zal dit in de praktijk leiden tot minder tijd voor directe hulp aan het gezin en het kind. Dit is niet in het belang van het kind en komt niet overeen met het doel van de wetsvoorstellen. Daarnaast wordt met bepaalde wijzigingen het risico gelopen dat het pleegzorgproces wordt vertraagt. Aangezien het in het belang van het kind is dat een pleegzorgplaatsing zo snel mogelijk kan plaatsvinden, moeten deze risico’s naar mijn mening bekeken en wellicht heroverwogen worden.

43

5

Pleegzorg in Finland: Finse ervaringen en leerpunten voor Nederland

5.1 Inleiding In 2010 werd door Cardol een artikel geschreven over de nieuwe jeugdzorg- en jeugdbeschermingwet in Finland, naar aanleiding van het inwerkingtreden van de Child Welfare Act 2008.294 In dit artikel werd Finland omschreven als een gidsland waar de jeugdzorg en de jeugdbescherming zijn georganiseerd op een wijze die voor de Nederlandse situatie interessant kan zijn. Vandaar dat in dit hoofdstuk een rechtsvergelijking zal worden gemaakt met de Finse pleegzorg, om te bezien of dit systeem en de manier waarop de rechtspositie van de pleegouders is geregeld, als voorbeeld kan dienen voor het Nederlandse systeem. Na een beschrijving van de Finse jeugdzorg en de Child Welfare Act 2008, zal het Finse pleegzorg systeem worden bekeken en vergeleken met het Nederlandse systeem. De meest opvallende verschillende zullen besproken worden en gekeken zal worden of uit deze rechtsvergelijking leerpunten voor Nederland kunnen worden gehaald. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie. 5.2 Jeugdzorg in Finland In Finland wordt de term Child Welfare gebruikt waar wij in Nederland de term jeugdzorg gebruiken. Jeugdzorg maakt in Finland onderdeel uit van family policy.295 Family policy bestaat uit; een uitgebreid systeem van kinderdagopvang, een systeem van child guidance296, jeugdgezondheidszorg, verlening van schoolmaaltijden en ondersteuning van gezinnen met gehandicapte kinderen. De hiervoor genoemde onderdelen vormen het preventieve deel van family policy. Jeugdzorg is het repressieve onderdeel van family policy.297 Het bijzondere van de Finse family policy is dat de uitvoering ervan geheel in de handen van de lokale overheid, de gemeenten, ligt. De Social Welfare Board is binnen de gemeente de verantwoordelijke instantie en beschikt over een budget waaruit alle family policy-kosten betaald moeten worden. De Social Welfare Board heeft social workers in dienst, die besluiten of iemand cliënt wordt van de jeugdzorg en zij zijn vanaf dat moment dan ook verantwoordelijk voor de begeleiding van de cliënt.298 Er word binnen de Finse jeugdzorg gewerkt met zorg in verschillende kaders. Net als in het Nederlandse systeem wordt de minst ingrijpende manier van hulpverlening in het gezin ingezet. Het jeugdzorgtraject begint met open care, zorg die wordt verleend op basis van vrijwilligheid. Het gaat hierbij om ondersteunende maatregelen die kunnen voorkomen dat een kind niet meer bij zijn ouders kan blijven wonen.299 Social workers kunnen benaderd worden door ouders en kinderen voor ondersteuning in de opvoeding en verzorging.300 Ook kunnen ouders benaderd worden nadat een instelling, zoals een gezondheidskliniek, opvoedbureau, kinderdagopvang of school gesignaleerd heeft dat er problemen zijn bij de verzorging en opvoeding van het kind en dit gemeld heeft aan de Social Welfare Board.301 Na een melding is de social worker verplicht onderzoek uit te voeren om te bepalen of er verdere stappen moeten worden ondernomen.302 Als na een vrijwillig traject van ondersteuning blijkt dat de problemen binnen een gezin zo groot zijn dat het voor het kind niet veilig is nog thuis te blijven wonen en er geen andere middelen meer zijn om deze situatie te veranderen dan wordt de mogelijkheid van een uithuisplaatsing bekeken. Dit wordt taking into care genoemd, waarna kinderen in extra-familial care worden geplaatst. Taking into care is een lang proces, waarbij de social worker die verantwoordelijk is voor het kind samen met een collega social worker alle 294

Cardol 2010. De Engelse term wordt gehanteerd, wanneer deze een andere of ruimere betekenis heeft dan de Nederlandse vertaling. 296 Dit zijn centra’s die opvoedingsadvies en sociale, pedagogische en medische hulp voor kinderen aanbieden 297 Lapset Ensin 2000, p. 7 e.v. 298 Cardol 2010. 299 <www.lastensuojelu.info/en/services.html> 300 Lapset Ensin 2000, p. 9. 301 Section 25 Child Welfare Act 2008. 302 Section 26.2 Child Welfare Act 2008.

295

44

relevante informatie en de mening van de ouders verzamelt om taking into care te rechtvaardigen.303 De uiteindelijke beslissing wordt op schrift gesteld en aan alle betrokkene toegestuurd.304 Anders dan in Nederland wordt taking into care vaak uitgevoerd in een vrijwillig of een drangkader. De Social Welfare Board en de social workers genieten veel gezag van burgers, wat onder meer te maken heeft met de universitaire opleiding van de social workers305 en ouders zijn daarom vaak bereid, na enig aandringen, een beslissing van de social worker op te volgen. Als de ouders het pertinent niet eens zijn met de beslissing van de social worker kunnen zij de beslissing laten toetsen door een speciale commissie van de Social Welfare Board. Wanneer de ouders het niet eens zijn met de uitspraak van de Social Welfare Board kunnen zij in beroep gaan bij de provinciale administratieve rechter. Daarna is eventueel nog een beroep mogelijk bij het landelijk administratief gerechtshof.306 De rechter zal zich verdiepen in de situatie en zal oordelen in het belang van het kind.307 Als laatste kader kent Finland een wettelijk geregeld systeem van after care. Deze nazorg is bedoeld voor jeugdigen die afkomstig zijn uit pleeggezinnen en tehuizen. Bij de nazorg ligt de nadruk op jeugdigen tussen de 16 en 21 jaar. De zorg is gericht op een begeleiding naar volwassenheid.308 De Finse jeugdzorg richt zich dus niet alleen op minderjarigen, maar ook op jongvolwassenen tot 21 jaar. Jongvolwassenen hebben een andere positie in de jeugdzorg dan minderjarige kinderen, omdat gezien hun meerderjarigheid alleen hulp kan worden aangeboden met instemming van de jongvolwassene zelf.309 De afgelopen vijftien jaar is het aantal cliënten in de Finse jeugdzorg verdrievoudigd. In 2008 was 6,9% van de Finse kinderen en jong volwassenen tot 21 jaar cliënt van jeugdzorg. Ook namen de uithuisplaatsingen in Finland de afgelopen jaren toe. Het landelijke gemiddelde ligt op 1,2%. In Helsinki bedraagt het aantal uithuisplaatsingen zelfs 2,3%.310 Dit betekent dat in Finland meer dan 10.000 kinderen uit huis zijn geplaatst en 60.000 kinderen ontvangen jeugdzorg in het kader van open care.311 5.3 De Child Welfare Act 2008 Op 1 januari 2008 trad in Finland de nieuwe jeugdzorg- en jeugdbeschermingswet in werking, de Child Welfare Act 2008. De wet is opgesteld door het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheidszorg in het kader van een uitgebreid ontwikkelingsprogramma ter bevordering van het welzijn van kinderen. Het kinderrechtencomité, dat de implementatie van het IVRK volgt en beoordeelt, had eerder ernstige kritiek op de wijze waarop in Finland kinderen in juridische procedures werden betrokken.312 Hier moet de nieuwe wet verbetering in brengen. De wet is in vergelijking met de Nederlandse wet- en regelgeving een combinatie van de kinderbeschermingsmaatregelen zoals neergelegd in boek 1 van het BW en de Wjz. In de Child Welfare Act 2008 staat de minderjarige centraal. Waar problemen met minderjarigen in het verleden werden gezien als gezinsproblemen en interventies veelal gericht waren op het ondersteunen van de ouders of het hele gezin, is er nu meer sprake van een kindgerichte benadering.313 Zo wordt bij een melding van opvoedingsproblemen binnen zeven dagen een assessment bij het kind afgenomen, waaruit vastgesteld moet worden of hulp gewenst is en of deze hulp met onmiddellijke ingang geboden moet worden.314 In de wet is een pedagogische visie neergelegd. Met deze visie geeft de Finse wetgever aan wat in het belang van het kind wordt geacht. Er wordt gesteld dat jeugdzorg de ontwikkeling van het kind moet bevorderen en moet bijdragen aan 303

Section 41 Child Welfare Act 2008. <www.lastensuojelu.info/en/services.html> 305 Act on Qualification Requirements for Social Welfare Professionals 272/2005. 306 Lapset Ensin 2000, p. 13. 307 <www.lastensuojelu.info/en/services.html> 308 Lapset Ensin 2000, p. 10. 309 Cardol, 2010. 310 Cardol 2010. 311 <www.lastensuojelu.info/en/services.html> 312 CRC/C/15/Add.272, 20 oktober 2005. 313 Sinko 2008. 314 Section 26 en 27 Child Welfare Act 2008. 304

