De plaats van het GEN in een territoriaal ontwikkelingsproject voor Brussel Overzicht van de doorslaggevende basisfactoren

het elektronisch wetenschappelijk tijdschrift voor onderzoek over Brussel

www.brusselsstudies.be

Nummer 31, 16 november 2009. ISSN 2031-0293

Patrick Frenay

De plaats van het GEN in een territoriaal ontwikkelingsproject voor Brussel Overzicht van de doorslaggevende basisfactoren Vertaling : Benny Winant

Deze bijdrage tracht eerst te verduidelijken wat er op het spel staat bij de uitbouw van het spoornet in het kader van het GEN-project in en rond Brussel. Vervolgens reikt de auteur denksporen aan om dat project optimaal uit te voeren en te coördineren met de andere componenten van het spooraanbod (in het bijzonder het HST-en IC/IRaanbod). De auteur tracht ook de standpunten van de institutionele stakeholders te verduidelijken aan de hand van de objectieve concurrentie die ze onderling voeren en het relatieve isolement waarin het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zich volgens de auteur bevindt. Ten slotte suggereert hij mogelijkheden voor een Brusselse “spoorstrategie” die een andere territoriale ontwikkeling ondersteunt dan die welke wordt aanbevolen in het huidig gewestelijk ontwikkelingsplan, namelijk een stad die ruimtelijk georganiseerd wordt rond meerdere polen. Geograaf en stedenbouwkundige van opleiding, Patrick Frenay is docent « mobiliteitsbeheer » aan de ULB. Hij heeft een beroepservaring, in België en het buitenland, als projectleider van plannen voor territoriale ontwikkeling, mobiliteitsplannen, plannen voor de ontwikkeling van het openbaar vervoer, spoorexpertise, effectenstudies en projecten voor de aanleg van openbare ruimten.

Contact gegevens : Patrick Frenay, [email protected] Michel Hubert (hoofdred.), 02/211 78 53 – 0485/41 67 64 – [email protected]

Brussels Studies is gepubliceerd met steun van het IWOIB (Instituut ter bevordering van het Wetenschappelijk Onderzoek en de Innovatie van Brussel - Brussels Hoofdstedelijk Gewest)

Brussels Studies het elektronisch wetenschappelijk tijdschrift voor onderzoek over Brussel

1

Inleiding Sinds enkele jaren telt het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BHG) opnieuw iets meer dan 1 miljoen inwoners. Zijn oppervlakte van 160 km² is een matig dichtbebouwd stedelijk grondgebied dat opgesloten zit binnen territoriale grenzen die helemaal niet meer overeenkomen met zijn grootstedelijke invloedssfeer. Dat blijkt vooral uit het feit dat niet minder dan 55% van de jobs in het BHG wordt ingenomen door werknemers die niet in het Gewest wonen. Dat feit verklaart grotendeels het grote aantal treinverbindingen met Brussel (> 130.000 pendelaars elke dag in elke richting). Die situatie heeft niet zozeer te maken met de voorliefde van de pendelaars voor het spoor dan wel met de onbereikbaarheid van de stad en vooral van de vele wijken die bijna volledig uit kantoren bestaan (van 12 tot 13 miljoen m², of > 500.000 betrekkingen in de tertiaire sector, aangezien het BHG voor meer dan 90% 'getertiariseerd' is). Brussel heeft dus een zeer groot aantal spoorverbindingen, die evenwel gericht zijn op het bereiken van de stad en slechts een zeer geringe rol spelen als vervoersmodus voor verplaatsingen binnen de stad. Ongeveer 30 stations en haltes zorgen voor de toegankelijkheid via het spoor, maar ze lijken meer op erfenissen uit het verleden dan op hedendaagse ontwikkelingsvectoren. Het is bijgevolg niet verwonderlijk dat de standpunten van de stakeholders uit de vervoerssector sterk gepolariseerd zijn, aangezien sommigen van mening zijn dat het merendeel van die stations verouderd is en dat het spooraanbod geconcentreerd zou moeten worden op een beperkt aantal in- en uitgangen in combinatie met uitstekende verbindingen met de andere steden. Anderen pleiten dan weer voor een groter aantal interne spoorverbindingen tussen een groter aantal stations, om de stad en de voorstad te bedienen met een fijnmazig vervoersnet. In dit artikel gaan we aan de hand van een technisch-politieke aanpak na welke mechanismen de dynamiek van het Brussels grootstedelijk gebied in de toekomst zullen kunnen beïnvloeden. Verschillende determinerende aspecten kunnen de verdere uitbouw van de Brusselse stations en hun omgeving oriënteren. Op 'technisch' vlak zijn er volgens ons vier aspecten. Vervolgens gaan we dieper in op de institutionele context.

P. FRENAY, «De plaats van het GEN in een territoriaal ontwikkelingsproject voor Brussel. Overzicht van de doorslaggevende basisfactoren», Brussels Studies, Nummer 31, 16 november 2009, www.brusselsstudies.be


2

Evolutie van het treinverkeer van en naar de Brusselse stations en determinerende factoren • 50% van de reizigers op het Belgische spoornet reist van of naar het BHG, waarvan de invloed zich over het grootste deel van België uitstrekt. • De drie grote stations van de Noord-Zuidverbinding krijgen 80% van "de Brusselse" reizigers over de vloer en het duo Luxemburg- en Schumanstation 10%. In de periode 1991-2001 is het aantal spoorreizigers in Brussel-Centraal aanzienlijk gedaald, terwijl dat aantal fors is toegenomen in het Noord- en het Zuidstation (+ 50%). • In Brussel komen hoofdzakelijk reizigers die zich verplaatsen met reguliere middellange- of langeafstandstreinen (op Belgische schaal) (88%), terwijl het aantal spoorverbindingen binnen de stad en met de voorstad zeer bescheiden is (8%); de reizigers op de internationale verbindingen hebben eveneens een gering aandeel (4,5%) en komen vooral in het Zuidstation. •Wat de verplaatsingsredenen betreft, zijn de verplichte woonwerkverplaatsingen (> 60%) en woonschoolverplaatsingen (> 16%) veruit het belangrijkst. Tussen 1991 en 2001 is het aandeel van de woonwerkverplaatsing gedaald van 65 tot 60%.

Figuur 1. Het spoornet (ontwikkeling) in en rond Brussel. Gebruik van de Brusselse stations (Bronnen: MIVB (2004) en STRATEC (2001))

•Meer dan 55% van de spoorreizigers die de stations verlaten, wordt geregistreerd in de periode 7.15-9.15 uur en 30% tijdens het piekuur tussen 8 en 9 uur (38.000 personen). Dat strookt met de verplaatsingsredenen. Tussen 1991 en 2001 is het aandeel van de



3

spoorreizigers die tussen 7 en 8 uur het station verlaten, afgenomen en is hun aandeel tussen 9 uur en 10 uur toegenomen (de ochtendspits is dus een uur opgeschoven). • Nadat de spoorreizigers Brussel hebben bereikt, verplaatsen ze zich meestal te voet (> 50%). Het gebruik van het openbaar stadsvervoer neemt evenwel toe (> 40%, waaronder metro > 50%, tram en bus, elk < 25%). Het aandeel van de privéwagen, die vooral gebruikt wordt door occasionele reizigers voor middellange of lange afstanden, is bescheiden. • Het Zuidstation onderscheidt zich door een zeer groot aantal verbindingen: de reizigers verplaatsen er zich dus in mindere mate te voet (30%) en maken gebruik van het openbaar vervoer, privéwagens en in mindere mate van taxi's. Stedenbouwkundige ontwikkelingen Enkele jaren geleden heeft het BHG zijn fundamentele stedenbouwkundige beleidskeuzen gemaakt in zijn gewestelijk ontwikkelingsplan (GewOP). Enkele aspecten van dat beleid worden verder toegelicht in het kader van deze studie: • het GewOP plaatst bevolkingsaangroei boven economische groei om opnieuw een evenwicht te bereiken tussen de woonfunctie en de economische activiteiten; • het GewOP streeft naar een evenwichtige ontwikkeling van het oosten en het westen van het BHG; • het GewOP bevordert het uitbouwen van economische activiteiten rond de belangrijkste stations met als argument dat zulks het gebruik van het openbaar vervoer bevordert; • het GewOP wil gemengdheid in de GGB's (gebieden van gewestelijk belang) bevorderen, onder meer rond het Noordstation, maar ook op sites buiten het centrum, waaronder stations zoals het Weststation, Delta en Josaphat, waarvan het potentieel onvoldoende benut wordt. Er zijn in verband met die doelstellingen op gewezen dat: • sinds een decennium de economische en in meer mindere mate de residentiële dynamiek vrij groot is rond het Noord- en het Zuidstation; • de ontwikkeling van nieuwe sites traag op gang komt, onder meer wegens de initiële vaste kosten; • de stedenbouwkundige ontwikkeling van het emplacement Schaarbeek-Vorming thans op de lange baan wordt geschoven en in ieder geval waarschijnlijk met minstens 10 jaar wordt uitgesteld. Bediening door het openbaar stadsvervoer Op dit vlak zijn de zaken vrij duidelijk: het metro-, tram- en busplan van de MIVB (zoals beslist door de vorige regeringen) is uitgevoerd na het sluiten van de kleine ring via het metronet. Voor de spoorverbindingen waarover we het in deze bijdrage hebben, heeft dat onderstaande gevolgen: • een groter aantal verbindingen tussen het spoornet en het metronet via het Zuidstation;



4

• een veel betere bereikbaarheid van het Weststation via de metro, wat – althans in theorie – gepaard zou kunnen gaan met een herwaardering van de spoorverbindingen; • een “vereenvoudigde” exploitatie van de premetrolijn Noord/Zuid, die (in zekere mate) ten goede zou moeten komen aan het Noord- en het Zuidstation. Deze ontwikkelingen zouden aldus positief zijn voor het Weststation en het Zuidstation. Tariefstructuur De integratie van de vervoerbewijzen is al verschillende jaren een feit op het grondgebied van het BHG, maar is beperkt tot zijn grenzen. Bovendien verschillen de toepassingsregels ervan volgens de vervoerbewijzen. Sinds men over het GEN-project spreekt, zijn alle technische en politieke verantwoordelijken het erover eens dat er een uniform vervoerbewijs moet worden ingevoerd: dat lijkt weliswaar onvermijdelijk, maar in de praktijk wordt pas sinds kort vooruitgang geboekt, meer bepaald de integratie van de vervoerbewijzen van de MIVB (Maatschappij voor Intercommunaal Vervoer te Brussel) en de NMBS (Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen). De tariefintegratie is vandaag al in ruime mate van toepassing op een groot aantal vervoerbewijzen, ook buiten het grondgebied van het BHG. Wat het GEN betreft, lijkt iedereen het eens te zijn met het principe van twee op elkaar aansluitende tariefzones: het BHG en het GEN-gebied. Dat doet evenwel de vraag rijzen hoe de kosten gedekt worden (wat met deze tariefmethode niet het geval zou zijn) en vooral hoe de ontvangsten tussen de exploitatiemaatschappijen verdeeld worden. De besprekingen zouden wel eens lang en moeilijk kunnen zijn, tenzij de 3 nieuwe ministers van CD&Vsignatuur (Christen-Democratisch & Vlaams) (van de 4 voor mobiliteit bevoegde ministers) het eens geraken. De wijze waarop de vervoerbewijzen en de tarieven geïntegreerd worden, heeft hoofdzakelijk gevolgen voor alle gebruikers van het openbaar vervoer, maar ook voor de herkomst van de reizigers, aangezien de tariefmaxima het gedrag van de gebruikers aanzienlijk kunnen beïnvloeden. Wij vrezen dat er veel druk zal worden uitgeoefend om de tarieven voor het GEN-gebied zeer laag te houden. Dat zal stadsvlucht bevorderen en de vereiste middelen voor een daadwerkelijk aantrekkelijke exploitatie beperken. Evolutie van het spooraanbod Infrastructurele aspecten De NMBS is van oordeel dat ze het aantal treinen die gebruikmaken van de NoordZuidverbinding, namelijk 90 per uur (cf. Dobruszkes, 2005), niet kan verhogen. De conclusie dat de Noord-Zuidverbinding verzadigd is, stoelt op verschillende parameters: • vandaag is er bij de exploitatie van de Noord-Zuidtunnel geen perfect evenwicht in het gebruik van de 3 tunnelkokers (de verbinding bestaat uit 3 x 2 sporen, elk dubbel spoor wordt beschouwd als een tunnelkoker) met het oog op de verbindingen met het hele net, aangezien de NMBS het aantal kruisende sporen en



5

treinen zoveel mogelijk wil beperken. Voorts wil de NMBS zoveel mogelijk treinen uit de verbinding weren om de hogesnelheidstreinen, die hoofdzakelijk gebruikmaken van de westelijke tunnelkoker, niet te hinderen. Het binnenlands treinverkeer maakt zoveel mogelijk gebruik van de overige 2 tunnelkokers; • de centrale en de oostelijke tunnelkoker hebben perronsporen aan de haltes Kapellekerk en Congres die - zeker met de GEN-treinen die er zouden moeten stoppen – leiden tot verschillende doorrittijden en aldus de capaciteit van de verbinding beperken; • er blijven nog veel kruisingen bestaan tussen het Noord- en het Zuidstation, die eveneens de capaciteit van de verbinding beperken; • de treinen hebben zeer verschillende kenmerken en een zeer uiteenlopende bezettingsgraad, zodat de doorrittijden, vooral in Brussel-Centraal, vrij veel verschillen; • bij gelijkwaardig aanbod, zal de NMBS het aantal klokvaste treinen (die regelmatig rijden overdag, in het algemeen om het uur) doorheen de Noord-Zuidverbinding verminderen, in zoverre Brussel geen eindstation meer zou zijn (behalve de P-treinen tijdens de piekuren). Bovendien wil de NMBS het aantal tunnelkokers doorheen de hoofdstad vergroten door nieuwe verbindingen tot stand te brengen: • de Schuman–Josaphatverbinding doorheen de Europese wijk, mits er een nieuwe tunnel met een lengte van amper 1 kilometer wordt aangelegd, zal het mogelijk maken om lijn 26 af te leiden; de exploitatie ervan zal evenwel onderworpen zijn aan technische beperkingen, waardoor er niet meer dan 8 tot 10 treinen per uur en per rijrichting zullen rijden (kruisende sporen en opeenvolging van trage en snelle treinen op dezelfde sporen); • lijn 28 ten westen van het BHG (fig.1) doorkruist gebieden met een klein reizigerspotentieel (objectieve “concurrentie” van de metro en weinig werkgelegenheid in de tertiaire sector) en de verbindingen met de rest van het net zijn er zeer beperkt, zowel in het noorden als in het zuiden.

Exploitatie-aspecten Vooral de exploitatie doet fundamentele vragen op operationeel vlak rijzen die de toekomst van de Brusselse stations zullen bepalen. Wij overlopen de verschillende componenten van het aanbod en gaan dieper in op het GEN. Wat het internationaal verkeer betreft, zal het potentieel geconcentreerd worden in het Zuidstation. Sommige diensten zullen misschien andere stations (Noord- en Luxemburgstation) blijven bedienen, maar het gevaar bestaat dat het aanbod weinig structurerend zal zijn. Wat het binnenlands verkeer van het intercity-type (IC) betreft, kondigen zich voor de komende 10 jaar twee structurele evoluties aan: • een categorie van diensten die een reissnelheid van meer 100 km/h aanbieden (tegenover de 80-90 km/h die vandaag "amper" wordt gehaald), dankzij een ge-



6

ring aantal haltes en infrastructuur die een snelheid van minstens 160 km/h mogelijk maakt; • nieuwe IC-treinen (rechtstreekse treinen tussen de middelgrote steden van het land enerzijds en de Europese wijk en de luchthaven Brussel-Nationaal anderzijds. Die twee evoluties zouden structureel positieve gevolgen hebben voor de volgende Brusselse stations: • Brussel-Zuid door een cumulatief effect van alle categorieën van diensten (bovenop een groot en gediversifieerd aanbod aan stedelijk en voorstedelijk openbaar vervoer); • Brussel-Luxemburg en Brussel-Schuman wegens de invoering van snelle rechtstreekse verbindingen met een groot aantal steden van het land (althans op weekdagen); Daarentegen zal Brussel-Noord de reizigers die er vandaag van spoorverbinding veranderen, verliezen wegens de toekomstige rechtstreekse IC-verbindingen met de Europese wijk en de luchthaven Brussel-Nationaal. Wat ten slotte het verkeer binnen en buiten het Gewest betreft, doet het GEN nog heel wat essentiële vragen rijzen.

Figuur 2: Structuurvarianten van het GEN-aanbod (in het blauw de (geschematiseerde) grenzen van het BHG) De eerste vraag heeft te maken met het feit dat men nog steeds niet weet hoe het spooraanbod van het GEN-type er in de praktijk zal uitzien: welk grondgebied zal bediend worden? Zullen de verbindingen uitsluitend bestaan uit radiaallijnen of ook uit (figuur 2): • ringlijnen? • tangentiële lijnen? • lijnen in de vorm van “vlindervleugels”?



Tijdens de piekuren

4

4

4

2

2

Figuur 3: Ruimtelijk exploitatieschema tijdens de piekuren

7 Volgens ons is het beter om tijdens de piekuren voorrang te geven aan rechtstreekse verbindingen, rekening houdend met de hoge frequenties: elke verbinding zou haar eigen hoge en aantrekkelijke frequentie hebben, waarbij de aansluitingen eveneens vrij goed zouden zijn dankzij de beperkte wachttijden. De onderstaande figuur verduidelijkt hoeveel treinen dienen te rijden tussen een Waalse hoofdlijn (in het zuiden) en het BHG (in het noorden) volgens de twee toekomstige verbindingen Noord-Zuid en Schuman-Josaphat; de cijfers geven het aantal treinen per uur en per richting weer.

Daarentegen komen buiten de piekuren twee exploitatieschema's in aanmerking (figuur 4): De pijlen in het midden van elk schema staan voor de verbindingen in de kruisingsstations (bijvoorbeeld Moensberg). De dikte stelt het aantal verbindingen voor, terwijl de onderbroken lijnen een lange en dus onaantrekkelijke wachttijd weergeven. • De eerste hypothese is de exacte weergave van wat tijdens de piekuren wordt aangeraden, behalve dat de frequentie naar alle waarschijnlijkheid zal worden gehalveerd (respectievelijk 2 diensten en 1 dienst per uur tussen de rand en de Noord-Zuidverbinding of de verbinding Schuman-Josaphat), wat bepaalde verbindingen minder aantrekkelijk maakt, onder meer de verbindingen die een overstap vereisen; de kracht van dit schema zit daarentegen in het grote aantal rechtstreekse verbindingen; • De tweede hypothese bestaat erin het aantal geëxploiteerde rechtstreekse lijnen te verminderen: dat zou het mogelijk maken om een goede frequentie te behouden op de geëxploiteerde lijnen (intervallen van 20' en zelfs 15') en zou ook de mogelijkheid bieden om met knooppuntstations die speciaal aan de kruising van de lijnen 26 (en 28) worden aangelegd, verbindingen (van overal tot overal) met een hoge en homogene frequentie tot stand te brengen.



8

Buiten de piekuren

2

2

1

3

3

2 1 Figuur 4: Ruimtelijk exploitatieschema buiten de piekuren Als de tweede hypothese wordt toegepast, zouden de volgende diensten met elkaar gecombineerd worden: • tijdens de piekuren: radiaallijnen + ringlijnen + tangentiële lijnen • buiten de piekuren: radiaallijnen + ringlijnen Onze keuze, namelijk hypothese 1, zal van groot belang zijn voor de bereikbaarheid (en dus het potentieel inzake stedelijke ontwikkeling) van de sites aan de kruising van lijn 26 (en wellicht van lijn 28), namelijk Halle (buiten het BHG), maar vooral Moensberg, Watermaal-Arcaden, Haren-Haren Zuid, Vilvoorde (eveneens buiten het BHG) en zelfs De Trooz. De tweede vraag heeft betrekking op de knooppuntstations. Er zijn drie mogelijkheden met sterk uiteenlopende ruimtelijke kenmerken (figuur 5): • in de IC-stations in het Vlaams en Waals Gewest die zich het dichtst bij het BHG bevinden; • in de IR-stations die zich het dichtst bij het centrum van Brussel bevinden, waarvan slechts enkele in het BHG gelegen zijn; • in de Brusslse GEN-stations aan de kruising van radiaallijnen en ringlijnen



Figuur 5: Knooppuntstations

9 Enkele maanden geleden heeft de bev o e g d e f ed e r a l e o v e r h e i d sd i e n s t (FODMV) een belangrijke s t udieopdracht (artikel 13) toevertrouwd aan een consortium van g e s p e c i a l iseerde consultants.

De strategie die in die studie voor de exploitatie van het GEN wordt voorgesteld, is fundamenteel gebaseerd op de bestaande infrastructuur en op de geplande werken, opdat de exploitatie tot zo weinig mogelijk extra problemen leidt. Deze aanpak is weliswaar duidelijk, maar ontwijkt de vragen die ons bezighouden, zodat men zich kan afvragen of men niet opzettelijk problemen die tot discussies kunnen leiden, uit de weg gaat. Het plan "stelt vast " dat niet alleen de capaciteit van de Noord-Zuidverbinding, maar ook die van de toekomstige Schuman-Josaphatverbinding beperkt is. Daarmee verantwoordt men de beslissing om die verbindingen niet “intensief te gebruiken”. Het plan tracht aldus die twee verbindingen "zoveel mogelijk" te gebruiken, maar "het teveel moet naar elders omgeleid worden", namelijk naar de westelijke ringlijn van Brussel (bestaande lijn 28). De studie vermeldt zeer uitdrukkelijk de verbindingen met de Noord-Zuidverbinding, het oosten van Brussel (Europese wijk), de luchthaven Brussel-Nationaal en het Weststation. Nauwelijks 10 jaar geleden wenste de NMBS het aanbod te concentreren in de NoordZuidverbinding, maar vandaag streeft ze het bewust het tegenovergestelde na. Volgens ons streeft de NMBS ernaar het IC/IR-aanbod (InterCity en Interregio volgens de NMBS-terminologie) en het internationale aanbod zo weinig mogelijk te wijzigen, waardoor het GEN-aanbod in feite een tweederangsrol krijgt. Het vrij kleine aantal verbindingen die voor de Europese wijk worden gepland, lijkt ons eveneens een zeer slechte zaak, zowel voor het GEN als voor het IC-aanbod (blijkbaar slechts 2 per uur: Antwerpen en de luchthaven enerzijds en Charleroi en Namen anderzijds). Het omleiden van een groot aantal diensten naar lijn 28 draagt weliswaar a priori bij tot een wenselijke territoriale ontwikkeling, maar zou weinig interessant zijn (althans voor de komende 10 tot 20 jaar):



10

Figuur 6: Plan (onvoltooide studie 2009) voor de exploitatie van het GEN • de (realistische) mogelijkheden op het vlak van stadsontwikkeling aan het Weststation zijn vrij bescheiden en in grote mate beperkt door de ondergrond: ruimtelijke discontinuïteit is er onvermijdelijk, gelet op de ligging van de sporen; er kan niet boven de metro-infrastructuur worden gebouwd en de bodem aan de kant van Oud-Molenbeek is verontreinigd; • vele niet-Brusselaars zullen een verbinding hebben via de verbindingspool in het westen in plaats van rechtstreekse verbindingen met de twee belangrijkste polen, namelijk het centrum en de Europese wijk. De rittijden zullen aanzienlijk langer worden voor de vele pendelaars die via de metro naar het oosten van de stad reizen (via het westen in de plaats van Zuidstation/CentraalStation/Schumanstation); • de rechtstreekse verbindingen zullen weinig aantrekkelijk zijn voor de Brusselaars, bijvoorbeeld tussen de Ukkelse haltes van L 124 en het stadscentrum of tussen de Europese wijk en de luchthaven;



11

• de maximale belasting van de metro zal niet afnemen, in ieder geval niet op de drukste stukken (Centraal-Station – Montgomery en Zuidstation – Naamse Poort). Voorts spreekt het plan niet van de verbindingen tussen de GEN-diensten (waar? hoe?) en tussen de GEN-diensten en de andere diensten. Wat betreft de “specialisatie” van de GEN-diensten (omnibustreinen, maar ook andere treinen die niet in alle stations zouden stoppen), wijkt de uitvoeringswijze in het kader van het plan af van structurerende conceptuele modellen (cf. onderstaande figuur 4 en desbetreffend commentaar) ten voordele van technische en politieke criteria. De bevoorrechte positie die de infrastructuur in het plan krijgt, is onder meer het gevolg van de hardnekkigheid van de NMBS om te vermijden dat de IC/IR-treinen en vooral de HSTtreinen die gebruikmaken van de Noord-Zuidverbinding, gehinderd worden door de GEN-diensten, die aldus worden beschouwd als een tweederangscomponent van de spoorverbindingen in het BHG. Dat heeft wellicht ook te maken met het feit dat in België ingenieurs de plak zwaaien. Deze eerste vluchtige analyse van het plan bevestigt onze kritische visie op het GENproject: het is te weinig gericht op de bereikbaarheid en nog minder op een duurzame structurering van het grondgebied. Het project staat haaks op het opmerkelijke Zwitserse project “Rail 2002”, dat ernaar streeft het dienstenaanbod te optimaliseren door de infrastructuur op selectieve wijze aan te passen. De combinatie van de verschillende aangeboden diensten zou volgens ons gebaseerd moeten zijn op het volgende (principiële) exploitatieschema (figuur 7):

Figuur 7: Aanbevolen principes voor de spoorexploitatie per hoofdlijn. GEN U = stedelijke component van het GEN ; GEN + = semi-snelle component ; GEN ++ snelle component.



12

In een groot stadsgewest zoals het BHG (rechts) zouden zeer gediversifiëerde diensten met elkaar gecombineerd moeten worden. Hoe verder de eindbestemming van die diensten zich van het BHG bevindt, hoe meer afstand er tussen de haltes zou zijn. Die spreiding zou evenwel niet aan het toeval worden overgelaten: aangezien de Brusselse invloedszone (het grootstedelijk gebied) ongeveer 50 km ver reikt, zouden, wat de langste afstanden betreft, de treinen moeten stoppen bij alle haltes die ver verwijderd zijn van het BHG en zouden ze vanaf een middelgroot station (semi)-directe treinen moeten worden. In dat verband vinden we het aangewezen om 2 en zelfs 3 soorten GEN-diensten aan te bieden, die frequentie en rittijd (hoe dichter bij het BHG, hoe belangrijker de frequentie dan de rittijd) optimaal combineren, namelijk door voldoende aantrekkelijk te zijn en de kosten binnen te perken te houden. Tijdens de piekuren (figuur 8) zouden er twee treinen per uur en per richting rijden. De buurtdiensten (stedelijk GEN) zelfs vier treinen per uur en per richting aanbieden om te voldoen aan de massale vraag naar stedelijk en voorstedelijk pendelverkeer.

Figuur 8: Principes van spoorexploitatie tijdens de piekuren Buiten de piekuren (figuur 9) zouden bepaalde diensten een frequentie van 2 per uur (en zelfs meer) behouden, met name de IC-treinen om rekening te houden met het multipolaire karakter van ons grondgebied, alsook de buurtdiensten (stedelijk GEN). Dankzij dat type structurele organisatie, zou de exploitant zich geen zorgen meer hoeven te maken over de verbindingen tussen het GEN en de IC-diensten. Deze keuze zou zeer gunstig zijn voor een optimale exploitatie van de infrastructuur, zelfs op dubbele (en geen viervoudige) sporen die op een afstand van meer dan 15 tot 30 kilometer van de hoofdstad liggen. De invoering van het GEN zal in ieder geval grote structurele gevolgen hebben voor de Brusselse stations: • Brussel-Zuid zal snel het belangrijkste Belgische station worden, niet alleen wegens de verscheidenheid van het aanbod, maar ook wegens het aantal reizigers: deze evolutie zou slechts in geringe mate worden beïnvloed door de strategische keuzen die we hierboven hebben uiteengezet;



13

Figuur 9: Principes van spoorexploitatie buiten de piekuren • het aantal reizigers en de verschillende types reizigers in het Luxemburg- en het Schumanstation zouden binnen 10 tot 20 jaar toenemen, waardoor ze (samen) de positie van Brussel-Noord als derde Brussels station zouden kunnen bedreigen; • de stations van Schaarbeek en vooral van Etterbeek zouden gebaat zijn bij de toekomstige evolutie van het aanbod, gelet op hun positie in het voorgestelde net. Ze zouden verbonden zijn met een aanzienlijk aantal GEN-diensten (radiaallijnen, maar ook tangentiële en ringlijnen), alsook met IR- en P-diensten; • Het al dan niet behouden van een IR-aanbod (of een gelijkwaardig aanbod) en van bevoorrechte verbindingen met de stedelijke GEN-diensten kan de rol van de stations Bosvoorde, Ukkel-Kalevoet en Jette aanzienlijk beïnvloeden; • De exploitatiewijze zal de toekomst bepalen van de omgeving van de stations die op de kruising van radiaallijnen en ringlijnen liggen. Van die kruising zijn wij een groot voorstander (ter herinnering in het BHG: Moensberg,-Watermaal-Arcaden, Haren).

Belgo-Brusselse institutionele aspecten en de gevolgen ervan voor het GEN Tot in de jaren '70 nam de nationale Staat de investeringen in het openbaar vervoer en het exploitatietekort voor zijn rekening. In de jaren '80 werd fors gesnoeid in de begroting en vanaf het einde van de jaren 80 werden structurele hervormingen doorgevoerd die samenvielen met een zeer ruime regionalisering van de bevoegdheden inzake mobiliteit. Enkel de NMBS ontsnapt – tot nu toe – aan die beweging en blijft onder het toezicht van de federale overheid staan. Naar het voorbeeld van wat er in de spoormaatschappijen van andere Europese landen gebeurt, werd de NMBS onlangs opgedeeld in een algemene holding, in een entiteit belast met de infrastructuur en in een andere entiteit belast met de exploitatie.



14

Welke gevolgen kan die context hebben voor de territoriale ontwikkeling van het BHG en de rol van de Brusselse stations? Daarbij moet rekening worden gehouden met verschillende elementen: • wat het internationale reizigersverkeer betreft, werd aan het einde van de jaren '80 gekozen voor Brussel-Zuid; • wat het nationale reizigersverkeer (IC/IR) betreft, stelt niemand het objectieve nut van enkele grote Brusselse stations ter discussie: dankzij de uitzonderlijke NoordZuidverbinding, zijn Brussel-Noord, Brussel-Zuid en Brussel-Centraal de belangrijkste stations; over enkele jaren zullen het Schuman- en het Luxemburgstation (die amper 500 m van elkaar verwijderd liggen) via een tunnel dwars doorheen het BHG met elkaar verbonden worden; • de rol van de middelgrote stedelijke stations is veel onzekerder, aangezien er geen duidelijke strategie voor hun toekomst is uitgestippeld; • de aangekondigde ontwikkeling van het GEN zou vooral ten goede moeten komen aan de kleine stations, maar er zijn objectief tegengestelde strategieën in het spel. Het BHG slaagt er niet in om de andere stakeholders, de NMBS, de federale Staat en de overige Gewesten, die voorstander zijn van vlotte langeafstandsverbindingen, te overtuigen van het nut van een fijnmazige bediening van zijn grondgebied. Achter die standpunten gaan grote financiële belangen schuil. Dat komt op verschillende manieren tot uiting: • alle stakeholders werden gemakkelijk overtuigd van het nut van enorme investeringen om de verschillende treinlijnen naar Brussel op vier sporen te brengen “om het GEN te verwezenlijken en te exploiteren”; • de hoofdzaak, namelijk het financieren van het rollend materieel en vooral het dekken van het exploitatietekort, is daarentegen nog steeds niet geregeld; men heeft nog geen juist beeld van de omvang van het tekort, die in ruime mate afhangt van de toepassing van flankerende maatregelen door verschillende instellingen, waaronder het BHG; • met het GEN probeert het BHG de bediening van zijn grondgebied door het openbaar vervoer te verbeteren met middelen waarvoor het niet bevoegd is en die bijgevolg niet ingeschreven zijn op zijn begroting; de levenskwaliteit van zijn inwoners zou er indirect (beter leefmilieu en betere bereikbaarheid) op vooruit kunnen gaan, alsook zijn financiële situatie, omdat wonen in Brussel aantrekkelijker zou worden; • het BHG wil tot elke prijs vermijden dat het GEN de peri-urbanisatie nog bevordert, wat een directe en indirecte verarming van het Gewest zou betekenen: - direct, omdat zijn inwoners tot de grootste netto financiële bijdragers behoren krachtens de wet op de financiering van de Gewesten, die nog voor een groot deel gebaseerd is op het aandeel van de personenbelasting, zijnde amper 8,5% van de nationale rijkdommen, hoewel 10% van de Belgische bevolking in het BHG woont, dat 19% van de nationale productie van rijkdommen genereert;



15

- indirect, omdat de gronden vastgoedprijzen zouden instorten, hetgeen de Brusselse financiën en het proces van stadsvernieuwing dat meer dan 20 jaar geleden werd ingezet, aanzienlijk zou schaden; • de overige twee Gewesten hebben een objectief belang dat precies het tegenovergestelde is van dat van het BHG, namelijk de inwoners, vooral de middenklasse en de welgestelde klasse, die de meeste belastingen betalen, weglokken uit Brussel; • de federale Staat neemt in dat verband geen standpunt in, aangezien hij objectief gezien geen nadeel ondervindt van de gevolgen van het GEN-project voor de woonplaats van de bewoners en de vestigingsplaats van de bedrijven; • de NMBS spitst haar aandacht toe op de pendelaars (woon-werkverkeer) en op het zoveel mogelijk inkorten van de rittijden: daarom is ze gekant tegen nieuwe stations in de stad, omdat zulks de rittijden voor de reizigers op doortocht zou verlengen; • voorts wil de NMBS haar aanbod concentreren in een kleiner aantal stations om voorrang te geven aan de IC/IR-diensten. Wat de belangenconflicten betreft, zouden wij de situatie als volgt schematiseren: het BHG staat alleen tegenover de andere stakeholders, namelijk de overige twee Gewesten, de NMBS en de federale Staat. Het BHG doet alsof het een GEN verdedigt dat de bediening van de stad verbetert. Het Gewest is evenwel nog niet klaar om daadwerkelijk flankerende maatregelen te treffen, in het bijzonder op het vlak van het beheer van het parkeren en het beheersen van de verkeerscongestie. Het Gewest heeft derhalve nog geen duidelijke aanpak om averechtse gevolgen van het GEN te vermijden, zoals het verlies van verschillende stedelijke functies, als er geen maatregelen in overleg met de overige twee Gewesten worden getroffen. Het Vlaams en het Waals Gewest zijn voorstander van een uitbreiding van het aanbod aan semi-snelle verbindingen met alle grote Brusselse activiteitspolen; hun (onuitgesproken) grootste motivatie bestaat erin de Brusselse metropool zoveel mogelijk uit te breiden op hun respectief grondgebied om er zoveel mogelijk economisch en financieel voordeel uit te halen ten nadele van het BHG. De federale Staat moeit zich niet met beleidsmaatregelen die niet onder zijn bevoegdheid vallen en steunt daardoor het Vlaams en Waals Gewest. Hij vermijdt aldus elk debat over de fiscaliteit (autofiscaliteit, maar vooral gronden vastgoedfiscaliteit) die wel onder zijn bevoegdheden valt, maar waarvan een hervorming de burgers zou verontrusten en kunnen leiden tot debatten die weinig electoraal voordeel opleveren. Aangezien de Vlaamse en Waalse afdeling van de politieke partijen veel meer gewicht in de weegschaal leggen dan de Brusselse afdeling, bestaat er als het ware unanimiteit over wat de objectieve belangen moeten zijn.



16

Tot slot lijkt het volgens ons dat de NMBS het GEN zoveel mogelijk als voorwendsel aangrijpt om haar aanbod op middellange en lange afstand1 uit te bouwen, teneinde haar rendabiliteit (dekkingspercentage) zoveel mogelijk te vergroten, zoals haar opgelegd wordt in haar beheerscontract met de federale Staat. Haar objectieve belangen sporen met die van de twee dominerende Gewesten. Brussel, het kneusje, is bovendien intern verdeeld, wat in de kaart van de andere stakeholders speelt.

Conclusie: welk territoriaal ontwikkelingsproject en welk GEN voor Brussel? Het GEN-dossier heeft zeer veel vragen doen rijzen en de keuzes zijn lange tijd uitgebleven. Het besluitvormingsproces werd lange tijd geblokkeerd door talrijke conflicten tussen de institutionele actoren en tegenstrijdige standpunten, vooral binnen het BHG. De technische benadering van het dossier, die thans de voorkeur krijgt, voorspelt niets goeds, ook al heeft ze de grote verdienste dat er vooruitgang wordt geboekt. Wij koesteren helaas niet veel illusies over de afloop van deze (non-)debatten, waar het BHG niet veel gewicht in de weegschaal zal leggen. We betreuren evenwel dat het BHG nauwelijks een strategie heeft om op zijn minst zijn voordeel te doen met de spoorprojecten en om te voorkomen dat het er het slachtoffer van wordt. Het BHG had kunnen optreden op basis van de volgende principes: • een exploitatie opleggen die een betere kwaliteit van de stedelijke mobiliteit voor het BHG en de Brusselaars bevordert; • de noodzakelijke flankerende maatregelen treffen om nieuwe stadsvlucht te voorkomen en het BHG aantrekkelijker te maken door een betere bereikbaarheid en een hogere levenskwaliteit via het beheersen van de verkeerscongestie; • ervoor ijveren dat het GEN een project wordt dat tegemoetkomt aan de verschillende behoeften van de grootstedelijke gemeenschap via een constant uitgebreid aanbod; • Brussel-Zuid bevestigen als belangrijkste nationale en internationale toegang, maar ook Brussel-Noord en het Luxemburgstation een internationale rol laten spelen; • de uitbreiding van IC-aanbod bevorderen, niet alleen via de Noord-Zuidverbinding, maar ook door het aantal verbindingen met de Europese wijk fors te verhogen; • de ontwikkeling aanmoedigen van een aanbod van het IR-type in enkele stations van de tweede kroon zoals Ukkel-Kalevoet, Bosvoorde, Etterbeek, Schaarbeek, Bordet en Jette, waarmee de basis zou worden gelegd voor een dynamiek die 1

Het geleidelijk op 4 sporen brengen van alle spoorlijnen naar Brussel zal, in combinatie met kortere rittijden van de snelle treinen en met een nog grotere capaciteit en regelmaat, natuurlijk de IC/IR-diensten verbeteren. Daardoor zullen de ontvangsten toenemen en de kosten beheerst worden (waar we in principe niet tegen zijn).



17

het BHG en de betrokken gemeenten zouden kunnen ondersteunen met degelijke ontwikkelingsprojecten die aansluiten op de lokale stedenbouwkundige en ontwikkelingsplannen; • de exploitatie van het GEN in de vorm van radiaallijnen en ringlijnen (én met tangentiële lijnen tijdens de piekuren) bevorderen, met grote uitwisselingspolen aan de kruisingen (NMBS, maar ook MIVB en andere maatschappijen voor openbaar vervoer) en met aantrekkelijke stedelijke ontwikkelingspolen. We pleiten aldus krachtig voor een spooraanbod (en meer algemeen een openbaarvervoersaanbod) dat de overgang van een stad met één centrum naar een multipolaire stad bevordert, die geleidelijk samengesteld wordt uit secundaire Brusselse centra rond Haren/Bordet, Josaphat, Delta, Bosvoorde, Etterbeek, Moensberg, Kalevoet, Sint-Job/Diesdelle, Kuregem, het Weststation en Bockstael; 2 • ijveren voor een aanbod dat “langzame” "en "semi-directe” GEN-diensten combineert en de structuur van Brussel ten goede komt en niet die van andere steden in de rand, die daaruit het grootste voordeel zouden halen. Dat geldt volgens ons vooral voor Vlaanderen, dat blijkbaar de hele draagwijdte van het project goed begrepen heeft en van plan is om zijn eigen belangen te behartigen en zijn eigen (overigens coherente en interessante) strategie inzake territoriale ontwikkeling te volgen. Het Waals Gewest heeft volgens ons daarentegen financiële doelen voor ogen en houdt zich helemaal niet bezig met “duurzame” territoriale ontwikkeling.

2

Naast Vlaamse en Waalse middelgrote steden waarvan de verbinding in ieder geval gewaarborgd lijkt, los van het Brusselse GEN; Vlaanderen heeft echter goed begrepen dat het Brusselse GEN ook (en vooral?) een Leuvens, Mechels en Aalsters GEN kan worden op een wijze die almaar duidelijker wordt.