45

het welzijn van het kind. Daarnaast dient jeugdzorg de ouders, voogden en derden te ondersteunen in hun opvoedkundige taken. Het voorkomen van problemen moet het uitgangspunt zijn en als ingrijpen noodzakelijk is, moet dit in een zo vroeg mogelijk stadium gebeuren.315 Het opnemen van de visie moet rechtseenheid creëren voor cliënten in de jeugdzorg en richting geven aan het handelen van jeugdzorginstellingen en individuele social workers.316 Om de positie van het kind te versterken is in de Child Welfare act 2008 de verplichting neergelegd om het kind direct in hulpverleningstraject te betrekken en te horen wat de mening van het kind is. Het kind moet over informatie kunnen beschikken over zaken die hem aangaan en instaat worden gesteld hierover zijn mening te geven, ook als de ouders niet met de hulpverlening instemmen en toestemming van de rechter moet worden verkregen.317 Opvallend aan de Child Welfare Act is dat deze een relatief simpel jeugdzorgsysteem inhoudt. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering ligt bij de gemeente, de Social Welfare Board. En de Staat faciliteert de uitvoering door het bieden van een overzichtelijke wet. Het feit dat de Social Welfare Board grote bevoegdheden heeft en er geen toetsende organisatie is, zoals wij de Raad voor de Kinderbescherming kennen, riep in 2005 wel vragen op bij het Kinderrechtencommité. De grote mate van zelfbestuur en autonomie van de gemeente zou kunnen leiden tot grote verschillen in behandeling per gemeente.318 Deze kritiek zou volgens de Finse wetgever worden weggenomen door het opnemen van de eerder genoemde pedagogische visie en het noemen van duidelijke beginselen in Section 5.2 van de Child Welfare Act, waaraan de hulpverlening moet voldoen.319 Een ander opvallend punt aan de wet is de rol die de rechter wordt toebedeeld. Waar in Nederland de rechter een belangrijke rol speelt in het toetsen van beslissingen voordat deze ten uitvoer worden gelegd, vindt in Finland deze toetsing achteraf plaats en alleen als de ouders het pertinent niet eens zijn met de genomen beslissing.320 Als er een rechterlijke toetsing plaatsvindt heeft de rechter een actief onderzoekende rol, waardoor zittingen wel een dag kunnen duren. Het onderzoek voordat een zitting plaatsvindt kan vier tot zes maanden in beslag nemen. De rechters doen zelf een onafhankelijk onderzoek naar de situatie van het kind, een onderzoek wat in Nederland door de Raad van de Kinderbescherming wordt gedaan.321 Als laatste punt zijn de Finse maatregelen, anders dan het Nederlandse kinderbeschermingsmaatregelenpakket, niet gericht op het inperken van het gezag van de ouders of de voogd, maar puur op het kind gericht. Het gezag van de ouders wordt alleen gepasseerd als een uithuisplaatsing noodzakelijk wordt geacht en de ouders niet willen meewerken. Verder blijft het gezag van de ouders in stand en wordt dit niet beperkt of ontnomen.322 5.4 Pleegzorg in Finland Als kinderen in Finland uit huis worden geplaatst, worden zij in de extra-familial care geplaatst. Extrafamilial care wordt aangeboden door de overheid, de gemeente en non-gouvernementele organisaties (hierna NGO’s).323 Er bestaan verschillende vormen van extra-familial care. Kinderen kunnen geplaatst worden in een residentiële voorziening, zoals tehuizen en internaten, die worden geëxploiteerd door de overheid en de gemeente. Daarnaast zijn er particuliere residentiële voorzieningen die worden gerund door de NGO’s. Ook worden kinderen geplaatst in professionele pleeggezinnen, die een gezinshuis hebben waar 6 tot 8 kinderen kunnen verblijven.324 De vorm die wij in Nederland kennen als pleegzorg, wordt family care genoemd. Family care wordt omschreven als 24-uurs zorg in een privé gezin, voor kinderen die niet in hun eigen gezin kunnen opgroeien.325 Het doel van family care is het geven van verzorging en opvoeding die zo dicht mogelijk bij de situatie 315

Section 4.1 Child Welfare Act 2008. Cardol 2010. 317 Section 5 Child Welfare Act 2008. 318 CRC/C/15/Add.272, 20 oktober 2005. 319 Cardol 2010. 320 Cardol 2010. 321 Kamerstukken II 2009/10, 32296, nr. 3, p. 3. 322 Cardol 2010. 323 powerpointpresentatie werkbezoek Finland van de Nederlandse delegatie van de Raad voor de Kinderbescherming. 324 Lapset Ensin 2000, p.10-11. 325 <www.stm.fi/en/social_and_health_services/social_services> 316

46

van een kind ligt dat opgroeit in zijn eigen gezin, zodat een kind zich leert te hechten aan zijn directe omgeving en zich sociaal ontwikkelt.326 In de Social Welfare Act zijn de definities en regels met betrekking tot family care vastgelegd. De rechten en plichten van de pleegouders, de family carers genoemd, zijn te vinden in de Family Carer Act. Hierna zal de rechtspositie van de ouder en de pleegouders tijdens een pleegzorgplaatsing worden besproken. 5.4.1 Ouderlijk gezag en pleegzorg Het uitgangspunt in Finland is, hetzelfde als in Nederland, dat beide ouders het gezag over het kind hebben. Dit gezag omvat het recht om beslissingen te nemen over de verzorging en opvoeding van het kind, de plaats waar het kind verblijft en andere zaken die de persoon van het kind betreffen.327 Omdat de Finse kinderbeschermingsmaatregelen niet gericht zijn op het inperken van het gezag van de ouders, blijft het gezag van de ouder tijdens een pleegzorgplaatsing bestaan. Opvallend genoeg bevat de Child Welfare Act wel een section waarin de gemeentelijke social services een bevoegdheid wordt gegeven die niet geheel overeenkomt met het hiervoor genoemde doel van de kinderbeschermingsmaatregelen. Als een kind in een pleeggezin wordt geplaatst, heeft de gemeentelijke social services het recht om te beslissen over de verblijfplaats van het kind, de verzorging en opvoeding van het kind, het toezicht op het kind en het uitvoeren van medische ingrepen bij het kind. Van dit recht mag alleen gebruik worden gemaakt als dit noodzakelijk is in het belang van het kind en nodig is voor een goede uitvoering van de uithuisplaatsing. Wel moet bij de uitoefening van het recht worden gestreefd naar overeenstemming tussen de ouders en social services.328 Een regeling die doet denken aan de beoogde wijziging van art 1:265e BW, die specifieke gezagsuitoefening door Bjz mogelijk maakt. De regeling in de Finse Wetgeving behoeft daarentegen geen rechterlijke toetsing, de afweging wordt gemaakt door de betrokken social worker. Opnieuw wordt hier de ouders wel de mogelijkheid gegeven naar aanleiding van de beslissing naar de rechter te stappen.329 Volgens Sarvikivi is dit recht in de wet neergelegd om het belang van het kind te kunnen waarborgen en het de positie van de social worker te versterken. Het recht heeft geen invloed op de (rechts)positie van de pleegouders en er is geen mogelijkheid om dit recht, gegeven aan social services, door de pleegouders uit te laten oefenen.330 5.4.2 Instemming en afstemming Voor ieder kind dat cliënt wordt van jeugdzorg wordt een cliëntplan opgesteld, wat te vergelijken is met het Nederlandse hulpverleningsplan. Het cliëntplan moet worden opgesteld in samenwerking met het kind, de ouders en andere personen die verantwoordelijk zijn voor de verzorging en opvoeding van het kind, de pleegouders.331 Overeenstemming tussen de verschillende partijen wordt als heel belangrijk ervaren en is in het belang van het kind. Het kan daarom voorkomen dat meerdere gesprekken gehouden moeten worden om tot overeenstemming te komen.332 De Child Welfare act geeft aan dat gebruik moet worden gemaakt van negotiation om de belangen van het kind en de andere betrokken partijen boven tafel te krijgen en zo een goede afweging te kunnen maken.333 Een instemmingsrecht voor de pleegouders zoals de wijziging in art 24 Wjz beoogt, kent het Finse recht niet. De pleegouders worden wel als volwaardig gesprekspartner in de gesprekken voor het vaststellen van het cliëntplan opgenomen. Finse pleegouders zijn over het algemeen in het bezit van een passende opleiding of training en hebben ervaring opgedaan in het jeugdzorg circuit, waardoor hun visie op de zorg voor het kind erg serieus wordt genomen.334 326

Section 25.2 Social Welfare Act Kuisma 2005/06 328 Section 45 Child Welfare Act 2008. 329 < www.lastensuojelu.info/en/grounds.html> 330 Intervieuw met Jussi Sarvikivi, familie- en jeugdrechtadvocaat in Helsinki, gehouden op 26 september 2011. 331 Section 30 Child Welfare Act. 332 Intervieuw met Jussi Sarvikivi, familie- en jeugdrechtadvocaat in Helsinki, gehouden op 26 september 2011. 333 Section 31 Child Welfare Act. 334 Intervieuw met Jussi Sarvikivi, familie- en jeugdrechtadvocaat in Helsinki, gehouden op 26 september 2011. Zie ook section 1 Family Carer Act. 327

47

5.4.3 Omgang en informatie Als een kind uit huis wordt geplaatst heeft het kind recht op human relations die belangrijk zijn voor de ontwikkeling van het kind. Hieronder valt omgang met de ouders, broers en zussen and andere personen die een belangrijke rol spelen in het leven van het kind. Het pleeggezin waarin het kind verblijft moet het mogelijk maken dat het kind de ouders en overige personen kan bezoeken en op andere manieren contact kan worden onderhouden, zoals door te bellen en post te versturen en ontvangen.335 Social services en de social worker krijgen ook de opdracht om omgang met de ouders en overige personen te stimuleren en te ondersteunen.336 De omgang met ouders en overige personen kan worden ingeperkt of in zijn geheel ontzegt als het niet gelukt is om hier afspraken over te maken in het cliëntplan, of als omgang niet in belang van het kind wordt gezien.337 De beslissing om de omgang te beperken of te ontzeggen wordt genomen door de social worker en mag niet langer duren dan een jaar. Tegen deze beslissing kunnen de ouders wel in beroep gaan bij de rechter.338 Wanneer een kind uit een pleeggezin vertrekt naar een ander pleeggezin of andere vorm van extra-familial care zouden de pleegouders ook omgang met het kind kunnen hebben op basis van Section 54.1 van de Child Welfare Act. Zolang het kind uit huis is geplaatst is deze regeling van toepassing en de pleegouders zouden onder de groep personen kunnen vallen die een belangrijke rol spelen in het leven van het kind. Omdat het artikel alleen een recht op omgang aan het kind geeft, zal omgang alleen plaatsvinden als dit in het belang van het kind is en het kind hier ook mee instemt.339 Wanneer een pleegkind uit een pleeggezin vertrekt en terugkeert naar de ouders is er geen wettelijke basis in het Finse recht voor een mogelijkheid tot omgang tussen het kind en de pleegouders. In zijn algemeenheid kan wel een beroep worden gedaan op art 8 EVRM. Als de pleegouders kunnen aantonen dat er sprake is van family life tussen hen en het kind en omgang in het belang van het kind is, kan omgang plaatsvinden. 5.4.4 Rechten van de pleegouders Naast de hiervoor genoemde onderdelen die deel uit maken van de rechtspositie van pleegouders in Finland, zijn er ook een aantal rechten speciaal voor de pleegouders geregeld in de Family Carer Act. Zo hebben pleegouders het recht om alle kosten die gemaakt worden tijdens het geven van pleegzorg vergoed te krijgen. Hieronder vallen kosten die zij maken voor de verzorging van het kind en kosten die gemaakt worden om pleegzorg binnen een gezin mogelijk te maken, zoals het inrichten van een slaapkamer voor het kind.340 Daarnaast krijgen pleegouders, anders dan in Nederland, een vergoeding betaald voor de uren die zij stoppen in het geven van pleegzorg. De hoogte van de vergoeding hangt af van het aantal uren dat pleegzorg wordt gegeven en hoe intensief de zorg is, die verleend moet worden. Afspraken over de hoogte van de vergoeding worden opgenomen in het pleegzorgcontract dat wordt gesloten met social services. Pleegouders kunnen voor de fulltime pleegzorg van een kind € 701,- per maand vergoed krijgen. Als het gaat om een bijzonder intensieve zorg, kan de vergoeding maximaal verdubbeld worden.341 Ouders van kinderen die uit huis zijn geplaatst zijn geen onderhoudsbijdrage verschuldigd aan de overheid. Het grootste deel (80%) van de kosten die jeugdzorg met zich meebrengt wordt betaald uit belastinggeld wat door de gemeenten geheven wordt. Een klein deel (8% ) is afkomstig van de Finse centrale overheid en de overige kosten worden gedekt door andere inkomsten.342 Naast de vergoeding die pleegouders ontvangen voor de zorg die zij verlenen, hebben zij ook recht op vrije dagen. Voor elke maand waarin zij fulltime zorgen voor een pleegkind hebben zij recht

335

Section 54.1 Child Welfare Act 2008. Section 54.2 Child Welfare Act 2008. 337 Section 62 Child Welfare Act 2008. 338 Section 63 Child Welfare Act 2008. 339 Intervieuw met Jussi Sarvikivi, familie- en jeugdrechtadvocaat in Helsinki, gehouden op 26 september 2011. 340 Section 3 Family Carer Act. 341 Section 2 Family Carer Act. 342 Cardol 2010. 336

48

op een vrije dag. Als dit noodzakelijk is dan zorgt de Social Welfare Board voor vervangende zorg voor het kind op de dag dat de pleegouders een vrije dag opnemen.343 Als laatste hebben pleegouders recht op trainingen en opleidingen die de pleegouders helpen hun taak optimaal uit te voeren. De Social Welfare Board is verplicht deze trainingen en opleidingen aan te bieden en moet de pleegouders ondersteuning geven bij het uitoefenen van hun taak.344 De hiervoor genoemde rechten die zijn opgenomen in de Family Carer Act gelden voor pleegouders die een pleegcontract met de gemeentelijke social services. Het maakt hiervoor niet uit in welk kader een pleegkind geplaatst is. 5.5 De meest opvallende verschillen Waar de definitie van pleegzorg, de vorm waarin pleegzorg verleend wordt en de redenen waarvoor pleegzorg wordt ingezet in grote lijnen overeenkomen met het Nederlandse pleegzorg systeem, zijn er ook duidelijke verschillen aan te geven. Een van deze verschillen op het gebied van de jeugdzorg zijn de grote bevoegdheden die liggen bij de Social Welfare Board, die als onderdeel van de gemeente geheel verantwoordelijk is voor de uitvoering van jeugdzorg. De bevoegdheden gaan zelfs zo ver dat geen rechterlijke tussenkomst noodzakelijk is voor de uithuisplaatsing van een kind, tenzij de ouders het hier pertinent niet mee eens zijn. Terwijl de Nederlandse wet er vanuit gaat dat een rechterlijke toetsing absoluut noodzakelijk is om een dergelijk vergaande ingreep in het gezinsleven door een uithuisplaatsing te toetsen. Een ander verschil in de Finse jeugdzorg wat belangrijk is voor de vergelijking met het Finse pleegzorg systeem, is het ontbreken van een maatregel, zoals wij de ondertoezichtstelling kennen. De Finse maatregelen vinden plaats in het kader van vrijwilligheid, dwang of, als de ouders niet mee willen werken, na een bekrachtiging van de beslissing van de social worker door de rechter. Na een bekrachtiging van een beslissing tot uithuisplaatsing door de rechter is de rechtspositie van betrokkenen gelijk aan die van betrokkenen van een plaatsing in vrijwillig of dwang kader.345 Een onderscheid in de rechtspositie van pleegouders bij een plaatsing in vrijwillig kader of justitieel kader zoals wij dat in Nederland kennen, is er in Finland daarom niet. Dit zorgt voor een versimpeling van het pleegzorgbeleid en leidt tot meer gelijkheid tussen pleegouders. Het grootste verschil op het gebied van pleegzorg ligt bij de regeling van de rechtspositie van de pleegouders. In de Finse wetgeving zijn regelingen te vinden die pleegouders het recht geven betrokken te worden bij het opstellen van het client plan, op vergoeding van gemaakte kosten, vergoeding voor pleegzorguren, vrije dagen en opleiding, training en ondersteuning. Regelingen van zaken die een grote rol spelen in de rechtspositie van Nederlandse pleegouders, zoals een wettelijke regeling voor een recht op omgang, klachtrecht bij de betrokken organisaties en een mogelijkheid van verzet tegen het vertrek van het pleegkind uit het pleeggezin ontbreken in de Finse wetgeving. Op het gebied van klachtrecht is het wel mogelijk voor pleegouders een klacht in te dienen bij de Parliamentary Ombudsman346 en daar een nietigverklaring van een beslissing van de social worker of Social Welfare Board verzoeken.347 Sarvikivi geeft aan dat dit veel tijd in beslag neemt en dat een mogelijkheid om direct bij de Social Welfare Board of social services te kunnen klagen een meer efficiënte manier zou zijn.348 Het geven van een mogelijkheid aan pleegouders om zich te verzetten tegen het vertrek van een pleegkind uit het gezin zou volgens Sarvikivi niet passen bij de eind verantwoordelijkheid die de Finse overheid draagt over het kind. Alleen de ouders van het kind kunnen zich verzetten tegen een dergelijke beslissing omdat zij het gezag over het kind hebben. Het ontbreken van wettelijke regelingen in de Finse wetgeving voor zaken die wij in Nederland onmisbaar lijken te vinden voor het creëren van een sterke rechtspositie van pleegouders ligt volgens Sarvikivi in het feit dat ze in Finland anders tegen pleegouderschap aankijken dan in Nederland. Waar in Nederland pleegzorg naast een vorm van jeugdzorg ook steeds meer wordt gezien als een manier om 343