18

Beknopte bibliografie DOBRUSZKES F., (2005), Le positionnement de la jonction Nord-Midi face à l’évolution régionale bruxelloise, 12 p. DOBRUSZKES F., (2008), « Un cadre peu propice à l’utilisation des transports collectifs », Transports Urbains, n°114, pp. 8-15. FRENAY P., (2008), « Entre craintes et espoirs : le projet RER et quelques enjeux de développement autour des gares bruxelloises », Transports Urbains, n°114, pp. 20-27. JACOBS P., DIEU B. et VANDERHAEGEN J.-L., (2002), « La Jonction Nord-Midi 1952-2002 », Editions PFT, Bruxelles. MIVB, (2004), Gebruik van de NMBS-stations in het BHG, 30 p. STRATEC, (2001), « Enquêtes et Comptages Voyageurs dans les gares bruxelloises », MRBC-AED-DPD, 49 p+bijlagen. Project « Rail 2000 » in Zwitserland, diverse bronnen waaronder http://mct.sbb.ch/mct/fr/infra-dienstleistungen/infra-bau/infra-grossprojekte/bah n2000-bauten-matro.htm





Estelle Cantillon

De schoolinschrijvingen in Brussel regelen Vertaling : Benny Winant

Met dit artikel wil de auteur een bijdrage leveren tot de reflectie over het schoolinschrijvingsbeleid dat het best aangepast is aan de behoeften van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Daartoe wordt in eerste instantie het huidige debat over de schoolinschrijvingen in zijn juiste context geplaatst door een onderscheid te maken tussen, enerzijds, de beleidsdoelstellingen die nagestreefd worden en, anderzijds, de procedure die gevolgd wordt om die doelstellingen te verwezenlijken. Die twee aspecten kunnen immers los van elkaar geanalyseerd worden. In tweede instantie beschrijft de auteur de specifieke uitdagingen voor Brussel op het vlak van het inschrijvingsbeleid. Daarna worden twee scenario's met mogelijke doelstellingen en een mogelijke hiërarchisering ervan voorgesteld. Vervolgens stelt de auteur een procedure voor om die doelstellingen zo goed mogelijk te verwezenlijken. Het is de bedoeling om voort te bouwen op het huidige debat en rekening te houden met de specifieke uitdagingen voor Brussel om de noodzakelijke beleidskeuzes en de praktische aspecten van de tenuitvoerlegging te verduidelijken.

Estelle Cantillon is doctor in de economie aan de Universiteit van Harvard en NFWOonderzoeker aan de Université Libre de Bruxelles (Solvay Brussels School of Economics and Management en ECARES). Haar onderzoek gaat over het raakvlak van industriële economie en market design. Ze heeft (met Nicolas Gothelf) een vulgariserend artikel over de schoolinschrijvingsproblematiek gepubliceerd in de handelingen van het 18e congres van de Franstalige economisten: « la régulation des inscriptions scolaires: pourquoi et comment? (uitgave van het CiF0P).

Contact gegevens : Estelle Cantillon, +32(0)2 650 38 40, [email protected] Michel Hubert (réd. en chef.), +32(0)2 211 78 53 – +32(0)485 41 67 64 – [email protected]



1

Inleiding Heden ten dage koesteren verschillende actoren in onze samenleving hoge verwachtingen van de schoolinschrijvingen: ouders willen hun kind in een school van hun keuze inschrijven, politici willen de scholen opnieuw hun rol als sociale lift laten vervullen en wensen een zekere transparantie in hun werking waarborgen, scholen wensen een zekere controle op hun leerlingenpopulatie uit te oefenen, de verschillende onderwijsnetten willen hun eigen kenmerken en autonomie behouden, actoren oefenen druk uit om meer egalitaire scholen te hebben die geen leerlingen uitsluiten en andere actoren sturen dan weer aan op scholen die inspanningen en uitmuntendheid belonen. Dit artikel heeft drie doelstellingen. De eerste doelstelling sluit aan bij Maniquet (2009) en bij Cantillon en Gothelf (2009) en bestaat erin het debat over de schoolinschrijvingen in de juiste context te plaatsen. Daartoe maken we een dubbel onderscheid: enerzijds tussen schoolinschrijvingen en sociale gemengdheid: deze twee problematieken zijn van elkaar onderscheiden, ook al kan het inschrijvingsbeleid gericht zijn op sociale gemengdheid. Het andere onderscheid wordt gemaakt tussen de beleidsdoelstellingen die met de regeling van de schoolinschrijvingen worden nagestreefd, en de procedures. De beleidsdoelstellingen vloeien voort uit een compromis tussen de belangen van de verschillende stakeholders, terwijl de procedure een methode is die gevolgd wordt om die doelstellingen te verwezenlijken. Niet alle methodes zijn in dat opzicht gelijkwaardig en het beleidswerk moet noodzakelijkerwijze ondersteund worden door "technisch" werk. De tweede doelstelling van dit artikel is aan te tonen dat het inschrijvingsbeleid van zeer groot belang is voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en eigen kenmerken heeft die verschillen van het inschrijvingsbeleid van de andere grote Vlaamse en Waalse steden. Bijgevolg is een aangepaste oplossing vereist. Ten slotte bestaat de derde doelstelling erin bij te dragen tot de reflectie over de manier waarop de schoolinschrijvingen in Brussel zouden kunnen worden geregeld. Daartoe gaan we uit van een reeks beleidsdoelstellingen en een mogelijke prioritering ervan. Vervolgens stellen we een procedure voor om die doelstellingen te bereiken. Het is de bedoeling om voort te bouwen op het huidige debat en rekening te houden met de specifieke uitdagingen voor Brussel om de noodzakelijke beleidskeuzes en de praktische aspecten van de tenuitvoerlegging te verduidelijken.

E. CANTILLON, « De schoolinschrijvingen in Brussel regelen », Brussels Studies, Nummer 32, 30 november 2009, www.brusselsstudies.be


2

Regeling van de schoolinschrijvingen: stand van zaken Regeling van de schoolinschrijvingen in België In België zijn de Gemeenschappen bevoegd voor de regeling van de schoolinschrijvingen. In Vlaanderen worden de schoolinschrijvingen sinds 2003 geregeld door het GOK-decreet 1 met als hoofddoel de transparantie van het inschrijvingsproces te vergroten. Het decreet voert één datum in voor het begin van de schoolinschrijvingen, alsook het “first come first served”-principe. Alleen plaatsgebrek kan een reden zijn om een leerling te weigeren. In 2006 werden, via een hervorming van het GOKdecreet, de lokale overlegplatformen (LOP’s) opgericht om de inschrijvingspraktijken op lokaal niveau te coördineren. De LOP’s brengen onder meer vertegenwoordigers van alle scholen, vakverenigingen, ouderverenigingen en sociale en op integratie gerichte verenigingen bijeen. Op grond van het decreet kunnen de LOP’s door middel van verschillende inschrijvingsperiodes voorrang verlenen aan bepaalde leerlingencategorieën, waaronder kansarme leerlingen. Wegens de ontevredenheid van de ouders over de lange wachtrijen werd het decreet in 2008 herzien om de LOP’s de mogelijkheid te bieden andere procedures uit te proberen, zolang die billijk zijn en geen enkele leerling uitsluiten. In het bijzonder staat het nieuwe GOK-decreet uitdrukkelijk toe dat men in het basisonderwijs met een geografische prioriteit in plaats van met een chronologische prioriteit werkt. In juni 2009 keurde het LOP Brussel voor het basisonderwijs een motie goed die het gebruik van een gecentraliseerde procedure aanbeveelt met als criteria om, bij plaatsgebrek, een keuze te maken tussen de inschrijvingsaanvragen, de afstand tussen de school en de arbeids- of woonplaats van de ouders en de tijd die de leerling in een Nederlandstalige crèche heeft doorgebracht. 2 De praktische regels van die procedure moeten nog vastgesteld worden. Wat de Franse Gemeenschap betreft, is minister Simonet begonnen met het raadplegen van alle stakeholders om het inschrijvingsbeleid voor de periode 2010-2011 uit te stippelen. Bepaalde principes zijn al verworven, aangezien de regeringsverklaring aankondigt dat de coördinatie tussen de scholen zal worden versterkt, onder meer via de leefbekkens die beschouwd worden als samenwerkingsplaats tussen de netten en de niveaus (afdeling 1.7 van de verklaring). Tevens zal er een inschrijvingsprocedure worden ingevoerd die zowel efficiënt als transparant is en tegelijk de keuzevrijheid van de ouders, gemengd onderwijs en de autonomie van de scholen waarborgt (afdeling 2.4). De systemen van de twee gemeenschappen hebben bepaalde punten van overeenkomst: soortgelijke doelstellingen (de keuze van de ouders eerbiedigen en sociale gemengdheid bevorderen) en convergentie naar een transparante en efficiënte regeling die gebaseerd is op de leefbekkens.

GOK is de afkorting van gelijke onderwijskansen. De wetsteksten kunnen geraadpleegd worden via de volgende internetlink: www.ond.vlaanderen.be/wetwijs/thema.asp?id=54 1

"Niet meer kamperen voor de schoolpoort ", Brussels Nieuws, 17 juni 2009 (www.brusselsnieuws.be)

2



3

Twee debatten: sociale gemengdheid en schoolinschrijvingen Sociale gemengdheid staat vandaag centraal in het debat over de schoolinschrijvingen. Deze twee debatten staan evenwel grotendeels los van elkaar. Het inschrijvingsbeleid kan immers andere doelstellingen dan sociale gemengdheid nastreven. Voorts is sociale gemengdheid tussen scholen evenzeer het resultaat van het beheer van de schooltrajecten als van de inschrijvingsregels. Het is dus belangrijk dat die twee debatten worden gescheiden en dat alle aspecten in het kort uiteengezet worden. De PISA-onderzoeken hebben sociale gemengdheid in de scholen bovenaan de agenda van de onderwijsministers geplaatst. Deze onderzoeken, die de kennis van onze adolescenten op het vlak van wiskunde, wetenschappen en lezen evalueren, hebben aangetoond dat er grote verschillen tussen de resultaten van de leerlingen bestaan. Andere studies hebben bevestigd dat de school niet langer als sociale lift fungeert, maar de bestaande sociaaleconomische ongelijkheden bevestigt (Dupriez en Vandenberghe, 2004, Jacobs et al., 2009). Aangezien België een van de landen is waar het niveau van de sociale segregatie in de scholen het hoogst is (Jenkins et al, 2008), wordt het bevorderen van sociale gemengdheid in de scholen beschouwd als een middel om de scholen weer hun rol van sociale lift te geven en het gemiddelde niveau van de verworven kennis op te krikken.3 De sociale gemengdheid wordt bepaald bij de instroom (en dus door de inschrijvingspraktijken van de scholen), maar ook tijdens het schooltraject van de leerling via selectie op basis van zijn successen of mislukkingen. Sleutelen aan de inschrijvingspraktijken is dus slechts één van de instrumenten om de sociale gemengdheid te beïnvloeden. De hervormingen van de inschrijvingsprocedures zijn in ons land in de eerste plaats ingegeven door een rechtvaardigheidsprobleem. De regeling zoals die voor het decreet-Arena bestond, was niet transparant en garandeerde niet alle leerlingen hetzelfde recht om zich in te schrijven in de school van hun keuze. Het bevorderen van sociale gemengdheid behoorde trouwens niet tot de voorrangscriteria van het decreet-Arena. Wanneer het GOK-decreet van "gelijke onderwijskansen" spreekt, is het in de eerste plaats de bedoeling om de leerlingen op gelijke voet te behandelen. Quota voor sociaaleconomisch achtergestelde leerlingen (vervolgens GOK-leerlingen genoemd) zijn trouwens een mogelijkheid die het decreet van de Vlaamse Gemeenschap aan de lokale overlegplatformen biedt en geen verplichting. In de Franse Gemeenschap heeft het decreet-Dupont sociale gemengdheid ingevoerd als een van de criteria om de plaatsen toe te kennen als er meer inschrijvingsaanvragen dan beschikbare plaatsen zijn ingediend.

Zelfs als het verband tussen sociale gemengdheid en betere schoolse prestaties vrij goed is aangetoond op basis van vergelijkingen tussen landen (de landen met grotere sociale gemengdheid hebben gemiddeld een betere PISA-score), worden het precieze achterliggende mechanisme en, meer bepaald, het bestaan van een oorzakelijk verband minder goed begrepen. De moeilijkheid zit hier in het scheiden van de gevolgen van sociale gemengdheid van andere belangrijke aspecten die soms moeilijk kunnen worden waargenomen, zoals de kwaliteit van de leerkrachten, de geschiktheid van de pedagogische methodes voor de doelgroep of de sfeer in de klas. Dat debat is ruimer dan het kader van dit artikel (cf. Dupriez en Draelants, 2004, voor een uitstekende samenvatting van de wetenschappelijke argumenten en resultaten). 3



4

Er zij eveneens op gewezen dat het inschrijvingsbeleid aan beide kanten van de taalgrens voorrang verleent aan de voorkeuren van de ouders en de leerlingen. Het regelt de samenstelling van de leerlingenpopulatie in de scholen pas wanneer het aantal inschrijvingsaanvragen groter is dan het aantal beschikbare plaatsen. Een onderscheid maken tussen beleidsdoelstellingen en procedure De schoolinschrijvingen reglementeren betekent een manier vinden om een keuze te maken tussen de leerlingen en hen in deze of gene school in te schrijven. Een inschrijvingsbeleid heeft twee essentiële componenten: (1) criteria en regels om in elke school te bepalen welke leerling voorrang heeft op andere potentiële leerlingen en (2) een procedure om te bepalen welke leerling naar welke school gaat, gelet op zijn voorkeuren en zijn eventueel voorrangsstatuut. Deze twee componenten kunnen op vrij onafhankelijke wijze geanalyseerd worden. De prioriteiten geven de beleidsdoelstellingen van het inschrijvingsbeleid weer, terwijl de keuze van de procedure grotendeels wordt ingegeven door goede bestuurspraktijken (efficiëntie, transparantie, gebruiksgemak...). Laten we beginnen met de doelstellingen van het inschrijvingsbeleid. Welke leerling heeft voorrang op welke andere leerling en onder welke voorwaarden? Het gaat er hier om de doelstellingen en criteria op te sommen. Sommige criteria geven recht op absolute voorrang, namelijk voorrang, ongeacht het aantal leerlingen die zo’n voorrang krijgen. Het GOK-decreet, alsook de decreten-Arena en -Dupont verlenen bijvoorbeeld voorrang aan de broers en zussen van leerlingen die al in de school zijn ingeschreven. Andere criteria geven recht op voorwaardelijke voorrang. Dat komt tot uiting in een quotum: de leerlingen die aan het gegeven criterium voldoen, krijgen voorrang bij de schoolinschrijving tot het quotum bereikt is. Voorwaardelijke voorrang is zeer goed bruikbaar voor beleidsdoelstellingen die naar een zeker evenwicht tussen verschillende leerlingencategorieën streven, zoals sociale gemengdheid. Wanneer het inschrijvingsbeleid verschillende doelstellingen heeft, is het van wezenlijk belang om een rangschikking van die doelstellingen op te stellen, teneinde een keuze te kunnen maken wanneer twee doelstellingen met elkaar in conflict komen. Als verschillende criteria recht geven op voorwaardelijke voorrang, moet men ook kunnen bepalen welk criterium belangrijker is wanneer het niet mogelijk is om aan alle criteria te voldoen. Wanneer twee doelstellingen daadwerkelijk onverenigbaar zijn, heeft het criterium dat aan de minder belangrijke doelstelling gekoppeld is, minder invloed op het eindresultaat, aangezien het slechts marginale invloed heeft. De beleidsdoelstellingen kunnen op lokaal niveau of volgens de school worden aangepast, want de uitdagingen die via het inschrijvingsbeleid aangegaan moeten worden, zijn niet overal dezelfde. Ze kunnen ook verschillen volgens de onderwijsniveaus. Zodra de beleidsdoelstellingen en bijgevolg de voorrang van de leerlingen in elke school zijn vastgesteld, bepaalt de procedure welke leerling naar welke school gaat. Niet alle procedures zijn gelijkwaardig: er zijn goede, minder goede en slechte procedures. Dat wordt verduidelijkt door het volgende voorbeeld. Laten we veronderstellen dat er twee scholen zijn: school A en school B. Elke school heeft twee beschikbare plaatsen. Er zijn 4 leerlingen: a, b, c en d. Leerling a, b en c verkiezen school A boven school B en leerling d verkiest school B boven



5

school A. Aangezien meer leerlingen liever naar school A dan naar school B zouden gaan en school A slechts twee beschikbare plaatsen heeft, is het niet mogelijk om elke leerling een plaats in de school van zijn eerste keuze te geven. Laten we nu veronderstellen dat de voorrang (die voortvloeit uit de beleidsdoelstellingen) in elke school als volgt is: School A: a, d, b, c School B: b, a, c, d Met andere woorden, in school A heeft leerling a voorrang op leerling d, die voorrang heeft op leerling b, die op zijn beurt voorrang heeft op leerling c. In school B is de voorrang als volgt: b, a, c en vervolgens d. Laten we eerst de procedure bekijken die thans in Gent wordt gevolgd en waarbij de ouders een rangschikking opstellen van de scholen die hen interesseren. 4 Elke school vergelijkt de ontvangen inschrijvingsaanvragen met het aantal beschikbare plaatsen en aanvaardt voorlopig de leerlingen die het hoogst op de lijst staan op basis van de voorrangsregeling. In dit geval aanvaardt school A leerling a en d en school B leerling b en a. Leerling a kan zich dus in twee scholen inschrijven. Aangezien hij school A verkiest, gaat hij niet in op het aanbod van school B, die dan een aanbod kan doen aan de volgende leerling op zijn lijst, namelijk leerling c. Uiteindelijk krijgt leerling a dus een plaats in de school van zijn eerste keuze en alle andere leerlingen krijgen een plaats in de school van hun tweede keuze. Dit resultaat is niet ideaal: leerling b en leerling d zouden graag met elkaar van plaats wisselen. Het resultaat zou ook hetzelfde zijn in het kader van een volledig gedecentraliseerde procedure waarbij de scholen de leerlingen zouden inschrijven. De bij het decreetDupont ingevoerde procedure is daar een voorbeeld van. Laten we nu een procedure bekijken die zich van de eerste procedure onderscheidt door uit te gaan van de voorkeuren van de leerlingen en niet van de voorrang die de leerlingen in elke school hebben. In eerste instantie houdt de procedure eerst rekening met de eerste schoolkeuze van elke leerling. Elke school onderzoekt de ontvangen inschrijvingsaanvragen en aanvaardt voorlopig alle leerlingen als er voldoende plaatsen zijn. Zo niet worden de leerlingen die de grootste voorrang hebben, voorlopig aanvaard en worden de andere leerlingen afgewezen. In de volgende fase dienen de leerlingen die geen plaats kregen in de school van hun eerste keuze, een inschrijvingsaanvraag in bij de school van hun tweede keuze. De scholen onderzoeken opnieuw de ontvangen inschrijvingsaanvragen – de aanvragen die voorlopig aanvaard werden in de vorige fase en de nieuwe aanvragen – en aanvaarden de leerlingen, rekening houdend met hun voorrang. Het proces wordt herhaald tot alle leerlingen een plaats hebben in een school van hun keuze of tot ze al hun keuzemogelijkheden hebben opgebruikt. In ons voorbeeld dienen leerling a, b en c dus eerst een aanvraag in bij school A en leerling d bij school B. Aangezien school A de eerste keuze is van een groter aantal leerlingen dan beschikbare plaatsen, worden de inschrijvingsaanvragen van de twee leerlingen die het hoogst op de lijst staan, namelijk leerling a en b (leerling d heeft Aanmelding voor inschrijving in het Gentse basisonderwijs, besluit goedgekeurd door de algemene vergadering van het LOP Gent Basisonderwijs, 22 september 2008. 4



6

geen inschrijvingsaanvraag bij school A ingediend, aangezien hij een andere eerste keuze heeft), voorlopig aanvaard en wordt de aanvraag van leerling c afgewezen. School B, die slechts één aanvraag ontvangt, aanvaardt daarentegen leerling d. In tweede instantie dient leerling c wiens aanvraag werd afgewezen, een aanvraag in bij de school van zijn tweede keuze, school B. Deze school heeft nog een beschikbare plaats en aanvaardt leerling c. Aangezien alle leerlingen ingeschreven zijn, stopt de procedure en worden alle voorlopige inschrijvingen bevestigd. Uiteindelijk krijgen leerling a, b en d hun eerste keuze en krijgt leerling c zijn tweede keuze zonder dat aan de voorrangsregels werd geraakt. Er is geen enkele leerling die een plaats heeft in een bepaalde school terwijl een andere leerling die op die leerling voorrang heeft en die school verkiest, er geen plaats krijgt. Het enige verschil zit in de keuze van de procedure. Het belang daarvan wordt verduidelijkt door dit eenvoudige voorbeeld. De hierboven beschreven procedure heet het “deferred acceptance algorithm” op basis van de voorkeur van de leerlingen (DAA-leerlingen) en werd voorgesteld door Gale en Shapley (1962). Dit algoritme heeft heel wat kwaliteiten: • Aangezien de scholen in elke fase rekening houden met de inschrijvingsaanvragen die voorlopig aanvaard werden tijdens de voorgaande fase en met de ontvangen nieuwe inschrijvingsaanvragen en die aanvaarden volgens de voorrang van de leerlingen en het aantal beschikbare plaatsen, ongeacht het moment waarop de school de inschrijvingsaanvraag heeft ontvangen, lopen de leerlingen niet het gevaar dat ze “hun beurt verliezen" in de school van hun tweede keuze, als de school van hun eerste keuze geen beschikbare plaatsen meer heeft. Ze kunnen dus eerlijk uitkomen voor hun voorkeuren. Deze eigenschap is noodzakelijk om de keuze van de ouders te kunnen respecteren, aangezien het niet mogelijk is om die keuze te respecteren als hun echte voorkeuren niet bekend zijn. Het algoritme is eveneens billijk, aangezien sommige ouders meer mogelijkheden hebben of beter geïnformeerd zijn dan andere om de beste strategie te bepalen in het licht van de gevolgde procedure. Een procedure waarin de ouders kunnen uitkomen voor hun echte voorkeuren, vergemakkelijkt hun taak en leidt tot billijkere resultaten (zie over dit onderwerp Abdulkadiroğlu et al., 2006). • Zoals het voorbeeld suggereert en zoals Gale en Shapley (1962) meer in het algemeen aantonen, is de procedure DAA-leerlingen efficiënter dan de procedure die door het LOP Gent wordt gevolgd. Volgens het DAA-leerlingen krijgt elke leerling een plaats in dezelfde school als in het kader van de door het LOP Gent gevolgde procedure of in een school van zijn voorkeur. Dit resultaat werd onlangs veralgemeend door Abdulkadiroğlu et al. (2009), die aangetoond hebben dat het DAA-leerlingen de efficiëntste procedure is van alle procedures die rekening houden met de voorrang, en de echte voorkeuren respecteert. Ten slotte zijn niet alle procedures even goed om de vooropgezette beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. De procedures worden trouwens grondig bestudeerd in het kader van onderzoek naar de theorie van de sociale keuze en 'market design'. Maniquet (2009) en Cantillon en Gothelf (2009) hebben onlangs de hoofdconclusies van die onderzoeken samengevat voor een niet-gespecialiseerd publiek. Ze komen tot vergelijkbare conclusies en bevelen onder meer het DAA-leerlingen aan als procedure voor het inschrijvingsbeleid.



7

Het belang van het inschrijvingsbeleid voor Brussel Hoewel de gemeenschappen en niet de gewesten formeel bevoegd zijn voor het regelen van de inschrijvingen, is het Brussels Hoofdstedelijk Gewest er rechtstreeks bij betrokken, gelet op de specifieke Brusselse situatie, die het problematiek acuter maakt en gedeeltelijk onderscheidt van de problematiek waarmee de grote Vlaamse en Waalse steden geconfronteerd worden. We beschrijven hieronder vier uitdagingen voor Brussel op het vlak van de schoolinschrijvingen. Forse bevolkingsaangroei en overvolle scholen In 2007 telde het Gewest 40.000 kinderen op kleuterschoolleeftijd, 71.000 kinderen op lagereschoolleeftijd en 68.000 kinderen op middelbareschoolleeftijd. Volgens de prognoses van het Planbureau zullen die aantallen in 2017 respectievelijk 50.000, 88.000 en 75.000 bedragen, zijnde een toename op tien jaar van 11.5% voor het secundair onderwijs en van 25% voor het kleuteronderwijs. De Brusselse scholen zitten op dit ogenblik zo goed als vol. 5 Dat verklaart ten dele de spanningen in verband met de schoolinschrijvingen: niet elke leerling heeft de garantie dat hij een plaats in de school van zijn eerste keuze krijgt. Op korte termijn dient er een menselijke en billijke manier te worden gevonden om bij plaatsgebrek de leerlingen te verdelen over de scholen. Op middellange termijn dienen er dringend nieuwe scholen in Brussel te worden gebouwd. Een gepolariseerde bevolking Brussel heeft een sterk gepolariseerde bevolking op sociaal, economisch en cultureel gebied (cf. bijvoorbeeld Deboosere et al., 2009). Onderwijs is dan ook zeer belangrijk, want het kan bijdragen tot sociale cohesie en fungeren als sociale lift. Zoals we al hebben vermeld, lijkt schoolsegregatie – concentratie van verschillende leerlingengroepen in verschillende scholen – een van de redenen te zijn waarom de scholen de voornoemde doelstellingen niet verwezenlijken. Schoolsegregatie is de resultante van verschillende factoren, waarvan sommige het kader van de schoolinschrijvingen overstijgen (bijvoorbeeld ruimtelijke segregatie en selectie van de leerlingen tijdens hun schooltraject). Andere factoren, zoals keuzevrijheid en selectie van de leerlingen door de scholen, vallen daarentegen rechtstreeks onder het inschrijvingsbeleid. Ten slotte werkt de schooldichtheid in het Brussels Gewest segregatie in de hand, wat een regeling des te noodzakelijker maakt.

Voor de scholen van het Nederlandstalig onderwijs wijst Janssens (2009) op een gemiddelde bezettingsgraad van 98,6% in het kleuteronderwijs en van 85,8% in het basisonderwijs. Voor het Franstalig onderwijs waren volgens de dienst Statistieken van de Franse Gemeenschap (ETNIC) in 2007-08 in Brussel 40.077 kinderen ingeschreven in het kleuteronderwijs en 65.194 kinderen in het basisonderwijs, terwijl het aantal klassen respectievelijk 1.850 en 3.058 bedroeg. Op basis van een capaciteit van 24 kinderen per klas bedraagt de bezettingsgraad dan 90% en 89% van de beschikbare plaatsen. Op basis van een capaciteit van maximum 20 kinderen per klas, een cijfer dat soms als wenselijk wordt beschouwd, bedraagt de bezettingsgraad dan 108% in het kleuteronderwijs en 106% in het basisonderwijs. Voor het secundair onderwijs zijn de enige beschikbare cijfers de volgende: op een totaal van 108 instellingen hadden er 54 nog plaats op 31 augustus 2009 nadat bijna alle leerlingen waren ingeschreven. De helft van de instellingen bereikt dus hun maximale capaciteit. 5



8

Een niet te onderschatten interafhankelijkheid met het hinterland Als men de herkomst van de leerlingen van de verschillende Brusselse scholen beschouwt, lijdt het geen twijfel dat het Gewest op zich al een leefbekken is: de Brusselse scholen trekken immers leerlingen aan tot ver buiten hun gemeente en de leerlingen zijn zeer mobiel binnen het Gewest (cf. bijvoorbeeld Delvaux et al., 2005). De leerlingenstromen tussen de gewesten zijn evenwel niet verwaarloosbaar. Bijvoorbeeld een kind op de tien die naar een Nederlandstalige kleuterschool in Brussel gaan, woont buiten het Gewest en ongeveer een kind op de tien die in het Gewest wonen en Nederlandstalig kleuteronderwijs volgen, gaat naar een school buiten het Gewest. Een deel van die leerlingenstromen kan worden verklaard doordat hun woning dicht bij de grenzen van het Gewest ligt. Dat is evenwel een van de vele redenen. De nabijheid verklaart slechts in 10% van de gevallen de keuze om naar een school buiten het Gewest te gaan voor de kinderen met een bevoordeelde sociaaleconomische achtergrond en verklaart in 25% van de gevallen de keuze voor de GOK-leerlingen (Cantillon, 2009). Wat de ‘inkomende leerlingenstromen’ betreft, wordt de keuze gedeeltelijk bepaald door de arbeidsplaats van de ouders. Er zij evenwel op gemerkt dat ‘de instromende leerlingen’ in het Nederlandstalig basisonderwijs doorgaans afkomstig zijn uit een meer bevoorrecht milieu en verhoudingsgewijs meer het Nederlands als moedertaal hebben (Cantillon, 2009). Deze ‘instromende leerlingen’ gaan bij voorkeur naar Nederlandstalige scholen voor het bevoorrechte publiek. Janssens (2009) stelt vast dat in het Nederlandstalig basisonderwijs te Brussel het aantal ‘uitstromende leerlingen’ toeneemt en het aantal ‘instromende leerlingen’ afneemt. Wat de Franstalige scholen betreft, raamt de Commission Consultative Formation Emploi Enseignement (CCFEE) het aandeel van de leerlingen die buiten het Gewest wonen, maar er wel schoollopen op 14%. Ze komen vooral uit Vlaanderen. 6 Het aantal ‘uitstromende leerlingen’ is geringer: nauwelijks 2% van de Brusselse leerlingen loopt school buiten het Gewest. Het inschrijvingsbeleid in Brussel moet hoe dan ook rekening houden met die leerlingenstromen en met de redenen daarvoor. Grote taalverscheidenheid en juxtapositie van het schoolaanbod Verschillende auteurs hebben gewezen op de grote taalverscheidenheid van de Brusselse bevolking (Van Parijs, 2007, Janssens, 2008). Los van de economische en politieke uitdagingen die daardoor rijzen, is die verscheidenheid ook een uitdaging voor het inschrijvingsbeleid. Als men zich baseert op de gegevens van de tweede Taalbarometer van de VUB (Janssens, 2007), zou ongeveer 9% van de gezinnen gemengd Nederlands-Frans zijn en zou 16,3% thuis noch Frans noch Nederlands spreken. Voor de kinderen van die gezinnen heeft de schoolkeuze in ieder geval niet alleen betrekking op de school, maar ook op de onderwijstaal. Het gaat ongeveer om een kind op vier, als men uitgaat van een geboortecijfer dat vergelijkbaar is met het Brusselse gemiddelde. De kinderen van de Europese ambtenaren bevinden zich in een soortgelijke situatie. Ze hebben a priori voorrang in de vier Europese scholen, maar drie van die scholen zijn overbevolkt en de vierde school legt vrij ver van de woonplaats van vele

Cijfers uit het document “L'enseignement francophone en Région de Bruxelles-Capitale” op de internetsite van de CCFEE, http://www.ccfee.be/index.php?travaux 6



9

ambtenaren.7 De schoolkeuze van deze ambtenaren houdt bijgevolg ook een keuze tussen onderwijsnetten in: een Belgische of een Europese school. De grote soepelheid van die leerlingen, die in meerdere onderwijssystemen terechtkunnen, staat haaks op het gebrek aan coördinatie tussen de drie grote onderwijssystemen in Brussel: de Nederlandstalige scholen, de Franstalige scholen en de Europese scholen. De inschrijvingen hebben plaats op verschillende momenten en volgens verschillende regels. Dat gebrek aan coördinatie tussen de inschrijvingsprocedures verplicht de ouders van de betrokken kinderen ertoe enerzijds een inschrijving te behouden in het systeem dat de inschrijvingen het vroegst afsluit zolang de inschrijving in het andere systeem niet definitief bevestigd is, en anderzijds een keuze te maken volgens de respectieve timing van die systemen. Deze situatie is een bron van frustraties voor de ouders en van inefficiëntie (aangezien ze overeenkomt met de gedecentraliseerde procedure die we op bladzijde 4 en 5 hebben geanalyseerd).8

Regeling van de schoolinschrijvingen ten dienste van Brussel Nu we de uitdagingen voor het Brusselse inschrijvingsbeleid hebben beschreven, wat kunnen we zeggen over de manier waarop de inschrijvingen in Brussel zouden moeten worden geregeld? Het is niet onze bedoeling om een kant-en-klare oplossing aan te reiken (deze beslissing valt onder de bevoegdheid van de beleidsmakers in overleg met de stakeholders) maar om toelichtingen te verstrekken over het proces dat tot een oplossing leidt en over de scheidsrechterlijke beslissingen die men onvermijdelijk zal moeten nemen. Tegelijk kan ook een hele reeks belangrijke technische beslissingen worden aangekaart die in het verlengde van de beleidsbeslissing liggen en daardoor zelden worden besproken. Beleidsdoelstellingen In het publieke debat wordt regelmatig gesproken van vier doelstellingen: rekening houden met de voorkeuren van de ouders en de leerlingen, rechtvaardigheid tussen de leerlingen, bevordering van sociale gemengdheid en aanmoediging van de betrokkenheid van de ouders bij de opvoeding van de kinderen. Rekening houden met de voorkeuren impliceert onder meer dat plaatsgebrek in de school de enige reden mag zijn waarom een leerling geen plaats krijgt in de school van zijn eerste keuze. Deze doelstelling bevestigt opnieuw de vrije schoolkeuze, een verworvenheid van het schoolpact. De voorkeuren van de ouders respecteren is ook belangrijk in het licht van de interafhankelijkheid tussen Brussel en zijn rand, indien men stadsvlucht van een deel van de bevolking en een verscherping van de huidige polarisatie wil vermijden.

Zie bijvoorbeeld het verslag over de schoolinschrijvingen in de Europese scholen van Brussel op de internetsite http://www.eursc.eu/index.php?id=212 7

Er zijn andere redenen waarom een betere coördinatie tussen de onderwijssystemen en geen louter parallel schoolaanbod wenselijk zou zijn, maar die redenen overschrijden het kader van de inschrijvingsproblematiek. Zie over dit onderwerp bijvoorbeeld Van Parijs (2007), Delvaux (2008) en Janssens, Carlier en Van de Craen (2009). 8



10

Rechtvaardigheid impliceert dat alle leerlingen die aan dezelfde objectieve criteria voldoen, op voet van gelijkheid worden behandeld, ongeacht de inspanningen die hun ouders hebben geleverd. Deze doelstelling is van essentieel belang, aangezien de Brusselse scholen zo goed als vol zitten en scheidsrechterlijke beslissingen nodig zijn wanneer het aantal inschrijvingsaanvragen groter is dan het aantal beschikbare plaatsen. Deze doelstelling bevordert eveneens de sociale gemengdheid, waarover we het al uitvoerig hebben gehad. Het aanmoedigen van de betrokkenheid van de ouders bij de opvoeding van de kinderen is weliswaar geen specifieke uitdaging voor Brussel, maar die doelstelling kan zeer moeilijk worden verwezenlijkt wegens de situatie in Brussel. Het is gewoon de bedoeling om te bevestigen dat de overheid van de ouders verwacht dat ze betrokken zijn bij de schoolkeuze en, meer bepaald, inlichtingen inwinnen en de schooldirecties of pedagogische teams ontmoeten alvorens ze hun definitieve keuze maken. De betrokkenheid van de ouders aanmoedigen komt tegemoet aan een vraag van sommige schooldirecties, maar eveneens aan de vraag van ouders die het besluitvormingsproces willen kunnen beïnvloeden. Andere doelstellingen of in ieder geval criteria werden al vermeld in het publieke debat, zoals voorrang geven aan de broers en zussen van al ingeschreven leerlingen, de continuïteit van de pedagogische trajecten bevorderen of voorrang geven aan de kinderen uit de wijk. Voorts hebben de Nederlandstalige leerlingen via een quotum voorwaardelijke voorrang in de Nederlandstalige scholen van Brussel.9 Dit quotum garandeert elke Nederlandstalige leerling een plaats in een Nederlandstalige school. Sommige van die doelstellingen zijn relevanter dan andere naargelang van het onderwijsniveau in kwestie. Voorrang geven aan de broers en zussen van al ingeschreven leerlingen zorgt ervoor dat leden van hetzelfde gezin naar dezelfde school kunnen gaan en steunt de gezinnen op logistiek vlak. Dat doel is zeer wenselijk in het basisonderwijs, wanneer de kinderen zich nog niet autonoom kunnen verplaatsen, maar het is minder relevant in het secundair onderwijs te Brussel, gelet op de mogelijkheden die het openbaar vervoer biedt. Twee scenario's Zelfs wanneer men zich focust op de vier hoofddoelstellingen, namelijk respecteren van de voorkeuren, rechtvaardigheid, sociale gemengdheid en aanmoedigen van de betrokkenheid van de ouders, wordt al snel duidelijk dat ze niet volledig verenigbaar zijn. Zo zijn het respecteren van de voorkeuren en sociale gemengdheid niet volledig verenigbaar: als leerlingen met een verschillende sociaaleconomische achtergrond naar verschillende scholen willen gaan en er in die scholen voor hen voldoende plaatsen zijn, komt het respecteren van de voorkeuren neer op het niet langer nastreven van sociale gemengdheid. Het aanmoedigen van de betrokkenheid van de ouders kan onverenigbaar zijn met sociale gemengdheid, want niet alle ouders hebben dezelfde middelen om zo'n Volgens Janssens (2009, tabellen 16 en 26) is het aandeel van de leerlingen die thuis Nederlands spreken of er naast een andere taal ook Nederlands spreken, 33% in het kleuteronderwijs en 38% in het basisonderwijs. Deze cijfers dienen te worden vergeleken met het huidige quotum van 45%. 9



11

inspanningen te leveren. Rechtvaardigheid tussen de leerlingen is niet helemaal verenigbaar met het aanmoedigen van de betrokkenheid van de ouders, want als men de ouders die zo'n inspanningen leveren bevoordeelt, benadeelt men de kinderen van de ouders die dat niet doen. Er is daarentegen geen onverenigbaarheid tussen, enerzijds, rechtvaardigheid en respecteren van de voorkeuren en, anderzijds, tussen aanmoedigen van de betrokkenheid van de ouders en respecteren van de voorkeuren. Een compromis is dus noodzakelijk: wanneer twee doelstellingen onverenigbaar zijn, welke doelstelling is dan belangrijker dan de andere? Laten we twee mogelijke scenario's beschouwen op basis van de huidige besprekingen in het publieke debat. In deze twee scenario's is het respecteren van de voorkeuren van de ouders belangrijker dan alle andere doelstellingen en is sociale gemengdheid belangrijker dan het aanmoedigen van de betrokkenheid van de ouders. Het lijkt immers moeilijk om de voorkeuren van de ouders niet boven de sociale gemengdheid te plaatsen in de huidige Belgische context en rekening houdend met onze sterke traditie van vrije schoolkeuze. Concreet betekent zulks dat de regeling van de inschrijvingen pas dwingend is wanneer het niet mogelijk is om alle leerlingen een plaats in de school van hun eerste keuze te geven. Gelet op het belang van sociale gemengdheid in Brussel, is het daarentegen waarschijnlijk dat deze doelstelling voorrang krijgt op het aanmoedigen van de betrokkenheid van de ouders in geval van onverenigbaarheid tussen die twee doelstellingen, indien er een politieke consensus in Brussel tot stand komt. Dan dient er nog een scheidsrechterlijke beslissing tussen rechtvaardigheid en aanmoediging van de betrokkenheid van de ouders te worden genomen. We stellen voor om twee scenario's te onderzoeken. In het eerste scenario is rechtvaardigheid het belangrijkst. Concreet betekent zulks dat geen enkel aspect van de procedure leerlingen wier ouders stappen bij de scholen hebben gedaan, mag bevoordelen en dat een ontmoeting tussen de ouders en de directie geen voorafgaande inschrijvingsvoorwaarde is, maar wel kan plaatshebben nadat de leerling een plaats in de school heeft gekregen. Als men de ouders vraagt om de directies van elke school die in aanmerking komt te ontmoeten opdat hun kind er een plaats kan krijgen, bevoordeelt men uiteindelijk de leerlingen wier ouders zo’n stappen bij een groot aantal scholen kunnen doen. Het tweede scenario streeft naar een compromis tussen rechtvaardigheid en aanmoediging van de betrokkenheid van de ouders door een voordeel te gunnen aan leerlingen wier ouders inlichtingen inwinnen en de school bezoeken, maar dat voordeel evenwel fors te beperken, teneinde zo billijk mogelijk te blijven en tegelijk de ouders een sterke beleidsmatige boodschap te sturen. Er zij op gewezen dat zo'n maatregel meer beoogt dan het verzoenen van de belangen van de ouders en directies die achter die doelstelling staan. Stimuli en regels (hier spreekt de econoom) kunnen gedragswijzigingen teweegbrengen. Door een voordeel – hoe klein ook - te gunnen aan de leerlingen wier ouders de moeite doen om inlichtingen over de school in te winnen, stelt men dat gedrag voor als de te volgen norm, wat in het belang is van iedereen en niet alleen van degenen die daar op dit ogenblik vragende partij voor zijn. We beschrijven hieronder de manier waarop dat voordeel in de praktijk kan worden gegund.