Section 6 Family Carer Act. Section 7 Family Carer Act. 345 Intervieuw met Jussi Sarvikivi, familie- en jeugdrechtadvocaat in Helsinki, gehouden op 26 september 2011. 346 Section 1 and 2 Parliamentary Ombudsman Act. 347 Intervieuw met Jussi Sarvikivi, familie- en jeugdrechtadvocaat in Helsinki, gehouden op 26 september 2011. 348 Intervieuw met Jussi Sarvikivi, familie- en jeugdrechtadvocaat in Helsinki, gehouden op 26 september 2011. 344

49

een kinderwens te vervullen, wordt pleegzorg in Finland nog steeds heel duidelijk ervaren als het enkel en alleen verlenen van zorg. De pleegouders hebben de positie van een (vrijwillige) hulpverleners, een positie waar de in de Finse wetgeving vastgelegde rechten goed bij passen.349 5.6 Leerpunten voor Nederland In Finland worden veel beslissingen genomen in een vrijwillig kader of in het kader van drang. Dit zou voor Nederland een punt kunnen zijn om van te kunnen leren, omdat naar mijn mening de samenwerking tussen de ouders en de betrokken organisaties soepeler verloopt als de ouders achter de genomen beslissingen staan. Door het goed uitgewerkte drang kader is de rechter in het Finse systeem een ‘last resort’, wat bureaucratie en hoge procedurele kosten voorkomt. Dit zou gezien de beoogde wijzigingen in Nederland, waar de rechter een steeds grotere rol lijkt te gaan spelen, zeker een punt zijn om eens nader te bekijken. Ik wil hierbij wel opmerken, dat de reden dat deze manier van beslissingen nemen in Finland werkt, grotendeels komt door het grote gezag wat wordt toegerekend aan de Social Welfare Board en de social workers. Daarnaast zouden Finnen gezagsgetrouwer zijn dan andere Europeanen en eerder geneigd zijn zich aan te passen aan de groep, dan het individuele belang te laten prevaleren.350 Het is daarom niet met zekerheid te zeggen dat een dergelijke aanpassing in het Nederlandse systeem en het verder uitwerken van het drang kader hetzelfde effect zou hebben als in Finland. Een ander punt in het Finse jeugdzorg systeem wat overweging verdient, is het feit dat kinderbeschermingsmaatregelen niet gericht zijn op het beperken van het gezag van de ouders, maar op het belang van het kind. Alleen als ouders niet instemmen met een uithuisplaatsing wordt het gezag van de ouders gepasseerd, verder blijft het gezag van de ouders in stand. Gezien de invloed die de beoogde wijzigingen hebben op de rechtspositie van de ouders met gezag, wat naar mijn mening een negatieve invloed zal hebben op de samenwerking tussen de ouders en de andere betrokken partijen, is dit een punt wat de aandacht verdient. De rechtspositie van de pleegouders in Finland is gezien de huidige rechtspositie van pleegouders in Nederland en de beoogde wijzigingen in de besproken wetsvoorstellen een stap terug en kan daarom naar mijn mening niet direct dienen als voorbeeld. Een onderdeel van de rechtspositie van Finse pleegouders verdient wel de aandacht, namelijk de vergoeding voor de uren die pleegouders stoppen in het verlenen van pleegzorg. In Nederland krijgen pleegouders slechts een pleegvergoeding waaruit de kosten voor verzorging en opvoeding moeten worden voldaan. Aangezien pleegzorg veel tijd in beslag neemt en pleegouders in veel gevallen minder gaan werken of hun baan zelfs opgeven, zou het bekijken van de mogelijkheid voor een vergoeding voor de verleende pleegzorg aan te raden zijn, omdat het de positie van de pleegouders verbetert. Als laatste kan, gelet op de wettelijke regelingen die de Finse wetgeving biedt om de rechtspositie van pleegouders te versterken of juist het ontbreken van wettelijke regelingen, geconcludeerd worden dat de rechtspositie van pleegouders in Nederland wellicht niet zo zwak is. 5.7 Samenvatting en conclusie Jeugdzorg maakt in Finland onderdeel uit van family policy. De uitvoering van family policy ligt anders dan in Nederland het geval is, geheel in de handen van de gemeenten. De Social Welfare Board is de verantwoordelijke instantie en heeft social workers in dienst, die besluiten of iemand cliënt wordt van de jeugdzorg. Er wordt binnen de Finse jeugdzorg gewerkt met zorg in verschillende kaders, namelijk open care, taking into care en after care. Taking into care wordt vaak uitgevoerd in een vrijwillige of een drangkader. Als de ouders het pertinent niet eens zijn met de beslissing van de social worker kunnen zij de beslissing laten toetsen door de rechter. Dit maakt de rechter, anders dan in Nederland het geval is, een ‘last resort’. Wetgeving met betrekking tot jeugdzorg is sinds 2008 vastgelegd in de nieuwe Child Welfare Act, die vooral gericht is op het belang van het kind. Als een kind uit huis wordt geplaatst kan het in verschillende vormen van extra-familial care worden geplaatst. Pleegzorg, family care genoemd, is er 349 350

Intervieuw met Jussi Sarvikivi, familie- en jeugdrechtadvocaat in Helsinki, gehouden op 26 september 2011. Cardol 2010.

50

daar een van. In de Finse wetgeving zijn regelingen te vinden om de rechtspositie van pleegouders te versterken. Pleegouders hebben rechten met betrekking tot het opstellen van het client plan, vergoeding van gemaakte kosten, vergoeding voor pleegzorguren, vrije dagen en opleiding, training en ondersteuning. Regelingen van zaken die een grote rol spelen in de rechtspositie van Nederlandse pleegouders, zoals een wettelijke regeling voor een omgangsverzoek, klachtrecht bij de betrokken organisaties en een mogelijkheid van verzet tegen het vertrek van het pleegkind uit het pleeggezin ontbreken in de Finse wetgeving. De leerpunten die Nederland kan halen uit het Finse systeem hebben betrekking op het verder uitwerken van het drangkader, de invloed van kinderbeschermingsmaatregelen op het ouderlijk gezag en het bekijken van de mogelijkheid om pleegouders een vergoeding te bieden voor de uren die zij besteden aan het verlenen van pleegzorg. De rechtspositie van de pleegouders in Finland is gezien de huidige rechtspositie van pleegouders in Nederland en de beoogde wijzigingen in de besproken wetsvoorstellen een stap terug en zal daarom niet direct als voorbeeld kunnen dienen. Wellicht kan geleerd worden van manier waarop in Finland tegen pleegzorg en pleegouders wordt aangekeken; pleegzorg moet bovenal een vorm van het verlenen van jeugdzorg blijven en de rechtspositie die pleegouders toekomt moet daar bij aansluiten.

51

6

Conclusie en aanbevelingen

7.1 Inleiding In deze scriptie stond de volgende onderzoeksvraag centraal: “Op welke manier hebben de voorgestelde wijzigingen op het gebied van pleegouderschap in de aanhangige wetsvoorstellen een versterking van de huidige rechtspositie van de pleegouder tot gevolg en wat heeft dit voor juridische gevolgen voor de rechtspositie van de juridische ouders?”. In dit hoofdstuk zullen de belangrijkste conclusies die uit dit onderzoek zijn gekomen, besproken worden en de zal de centrale onderzoeksvraag worden beantwoord. Daarna zullen aanbevelingen worden gedaan. 7.2 Conclusie Pleegouders spelen al tientallen jaren een belangrijke rol in de Nederlandse jeugdzorg en kinderbescherming. Kinderen hebben op grond van art. 8 EVRM recht op respect voor hun gezinsleven en op grond van art. 7 en 9 IVRK het recht door hun ouders te worden verzorgd. Als ouders om welke reden dan ook niet meer voor hun minderjarige kinderen kunnen zorgen, wordt als vervanging van die ouderlijke zorg bij voorkeur gekozen voor pleegzorg. Het is de opvangvorm die het dichts bij de natuurlijke gezinssituatie blijft.351 Nederland kent verschillende vormen van pleegzorg en plaatsing in verschillende kaders. Het onderscheid dat gemaakt wordt tussen een vrijwillige plaatsing en een justitiële plaatsing is van belang voor het wettelijke kader waarin pleegzorg zich bevindt en de hiermee samenhangende rechtspositie van betrokken partijen. Tijdens een plaatsing in het kader van een ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing behouden de ouders het gezag over hun kind en daarmee ouderlijke verantwoordelijkheid. Naarmate de plaatsing van het kind in het pleeggezin langer gaat duren, kan de ouderlijke verantwoordelijkheid de mogelijkheden voor de pleegouders vorm te geven aan de opvoeding en verzorging van het kind beperken. Naar verloop van tijd kan daarom worden overwogen over te gaan tot ontheffing van het gezag. De voogdij komt daarna vaak bij Bjz te berusten en in opvallend weinig gevallen bij de pleegouders. De rechtspositie van pleegouders is verankerd in verschillende wettelijke regelingen. De huidige wettelijke voorzieningen bieden echter onvoldoende bescherming aan het recht van pleegouder en pleegkinderen op eerbiediging van hun gezinsleven, zoals beschreven in art. 8 EVRM. De rechtspositie van pleegouders is vooral zwak omdat de pleegouders geen formele beslissingsbevoegdheid over het pleegkind hebben. Dit verandert niet wanneer het gezag van de ouders wordt ontnomen, Bjz de voogdij op zich neemt en hiermee de beslissingsbevoegdheid over het kind krijgt. De rechtspositie van pleegouders wordt versterkt door het blokkaderecht dat pleegouders in geval van een vrijwillige plaatsing van minimaal een jaar verkrijgen. Een dergelijk recht ontbreekt echter voor pleegouders in geval van een plaatsing in het kader van een ondertoezichtstelling. Op grond van de Wjz is er een klachtrecht waar pleegouders gebruik van kunnen maken, dat hun rechtspositie versterkt. Dit klachtrecht is alleen toegankelijk voor pleegouders die kunnen worden aangemerkt als belanghebbende. Of pleegouders worden aangemerkt als belanghebbende hangt af van de duur en aard van de plaatsing en de mening van het kind. De handreiking van de Ombudsman zou de toegang tot het klachtrecht een stuk verruimen, maar zolang de handreiking niet bindend is versterkt hij de rechtpositie van de pleegouder niet direct. Al met al geven de in de wet vastgelegde rechten de pleegouders geen sterke rechtspositie en dit geeft in de praktijk problemen. Pleegouders lopen aan tegen knelpunten op het gebied van beslissingsbevoegdheid, onzekerheid over het verblijf van een pleegkind en financiële zaken.