12

Ten slotte vermelden we dat men, wat althans voor het basisonderwijs betreft, er het unaniem over eens lijkt te zijn dat broers en zussen van al ingeschreven kinderen voorrang moeten krijgen. In het kader van de prioritering van de beleidsdoelstellingen zou de broer-zusvoorrang net onder het respecteren van de voorkeuren en boven sociale gemengdheid en betrokkenheid van de ouders worden geplaatst. Criteria Aan elke doelstelling worden idealiter één of meerdere criteria gekoppeld. Cantillon en Gothelf (2009) herinneren aan de kwaliteiten die goede indicatoren waarop de prioriteiten worden gebaseerd, moeten hebben, om te garanderen dat de leerlingen voor wie de voorrangsregels bestemd zijn, daadwerkelijk voorrang krijgen. Ze bevelen betrouwbare criteria aan die gecontroleerd kunnen worden door de school of door de beheerder van de procedure en die gebaseerd zijn op eigen kenmerken van het kind of zijn gezin. Als dergelijke indicatoren niet beschikbaar zijn, is een combinatie van verschillende indicatoren een alternatief. In het kader van de twee voorgestelde scenario's, kan het broer-zuscriterium gemakkelijk gedefinieerd worden. Het is een controleerbaar, individueel en betrouwbaar criterium. Een leerling zou voldoen aan het adhesiecriterium dat gekoppeld is aan de doelstelling om de betrokkenheid van de ouders aan te moedigen, indien één van zijn ouders heeft deelgenomen aan een informatieavond in de school waarvoor hij zich op dat criterium beroept, of er de directeur heeft ontmoet. Dit criterium kan gecontroleerd worden door de school in kwestie als de ouders die zo’n stappen doen, hun personalia meedelen. Het is eveneens een betrouwbaar en individueel criterium. Om de gevolgen van dit criterium voor de rechtvaardigheid te beperken, zou een leerling zich slechts voor een of twee scholen op dit criterium kunnen beroepen. Het is moeilijker om de indicatoren vast te stellen waarmee de leerlingen kunnen worden ingedeeld volgens hun sociaaleconomische achtergrond (om sociale gemengdheid te bevorderen), daar de sociaaleconomische achtergrond van een leerling van verschillende factoren afhangt, die trouwens niet allemaal meetbaar of controleerbaar zijn. Cantillon en Gothelf (2009) onderstrepen in dat verband de ontoereikendheid van de indicatoren die in het kader van het GOK-decreet en het decreet-Dupont worden gebruikt. Het is wenselijk dat er verschillende indicatoren worden gebruikt en het criterium zou bijvoorbeeld vervuld zijn, als de leerling voldoet aan 2 of 3 indicatoren op een lijst. Er zij op gewezen dat het criterium ‘sociale gemengdheid’, gelet op het nagestreefde doel en in tegenstelling tot de andere criteria, recht moet geven op voorwaardelijke voorrang en niet op onvoorwaardelijke voorrang, aangezien naar een evenwicht wordt gestreefd. Prioriteiten De beleidsdoelstellingen, de daaraan gekoppelde criteria en de prioritering van de doelstellingen komen tot uiting in reeksen prioriteiten van de leerlingen in elke school. We verduidelijken hier de prioriteiten die uit de twee scenario's voortvloeien, zonder rekening te houden met de voorrang voor broers en zussen, om de uiteenzetting begrijpelijk te houden. In elke school stelt men twee quota vast: een quotum voor de sociaaleconomisch achtergestelde leerlingen en een quotum voor de andere leerlingen. Elke categorie



13

van leerlingen heeft voorrang op de andere categorie tot het overeenkomstige quotum bereikt is (voorwaardelijke voorrang).10 Daarmee wordt in scenario 1 de rangschikking op basis van de criteria afgesloten. In scenario 2 beschouwt men vervolgens de leerlingen binnen elk quotum en plaatst men de leerlingen die zich voor die school op het adhesiecriterium beroepen, boven de andere leerlingen. De aldus verkregen rangschikking is nog geen volledige rangschikking van de leerlingen: twee leerlingen die aan dezelfde criteria beantwoorden, worden op dezelfde wijze gerangschikt. Om zo nodig tussen hen een onderscheid te kunnen maken, is een laatste criterium noodzakelijk. Loting is dan de rechtvaardigste oplossing. 11 Een procedure gebaseerd op het deferred acceptance algorithm op basis van de voorkeuren van de leerlingen Nu we de voorrang van elke leerling in elke school hebben bepaald, dient nog de procedure te worden vastgesteld. We volgen hier de aanbevelingen van Maniquet (2009) en van Cantillon en Gothelf (2009) en stellen een procedure voor die gebaseerd is op het deferred acceptance algorithm op basis van de voorkeuren van de leerlingen, dat we op bladzijde 4 en 5 hebben beschreven. Zoals we hebben gezien, is efficiëntie het belangrijkste argument voor deze procedure: in die zin is het de procedure die het meest rekening houdt met de voorkeur van de ouders. In deze procedure wordt de ouders gevraagd om een rangschikking op te stellen van de scholen die hen interesseren. De procedure combineert die voorkeuren dan met de voorrangsregels voor de leerlingen die voortvloeien uit de beleidsdoelstellingen, en met het voornoemde laatste criterium. In het kader van scenario 2 is een aanpassing noodzakelijk, want de ouders moeten tegelijk de scholen rangschikken en aangeven voor welke school (of scholen) hun kind het adhesiecriterium vervult. 12

Er zij opgemerkt dat deze definitie verschilt van het quotum zoals dat in het kader van het GOK-besluit wordt gebruikt. De GOK-leerlingen hebben immers voorrang voor het GOK-quotum, maar worden voor de andere plaatsen op voet van gelijkheid met de andere leerlingen behandeld. Het voordeel van de voorgestelde formule is dat ze de kans dat de schoolbevolking overeenstemt met de via het quotum bepaalde samenstelling maximaliseert. Het is aldus makkelijker om het niveau van het quotum te interpreteren ten opzichte van de doelstelling. Concreet nu: laten we veronderstellen dat 30% van de leerlingen van het Gewest voldoet aan de criteria om als sociaaleconomisch achtergesteld te worden beschouwd. Een quotum van 30% voor die leerlingen in elke school zal de kansen op sociale gemengdheid maximaliseren. 10

Loting wordt bijvoorbeeld gebruikt in New York en Boston. Het LOP Gent gebruikt de afstand tussen de woonplaats en de school als laatste criterium. 11

Deze aanpassing lijkt technisch gezien op de aanpassing die Abdulkadiroğlu et al. (2008) onlangs hebben voorgesteld, ook al is de motivering anders. Er wordt een strategische dimensie in de beslissing van de ouders ingevoerd, aangezien het niet altijd in hun belang is om hun voorkeurschool voor dat criterium op te geven. Abdulkadiroğlu et al. (2008) tonen aan dat het in het belang van de ouders blijft om de scholen te rangschikken volgens hun echte voorkeuren. 12



14

Meer coördinatie tussen de gemeenschappen Als sommige leerlingen twee scholen als een mogelijke keuze beschouwen, zouden die scholen, ter wille van de efficiëntie, geïntegreerd moeten worden in dezelfde inschrijvingsprocedure. Anders zouden de leerlingen deelnemen aan de procedures voor de scholen waarin ze geïnteresseerd zijn. Dat zou leiden tot meerdere inschrijvingen (aangezien die leerlingen in het kader van elke procedure een plaats in een school zouden kunnen krijgen) en tot een eindresultaat dat niet optimaal is. Gelet op de Brusselse schoolbevolking, rechtvaardigt dit eenvoudige criterium op zich één enkele procedure voor alle – Franstalige, Nederlandstalige en Europese – scholen op het Brussels grondgebied. We wijzen erop dat het gebruik van een gemeenschappelijke procedure niet vereist dat de drie schoolsystemen dezelfde voorrangscriteria (en dus beleidsdoelstellingen) hanteren: elk systeem stelt zijn beleidsdoelstellingen vast die vertaald worden in de prioriteiten in elk van zijn scholen. Bijgevolg is dit voorstel volkomen verenigbaar met een regeling van de schoolinschrijvingen door de gemeenschappen en dus, in het bijzonder, met de bestaande institutionele context. De enige verplichting is dat hetzelfde algoritme wordt gebruikt. Het voordeel voor de leerlingen is dat ze een school van het ene systeem op de eerste plaats en een school van een ander systeem op de tweede plaats kunnen zetten.

Andere beschouwingen "De duivel zit in de details" luidt het spreekwoord. Uiteindelijk zal het succes van het toekomstige inschrijvingsbeleid in Brussel ook afhangen van een groot aantal details die we hieronder beknopt beschrijven. Flankerende maatregelen om de deelname van de ouders te bevorderen Het voordeel van een gecentraliseerde procedure zoals die welke hier wordt voorgesteld is dat men in theorie gemakkelijk kan nagaan of alle ouders hebben deelgenomen. Verschillende maatregelen kunnen die deelname vergemakkelijken, wat een conditio sine qua non is voor echte rechtvaardigheid en sociale gemengdheid.13 • Alle ouders goed inlichten over de procedure. • Verschillende communicatiekanalen ter beschikking stellen waarlangs ze hun voorkeuren kunnen doorgeven: internet, per brief, per telefoon, via de scholen, ... • Het contact tussen de ouders en de scholen vergemakkelijken opdat de ouders gemakkelijk voldoen aan het adhesiecriterium, bijvoorbeeld door elke school te vragen om enkele informatieavonden te organiseren. • Voldoende en vlot toegankelijke informatie verstrekken over alle scholen: verschillende scholen rangschikken is een vrij moeilijke zaak, zelfs wanneer men over informatie over die scholen beschikt.

Het heeft immers geen zin om voorrang te geven aan bepaalde leerlingencategorieën als ze er geen voordeel uit halen. 13



15

Hoeveel scholen moeten gerangschikt worden? Aangezien de Brusselse scholen nagenoeg overbevolkt zijn, hoeveel scholen moet een ouder dan rangschikken om er zeker van te zijn dat zijn kind na afloop van de procedure een plaats krijgt in een school van zijn keuze? Het antwoord is kort: dat hangt af van de voorkeuren van de ouder. Als zijn kind voorrang heeft in de school van zijn vierde keuze en daarentegen niet zeker is van een plaats in de school van zijn eerste, tweede en derde keuze, dan heeft de ouder er belang bij om 4 scholen te rangschikken. In de praktijk hangt dat af van de heterogeniteit van de voorkeuren van de schoolbevolking. In het ene uiterste geval, als alle leerlingen dezelfde school als eerste keuze opgeven, dezelfde school als tweede keuze enz., dan moeten er evenveel scholen als volgeboekte scholen worden gerangschikt. In het andere uiterste geval zullen enkele scholen volstaan. 14 Standaardrangschikking Een belangrijke ethische vraag is wat er moet gebeuren met de leerlingen wier ouders ondanks alles geen rangschikking van de scholen opgeven. 15 In het standaardschema zouden ze moeten kiezen tussen de scholen die na afloop van de procedure nog plaatsen overhebben. Een alternatief is een automatische rangschikking voor deze leerlingen, bijvoorbeeld naargelang van de afstand tussen de school en hun woonplaats. Het voordeel van die formule is dat ze die leerlingen toegang tot wenselijke scholen zou garanderen, wat vermijdt dat ze benadeeld zouden worden, omdat hun ouders te weinig inspanningen leveren of onvoldoende geïnformeerd zijn. Het nadeel is dat deze maatregel inefficiënt kan zijn als een van die leerlingen, die na afloop van de procedure een plaats in een volgeboekte school zou hebben gekregen, liever naar een school zou gaan waar er nog plaats is. In dat geval zou de maatregel geen enkel voordeel hebben en zelfs een leerling een plaats in een school van zijn voorkeur ontzeggen. Geleidelijke aanpassing van de criteria De sociale gemengdheid wordt zowel bij de instroom als tijdens het schooltraject van de leerlingen bepaald. Het bevorderen van sociale gemengdheid in de scholen vereist derhalve dat de scholen daarin gesteund worden door regelingen waarmee de sociale diversiteit op harmonieuze wijze kan worden benaderd. Quota die zeer sterk afwijken van de huidige leerlingenpopulatie van bepaalde scholen, zouden kunnen leiden tot veranderingen die moeilijk in goede banen kunnen worden geleid. De scholen zouden de situatie serener kunnen aanpakken met intermediaire quota die rekening houden met hun specifieke situatie.

Cantillon (2009) verduidelijkt het gevolg van de heterogeniteit van de voorkeuren in het kader van de inschrijvingsprocedure in het Nederlandstalig basisonderwijs te Brussel. In New York, waar de scholen volgeboekt zijn, kunnen de ouders 12 scholen opgeven, maar dat aantal lijkt niet te volstaan voor ongeveer 3.5% van de leerlingen. 14

In sommige Engelse schooldistricten, waar de scholen toch ook volgeboekt zijn, geeft een vierde van de bevolking geen voorkeuren op en krijgen de leerlingen op administratieve wijze een plaats in een school. 15



16

Conclusie De schoolkeuze kan leiden tot conflicten tussen de ouders, scholen, besluitvormers en andere stakeholders, want het is niet mogelijk om iedereen tevreden te stellen. Voor Brussel moet er nochtans dringend een compromis worden gevonden waarin iedereen zich kan vinden en dat in de praktijk bruikbaar is. In dit artikel analyseren we twee mogelijke compromis-scenario’s tussen de vaak vernoemde beleidsdoelstellingen op het vlak van de schoolinschrijvingen en stellen we een procedure voor om die doelstellingen te bereiken. Deze procedure is eenvoudig, flexibel en zo efficiënt mogelijk, gelet op de voorrangsregels die in acht moeten worden genomen en de voorkeuren die men te kennen geeft. De procedure is niet zozeer “een kant-enklare oplossing”, maar verduidelijkt de scheidsrechterlijke beslissingen waarover de beleidsmakers een standpunt moeten innemen, en de talrijke praktische aspecten waarmee rekening moet worden gehouden bij het ontwerpen van zo’n procedure.



17

Dankwoord Mijn dank gaat uit naar de anonieme herlezers, de redactiesecretaris van Brussels Studies, Christophe Mincke, Catherine Dehon, Mathias Dewatripont en Dirk Jacobs voor hun commentaar en suggesties, alsook naar Philippe Van Parijs, die me heeft aangemoedigd om dit artikel te schrijven. Dit onderzoekproject krijgt financiële steun van de Europese Onderzoeksraad (MaDEM-beurs).

Bibliografie ABDULKADIROĞLU Atila, YEON-KOO Che et YOSUKE Yasuda, (2008), Expanding “choice” in school choice, mimeo. ABDULKADIROĞLU Atila, PATHAK Parag, ROTH A.E., & SÖNMEZ T., (2006), Changing the Boston School Choice Mechanism, mimeo. ABDULKADIROĞLU Atila, PATHAK Parag and ROTH Alvin, (2009), « Strategyproofness versus efficiency in matching with indifferences: Redesigning the NYC high school match », forthcoming American Economic Review. CANTILLON Estelle, (2009), School choice in Brussels Dutch-speaking preschools : Evaluation of the effect of the use of a distance-based tie-breaker, rapport de recherche pour la LOP Brussel, 50 p. CANTILLON Estelle et GOTHELF Nicolas, (2009), Réguler les inscriptions scolaires : pourquoi et comment ?, Actes du Congrès des Economistes de Langue Française, CiFOP, Novembre 2009. DEBOOSERE Patrick, EGGERICKX Thierry, VAN HECKE Etienne et WAYENS Benjamin, (2009), « La Population bruxelloise: un éclairage démographique », in Brussels Studies, EGB n° 3, pp. 1-18. DELVAUX Bernard, DEMEUSE Marc, DUPRIEZ Vincent, GUISSET Christophe, FAGNANT Annick, LAFONTAINE Dominique, MARISSAL Pierre et MAROY Christian, (2005), Les bassins scolaires : de l’idée au projet. Propositions relatives aux domaines d’intervention, aux instances et aux territoires, étude réalisée pour la Communauté française, 260 p. DELVAUX Bernard, (2008), « Un enseignement unique, opinion », in La Libre, 3 septembre 2008. DUPRIEZ Vincent et VANDENBERGHE Vincent, (2004), « L’école en Communauté française de Belgique : de quelle inégalité parlons-nous ? » Cahiers de recherche en éducation et formation, 27, Girsef. DUPRIEZ Vincent et DRAELANTS Hugues, (2004), « Classes homogènes versus classes hétérogènes: les apports de la recherché à l’analyse de la problématique », Revue Française de Pédagogie, 148, pp. 145-165. GALE David and SHAPLEY Lloyd, (1962), « College admissions and the stability of marriage », American Mathematical Monthly, 69(1), pp. 9-15.



18

JACOBS Dirk, REA Andrea, TENEY Céline, CALLIER Louise, LOTHAIRE Sandrine, (2009), L’ascenseur social reste en panne. Les performances des élèves issus de l’immigration en Communauté française et en Communauté flamande, Fondation roi Baudouin, 92 p. JANSSENS Rudi, (2007), « Van Brussel gesproken: Taalgebruik, taalverschuivingen en taalidentiteit in het Brussels Hoofstedelijk Gewest (Taalbarometer II) », Brusselse Thema’s 15, Brussel, VUBPRESS, 2007. JANSSENS Rudi, (2008), « Language use in Brussels and the position of Dutch – some recent findings », in Brussels Studies, n° 13, 7 January 2008, pp. 1-14. JANSSENS Rudi, (2009), Onderzoek naar de capaciteit van het Nederlanstalig basisonderwijs in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, BRIO onderzoeksverslag. JANSSENS Rudi, CARLIER Donat and VAN DE CRAEN Piet, (2009), « Education in Brussels », in Brussels Studies, CFB n° 5, January 2009, pp. 1-19. JENKINS Stephen, MICKLEWRIGHT John and SCHNEPF Sylke, (2008), « Social segregation in secondary schools: how does England compare with other countries », Oxford Review of Education, 34(1), pp. 21-37. MANIQUET François, (2009), « Inscriptions dans les Ecoles: Quelques Enjeux et Quelques Solutions », Regards Economiques, 70. VAN PARIJS Philippe, (2007), « Brussels Capital of Europe : The new linguistic challenges », in Brussels Studies, n° 6, May 2007, pp. 1-10.




Nummer 33, 21 december 2009. ISSN 2031-0293

Gaëlle Hubert

Europese fondsen in Brussel: van principes tot praktijk Vertaling : Saraï De Graef

Het voorliggende artikel bestudeert de manier waarop het Brussels Gewest de Europese Structuurfondsen – het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) in het bijzonder – gebruikt om verschillende economische en sociale projecten op haar grondgebied te concretiseren. Het analyseert de evolutie van de EFRO-programma’s in Brussel van 2000 tot 2013 en poneert een kritische blik op de zogezegde ‘regionale richtlijn’ op dat vlak. Die heeft het zwaar om de institutionele barrières te doorbreken en wordt gekarakteriseerd door sterke ongelijkheden tussen actoren – zowel tijdens de ontwikkeling van de programma’s en als tijdens de toepassing ervan – ondanks het belang dat door de Europese fondsen gehecht wordt aan partnerschap en integratie. Aan de hand van het voorbeeld van de Europese fondsen in Brussel, brengt dit artikel verslag van de gedachtegang van ‘de publieke actie in de praktijk’, tussen strategisch beleid en voortschrijdend proces, tussen formele procedures en concrete praktijken van de actoren.

Gaëlle Hubert is doctor in de politieke en sociale wetenschappen aan de Facultés universitaires Saint-Louis (Brussel) en onderzoekster aan het Centre de Recherche en Science Politique (CReSPo) en aan het Centre d’études sociologiques (CES). Ze verdedigde haar doctoraatsverhandeling, getiteld « Penser l'Europe en action. Les Fonds structurels européens à l'appui de politiques régionales bruxelloises », op 30 oktober 2008 aan de FUSL.

Contact gegevens : Gaëlle Hubert, +32(0)2 211 79 72, [email protected] Michel Hubert (réd. en chef.), +32(0)2 211 78 53 – +32(0)485 41 67 64 – [email protected]



Inleiding

1

1

We hebben meestal de neiging de Europese aanwezigheid in Brussel te bekijken doorheen het prisma van de verschillende instellingen op haar grondgebied. Hoewel men niet om deze institutionele verankering van de EU in Brussel heen kan, is het niet de enige dimensie van de – onder andere fysieke – verstrengeling van de twee entiteiten. In Brussel zijn een groot aandeel van de renovaties van gebouwen en van de socio-economische en socioculturele initiatieven vrucht van de gezamenlijke financiering met Europa. Als Europese regio kan het Brusselse Gewest voordeel trekken uit Europese fondsen bedoeld om de economische en sociale ongelijkheid tussen lidstaten te verhelpen. Deze verschillende fondsen zijn verzameld onder de vlag van ‘Europees regionaal beleid’. Dit beleid werd hervormd aan het einde van de jaren tachtig in een context van decentralisatie op vlak van publieke actie in de meerderheid van de Europese landen (Nay, 2001). Het heeft als specifieke kenmerken dat het enerzijds een doorslaggevende rol toekent aan infra-statelijke entiteiten door hen te betrekken in zowel de ontwikkeling 2 als het beheer en de uitvoering van de fondsen (Smith, 1995) en dat het anderzijds in alle stadia van het in toepassing brengen partnerschappen oplegt waardoor regionale en lokale autoriteiten, economische en sociale partners en alle organismes competent in de thema’s in kwestie betrokken worden. Een gedecentraliseerde benadering van het gebied, een opwaardering van het lokale schaalniveau, netwerken,…: dit Europees beleid heeft alles van een ‘geterritorialiseerd’, ‘globaal’ en ‘geïntegreerd’ beleid, karakteristieken van de nieuwe paradigma’s van

1

Dit artikel komt voort uit een doctoraatsverhandeling getiteld ‘Penser l’Europe en action. Les Fonds structurels européens à l‘appui de politiques régionales bruxelloises’ (Europa in actie denken. De Europese Structuurfondsen ter ondersteuning van het Brussels regionaal beleid), verdedigd op 31 oktober 2008 aan de Facultés universitaires Saint-Louis, onder supervisie van Olivier Paye (CReSPo) en Luc van Campenhoudt (CES). Zij heeft van een contract Prospective Research for Brussels van de IWOIB genoten. Dit onderzoek duurde drie jaar en een half en gebruikte meerdere methodes: een onderzoek van documenten, een stage in de Brusselse sectie van de Belgische Permanente Vertegenwoordiging bij de EU, interviews met actoren van het Europees regionaal beleid – voornamelijk Brussels (op niveau van de politiek, administratie, verenigingen, publiek en privé…), maar ook werkende voor de Europese Commissie. 2

Hiervan getuigen de intense strategieën van lobbying door de Europese regio’s, aangemoedigd door de Europese Commissie.

G. HUBERT, « Europese fondsen in Brussel: van principes tot praktijk », Brussels Studies, Nummer 33, 21 december 2009, www.brusselsstudies.be


2

publieke actie (Fontaine, Hassenteufel, 2002 ; Pasquier, Weisbein, 2004 ; Pasquier, Simoulin, Weisbein, 2007). In België halen de gefedereerde entiteiten duidelijk voordeel uit dit Europees beleid. Terwijl ze al de mogelijkheid hebben om te zetelen in de Ministerraad van de EU3 in naam van België, kunnen ze ook nog op vlak van Europees regionaal beleid hun eigen programma’s ontwikkelen en er rechtstreeks met de Europese Commissie over onderhandelen. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest houdt dus niet – zoals de meerderheid van de Europese regio’s – enkel vast aan een strategie van lobbying voorafgaand aan de aanname van algemene regelgeving op vlak van Structuurfondsen en in een latere fase aan een simpele rol van manager onder voogdij van de centrale staat. Ze is volwaardige actor in de stappen tot het verkrijgen van Europese fondsen die haar beleid voor regionale ontwikkeling kunnen ondersteunen. Dit grote vermogen tot actie, waar het Brusselse Gewest over beschikt, is veelbetekenend op politiek vlak in het licht van de thematieken die onder het Europees regionaal beleid vallen (ruimtelijke ordening, economie, werkgelegenheid, milieu, enzovoort), waarvan de meesten overeenkomen met de Belgische gewestelijke bevoegdheden. Op welke manier worden deze Europese fondsen ontvangen op Brussels grondgebied? We hebben gekeken naar de eigenlijke inhoud van de programma’s die fondsen gebruiken en naar de types van projecten die ermee uitgevoerd worden. Wat leren we daarnaast uit de manier waarop het Gewest zich organiseert om van de financiering te genieten? In de volgende pagina’s gaan we van start met een stand van zaken van de Structuurfondsen in het Brusselse Gewest. Dit zeer beschrijvende deel is een noodzakelijke eerste stap om tot een scherpere analyse van de processen waarin deze fondsen (het EFRO in het bijzonder) gebruikt worden in Brussel te kunnen komen. Vervolgens, na een overzicht van de evolutie van de EFRO-programma’s van 2000 tot 2013 in Brussel, concentreren we ons op de concrete modaliteiten waarmee deze het licht hebben gezien. Door dit te doen, zullen we het relatief vlotte en consensuele schema, die hun lezing ons op het eerste zicht zou aanreiken, moeten nuanceren. Door het procedurele kader van het Brusselse beleid op vlak van Europees regionaal beleid – een beleid dat de nadruk legt op eisen van partnerschap en ‘goed bestuur’ – te bestuderen, zullen we zien hoe de Structuurfondsen in Brussel een klein labo voor publieke actie blijken, dat op meer algemene wijze het politiek handelen in vraag stelt.

3

Dit werd mogelijk gemaakt door de introductie van artikel 146 in het Verdrag van Maastricht, dat stelt dat “De Raad bestaat uit een vertegenwoordiger van elke Lid-Staat op ministerieel niveau die gemachtigd is om de Regering van de Lid-Staat die hij vertegenwoordigt, te binden.” In België hebben de gefedereerde entiteiten en de Federale Staat zich progressief georganiseerd om de intra-Belgische verdeling van de bevoegdheden wat betreft de organisatie van Europese aangelegenheden te verlengen. Op die manier wordt de gelijkheid tussen de Federale Staat en de gefedereerde entiteiten, die in de Grondwet is ingeschreven, geijkt. Het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 tussen de Federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten met betrekking tot de vertegenwoordiging van het Koninkrijk België in de Ministerraad van de Europese Unie (Belgisch Staatsblad, 17 november 1994, p.28209) beschrijft hier de modaliteiten van.



3

De Structuurfondsen in Brussel: stand van zaken Meer dan een derde van het gemeenschapsbudget opslorpend4 , heeft het Europees regionaal beleid de financiering van projecten in de landen van de Unie tot doel. Het bestaat uit verschillende financiële fondsen (de ‘Structuurfondsen’) die toegekend worden voor een periode van zes jaar en voor het nastreven van specifieke doelstellingen. Het ESF (Europees Sociaal Fonds), waarvan de oprichting reeds vervat zat in het Verdrag van Rome van 1957 (artikel 123), heeft vandaag als missie de werkloosheid te voorkomen en te bestrijden. Het gebruik van dit fonds is geregeld door het respect voor de Europese Werkgelegenheidsstrategie (EWS). Het EFRO (Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling) is begin jaren zeventig ontstaan en heeft tot doel bij te dragen tot de correctie van de voornaamste onevenwichten tussen regio’s van de Gemeenschap. In 1994 werd het CF (Cohesiefonds) 5 opgericht dat op haar beurt gericht is op de minst rijke lidstaten van de Unie 6. Het financiert tot 85% van de in aanmerking komende kosten van omvangrijke projecten gewijd aan het milieu of aan vervoersinfrastructuur. Ten slotte –zelfs al maken deze sinds de recente hervormingen eigenlijk geen deel meer uit van het Europees regionaal beleid – zijn er het EOGFL (Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw) dat in 1964 werd ontwikkeld en aanpassingen van plattelandsstructuren en plattelandsontwikkeling steunt en het FIOV (Financieringsinstrument voor de oriëntatie van de visserij) dat tracht een evenwicht te bereiken tussen de visbestanden en de exploitatie ervan. De doelstellingen van de verschillende fondsen worden geherdefinieerd ter gelegenheid van elke nieuwe programmaperiode. Tabel 1 illustreert de evolutie van deze verschillende doelstellingen tijdens de twee laatste programmaperiodes (2000-2006 en 2007-2013). 7 Concreet moet elke lidstaat één programma per doelstelling indienen. Deze programma’s stellen de strategie voor het gebruik van de fondsen voor door ze op te splitsen in verschillende thematische assen en daarbinnen in verschillende concrete maatregelen. Ze passen binnen het juridisch kader van de Europese reglementen over de Structuurfondsen. Deze reglementen leggen de doelstellingen vast waarover de fondsen zullen verdeeld worden en leggen het verband met de strategische

4

Voor de programmaperiode 2007-2013 gaat het om een totaal van 336,1 miljard euro, wat na het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) de tweede grootste begrotingspost van de EU is. 5

Het Cohesiefonds is niet altijd gelijkgesteld aan de Structuurfondsen en wordt soms apart benoemd. 6

Dit zijn de landen waarvan het BNP minder dan 90% van het communautaire gemiddelde is (sinds 1 mei 2004 met name Cyprus, Estland, Griekenland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Portugal, Slowakije, Slovenië, Spanje en Tsjechië). 7

Deze tabel is een aanpassing van de tabel voorgesteld in het document van de Europese Commissie “Derde verslag over de economische en sociale cohesie (Een nieuw partnerschap voor cohesie. Convergentie concurrentievermogen samenwerking)”, februari 2004 [COM(2004) 107def. – Niet verschenen in het Publicatieblad].



Programmaperiode 2000-2006

Programmaperiode 2007-2013

Doelstellingen

Financiële instrumenten

Doelstellingen

Cohesiefonds

CF

Doelstelling 1

4

Financiële instrumenten

Convergentie en concur concurCF, EFRO, ESF EFRO, ESP, EOGFL-Oriënta- rentie-vermogen tie, FIOV

Doelstelling 2

EFRO, ESF

Doelstelling 3

ESF

Equal *

ESF

URBAN II *

EFRO

nationaal niveau: EWS

Interreg III

EFRO

Europese territoriale samenwerking

Leader +

EOGFL-Oriëntatie, FIOV

Plattelands- ontwikkeling en herstructurering van de visserijsector buiten EOGFL-Oriëntatie, FIOV Doelstelling 1

Regionaal concurrentievermogen & werkgelewerkgele genheid regionaal niveau

EFRO

EOGFL-Oriëntatie wordt ELFPO (Europees LandLand bouwfonds voor Plattelandsontwikkeling). FIOV wordt EVF (Europees Visserijfonds). Deze fondsen hebben sindsdien een eigen rechtsbasis en maken niet langer deel uit van het cohesiebeleid.

9 doelstellingen

6 instrumenten

3 doelstellingen

3 instrumenten

Tabel 1 : De doelstelliingen van de Structuurfondsen, programmaperiodes 2000-2006 en 2007-2013 De grijze kaders van de tabel duiden de doelstellingen aan waarvan het Brussels Gewest voordeel heeft genoten. Periode 2000-2006

• Doelstelling 1: bevordering van de ontwikkeling en structurele aanpassing van de regio’s met ontwikkelingsachterstand (BBP < 75% van het Gemeenschapsgemiddelde). Het gaat om de ‘ultraperifere’ regio’s en om zeer dunbevolkte regio’s (voorheen doelstelling 6). • Doelstelling 2: ondersteuning van de economische en sociale omschakeling van zones die in structurele moeilijkheden verkeren. Het gaat globaal gezien om zones waar economische veranderingen in de industrie en de dienstensector plaatsvinden, plattelandszones die door achteruitgang worden getroffen, van de visserij afhankelijke zones in crisissituaties en in moeilijkheden verkerende stedelijke zones. • Doelstelling 3: ondersteuning van de aanpassing en de modernisering van het beleid en de systemen op het gebied van onderwijs, opleiding en werkgelegenheid in de niet onder doelstelling 1 vallende regio's. • EQUAL: in een context van nationale samenwerking nieuwe methoden ter bestrijding van alle vormen van discriminatie en ongelijkheid op de arbeidsmarkt bevorderen en de sociale en professionele integratie van asielzoekers stimuleren. • INTERREG: economische en sociale samenhang in de EU verstevigen aan de hand van grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking en de integratie en een evenwichtige en harmonieuze ontwikkeling van de Eur. ruimte bevorderen. • LEADER +: past in het Europese beleid ter bevordering van de plattelandsontwikkeling (2de pijler van het GLB).

Periode 2007-2013

• Doelstelling ‘Convergentie’: = 78,5% van het totale budget. Deze doelstelling beoogt de regio’s waar het BBP per inwoner < dan 75% van het Gemeenschapsgemiddelde bedraagt. Dit is het equivalent van ‘Doelstelling 1’ van de voorgaande programmaperiode (2000-2006). • Doelstelling ‘Regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid’: = 17,2% van het totale budget. Deze doelstelling wil het concurrentievermogen, de werkgelegenheid en de aantrekkelijkheid van de regio’s verhogen. • Doelstelling ‘Territoriale samenwerking’: Deze laatste doelstelling wil de samenwerking op grensoverschrijdend, transnationaal en interregionaal vlak versterken. Voor deze doelstelling komen grensregio’s in aanmerking (interne en maritieme gebieden).

* Voor 2007-2013 werden Equal en Urban II geïntegreerd in de doelstelling ‘Regionaal concurrentie-vermogen en werkgelegenheid’ en in de doelstelling ‘Convergentie’. G. HUBERT, « Europese fondsen in Brussel: van principes tot praktijk », Brussels Studies, Nummer 33, 21 december 2009, www.brusselsstudies.be


5

richtsnoeren van de Gemeenschap8 en de strategie van Lissabon 9, waardoor het Europees regionaal beleid voldoet aan de eis voor coherentie tussen de ingrepen van de Structuurfondsen en de prioriteiten van de EU. De reglementen leggen ook de criteria vast voor de toewijzing van de fondsen, net als de procedures van opvolging en beheer die het gebruik ervan zullen regelen. In België is elk gewest betrokken bij haar eigen doelstellingen en ontwikkelen zij dus eigen programma’s in overleg met de Europese Commissie. In het voorliggende geval bestuderen we in de eerste plaats het gebruik van het EFRO in het kader van Doelstelling 2 (46 miljoen euro) en van het programma URBAN (7 miljoen euro) voor 2000-2006 en in het kader van de doelstelling ‘Regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid’ (58 miljoen euro) voor 2007-2013 10. In het kader van de programma’s 11 zijn projectoproepen gelanceerd. De projecten moeten passen binnen één van de verschillende maatregelen voorzien in het betreffende programma. Ze moeten onderwerp zijn van medefinanciering op grond van twee principes 12: dat van additionnaliteit, dat wil dat de Europese hulp zich voegt bij nationale hulp, en dat van partnerschap, dat eerder vernoemd werd. Het uitvoeren van de verschillende projecten wordt gestuurd door de ‘bestuursautoriteit’ die het BHG is en wordt onderworpen aan evaluaties: ex ante, in de helft van de duur van de programmaperiode en ex post. Betreffende de kern van de zaak, wat doen de Brusselse autoriteiten met de EFROprogramma’s en welke types van initiatieven en van operatoren bevoordelen zij? Stellen we een verschil vast tussen de programmaperiodes 2000-2006 en 20072013? De communautaire strategische richtsnoeren (CSR) definiëren een algemeen kader (vooral thematisch) waarbinnen de Structuurfondsen ingrijpen. Ze houden rekening met de Globale richtsnoeren voor het economisch beleid (GREB) en de Europese Werkgelegenheidsstrategie (EWS) 8

De zogenaamde ‘strategie van Lissabon’ werd naar aanleiding van de Europese Raad van maart 2005 gelanceerd. Ze heeft tot doel van Europa “de meest competitieve economie van de wereld” te maken en volledige tewerkstelling te bereiken tegen 2010. Hervormd in 2005, concentreert ze zich sindsdien op twee doelstellingen: groei en werkgelegenheid. 9

10

Voor de bedragen, zie de referentiebrochure gepubliceerd door het CCFEE (Commission Consultative Formation Emploi Enseignement): “Emploi, Formation et Cohésion sociale: l’intervention des Fonds structurels européens en Région Bruxelles-Capitale pour 2007-2013 (Werkgelegenheid, onderwijs, sociale cohesie: de interventie van de Structuurfondsen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest voor 2007-2013)”, oktober 2007. Deze brochure kan gedownload worden op http://www.ccfee.be/index.php?id=80,0,0,1,0,0. Deze bedragen kunnen op zijn minst bescheiden genoemd worden in vergelijking met andere – Europese en Brusselse – programma’s, maar zijn daarom niet minder belangrijk op Brusselse schaal, enerzijds omdat ze een belangrijke zonering met zich mee brachten – zie hieronder – en anderzijds omdat deze Europese hulp zich steeds voegde bij een nationale medefinanciering die tot 50% van het totaal moet uitmaken. 11

Voor het geval dat ons interesseert, gaat het om een uniek document over de programma’s van het BHG: “Doelstelling 2 van de Europese Structuurfondsen” van 3 juli 2001, het operationeel programma “PIC Urban, programmation 2000-2006” van 12 november 2001 en het operationeel programma “Doelstelling 2013: samen investeren in stedelijke ontwikkeling!” van 22 maart 2007. 12 Meer

precieze selectiecriteria zijn door het Brussels Gewest gedefinieerd in de programma’s.



6

De Brusselse EFRO-programma’s van 2000 tot 2013: voortzetting, breuk en retoriek van het geïntegreerde project De inhoud van de EFRO-programmaperiodes 2000-2006 en 2007-2013 is deels gelijkend en deels verschillend. De programma’s zijn gelijkend wat betreft de diagnostiek die ze stellen op vlak van de Brusselse sociaal-economische situatie. Budgettaire kwetsbaarheid (Zimmer, 2006; Lambert J.-P. et al., 1999), ongekwalificeerde werkkrachten en een structureel hoog werkloosheidscijfer 13 en stedelijke uittocht van de middenklasse (wanneer belasting op verblijfplaats geheven wordt) zijn enkele van de karakteristieken die van het Brussels Gewest een ‘Europese paradox’ maken: terwijl het één van de zes regio’s is waarvan het BBP per inwoner het hoogst is, ligt het werkgelegenheidscijfer er duidelijk lager dan het Europese gemiddelde. Het Gewest heeft dit gegeven uitgespeeld bij de Europese Commissie om Structuurfondsen te kunnen bekomen. Dit is gedurende zes jaar weinig veranderd. De situatie is echter erg contrasterend doorheen het Brusselse landschap. Het BHG heeft zich historisch ontwikkeld vanuit een kern, die gesitueerd is rond het kanaal en “de Vijfhoek” wordt genoemd. Die kern heeft zich progressief uitgebreid naar andere aangrenzende gemeenten op het moment van de industriële expansie. Bij deze ‘eerste kroon’ heeft zich een hele reeks gemeenten gevoegd (de ‘tweede kroon’) die uitgestrekter en groener zijn en waarin de bemiddelde bevolking van de eerste kroon zich heeft gevestigd. Het dualisme van de twee kronen werd geaccentueerd door de achteruitgang van de industriële activiteiten. Vandaag bestaan de centrale wijken uit stedelijke kankers en oude wijken die weinig groen bevatten en economisch weinig aantrekkelijk zijn. Hun bewoners zijn grotendeels van geïmmigreerde origine en met lage inkomens. Deze situatie van ‘dubbele kroon’, waardoor de armoede geconcentreerd is in de centrale wijken van de stad, onderscheidt het BHG van de meeste andere Europese steden. Ze heeft gediend als referentie voor het afbakenen van de interventiezone van het EFRO voor de twee programmaperiodes van Structuurfondsen, en dat ondanks het feit dat de Europese Commissie het systeem van micro-zonering voor de programmaperiode 2007-2013 verlaten had. Figuur 1 illustreert de EFRO-perimeter voor 2000-2006 (hierna ‘PIZ (prioritaire interventiezone) kern’) en voor 2007-2013 (uitbreiding van de PIZ ten noorden en ten zuiden, langs het kanaal). De vergroting van de perimeter vanaf 2007 werd gemotiveerd door de nieuwe wijzen van concentratie van middelen naar voren geschoven door de Europese Commissie, die aandringt op de noodzaak van interventies die deel zijn van een regionale coherentie binnen een geheel in plaats van interventies op microgeografisch niveau. Het is op dit vlak dat de twee Brusselse Europese programma’s (2000-2006 en 2007-2013) zich onderscheiden. Voor de programma’s 2000-2006 was de schaal van de EFRO-interventie in Brussel voornamelijk lokaal. De begunstigden waren

13

Meer dan 20%, dat wil zeggen het hoogste cijfer van de 3 Belgische Gewesten. De Brusselaars nemen daarenboven minder dan de helft van de jobs in Brussel zelf in. Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, “Conjunctuurbarometer van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”, Brussel: Iris uitgaven, 2007, p.18.



7

vooral de gemeentelijke overheden 14, aangezien de idee was de EFRO-projecten te koppelen aan de Wijkcontracten. De Wijkcontracten, die initieel de domeinen van huisvesting en publieke ruimten behandelden en later ook sociale en culturele dimensies gingen omvatten, werden voor de gelegenheid aangevuld met een economisch luik zodat ze voldeden aan het geheel van voorwaarden om Europese fondsen te kunnen ontvangen. Het EFRO heeft zo gezorgd voor het opzetten van projecten zoals meerdere bedrijvencentra, een culturenhuis, een fitnesszaal, een tewerkstellingshuis, een cybercafé en binnen het kader van het Kinderkribbenplan (Plan crèche) van het BHG ook een kinderdagverblijf en crèches 15.

Figuur 1: Prioritaire interventiezone Bron: Doelstelling 2013: samen investeren in stedelijke ontwikkeling! Ontwerp van operationeel programma van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, doelstelling ‘Concurrentievermogen en werkgelegenheid’ voor de periode 2007-2013, p.38.

Steun aan buurtstructuren die de lokale ontwikkeling en de ontwikkeling van werkgelegenheid beoogden en aan socioculturele projecten werden in 2007-2013 geschrapt ten voordele van een concentratie van de financiële middelen voor projecten van grotere omvang en van een vermindering van de thematieken waarop het EFRO tussenkomt. De kern van deze thematieken is komen te liggen op concurrentievermogen en werkgelegenheid, op één lijn met het Contract voor de Economie en de Tewerkstelling en met de doelstellingen van de strategie van Lissa-

14

Het gaat om volgende gemeenten: Anderlecht, Molenbeek, Sint-Gillis, Vorst, Stad Brussel, Schaarbeek en Sint-Joost. 15

Men kan een beschrijving van de EFRO-projecten uitgevoerd in 2000-2006 vinden in de volgende documenten: Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Doelstelling 2 in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Jaarverslag over de uitvoering 2006, november 2006; Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, URBAN II in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Jaarverslag over de uitvoering 2006, november 2006.