351

<www.pleegzorg.nl>

52

Om de rechtspositie van pleegouders te verbeteren zijn na een uitgebreid traject van onderzoeken en rapporten van verschillende werkgroepen twee wetsvoorstellen ontwikkeld die invloed zullen hebben op de huidige praktijk van de pleegzorg. Ten eerste het wetsvoorstel Herziening kinderbeschermingsmaatregelen, dat beoogt het recht van een kind op een gezonder en evenwichtige ontwikkeling en groei naar zelfstandigheid centraal te stellen en daarnaast de rechtspositie van belanghebbenden, met name de pleegouders te verbeteren.352 Het tweede wetsvoorstel, Verbetering Rechtspositie Pleegouders, heeft als doel het versterken van de juridische positie van pleegouders.353 In het algemeen kan gesteld worden dat de beoogde wijzigingen in de wetsvoorstellen zorgen voor een versterking van de rechtspositie van pleegouders en positief bijdragen aan het pleegzorgproces. Pleegouders krijgen meer in de wet vastgelegde rechten die passen bij de belangrijke taak die pleegouders vervullen in de jeugdzorg, zoals een spreekrecht bij rechtszaken die spelen rondom hun pleegkind en medezeggenschap doormiddel van pleegouderraden. De financiële situatie van pleegouders wordt verbeterd door een verhoging van de pleegvergoeding en er wordt beoogd een einde te maken aan de onderhoudsverplichting voor gezamenlijke pleegoudervoogden. Naast een positieve beoordeling over de voorgestelde wijzigingen kunnen er ook een aantal kanttekening bij de wetsvoorstellen worden geplaatst. In het wetsvoorstel wordt beoogd het gezag van de ouders op specifieke punten te kunnen beperken en het gezag op deze specifieke punten uit te laten oefenen door Bjz. Voor pleegouders is dit in beginsel een welkome verandering, maar in het licht van het EVRM en gelet op de rechten van juridische ouders zal dit een mogelijkheid zijn die onder zeer goede motivatie in specifieke gevallen en gericht op de specifieke belangen van het kind zeer beperkt toegepast zal kunnen worden. Daarnaast wordt beoogd een rechterlijke toetsing in te voeren bij een wijziging in het verblijf van een kind dat langer dan een jaar in een pleeggezin verblijft. Deze wijziging zal een positieve invloed hebben op de onzekerheid van pleegouders, dat een pleegkind ieder moment uit hun gezin kan worden weggenomen. Wel moet worden afgevraagd of de wijziging in het belang van het kind is. Een blokkaderecht zoals we dit nu kennen bij een plaatsing in vrijwillig kader, was wellicht beter op zijn plaats geweest om de rechtspositie van pleegouders te verbeteren, het belang van het kind in het oog te houden en bureaucratisering te voorkomen. Ook is een voorstel opgenomen dat pleegouders een instemmingsrecht verleent in het kader van het vaststellen van het hulpverleningsplan, voor zover het de omschrijving van hun rol in het hulpverleningsproces betreft. Dit is een verbetering van hun rechtspositie, maar naar mijn mening zou de consequentie die het nalaten van instemming door de pleegouder heeft, herzien moeten worden. Als laatste wordt beoogd pleegouders een wettelijk vastgelegde informatievoorziening te geven die inhoud dat pleegzorgaanbieder de pleegouders inlicht over feiten en omstandigheden die de persoon van de jeugdige of diens verzorging betreffen en die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de taak van de pleegouders. Een dergelijke verstrekking van informatie kan de pleegouders helpen bij het uitoefenen van hun taak, maar het verstrekken is wel een inbreuk op het privé- en familieleven van de ouders en moet daarom getoetst worden aan art. 8 EVRM en de Wbp. Voor het doorstaan van een toets aan het EVRM en de Wbp is naar mijn mening een verdere concretisering nodig van de informatie die verstrekt mag worden. Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat een aantal van de beoogde wijzigingen een inbreuk maken op het privé- en gezinsleven tussen de ouders en het kind, waardoor een toets aan het EVRM noodzakelijk is. Op dit moment kan niet vastgesteld worden dat deze toets doorstaan wordt en daarom is er naar mijn mening behoefte aan herziening op verschillende punten. In beide wetsvoorstellen staat het belang van het kind voorop, alle beoogde wijzigingen moeten hier dus mee in overeenstemming zijn en dit is op dit moment niet het geval. Vooral waar beoogde wijzigingen een toename van bureaucratie tot gevolg hebben, zal dit in de praktijk leiden tot minder tijd voor directe 352 353

Kamerstukken II 2008/09, nr. 3, p. 7 (MvT). Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr 3, p. 12 (MvT).

53

hulp aan het gezin en het kind. Dit is niet in het belang van het kind en komt niet overeen met het doel van de wetsvoorstellen. Daarnaast wordt met bepaalde wijzigingen het risico gelopen dat het pleegzorgproces wordt vertraagd. Aangezien het in het belang van het kind is dat een pleegzorgplaatsing zo snel mogelijk kan plaatsvinden, moeten deze risico’s naar mijn mening bekeken en wellicht heroverwogen worden. Om ideeën op te doen voor een eventuele heroverweging van de voorgestelde wijzigingen is een rechtsvergelijking gemaakt met het Finse jeugdzorg- en pleegzorgsysteem. In de Finse wetgeving zijn regelingen te vinden om de rechtspositie van pleegouders te versterken. Regelingen van zaken die een grote rol spelen in de rechtspositie van Nederlandse pleegouders, zoals een wettelijke regeling voor een omgangsverzoek, klachtrecht bij de betrokken organisaties en een mogelijkheid van verzet tegen het vertrek van het pleegkind uit het pleeggezin ontbreken echter in de Finse wetgeving. Er zijn een aantal leerpunten te halen uit het Finse systeem te weten; het verder uitwerken van het drangkader, de invloed van kinderbeschermingsmaatregelen op het ouderlijk gezag en het bekijken van de mogelijkheid om pleegouders een vergoeding te bieden voor de uren die zij besteden aan het verlenen van pleegzorg. Wellicht kan ook geleerd worden van de manier waarop in Finland tegen pleegzorg en pleegouders wordt aangekeken; pleegzorg moet bovenal een vorm van het verlenen van jeugdzorg blijven en de rechtspositie die pleegouders toekomt moet daar bij aansluiten. De centrale vraagstelling van deze scriptie luidde: “Op welke manier hebben de voorgestelde wijzigingen op het gebied van pleegouderschap in de aanhangige wetsvoorstellen een versterking van de huidige rechtspositie van de pleegouder tot gevolg en wat heeft dit voor juridische gevolgen voor de rechtspositie van de juridische ouders?”. Uit het bovenstaande kan ik concluderen dat de rechtspositie van de pleegouders wordt versterkt door het geven van meer in de wet verankerde rechten aan de pleegouders en pleegouders meer en eerder te betrekken in het jeugdzorgproces. De belangrijke rol die pleegouders spelen in de jeugdzorg zal meer serieus genomen worden. Waar de wetsvoorstellen in zijn algemeenheid een verbetering van de rechtspositie van pleegouders tot gevolg hebben, kan geconcludeerd worden dat de wetsvoorstellen ingrijpend zijn voor de rechten van de juridische ouders. Juridische ouders zullen op verschillende punten meer inmenging van de pleegouders moeten dulden. De rechtspositie van de juridische ouders wordt ook verzwakt door de mogelijkheid het gezag van de ouders op specifieke punten te kunnen beperken en het gezag op deze onderdelen te laten uitoefenen door Bjz. Naar mijn mening moet bezien worden of het steeds verder inperken van de rechten van de ouders noodzakelijk is en welke invloed dit zal hebben op de samenwerking tussen de ouders, de betrokken organisaties en de pleegouders. 7.3 Aanbevelingen 1) Beoogde wijzigingen langs de juridische meetlat Een aantal van de beoogde wijzigingen moeten naar mijn mening worden herzien, omdat zij niet overeenkomen met de doelstelling van de wetsvoorstellen en niet met zekerheid kan worden gezegd dat zij een toets van het EVRM kunnen doorstaan. Het gaat hierbij met name om de volgende voorgestelde wijzigingen: de rechterlijke toetsing bij wijziging in langdurig verblijf, de specifieke gezagsuitoefening door Bjz, de instemming bij vaststelling van het hulpverleningsplan en de wettelijke informatievoorziening. Mijn aanbeveling is dan ook deze beoogde wijzigingen opnieuw langs de juridische meetlat te leggen en dan vooral aandacht te besteden aan de inbreuk op het gezins- en privéleven in het licht van het EVRM, de noodzakelijkheid van beperking van de rechtspositie van de juridische ouders en bovenal of de beoogde wijziging in het belang is van het kind.