8

bon16. Terwijl de opening van crèches meer bevoordeeld wordt omwille van duidelijke noodzaak op dat vlak, heeft de nieuwe programmaperiode bovendien de uitvoering toegelaten van projecten zoals vormingen rond ecologisch bouwen, een activiteitenpool van stedelijke economieën, verschillende hoogtechnologische centra, een strategisch plan voor ontwikkeling in de economische sectoren van het milieu, enzovoort17. Terwijl we dus op verschillende vlakken continuïteit tussen de twee programmaperiodes vinden – onveranderde diagnostiek van de Brusselse situatie, zelfde perimeter voor interventie en het nastreven van de ontwikkeling van economische activiteiten – heeft er ook een gevoelige heroriëntatie plaatsgevonden richting de strategie van Lissabon en zoekende naar een ‘hefboomeffect’ van de projecten op niveau van het hele gewestelijke gebied. Als we verder kijken dan wat de programmma’s onderscheidt, worden we getroffen door de indruk dat er zich een geünificeerd en geïntegreerd project aftekent, bedacht in zijn globaliteit wat betreft de Europese criteria enerzijds (reglementen over de Structuurfondsen, Lissabon-strategie, Europese Werkgelegenheidsstrategie,…) en de ontwikkelingsuitdagingen van Brussel anderzijds (continuïteit van de Wijkcontracten voor de programmaperiode 2000-2006; verankering in het Gewestelijk Ontwikkelingsplan (2002) en in het Contract voor de Economie en de Tewerkstelling (2005) voor 2007-2013). Als deze de EFRO-programma’s inspireren, zijn deze uitdagingen voor de Brusselse ontwikkeling op hun beurt vooraf geïnspireerd door andere Europese programma’s: de Wijkcontracten komen voort uit uitwisselingen gerealiseerd in het kader van het Europese netwerk voor de heropleving van wijken in crisis; het Contract voor de Economie en de Tewerkstelling wordt voorgesteld als ‘resoluut’ passend binnen de Lissabon-strategie. De Brusselse programma’s binnen het EFRO schrijven zich op die manier in op het kruispunt van verschillende beleidslijnen, regionaal en Europees. Beide zijn geïntegreerd, doordat Europa het Gewest ondersteunt en het Gewest op haar beurt Europa ondersteunt. Deze zoektocht naar homogeniteit van de EFRO-programma’s is waardevol voor de Europese Commissie, die sluitend meewerkt aan hun ontwerp en hun coherentie binnen het geheel bewaakt. De situatie van het Brusselse Gewest lijkt zo onderwerp van een diagnostiek, die gedeeld wordt door iedereen – en dit eens te meer omdat die opgesteld is op basis van gewestelijk opgestelde documenten in samenwerking met verschillende Brusselse actoren en dan goedgekeurd werd door de overheid zelf. Het vlotte, consensuele en overeengekomen karakter van de EFRO-programma’s lijkt te ontstaan vanuit een grondgebied dat dezelfde karakteristieken vertoont: een gebied waarbinnen de politiek naar consensus streeft en waarbinnen de actoren in volledige transparantie werken aan een algemeen welzijn dat door de hele gemeenschap gedeeld wordt. Kan men dus stellen dat men een regionale gedragslijn wat betreft de Structuurfondsen in de strikte zin van het woord kan aanduiden? Is er een globale, regionale

16

70% van de projecten moeten passen binnen de Lissabon-doelstellingen.

17

De details van de geselecteerde projecten kan men vinden op het volgende adres: http://www.bruxelles.iris net.be/cmsmedia/nl/operationeel_programma_pdf.pdf?uri=ff808181181a2c3e01181c9cee5a0 078.



9

strategie uitgedacht en uitgewerkt door de overheid om van de Europese Structuurfondsen te kunnen genieten, of observeert men eerder een uiteengevallen logica, waarbij de coherentie enkel op papier verschijnt?

Een regionale gedragslijn versus het institutioneel uiteenvallen van de programma’s Deze vragen beantwoorden kan men niet zonder een omweg te maken langs de manier waarop de verschillende Europese programma’s gecombineerd worden met het uiteenvallen van de bevoegdheden in Brussel. Gefragmenteerd op institutioneel vlak, ligt het Brusselse grondgebied op de intersectie van meerdere gebieden bestuurd door specifieke instanties die ertoe gebracht worden samen te werken en/of te concurreren (BHG, Franse Gemeenschap, Vlaamse Gemeenschap, CoCof, VGC, GGC, Federale Staat,…). Deze institutionele fragmentatie leeft voort in het Europees regionaal beleid. Alleen al voor de Doelstellingen 2 en 3 voor 2000-2006 18 of alleen al voor de doelstelling ‘Regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid’ voor

Brussels grondgebied

Waals Gewest

Franse Gem.

Cocof

BHG

EFROprogramma : ruimtelijke ordening

Waals-Brussels programma of ‘Troïka’ (ESF): onderwijs, beroepsopleiding

Vlaamse Gemeenschap

Vlaams programma (ESF) : onderwijs, beroepsopleiding

Federale staat

Federaal programma (ESF) : OCMW

ESF: tewerkstelling

18

We nemen Doelstelling 3 hier in rekening want de vergelijking noodzaakt ons hiertoe, aangezien voor de programmaperiode 2007-2013 deze Doelstelling 3 versmelt met Doelstelling 2 en de nieuwe doelstelling ‘Regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid’. De diversiteit van de programma’s binnen het ESF op Brussels grondgebied is bovendien interessant om in beschouwing te nemen.



10

2007-2013 kunnen we bijvoorbeeld niet minder dan vijf programma’s van Structuurfondsen actief in Brussel onderscheiden. Het schema hieronder illustreert dit. De cumulatie van ministeriële functies door eenzelfde persoon nuanceert dit schema enigszins. Tussen 1999 en 2004 was éénzelfde minister verantwoordelijk voor de portefeuilles werkgelegenheid, economie, heropleving van de wijken en ministerpresident van het College van de CoCof; de EFRO-programma’s in het BHG, het ESF in het BHG en Troïka (wat betreft het Brusselse luik) vielen onder dezelfde minister. Dat is misschien een zekere integratie van de programma’s ten goede gekomen, maar institutioneel bekeken was elk van de bevoegdheden toch onderwerp van een apart programma. Ten gevolge van de regionale verkiezingen van 2004 werden de vier portefeuilles toegewezen aan verschillende ministers, wat de noodzaak aan coördinatie in het licht van de programmaperiode 2007-2013 accentueerde. Coördinatievergaderingen werden op poten gezet met als doel “te trachten meer globaal te denken” en “bruggen te bouwen tussen programma’s”19. Van de actoren die hieraan deelgenomen hebben, krijgt men echter te horen dat deze zoektocht naar complementariteit gebaseerd werd op vluchtige termijnen en in een context waarbinnen ieder voorrang geeft aan de ontwikkeling van zijn eigen programma; deze eigen programma’s zijn bovendien volgens sommigen opgesteld onder “verbijsterende” tijdsdruk. Deze vergaderingen lijken zo secundaire inrichtingen te worden die de institutionele grenzen bekrachtigen, zonder ze te overstijgen of te verschuiven. Hoe kunnen programma’s van tewerkstelling gescheiden blijven van programma’s van beroepsopleiding, aangezien één van de pijlers van tewerkstelling precies de beroepsopleiding is? Waarom geen gebruik maken van de budgetten van het ESF om beroepsopleidingen uit te bouwen in het kader van nieuwe beroepen gelinkt aan de prioriteiten van het EFRO, zoals ecologisch bouwen bijvoorbeeld? Als de noodzaak aan coördinatie bestaat en er zelfs een vraag is naar integratie vanuit de Europese overheden, waarom dan geen programma bevorderen dat het Brusselse grondgebied zelf verdedigt door te denken aan mogelijk integratie van tewerkstelling en beroepsopleidingen of onderwijs, op een efficiënt geïntegreerde manier de institutionele barrières overstijgend op een beperkt grondgebied in plaats van zich te beperken tot een retoriek van ‘geïntegreerd beleid’? Men kan niet anders dan vaststellen dat de Europese programma’s aangepast zijn aan de institutionele Brusselse voorwaarden. Ondanks de openheid die ze toelaten, zijn ze niet gegrepen als een kans om de integratie van bevoegdheden in Brussel te hérdenken, hoewel het uiteenvallen van de bevoegdheden er vandaag voortdurend in vraag gesteld wordt 20. De Brusselse overheden zijn ongetwijfeld zelf niet in staat hun eigen institutioneel kader te definiëren… we raken hier een belgo-belgische problematiek die op zijn minst gezegd complex is.

19

Uitspraken van een lid van het Gsso verantwoordelijk voor de coördinatie van de programma’s. 20

Zie meerbepaald: Van Wynsberghe, Poirier, Sinardet, Tulkens, 2009 ; Delwit, Deschouwer, 2009.



11

De ontwikkeling van het EFRO-programma: partnerschap en ongelijkheden Deze logica van aanpassing speelt niet enkel in het licht van de institutionele bevoegdheden: ze beïnvloedt eveneens hoe concrete programma’s het licht zien. Hier is het interessant zich over de concrete mechanismen te buigen waarmee deze programma’s ontwikkeld worden. We doen dit hier voor het EFRO-programma 2007-2013. De gevolgde methode voor het ontwerp van dit programma is behendig uitgedacht. Ze wil partnerschappen aanmoedigen en is gebaseerd op ‘terreinwerk’; hiermee breekt ze met de praktijk van de vorige programmaperiode waar geen enkele vorm van voorafgaande consultatie werd gerealiseerd door de minister verantwoordelijk voor de Europese fondsen. Stedenbouwkundige studies, thematische seminaries, ontmoetingen van ‘sleutelfiguren’ hebben het opzetten van het EFRO-programma gestuurd. Dit alles gebeurde onder supervisie van een werkgroep samengesteld door de Minister-president verantwoordelijk voor de Europese fondsen, die het geheel coördineerde met de hulp van een private firma van consultants en van het Gewestelijk secretariaat voor stedelijke ontwikkeling (Gsso) 21. Overkoepeld door een politieke bestuursraad – dat wil zeggen samengesteld uit leden van alle ministeriële kabinetten van het Brusselse Gewest – verzekert het Gsso in zekere zin dat het programma de toestemming van de overheid ontvangt. Op die manier heeft het EFRO-programma voor 2007-2013, ontwikkeld aan de hand van een ‘strategische’ demarche en in het kader van een partnerschap ‘in alle stadia’, alle kenmerken van een politiek apparaat dat beantwoord aan de hedendaagse eisen van het openbaar bestuur. Hoewel er de wil is om de Brusselse actoren in de Europese programma’s te betrekken, tonen de vaststellingen op het terrein toch een sterke ongelijkheid tussen de actoren. Het gaat om ongelijkheden die ofwel plaatsvinden binnen de overheid zelf (a) ofwel in de massa, ongelijkheden tussen operatoren die de projecten zouden moeten dragen (b). (a) In een polycentrisch model, waarin de instanties voor overleg, onderhandeling en beslissing veelvuldig zijn, is het de actor die in staat is een transversale positie in te nemen die de mogelijkheid heeft om de procedures te instrumentaliseren om zijn eigen prioriteiten op te dringen. Coördineren komt zo vaak neer op structureren: tijdens vergaderingen zijn de discussies vooraf gekaderd en gestuurd door principes die door de actoren die het meest betrokken zijn bij het proces naar voren zijn geschoven. Wanneer de discussie geopend wordt, is dat dus op een vooraf gedefinieerde basis die elk volgend voorstel gidst. Deze basis legitimeert zichzelf ten opzichte van de rest door haar afkomst: Contract voor de Economie en de Tewerkstelling, Gewestelijk Ontwikkelingsplan, Europese documenten,… Niet zozeer het beheersen van de inhoud van de uitwisselingen is zo een bron van macht, maar eerder het beheersen van het kader van de uitwisselingen. In de diversiteit van de modaliteiten waarmee de macht wordt uitgevoerd, herhalen we wat Foucault zegt over een “actie op een actie” (Foucault, 2001): macht manifesteert zich in de capaciteit van één actor het veld van acties van de anderen te structureren.

21

Op 1 januari 2009 is het Gsso het Agentschap voor Territoriale Ontwikkeling geworden, met ‘stedelijke observator’ als centrale rol.



12

Als coördineren structureren is, is het in werking zetten van goed geoliede mechanismen van coördinatie en consultatie een demarche die zich op verschillende vlakken onderscheidt van een projectlogica op zich. Steunen op bestaande regionale documenten, uitwisselingsseminaries organiseren, nauwgezette coördinatievergaderingen, zonder echte integratie, zijn veel initiatieven die een werkruimte afbakenen zonder er noodzakelijkerwijs het hart van aan te vallen, in tegenstelling tot een substantieel beleid gericht op een gegeven inhoud. De dynamiek bouwt op de basis van discussies gestuurd door de procedures zelf terwijl geen enkele actor de inhoud beheerst. Het gaat om een voortschrijdend proces waarbij niemand een visie van het geheel van de situatie heeft, zelfs niet de dominante actor 22. Het ontbreken van een duidelijk project leidt tot een som van individuele belangen, waarbij “ieder tracht het deken naar zijn kant te trekken”23. De Europese programma’s lijken zo meer op aanpassingen van de bestaande Brusselse programma’s. (b) De ongelijkheden worden meer expliciet als men kijkt naar de projecten uitgewerkt in het kader van de Europese programma’s. Een aandachtig onderzoek van de EFRO-projecten die geaccepteerd werden binnen het kader van de twee programmaperiodes 2000-2006 en 2007-2013 24 toont inderdaad hoe erg de theoretische bevestiging, dat elke (para)publieke of private actor betrokken is bij de Europese financiering en in de mogelijkheid een project in te dienen, moet genuanceerd worden. Het bestaan van ‘ritsen EFRO-projecten’ getuigt van de veelvuldige overlappingen tussen die projecten: de banden tussen netwerken zijn smal en spelen zowel horizontaal – bepaalde nabije actoren verlangen naar het samen indienen van meerdere projecten, andere actoren spelen met de cumulatie van functies – als verticaal, per politieke kleur, alle machtsniveaus door elkaar. Genieten van een lokaal politiek netwerk 25 en of regionaal netwerk is een sleutel-gegeven; en dit eens te meer als we de relatieve precisie van de programma’s binnen dit thema (verschillende projecten worden er al gesuggereerd met vermelding van het type mogelijke operatoren die de projecten kunnen dragen). Tijdens de ontwikkeling van de projecten, voorafgaand aan de oproep tot voorstellen, gebeurt er dus al veel. Men moet kennis hebben, maar men moet er ook zijn weg in vinden. De zwaarte van de procedures, een financieel plan ter ondersteuning, laat niet toe aan kleine dragers van projecten om betrokken te zijn bij de montage van een project gezien de menselijke en financiële kost (zonder het courante beheer van het project gedurende zes jaren te tellen) en dat zelfs zonder de garantie dat het project geaccepteerd zal worden. De voorwaarde tot expertise op vlak van montage van projecten is daarenboven nodig aangezien de tijdspannes voor het indienen kort zijn 26; men 22

Deze dynamiek zorgt voor gebrek aan politieke visie die bepaalde actoren als frustrerend aangeven. 23 Uitspraak

van een lid van het Brusselse ministerieel kabinet.

24 In

het kader van onze thesis, zijn we geïnteresseerd in de projecten die opgezet zijn in drie gemeenten in het bijzonder: Sint-Gillis, Anderlecht en Molenbeek. 25 Het

lokaal netwerk was in het bijzonder belangrijk voor de programmaperiode 2000-2006, gezien de rol toegekend aan de gemeenten in de uitwerking van de EFRO-projecten. 26

Voor de programmaperiode 2007-2013 hadden de operatoren vier maanden gekregen om een project in te dienen, van de projectoproep op 26 maart 2007 tot de deadline om een project in te dienen op 26 juli 2007. “In het midden van de zomervakantie!” onderstreept een operatrice.



13

begrijpt waarom de relationele middelen hier centraal staan. In dit kader zijn de financiële plannen van de projecten vaak in hoogdringendheid door de administratieve vervaldagen gedacht. Ze zijn de vrucht van knutselwerk tussen verschillende publieke financieringskanalen en dus tussen programma’s – Wijkcontracten voor renovatie van gebouwen, Actiris voor subsidiëring van personeel, Directie Stadsvernieuwing voor het beheer, enzovoort – zonder dat er altijd gedacht wordt aan de voorwaarden voor hun leefbaarheid. Uit de kast gehaald of voorgesteld op basis van bestaande netwerken, verlengen of complementeren de EFRO-projecten vaak initiatieven die reeds opgestart zijn (Vaesen, 2008; Francq, 2005). Op die manier is een dergelijk Europees beleid, drager van een eigen methodologie, niet minder geïncorporeerd en aangepast aan bestaande lokale configuraties (Pasquier, Pinson, 2004; Marchand-Tonel, Simoulin, 2004; Négrier, 1998).

Besluit. De publieke actie in de realiteit: van project tot procedures, van procedures naar praktijk Trachten te begrijpen hoe de Europese financiering ter ondersteuning van regionaal beleid werkt, of, meer globaal, hoe de publieke actie in het dagelijkse leven speelt, impliceert een dubbele inleving: 1) projecten en procedures niet verwarren en 2) zich niet beperken tot formele procedures. 1) Wat betreft het eerste punt, worden twee tegengestelde manieren van ‘aan beleid doen’ op de proef gesteld. Aan de ene kant is er beleid gedragen door een teleologische en strategische bedoeling, een basispolitiek, draaiend rond een gedefinieerd project als zodanig. Aan de andere kant staat een beleid dat zich opbouwt rond procedures, waarbij de methode getuigt van de inhoud in dat kader ingeschreven. Het is dan minder het project als zodanig dat van belang is, maar wel het proces waarmee het beleid is ontwikkeld – een proces dat in fine een richtsnoer biedt voor dat beleid zonder dat dit echter als zodanig behandeld wordt. Het is deze tweede manier van handelen die hier op de voorgrond wordt geplaatst. De publieke actie wordt gelegitimeerd door de procedures die ze installeert. Transparante methodologie, partnerschap, consultatie, ‘terreinwerk’,… sturen de voorstelling van de Brusselse EFRO-programma’s. Ze vermijden elke vorm van oppositie of kritisch commentaar over hun ontwikkeling en hun inhoud: als een dergelijke procedure werd gerespecteerd, lijkt het vanzelfsprekend dat de inhoud ‘correct’ is… (Luhmann, 2001). Bij gebrek aan een project wordt men geconfronteerd met een logica van aanpassing van het Brussels beleid aan de Europese criteria en de retoriek die hen ondersteunt. Het is op die manier dat doorheen de jaren, in een voortschrijdend proces, de Europeanisering van kaders, manieren van problemen stellen, manieren om (te beweren) ze op te lossen, heeft plaatsgevonden. Deze kaders hebben een duidelijk verborgen ideologisch effect: door zich voor te stellen als niet-ideologische referentiekaders, vormen ze de facto een machtige ideologie waarin de verschillende actoren zich tegen wil en dank in inpassen. Deze vaststelling van een ‘legitimatie dankzij de procedure’ kunnen we op twee manieren lezen. Een eerste in termen van instrumentalisering. Deze lezing is die van de ‘complottheorie’ en de verborgen agenda. Een tweede lezing – waar wij ons



14

achter scharen – baseert zich op de idee van instrumentatie in de zin van “het geheel van problemen gesteld door de keuze en het gebruik van de middelen (technische, manieren van handelen, stappenplannen) die toelaten de overheidsactie te materialiseren en te operationaliseren” (Lascoumes, Le Galès, 2004: 12). Dat de voortschrijdende, niet-strategische benadering, die de ontwikkeling van EFRO-programma’s in het Brussels Gewest karakteriseert, doordrongen is door machtsverhoudingen is logisch, zelfs onvermijdelijk. Het is belangrijk te kijken hoe dergelijke politieke programma’s opgericht worden, in de concrete praktijk en politieke gedachtegang, zelfs terwijl ze zichzelf laten zien als ‘strategische projecten’. Deze manier van bestuur is niet eigen aan het Brussels Gewest: men vindt die eveneens terug op veel grotere schaal, zoals die van de Europese Unie. We vinden er inderdaad gelijkende gedachtegangen terug (Hubert, 2008), al is het maar dat de vermenigvuldiging van de actoren en parameters de machtsmechanismen vager maakt, terwijl die op meer lokaal niveau beter geïdentificeerd kunnen worden. Wat nog meer fundamenteel is, is het gevoel zelf van het politiek handelen dat hier in vraag wordt gesteld. De definitie van een beleid gedragen door een visie en een eigen ideologie wordt vervangen door een modus operandi die beweert elke ideologie te verwerpen door haar neutraliteit te bevestigen. 2) Wij kondigden hierboven een tweede positionering aan die eruit bestaat zich niet te beperken tot een analyse van de formele procedures. In plaats van nieuwe dynamieken die passen binnen een strategische visie te veroorzaken, heeft het gebruik van de EFRO-projecten geleid tot een versterking van de bestaande Brusselse programma’s voor ontwikkeling, dynamieken en netwerken van actoren. Tegenover de opgelegde regels en geafficheerde principes (partnerschap, goed bestuur,…) getuigt de praktijk van een bepaalde autonomie, tot het punt er zich grotendeels van los te maken: wanneer de “grote ambities de banaliteit van de publieke actie in het dagelijks leven ontmoeten”… (Fontaine, Hassenteufel, 2002: 16). Deze vaststellingen nodigen uit het concept van territoriaal bestuur (territorial governance) niet letterlijk te begrijpen. Ze nodigen eerder uit de processen en concrete gedachtegangen van publieke actie, die gebaseerd zijn op machtsverhoudingen, individuele belangen en gekristalliseerde, maar niet bevroren praktijken en die elke actie en elk politiek programma beïnvloeden en daardoor worden beïnvloed, in rekening te brengen.



15

Bibliografie DELWIT P., DESCHOUWER K., (2009), « De Brusselse instellingen », Brussels Studies, Synthesenota nr.14, 24 februari. FONTAINE J., HASSENTEUFEL P. (dir.), (2002), To change or not to change ? Les changements de l’action publique à l’épreuve du terrain, Rennes, Presses universitaires de Rennes, coll. Res Publica. FOUCAULT M., (2001), « Le sujet et le pouvoir », in FOUCAULT M., Dits et Ecrits, 1976-1988, volume II, Parijs, Edition Quarto Gallimard, pp.1041-1062 [1978]. FRANCQ B., (2005), « Dilemmes de la Gouvernance urbaine », Recherches sociologiques, vol. 2, nr. 3, pp.137-155. HUBERT G., (2008), « Penser l’Europe en action. Les Fonds structurels européens à l’appui de politiques régionales bruxelloises », Doctoraatsverhandeling verdedigd op 31 oktober, Facultés universitaires Saint-Louis, Brussel. LAMBERT J.-P., CATTOIR P., TAYMANS M., TULKENS H., VAN DER STICHELE G., VERDONCK M., (1999), Les modes alternatifs de financement de Bruxelles. CERB, april. LASCOUMES P., LE GALÈS P. (red.), (2004), Gouverner par les instruments, Parijs, Presses Sciences Po. LUHMANN N., (2001), La légitimation par la procédure, Parijs, Editions du Cerf, coll. « Passages ». (Legitimation durch Verfahren, 1969). MARCHAND-TONEL X., SIMOULIN V., (2004), « Les fonds européens régionaux en Midi-Pyrénées : gouvernance polycentrique, locale ou en trompe-l’œil ? », in PASQUIER J., WEISBEIN J. (red.), L’Europe au microscope du local, Parijs, L’Harmattan, coll. Politique européenne, nr. 12, pp. 22-41. NAY O., (2001), « Négocier le partenariat. Jeux et conflits dans la mise en œuvre de la politique communautaire en France », Revue française de science politique, vol. 51, nr. 3, pp. 459-481. NÉGRIER E., (1998), « Introduction. Que gouvernent les régions d’Europe ? Echange politique territorialisé et mobilisations régionales », in NÉGRIER E., JOUVE B. (red.), Que gouvernent les régions d’Europe ? Echanges politiques et mobilisations régionales, Parijs, L’Harmattan, coll. Logiques politiques, pp.11-32. PASQUIER R., PINSON G., (2004), « Politique européenne de la ville et gouvernement local en Espagne et en Italie », Politique européenne, nr. 12: L’Europe au microscope du local, onder leiding van PASQUIER J., WEISBEIN J., Parijs, L’Harmattan, pp. 42-65. PASQUIER J., WEISBEIN J., (2004), « L’Europe au microscope du local. Manifeste pour une sociologie politique de l’intégration communautaire », Politique européenne, nr.12: L’Europe au microscope du local, onder leiding van PASQUIER J., WEISBEIN J., Parijs, L’Harmattan, pp. 5-21. PASQUIER R., SIMOULIN V., WEISBEIN J. (red.), (2007), La gouvernance territoriale. Pratiques, discours et théories, Parijs, L.G.D.J., coll. Droit et Société, vol. 44.



16

SMITH A., (1995), L’Europe politique au miroir du local. Les Fonds structurels et les zones rurales en France, Espagne et Royaume-Uni, Parijs, L’Harmattan, coll. Logiques politiques. VAESEN J., (2008), « Intergovernmental relations in Brussels: complex interdependencies? The case of urban regeneration and the European funds, 1994-2006 », Handelingen van het interuniversitaire en internationale colloquium over Brussel en Europa, Brussel, 18 & 19 december 2006. VAN WYNSBERGHE C., POIRIER J., SINARDET D., TULKENS F. , (2009), « De politieke en institutionele ontwikkeling van het Brussels Stadsgewest : bevindingen en perspectieven », Brussels Studies, Synthesemnota nr. 10, 2 februari. ZIMMER P., (2006), La situation budgétaire de la Région de Bruxelles-Capitale. Brussel, Courrier hebdomadaire du CRISP, n°1941.




Nummer 34, 25 januari 2010. ISSN 2031-0293

Alice Romainville

Wie is gebaat bij de beleidsmaatregelen die de aankoop van de gezinswoning in Brussel ondersteunen? Vertaling : Benny Winant

Het beleid dat het Brussels Gewest voert om de aankoop van de gezinswoning te steunen, is bestemd voor bepaalde categorieën van gezinnen en voor bepaalde wijken van het centrum en de eerste kroon. Met de verschillende steunmaatregelen kanaliseert het Gewest privé-investeringen naar bepaalde volkswijken die het aantrekkelijker wil maken voor particuliere projectontwikkelaars en een bevolking met een hoger inkomen. Volgens de analyse worden de instrumenten die bestemd zijn voor gezinnen met een middelgroot inkomen, hoofdzakelijk gebruikt in de centrumwijken, in het bijzonder langs het kanaal, terwijl de steunmaatregelen voor de armste gezinnen veeleer leiden tot migraties vanuit de centrumwijken naar het westen van het Gewest. De steunmaatregelen hebben ervoor gezorgd dat de situatie van veel gezinnen verbeterd is, maar tot nu toe hadden ze een vrij beperkt succes. Op lokaal vlak kunnen de migraties waartoe ze leiden, evenwel aanzienlijke sociale gevolgen hebben, te meer daar een deel van de wijken in kwestie al te maken heeft met gentrificatie en forse huurprijsstijgingen.

Alice Romainville heeft als geografe bij het Institut de Gestion de l'Environnement et Aménagement du Territoire (ULB) onderzoek verricht naar onder meer fiscaliteit en huisvestingsbeleid in het Brussels Gewest. Haar huidig onderzoek in het departement Geografie van de ULB, waar ze assistente is, gaat over de geografie van het erfgoed en vastgoedprojectontwikkeling.

Contact gegevens : Alice Romainville, +32(0)2 650 65 16, [email protected] Michel Hubert (réd. en chef.), +32(0)2 211 78 53 – +32(0)485 41 67 64 – [email protected]



1

Inleiding In België, waar het aantal gezinnen die eigenaar van hun woning zijn, proportioneel gezien tot de Europese top behoort, is het woonbeleid van meet af aan grotendeels gericht op het bevorderen van de aankoop van de gezinswoning (cf. Noël, 2009). In de meeste Westerse landen zijn er op sleutelmomenten van de stedelijke ontwikkeling beleidsmaatregelen getroffen om de aankoop van de gezinswoning te steunen. Dat gebeurde om economische redenen (de bouwsector inschakelen als instrument voor economische regulering, aanmoediging van de consumptie door de gezinnen) of om meer ideologische redenen (de maatschappelijke orde handhaven) (Harvey, 1974; Butler & Noisette, 1977; Kesteloot, 1986). De aankoop van de gezinswoning wordt ook aangemoedigd door de onstabiele prijzen op de vastgoedmarkt, aangezien de gezinnen zich trachten in te dekken tegen toekomstige stijgingen van de huurprijzen en, via de aankoop van de gezinswoning, naar een bepaalde financiële zekerheid streven. Sinds zijn oprichting heeft ook het Brussels Gewest hoofdzakelijk instrumenten ontwikkeld om de aankoop van de gezinswoning te steunen, ook al huren de meeste gezinnen er hun woning, in tegenstelling tot de rest van het land. Het aantal eigenaars in Vlaanderen en Wallonië is sinds de Tweede Wereldoorlog onafgebroken gestegen (tot ongeveer 70% vandaag), maar in Brussel stagneert dat aantal rond 40% sinds het begin van de jaren negentig 1. Ingrijpen op de woningmarkt is een prioriteit voor de Brusselse regering, die het hoofd moet bieden aan de onhoudbare situatie die is ontstaan doordat de huur- en aankoopprijzen twintig jaar lang zijn blijven stijgen. Daardoor is de aankoop van een degelijke en betaalbare woning problematisch geworden voor een zeer groot deel van de bevolking van het Gewest. Om een degelijke woning te vinden, zit er voor zeer veel gezinnen niets anders op dan meer de helft van hun inkomen te besteden aan de huur en bijgevolg te besparen op andere levensnoodzakelijke uitgaven.

1

Het percentage bedroeg 27% in 1971, 31% in 1981, 40% in 1991 en 41% in 2001 (volgens de volkstelling van het NIS).

A. ROMAINVILLE, « Wie is gebaat bij de beleidsmaatregelen die de aankoop van de gezinswoning in Brussel ondersteunen? », Brussels Studies, Nummer 34, 25 januari 2010, www.brusselsstudies.be


2

Vandaag gaat ongeveer 6% van alle uitgaven van het Gewest naar het woonbeleid. Sinds 1989 gaat 40% van dat budget naar het onderhouden en te huur stellen van 38.000 sociale woningen. Dat aantal is op dit ogenblik veel te gering (met ongeveer 33.000 gezinnen op de wachtlijsten). De rest van het budget gaat hoofdzakelijk naar het beleid ter ondersteuning van de aankoop van de gezinswoning en naar stadsvernieuwing (cf. Zimmer, 2006). Het woonbeleid an het Gewest strekt er niet alleen toe het hoofd te bieden aan een ongeziene wooncrisis, maar dient ook om het wonen in Brussel aantrekkelijker te maken. Dat aantrekkelijkheidsbeleid is vooral bestemd voor gezinnen met een middelgroot of groot inkomen. Daarom is een groot deel van de maatregelen die de aankoop van de gezinswoning steunen, voor hen bestemd. Het woonbeleid moet ook bijdragen tot de 'herwaardering' van de kwetsbare centrumwijken. De overheid concentreert haar maatregelen dan ook in de 'arme halve maan' van Brussel (cf. infra). In dit artikel bestuderen we de belangrijkste maatregelen die het Gewest heeft getroffen om de aankoop van de gezinswoning aan te moedigen. We gaan uit van de veronderstelling dat de overheidsmaatregelen op de woonmarkt de evolutie van de betrokken wijken en bijgevolg de residentiële geografie sterk kunnen beïnvloeden. Enerzijds wensen we de doelstellingen van die maatregelen te inventariseren en kritisch te analyseren en anderzijds willen we er de balans van opmaken na verschillende jaren werking en nadenken over de gevolgen ervan voor de centrumwijken en, in het bijzonder, voor de toegang van de armste bevolkingsgroepen tot de woningmarkt. Ons artikel is als volgt opgebouwd. Eerst geven we een overzicht van de verschillende maatregelen van het Gewest op de koopmarkt en de geleverde inspanningen (investeringen, aantal geproduceerde woningen / aantal gesteunde gezinnen). Vervolgens presenteren we enkele resultaten van een analyse2 die nagaat wie steun krijgt (aan de hand van gegevens afkomstig van de bevoegde instellingen van het Gewest) om twee vragen te beantwoorden: wie zijn de begunstigden van het gewestelijk beleid? Wat zijn de gevolgen voor de betrokken wijken? Daarna volgt een kritische bespreking van het gewestelijk woonbeleid, zowel van de doelstellingen als van de resultaten.

2

« Impact des mesures régionales d'aide à l'acquisition de logements », onderzoek aan het IGEAT/ULB door V. Biot, S. Geczynski en A. Romainville (o.l.v.. C. Vandermotten) voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest – BROH, 2007.



3

Maatregelen van het Gewest op de koopmarkt: investeringen en resultaten Het Gewest3 grijpt op twee manieren in om de aankoop van de gezinswoning te steunen: productie van nieuwe woningen enerzijds en steunmaatregelen bij de aankoop en de renovatie van bestaande woningen anderzijds. Productie van nieuwe woningen In Brussel wordt de productie van woningen tegen geconventioneerde prijzen gerealiseerd via, enerzijds, de GOMB, een openbare maatschappij, en, anderzijds, in het kader van de wijkcontracten, intensieve herwaarderingsprogramma's voor bepaalde wijken. Voor de productie van middenklassewoningen moedigt het Gewest vooral privé-investeringen aan in wijken die de investeerders doorgaans links laten liggen. Deze investeringen worden dus systematisch gedaan via publiek-private partnerschappen (PPP's), die meestal dienen om een particuliere investeerder aan te trekken door hem door middel van een subsidie een voldoende hoog rendement te garanderen. Dankzij de overheidsmaatregelen liggen de verkoopprijzen van de nieuwe woningen aanzienlijk lager dan de marktprijzen. De productie van woningen via de GOMB is het duurste instrument in vergelijking met het aantal geproduceerde woningen (tabel 1): het gaat om nieuwbouw of zware renovaties, waarbij woningen met een zekere standing worden geproduceerd en onder de marktprijs worden verkocht via een financiële regeling die de privépartner daarenboven een zeker rendementgarandeert. In het kader van de wijkcontracten werden tot nu toe slechts 110 geconventioneerde woningen gebouwd. Hoewel het ingevoerde systeem de privépartners de mogelijkheid biedt om gronden voor een kwart van de reële waarde te kopen, tonen tot nu toe maar weinig investeerders belangstelling.

Investering van het Gewest

Verwezenlijkingen

Gemiddelde investering van het Gewest per geproduceerde woning

Geconventioneerde GOMB-woningen (jaarlijks gemiddelde 1991-2007) *

8,7 miljoen € per jaar

130 woningen per jaar

ongeveer 68 000 €

Geconventioneerde woningen « Wijkcontracten » (jaarlijks gemiddelde 1994-2003) **

270 000 € per jaar

een tiental woningen per jaar

ongeveer 20 000 €

Tabel 1: Investeringen van het Gewest en productie van woningen * Op de gewestbegroting ingeschreven ordonnanceringskredieten en door de GOMB overgezonden gegevens. ** Deel 2. Bron: rapporten van de bureaus Archi+i, Deloitte&Touche en Aries, gegevens afkomstig van het BROH. De gemiddelde investering wordt berekend op basis van de eerste twee reeksen (raming a minima); de verwezenlijkingen worden berekend op basis van de eerste drie reeksen. 3

Er zij vermeld dat de belangrijkste maatregelen ingevoerd zijn op federaal niveau (in de vorm van fiscale aftrekmogelijkheden). Ze komen niet aan bod in dit artikel. Bepaalde gewestelijke maatregelen worden evenmin geanalyseerd, omdat ze niet meer bestaan (bijvoorbeeld de aankooppremie) of omdat ze betrekking hebben op een zeer klein aantal woningen.



4

Steunmaatregelen bij de aankoop of renovatie van bestaande woningen Het Gewest heeft drie types steunmaatregelen getroffen: • belastingvrijstelling of 'abattement' (ook wel voetvrijstelling genoemd) bij de aankoop van een eerste woning; • toekenning van hypothecaire leningen tegen lagere interestvoeten dan het markttarief (Woningfonds); • toekenning van renovatiepremies, die geen rechtstreekse steun bij de aankoop zijn, maar wel een niet te verwaarlozen stimulus, gelet op de staat van de woningen in Brussel. Deze drie instrumenten zijn zeer verschillend qua impact en bereikte doelgroep. Het abattement is het duurste instrument voor het Gewest (tabel 2), want het leidt tot een enorme inkomstenderving voor de overheidskas, terwijl de impact ervan zeer moeilijk kan worden gemeten, omdat er, enerzijds, geen gegevens over de begunstigden worden verzameld, maar, anderzijds, vooral omdat de impact fors beperkt kan worden door het feit dat de verkopers het abattement verrekenen in de verkoopprijs. Dat schijnt althans gedeeltelijk het geval te zijn. De impact van het abattement wordt eveneens getemperd door de forse prijsstijgingen op de vastgoedmarkt. Het Woningfonds is het instrument bij uitstek dat de aankoop van een eigen woning mogelijk maakt voor (vrij) kansarme gezinnen. Het Gewest verleent een subsidie die overeenkomt met het verschil tussen de interest van de lening die het Woningfonds op de kapitaalmarkt sluit en het verlaagde tarief voor de gezinnen. Met gemiddeld 600 leningen per jaar slaagt het Woningfonds erin tegemoet te komen aan een almaar grotere vraag, maar de efficiëntie van dit instrument wordt sterk aangetast door de stijging van de vastgoedprijzen, waardoor de kredietnemers hun persoonlijke inbreng (gemiddeld 20.000 €) moeten verhogen. Het beperkte succes van de renovatiepremies wordt hoofdzakelijk verklaard door de omslachtige procedures, de verplichting om de werken vooruit te financieren en een beroep te doen op een erkende aannemer, alsook door de lange termijnen4. Investering van het Gewest

Verwezenlijkingen

Investering van het Gewest

Fiscale abattementen (jaar- Misgelopen ontvangsten: 7000 abattementen per 7800 € per transactie (misgelolijks gemiddelde 2003 – 42,5 miljoen € per jaar jaar pen ontvangsten) medio 2006) * Hypothecaire leningen van 22 miljoen € per jaar het Woningfonds (jaarlijks gemiddelde 2000-2006) **

600 leningen per jaar

ongeveer 36 000 € per gezin dat een lening krijgt

Renovatiepremies (jaarlijks 3,3 miljoen € per jaar gemiddelde 1999-2007) ***

600 premies per jaar

ong. 5500 € per woning gerenoveerd met behulp van een premie

Tabel 2: investeringen van het Gewest en resultaten van de steunmaatregelen bij de aankoop * Gegevens van het kabinet -Vanhengel. ** Activiteitenverslagen en door het Woningfonds overgezonden gegevens. *** Zonder de werkingskosten van de administratie. Door het BROH overgezonden gegevens. 4

De in 2008 van kracht geworden reglementering zou de procedure moeten versnellen.



5

De begunstigden van het woonbeleid Beleidsdoelstellingen... Voor het Brussels Gewest dient het openbaar huisvestingsbeleid niet alleen om de aankoop van de gezinswoning te vergemakkelijken, maar ook om de residentiële aantrekkelijkheid van Brussel te vergroten en de wijken te herwaarderen. Residentiële aantrekkelijkheid is de topprioriteit van het Gewestelijk Ontwikkelingsplan, dat in 2002 werd goedgekeurd. Het aantrekkelijkheidsbeleid strekt ertoe de gezinnen met een middelgroot inkomen aan te trekken of in de stad te behouden. Hun aanwezigheid wordt immers cruciaal geacht om "het sociale evenwicht te bevorderen", de concentratie van armoede in de stad tegen te gaan, bij te dragen tot de renovatie van het vastgoed en de financiën van het Gewest te saneren via de belastingen die ze betalen. Verschillende instrumenten zijn dus specifiek gericht op « woningen voor de middeninkomens ». Hoewel de gebruikte termen variëren, be-

Kaart 1. Ruimte voor de Versterkte Ontwikkeling van de Huisvesting en de Renovatie en sociaaleconomisch niveau van de bevolking A. ROMAINVILLE, « Wie is gebaat bij de beleidsmaatregelen die de aankoop van de gezinswoning in Brussel ondersteunen? », Brussels Studies, Nummer 34, 25 januari 2010, www.brusselsstudies.be


6

staat de doelgroep in het algemeen uit gezinnen van de midden- (en hogere) klasse, in het bijzonder uit jonge gezinnen die een gezinswoning in Brussel willen kopen. Wil men dat de maatregelen ter ondersteuning van de aankoop van de gezinswoning bijdragen tot de “stadsherwaardering”, dan moeten ze ook beantwoorden aan het streven naar grotere sociale gemengdheid, in de arme wijken wel te verstaan. Voor die verschillende maatregelen werd een actiegebied afgebakend op basis van sociaaleconomische criteria, de kwaliteit van de woningen en het leefklimaat. Deze Ruimte voor Versterkte Ontwikkeling van de Huisvesting en de Renovatie (RVOHR) heeft geleidelijk het merendeel van de middelen die het Gewest voor huisvesting en renovatie bestemt, opgeslorpt. Die beslissing werd verantwoord door het streven om renovatie in de meest verloederde wijken aan te moedigen en om grotere sociale gemengdheid tot stand te brengen. (Kaart 1). Alle middelgrote woningen die het Gewest heeft gebouwd, bevinden zich dus in de RVOHR. In dat gebied wordt meer steun voor aankoop en renovatie verleend en zijn de toekenningscriteria soepeler. ... die de toegang tot de steun bepalen Er kunnen verschillende criteria gehanteerd worden om de toegang tot de steun te beperken en die te reserveren voor een deel van de bevolking, zoals bij voorbeeld het verbod voor de begunstigden om elders al een woning te bezitten of een bepaalde inkomensgrens te overschrijden. Die voorwaarden variëren van instrument tot instrument; om bijvoorbeeld een geconventioneerde woning te kopen, wordt in zekere mate aanvaard dat men elders al eigenaar is van een woning. Ongeacht het inkomensniveau, kan men een fiscaal abattement of een renovatiepremie genieten.. Aangezien het woonbeleid verschillende doelstellingen nastreeft, is het in de praktijk moeilijk om de doelgroep nauwkeurig af te bakenen, te meer daar termen zoals ‘sociale gemengdheid’, ‘middelgroot inkomen’ of ‘middelgrote woning’ verschillend geïnterpreteerd kunnen worden. Die vaagheid valt op bij het lezen van de verslagen van de vele parlementaire debatten over dat onderwerp. De voorwaarden om in aanmerking te komen voor steun van het Gewest en meer bepaald het maximuminkomen zijn al verschillende keren aangepast en uitvoerig besproken door de politici. Het maximuminkomen voor de toekenning van renovatiepremies werd verschillende keren herzien: eerst werd het verlaagd om “er een socialer instrument van te maken”, nadat bleek dat de premies tijdens de eerste zeven jaar vooral werden toegekend aan eigenaars van woningen in de betere wijken, die er luxewerken mee financierden (Becker et al., 1989). Vervolgens werd het maximuminkomen weer verhoogd om de sociale gemengdheid te bevorderen. Het maximuminkomen om in aanmerking te komen voor de steun ligt vandaag vrij hoog, gelet op het inkomen van de Brusselaars: wanneer er een inkomensgrens is, dan ligt die tussen 30.000 en 55.000 €5. Dat is minstens het dubbele van het mediane inkomen 6 van de bevolking. Men voldoet dus vrij snel aan de voorwaarden om steun te krijgen. Dat is niet verwonderlijk voor een programma dat zich tot de “middeninkomens” richt, aangezien bijna de helft van de Brusselse gezinnen al voldoet 5

Totaal belastbaar jaarinkomen.

6

Het inkomen dat de bevolking in tweeën deelt: de helft van de bevolking heeft een hoger inkomen dan het mediane inkomen en de andere helft heeft een lager inkomen.



7

aan de inkomensvoorwaarden voor een sociale woning (Noël, 2003). Zelfs al zijn de gezinnen in principe de doelgroep bij uitstek, zijn het de alleenstaanden die het meest in aanmerking komen voor de steun: bijna 90% van de Brusselse alleenstaanden voldoet aan de inkomensvoorwaarden. Het profiel van de begunstigden 7 De woningen van de GOMB worden meestal gekocht door alleenstaanden (55%) en koppels zonder kinderen (28%). Aangezien de GOMB hoofdzakelijk woningen voor kleine gezinnen produceert, impliceert zulks dat die woningen in grote mate onderbenut worden. Sommige types gezinnen, waarvan men weet dat ze het zeer moeilijk hebben om een woning te vinden, zijn ondervertegenwoordigd in de doelgroep van de GOMB, zoals gezinnen met kinderen (16% van de begunstigde gezinnen) en eenoudergezinnen (slechts 3,5%). Arbeiders (4%), werklozen (7%) en gepensioneerden (3%) zijn eveneens ondervertegenwoordigd. Het mediane inkomen van de kopers ligt bijgevolg hoger dan het mediane inkomen in Brussel, maar veel lager dan de inkomensgrens 8. Het is fors gestegen sinds 2004. De projecten met grote woningen trekken gezinshoofden met de hoogste inkomens aan. Dat betekent dat de koopkracht van de gezinnen, zelfs in de openbare huisvesting, hun vermogen om "het groots aan te pakken" bepaalt of hen er, integendeel, toe dwingt zich strikt aan hun behoeften te houden. Het profiel van de leners van het Woningfonds is aan het veranderen, want de criteria om in aanmerking te komen voor een lening werden geleidelijk versoepeld, teneinde sociale gemengdheid te bevorderen. Vandaag zijn de helft van de begunstigden gezinnen zonder kinderen. Terzelfder tijd is de doelgroep veel jonger geworden en neemt het aandeel van de kansarme gezinnen af. Ondanks die wijzigingen bereikt het Woningfonds meestal nog gezinnen met een laag inkomen 9 die geen woning zouden kunnen kopen zonder zijn steun. De grote meerderheid van die gezinnen voldoet aan de criteria om in aanmerking te komen voor een sociale woning, waarvan het schromelijk ontoereikende aanbod aldus (zeer) gedeeltelijk gecompenseerd wordt. De renovatiepremies worden doorgaans toegekend aan alleenstaanden tussen 35 en 50 jaar oud met een hoger inkomen dan dat van de doorsnee Brusselaar10 . De omslachtige en lange procedures, alsook de verplichting om een beroep te doen op een erkende aannemer en de werken vooruit te financieren verklaren dat de renovatiepremies worden toegekend aan een vrij welgestelde bevolkingsgroep: aangezien niet alle gezinnen die verplichtingen even goed kunnen nakomen, wordt er in de praktijk een selectie gemaakt. De recente verhogingen van de inkomensgrenzen hebben eveneens grote gevolgen voor de begunstigden, wier inkomen almaar hoger ligt. 7

De volgende analyses zijn gebaseerd op gegevens van de GOMB, het Woningfonds en het BROH voor de renovatiepremies. We hebben geen gegevens gekregen over de begunstigden van de fiscale abattementen noch over de kopers van de woningen die in het kader van de wijkcontracten geproduceerd werden. 8

Tussen 18.500 en 30.000 € volgens de bronnen en de jaren.

9

13.600 € (mediaan inkomen) tussen 2000 en 2006.

10

25.600 € in 2006 (mediaan inkomen).



8

Gevolgen van de steunmaatregelen voor de wijken in kwestie Woonplaats en inkomen van de begunstigden De impact van de gewestelijke maatregelen op de wijken waarvoor ze bestemd zijn, kan bijvoorbeeld beoordeeld worden door het inkomen van de begunstigde gezinnen wijk per wijk te analyseren en te vergelijken met het inkomen van de overige wijkbewoners 11. Een groot aantal van de door de GOMB geproduceerde woningen bevindt zich in de Brusselse arme halve maan. Tot de grootste projecten behoren onder meer de reconversie van het oude militaire hospitaal in Elsene en de drie flatgebouwen aan de Pastoorstraat in Vorst. De linkeroever van het kanaal lijkt evenwel de favoriete

Kaart 2. GOMB: inkomen van de kopers vergeleken met het inkomen van de bewoners 11

Door te vergelijken met de gegevens uit de fiscale statistieken (NIS) op het niveau van de statistische sectoren.



9

locatie van de GOMB te zijn, met zowel grote flatgebouwen (Nijverheidskaai, begin van de Gentsesteenweg, Bouvierstraat) en her en der kleine renovatieprojecten. De bewoners van de GOMB-woningen hebben een hoger inkomen dan de bewoners 12 van de aanpalende wijken (kaart 2) wanneer ze zich in de armste wijken vestigen, zoals in Molenbeek, Anderlecht en in de Vijfhoek (centrum van de gemeente Brussel afgebakend door de lanen van "de kleine ring"). In de minst arme wijken waar de GOMB actief is (Elsene, Sint-Gillis, Vorst) en de meer perifere gemeenten (Evere, Sint-Agatha-Berchem, Laken) trekken de projecten daarentegen nieuwe inwoners aan die een lager inkomen dan de overige wijkbewoners hebben. Gelet op de inkomensgrenzen, stelt men vast dat de GOMB naar gelang van de ligging van de projecten de wijk in kwestie verburgerlijkt of, integendeel, wonen in

Kaart 3. Woningfonds: inkomen van de leners vergeleken met het inkomen van de bewoners 12

Inkomen van de kopers in 1989-2004 (twee jaar vóór de samenstelling van het dossier) vergeleken met het inkomen in 2001 van de bewoners van de statistische sectoren waar het project zich bevindt en van de aangrenzende statistische sectoren.



10

bepaalde wijken toegankelijk maakt voor een bevolkingsgroep die er zich anders waarschijnlijk niet zou kunnen vestigen. Het Woningfonds kent vooral leningen toe voor woningen in de arme wijken waar zich de verloederde gebouwen van Brussel (kaart 3) bevinden. Dat weerspiegelt de financiële situatie van de gezinnen en de maximumbedragen die het Woningfonds leent. De woningen worden vooral gekocht in Molenbeek, Koekelberg, Jette en Ganshoren, waar de vastgoedprijzen betaalbaarder zijn. Het inkomen van de kredietnemers bij het Woningfonds ligt bijna overal lager dan dat van de bewoners 13 van de wijken waar ze gaan wonen. De renovatiepremies worden hoofdzakelijk toegekend voor woningen in de centrumwijken, waar de premies hoger zijn (Kaart 4), vooral langs het kanaal, ten westen van de Vijfhoek (Dansaert, Anneessens-Fontainas), rond Tours & Taxis (haven-

Kaart 4. Renovatiepremies: inkomen van de begunstigden vergeleken met het inkomen van de bewoners 13

Inkomen van de leners 1998-2004 (twee jaar vóór de samenstelling van het dossier) vergeleken met dat van de bewoners in 2001. Het gaat om het gemiddelde inkomen per aangifte.



11

wijk, Bockstael), in Schaarbeek, vooral rond het gemeentehuis en ten oosten van Sint-Joost-ten-Noode. De renovatiepremies zijn weliswaar bestemd voor de renovatie van privéwoningen in de wijken waar dat het noodzakelijkst is, maar de regels zitten zo ineen dat de renovatiepremies vooral ten goede komen aan de meest welgestelde bewoners 14: in de centrumwijken is het inkomen van de begunstigden hoger dan dat van de andere bewoners, terwijl in de rest van het Gewest de begunstigden in het algemeen een vergelijkbaar inkomen met dat van de andere bewoners hebben. Woonbewegingen die gepaard gaan met de steunmaatregelen Om de migratiebewegingen van de begunstigden van de steunmaatregelen te bestuderen, hebben we voor elke Brusselse statistische sector een migratiebalans

Kaart 5. Woonbewegingen van de kopers van een GOMB-woning 14

Inkomen van de begunstigden 1997-2005 (twee jaar vóór de samenstelling van het dossier) vergeleken met dat van de bewoners in 2001.



12

voor de begunstigden van de verschillende instrumenten opgemaakt. Deze balans wordt gerelateerd aan de bevolking van de wijk. De woonprojecten van de GOMB die tot een grote toestroom van nieuwe bewoners hebben geleid, zijn de reconversie van het oude militaire hospitaal in Elsene, het Scheut-project in Anderlecht en de projecten in de omgeving van het kanaal (kaart 5). De kopers van GOMB-woningen komen van overal uit het Gewest, maar vooral uit het westen van de Vijfhoek, het oosten van Molenbeek en Anderlecht. Een kwart komt van buiten het Gewest, vooral uit de Brusselse rand. Het migratieschema van de leners van het Woningfonds is vrij verschillend: in het algemeen trekken ze weg uit de arme halve maan en vestigen ze zich in het westen van het Gewest (kaart 6). Deze verplaatsing van het oosten naar het westen gebeurt vooral vanuit de armste centrumwijken: het westen van de Vijfhoek, het oosten van Molenbeek, Kuregem, Sint-Joost-ten-Noode en het westen van Schaarbeek.

Kaart 6. Woonbewegingen van de leners van het Woningfonds A. ROMAINVILLE, « Wie is gebaat bij de beleidsmaatregelen die de aankoop van de gezinswoning in Brussel ondersteunen? », Brussels Studies, Nummer 34, 25 januari 2010, www.brusselsstudies.be


13

Slechts een deel van de renovatiepremies (ongeveer een kwart) wordt toegekend ter gelegenheid van een verhuizing. De overige renovatiepremies worden toegekend aan eigenaars die al wonen in de woning die ze renoveren. Het is interessant vast te stellen dat het aandeel van de verhuizingen niet overal hetzelfde is: in het oosten van Molenbeek, in de Vijfhoek en in Sint-Gillis wordt het grootste deel van de premies toegekend aan "nieuwkomers". Met andere woorden, in die wijken, waar de premies ten goede komen aan gezinnen die welgestelder zijn dan het gemiddelde gezin, bevorderen de steunmaatregelen de instroom van dat type gezinnen. Met deze kaarten krijgt men een idee van het belang van de toekenningscriteria en van de keuze van de wijken waarvoor de steunmaatregelen bestemd zijn. De balans moet genuanceerd worden volgens de wijken. Men kan zeer uiteenlopende gevolgen verwachten.

Bespreking Een zeer beperkte impact Uit de analyse van de verschillende instrumenten is gebleken dat de resultaten op het vlak van de investeringen, het aantal en het type gesteunde gezinnen zeer uiteenlopend zijn. De GOMB investeert aanzienlijke middelen van het Gewest, maar voldoet helemaal niet aan de vraag, die op dit ogenblik heel groot is: op de wachtlijst staan immers ongeveer 10.000 kandidaat-kopers. Het Woningfonds is er tot nu toe in geslaagd alle aanvragen in te willigen. Het Woningfonds is het instrument waarmee de armste inwoners van het Gewest gesteund worden, maar is paradoxaal genoeg het enige instrument waarbij de steun uit een lening en niet uit een subsidie bestaat. Het Woningfonds lijdt fors onder de stijging van de prijzen op de koopmarkt, die de gezinnen ertoe aanzet om almaar kleinere woningen te kopen, en doordat het leenbedrag begrensd is, moeten steeds meer kandidaat-kopers op zoek gaan naar aanvullende financiering. Wat de renovatiepremies betreft, weten we dat de mogelijkheid om de uitgaven voor renovatie te reduceren uiterst belangrijk kan zijn wanneer men krap bij kas zit, maar de efficiëntie van dat instrument wordt aangetast door de complexe procedures. De fiscale aftrek weegt zeer zwaar op de gewestbegroting, maar heeft waarschijnlijk een zeer beperkte impact op de toegang tot de koopmarkt. Aangezien de overheid onvoldoende macht heeft om in te grijpen, betekent het kleine aantal ingrepen vooral dat die instrumenten slechts een zeer kleine impact hebben op de wooncrisis, die een steeds groter deel van de bevolking treft. Met ongeveer 700 toegekende leningen per jaar is het Woningfonds slechts betrokken bij ongeveer 5% van het totale aantal aankopen van residentieel vastgoed. De GOMB bereikt amper 1% van de markt. Wat de renovatiepremies betreft, kan men op zijn minst stellen dat ze slechts een klein deel van alle renovaties in de verloederde wijken financieren. Andere aspecten zwakken de impact van bepaalde instrumenten af: zeer soepele toekenningscriteria, op basis waarvan steun wordt toegekend aan gezinnen die er geen behoefte aan hebben, en ontoereikende antispeculatiebedingen: de kopers van de GOMB-woningen mogen hun woning 10 jaar na de aankoop (vaak met een



14

grote meerwaarde) verkopen of verhuren. Tussen 1991 en 2007 werd trouwens 20% van de GOMB-woningen gekocht door “kopers-investeerders”, die ze onmiddellijk te huur stelden. 15% van de overige kopers voldeed evenmin aan de toekenningscriteria. Dergelijke bedingen ontbreken eveneens in de wijkcontracten, waar speculatie schering en inslag is. Een strengere controle door het Gewest lijkt bijgevolg noodzakelijk, wil men voorkomen dat overheidssteun vastgoedspeculatie in de hand werkt en de vastgoedprijzen de hoogte injaagt. Complementaire doelstellingen? Sommige doelstellingen van het woonbeleid overlappen elkaar. Het streven om gezinnen met een middelgroot en hoog inkomen naar Brussel te lokken verklaart bijvoorbeeld de brede politieke consensus over de behoefte aan sociale gemengdheid (zie Van Criekingen, 2008), alsook het feit dat die sociale mix enkel in de arme wijken wordt beoogd, terwijl de segregatiemechanismen het meest uitgesproken zijn in de 'betere' wijken. In het politieke discours worden die doelstellingen als complementair voorgesteld en worden er geen prioriteiten gesteld. De doelstellingen zijn evenwel deels tegenstrijdig. Om de residentiële aantrekkelijkheid van Brussel te verhogen, worden bijvoorbeeld maatregelen getroffen ten behoeve van de gezinnen met een middelgroot of hoog inkomen, die natuurlijk niet het ergst getroffen worden door de wooncrisis. Het beleid dat de aankoop van de gezinswoning steunt, is in feite gericht op twee verschillende bevolkingsgroepen: enerzijds gezinnen die geen woning in Brussel kunnen kopen bij gebrek aan voldoende financiële middelen hebben en bijgevolg hun woning moeten huren, en anderzijds gezinnen van de middenklasse die, zodra ze kunnen, een woning in de rand kopen, want ze hebben bepaalde eisen op het vlak van comfort en leefmilieu en niet genoeg middelen om dat soort woning in het Gewest te vinden, maar wel genoeg middelen om zo'n woning in de rand te kopen. Sociale gemengdheid lijkt op het eerste gezicht een manier te zijn om die twee zeer verschillende bevolkingsgroepen te bereiken, maar leidt in de praktijk tot zeer soepele toekenningscriteria, waardoor een deel van de kandidaat-kopers die de steun echt nodig hebben, de facto uitgesloten wordt (in zoverre niet alle aanvragen ingewilligd kunnen worden). Een andere contradictie is dat de concentratie van de steunmaatregelen in de centrumwijken de residentiële aantrekkelijkheid slechts ten dele verbetert: de woningen in het huidige 'doelgebied' beantwoorden immers in zeer geringe mate aan de verwachtingen van de gezinnen, die dan ook uitwijken naar de Brusselse voorsteden op zoek naar grotere woningen met een tuin in een rustige, propere en groene omgeving. Dergelijke woningen bevinden zich in Brussel veeleer in de gemeenten van de tweede kroon (zie Wayens, 2006). Aangezien de (financiële) actiemiddelen van het Gewest beperkt zijn, wijzen deze tegenstrijdigheden erop dat de verschillende doelen van het woonbeleid tegen elkaar afgewogen moeten worden. Residentiële aantrekkelijkheid en sociale gemengdheid ter discussie gesteld Voorts ligt de relevantie van die verschillende doelstellingen veel minder voor de hand dan het politieke discours laat verstaan, vooral wat de residentiële aantrekkelijkheid en de sociale gemengdheid betreft.



15

Dat er een beleid moet worden gevoerd om de residentiële aantrekkelijkheid te vergroten wordt bijvoorbeeld verantwoord door de budgettaire mechanismen die de financiën van het Gewest, via de fiscaliteit, in grote mate afhankelijk maken van het aantal inwoners en hun inkomen. Het gaat nochtans niet om een vast gegeven: er bestaan andere budgettaire opties, ook op fiscaal vlak met een betere verdeling van de fiscale lasten. Voorts is residentiële aantrekkelijkheid nog steeds het doel sinds het eerste GewOP (1995), hoewel de situatie intussen sterk veranderd is, aangezien het aandeel van de personenbelasting (PB) in de begroting van het Gewest fors geslonken is (van 60 tot ongeveer 30%) 15. Tevens is er een einde gekomen aan de bevolkingsafname waarmee het Gewest bij het begin van zijn bestaan werd geconfronteerd, en de doemscenario's van toen zijn daardoor ontkracht. Sinds 1995 groeit de bevolking weer aan. Volgens de prognoses zouden er tegen 2020 minstens 130.000 meer inwoners zijn (zie Deboosere et al., 2009). Brussel is dus helemaal geen leeglopend gebied dat men, koste wat het kost, opnieuw moet bevolken.

Figure 7. Prix des maisons et droits d’enregistrement dans la région urbaine 15

zie de gewestbegrotingen of Cattoir et al., 2009.



16

Om het enorme tekort aan ontvangsten voor de overheidskas ten gevolge van de fiscale abattementen te verantwoorden, wordt steevast de "fiscale aantrekkelijkheid" als component van residentiële aantrekkelijkheid aangevoerd. Die abattementen werden immers ingevoerd om de fiscale concurrentie met de andere Gewesten te doorstaan. Het is echter moeilijk om die concurrentie empirisch vast te stellen (zie Romainville, 2007): de belastingdruk heeft zeer weinig invloed op de gezinnen bij de keuze van de woonplaats, die ontegenzeggelijk bepaald blijft door de kenmerken van de woonmarkt en in het bijzonder door het peil van de vastgoedprijzen. Zoals uit kaart 7 blijkt, heeft de fiscaliteit nagenoeg geen impact op de keuze van de woonplaats. Ook over de beoogde sociale gemengdheid zijn de politici het opmerkelijk met elkaar eens. Er komt evenwel scherpe kritiek vanuit de wetenschappelijke wereld. Het concept 'sociale gemengdheid' verwijst naar een meer dan twijfelachtig integratiemodel volgens hetwelk achtergestelde bevolkingsgroepen er in de samenleving op zouden vooruitgaan dankzij de ruimtelijke nabijheid van de midden- en hogere klasse. De manier waarop dat concept heden ten dage in de praktijk wordt uitgewerkt, suggereert trouwens dat het voldoende is dat welgestelde gezinnen zich in de arme wijken vestigen om “een sociale mix te krijgen”. Dat is op zijn minst twijfelachtig. In een zeer groot aantal studies wordt trouwens toegegeven dat de gemengdheidsstrategieën steeds gefaald hebben. Verschillende van die studies hebben aangetoond dat ruimtelijke nabijheid niet tot sociale nabijheid leidt en nog minder tot betere leefomstandigheden voor de kansarmen (cf. onder meer Epstein & Kirszbaum, 2003; Walks & Maaranen, 2008). De vrees voor een gebrek aan sociale gemengdheid in de zogenaamde "probleemwijken” is volgens Epstein en Kirszbaum vaak niet meer dan “een impliciete afkeuring van hun etnische specialisatie”. Ook de “pathogene gevolgen" van de ruimtelijke concentratie van de kansarme bevolkingsgroepen zijn eveneens twijfelachtig. De verdedigers van sociale gemengdheid lijken vooral problemen te hebben met het beeld van die concentratie, vooral in de centrumwijken Impact op de wijken in kwestie Men kan zich de vraag stellen of er een prioritair actieterrein voor het woonbeleid dient te worden afgebakend. Het is niet noodzakelijk om de steunmaatregelen te “territorialiseren”, aangezien er toekenningscriteria met betrekking tot de begunstigden (inkomensniveau, gezinssituatie, ...) en/of de woningen (ouderdom, staat van verloedering, ...) worden vastgesteld. In veel gevallen wordt de overheidssteun toegespitst op doelwijken, maar komt de steun niet terecht bij de bevolkingsgroepen die er de grootste behoefte aan hebben. Het concentreren van de inspanningen in een doelgebied en niet op een bevolkingsgroep zegt veel over de agenda van de politici, die meer belang hechten aan het esthetische uitzicht van de wijken en het imago van de stad dan aan het welzijn van de inwoners zelf. De concentratie van de ingrepen in de sociaal achtergestelde wijken wekt des te meer verbazing, want daardoor ontstaan woonbewegingen die soms sterk samenhangen met bepaalde wijken. De migraties van de kopers van GOMB-woningen wijzen op een concentratiebeweging in bepaalde zones van de arme halve maan van de stad, vooral in de omgeving van het kanaal en in het oosten van Molenbeek. Wat de renovatiepremies betreft, zijn het grosso modo dezelfde gebieden waar de instroom van nieuwe bewoners het grootst is. Wat zijn de gevolgen daarvan voor de



17

wijken in kwestie? Het gaat om een klein aantal nieuwkomers, die evenwel grote veranderingen in een wijk kunnen teweegbrengen. In het geval van de GOMB-woningen en de renovatiepremies hebben de begunstigden/kopers doorgaans een “middelgroot” inkomen (dicht bij het Brusselse gemiddelde), maar toch hebben ze meestal een hoger inkomen dan de bevolking die al in die wijk woont. Hun komst kan de huurprijzen de hoogte injagen. Anderzijds verlaat een deel van de lagere bevolkingsklassen dankzij de leningen van het Woningfonds de centrumwijken om zich elders te vestigen. In het centrum en in de gemeenten van de eerste kroon zijn de huurprijzen de laatste jaren inderdaad het meest gestegen (Gewestelijk Observatorium voor de Huisvesting, 2006). In sommige van de wijken waarvoor het herwaarderingsbeleid bestemd is, bestond al in het begin van de jaren 2000 een vorm van gentrificatie: de geleidelijke metamorfose van arme centrumwijken in rijke wijken door renovatie van de bebouwde omgeving, een wijziging van de bevolkingssamenstelling en een verbetering van het sociaal statuut van de bewoners (zie Van Criekingen en Decroly, 2003). De analyse van de migraties vanuit deze gebieden toont aan dat de arme bewoners uit de wijken wegtrekken. Dat is een indicatie dat gentrificatie in die wijken de oorspronkelijke bewoners geleidelijk wegdrijft (Van Criekingen, 2006). Het is duidelijk dat het Gewest de privé-investeringen in Brussel kanaliseert naar de gebieden waar het graag injectie van nieuw kapitaal en een meer welgestelde bevolking ziet. Met subsidies voor particuliere investeerders, renovatie van de openbare ruimten, premies en fiscale abattementen voor de eigenaars, verordeningen betreffende de detailhandel enz. zorgt de overheid voor de ruimtelijke structurering van het gentrificatieproces. Gezien de resultaten, beïnvloeden de instrumenten die we in dit artikel hebben bestudeerd, slechts in geringe mate de processen die zich al aan het voltrekken zijn, maar de overheid fungeert wel als katalysator en staat garant voor de privé-investeringen (zie eveneens Marissal, 1994; Wilson, 1989).



18

Conclusie De doelstellingen van het woonbeleid en de prioriteit die de politici eraan geven, doen vragen rijzen, vooral het feit dat een groot deel van het beperkte aantal begrotingsmiddelen wordt uitgetrokken voor een woonbeleid dat gericht is op de middeninkomens en ervan uitgaat dat de midden- en hogere klasse “terug in de stad” gaan wonen - wat helemaal niet zeker is - terwijl amper een dertigtal woningen per jaar wordt gebouwd in de sociale huisvestingssector, die geconfronteerd wordt met een enorme en uiterst dringende vraag. De sociale gemengdheid, een concept dat voortaan een groot deel van de gewestelijke steunmaatregelen op het vlak van huisvesting legitimeert, overtuigt niet echt. Gentrificatie in de centrumwijken leert ons dat sociale gemengdheid de voorbode is van een proces dat de armen via de mechanismen van een volledig gedereguleerde vastgoedmarkt wegdrijft uit hun wijk. Meer nog, zelfs al zou dat vermeden worden, is het helemaal niet zeker dat de arme bevolkingsgroepen die aldus “vermengd” zouden worden met de hogere bevolkingsklassen, daar enig voordeel uit zouden halen. Met zijn ingrepen op de koopmarkt kanaliseert het Gewest de privé-investeringen naar bepaalde gebieden van de stad. Zijn geringe aanwezigheid op de huurmarkt en het gebrek aan controle op de huurprijzen doen vermoeden dat het Gewest het aan de gang zijnde gentrificatieproces wil “begeleiden” in plaats van de gevolgen ervan tegen te gaan. De ingrepen van het Gewest in de wijken hebben evenwel zeer uiteenlopende potentiële gevolgen: naargelang van de toekenningsregels komt de overheidssteun ten goede aan degenen die er echt behoefte aan hebben of, integendeel, aan de welgestelde bevolkingsgroepen in de wijken in kwestie. Deze aspecten stellen sommige maatregelen van het gewestelijk woonbeleid ter discussie. De gevolgen van die maatregelen zouden vandaag niet meer genegeerd mogen worden. De enige manier om te voorkomen dat de gewestelijke beleidsmaatregelen als enig gevolg hebben dat ze de inegalitaire evoluties op de privémarkt versterken, bestaat erin de steunmaatregelen voor huisvesting te koppelen aan een krachtdadige regulering van de privémarkt. Men vreest weliswaar dat zo'n regulerend beleid de verhuurders ertoe zou aanzetten zich terug te trekken uit de verhuurmarkt, maar daardoor zouden er meer woningen op de koopmarkt kunnen worden aangeboden en zouden de gezinnen die op dit ogenblik hun woning huren, makkelijker een woning kunnen kopen.



19

Bibliografie BECKER I., GODARD M. et ROELANDTS M., (1989), Distribution spatiale des primes à la rénovation (1983-1988). Premières réflexions sur la politique de rénovation urbaine à Bruxelles, 113(3-4), pp. 175-191 BUTLER R. et NOISETTE P., (1977), De la cité ouvrière au grand ensemble, Maspero, Paris, 193 p. CATTOIR P., VAESEN J., VERDONCK M., VAN DER STICHELE G. et ZIMMER, P., (2009), «Finances publiques à Bruxelles: analyse et enjeux», Courrier Hebdomadaire du CRISP, 2007-2008, 61 p. DEBOOSERE P., EGGERICKX T., VAN HECKE E. et WAYENS B., (2009), «La population bruxelloise: un éclairage démographique», in Brussels Studies (beschikbaar op www.brusselsstudies.be)., Note de synthèse n° 3 des Etats Généraux de Bruxelles, 17 mars 2009, 17 p. EPSTEIN R. et KIRSZBAUM T., (2003), «L'enjeu de la mixité sociale dans les politiques urbaines», Regards sur l'actualité, 292, pp. 63-73. HARVEY D., (1974), «Class-Monopoly Rent, Finance Capital and the Urban Revolution», Regional Studies, 8, p. 239-255. KESTELOOT C., (1986), «Les dimensions historique et structurelle de la différenciation sociale de l'espace urbain: l'exemple bruxellois», Espace Populations Sociétés, 1, pp.15-30. MARISSAL P., (1994), «Rénovation urbaine et mutations sociales dans les quartiers défavorisés de Bruxelles», Revue belge de géographie, 118, pp. 83-92. NOËL F., (2003), «Un plan de lutte contre la crise structurelle du logement à Bruxelles», L'année Sociale, 2003, pp. 263-273. NOËL F., (2009), «Logements et habitat s'exposent à l'Exposition Universelle de 1958», in: DELIGNE, C. et JAUMAIN, S. (dir.), L'Expo 58. Un tournant dans l'histoire de Bruxelles, Le Cri, Histoire, pp.145-183. Observatoire régional de l'habitat (2006), Observatoire des loyers. Rapports réalisés par DE CONINCK S. and DE KEERSMAECKER M.-L., SLRB, Bruxelles. ROMAINVILLE A., (2007), Une géographie de la pression fiscale pesant sur les ménages dans la région urbaine bruxelloise, 17ème congrès des économistes belges de langue française, Louvain-La-Neuve, novembre 2007, CIFoP, pp. 519538 (beschikbaar op www.ulb.ac.be/igeat). VAN CRIEKINGEN M. et DECROLY J-M., (2003), «Revisiting the Diversity of Gentrification: Neighbourhood Renewal Processes in Brussels and Montreal», Urban Studies, 40, pp. 2451-2468. VAN CRIEKINGEN M., (2006), «Que deviennent les quartiers centraux à Bruxelles?», in Brussels Studies, n° 1, 21 p. (beschikbaar op www.brusselsstudies.be).



20

VAN CRIEKINGEN M., (2008), Meanings, Politics and Realities of Social Mix – A View from Brussels, papier présenté au séminaire "Gentrification and Social Mix", Economic and Social Research Council (UK), Bristol, 26 Septembre 2008. WALKS R.A. et MAARANEN R., (2008), «Gentrification, Social Mix, and Social Polarization: Testing the Linkages in large Canadian Cities», Urban Geography, 29(4), pp. 293-326. WAYENS B., (2006), «L'environnement du logement», in Observatoire de la santé et du social, Atlas de la santé et du social de Bruxelles-Capitale 2006, Bruxelles. WILSON D., (1989), «Local state dynamics and gentrification in Indianapolis», Indiana, Urban Geography, 10(1), pp. 19-40. ZIMMER P., (2006), «Politique du logement en Région de Bruxelles-Capitale», Les échos du logement, 2, pp. 4-15 (beschikbaar op http://mrw.wallonie.be).




Nummer 35, 22 februari 2010 (modif. 26 feb.) ISSN 2031-0293

Christian Dessouroux

Vijftig jaar kantoorproductie in Brussel Een geografische analyse Vertaling : Benny Winant

Dit artikel geeft een overzicht van de ruimtelijke ontwikkeling van de kantoorproductie in Brussel tijdens de laatste vijftig jaar. Door de forse afname van de werkgelegenheid in de landbouw en daarna in de industrie is het kantoor de arbeidsplaats bij uitstek geworden van de werknemers in het Brussels Gewest (twee derde van de ongeveer 724.000 werknemers). De constante ruimtelijke uitbreiding van de kantooroppervlakte staat symbool voor de uitbreiding van de tertiaire sector en de economische welvaart van de hoofdstad, maar is tegelijk ook een oorzaak van haar kwetsbaarheid en complexiteit. De historische analyse van de kantoorproductie wijst op een tegelijk centrifugale, asymmetrische en polycentrische ruimtelijke ontwikkeling. Deze studie, waartoe de aanzet werd gegeven in het kader van het "Overzicht van het kantorenpark", werd uitgevoerd met het oog op de publicatie van het collectieve werk Brussel, haar kantoren en bedienden, uitgegeven door de directie Studies en Planning van het Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Het werk, dat een twintigtal bijdragen, een originele cartografie en een groot aantal illustraties bevat, behandelt de veelvuldige facetten van de kantoorproductie, die een grote stempel heeft gedrukt op de naoorlogse geschiedenis van Brussel.

Christian Dessouroux, doctor in de geografie, is onderzoeker aan het Institut de Gestion de l’Environnement et d’Aménagement du Territoire van de Université Libre de Bruxelles. Hij verrichtte onderzoek over de rol van de openbare ruimten in het hedendaagse stedenbouwkundige beleid in Europa (doctoraatsthesis). Daarna onderzocht hij de stedenbouwkundige ontwikkeling van Brussel in de 19de en 20ste eeuw. Dat onderzoek werd gepubliceerd onder de titel Gedeelde ruimten – Brussel, een hoofdstad en haar inwoners (2008). Zijn interesse voor cartografische analyse en geschiedenis van de stad bracht hem ertoe mee te werken aan verschillende publicaties over stedenbouwkundig beleid, transport en de geschiedenis van Brussel. Onlangs verzorgde hij met Michel De Beule de coördinatie van het collectieve werk Brussel, haar kantoren en bedienden.

Contact gegevens : Christian Dessouroux, [email protected] Michel Hubert (réd. en chef.), +32(0)2 211 78 53 – +32(0)485 41 67 64 – [email protected]



1

Inleiding De ontwikkeling van de administratieve functie en de toename van de kantooroppervlakte 1 in Brussel die daarmee gepaard gaat, weerspiegelen de ingrijpende sociale veranderingen in de naoorlogse periode. Op 50 jaar tijd is het kantorenpark aanzienlijk veranderd: de oppervlakte is meer dan vertienvoudigd en het vestigingsgebied reikt tot buiten de gewestgrenzen. Deze evolutie had een grote impact op de stad, zowel op stedenbouwkundig als economisch en sociaal vlak 2. We analyseren niet de structuur van de Brusselse tertiaire sector op het vlak van werkgelegenheid of de wijze waarop de gebouwen gebruikt worden, maar we nemen vooral de evolutie van de grondbezetting van het kantorenpark en meer bepaald de vestigingslogica onder de loep. Terwijl de totale kantooroppervlakte gestegen is van ongeveer 500.000 m² in 1950 tot meer dan 12,5 miljoen m² in 2008, is ook het aantal vestigingsplaatsen van kantoren toegenomen: het compacte aggregaat in het oosten van de Vijfhoek evolueerde naar een versnipperde polycentrische structuur die tot buiten de grenzen van het Gewest reikt. In vergelijking met de grootte van de stad en haar bevolkingsaantal is het kantorenpark in uitzonderlijke mate toegenomen. In deze historische en geografische analyse houden we enkel rekening met de gebouwen en vastgoedcomplexen waarvan de bovengrondse

1

Een kantoorgebouw wordt omschreven als een lokaal dat gebruikt wordt voor het uitoefenen van: - administratie-, bestuurs-, beheersen secretariaatsactiviteiten van een onderneming, een openbare dienst, een zelfstandige of een handelaar; - een vrij beroep, met uitzondering van medische en paramedische beroepen; - intellectuele dienstverlenende activiteiten, met uitzondering van de productie van materiële diensten (opslag van goederen, schoonmaakdiensten, herstel- en onderhoudsdiensten…). 2

Deze studie is uitgevoerd in het kader van de publicatie van een collectief werk: DE BEULE M. & DESSOUROUX C. (2009), Brussel, haar kantoren en bedienden, Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest & La Fonderie, speciaal nummer van het Overzicht van het kantorenpark, Brussel, 256 p. (inhoudstafel beschikbaar op de internetsite van het Overzicht van het kantorenpark). De studie is evenwel herzien en uitgediept ten opzichte van het aangehaalde werk.

C. DESSOUROUX, « Vijftig jaar kantoorproductie in Brussel. Een geografische analyse », Brussels Studies, Nummer 35, 22 februari 2010, www.brusselsstudies.be

2


brutovloeroppervlakte3 minstens 1.000 m² kantooroppervlakte omvat. De kleinere kantoren, die zeer talrijk zijn en over de hele stad verspreid zijn, werden niet in aanmerking genomen, aangezien ze niet systematisch gecontroleerd werden (datering, oppervlakte, gebruik). Ze vertegenwoordigen evenwel ongeveer 14% van het totale kantorenpark. De gegevens over de kantoorgebouwen zijn afkomstig van een gegevensbank die werd samengesteld om het gewestelijk bodembestemmingsplan (GBP; opmetingen op het terrein in 1996-1997) uit te werken. De gegevensbank werd bijgewerkt met de gegevens over de stedenbouwkundige vergunningen die het gewestbestuur belast met het overzicht van het kantorenpark heeft bijeengebracht. In 2008 en 2009 werd de gegevensbank verschillende keren aangepast en gecontroleerd

Oppervlakte (m2)

Anderlecht Oudergem Berchem Brussel Etterbeek Evere Vorst Ganshoren Elsene Jette Koekelberg Molenbeek Sint-Gillis Sint-Joost Schaarbeek Ukkel Watermaal-Bosvoorde St-Lambrechts-Wol. St-Pieters-Woluwe Totaal

< 75

75-249

8.500 2.600 3.900 21.600 6.400 1.900 8.200 2.300 15.400 5.000 2.700 6.600 7.000 2.000 15.800 18.800 2.600 6.800 4.700 142.700

26.900 6.500 8.300 95.000 27.000 9.400 25.500 4.200 73.200 14.300 8.000 29.900 33.100 9.000 78.600 54.300 4.900 19.200 14.000 541.400

250-499

22.500 5.200 9.500 119.300 29.400 9.300 25.100 7.700 67.200 7.400 4.600 30.300 23.200 8.900 78.500 42.300 3.700 19.600 18.300 532.000

500-999

1.000-3.499 3.500-9.999

≧ 10.000

Totaal

39.000 108.600 150.200 179.400 535.200 8.000 31.700 122.400 152.700 329.000 6.600 1.100 13.200 13.100 55.700 179.400 630.200 1.583.400 3.649.300 6.278.300 28.400 42.700 77.900 138.000 349.800 8.700 30.700 161.000 141.900 362.900 27.500 29.600 13.400 0 129.300 6.400 0 0 0 20.600 49.100 94.600 164.700 490.300 954.400 9.700 4.400 19.300 0 60.100 4.300 7.100 4.900 0 31.600 29.300 36.600 29.500 222.800 385.100 26.000 55.300 84.300 280.700 509.500 11.800 35.400 55.400 711.800 834.300 56.500 92.700 69.700 434.600 826.400 29.300 37.700 55.700 10.400 248.300 3.300 9.300 64.000 151.500 239.400 13.500 32.000 159.600 179.600 430.200 13.600 17.600 70.900 54.000 193.000 550.500 1.297.300 2.899.400 6.810.100 12.773.200

Tabel 1: Kantorenoppervlakte per categorie van gebouwvolume en vestigingsgemeente (in m²) Bron: Overzicht van het kantorenpark (Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest), eigen berekeningen. 3

Vloeroppervlakte: het totaal van de overdekte vloeren met een vrije hoogte van ten minste 2,20 m in alle lokalen, met inbegrip van de inspringende verdiepingen en de zolderruimten maar ook de kelderverdiepingen waarin kantoren of conferentiezalen zijn ingericht. Daarin zijn niet begrepen: de ondergrondse verdiepingen gebruikt voor parkeerplaatsen, kelders, technische uitrustingen, archieven en opslagplaatsen. De brutooppervlakte is gelijk aan de som van de vloeroppervlakten van elke verdieping, met inbegrip van de muren en gemeenschappelijke ruimten. In de netto-oppervlakte echter zijn die gemeenschappelijke delen niet inbegrepen (technische lokalen, sanitair, gangen, liften trappenhuizen…).