54

2) Financiële compensatie voor pleegouders Pleegouders krijgen volgens het huidige recht een pleegvergoeding waaruit de kosten voor verzorging en opvoeding uit voldaan kunnen worden. De beoogde wijzigingen zorgen voor een verhoging van deze pleegvergoeding, zodat meer kosten uit de vergoeding kunnen worden voldaan en pleegouders minder noodzakelijke uitgaven zelf hoeven te bekostigen. Het zorgen voor pleegkinderen kost echter niet alleen geld, maar ook tijd. Pleegkinderen zijn vrijwel altijd kinderen die bijzondere aandacht en zorg nodig hebben. Bepaalde pleegkinderen hebben bijzondere en zeer intensieve zorg nodig. Dit kan met zich meebrengen dat voor pleegouders de combinatie van pleegzorg en een betaalde (deeltijd)baan buitenshuis niet mogelijk is.354 In het geval dat een pleegouder zijn betaalde baan buitenshuis tijdelijk of blijvend moet opgeven, zou ik willen aanbevelen de pleegouders in het verlies van inkomsten te compenseren door het uitbetalen van een vergoeding. In Finland krijgt iedere pleegouder een vergoeding voor de uren waarin pleegzorg wordt verleend.355 Dit lijkt me een punt om van te leren en een mooi streven voor de toekomst. 3) Continuïteit en kwaliteit van begeleiding door Bureau Jeugdzorg Een knelpunt dat in dit onderzoek meerdere keren naar voren is gekomen, is het ontbreken aan continuïteit en kwaliteit in de begeleiding door de gezinsvoogden van Bjz. Dit knelpunt is in de wetsvoorstellen niet meegenomen en dit is naar mijn mening een gemiste kans. Een goede jeugdzorg is namelijk niet alleen afhankelijk van goede wetgeving, maar ook, wellicht zelfs nog meer, van de mensen die de wetgeving uitvoeren. In Finland zijn de social workers universitair geschoold en vanaf het begin tot het eind persoonlijk betrokken en verantwoordelijk voor het jeugdzorgtraject wat het kind doorloopt. Mede door de goede scholing van de social workers komt hen veel gezag toe en is er een sterk vertrouwen in de beslissingen die zij nemen. Mijn aanbeveling is dan ook om de scholing, training en ondersteuning van gezinsvoogden te verbeteren, waardoor de kwaliteit van de uitvoering van hun taak kan worden verhoogd. Daarnaast zal de continuïteit van de begeleiding van een pleegkind verbeterd moeten worden, zodat het arsenaal van buitenstaanders dat zich met de opvoeding van het kind bemoeit beperkt kan worden. 4) Pleegzorg convenant Tijdens de voorbereidingen van de wetsvoorstellen werd door Doek en Punselie de aanbeveling gedaan doormiddel van convenanten een aanvang te maken met implementatie van de nieuwe Visie op pleegzorg. Een dergelijk convenant zou tot stand kunnen komen na intensief overleg tussen de betrokken partijen, ouders, pleegouders en zorgaanbieder. Voor de vorm van het convenant zou inspiratie kunnen worden opgedaan in het echtscheidingsconvenant.356 Deze aanbeveling zou naar mijn mening ook na inwerkingtreding van de wetsvoorstellen, zeer bruikbaar zijn. Bij een pleegzorgplaatsing zou naast het gebruikelijke hulpverleningsplan een pleegzorgconvenant kunnen worden opgesteld door de ouders en de pleegouders onder begeleiding van de pleegzorgwerker vanuit de zorgaanbieder en eventueel een advocaat. In het convenant zouden onder andere afspraken kunnen worden opgenomen over omgang tussen het kind en de ouders, informatie overdracht over belangrijke aangelegenheden, overleg bij het maken van belangrijke beslissingen en de vergoeding van kosten van het kind die niet uit de pleegvergoeding kunnen worden voldaan. Anders dan het hulpverleningsplan, zou het convenant afspraken bevatten die puur praktisch van aard zijn en hiermee praktische problemen waar de ouders en pleegouders tegen aanlopen voorkomen. Als het lukt tot overeenstemming te komen en een dergelijk convenant op te stellen zullen ouders en pleegouders naar mijn mening een sterkere positie krijgen doordat zij weten wat zij van elkaar kunnen verwachten. Ook de pleegzorgaanbieder zou voordeel hebben van een convenant, omdat een ouder die zich gehoord en gewaardeerd voelt zich minder genoodzaakt zal voelen dwars te liggen in het hulpverleningstraject. 354

Punselie 2006, p. 236. Section 2 Family Carer Act. 356 Doek&Punselie 2000, p. 251. 355

55

*

literatuurlijst

Baartman 2007 H. Baartman, ‘kinderen eerst; enkele kanttekeningen’, FJR 2007, 16, p. 43-46. De Bruijn-Luckers 2000 M.L.C.C. de Bruijn-Luckers, ´pleegzorg met visie en het EVRM’, FJR 2000, 253. Bruning 2001 M.R. Bruning, ‘Rechtvaardiging van kinderbescherming. Naar een nieuw maatregelenpakket na honderd jaar kinderbescherming’, Deventer: Kluwer 2001. Bruning & Kok 2008 M.R. Bruning & J. Kok, ‘Herziening kinderbeschermingsmaatregelen,commentaren op het voorontwerp van wet’, Deventer: Kluwer 2008 Cardol 2010. G. Cardol, ‘de nieuwe jeugdzorg en beschermingswet in finland’, FJR 2010, 40 CRC/C/15/Add.272, 20 oktober 2005. Considerations of reports under article 44 of the convention—Concluding observations: Finland,” UN Committee of the Rights of the Child, CRC/C/15/Add.272, 20 Oct. 2005 De wet op de jeugdzorg in grote lijnen, Pleegzorg Nederland. De wet op de jeugdzorg in grote lijnen, Pleegzorg Nederland, via www.pleegzorg.nl Doek 2008. J.E. doek, ‘de herziening jeugdbescherming: IVRK-proof?’, FJR 2008, 97 Doek & Punselie 2000 J.E. Doek & L. Punselie, ‘Pleegzorg met visie, juridische haken en ogen’, Trilium 2000 Doek & Vlaardingerbroek 2009 J.E. Doek & P. Vlaardingerbroek, ‘Jeugdrecht en jeugdzorg’,Amsterdam: Elsevier Juridisch 2009 Factsheet pleegzorg 2010. Factsheet pleegzorg 2010. Forder 2008 C. Forder, ‘Gaat het voorontwerp van de Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen te ver of juist niet ver genoeg: het voorontwerp getoetst aan het EVRM.’, opgenomen in congresbundel ‘Herziening kinderbeschermingsmaatregelen,commentaren op het voorontwerp van wet’, Deventer: Kluwer 2008. Hazekamp 2010 C. Hazekamp, ‘Minister zet in op werving, preventie en..hetzelfde budget’, Mobiel 2010 - nr. 2 april/mei. Hermanns & Horn 1998 J. Hermanns en T. Horn CoAct Consult ,’Visiedocument pleegzorg’, Utrecht: VOG 1998. Hermanns & Horn 2000 J. Hermanns en T. Horn CoAct Consult, ‘Pleegzorg in een veranderende omgeving’, Utrecht: VOG 2000. Jansen, Personen- en familierecht (losbl.), artikel 248, aant. 2.

56

I. Jansen, Personen- en familierecht (losbl.), artikel 248, aant. 2. Kinderen eerst! 2006 Werkgroep wetgeving voor de aanpassing van de kinderbeschermingswetgeving, ‘Kinderen eerst’, Utrecht, augustus 2006. Klachtenregeling voor cliënten van Stichting Bureau Jeugdzorg. Klachtenregeling voor cliënten van Stichting Bureau Jeugdzorg, te raadplegen via www.jeugdzorg/nb.nl. Koens 1991 M.J.C. Koens, ‘De rechtspositie van pleegouders’, FJR 1991, nr. 7/8, p. 153-160. Kramer 2005 M. Kramer, ‘Paraplu voor Pleegouders’, Amsterdam: uitgeverij SWP 2005. Kuisma 2005/06 E. Kuisma, “Comparative study on enforcement procedures of family rights, Finland: T.M.C Assers instituut 2005/06 Lapset Ensin 2000 Groep van 18, ‘Lapset Ensin, kinderen eerst’ ’s-Hertogenbosch: Vereniging van directies van instellingen voor jeugdhulpverlening in Noord-Brabant 2000. Van Lieshout 2004 M. van Lieshout, Waarborgen voor optimale ontwikkeling. Visiedocument Voogdij, Utrecht: Maatschappelijke Ondernemers Groep 2004. Nationale Ombudsman, Goede klachtenbehandeling in de jeugdzorg; een handreiking, maart 2010. Nationale Ombudsman, Goede klachtenbehandeling in de jeugdzorg; een handreiking, maart 2010, p. 9-13. NVP, Pleegouders willen wel de zorgen, maar niet de kosten, maart 2007 NVP, Pleegouders willen wel de zorgen, maar niet de kosten, maart 2007 Opvoedingsvariant 2004 Opvoedingsvariant, een rapport van de Maatschappelijke Ondernemersgroep, Utrecht 2004, p. 11 Pieters 2008, p. 180-186 I.J. Pieters, ‘De bijzondere curator: Quo vadis?’, FJR 2008, 78, p. 180-186 Pleegzorg in een veranderende jeugdzorg. VOG, Utrecht, maart 2000. Pleegzorg in een veranderende jeugdzorg. VOG, Utrecht, maart 2000. Powerpointpresentatie werkbezoek Finland van de Nederlandse delegatie van de Raad voor de Kinderbescherming. Powerpointpresentatie werkbezoek Finland van de Nederlandse delegatie van de Raad voor de Kinderbescherming. Punselie 2006 L. Punselie, ‘Voor een pleegkind met recht een toekomst’, Deventer: Kluwer Juridisch 2006 Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming, Advies Verbetering Rechtpositie Pleegouders. Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming, Advies Verbetering Rechtpositie Pleegouders, mei 2009. Reactie MO-groep Jeugdzorg op concept wetsvoorstel Verbetering Rechtspositie Pleegouders. Reactie MOgroep Jeugdzorg op concept wetsvoorstel Verbetering Rechtspositie Pleegouders, niet openbaar, via Jeugdzorg Nederland.

57

Regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 22 december 2004, nr. DJB/JZ2540277. Regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 22 december 2004, nr. DJB/JZ2540277, p. 18. Sinko 2008 P. Sinko, ‘The New Child Welfare Act in Finland’, juli 2008 Visie op voogdij, ministerie van veiligheid en Justitie, 2006 Visie op voogdij, ministerie van veiligheid en Justitie, 2006, p. 2. Vlaardingerbroek e.a. 2008 P. Vlaardingerbroek e.a., ‘Het hedendaagse personen- en familierecht’, Deventer: Kluwer 2008 Vlaardingerbroek 2007 P. Vlaardingerbroek, ’Kinderen eerst, ouders laatst?’, FJR 2007, 2, p. 2-9. Van Wijk 2001 M. van Wijk, ‘Hoe zit dat?; pleegouders als belanghebbende’,Mobiel 2001, nr. 2 mei. Kamerstukken Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3 (MvT). Kamerstukken II, 2000/01, 27 410, nr. 19. Kamerstukken II, 2000/01, 27410, nr. 19. Kamerstukken II 2001/02, 28168, nr 3 (MvT). Kamerstukken II, 2001/02, 28000 VI, nr. 46. Kamerstukken II, 2002/03, 28600, nr. 105. Kamerstukken II, 2004/05, 29815, nr. 122. Besluit van 16 december 2004, stb. 2004, 701. Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 3 (MvT). Kamerstukken II 2008/09, 32015, nr. 4. Kamerstukken II 2010/11, 32015, nr.28 Kamerstukken II 2010/11, 32015, nr.37 Kamerstukken I 2010/11, 32015, nr.A Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr.2 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr. 3 (MvT). Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr.8 Kamerstukken II 2010/11, 32529, nr.13 Kamerstukken II 2010/11, 2011Z05069 (vragen). Jurisprudentie HR 15 februari 1980, NJ 1980, 329 EHRM 8 juli 1987, Series A, vol. 120-121, NJ 1988, 828. HR 6 november 1987, NJ 1988, 829. HR 10 maart 1989, NJ 1990, 24. HR 23 maart 1990, NJ 1991, 149. HR 8 februari 1991, NJ 1992, 21 en 22. EHRM 7 augustus 1996, registratienr. 24/1995/530/616, NJ 1998, 324. HR 6 juni 1997, FJR 1997, p. 213. Pres. Rb. Arnhem 20 december 1999, FJR 2000, 50. HR 3 november 2000, NJ 2001, 418. Rechtbank Rotterdam 25 april 2001, LJN AB1486. EHRM 26 februari 2002, RJD 2002-I, p. 207, 35 EHRR (Kurtzer t. Duitsland). HR 26 september 2003, FJR 2003, 60, LJN AF9715. EHRM 9 maart 2004, 39 EHRR 15, NJB 2004-21, p. 1084 (Glass t. V.K.) Voorzieningenrechter Rechtbank Maastricht 12 januari 2005, niet gepubliceerd. HR 4 februari 2005, LJN AR4850.

58

Rechtbank Groningen 27 december 2006, LJN AZ5742. Gerechtshof Leeuwarden 1 augustus 2007, FJR 2008, 38. Rechtbank ’s-Gravenhage 8 april 2008, LJN BC 9143. Gerechtshof Leeuwarden 3 juli 2008, LJN BD8787. HR 24 maart 2010, LJN BC5726. Elektronische bronnen www.denederlandsegrondwet.nl www.denvp.nl www.jeugdformaat.nl www.jeugdzorg-nb.nl www.jeugdzorgnederland.nl www.lastensuojelu.info/en/grounds.html www.lastensuojelu.info/en/services.html www.lopor.org www.pleegzorg.nl. www.stm.fi/en/social_and_health_services/social_services

59

*

Bijlage 1

Voorgestelde gewijzigde wetgeving behorend bij hoofdstuk 4 Gewijzigd voorstel van wet Herziening kinderbeschermingsmaatregelen Art 1:265i BW komt in het gewijzigd voorstel van wet zo te luiden: Artikel 265i 1. De stichting behoeft de toestemming van de kinderrechter voor wijziging in het verblijf van een minderjarige die ten minste een jaar door een ander als de ouder is opgevoed en verzorgd als behorende tot zijn gezin. 2. De toestemming wordt door de kinderrechter op verzoek van de stichting verleend en slechts afgewezen indien de kinderrechter dit in het belang van de minderjarige noodzakelijk oordeelt. 3. Indien de kinderrechter het verzoek, bedoeld in het tweede lid, afwijst, kan hij tevens bepalen dat de ondertoezichtstelling en de machtiging tot uithuisplaatsing van kracht blijven voor ten hoogste een jaar. De stichting is gehouden de machtiging tot uithuisplaatsing ten uitvoer te leggen.

Aan art. 798 RV is in het gewijzigd voorstel van wet de volgende zin toegevoegd: Degene die niet de ouder is en de minderjarige op wie de zaak betrekking heeft gedurende ten minste een jaar als behorende tot zijn gezin verzorgt en opvoedt, wordt aangemerkt als belanghebbende.

Art 1:265e BW is in het gewijzigd voorstel van wet zo komen te luiden: Artikel 265e 1. De kinderrechter kan bij de verlening van de machtiging tot uithuisplaatsing en ook nadat deze machtiging is verleend, op verzoek bepalen dat het gezag gedeeltelijk wordt uitgeoefend door de stichting die het toezicht uitoefent, voor zover dit noodzakelijk is in verband met de uitvoering van de ondertoezichtstelling. Hij kan dit doen met betrekking tot: a. de aanmelding van de minderjarige bij een onderwijsinstelling, b. het geven van toestemming voor een medische behandeling van de minderjarige jonger dan twaalf jaar of van de minderjarige van twaalf jaar of ouder die niet in staat kan worden geacht tot een redelijke waardering van zijn belangen terzake, of c. het doen van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning ten behoeve van de minderjarige als bedoeld in de artikelen 14 of 28 van de Vreemdelingenwet 2000. 2. De duur van de gedeeltelijke uitoefening van het gezag is niet langer dan die van de verleende machtiging tot uithuisplaatsing. 3. De kinderrechter kan de duur van de gedeeltelijke uitoefening van het gezag telkens met ten hoogste een jaar verlengen. 4. Op verzoek kan een beslissing als bedoeld in het eerste of derde lid wegens gewijzigde omstandigheden worden gewijzigd. 5. De verzoeken, bedoeld in het eerste, derde en vierde lid, kunnen worden gedaan door de stichting die het toezicht uitoefent. Indien deze stichting niet tot een verzoek overgaat, zijn de raad voor de kinderbescherming of degene die niet de ouder is en de minderjarige als behorende tot zijn gezin verzorgt en opvoedt bevoegd tot het doen van het verzoek.