3


Uit de grafiek wordt meteen duidelijk dat de kantoren vrij veel ruimte in beslag nemen in verhouding tot de totale bebouwde oppervlakte van elke gemeente voor alle bestemmingen samen. Heel uitzonderlijk is het aandeel dat door de kantoren wordt ingenomen in Brussel (26,2% van de totale bebouwde oppervlakte) en vooral in Sint-Joost (37,6%), een kleine gemeente in de eerste kroon, die pal bij het Central Business District ligt. In de gemeenten buiten de geprivilegieerde vestigingsperimeter van de kantoren – vooral die in het westen van de stad – blijven die percentages bijzonder laag. De grafiek toont ons ook het relatieve aandeel van elke gebouwgrootte in het kantorenpark. De torengebouwen, oververtegenwoordigd in de gemeenten Brussel en Sint-Joost, doen er het percentage gebouwen van zeer grote omvang aanzienlijk toenemen, terwijl de gedecentraliseerde gemeenten een tamelijk groot percentage middelgrote en grote gebouwen laten optekenen, wat typerend is voor de bedrijfsparken en de halfopen lintbebouwing die men daar in veel grotere mate aantreft.

Zeer grote gebouwen (≧10.000 m2) Grote gebouwen (3500-9.999 m2) Middelgrote gebouwen (1000-3.499 m2) Kleine gebouwen (< 1.000 m2)

30

20

St-Pieters-Woluwe

St-Lambrechts-Wol.

Watermaal-Bosvoorde

Ukkel

Schaarbeek

Sint-Joost

Sint-Gillis

Molenbeek

Koekelberg

Jette

Elsene

Ganshoren

Vorst

Evere

Etterbeek

Brussel

Berchem

Oudergem

10

Anderlecht

% van de totale bebouwde oppervlakte

40

Grafiek 2: Relatief aandeel van de verschillende kantoorgebouwgroottes in het totale bebouwde park per gemeente. Bron: Overzicht van het kantorenpark (Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest), eigen berekeningen.



4

(datering, gebruikte oppervlakten, aantal parkeerruimten, bestemmingen, ...), waarbij de gegevens werden vergeleken met gegevens van uiteenlopende bronnen (studiebureaus, vastgoedmakelaars, controles ter plaatse, gemeentearchieven, ...). De vermelde datums hebben betrekking op de bouw van het pand (voor kantoorgebouwen die specifiek voor die bestemming zijn opgetrokken) of op de eerste ingebruikneming als kantoor (voor gebouwen die oorspronkelijk een andere bestemming hadden). Voor panden die gebouwd zijn op een perceel dat voorheen werd ingenomen door kantoren, wordt enkel de datum van het nieuwe gebouw in aanmerking genomen. Dat leidt tot een onderschatting van de kantooroppervlakte van vόόr 1960.

Tijdbalk: de evolutie van de vestigingslogica voor kantoren Vóór de Tweede Wereldoorlog waren in Brussel de investeringen in de bouw en renovatie van kantoren verwaarloosbaar in vergelijking met de investeringen in de industrie (De Beule 1994; Vandermotten & Marissal 1998), maar vandaag bedragen ze meer dan 3 miljard euro per jaar. Deze evolutie volgde de conjunctuurcycli van de afgelopen 50 jaar, hoewel het aandeel van de (private en openbare) kantoren in het geheel van de productieve investeringen continu bleef toenemen. Dat wijst op een langetermijndynamiek die verder reikt dan de economische cycli en die samenhangt met de tertiarisering van de economie in het algemeen en met de leidende rol van Brussel in de administratie-, beheersen bestuursactiviteiten op Belgisch niveau. Deze evolutie is niet lineair en de groeifactoren zijn variabel. De plaats en rol van de spelers op de markt (eigenaars, vastgoedontwikkelaars, investeerders, gebruikers) en de geografische vestigingslogica inzake kantoren veranderen voortdurend (Laconte 1978, Mérenne-Schoumaker 1991, Recollecte 1994). Met een analyse van het verleden kan men die veranderingen in kaart brengen en de huidige geografische structuur verklaren. Vóór 1960: het ontstaan van de eerste administratiewijken Brussel is al eeuwenlang de thuisbasis van een aanzienlijke politieke en economische macht, die tot uiting komt in de vele representatieve gebouwen die in de bovenstad geconcentreerd zijn rond het Warandepark, het Koningsplein en de Zavel. De beslissing van 1831 om Brussel uit te roepen tot de hoofdstad van de Belgische Staat was een katalysator voor de uitbouw van zijn administratieve functie. Toen de Staat, maar ook de financiële instellingen en het Belgische grootkapitaal een grotere rol gingen spelen, nam het aantal administratie-, bestuursen beheersgebouwen in Brussel toe: om die functies uit te oefenen, werden bestaande herenhuizen en burgerwoningen gebruikt of nieuwe panden gebouwd. De meeste privébedrijven en overheidsinstellingen zijn eigenaar van hun gebouwen. Ze besteden veel aandacht aan de architectuur van hun zetel, die als een vector van hun imago fungeert. We denken onder meer aan het ministerie van de Spoorwegen (1889-1892, Leuvenseweg), de Shell Building (1931-1934, Ravensteinstraat), de Nationale Bank van België (1948-1953, Berlaimontlaan) en de Algemene Spaar- en Lijfrentekas (1947-1953, Wolvengracht).



5

Bouwdatum of datum van eerste ingebruikname als kantoor < 1960 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2005 Groene ruimten Drukke verkeerswegen Gemeentegrenzen

Kaart 3: Evolutie van de grondbezetting van de kantoren Bron: Overzicht van het kantorenpark (Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest)



6

Tot in de jaren 1950 bevonden de grote administratiegebouwen zich vooral binnen een kleine perimeter die de wijk van het Warandepark omvatte (het eeuwenoude epicentrum van de politieke en economische macht), alsook het gebied rond de kathedraal (een opkomende financieel centrum aan het einde van de 19de eeuw), de kleine ring en de Leopoldwijk (voormalige residentiële wijk van de bourgeoisie en aristocratie, die geleidelijk veranderde vanaf het interbellum). Dat zijn de eerste – nog diffuse – tertiaire kernen waarrond het Central Business District (de centrumwijken waar de belangrijkste dienstenactiviteiten zijn geconcentreerd) zijn structuur zou krijgen. De kantoren worden gevestigd volgens een traditioneel stedelijk stramien: in gesloten lintbebouwing met de voorgevel tegen de straatkant, hoewel de recentste gebouwen (vooral die langs de Noord-Zuidverbinding) een moderner stempel kregen. De centrale ligging en nabijheid van de belangrijkste politieke en financiële organen zijn de doorslaggevende vestigingsfactoren. Het stadscentrum blijft dus de locatie waar zich het leeuwendeel van de kantorenactiviteiten bevindt. Dat wordt verklaard door een combinatie van diverse externe factoren, zoals de aanwezigheid van gespecialiseerde arbeidskrachten, de lage kosten op het vlak van bereikbaarheid en uitwisseling van informatie (dienstverlening, adviezen, uitwisseling van documenten…). 1960-1975: het ontstaan van de kantorenmarkt in Brussel De welvaart en de toenemende tertiarisatie van de economie, de internationalisering van de hoofdstad (vestiging van de tijdelijke hoofdzetel van de Europese instellingen in 1958, van de politieke zetel van de NAVO in 1967 en van vele buitenlandse ondernemingen) en vooral de opkomst van een aanzienlijke kantorenmarkt na de komst van de eerste Britse investeerders en projectontwikkelaars zijn factoren die het stadslandschap ingrijpend wijzigen. Het ontstaan van de vastgoedmarkt, georganiseerd rond verhuur- en speculatieproducten, heeft aanzienlijke gevolgen voor de tertiaire geografie. Steeds meer kantoorgebouwen werden gebouwd voor commerciële doeleinden, zonder dat men op voorhand wist wie de eindgebruiker zou zijn (bouw met nog nader te bepalen bestemming). Dat zorgde bovendien voor een zekere eenvormigheid en standaardisering van de gebouwen en een nivellering van hun architecturale kwaliteit. De kantoorgebouwen, die onroerende activa zijn geworden, moeten bovenal renderen. In deze denkwijze spelen nieuwe lokalisatiefactoren een rol: goedkopere gronden, vlotte bereikbaarheid met de wagen of met het zwaar openbaar vervoer (metro en trein). De oude factoren blijven weliswaar belangrijk, maar in de nieuwe vastgoedprogramma's komt er een grotere vestigingsautonomie, vooral omdat er nog geen algemeen verordenend bodembestemmingskader bestaat. Het speculatiegedrag van de investeerders is bijgevolg in grotere mate dan de keuzen van de toekomstige gebruikers bepalend voor de ruimtelijke structuren van de tertiaire productie « door de meest dynamische stedelijke ruimten die de beste return op de investering garanderen te overwaarderen » (Crouzet 2003). De intensievere ontwikkeling van de tertiaire sector gaat gepaard met stadsvlucht van de middenklassen naar de voorsteden en heeft grote gevolgen voor de stad: overlast veroorzaakt door het autoverkeer, afbraak van duizenden woningen in het



7

oude stadsweefsel die moeten plaatsmaken voor grotere moderne gebouwen, met inbegrip van de vele torengebouwen die meestal opgetrokken zijn in de vrij korte periode van 1965 tot 1975 (Demey 2008). De zwakke regulering van de markt, een verwarrend stedenbouwkundig beleid en de zwakke weerstand van de woonfunctie zijn nauwelijks van tel, maar de kantooruitbreidingen dateren inderdaad van die periode. De tertiaire polen rond de Leopoldwijk, het park van Brussel en de NoordZuidverbinding breiden uit en versmelten tot een monofunctioneel geheel: het Central Business District (CBD). Het centrum van Brussel boet evenwel in aan dynamiek in vergelijking met de vastgoedproductie in de gedecentraliseerde gebieden. Er worden nieuwe kantoorcomplexen gebouwd in de gebieden die nog dicht bij het centrum liggen en vooral in de gemeenten in het oosten en het zuiden. Ze ontstaan hoofdzakelijk langs grote verkeersaders waar min of meer aaneensluitende rijen van kantoorgebouwen opduiken tussen de detailhandel en de woningen: de Louizalaan, de Tervurenlaan en de Kortenberglaan. De aanwezigheid van infrastructuur voor snel vervoer (uitbouw van de metro en de stadssnelwegen), het stedenbouwkundig kader en het opleidingsniveau van de bevolking verklaren wellicht de voorliefde van de vastgoedontwikkelaars voor die locaties. De Noordwijk, die nagenoeg volledig platgegooid werd om plaats te maken voor het Manhattanplan, een uitgestrekte zakenwijk met internationale allures die in de jaren 1960 werd bedacht, moest het toenemende vastgoedaanbod in het gebied dicht bij het centrum aanvullen. De economische crisis en de vertraging van de markt in de jaren 1970 dwarsboomden dat plan, dat in een van de bekendste vastgoedfiasco’s resulteerde. In die periode ontstaan ook de eerste gedecentraliseerde polen ten gevolge van de verplaatsing van de dienstverleningsactiviteiten vanuit de centrale sites. Daarbij kunnen twee verschillende processen worden waargenomen: • de eerste vestiging, sinds het einde van de jaren 1960, van een reeks panden die door de eigenaars werden gebouwd en gebruikt in een prestigieuze omgeving die vlot met de wagen bereikbaar is (bijv. Royale Belge aan de Vorstlaan, Glaverbel en CBR langs de Terhulpsesteenweg). De eigenaars schenken veel aandacht aan het imago dat door de architectuur en de omgeving van het gebouw wordt uitgedragen. Ze hangen daarmee de vastgoedfilosofie aan die tot de jaren 1950 overheerste, maar dan omgezet in een landschapskader dicht bij de wijken waar het kaderen directiepersoneel woont. • een algemenere decentralisatie van de kantoren in jaren 1970 in een onopvallende architecturale stijl, het resultaat van het speculatieproces dat op gang werd gebracht door de vastgoedspelers die de bereikbaarheid via het wegennet en de beschikbaarheid van arbeidskrachten in de voorstad als troeven



8

uitspelen (Stallestraat, Leopold III-laan, Woluwevallei). Voortaan gaat de voorkeur uit naar de halfopen lintbebouwing4 boven de klassieke gesloten lintbebouwing. Dit is dus een eerste fase van forse groei van de kantoorproductie die geografisch gezien verloopt volgens een algemeen decentralisatieproces in de eerste en tweede kroon, dat een aantal welbepaalde plaatsen bevoordeelt, maar tegelijk traditionele vestigingskenmerken behoudt. In het westen van de stad, dat een arbeiders- en nijverheidstraditie heeft, zou het kantorenpark zich echter nauwelijks ontwikkelen. 1975-1990: een eerste crisis gevolgd door een heropleving Het einde van de jaren 1970 wordt gekenmerkt door een eerste overproductiecrisis, die tot een daling van het kantoorproductievolume leidt. Vooral de centrale wijken worden getroffen, terwijl de gedecentraliseerde gebieden daarvan profiteren en de sinds de jaren 1960 ingezette groeibeweging voortzetten. Daarmee wordt het polycentrische karakter van de kantoorproductie bevestigd, terwijl de positie van het centrum ietwat verzwakt, met uitzondering van de Leopoldwijk, waar de Europese instellingen en buitenlandse ondernemingen gevestigd zijn. Diverse factoren verklaren die tijdelijke stagnatie van de markt: een daling van de vastgoedinvesteringen ten gevolge van de petroleumcrisis, een kleinere toename van het aantal betrekkingen in de administratie en een toename van het aantal leegstaande kantoren als gevolg van enkele jaren overproductie. Daarbij komt nog dat in 1979 het eerste verordenende bodembestemmingsplan voor de hele Brusselse agglomeratie - het gewestplan - werd goedgekeurd, dat de ontwikkeling van de kantoren tracht in te perken en de keuze van de vestigingsplaatsen tracht te sturen. Het gewestplan voert administratieperimeters in, waarmee het een bestaande feitelijke toestand bevestigt en tegelijk nieuwe gedecentraliseerde ontwikkelingslocaties voorstelt (onder meer in Jette, Anderlecht en Schaarbeek), inspelend op de polycentrische herverdeling van de kantoren die in de hele agglomeratie plaatsheeft. Aan het einde van de jaren ’80 blijven de bestaande gedecentraliseerde polen zich ontwikkelen (Paepsemlaan en Woluwelaan), onder meer onder impuls van buitenlandse ondernemingen. Het gewestplan bevestigt weliswaar het administratieve karakter van bepaalde polen, maar andere polen worden gevestigd op terreinen die a priori bestemd waren voor industrie of ondernemingen met een stedelijk karakter. De geringe aantrekkingskracht voor de productiebedrijven en het succes van de eerste administratievestigingen leiden ertoe dat bepaalde industrieterreinen hervormd worden tot bedrijfsparken die hoofdzakelijk worden gebruikt door kantoren (Paepsemlaan, Leopold III-laan, Kolonel Bourgstraat). Enkele gebouwen in de gedecentraliseerde wijken spelen nog de troef van hun prestige uit, namelijk een hoogstaande stadsomgeving en de nabijheid van geschoolde arbeidskrachten, maar de nieuwe units leggen meer de nadruk op het functionele karakter dat dienstenbedrijven vereisen. De opgetrokken gebouwen zijn

4

Onder halfopen lintbebouwing verstaat men een groepering van gebouwen in de binnenkant van het gebouwenblok met een achteruitbouwstrook ten opzichte van de openbare weg en de aangrenzende gebouwen. De rooilijn volgt doorgaans de openbare weg. Zie de typologische vestigingskaart van de kantoren, blz. 21 van DE BEULE M. & DESSOUROUX C. (2009).



9

doorgaans vrij banaal, met twee of drie verdiepingen, en zijn in trek bij hoogtechnologische of creatieve bedrijven die in die periode een boom beleven. Verder worden er nog gedecentraliseerde polen (buiten het Gewest) opgericht langs de Ring, meer bepaald op de kruising met de snelwegen naar Gent (GrootBijgaarden), naar de luchthaven van Zaventem (Diegem, Keiberg) en naar Luik (Lozenberg, Ikaros). De kantoren in die gedecentraliseerde gebieden moeten niet zozeer als concurrenten van de kantoorpolen in Brussel worden beschouwd, maar staan veeleer symbool voor de nieuwe verhoudingen tussen de stad en de rand. De hoge huurprijzen, de ouderdom en de voorzieningen van de kantoren in de stad, die minder goed aangepast zijn aan de nieuwe behoeften inzake mobiliteit en flexibiliteit, brengen een migratie- of oprichtingsproces op gang in de gedecentraliseerde en gedecentraliseerde gebieden, die veeleer complementair dan concurrerend zijn. Sinds 1990: een zekere herstructurering van de activiteiten De toename van het aantal politieke en administratieve organen ten gevolge van de regionalisering van de Belgische Staat, de uitbreiding van de Europese Unie en de ruimtelijke uitbreiding van de Europese instellingen (Commissie, Parlement, Raad, gespecialiseerde comités) en de veroudering van het kantorenpark uit de jaren 1950 en 1960 stimuleren een intensieve productie én renovatie5, die zowel op het centrale gebied gericht zijn als op de ontwikkeling van de gedecentraliseerde en gedecentraliseerde polen. De algemene heropleving van de economie – die haaks staat op de recessie op de Europese vastgoedmarkten– zwengelt de kantoorproductie aan. De Noordwijk en het gebied langs het kanaal ontwikkelen zich na een langdurige stagnatie. De Europese wijk breidt zich uit en verdicht met de opeenvolgende toetredingen van nieuwe EUlidstaten. De omgeving van het Zuidstation krijgt een nieuw gezicht. In deze gevallen wordt de groei vooral bevorderd door de Belgische en internationale overheidssector. De gewestelijke, communautaire, federale en Europese instellingen zijn immers oververtegenwoordigd in het CBD, de Noordwijk en de nieuwe vertakkingen langs de Havenlaan (KBC, ministerie van de Franse Gemeenschap), de Gulden Vlieslaan (Regie der Gebouwen en ministerie van Middenstand en Landbouw) en de Karmelietenstraat (FOD Buitenlandse Zaken). De herschikking van het aanbod komt ook tot uiting in een reeks renovatieprogramma's (modernisering van diverse kantoortorens, geleidelijke uitbreiding van het vastgoedpark van de Europese instellingen, renovatie van het naoorlogse vastgoedpark), in herwaarderingsprojecten of herbestemmingen van grote sites (Rijksadministratief Centrum, Thurn en Taxis) of in nieuwe constructies die meer aandacht hebben voor de architecturale aspecten en het imago 6. Die vernieuwing getuigt van een herstructurering van de kantoormarkt die zich meer 5

In tegenstelling tot de jaren 1990, die gekenmerkt werden door een veeleer postmoderne en zelfs pastiche-architectuur, is de architectuur van de jaren 2000 veel markanter zowel op het vlak van renovatie (ex-NIR, Flageyplein; Belmont Court, Belliardstraat) als van nieuwbouw (gebouw Royale-Brialmont, Koningsstraat; Europees Economisch en Sociaal Comité en Comité van de Regio’s, Belliardstraat; Arsenal, Louis Schmidtlaan). 6

Zie in dat verband de door de SADBr (Société des Architectes Diplômés de la Ville de Bruxelles) uitgewerkte kaart van het modern architecturaal erfgoed (“MAB”) die de typische realisaties van de tweede helft van de 20ste eeuw en het begin van de 21ste eeuw voorstelt.



10

toelegt op modernere, beter uitgeruste en ook duurzamere gebouwen7 en daardoor nieuwe gebruikers aantrekt of de heringebruikname van verouderde of ondermaats uitgeruste gebouwen bevordert. Naast de progedecentraliseerdegramma’s voor de centraler gelegen kantoorgebouwen bestaan er ook grootschalige programma's voor de gedecentraliseerde wijken langs de snelweg naar Namen in Oudergem, de Pleinlaan in Elsene, de Industrielaan in Anderlecht, de Marcel Thirylaan in Sint-LambrechtsWoluwe en de Kolonel Bourglaan in Evere. Die programma’s getuigen van de aantrekkingskracht van die locaties. De bereikbaarheid met de wagen en in bijkomende mate ook met het openbaar vervoer speelden in het voordeel van die gedecentraliseerde gebieden, die vaak achteraf als administratiegebied werden ingeschreven in de nieuwe verordenende plannen (bestemmingskaart van het gewestelijk ontwikkelingsplan in 1995 en later het gewestelijk bodembestemmingsplan in 2001). De beleidsmakers van de ruimtelijke ordening drongen er trouwens op aan om de verspreiding van de kantoren in het stadsweefsel een halt toe te roepen ten voordele van specifieke functionele gebieden die zich in de vier uithoeken van de stad bevinden 8. Die gedecentraliseerde, maar ook gedecentraliseerde polen9 mogen echter niet beschouwd worden als nieuwe centrale sites die met het stadscentrum concurreren, aangezien hun voorzieningen of functionele mix nog veel te wensen overlaten. Het gaat veeleer om een specialisatie van de polen: de centrale polen en enkele gedecentraliseerde polen profileren zich als de gebruikelijke vestigingsplaats voor financiële instellingen, vastgoedmakelaars, vrije beroepen en openbare instellingen, terwijl de gedecentraliseerde en gedecentraliseerde polen meer activiteiten aantrekken die verband houden met industriële productie of opslag, handel, media, onderzoek & ontwikkeling en hightech.

7

De kantoorgebouwen zijn nog niet noodzakelijk duurzaam op het vlak van flexibiliteit (herbestemming voor woonfunctie, voorzieningen), maar er worden aanzienlijke inspanningen geleverd om het energieverbruik te reduceren, vooral in bepaalde recente gebouwen: zie onder meer het artikel van Vincent Carton in DE BEULE M. & DESSOUROUX C. (2009). 8

De nieuwe gebieden voor potentiële kantoorontwikkeling (o.a. het Weststation, Josaphatstation, vormingsstation) worden uitgebreider besproken in het artikel van M. De Beule, dat in het volgende nummer van Brussels Studies zal verschijnen. 9

Volgens de ramingen is er tussen 1,5 en 1,9 miljoen m2 kantooroppervlakte in de Brusselse rand. (Vandermotten 2009)



11

Neventhema : reconversie, een recent fenomeen Begin jaren 1990 was er nauwelijks sprake van reconversie van kantoren in woningen, maar dat fenomeen breidt uit (CLI 1997 ; BRAT 2007), onder meer in de wijken waar zo’n operatie niet meer tot economische verliezen leidt, aangezien residentiële gebouwen sneller in waarde stijgen dan kantoorgebouwen. Dat is onder meer het geval in gemengde of residentiële wijken zoals aan de Louizalaan of in het stadscentrum, waar woningen erg in trek zijn en die minder vlot te bereiken zijn met de wagen, metro of trein. Reconversies liggen evenwel minder voor de hand in de gebieden met een concentratie van kantoren, ondanks een groot aantal leegstaande kantooroppervlakten. De nog sterke specialisatie van de wereld van de vastgoedontwikkelaars en de eigendomsstructuur (de kantoormarkt is grotendeels een huurmarkt, de woonmarkt grotendeels een koopmarkt) beletten een snelle uitbreiding van het fenomeen (Lasserre 2009). Op dit ogenblik wordt ongeveer 45.000 m² woonoppervlakte per jaar gecreëerd op een totale kantooroppervlakte van 12,5 miljoen m², waarvan bijna 9% leegstond in 2008 (Doornaert et al. 2008).

Reconversie in ... Huisvesting Voorziening Handel Ander Oppervlakte (m²) 5.000 1.000 500

Groene ruimten Drukke verkeerswegen Gemeentegrenzen

Kaart 4: Reconversies van kantoren van meer dan 500 m² voor andere bestemmingen, toegelaten tussen 1997 en 2007. Bron: Overzicht van het kantorenpark (Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest) C. DESSOUROUX, « Vijftig jaar kantoorproductie in Brussel. Een geografische analyse », Brussels Studies, Nummer 35, 22 februari 2010, www.brusselsstudies.be


12

Balans Deze diachronische analyse toont aan dat de geografische ontwikkeling van de vastgoedproductie relatief continu verloopt over de hele periode: de voortdurende uitbreiding van de gebruikte oppervlakte gaat gepaard met een progressieve ruimtelijke uitbreiding. Men stelt een concentrische of axiale groei vast vanuit het oorspronkelijk bestuursen economisch centrum, die gevolgd wordt door een relatieve daling van het aandeel van de centrumwijken in het productievolume na het ontstaan van secundaire polen in de gedecentraliseerde en vervolgens gedecentraliseerde gebieden in het oosten en zuiden van Brussel. Deze kantoorcomplexen worden geïntegreerd in zeer verschillende stedelijke omgevingen en gebruikt voor specifieke activiteiten. De traditionele kantoorruimten blijven evenwel de belangrijkste polen van de dynamiek van de tertiaire sector en behouden de sterke tweedeling tussen boven- en benedenstad en tussen het westen en het oosten van de stad. De kantoormarkt is in grote mate tot stand gekomen door speculatieverrichtingen die aan weinig of geen regulatie onderworpen waren, althans niet in het begin. Daarom is het niet verwonderlijk dat er veel minder kantoren zijn in de wijken ten westen van het kanaal die een arbeiders- en nijverheidstraditie en een migrantenbevolking hebben en economisch verwaarloosd werden sinds de industrie er wegtrok, met uitzondering van de Havenlaan.

Perspectieven De kantoormarkt wordt vandaag gedomineerd door de aanwezigheid van de Belgische en internationale administratieve en politieke organen, alsook door de activiteiten die rechtstreeks samenhangen met de Europese aanwezigheid (verbindingsbureaus, lobby's, diplomatieke vertegenwoordigingen, ngo’s), door de financiële sector en door de diensten aan ondernemingen. De structuur van de Belgische economie, met weinig nationale grote bedrijven, en de recente opdoffers voor de nationale banken ten gevolge van de financiële crisis, leiden ertoe dat de aanwezigheid van de Europese instellingen voortaan de motor van de Brusselse economie is, met inbegrip van de handel. Dat komt rechtstreeks tot uiting in de aard van de ondernemingen die in Brussel zijn gevestigd: niet de hoofdkwartieren van grote multinationals, maar hun Europese of nationale steunpunten, alsook consultancybureaus of zakenadvocaten die zich in hun kielzog in de hoofdstad van Europa hebben gevestigd. Aangezien de diensten die samenhangen met de aanwezigheid van de EU in Brussel, zich zo dicht mogelijk bij de Europese instellingen willen bevinden, zijn ze al sinds lang geconcentreerd in het gebied tussen het Jubelpark en de lanen van de kleine ring. Die centrale ligging geldt ook voor de Belgische, federale, gewestelijke en gemeenschapsbesturen, die bovendien meer belang hechten aan de nabijheid van verbindingen met het openbaar vervoer dan aan een ligging in de gedecentraliseerde gebieden. In het algemeen vestigen O & O-bedrijven, hightechbedrijven en creatieve bedrijven zich in de rand (Vandermotten et al. 2007). Die activiteiten hebben zich fors ontwikkeld sinds de oprichting van de eerste industrieparken in de Brusselse rand in de jaren 1970. Er ontstaat dus een zekere



13

dualisering van het kantorenpark volgens de functie: de centrale kantoorpolen enerzijds en de gedecentraliseerde en gedecentraliseerde kantoorcomplexen anderzijds, die veeleer complementair dan elkaars concurrenten zijn. Elk kantorencomplex heeft een reeks comparatieve voordelen, als men rekening houdt met de toekomstige veranderingen in de stad. De diabolo (verbetering van de spoorverbinding met de luchthaven Brussel-Nationaal), de geplande verbreding van de grote ring en de eventuele verlenging van de tramlijn van de Leopold III-laan naar de luchthaven zijn dure infrastructuurwerken waarmee men de activiteitengebieden in de noordoostelijke rand van Brussel, die tot nu toe nagenoeg uitsluitend met de wagen kunnen worden bereikt, tracht te ontsluiten. De spoorverbinding Schuman-Josaphat en het GEN, die over enkele jaren operationeel zullen zijn, zullen eveneens bepalen welke sites het gunstigst gelegen zijn voor de ontwikkeling of herschikking van de kantooroppervlakten. De toenemende congestie van de grootste verkeerswegen en de hernieuwde belangstelling voor centraler gelegen locaties hebben op hun beurt geleid tot nieuwe reflecties over de verdichting en de bouw van kantoortorens, onder meer in de onmiddellijke nabijheid van gebieden die goede verbindingen met het openbaar vervoer hebben. De hernieuwde belangstelling voor de kantoortorens, die sinds de jaren 1990 duidelijk merkbaar is in de Noordwijk, herdoopt tot Noordruimte, laat evenwel niet uitschijnen dat er in de toekomst nieuwe kantoortorens zullen worden gebouwd. Ze lijken a priori geen onontkoombaar alternatief bij het streven naar economische rendabiliteit. De vastgoeddruk is niet bijzonder hoog in Brussel. Hoe meer verdiepingen een kantoortoren telt, hoe meer de nuttige oppervlakte afneemt. Het aandeel van de circulatieruimten wordt groter, de werking van de liften wordt complexer en de beheerskosten nemen aanzienlijk toe. De huidige vertraging van de economische activiteiten, het vrij grote aantal leegstaande kantoren, de trend naar een kleinere oppervlakte per werknemer en de energiecertificatie van gebouwen die binnenkort verplicht wordt, zullen eveneens de toekomst van de kantoorproductie beïnvloeden. De woonfunctie wint aan belang in de stad en concurreert in sommige wijken met de tertiaire functie. Zal er een einde komen aan de bijna constante uitbreiding van het kantorenpark van de afgelopen decennia? Herstructurering, verdichting, polycentrisme, reconversie en renovatie zullen bepalend zijn voor de evolutie van het kantorenpark in de komende jaren. Als de tertiaire kantooractiviteiten een belangrijke rol blijven spelen voor en in de stad, dan is het op dit ogenblik moeilijk om de omvang van de toekomstige veranderingen in te schatten.



14

Bibliografie BRAT, (2007), Les possibilités de conversion des immeubles de bureaux en immeubles à appartements, Région de Bruxelles-Capitale, Administration de l’Urbanisme et de l’Aménagement du Territoire, studierapport, onuitgegeven. CLI, (1997), Transformation de bureaux en logements, Région de Bruxelles-Capitale, Administration de l’Urbanisme et de l’Aménagement du Territoire, studierapport, onuitgegeven. CROUZET E., (2003), «Le marché de bureaux et les territoires métropolitains : vers un renforcement de la discrimination territoriale» in Espace géographique, 2, pp. 141-154. DE BEULE M., (1994), «Bruxelles, une ville industrielle méconnue: impact urbanistique de l'industrialisation», Les dossiers de la Fonderie, 1, Brussel, 72 p. DE BEULE M. & DESSOUROUX C., (2009), Bruxelles, ses bureaux, ses employés, Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest & La Fonderie, speciaal nummer van het Overzicht van het kantorenpark, Brussel, 256 p. DEMEY T., (2008), Des gratte-ciel dans Bruxelles. La tentation de la ville verticale, Guide Badeaux, Brussels, 200 p. DOORNAERT A., DE BEULE M., HANSSENS B. & VANOBBERGHEN J.-M., (2008), Observatoire des bureaux. Vacance 2007, Brussels Hoofdstedelijk Gewest, BROH en Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappij voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. LACONTE P., (1978), Mutations urbaines et marchés immobiliers : le développement des immeubles de bureaux à Bruxelles, Université catholique de Louvain, Faculté de droit, Centre du droit de la gestion et de l'économie publiques, 161 p. LASSERRE C., (2009), «Kantoren forever? Herbestemmingen op lange termijn» in DE BEULE M. & DESSOUROUX C. (eds.), Bruxelles, ses bureaux, ses employés, Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest & La Fonderie, Brussel, pp. 110-119. MARTENS A., (2009) «De hedendaagse erfenis van tien jaar onteigeningen en uitzettingen in de Brusselse. Noordwijk (1965-1975)», Brussels Studies, n° 29, 5 oktober 2009, www.brusselsstudies.be. MÉRENNE-SCHOUMAKER B., (1991), «Un problème métropolitain majeur : l’intégration des bureaux dans les espaces urbains. Le cas de Bruxelles» in La grande ville, enjeu du 21e siècle : Mélanges en hommage à Jean Bastié, Presses Universitaires de France. RECOLLECTE D., (1995), «Dernières évolutions de la localisation des bureaux en région bruxelloise» in Revue belge de géographie, 119, pp. 345-355. VANDERMOTTEN C. & MARISSAL P., (1998), La production des espaces économiques, Tome 1, Editions de l’Université de Bruxelles, Brussel, 323 p.



15

VANDERMOTTEN C. (dir.), D’ANDRIMONT C., ROMAINVILLE A., VAN HAMME G., WAYENS B., (2007), Localisations et délocalisations d’entreprises en Région bruxelloise, onuitgegeven rapport voor Eudip Two, ULB-IGEAT, Brussel. VANDERMOTTEN C., (2009), «L’état de l’économie bruxelloise vingt ans après la création de la Région» in Bruxelles [dans] 20 ans, Agentschap voor Territoriale Ontwikkeling, Brussel, pp. 265-291.




Nummer 36, 2 maart 2010. ISSN 2031-0293

Michel de Beule

Kantoren en planning in Brussel, 50 jaar van gemiste kansen? Herlezing: Saraï de Graef

De relatie tussen kantoren en planning zou men in Brussel kunnen samenvatten als een aaneenschakeling van gemiste kansen. De beslissingen werden ad hoc genomen zonder echt rekening te houden met wat gepland was. Dit vastgoedspel, dat al een halve eeuw gespeeld wordt, heeft soms obscure oorzaken, meestal onduidelijke redenen, maar altijd is het ergens wel logisch voor minstens één van de spelers in het kwartet der misverstanden: promotoren, nationale regering (en vervolgens federale en gewestelijke regeringen), gemeentepolitici en inwoners. De planning is lange tijd officieus gebleven door indirect trachten tussen te komen. Hoewel er sinds 1985 een pertinent voorstel naar voren werd geschoven, is de toekomstige Europese wijk in stilte ontstaan en zonder richtlijn. Met de regionalisatie van het land is de planning officieel geworden, maar wat betreft kantoren is er ondanks alles weinig omkadering. Twintig jaar nadat het gewestplan aangenomen werd (1999), blijkt dat 47% van de bijna 10 miljoen m² aan kantoorruimte (in vastgoedeenheden van meer dan 1.000 m² en dus heel vaak monofunctionele gebouwen) gevestigd is buiten de administratiegebieden gedefinieerd in het plan. Sinds 1995 is een andere planning tussengekomen, maar de relatie tussen de actoren in het vastgoedspel blijft ambigu. Het kwartet der misverstanden blijft bestaan.

Michel De Beule, architect en stedenbouwkundige, onderzoeker bij verschillende milieugerelateerde verenigingen, is geïnteresseerd in de dynamiek die gegenereerd wordt door de coëxistentie van stedelijke activiteiten (met name via geanalyseerde statistieken over Brussel, een onbekende industriële stad). Binnen de Brusselse gewestelijke administratie is hij sinds 1998 verantwoordelijk voor het Overzicht van het Kantorenpark (waarvoor hij statistisch onderzoek en publicatie volledig geïnternaliseerd heeft). Hij werkt aan de uitgave van een onderzoek dat hij leidde over de geschiedenis van de Brusselse planning in de 19e en 20e eeuw.

Contact gegevens : Michel De Beule, +32(0)2 204 23 40 [email protected] Michel Hubert (réd. en chef.), +32(0)2 211 78 53 – +32(0)485 41 67 64 – [email protected]



1

Een beknopte definitie ter inleiding 1 De relatie tussen kantoren en planning kunnen we voor Brussel samenvatten als: 'een aaneenschakeling van gemiste kansen'. De beslissingen vertonen geen enkele samenhang. Ze gaan alle richtingen uit en houden geen rekening met wat er al gepland was. Al is dat wellicht een te beknopte definitie van het vastgoedspel dat al een halve eeuw aan de gang is. De oorzaken zijn soms nogal obscuur, de redenen vaak onduidelijk, maar altijd zijn ze ergens wel logisch voor minstens één van de spelers in het kwartet der misverstanden: promotoren, nationale regering (en vervolgens federale en gewestelijke regeringen), gemeentepolitici en inwoners. De ambigue relatie tussen deze spelers is geen typisch Belgisch fenomeen. Herziene meningen, onverklaarbare annuleringen of machiavellistische vrijheden zijn ook elders geen onbekende verschijnselen. Alleen volgden ze elkaar sneller en heftiger op in de metamorfose van een ietwat provinciaalse hoofdstad.

De functionalistische theorieën en de wet In de naoorlogse periode wilde men nieuwe regels invoeren met de organisatie van de steden en het platteland in België als doel. Vanuit een geloof in de rede definieerde de eerste wet – die pas in 1962 werd goedgekeurd – ordening als een wetenschap waarin rationaliteit en harmonie hand in hand gaan om het grondgebied te ordenen. Rationaliteit omvat in dit geval niet alleen economische, maar ook sociale overwegingen, aangezien het tegen de rede zou indruisen om een grondgebied te

1

Deze tekst is een licht aangepaste versie van een recent gepubliceerd artikel in DE BEULE M. en DESSOUROUX C. (coord.) (2009), Brussel, haar kantoren en bedienden, speciaal nummer van het Overzicht van het kantorenpark, pp. 71-84 (inhoudstafel beschikbaar op de internetsite van het Overzicht van het kantorenpark).

M. DE BEULE, « Kantoren en planning in Brussel, 50 jaar van gemiste kansen? », Brussels Studies, Nummer 36, 2 maart 2010, www.brusselsstudies.be


2

ordenen zonder zich om het welzijn van de inwoners te bekommeren. Terwijl harmonie alle esthetische kwesties behelst2. Het is Victor Bure, de eerste algemeen directeur van het Bestuur van de Stedenbouw en de Ruimtelijke Ordening (opgericht in 1945), die deze definitie opstelde, die aan het begin van de wettekst werd ingevoegd. Maar de hoge ambtenaar had zijn rationalistisch discours al veel langer klaar. Wanneer hij in 1950 in een sarcastische toespraak de grenzen schetst van het begrip planning – dat de stedenbouw conceptualiseert – is hij niet onkundig van de theorieën die daaraan ten grondslag liggen. Omdat hij zijn dienst graag in geloofwaardigheid wil wortelen, legt hij zijn bestuur een realistisch programma op dat echter moeizaam kan gevolgd worden in de twintig jaar daarna. Het kan niet op tegen de propaganda van de functionalistische theorieën die zich continu op hun moderne visie beroepen en de financiële gevolgen volstrekt negeren. “En dat men zich, wat betreft stedenbouw, vooral behoedde om te trachten de structuur van de maatschappij weder samen te stellen. Uit deze overpeinzingen kunnen alleen onuitvoerbare plannen voortkomen – als daar al iets uit voorkomt -, hetgeen nog veel gevaarlijker is dan geen enkel plan, want de vijanden van de stedenbouw grijpen deze aan en zegevieren”. Ondanks deze vooruitziende waarschuwingen die in de wind geslagen worden, zou er tabula rasa met het verleden gemaakt moeten worden. De functionalistische theorieën willen de stad bij het platteland voegen of toch minstens herverdelen in zo gespecialiseerd mogelijke gebieden: aan de ene kant huisvesting, aan de andere de industrie, aan een derde kantoren en snelwegen om dat alles te bedienen. "Mensen met kennis van zaken weten al langer dat echte stedenbouw haalbare stedenbouw is,” voegt Victor Bure daaraan toe, “en niet dat vernietigende onheil waarmee de hoofdsteden zo nu en dan worden bedreigd. Maar de anderen, degenen die op een verloren moment een bij toeval gevonden tekst lezen, geloven wellicht – om aannemelijke redenen – dat Parijs en Brussel met de grond gelijk worden gemaakt om door volstrekt nieuwe steden te worden vervangen. Die stellingen werden daadwerkelijk verkondigd en de, al dan niet voorbedachte, extravagantie maakt een diepe indruk op de gemiddelde lezer. Waarom koos men zulke extreme bewoordingen om een nieuw idee te introduceren, een idee dat alleen kan groeien en slagen indien het de goedkeuring krijgt van het grote publiek?”3

2

Wetsontwerp tot organisatie van de stedenbouw en de ruimtelijke ordening (Memorie van toelichting), Pasinomie, 1962, I, pp. 205 en 206. 3

BURE V. (1950), “Frontières de l’urbanisme”, in Cahiers d’Urbanisme, nr. 41, pp. 11 en 12 (vrije vertaling van 2e citaat) en 26 (vrije vertaling van 1e citaat).



3

Brussel, hoofdstad van Europa: een eerste gemiste kans In diezelfde periode krijgt de Europese Economische Gemeenschap vorm, maar de afgevaardigden van de zes landen die er deel van uitmaken, slagen er niet in om een hoofdstad aan te duiden. Brussel, op de wip tussen de Romaanse en de Germaanse wereld, is slechts een van de mogelijkheden. Toen Victor Bure op een spottende toon de verdiensten van de kandidaat steden en regio's tegen elkaar afwoog, kon hij zich in 1958 niet voorstellen dat zijn amusante beschrijving zou overeenkomen met zowel de Brusselse kandidatuur als de opeenvolgende fragmentaire projecten die daaraan verbonden zouden worden. “Zonder schaamte bedien ik mij opnieuw van een beeld dat ik al eerder gebruikte: ik zou de Gemeenschappelijke Markt vergelijken met een prins die op zoek is naar een bruid en aan wie jongedames gezegend met alle goede eigenschappen worden voorgesteld. De jongedame die ze hem die avond voorstelden was weliswaar bijzonder mooi, maar kon alleen haar naaktheid als bruidsschat inbrengen. Maar de Gemeenschappelijke Markt is een veeleisende man die de dag na de bruiloft al alles wil wat noodzakelijk is. Hij wil niet wachten tot zijn hoofdstad stap voor stap wordt opgebouwd. Hij eist een hoofdstad die al bestaat en die hij alleen nog naar wens hoeft in te richten.”4 Enkele jaren later gelooft de ironische algemene directeur nog steeds dat de regering zal doorzetten met de planning die hij – weliswaar in een uiterst beknopte versie – had gepubliceerd op de vooravond van de Wereldtentoonstelling. Een brochure vermeldt meerdere aspecten van het voorafgaand onderzoek, naast enkele ordeningsvoorstellen overgenomen uit een voorontwerp van gewestplan dat tussen 1948 en 1957 werd onderzocht door het stedenbouwkundig kantoor Groupe Alpha. De oplossingen geïntroduceerd in dat voorontwerp – dat 320 km² omvat – zijn te radicaal om ze aan het publiek te kunnen voorstellen. Groupe Alpha wil heel Brussel en zijn hinterland verbouwen. Het bureau haalt de bevolking weg uit het stadscentrum zonder lucht, zonder licht en zonder zon. Het herverdeelt de huisvesting volgens nauwkeurige normen en damt de expansie van de randwijken in door middel van een groene gordel. In een straal van 25 tot 30 kilometer huisvesten twaalf satellietsteden alle arbeidskrachten die de hoofdstad nodig heeft. Voor de kantoren van de Europese administratie neemt Groupe Alpha drie Brusselse locaties in overweging: het oefenterrein (niet langer gebruikt), het vroegere schietplein (de Nationale Schietbaan, al evenmin gebruikt) en de Heizel (na de sloop van de expopaviljoenen). Ook in de voorsteden komen drie locaties in aanmerking (Tervuren, Sint-Genesius-Rode en Argenteuil) 5. Maar de regering selecteert niet één van de voorstellen die ze zelf had ingediend en koopt in 1960 liever het domein van de Dames de Berlaymont, een nietig terrein (van krap 3 hectare), maar vlak bij de andere gebouwen waar de Europese ambtenaren tijdelijk werken.

4

BURE V. (1962), “Autour du District européen”, in Terre d’Europe, nr. 18, p. 31.

5

[BELGISCHE REGERING] (1958), Brussel E[uropa], pp. 9, 94 tot 97.



4

De zes lidstaten van de EEG raken het niet eens over het hoofdkantoor van hun instellingen. De onzekerheid noopt de regering ertoe om een informele, tijdelijke opvang opgezet door enkele vastgoedpromotoren langer in dezelfde wijk aan te houden. Onverstoorbaar herinnert het Bestuur van de Stedenbouw in 1962 nogmaals aan de troeven van het vroegere oefenterrein. Het domein is goed gelegen en wordt goed bediend, is volledig vrij over 46 hectare en kan nog met 25 hectare worden uitgebreid. Het terrein is eigendom van één enkele overheid en kan probleemloos uitgroeien tot een specifieke wijk met alle bijkomende woon-, handels- en recreatievoorzieningen. Victor Bure droomt al van een aantrekkelijk complex met een – volgens hem – logische Europese roeping6, maar dit wordt de eerste en tevens mooiste kans die aan Brussel voorbijgaat. Als oplossing voor het plaatsgebrek in het Berlaymont (135.000 m²) waarvan de eerste vleugel nog niet af is, stelt de Belgische afvaardiging bij de EEG een jaar later voor om de 35.000 m² kantoren die een promotor in een naburig blok wil bouwen aan de 'exploderende' Europese diensten toe te wijzen. Die hergroepering bij andere gebouwen die reeds voor Europa worden gehuurd, kan niet langer uitblijven 7. De warrige integratie van het administratieve korps krijgt de voorkeur boven een praktische, maar wellicht te ostentatieve vestiging op een ongebruikt terrein. De politiek heeft haar redenen die de planning niet kent.

Geboorte van een vastgoedmarkt De oppervlakte 8 geboden door het kantorenpark binnen de 19 gemeentes – in 1949 geschat op 615.000 m² - is tegen het einde van de jaren 1950 meer dan verdubbeld (1,3 miljoen m²). Tien jaar later is dat al vijf keer zo veel (3,3 miljoen m²). De stad is ingrijpend veranderd. De ontwikkeling van de dienstverlening aan particulieren, de vestiging van internationale instellingen en multinationals (van wie de coördinatiekantoren fiscaal bevoordeeld worden) versterken de transformatie die werd ingezet toen de noord-zuidspoorlijn klaar was. De ondergrondse verbinding tussen beide stations, afgewerkt in 1952, rijt de buik van de stad open in variabele breedtes, tot zelfs 150 meter breedte op bepaalde plaatsen en meer dan 300 meter in de omgeving van een nieuw station (het centraal station) met een tunnel van 35 meter breed9 . Boven de grond blijft daardoor een gigantische gapende wonde achter. De staat maakt van de onteigende gronden gebruik om daar haar ministeries te groeperen. Naast de uitbreidingen van de Nationale Bank, zal het Rijksadministratief Centrum met zijn meer dan 7.000 ambtenaren één ondoordringbaar, compact blok gaan worden. Een specifiek voor hen ontworpen station (Congreshalte) is het verlengstuk van een reeds jarenoud beleid dat 6

BURE V.(1962), op. cit., p. 38.

7

DEMEY T. (1992), Bruxelles. Chronique d’une capitale en chantier, deel 2, Brussel, pp. 186, 191 en 192. 8

Deze cijfers slaan op administratieve gebouwen die minstens 1.000 m² tellen. Zij worden voor de periode vóór 1950 onderschat. 9

In het Centraal station is de tunnel dubbel zo breed om 3 perrons tussen de 6 sporen te kunnen bouwen.



5

het pendelverkeer tussen de hoofdstad en de rest van het land aanmoedigt. Na de herschikking van de statale en parastatale diensten besluiten de privé-ondernemingen op hun beurt om hun administratieve directies te reorganiseren. De uitstekende economische conjunctuur en een arbeidsmanagement naar Amerikaans model stimuleren de pijlsnelle herschikking van kantoren langs de Wetstraat, tussen de beleidscentra van enerzijds de Belgische instanties en de Europese (het Berlaymont) anderzijds. De Leopoldwijk ondergaat deze mutatie zonder enig protest. De bemiddelde eigenaars vertrekken zonder spijt en met meer centen uit hun grote burgerwoningen om zich in de voorsteden te gaan vestigen of om van een reeds verlaten erfgoed verlost te raken. De eerste zakenwijk krijgt al snel een uitgesproken monofunctioneel karakter. In die periode ziet de kantoormarkt het levenslicht. Tot dan toe was de uitbreiding van het administratieve park vooral een zaak van instellingen of bedrijven die voor eigen rekening bouwden. In antwoord op een grote vraag trekken de – met name buitenlandse – investeerders op het einde van de jaren 1960 een gespecialiseerde vastgoedmarkt op gang, met de bijbehorende promotie- en rentabiliteitsvereisten, die in het volgende decennium al snel oververhit raakt.

Twee bijzonder officieuze plannen De planning komt er indirect tussen Want er bestaat wel degelijk een voorontwerp van gewestplan voor de Brusselse agglomeratie – tussen 1962 en 1965 opgesteld door diezelfde Group Alpha – maar dat ontwerp blijft om dezelfde redenen wellicht al even officieus als zijn voorganger. De voorgestelde ordeningsplannen zijn nog steeds erg radicaal: een genormaliseerde sloop-heropbouw van volledige wijken, en een hiërarische herverdeling van collectieve voorzieningen volgens een raster dat blind is voor de gemeentegrenzen en voor de 188 kilometer aan stadssnelwegen (primair of secundair). De zakenwijken, vanaf de Wetstraat tot het Noord- en Zuidstation, zouden evenwel geproportioneerd residentieel gezelschap krijgen. De planningsdeskundigen zijn er nog steeds van overtuigd dat het oefenterrein of de Heizel twee geschikte alternatieven zijn voor een eventuele decentralisatie van het kantoorpark. De stadssnelwegen – voorgestaan door de Administratie Wegeninfrastructuur – zouden, zodra het asfalt was afgekoeld, een grotere invloed hebben op de inplanting van kantoren dan het plan van Groupe Alpha. De wijziging van de Louizalaan – die het statuut van primaire stadssnelweg kreeg – is daarvan het perfecte voorbeeld. Kantoortorens zouden langs het hele traject verrijzen, net als langs de lanen van de kleine ring, die eveneens tot snelweg gebombardeerd werden. Drie gemeentes (Brussel, Sint-Joost en Schaarbeek), ondernemen een grootschalige vastgoedactie in de Noordwijk, zonder al te ver van het officieuze plan af te wij-



6

ken. In 1967 stellen ze elk een bijzonder plan van aanleg op, die allemaal een officieel en reglementair statuut zouden krijgen10, Het (centrale) Bestuur van de Stedenbouw herwerkt het voorontwerp van gewestplan in 1970 tot een meer werkbare versie. Geen sprake meer van een uniforme compartimentering van de voorzieningen, noch van een sloop-heropbouw van het residentiële park, dat wel erg snel als ongezond of ongeschikt bestempeld werd, noch van nieuwe handelsconcentraties. Hoewel de functionalistische theorieën niet langer in de rapporten worden uitgesmeerd, blijven ze wel in het achterhoofd hangen, net zoals in de praktische uitwerking. Alles draait nog steeds rond het verkeersmodel in een stad die aan de auto schatplichtig is 11. De gebiedsindeling, onderhevig aan een nationale normgeving, overweegt een diepe inworteling van de activiteiten in het stadsmilieu slechts in een zeer eng kader. De gestage verdrijving van de inwoners uit de Leopoldwijk en de wijk van de Schumantrotonde ontlokt alleen een onverschillige reactie op een fenomeen dat als spontaan wordt aangeduid: de ordeningsmaatregelen in dit doodnormale woongebied moeten nog onderzocht worden. Anders gezegd: dit is een gebied met de meest ongedifferentieerde bestemming die de ambtenaren voor het stadsmilieu hadden bedacht. De tweede gemiste kans gaat gepaard met een onvoorstelbare passiviteit. Ook de planning blijkt tot een machiavellistisch gegeven gereduceerd te zijn. De toekomstige Europese wijk komt moederloos ter wereld. Deze vreemde aandacht is ook het resultaat van de beknotting van de planning. De 48 toekomstige gewestplannen die het hele nationale grondgebied bestrijken, moeten een coördinatie waarmaken die is gefilterd uit de 20 voorontwerpen van gewestplan die de regering had laten varen. De programma's waren te ruim en te autoritair. Een strak gedirigeerde – zowel publieke als private – ontwikkeling goedkeuren, werd een delicate politieke oplossing, zozeer de functionalistische theorieën angst begonnen in te boezemen. De planningshiërarchie werd onthoofd en de gewestplannen, die meer doordachte vooruitzichten inhielden, kregen een coördinerende rol toebedeeld die de wet niet had voorzien. De verschillende bodembestemmingscategorieën, vanaf dan uitgedacht om toegepast te worden op het hele Belgische grondgebied, blijken moeilijk te verzoenen met de Brusselse werkelijkheid. Wanneer het tweede voorontwerp van het Brussels gewestplan botst op luid protest, is dat niet om dezelfde reden. Door een indiscretie12 krijgt het wegennet met een steeds fellere en gelijkgezinde kritiek af te rekenen. Bewonerscomités worden opgericht en de gemeentelijke overheden zijn al net zo tegen de 225 kilometer aan stadssnelwegen gekant. Iedereen had immers de transformatie van de ooit zo prestigieuze Louizalaan gezien.

10

MARTENS A., “De hedendaagse erfenis van tien jaar onteigeningen en uitzettingen in de Brusselse Noordwijk (1965-1975)”, in Brussels Studies, nr. 29, 5 oktober 2009. 11

HUBERT M., “Expo '58 en “Koning Auto”. Welke toekomst voor de grote wegeninfrastructuur in Brussel”, in Brussels Studies, nr. 22, 20 oktober 2008. 12

STRAUVEN F. (1975), “Gewestplan Brussel. Oplossen of invullen, dat is de vraag”, in Wonen-TA/BK, nr. 15/16, p. 58.



7

Regionalisatie en officiële planning Na de regionalisatie van het land, opgenomen in de grondwet in 1970, zou een minister van Brusselse Aangelegen de ruimtelijke ordeningsbevoegdheid overnemen van de minister van Openbare Werken, Jos De Saeger. Samen met een eveneens geregionaliseerd Bestuur van de Stedenbouw, werkt Guy Cudell in 1973 een proef van gewestplan uit. De minister herbegint vanaf nul en wil de cartografische weergave op een participatieve manier verbeteren, opdat ze de complexiteit en bijzonderheid van de bestemmingen in de agglomeratie duidelijker zou vertalen 13. Allereerst wil hij de huisvesting behouden en verdedigen, waarna hij de vestiging van kantoren aan banden wil leggen en die alleen wil toestaan op locaties waar kantoren al sterk aanwezig zijn. In een televisiereportage vertelt hij: Voor de toekomst plannen we de kantoren langs bepaalde stukken – ik zeg wel stukken – van de grote en drukke verkeersaders. Wat we in de toekomst dus resoluut willen vermijden, is de ontwikkeling van wat we kantoorkankers noemen. 14 In zijn planontwerp geeft hij de Leopoldwijk openlijk prijs aan de administratieve activiteit die de wijk sowieso al veroverde en vormgaf, terwijl hij die bestemming uitbreidt naar en tegelijk strikt beperkt tot de grote assen die naar de wijk leiden. De Kortenberglaan is daarvan het prototype. In de Noordwijk viel de sloop-heropbouwcampagne stil als gevolg van de eerste effecten van de wereldwijde economische crisis. Wat daar nog aan gemengdheid overbleef, zou volgens het plan behouden worden. Na de verkiezingen van 1974 zet een andere minister het werk voort. Op het einde van het jaar verspreidt Paul Vanden Boeynants een voorontwerp van gewestplan (het derde in rij dus) om het te bespreken en te amenderen zodat het kan worden goedgekeurd als ontwerpplan met regelgevende waarde. Op alle fronten barst de kritiek los. De kantoorsnoeren, die zich over meer dan vijftig kilometer langs drukke lanen en boulevards zouden uitstrekken, zouden volledig weggeveegd worden om op de reglementaire kaart alleen nog de bestaande administratieve centra te laten staan, aangevuld met enkele nieuwe gedecentraliseerde polen. De tegenstanders zouden gehoor krijgen. Serge Moureaux, toenmalig schepen van de Brusselse Agglomeratie, zet zijn standpunt uiteen in een televisiereportage: "Op een van de uitsplitsingskaarten die we opstelden op basis van het gewestplan, zien we dat de minister in zijn versie van gewestplan voorstelt om de kantoorsector te versnipperen langs de grote verkeersaders. We zijn van mening dat die optie de toestand alleen erger maakt en het autoverkeer doet toenemen, terwijl we de kantoren net wilden concentreren in wat ik lokale ontwikkelings- en herstructureringspolen noem. Dergelijke polen maken een spontane en natuurlijke verspreiding van de wij-

13

ATELIER DE RECHERCHE ET D’ACTION URBAINES (1984), Quinze années d’action urbaine ou Bruxelles vu par ses habitants, Brussel, p. 56. 14

Archieven van de RTBF (S. Imadoc), reportage Situation 74. Nous avons acheté la moitié de Bruxelles et l’autre est à vendre (over de investeringen van Britse promotoren in de hoofdstad).



8

kontwikkeling mogelijk en zijn, me dunkt, beter verenigbaar met een correct stadsleven.”15 De kritiek van de schepen van Stedenbouw is op ervaring gestoeld en blijkt vervelend te zijn voor de minister, wiens opvattingen onderuit gehaald worden. De Brusselse Agglomeratie, een in 1971 opgerichte instelling ingevolge de wet op de gemeentelijke agglomeraties (er zou er maar één komen), bestuurt diverse activiteiten die tot dan toe door de 19 entiteiten werden beheerd: brandbestrijding en dringende medische hulp, afvalophaling, stedenbouw (gedeeltelijk, waaronder de opstelling van 19 algemene gemeentelijke ordeningsplannen die parallel met het gewestplan werden opgesteld en nooit definitief werden goedgekeurd…). De stedenbouwkundige competenties overlappen elkaar en zorgen voor rivaliteit tussen de beide mannen. De buurtcomités laten zich evenmin onbetuigd. Samen met hun vereniging Inter-Environnement Bruxelles verzetten ze zich tegen het toelaten van kantoren in typische woongebieden, zelfs als dat op afgebakende wijze gebeurt. Daarop kiest het bestuur een oplossing gebaseerd op beperktere voorschriften die kunnen worden aangepast na overleg tussen de diverse openbare actoren en na raadpleging van de inwoners. De zogenaamde overlegprocedure verwerft zijn legitimiteit na verloop van het subjectieve en complexe debat over de vermenging van woonfunctie en economische activiteiten. Het protest drijft het verzet tegen het snelwegnet ten top, ook al is de nieuwe versie reeds behoorlijk afgeslankt. Onder druk van de publieke opinie maakt minister Vanden Boeynants zich in die periode zorgen om de onomkeerbare toestanden die het gevolg zijn van een bijzonder bedrijvige vastgoedspeculatie. Hij besluit om, tot het ontwerp van plan in voege treedt, geen sloopwerken meer toe te staan als daar geen voorstel voor heropbouw aan gekoppeld is. Bovendien legt hij ook elke bouwaanvraag voor een kantoorgebouw voor aan het advies van zijn administratie en wil hij elke constructie met meer dan tien verdiepingen verbieden (behalve wanneer dat in het gemeenteplan wel is toegestaan). De gemiste kans springt hier niet meteen in het oog, maar de ministeriële richtlijn kan de verbrusseling niet tegengaan. In zijn instructies zwijgt hij over de sloop van gebouwen die op instorten staan; die maatregel is immers een voorrecht van de gemeentes. Onder persbelangstelling ondertekent Paul Vanden Boeynants in de lente van 1976 het ontwerp van gewestplan dat, meer bepaald, de invasie van kantoorgebouwen moet bestrijden. Vier specifieke bodembestemmingscategorieën worden vastgelegd, hoewel ze niet exclusief zijn: een hoofdfunctie is verboden, aanvullende functies zijn wel toegestaan. De hoofdfunctie wordt beschermd in die zin dat aanvullende functies onderworpen zijn aan de bekendmakings- en overlegprocedure wanneer het gevaar bestaat dat ze de hoofdfunctie in het gedrang brengen. In typische woongebieden en gemengde gebieden mag het aantal kantoren bovendien niet 15

Archieven van het BROH (Dir. Planning), transcriptie (in de agglomeratie Brussel op 5 februari 1975) van het interview van S. Moureaux in de uitzending Antenne Soir die op 28 januari 1975 door de RTBF werd uitgezonden.



9

boven een bepaald oppervlaktequotum per huizenblok gaan. Guy Cudell, ondertussen staatssecretaris in de gewestexecutieve, houdt toezicht over de kleine aanpassingen die nodig zijn om het ontwerp van plan in 1979 definitief te laten goedkeuren. Uiteindelijk zou het dus zes jaar duren om een aanvaardbaar voorstel op tafel te leggen, onafgezien van de eerdere pogingen die werden afgeketst.

Niet erg strikt omkaderde kantoren, ondanks alles Het gewestplan heeft een regelgevende waarde en omvat alleen een groot administratief gebied in de Leopoldwijk. Twintig jaar lang wordt het plan geleidelijk ondergraven. Omdat een nauwkeurige en periodieke telling vereist is, kan niet één gemeentebestuur ertoe aangezet worden om de maximale kantoorquota na te leven, ondanks de aanmaningen in de ministeriële rondzendbrief van 1991. De oorzaak ligt vooral bij de afwijkende (gemeentelijke) bijzondere plannen waarin de gemeentes vaak een toegeving doen aan vastgoedmakelaars, zoals blijkt uit een onderzoek waartoe de gewestelijke overheid in 1986 de opdracht gaf. Een tiental dergelijke plannen wordt voorbereid, terwijl dertig andere al afgerond zijn16. De massale desindustrialisatie in het laatste kwart van de eeuw – Brussel is tegen het einde van de jaren 1980 niet langer de grootste industriestad van het land – droeg bij tot die omzeiling. Die kan moeilijk omschreven worden als een pragmatische aanpassing aan de mutatie van de tewerkstelling, aangezien geen enkele rechtvaardiging in die bewoordingen werd omschreven. Sommige schepencolleges hebben de afwijkingsmogelijkheden van de bijzondere plannen tegenover het gewestplan wel erg ruim geïnterpreteerd. Die praktijk – die voor wettelijk werd aangenomen – kon pas in 1998 worden afgestopt dankzij een arrest van de Raad van State, nadat een milieuvereniging beroep had aangetekend17. De administratieve jurisdictie bevestigde haar jurisprudentie en de hiërarchie van de normen (en dus van de plannen) in een Brusselse gemeente18. Ondertussen schrapte men de oorspronkelijke bestemming van bedrijfsgebieden met stedelijk karakter die in het gewestplan waren ingelast, om de lichte industrie en grote handelszaken te stimuleren. Geleidelijk palmen administratieve gebouwen deze gebieden in, vooral als ze langs grote verkeersassen gelegen zijn: de autosnelweg naar Luik (Kolonel Bourgstraat in Schaarbeek/Evere, Pleiadenlaan – Gulledelle in Sint-Lambrechts-Woluwe, Leopold II-laan – Havenlaan in Molenbeek).

16

Architectuurkantoor A.M. VANDENBOSSCHE (1988), La problématique de l’implantation des bureaux en Région bruxelloise, studieverslag (van fase B), p. 3.3. 17

Arrest van de Raad van State van 10 september 1998 (nr. 75.710, Gemeenschappelijk Verbond van de Verenigingen voor Natuurbescherming, op www.raadvst-consetat.be). 18

De voorschriften van een lager plan (bijzonder plan van aanleg) dat dateert van voor het hoger plan (gewestplan) en daarmee in tegenspraak zijn, worden impliciet vernietigd indien ze niet expliciet werden geannuleerd. Terwijl de voorschriften van een lager plan dat dateert van na een hoger plan, wel van die voorschriften kunnen afwijken mits strikte cumulatieve voorwaarden.



10

Ook op andere assen moeten de andere bestemmingen plaats ruimen: kantoren bij de autosnelweg naar Namen (Pleinlaan in Elsene, in een gebied waar de programmatie de woonfunctie en aanvullende voorzieningen bij de nabijgelegen campus moet stimuleren), bij de autosnelweg naar Parijs (Industrielaan – Paapsemlaan in Anderlecht, in industriegebied). Eind 1999, net voor het gewestplan wordt vervangen19, blijkt dat 47% van de bijna 10 miljoen m² aan kantoorruimte (in vastgoedeenheden van meer dan 1.000 m² en dus heel vaak monofunctionele gebouwen) gevestigd is buiten de administratiegebieden gedefinieerd in het plan. De kans om de zaken goed aan te pakken (zoals voorgeschreven) was verkeken. Uiteraard werden niet alle bestaande kantoren van vόόr de goedkeuring opgenomen in die bestemming op maat; sommige kantoren kwamen in typische woongebieden (8%) of in gemengde gebieden (5%) te liggen 20, vooral aan de Louizalaan, net als in bedrijfsgebieden met gemengd karakter (3%). Nadat het plan in voege trad, kregen andere kantoren – dankzij afwijkende bijzondere plannen21 – recht van bestaan in diezelfde gebieden (6% in de drie categorieën). Maar ze veroverden ook een kwart (2,5 miljoen m²) van de gebieden die niet voor hen bestemd waren 22, al kwam die bestemming er in bepaalde gevallen pas veel later. Die uitzonderingen kregen in 1995 een nieuw plan dat op bepaalde plaatsen een hoofdstedelijke administratieve perimeter over de bestaande kaart heen zette, zonder die kaart evenwel te annuleren. Kantoorgebouwen op pijlers verbergen de perrons van het Luxemburgstation, andere verrijzen in de laan die naar het Noordstation leidt. Ondanks alles blijft de Noordwijk grotendeels beschikbaar. Het gaat slechts om drie gemeentes en één enkele vastgoedpromotor23. Maar ook anderen willen van de stedelijke tertiarisatie profiteren. Het gewestplan kon de roeping van deze wijk niet ombuigen zoals de twee ministers hadden gewild. De herziene gemeenteplannen wekken opnieuw de belangstelling van de promotoren, die aan het einde van de jaren 1980 na een recessie van een tiental jaar weer bijzonder actief zijn. De schepencolleges geven toestemming voor de constructie van administratiegebouwen, op voorwaarde dat er in de omgeving ook woningen en winkels worden neergezet. Ze stoelen die nieuwe vereiste van 19

Afgeschaft eind 1998, maar een jaar later opnieuw van kracht tot midden 2001, net voldoende tijd om het tweede ontwerp van GBP (zonder regelgevende waarde) goed te keuren. 20

Solvay had beroep aangetekend bij de Raad van State omdat zijn hoofdkantoor (in Elsene), waarvan de grootte verkeerd werd ingeschat, tot een gemengd gebied behoorde op het gewestplan. De administratieve jurisdictie gaf de onderneming gelijk en vernietigde (1982, 1983) de betwiste bestemming in beide, aansluitende huizenblokken. De twee gebouwen werden bijgevolg niet meegeteld. 21

Het gaat hier om de bijzondere plannen waarin kantoren nominatief worden toegestaan (zie DE BEULE M. en DESSOUROUX C., op. cit., p. 78). 22

Drie jaar lang had het ontwerp van gewestplan een regelgevende waarde, maar de bestemmingskaart werd enigszins aangepast bij de definitieve goedkeuring (veel meer bedrijfsgebieden met stedelijk karakter). Om die reden is de balans gebaseerd op het definitief aangenomen plan (eind 1979). 23

STAD BRUSSEL (1988), Gemeentelijk informatieblad, I, p. 30. De politieke vaststelling wordt minder ostentatief verwoord in het debat van de gemeenteraad.



11

compenserende lasten op de meerwaarde die de vergunningen opleveren. Geleidelijk groeit het idee om de promotoren een rol toe te bedelen in een meer complete inrichting ter ondersteuning van een minder rendabele residentiële ontwikkeling. Die woon- en handelsaanwezigheid zorgt op die manier voor diversificatie in de zijstraten van de kantoorlanen, waarvan de bouwvolumes overigens werden ingesnoeid. De keuzes in de Leopoldwijk die de nationale regering min of meer had bekrachtigd, met name voor de Europese Ministerraad, werden in het plan ongemoeid gelaten. Wel probeert het plan de huisvesting in de omgeving van de begeerde plaatsen te beschermen. In 1985 vroegen de Europese parlementariërs om een ruimte om extra sessies naast die in Straatsburg te kunnen houden. De bouw van de cirkelconstructie, discreet "internationaal congrescentrum" genoemd, werd voorafgegaan door een studie getiteld "Ruimte Brussel Europa". Maar de bouwvergunning komt er nog vόόr de studie klaar is en stuurt het gewestplan in de war dat daarna gedeeltelijk herzien moet worden om dat zo'n vergaderzaal niet was gepland24 . Voor het geval van de Havenlaan – Leopold II-laan worden argumenten aangehaald die nog niet eerder waren gehoord. Het gemeentebestuur is haast unaniem wanneer het de bijzondere plannen goedkeurt die afwijken van de bestemmingen op het gewestplan. Het volgt gewoon het voorbeeld van de andere gemeenten, namelijk moderniseren. Maar daarnaast is het bestuur ook bijzonder ingetogen met meer prozaïsche argumenten: een nieuw gebouwenfront dat de ellende van de achterbuurt camoufleert; voldoende nieuwe of gerenoveerde woningen ter compensatie van de nieuwe kantoren; een frissere sfeer die het tergende wegenviaduct doet vergeten en een tegengewicht voor de sluiting van de douaneagentschappen die door de komst van de gemeenschappelijke Europese markt stilaan overbodig worden. De Molenbeekse gemeenteraadsleden keuren snel het laatste plan goed vόor de nieuwe stedenbouwordonnantie van kracht wordt (1992), want insiders weten dat ze minder afwijkingen mogelijk maakt dan de wet die dertig jaar eerder werd gestemd25 .

Een andere planning De in 1991 goedgekeurde ordonnantie vertaalt het nieuwe stedenbouwbeleid dat de eerste Brusselse regering verdedigt tegenover het gewestparlement. De principes zijn nauwelijks veranderd: een programmatische planning die zowel op gewestelijk als gemeentelijk niveau geregeld wordt vernieuwd staat boven een allocatieve planning (eveneens op twee niveaus) die de nodige bodembestemmingen voor de geprogrammeerde sociaaleconomische ontwikkeling op het grondgebied toewijst

24

RAAD VAN HET BRUSSELS HOOFDSTEDELIJK GEWEST, Bescheiden, sessie 2002-2003, nr. A-403/1, voorstel tot resolutie betreffende de inplaning van de Europese instellingen in Brussel, rapport, pp. 3 tot 21. 25

GEMEENTE SINT-JANS-MOLENBEEK, notulen van de vergadering van de gemeenteraad van 14 december 1989 (nr. 10), p. 37 / van 10 januari 1991 (nr. 1), pp. 14 en 15 / van 23 september 1991 (nr. 9), pp. 5, 8 en 11 / van 4 mei 1992 (nr. 6), p. 4.



12

Het Gewestelijk Ontwikkelingsplan (GewOP) zet in 1995 de economische, sociale en culturele doelstellingen uit die de regering wil bereiken. Ze zijn al even gevarieerd als ambitieus. Het reglementaire luik steunt het stiefmoederlijk behandelde gewestplan. Maximale kantooroppervlakte per gebouw kan niet langer overschreden worden. Een administratieve perimeter beschermt de afwijkende gemeenteplannen in de Noordwijk en overkapt de sporen van het Luxemburgstation, vlakbij het Parlement van de Europese Unie. Een perimeter met programma staat 300.000 extra m² aan kantoorruimte toe in de omgeving van het Zuidstation. De pendelende bedienden worden aangemoedigd om opnieuw de trein te nemen. Het Gewestelijke Bestemmingsplan (GBP) wordt in 2001 definitief na twee voorbereidende oefeningen (1e ontwerp van plan in 1998 en 2e in 1999) goedgekeurd. Het plan treedt de intenties van het GewOP bij en neemt tegelijk de filosofie van zijn voorganger het gewestplan over, waarbij het de administratieve bestemmingen ingevoerd door afwijkende bijzondere plannen onaangeroerd blijven. In de typische woongebieden en gemengde gebieden worden de kantoorquota (of 'toelaatbare saldi’) geactualiseerd door het gewestelijk bestuur. In 2002 volgt de goedkeuring van een tweede GewOP, zonder regelgevend luik, want in de aangepaste ordonnantie wordt nog slechts een richtwaarde toegekend. Maar de cyclische golf waarop de kantoren al een tiental jaar dreven, stort inneen en de huisvesting neemt heel onverwachts de fakkel over. De woonherbestemming van oude kantoren in woonwijken raakt in een stroomversnelling en de berekening van de quota werkt steeds vaker in omgekeerde richting26. De administratiegebieden lopen niet zo snel vol als verwacht, noch in de Noordwijk, noch in de buurt van het Zuidstation. Vandaag is de relatie tussen de deelnemers van het vastgoedspel nog steeds even ambigu. Wanneer de staats- en regeringsleiders in 1992 in Edinburgh bijeenkomen, bereikt de Europese raad uiteraard wel een akkoord over de locatie van de EU-instellingen in de drie hoofdsteden. Het kwartet van de misverstanden speelt verder, wat te verwachten was. De administratieve oppervlakte blijft uitdijen in Brussel. De gewestelijke regering wil de inplanting nauwkeuriger gaan organiseren en de internationale aantrekkingskracht van de stad opkrikken. Onder de aandachtige blik van de gemeentepolitiekers, promotoren en inwoners krijgt de toekomst dankzij richtschema's voor de grote braakliggende terreinen stilaan vorm. Een voluntaristische herintegratie van de huisvesting wordt overwogen voor de Europese wijk. In ruil zouden de kantoorgebouwen meer verdiepingen mogen tellen. Maar de nieuwe economische crisis zal de vastgoeddynamiek ongetwijfeld afremmen. Zal de planning eindelijk haar rechtmatige rol kunnen spelen in dit verhaal? 27

26

Overzicht van het kantorenpark, nr. 19 (p. 19), nr. 20 (p. 20) en nr. 22 (p. 20).

27

De historische gegevens zijn gebaseerd op research in de archieven die bij het enerzijds bij het gewestelijk bestuur en anderzijds bij de gemeentebesturen worden bewaard (DE BEULE M., De Brusselse planning in de 19de en 20ste eeuw / SILVESTRE M. et WAUTY E., Het verhaal van de geplande wijken – in uitvoering).




Nummer 37, 19 april 2010. ISSN 2031-0293

Astrid De Witte en Cathy Macharis

Pendelen naar Brussel: hoe aantrekkelijk is ‘gratis’ openbaar vervoer? Vertaling: Els Van de Perre

Op het vlak van mobiliteit staat Brussel voor enorme uitdagingen, die – als ze niet worden aangegaan – een grote impact zullen hebben zowel op het milieu als op de economie. Met één voertuig voor minder dan twee inwoners behoort Brussel tot de steden met de hoogste motoriseringsgraad in Europa. De voorbije tien jaar hebben verschillende Belgische steden geëxperimenteerd met ‘gratis’ openbaar vervoer, gebaseerd op het concept van het ‘derdebetalersysteem’, om mensen aan te moedigen het openbaar vervoer te gebruiken in plaats van de wagen. Aan de hand van een grootschalige enquête wil deze studie nagaan wat het modal-shiftpotentieel is van die maatregel voor pendelaars in Brussel. Uit de resultaten blijkt dat er nog steeds een marge is voor een verdere modal shift ten nadele van het autogebruik. Om het openbaar vervoer echter aantrekkelijker te maken voor wagengebruikers zou de prijs die de pendelaar ervoor betaalt, moeten worden verminderd en zouden de kwaliteit en de capaciteit van de openbare diensten moeten worden verbeterd. Ook zou het mobiliteitsbeleid van bedrijven moeten worden aangepast ten voordele van het openbaar vervoer. Astrid De Witte is research associate aan de Vrije Universiteit Brussel (VUB). Ze behaalde haar doctoraatstitel met ‘The impact of “free” transport on travel behaviour’ en nam deel aan verschillende federale onderzoeksprojecten over reisgedrag, openbaar vervoer, bedrijfswagens en duurzame mobiliteit. Op dit moment werkt ze voor het Prospective Research for Brusselsproject, waarvoor ze een diepteanalyse maakt van de keuze voor vervoersmodus en het reisgedrag binnen, van en naar Brussel. Recente publicaties: www.vub.ac.be/MOSI-T Cathy Macharis is als hoogleraar verbonden aan de Vrije Universiteit Brussel (VUB). Ze doceert transport en logistiek management, duurzame mobiliteit en operationeel management. Ze was betrokken bij verschillende Belgische en Europese onderzoeksprojecten over locatieanalyse, intermodaal transport, het bevorderen van verkeersveiligheid door telematicatoepassingen, et cetera. Ze is voorzitter van de Gewestelijke Mobiliteitscommissie. Recente publicaties: www.vub.ac.be/MOSI-T

Contact gegevens : Astrid De Witte, +32(0)2 629 20 47 [email protected] Cathy Macharis, +32(0)2 629 22 86 [email protected] Michel Hubert (réd. en chef.), +32(0)2 211 78 53 – +32(0)485 41 67 64 – [email protected]



1

Inleiding Uit data van de Algemene Socio-economische Enquête 2001 blijkt dat in België 72 procent van de pendelaars de wagen gebruikt om naar het werk te gaan en slechts 6 procent de trein. Voor het pendelverkeer naar het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is het aantal autogebruikers minder, maar het bedraagt nog steeds 63 procent. Het aantal treingebruikers is hier aanzienlijk hoger (17 procent) dan het aantal treinpendelaars in België in het algemeen (Verhetsel et al., 2007). Als een van de belangrijkste tewerkstellingsgebieden en goed voorzien van openbaar vervoer trekt Brussel meer treinpendelaars aan. Toch gebruikt nog steeds een derde van de pendelaars die in een bedrijf werken met goede toegang tot het openbaar vervoer in het Brusselse Gewest de auto om zich naar het werk te verplaatsen (CRB, 2007). Bovendien behoort Brussel als stad – met één voertuig voor minder dan twee inwoners – tot de steden met de hoogste motoriseringsgraad in Europa. Op het vlak van mobiliteit staat België voor grote uitdagingen, die – als ze niet worden aangegaan – een grote impact zullen hebben zowel op het milieu als op de economie. In Brussel is die opdracht zelfs nog belangrijker dan elders. De doelstellingen van het ontwerp van het Iris 2-Plan tonen aan dat er een toenemende bezorgdheid bestaat voor de afhankelijkheid van de wagen en dat er tegelijkertijd een toenemende erkenning is door beleidsmakers en inwoners dat meer duurzame vervoersmodi zouden moeten worden aangemoedigd en gebruikt. Volgens het ontwerp van het Iris 2-Plan moet een bijzonder groot aantal mensen ervan worden overtuigd hun wagen vaker thuis te laten (prioriteit 3 van het ontwerp Iris 2-Plan: ‘Een rationeel gebruik van de wagen aanmoedigen’) of de wagen zelfs volledig op te geven. Om dit te realiseren zouden de noodzakelijke omstandigheden moeten worden gecreëerd, door bijvoorbeeld alternatieve middelen met voldoende capaciteit aan te bieden, vooral openbaar vervoer. Het ontwerp van het Iris 2-Plan stelt als doel om tegen 2020 het personenwagenverkeer met 20 procent te verminderen (in voertuigen-km in vergelijking met 1999). In het Gewestelijk Ontwikkelingsplan (PRD/ROP) werd die doelstelling al bepaald voor 2010. De voorbije tien jaar hebben verschillende Belgische steden geëxperimenteerd met ‘gratis’ openbaar vervoer, gebaseerd op het concept van het derdebetalersysteem, om mensen aan te moedigen het openbaar vervoer te gebruiken in plaats van de

A. DE WITTE en C. MACHARIS, « Pendelen naar Brussel: hoe aantrekkelijk is ‘gratis’ openbaar vervoer? », Brussels Studies, Nummer 37, 19 april 2010, www.brusselsstudies.be


2

wagen. Het derdebetalersysteem houdt in dat de kostprijs van het openbaar vervoer niet betaald wordt door de gebruiker of de leverancier, maar gedeeltelijk of volledig door een derde partij. ‘Gratis’ openbaar vervoer is eigenlijk een vorm van inkomstenherverdeling en daarom wordt ‘gratis’ tussen aanhalingstekens geplaatst – uiteindelijk is er wel iemand die ervoor betaalt. Het doel van deze bijdrage is te onderzoeken of het aanbod van ‘gratis’ openbaar vervoer aantrekkelijk genoeg is om meer pendelaars ervan te overtuigen het openbaar vervoer te gebruiken in plaats van de wagen om zich naar en van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest te verplaatsen. Het is dan ook belangrijk na te gaan of de prijs de keuze van de pendelaars voor een bepaalde vervoersmodus mee bepaalt. Onderzoek naar het effect van ‘gratis’ openbaar vervoer op de reisgewoonten van studenten heeft al duidelijk gemaakt dat ‘gratis’ openbaar vervoer het gebruik ervan inderdaad aanmoedigt, maar dat er naast de prijs ook andere belangrijke factoren zijn die het reisgedrag en de keuze voor een bepaald vervoersmiddel beïnvloeden (De Witte et al., 2006; Macharis et al., 2006; Steenberghen et al., 2006). In dit artikel wordt het effect van ‘gratis’ openbaar vervoer op het reisgedrag verder onderzocht door te focussen op pendelaars naar en van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Daartoe werd een grootschalige enquête uitgevoerd onder de doelpopulatie, namelijk pendelaars naar en van Brussel. De specifieke Brusselse context bepaalt het reisgedrag naar en van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BHG) (Hubert et al., 2009). Door de kleine omvang van België, de taalsituatie van het land en het hoge aantal residentiële huiseigenaars (ongeveer 70 procent, waardoor bij de hoogste in Europa) is het aantal dagelijkse langeafstandspendelaars hoger dan elders (Montulet et al., 2008). Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is het grootste tewerkstellingsgebied in België en voorziet werk voor 650.000 mensen. Minder dan de helft van die jobs wordt ingevuld door mensen die in het Brussels Gewest leven. Het andere deel wordt ingevuld door pendelaars, waarvan het merendeel in het Vlaams Gewest woont. In het totaal zijn er min of meer 360.000 mensen die elke weekdag naar en van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest pendelen voor hun werk (Coppens, 2005). Deze bijdrage begint met een beschrijving van het theoretische kader dat gehanteerd wordt om de factoren die de keuze voor de vervoersmodus beïnvloeden te categoriseren (paragraaf 2). In paragraaf 3 worden de onderzoeksvragen voorgesteld. Paragraaf 4 gaat over de methodologie en paragraaf 5 beschrijft en bespreekt de resultaten van het onderzoek. Paragraaf 6 ten slotte presenteert de besluiten.