60

Gewijzigd voorstel van wet Verbetering Rechtspositie Pleegouders Art. 24 lid 5 Wjz is in het gewijzigd voorstel van wet zo komen te luiden: Artikel 24 lid 5 Het hulpverleningsplan wordt niet dan na overleg met de cliënt vastgesteld. Het behoeft diens instemming, tenzij het zorg betreft waartoe een maatregel van kinderbescherming verplicht, of onderdelen van het hulpverleningsplan als bedoeld in de artikelen 29o tot en met 29r. Een zorgaanbieder die pleegzorg biedt, pleegt over het hulpverleningsplan tevens overleg met de betrokken pleegouder. Het behoeft diens instemming, voor zover het betreft de omschrijving daarin van zijn rol in het hulpverleningsproces en van de wijze waarop de begeleiding door de zorgaanbieder die pleegzorg biedt wordt vorm gegeven. Het hulpverleningsplan wordt vastgesteld vóór de aanvang van de zorg, doch uiterlijk binnen zes weken na de dag waarop is komen vast te staan welke aanbieder of zorgaanbieders de zorg waarop de cliënt is aangewezen, zal verlenen.

Art. 28d Wjz is in het gewijzigd voorstel van wet zo komen te luiden:357 Artikel 28d 1. De stichting en de zorgaanbieder die pleegzorg biedt, verstrekken aan de pleegouder in het belang van de verzorging en de opvoeding van de jeugdige, zo nodig zonder toestemming en zo mogelijk voorafgaand aan de plaatsing, inlichtingen inzake feiten en omstandigheden die de persoon van een jeugdige of diens verzorging of opvoeding betreffen en die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de taak van de pleegouder. Deze inlichtingen kunnen mede omvatten persoonsgegevens betreffende de gezondheid als bedoeld in artikel 21 van de Wet bescherming persoonsgegevens. 2. Bij regeling van Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de uitvoering van het eerste lid.

Art 57 lid 1 Wjz is in het gewijzigd voorstel van wet zo komen te luiden:358 Artikel 57 1.Gedeputeerde staten dragen er zorg voor dat pleegouders en cliënten van het door de stichting in stand gehouden bureau jeugdzorg en van de zorgaanbieders een beroep kunnen doen op een vertrouwenspersoon.

Art. 68a Wjz is in het gewijzigd voorstel van wet zo komen te luiden:359 Artikel 68a De artikelen 67 en 68 zijn van overeenkomstige toepassing op zorgaanbieders die pleegzorg bieden jegens pleegouders.

Art. 1:282 lid 6 BW is in het gewijzigd voorstel van wet zo komen te luiden: Artikel 1:282 lid 6 BW In afwijking van artikel 336 hebben twee voogden die gezamenlijk de voogdij uitoefenen, de plicht en het recht het minderjarige kind te verzorgen en op te voeden. Artikel 253w is, zolang de gezamenlijke voogdij voortduurt, ten aanzien van hen beiden van overeenkomstige toepassing, tenzij het betreft pleegouders die zijn belast met de gezamenlijke voogdij en die met een zorgaanbieder een pleegcontract hebben gesloten als bedoeld in artikel 28b van de Wjz.

357

Kamerstukken I 2010/11, 32529, nr. A, p. 5. Kamerstukken 1 2010/11, 32529, nr. A, p. 6. 359 Kamerstukken I 2010/11, 32529, nr. A, p. 9. 358

61

*

Bijlage 2

Interviews met pleegouders, behorend bij hoofdstuk 4 Verwerking van het interview gehouden met pleegouder Laura op 10 augustus 2011 Laura, pleegouder van Isara, die in het kader van een ondertoezichtstelling in haar gezin verblijft, geeft aan dat zij het enorm getroffen hebben. In de zeven jaar dat zij en haar man voor Isara zorgen hebben zijn eigenlijk nooit problemen gehad, niet met de gezinsvoogd, niet met de pleegzorgwerker en niet met de juridische moeder van Isara. Ook de financiële situatie is goed geregeld en Laura en haar man krijgen ondersteuning vanuit de pleegzorgaanbieder om de juiste instanties te vinden voor Isara’s gedragsproblemen. Laura geeft aan dat zij begrijpt dat dit een vrij unieke situatie is en dat veel pleegouders zitten te springen op een versterking van hun rechten. Vooral de rechtelijke toetsing bij wijziging in langdurig verblijf vindt zij een goede toevoeging. “In ons geval woont Isara al sinds haar geboorte in ons gezin. Mijn kinderen zijn haar broer en zus en wij zijn de enige ouders die ze kent als opvoeders. Als Bureau Jeugdzorg nu zou beslissen dat Isara naar een ander pleeggezin moet, zou het voor haar zijn alsof ze bij haar ‘eigen’ ouders wordt weggehaald en dat kan toch ook niet zomaar zonder toestemming van de rechter?” Over de rest van de wijzigingen geeft zij aan het moeilijk te vinden hier een concrete mening over te vormen. Ze vindt het prettig dat er meer geld vrijkomt voor pleegouders. Er zijn pleegouders die geen middelen hebben om zaken voor hun pleegkind zelf te financieren en daarom niet langer pleegouder kunnen zijn. Laura verwacht dat een betere vergoeding meer mensen zal aantrekken pleegouder te worden en te blijven. Verwerking van het interview gehouden met pleegouder Miryam op 13 augustus 2011 Pleegouder Miryam zorgde samen met haar man voor een pleegdochter. Kort voor het interview is het meisje door Bureau Jeugdzorg na ruim een jaar in het gezin van Miryam te hebben verbleven overgeplaatst naar een ander gezin, dat beter kon inspelen op de gedragsproblemen die het meisje heeft. De situatie waarin Miryam en haar pleegdochter zich bevonden zou onder het beoogde nieuwe recht onderworpen worden aan een rechterlijke toetsing. Miryam kan zich niet goed in deze wijziging vinden en had liever gezien dat het voorgestelde blokkaderecht was blijven bestaan. Hoewel Miryam het betreurt dat haar pleegdochter is vertrokken weet zij dat dit de beste oplossing was voor het meisje en voor haar gezin. “Het wat een verdrietige en moeilijke situatie, waaraan de toevoeging van een rechtszaak zeker geen goed had gedaan. Ik zeg niet dat een oordeel van de rechter in geen geval nodig is, maar het lijkt me beter deze keuze over te laten aan de pleegouders en Bureau Jeugdzorg.” Over de andere wijzigingen is Miryam positief. “Het is heel goed dat pleegouders meer rechten krijgen die vast worden gelegd in de wet. Ik vind het lastig om me voor te stellen wat er precies zal veranderen in de dagelijkse opvoeding en verzorging van een pleegkind, maar het geeft in ieder geval een positieve impuls aan de pleegzorg in Nederland.” Verwerking van het interview gehouden met pleegouder Bianca op 24 augustus 2011 Bianca en haar partner zijn pleegouders van de tienjarige Paola. Paola kwam in 2004 voor het eerst in het gezin van Bianca op basis van weekend- en vakantiepleegzorg. Na anderhalf jaar ging dit over in crisisopvang, waarna werd besloten dat zij langdurig in het gezin van Bianca zou blijven. In de periode dat Bianca pleegouder is, is er veel gebeurd. Een terugkerend probleem is de moeizame relatie tussen de biologische moeder van Paola en Bureau Jeugdzorg, waardoor de omgangsregeling soms maanden tot een half jaar stil ligt. Bianca is blij met de voorgestelde wijzigingen in de wetsvoorstellen. Vooral de voorgestelde wijziging dat pleegouders medezeggenschap krijgen vindt Bianca een positieve ontwikkeling. “Voor mijn gevoel hebben pleegouders altijd meer plichten dan rechten gehad. Ik denk dat het heel goed is dat zij nu veel meer betrokken zullen worden bij het pleegzorgproces. Pleegouders krijgen door de voorgestelde wijzigingen meer de mogelijkheid om 62

kritisch te zijn.” Ook de wettelijk geregelde informatievoorziening is volgens Bianca heel belangrijk. “Voor de ontwikkeling van het pleegkind is het belangrijk dat je als pleegouder neutraal blijft over biologische ouders van het pleegkind. Dit is naar mijn mening gemakkelijker als je achtergrondinformatie hebt over het kind en de ouders, zodat je beter kunt begrijpen waarom ouders een bepaalde houding aannemen.” Een probleem dat in meerdere gesprekken met pleegouders naar voren is gekomen, maar niet wordt aangepakt in de wetsvoorstellen, is het ontbreken aan continuïteit en kwaliteit in de begeleiding door de (gezins-)voogden van Bureau Jeugdzorg. Bianca geeft aan dat ze in de afgelopen jaren een arsenaal aan verschillende (gezins-)voogden voorbij heeft zien komen, waarbij niet iedereen even capabel was zijn taak te vervullen. “De veelvuldige wisseling en het verschil in niveau en handelen van (gezins-)voogden is niet in het belang van het pleegkind. Het is voor deze kinderen al moeilijk genoeg vertrouwen in volwassenen te hebben.” Volgens Bianca is het daarom van belang om te werken aan de continuïteit en de kwaliteit van de (gezins-)voogden.

63