Theoretisch kader Om de factoren, waar we ons voor dit onderzoek naar het mogelijke effect van ‘gratis’ openbaar vervoer op pendelaars hebben op gefocust, in te delen, hebben we gekozen voor het theoretische kader dat we ook bij het onderzoek naar het effect van ‘gratis’ openbaar vervoer op studenten in Brussel hebben gehanteerd, namelijk het kader voorgesteld door Kaufmann (2002). Dit kader, de voordelen ervan en hoe het wordt toegepast om de factoren die de keuze voor een bepaalde vervoersmodus bepalen in te delen, werden al beschreven in De Witte et al. (2006), Macharis et al. (2006) en Steenberghen et al. (2006). Kaufmann (2002) analyseerde mobiliteit als



3

een breed fenomeen, waarbij het reizen afhankelijk is van de vervulling van verschillende factoren, beschouwd als potentiële factoren die toelaten te begrijpen waarom een bepaalde verplaatsing wel of niet werd gedaan. Die factoren bepalen het reispotentieel van een individu, dit is de zogenaamde ‘motiliteit’ van een individu (Kaufmann, 2002; Kaufmann et al., 2004; Flamm & Kaufmann, 2006; Canzler et al., 2008). Ze kunnen worden onderverdeeld in drie categorieën (toegang, vaardigheden en toe-eigening) (Figuur 1).

Toegang

Motiliteit

Vaardigheden

Verplaatsing

Toe-eigening

Figuur 1: Diagram van Kaufmanns concept van mobiliteit en motiliteit. Bron: Vertaling van Kaufmann, 2002

Dit analysekader heeft het voordeel dat het niet focust op één verklarende hoofdfactor voor het reisgedrag, maar dat het verschillende soorten reisgedrag onderzoekt door aandacht te besteden aan een ruime reeks factoren die de vraag naar een bepaalde vervoersmodus beïnvloeden.

Toegang Toegangsfactoren hebben te maken met de beschikbaarheid van verschillende reisalternatieven. Ze worden bepaald door de locatie en de toegankelijkheid van vervoersnetwerken op de verschillende vertrek- en eindpunten van de verplaatsing (Kaufmann, 2002). Naast beschikbaarheid zijn er ook financiële en tijdsgebonden aspecten. Verschillende studies tonen aan dat de vraag naar vervoer gerelateerd is aan het inkomen (Dijst & Van Wee, 2002). Gewoonlijk is er een positieve relatie met wagengebruik en een omgekeerde relatie met het gebruik van openbaar vervoer. Naarmate het inkomen hoger is, zullen mensen meer auto’s kopen en zal op hetzelfde moment hun vraag naar openbaar vervoer afnemen. Vooral mensen met een lager inkomen lijken meer bezorgd over de prijs van het vervoer (Hine & Scott, 2000). De prijs van vervoersmodi, en bijgevolg van het reisbudget, is moeilijk in te schatten. De kosten van een wagen worden gewoonlijk onderschat in vergelijking met de prijs van het openbaar vervoer voor eenzelfde verplaatsing. Dit kan worden verklaard door het feit dat alleen enkele variabele kosten in rekening worden gebracht (vooral benzine) als men de prijs van de auto raamt (Hine & Scott, 2000; Frenay, 1994). Voor zover het tijdsbudget betreft, hebben gebruikers beperkte tijdsbudgetten en verschillende types van mensen hechten verschillende waarden aan tijd. Het motief om te reizen is ook belangrijk om de waarde van de reistijd in te schatten: die waarde is het hoogst voor professionele verplaatsingen, lager voor woon-werkverplaatsingen en het laagst voor andere reismotieven (Dijst & Van Wee, 2002).



4

Vaardigheden Vaardigheden worden door individuen ontwikkeld met betrekking tot mobiliteit en de verschillende manieren van vervoer. Die vaardigheden kunnen fysisch zijn, verworven of organisatorisch. Verworven vaardigheden houden verband met de kennis die gebruikers hebben ontwikkeld over de verschillende beschikbare vervoersmogelijkheden en over de ruimte waarin de mobiliteit plaatsvindt. Die vaardigheden maken het gebruik van de overwogen vervoersmodi makkelijker. Vaardigheden kunnen ook het gevolg zijn van organisatorische vermogens die ontwikkeld werden met het oog op tijden ruimteregelingen en budgetmanagement (Kaufmann, 2002). De ruimtetijdbestedingsmethode onderzoekt de verschillende activiteiten die een individu in zijn of haar dagelijkse leven ontplooit (Kaufmann, 2002). Een andere methode gebruikt de notie van levenswijze om het dagelijkse management van bepaalde activiteiten die een verplaatsing vereisen te onderzoeken (Juan et al.: 1997; Petit: 2002; Flamm: 2004). Dagelijks reisgedrag wordt beïnvloed door de levensloopfase van een persoon en zijn of haar keuzes betreffende levenswijze (Axhausen et al., 2001). De levensloopfase hangt af van de leeftijd van de persoon. Keuzes betreffende levenswijze zijn ondermeer beslissingen in verband met opleiding en beroep. Hogeropgeleide personen hebben meer kans om in een hogere inkomensschaal te zitten en om hun wagen te gebruiken om naar het werk te gaan (Pickery, 2005; Dijst & Van Wee, 2002). Voor zover het beroep betreft, beïnvloedt het type werk het gebruik van en de nood aan een wagen. Commerciële functies bijvoorbeeld veronderstellen heel wat verplaatsingen tijdens de dag, die het gebruik van een auto noodzakelijk maken voor de job. In Brussel wordt nochtans een groot deel van de werkgelegenheid gecreëerd door openbare instanties en administraties die vaak dicht bij haltes van het openbaar vervoer gesitueerd zijn, wat het gebruik van een auto minder essentieel maakt. Keuzes betreffende levenswijze beïnvloeden ook keuzes die de toegang bepalen tot verschillende transportalternatieven, zoals een woonplaats, werkplaats, et cetera. Die keuzes beïnvloeden de ontwikkeling van vaardigheden die verband houden met verschillende vervoersmodi. Bijvoorbeeld, als men beslist waar men gaat wonen, dan is de manier van pendelen een van de factoren die meespelen. Op die manier is de huidige keuze voor een bepaalde manier van pendelen het resultaat van een keuze uit het verleden. Toe-eigening Toe-eigening wordt ontwikkeld door de ervaringen van de gebruiker, zijn of haar gewoonten, percepties en waarden verbonden aan de vervoersmodi en de ruimte in beschouwing te nemen. Dit beïnvloedt de manier waarop individuen hun eigen toegang en vaardigheden inschatten met betrekking tot de verschillende vervoersmodi (Kaufmann, 2002). De wagen wordt gewoonlijk gezien als heel positief, en daarom lijkt een afhankelijkheid van de wagen te ontstaan. Een dergelijke afhankelijkheid van de wagen is niet gemakkelijk omkeerbaar. Zelfs als het inkomen afneemt, is er de neiging om de wagen te blijven gebruiken (Dargay, 2007). Openbaar vervoer wordt negatiever beoordeeld (Flamm, 2004; Kaufmann, 2000; Petit, 2002; Kaufmann & Bassand, 1996).



5

De psychologische benadering van gedragskeuzes maakt een onderscheid tussen twee types van gedrag: beredeneerd en automatisch gedrag (Dijst & Van Wee, 2002). In het geval van beredeneerd gedrag maakt het individu zijn of haar keuze (voor een bepaald vervoersmiddel) na zorgvuldig de voor- en nadelen van de verschillende alternatieven te hebben onderzocht. In het geval van automatisch gedrag is er geen reflectie en doet het individu wat hij of zij gewoonlijk doet. Dit automatische gedrag treedt het vaakst op wanneer een individu beslissingen moet nemen die regelmatig terugkomen, zoals beslissen hoe hij of zij naar het werk gaat.

Onderzoeksvragen De belangrijkste onderzoeksvragen die in deze studie aan bod komen zijn: is er nog ruimte voor een verdere modal shift? Welke obstakels moeten worden overwonnen om het openbaar vervoer aantrekkelijker te maken? Wat zijn de voordelen van openbaar vervoer volgens de pendelaars, en hoe kunnen die worden uitgebuit? En radicaler gesteld, is ‘gratis’ openbaar vervoer aantrekkelijk genoeg voor pendelaars om te kiezen voor het openbaar vervoer? Of zijn er andere belangrijke factoren die het reisgedrag van mensen beïnvloeden?

Methodologie Een kwantitatieve enquête, die papierwerk combineert met een face-to-facebenadering, werd gebruikt om data te verzamelen. De enquête werd getest door een steekproef bij leden van de doelpopulatie: mensen die buiten Brussel wonen en die op regelmatige basis naar het gewest pendelen voor hun werk. Er zijn ongeveer 363.000 mensen die in het Vlaams of Waals Gewest leven en voor hun werk naar het Brussels Hoofdstedelijk Gewest pendelen (Coppens, 2005). Gebaseerd op de proporties geslacht en leeftijd van de actieve bevolking (NIS, 2002) kon de steekproef die voor de enquête werd geselecteerd, worden gestratificeerd. Het is belangrijk om hierbij te vermelden dat het niet de bedoeling was om representatief te zijn voor de vervoerswijze. Er wordt aandacht besteed aan twee belangrijke groepen: autogebruikers en treingebruikers. Deze laatste groep gebruikt mogelijk ook andere transportwijzen. Binnen elk van die twee groepen werd een representatieve streekproef genomen. De enquêtes werden afgenomen tijdens de maanden maart en april 2005 door studenten. Die enquêtes maakten deel uit van een taak voor hun marketing onderzoekscursus. De studenten kregen de opdracht om de referentieproporties betreffende geslacht en leeftijd, die overeenstemden met de proporties van de pendelpopulatie, als richtlijnen te gebruiken. Ze waren wel vrij om te beslissen waar ze hun respondenten zochten. Zoals kon worden verwacht gingen sommigen van hen postvatten aan een treinstation terwijl anderen mensen ondervroegen die ze ontmoetten dicht bij hun woonplaats, die hoofdzakelijk in Vlaanderen was gelegen. Op die manier is de steekproef eerder regionaal geselecteerd. Uiteindelijk verzamelden de studenten 1276 geldige enquêtes die konden worden gebruikt om een analyse te maken van de pendeldata: 536 exemplaren werden ingevuld door wagenpendelaars (Nwagen = 536) en 740 door treinpendelaars (Ntrein = 740).



6

De enquête bevatte vragen over het woon-werktraject (reisafstand, reistijd, vervoerswijze, bezit van bedrijfswagen, vergoedingen, redenen om een specifieke vervoerswijze te verkiezen, obstakels voor het gebruik van openbaar vervoer, et cetera) en over socio-demografische factoren (leeftijd, geslacht, beroep, inkomenschaal, aantal auto’s, woonplaats, et cetera). Met betrekking tot het woon-werktraject werd het concept van het hoofdtransportmiddel gebruikt, dit is de vervoerswijze die voor het grootste gedeelte van de af te leggen afstand werd gebruikt. Het analysestramien van Kaufmann werd gebruikt om de geanalyseerde factoren in te delen. Alle statistische data werden uitgevoerd in SPSS 16.0 (SPSS inc., 2008).

Resultaten Voor we het modal-shiftpotentieel van ‘gratis’ openbaar vervoer bespreken, zal het motiliteitsconcept van Kaufmann worden gebruikt om de factoren in te delen die de keuze van de pendelaars voor een bepaalde vervoerswijze beïnvloeden. Toepassing van het motiliteitsconcept In dit onderzoek richtte de analyse zich op de factoren die weergegeven zijn in tabel 1. Het doel was om de variabelen te identificeren die de keuze van de pendelaars voor een bepaalde vervoersmodus beïnvloeden. Zoals eerder vermeld richtte dit onderzoek zich op twee hoofdgroepen: wagengebruikers en treingebruikers. De heel kleine groep pendelaars die een andere vervoersmodus gebruikt, wordt buiten beschouwing gelaten. Het theoretische kader aangereikt door Kaufmann werd gebruikt om deze factoren in drie categorieën onder te brengen: toegang, vaardigheden en toe-eigening.

Beschikbaarheid van wagen

Om tussen deze factoren de variabelen te kunnen identificeren die de keuze van vervoersmodus van de pendelaars voorspellen, werden binomiale logistische regressies gebruikt omdat ze toelaten de variabelen te identificeren die de waarschijnlijkheid voorspellen dat een persoon pendelt met de auto of met de trein. In dit geval werd het model zo geformuleerd dat de waarschijnlijkheid dat de pendelaar de trein gebruikt contrasteert met de waarschijnlijkheid dat hij of zij de wagen gebruikt. Omdat binomiale logistische regressies alleen kunnen worden toegepast op numerieke of categorische onafhankelijke variabelen kon deze statistische analyse alleen worden gebruikt voor de factoren die gecategoriseerd werden onder toegang en vaardigheden. Voor de toe-eigeningsfactoren is de Vaardigheden Toe-eigening analyse eerder beschrijvend. Beroepssituatie Ervaringen

Woon-werkafstand

Onderwijsniveau

Inkomen en prijs

Leeftijd

Toegang

Gewoonten

Tabel 1: Motiliteitsconcept van Kaufmann, met de factoren die in dit onderzoek worden geanalyseerd Bron: De Witte et al., 2008.

Alle toegangs- en vaardighedenfactoren werden in een en hetzelfde logistische regressiemodel gebracht om alle



7

variabelen samen te kunnen controleren. Aanvankelijk bevatte het model de volgende variabelen: beschikbaarheid van een (bedrijfs)wagen, woon-werkafstand en inkomen als toegangsfactoren; en beroepssituatie en onderwijsniveau en leeftijd als vaardighedenfactoren. Daarbij werden ook twee interactietermen ingevoegd om potentiële relaties te controleren tussen inkomen aan de ene kant en leeftijd en onderwijs aan de andere kant. Alleen de variabelen met een significantieniveau lager dan 5 procent (p-waarde < 0.05) zullen in het model worden weerhouden, omdat dit de variabelen zijn die op significante wijze bijdragen tot het voorspellen van de kans of een persoon zal pendelen met de auto of met de trein. In de volgende twee delen zal het resultaat van deze logistische regressie worden gepresenteerd en besproken. Hoewel de toegangs- en vaardighedenfactoren in hetzelfde logistische regressiemodel werden ondergebracht, werd voor de voorstelling van de resultaten beslist om de structuur aangereikt door Kaufmanns kader te handhaven en een onderscheid te maken tussen de factoren die verband houden met toegang en vaardigheden. Toegang De toegangsfactoren die worden onderzocht als mogelijke factoren die de keuze van de vervoersmodus tussen wagen- en treingebruikers bepalen zijn de beschikbaarheid van een wagen (privé- zowel als bedrijfswagen), woonplaats in termen van woon-werkafstand en het netto-inkomen per maand van de respondent. Tabel 2 toont het resultaat van de logistische regressie, waarbij deze aan toegang gerelateerde variabelen verwerkt zijn in het regressiemodel als mogelijke predictors van de keuze van de pendelaar voor een bepaalde vervoersmodus. De eerste kolom die we moeten bekijken is degene die SIG is genoemd, omdat die aanduidt of de variabele significant bijdraagt tot de moduskeuze. Als de p-waarde in deze kolom minder is dan of gelijk aan een significantieniveau van 0.05, dan kan men besluiten dat de toegangsfactor een invloed uitoefent op de moduskeuze van de pendelaar. Dit lijkt het geval te zijn voor het aantal auto’s in het huishouden, voor de beschikbaarheid van een bedrijfswagen en voor de woon-werkafstand, maar niet voor het netto-inkomen. Nadien richten we ons op de parameterschattingen die door de B-coëfficiënten worden voorgesteld in de tabel. De B-coëfficiënten kunnen variëren tussen plus en minus oneindig, waarbij 0 aanduidt dat de gegeven verklarende variabele de keuze voor de ene transportwijze boven de andere niet beïnvloedt, terwijl positieve of negatieve B-coëfficiënten aanduiden dat de verklarende variabele de waarschijnlijkheid om de trein te nemen bij het pendelen vergroot of verkleint. Bijvoorbeeld met betrekking tot de beschikbaarheid van de auto hebben beide variabelen (aantal auto’s in het huishouden en het bezit van een bedrijfswagen) negatieve B-coëfficiënten, die erop wijzen dat de beschikbaarheid van een wagen de kans voor het pendelen met de trein verkleint. Met betrekking tot de woon-werkafstand zijn de B-coëfficiënten voor woon-werkafstanden boven de 30 km positief, wat erop wijst dat voor beide afstandscategorieën (31-60 km en > 60 km) de kans om te pendelen met de trein toeneemt in vergelijking met de referentiecategorie van afstanden kleiner dan of gelijk aan 30 km. De laatste kolom Exp (B) is de kansratio voor de verklarende variabele. Een Exp(B) groter dan 1 betekent dat de onafhankelijke variabele de kans op treingebruik ver-



Toegang Beschikbaarheid van wagen

B

SIG.

Exp(B)

# wagens in huishouden

-0,786

0,000

0,456

Bedrijfswagen

-3,435

0,000

0,032

31 – 60 km

1,696

0,000

5,451

> 60 km

2,137

0,000

8,472

≤30 km Woon-werkafstand

≤2000 € Netto-inkomen

2001 – 3000 €

0,805

3001 – 4000 €

0,680

> 4000 €

0,205

Tabel 2: Logistische regressieparameters voor toegangsfactoren. De referentiecategorie voor afstand wordt gesteld op ≤ 30 km en voor het netto-inkomen op ≤ 2000 euro. Bron: De Witte et al., 2008.

8 hoogt. Als Exp(B) gelijk is aan 1, dan heeft de onafhankelijke variabele geen effect. Als Exp(B) kleiner is dan 1, dan vermindert de onafhankelijke variabele de kans op treingebruik. Voor de twee variabelen voor de beschikbaarheid van een wagen betekent een Exp(B)-waarde die lager is dan 1 dat de beschikbaarheid van een wagen de kans verkleint op treingebruik.

• Beschikbaarheid van gezinswagen In de steekproef voor dit onderzoek heeft de meerderheid van de huishoudens toegang tot minstens één wagen, en in vele gevallen tot meer dan één. Het bezit van een wagen houdt verband met het inkomen, maar wordt ook bepaald door het aantal volwassenen in het huishouden: als volwassen kinderen nog thuis wonen, is er een situatie met meerdere chauffeurs en verdieners in het huishouden. Dit resulteert niet alleen in een stijging van het gezinsinkomen, maar vergroot ook de nood aan bijkomende wagens. Omdat het inkomen een positieve invloed heeft op wagenvervoer, zijn deze stijgende gezinsinkomens ook verantwoordelijk voor een hogere graad van wagenvervoer (Dargay, 2007). Hoe meer auto’s er beschikbaar zijn in een huishouden, hoe waarschijnlijker de kans dat de respondent pendelt met de auto. De analyse toont dat elke bijkomende auto in een huishouden de kans verkleint dat de trein als vervoersmiddel wordt gebruikt om te pendelen. Naast het aantal auto’s is ook de beschikbaarheid van een bedrijfswagen van belang. Het beschikken over een bedrijfswagen beïnvloedt de keuze in pendelmodus ten voordele van de auto. In vergelijking met mensen zonder een bedrijfswagen vermindert de kans op treingebruik bij personen met een bedrijfswagen. Bedrijfswagens zijn in feite een bijna ‘gratis’ vervoersalternatief, dat ook kan worden gebruikt voor privé- en woon-werkverplaatsingen. Die aspecten zorgen ervoor dat de eigenaars van een bedrijfswagen minder geneigd zullen zijn om met de trein te pendelen.



9

• Woon-werkafstand De woon-werkafstanden zijn onderverdeeld in drie categorieën: afstanden van 0 tot 30 km, afstanden van 31 tot 60 km en afstanden van meer dan 60 km. Uit de resultaten blijkt dat mensen meer geneigd zijn om met de trein te pendelen als de afstand tussen hun woonst en hun werk meer is dan 30 km. Dit verband wordt ook ondersteund door andere studies, die erop wijzen dat de auto de dominante vervoersmodus is voor pendelafstanden tot 30 km (Pickery, 2005). Boven die afstand wordt de trein competitiever omdat die meer rendabel is op langere afstanden. • Inkomen en prijs Zowel het bezit van een auto als het gebruik van een auto staan in relatie tot het inkomen: als het inkomen stijgt, dan wordt het makkelijker voor huishoudens om auto’s te bezitten, en eens men een auto heeft verworven, blijft men die gebruiken niettegenstaande stijgende gebruikskosten. Zowel het bezit van een auto als het gebruik van een auto zijn gevoeliger voor de aanschafkosten van een auto dan voor de variabele kosten van het autogebruik, zoals benzineprijzen. Autogebruik is echter gevoeliger voor veranderingen in inkomen en prijs dan autobezit (Dargay, 2007; Kingham et al., 2001). Maar de analyses in dit onderzoek identificeren inkomen niet als een van de predictors voor de vervoerskeuze van de pendelaar. Dit kan te maken hebben met het feit dat in de meeste gevallen het niet de werknemer is, maar de werkgever die (een deel van) de kosten van het pendelen betaalt. Het mobiliteitsbeleid van een bedrijf en meer bepaald hoe het bedrijf de terugbetaling van pendelkosten regelt, hebben een invloed op de pendelkeuze van hun werknemers. Als een bedrijf bedrijfswagens of een financiële vergoeding biedt, dan zullen de werknemers worden gestimuleerd om met hun auto te pendelen. Als het bedrijf een beleid voert waarbij het gebruik van het openbaar vervoer wordt aangemoedigd, dan zullen de werknemers waarschijnlijker gebruikmaken van het openbaar vervoer om te pendelen. Binnen de groep van de autogebruikers heeft 27 procent een bedrijfswagen en krijgt 48 procent een financiële compensatie voor het gebruik van hun auto. In de groep van de treingebruikers duidt 90 procent van de respondenten aan dat hun treinabonnement volledig of gedeeltelijk betaald wordt door hun bedrijf. Vaardigheden Met betrekking tot de vaardigheden werden de volgende variabelen opgenomen in het logistische regressiemodel: beroepssituatie, onderwijsniveau en leeftijd. Het werd ook nagegaan of onderwijs en leeftijd interageren met netto-inkomen door twee interactietermen toe te voegen die deze mogelijke relaties controleren. Het resultaat van de analyse staat in tabel 3. Beroepssituatie De invloed van keuzes aangaande levenswijze houdt onder andere verband met het beroep van de respondent. Ambtenaren zijn meer geneigd om met de trein te pendelen in vergelijking met andere beroepen. Er zijn twee belangrijke verklaringen voor dit resultaat: ten eerste, een heel aantal openbare administraties liggen dichtbij openbaarvervoerfaciliteiten, en ten tweede, sinds 2007 kunnen ambtenaren ‘gratis’ gebruikmaken van het openbaar vervoer.



10

Onderwijsniveau Naast beroepssituatie is ook het onderwijsniveau bepalend voor de keuzes aangaande levenswijze. Dit onderzoek onderscheidt twee categorieën: een laag onderwijsniveau (lager en middelbaar onderwijs) en een hoger onderwijsniveau (universitair onderwijs korte type (drie jaar) en universitair onderwijs lange type (vijf jaar)). Uit de resultaten blijkt dat pendelaars die behoren tot de groep van respondenten met een lager onderwijsniveau meer geneigd zullen zijn om de trein te gebruiken dan zij met een hoger onderwijsniveau. Dit resultaat komt overeen met de resultaten van andere studies die concluderen dat hogeropgeleide Vaardigheden B SIG. Exp(B) mensen meer geneigd zijn om Ambtenaar te pendelen met de auto (Pickery, Bediende -1,032 0,000 0,356 2005). HogeropBeroepssituatie Arbeider -2,405 0,000 0,090 geleide mensen hebben over het Zelfstandige -2,371 0,000 0,093 algemeen hogere inkomens en Andere -1,335 0,006 0,236 bezitten bijgevolg meer auto’s, wat Lager onderwijsniveau 0,463 0,006 1,589 uitlegt waarom zij Onderwijsniveau eerder voor de Hoger onderwijsniveau wagen kiezen om te pendelen. 18 tot 34 Hoewel een interactieterm toeLeeftijd 35 tot 44 -0,955 0,000 0,385 gevoegd was om 45 tot 64 -0,579 0,002 0,560 de interactie tussen opleiding en Leeftijd * Inkomen 0,693 inkomen te controleren, werd die Onderwijs * Inkomen 0,352 niet weerhouden in het finale moTabel 3. Logistische regressieparameters voor vaardighedenfactoren. De referentiecategorie voor bedel omdat die roepssituatie is bepaald op ambtenaar; voor onderwijsniveau op hoger onderwijsniveau; voor leeftijd niet significant op de jongste groep (18 tot 34) bijdroeg tot het Bron: Gebaseerd op De Witte et al., 2008. model (SIG. > 0,005) (tabel 3). Leeftijd De levensloopfase van een persoon kan worden bepaald door zijn of haar leeftijd. De variabele leeftijd werd onderverdeeld in drie categorieën: van 18 tot 34 jaar oud, van 35 tot 44 jaar oud en van 45 tot 64 jaar oud. In vergelijking met de jongste groep waren de respondenten van de andere categorieën minder geneigd om met de trein te pendelen. Dit kan worden uitgelegd door het feit dat verschillende jonge mensen niet meteen een eigen wagen bezitten en door verschillen in gezinsinkomen



11

gedurende de levensloop. Als het hoofd van een gezin ouder wordt, dan is er een patroon van toenemend autobezit en autogebruik (Dargay, 2007). Ook met betrekking tot leeftijd werd nagegaan of er een interactie was met het inkomen die mogelijk het resultaat van de logistische regressie kon beïnvloeden. Die interactieterm liet men vallen voor het model omdat die niet significant bijdroeg tot het voorspellen van de keuze van de pendelaar voor een bepaalde vervoersmodus (SIG.> 0,005) (tabel 3). Toe-eigening Toe-eigening verwijst naar wat de gebruikers doen met de mobiliteitsopties die ze hebben, en wordt ontwikkeld door de ervaringen, de gewoonten, percepties en waarden van de gebruiker in verband met de vervoersmodi in beschouwing te nemen. Dit heeft een invloed op hoe individuen hun eigen toegang tot en vaardigheden voor de verschillende vervoersmodi evalueren. De toe-eigeningsfactoren die hieronder besproken worden zijn ervaringen en gewoonten. • Ervaringen De manier waarop gebruikers vervoersmodi hebben ervaren, bepaalt hoe ze een bepaalde transportmodus evalueren en hoe ze die modus en de kenmerken ervan percipiëren. Hoe positiever hun ervaringen en percepties zijn, hoe groter de kans dat ze hun reisgedrag niet zullen veranderen. De meerderheid van de treingebruikers geeft aan dat ze tevreden (65 procent) tot heel tevreden (10 procent) zijn met het niveau van dienstverlening van de trein. 19 procent reageert neutraal en slechts 5 procent verklaart ontevreden te zijn met de dienstverlening van de trein. De meeste respondenten blijken dus vrij positieve ervaringen te hebben met de trein en zullen dus naar alle waarschijnlijkheid blijven pendelen met de trein. Hierbij moeten we wel vermelden dat die ervaringen alleen opgetekend werden bij de treingebruikers, en niet bedoeld zijn om een algemeen beeld van tevredenheid te schetsen over het niveau van dienstverlening van de trein. De mening van de autogebruikers, die misschien eerder treingebruikers waren, is hier niet weergegeven. Mensen die niet tevreden zijn met de dienstverlening van de treinen zullen wellicht gewoon beslissen er geen gebruik van te maken. Dit onderschrijft dan weer de veronderstelling dat slechte ervaringen leiden tot een verandering in reisgedrag. Naast tevredenheid met de geleverde diensten kunnen de hoofdredenen om voor een bepaalde vervoersmodus te kiezen ook positieve of negatieve ervaringen blootleggen die de beslissing voor de vervoersmodus beïnvloeden. Zowel auto- als treingebruikers werden gevraagd om de hoofdreden voor hun vervoersmodus aan te duiden (tabel 4). Auto (N=536)

Trein (N=740)

1

Snelheid

22 %

1

Verkeersfiles vermijden

22 %

2

Slechte verbindingen OV

13 %

2

Goedkoop

18 %

3

Bedrijfswagen

10 %

3

Snelheid

17 %

4

Gebruiksvriendelijk

10 %

4

Gebruiksvriendelijk

16 %

Tabel 4: Hoofdredenen om voor de auto of voor de trein te kiezen bij het pendelen Bron: De Witte et al., 2008 (OV = openbaar vervoer)

Beide pendelgroepen hanteren zowel positieve als negatieve redenen om hun keuze te verklaren. De positieve redenen houden verband met de vervoersmodus



12

die ze op dit moment gebruiken en de negatieve redenen met het andere transportalternatief. Dit kan het resultaat zijn van een negatieve ervaring of een negatieve perceptie. Een slechte verbinding met het openbaar vervoer is de tweede reden waarom autogebruikers voor hun auto kiezen. Verkeersfiles vermijden is voor treingebruikers de hoofdreden om voor de trein te kiezen. Vermeldenswaardig is ook dat de positieve argumenten dezelfde zijn voor wagen- en treingebruikers: snelheid, prijs en gebruiksvriendelijkheid. Omdat de bedrijfswagen en goedkoop vervoer hoog gerangschikt zijn bij respectievelijk wagen- en treingebruikers, lijkt het erop dat de prijs een belangrijke rol speelt in de keuze voor het vervoer: niet moeten betalen of slechts gedeeltelijk moeten betalen voor de transportkosten, door een bedrijfswagen of een vergoeding van het treinticket, beïnvloedt de beslissing voor welk vervoer men kiest. • Gewoonten Automatisch gedrag komt het vaakst voor wanneer een individu beslissingen moet nemen die regelmatig terugkomen, zoals beslissen hoe hij of zij gaat pendelen. Na een tijdje zal de pendelaar gewoon zijn om met een bepaalde vervoersmodus naar zijn werk te gaan en een bepaalde route te nemen. De respondent zal dit automatische gedrag niet aanpassen, tenzij er zich een drastische verandering voordoet die een plotse positieve of negatieve invloed heeft op zijn of haar dagelijkse keuze voor woon-werkvervoer. Een positieve invloed kan bijvoorbeeld uitgaan van de aanleg van een nieuwe weg of een verbetering van een treinverbinding; een negatieve invloed kan bijvoorbeeld het resultaat zijn van een wegversperring en verkeersfiles die te maken hebben met wegenwerken of veranderingen in het uurschema van het openbaar vervoer zodat verbindingen met andere vervoersmodi in de war zijn. Modal-shiftpotentieel Het motiliteitsconcept helpt om de factoren in te delen die het reisgedrag van pendelaars beïnvloeden. De volgende stap is nu om het modal-shiftpotentieel van wagengebruik naar het gebruik van openbaar vervoer te onderzoeken. Voor dit deel van het onderzoek werden stated- preferencetechnieken gebruikt om informatie aan het licht te brengen over welke afwegingen individuen maken als ze geconfronteerd worden met bepaalde situaties (Button, 1993). Hoewel stated-preference-enquêtes stabiele voorkeurschattingen kunnen genereren, is er ook evidentie dat die voorkeuren kunnen afhangen van de context. Bijgevolg kan de gedragsintentie soms afwijken van het eigenlijke gedrag (Fujii & Gärling, 2003). Een enquête werd gebruikt om pendelaars te vragen of hun reisgedrag beïnvloed zou worden als het openbaar vervoer ‘gratis’ werd. In dit deel wordt aandacht besteed aan de aantrekkelijkheid van ‘gratis’ openbaar vervoer, aan de obstakels die wagengebruikers beletten om de modal shift naar het openbaar vervoer te maken en of er nog een ruimte is voor die omschakeling. De aantrekkelijkheid van ‘gratis’ openbaar vervoer Zoals blijkt uit tabel 5 is de prijs een belangrijke reden die pendelaars aangeven als ze gevraagd worden waarom ze pendelen per trein of per auto. Bovendien heeft het feit dat ze niet de volledige prijs van hun verplaatsing moeten betalen, omwille van een bedrijfswagen of een vergoeding, een aanzienlijke invloed op de keuze van hun vervoer. Omdat pendelaars dus gevoelig lijken voor de prijs, rijst de vraag of het



13

‘gratis’ maken van het openbaar vervoer een verdere modal shift teweeg zou brengen ten voordele van het openbaar vervoer. Zoals tabel 5 aantoont, is er inderdaad enige bereidheid om over te schakelen op het openbaar vervoer. Bovendien lijkt de motivatie te worden beïnvloed door het bezit van een bedrijfswagen. Omdat ze al een ‘gratis’ auto ter beschikking hebben, is het alternatief van ‘gratis’ openbaar vervoer minder aantrekkelijk. Omdat het bezit van een bedrijfswagen de bereidheid voor een verandering van vervoersmodus beïnvloedt, zal vanaf nu een onderscheid worden gemaakt tussen eigenaars van een bedrijfswagen en de eigenaars van een privéwagen. Tien procent van de gebruikers van een privéwagen duidt aan dat zij zeker zouden overschakelen op het openbaar vervoer als het ‘gratis’ werd gemaakt, 42 procent is niet zeker en 48 procent zou dit zeker niet doen. Voor wat de eigenaars van bedrijfswagens betreft zou toch 7 procent zeker Bereid om te schakelen Algemeen (N=533) Bedrijfswagen Privéwagen (N=384) kiezen voor ‘gra(N=149) tis’ openbaar vervoer, 30 proja, zeker 9% 7% 10 % cent is niet zeker, en de meerdermisschien 39 % 30 % 42 % heid van 63 pronee, zeker niet 52 % 63 % 48 % cent voelt zich niet aangetrokken Tabel 5: Aantrekkelijkheid van ‘gratis’ openbaar vervoer tot ‘gratis’ openBron: De Witte et al., 2008 baar vervoer. Obstakels 9 procent van de wagengebruikers zou bereid zijn om van vervoersmodus te veranderen als het openbaar vervoer ‘gratis’ werd gemaakt. Welke obstakels moeten dan nog overwonnen worden om het openbaar vervoer aantrekkelijker te maken voor het resterende 91 procent? Tabel 6 toont de vijf belangrijkste obstakels die wagengebruikers tegenhouden om het openbaar vervoer te gebruiken. Het belangrijkste obstakel blijkt de slechte verbindingen van het openbaar vervoer. Voor de eigenaars van bedrijfswagens komt beschikbaarheid op de tweede plaats en snelheid op de derde plaats. Voor de eigenaars van privéwagens is die Algemeen (N=472) Bedrijfswagen(N=134) (N=134) Privéwagen (N=338) volgorde net om1 Verbindingen 57 % Verbindingen 47 % Verbindingen 61 % gekeerd. Om de top vijf van ob2 Snelheid 44 % Beschikbaarheid 40 % Snelheid 46 % stakels voor het openbaar vervoer 3 Beschikbaarheid 39 % Snelheid 38 % Beschikbaarheid 38 % te vervolledigen, 4 Uurregeling 31 % Comfort 24 % Uurregeling 37 % vermelden de eigenaars van 5 Frequentie 26 % Netwerk 18 % Frequentie 30 % een bedrijfswagen het comfort en het netwerk, Tabel 6: Obstakels voor openbaar vervoer Source: De Witte et al., 2008



14

de eigenaars van privéwagens verwijzen naar de uurregeling en de frequentie van het openbaar vervoer. Modal-shiftpotentieel Er moeten nog heel wat belangrijke obstakels worden overwonnen om meer wagengebruikers ervan te overtuigen hun vervoersmodus te veranderen. Als aan de respondenten gevraagd werd of ze de omschakeling zouden maken als de vermelde obstakels werden weggewerkt, duidde nog eens 22 procent aan dat dit zeker een invloed zou hebben op hun vervoerskeuze. Zoals blijkt uit tabel 7 zijn – opnieuw – mensen zonder een bedrijfswagen makkelijker te overtuigen: slecht 16 procent van de gebruikers van een bedrijfswagen zou de omschakeling maken in vergelijking met 25 procent van de gebruikers van een privéwagen. Er is dus zeker nog potentieel voor een modal shift vanuit het standpunt van de gebruiker. De prijs verminderen van het openbaar vervoer en de kwaliteit ervan verbeteren zijn twee acties die het openbaar vervoer aantrekkelijker zouden maken voor pendelaars. Met betrekking tot de openbaarvervoersbedrijven zijn investeringen om de kwaliteit van het openbaar vervoer (frequentie, capaciteit, verbindingen, et cetera) noodzakelijk als Bereid om te schakelen Algemeen (N=472) Bedrijfswagen (N=134) Privéwagen (N=338) ze een duurja, zeker 22 % 16% 25 % zaam en efficiënt misschien 49 % 39 % 53 % alternatief willen nee, zeker niet 29 % 45 % 22 % bieden Tabel 7: Model shift als de obstakels werden weggeruimd voor de Bron: De Witte et al., 2008 auto.



15

Conclusies Pendelverkeer is heel specifiek en veroorzaakt enorme verkeersstromen die leiden tot zware congestie. Hoewel het openbaar vervoer heel geschikt is voor woonwerkverplaatsingen, gebruikt nog steeds één derde van de pendelaars die in een bedrijf werken met een goede toegang tot het openbaar vervoer in het Brussels Gewest de wagen om te gaan werken. De doelstellingen in het ontwerp van het Iris 2-Plan tonen dat er een groeiende bezorgdheid bestaat over de afhankelijkheid van de wagen en dat er tegelijkertijd een groeiende erkenning is door beleidsmensen en burgers van het feit dat er meer duurzame transportmodi zouden moeten worden gestimuleerd en gebruikt. Om dit te bereiken zou het openbaar vervoer aantrekkelijker moeten worden voor de huidige wagengebruikers. Over het algemeen zijn er twee manier om dit te doen: verminder de prijs van de diensten en/of verhoog de kwaliteit ervan. Deze studie onderzocht of ‘gratis’ pendelen met de trein van en naar Brussel een aantrekkelijk alternatief is. Er zijn heel wat factoren die de keuze voor de vervoersmodus van pendelaars beïnvloeden. Ze kunnen worden onderverdeeld in drie grote categorieën volgens het motiliteitsconcept van Kaufmann: toegang, vaardigheden, toe-eigening. Factoren zoals de beschikbaarheid van een (bedrijfs)wagen, woon-werkafstand, beroepssituatie, levensloopfase, onderwijsniveau, vroegere ervaringen en gewoonten blijken een invloed uit te oefenen op de keuze tussen pendelen met de auto of met de trein. Ook inkomen en kostprijs hebben een effect, maar omdat de meerderheid van de pendelaars een compensatie ontvangen voor hun woon-werkverplaatsing (zij het met openbaar vervoer of met bedrijfswagens) identificeert de logistische regressie inkomen niet als een van de predictors die de keuze voor modus tussen auto en trein uitleggen. Dit suggereert dat het mobiliteitsbeleid van het bedrijf ook een invloed uitoefent op de keuze van de pendelmodus van de werknemers. Als een bedrijf bedrijfswagens of een financiële vergoeding aanbiedt, zullen de werknemers geneigd zijn om hun auto te gebruiken voor het pendelen. Als het bedrijf een beleid voert waarbij het gebruik van het openbaar vervoer wordt aangemoedigd, dan zullen de werknemers meer geneigd zijn om te pendelen met het openbaar vervoer. De prijs speelt ook een rol in de keuze voor de transportmodus. Maar zal ‘gratis’ openbaar vervoer aantrekkelijk genoeg zijn voor wagengebruikers om om te schakelen op het openbaar vervoer? Negen procent van de respondenten zegt van wel. De anderen ondervinden obstakels naast de prijs die hen verhinderen om de trein te gebruiken. De belangrijkste obstakels zijn slechte verbindingen van het openbaar vervoer, gevolgd door snelheid en beschikbaarheid, of zelfs de afwezigheid ervan. Nochtans zou – als die obstakels worden weggewerkt – nog eens 22 procent bereid zijn om te schakelen op het openbaar vervoer. In beide gevallen waarbij wordt omgeschakeld naar het openbaar vervoer zou een belangrijke toename van de capaciteit van het openbaar vervoer noodzakelijk zijn, vooral tijdens de piekuren, om dit potentieel in verschuiving van vervoersmodus aan te kunnen. Het onderzoek toont aan dat pendelaars die over een bedrijfswagen beschikken minder snel bereid zijn om te veranderen van vervoersmodus dan pendelaars die niet over een bedrijfswagen beschikken. Op die manier zijn ook bedrijfswagens obstakels die verhinderen om het openbaar vervoer te gebruiken. Meer nog, omdat ze in feite een bijkomende vorm van ‘gratis’ transport zijn, die ter beschikking wordt



16

gesteld door de werkgever voor zowel professionele als voor privéverplaatsingen, kan worden verwacht dat ze een invloed hebben op de mobiliteit in het algemeen. Ondanks het bestaan van obstakels die het gebruik van het openbaar vervoer beïnvloeden, kunnen we besluiten dat er nog ruimte is voor een verdere modal shift van wagengebruik naar openbaar vervoer. Om het openbaar vervoer aantrekkelijker te maken voor wagengebruikers zou de prijs die door pendelaars wordt betaald naar omlaag moeten, de kwaliteit en de capaciteit van de voorziene openbare diensten zouden moeten worden verbeterd en het mobiliteitsbeleid van de bedrijven zou moeten worden aangepast ten gunste van het openbaar vervoer. Om een groot aantal pendelaars ervan te overtuigen hun auto thuis te laten, zouden de maatregelen die genomen worden om het openbaar vervoer aantrekkelijker te maken, vergezeld moeten gaan van maatregelen die het wagengebruik ontmoedigen, zoals het reduceren van de parkeergelegenheid in Brussel. Een ander besluit houdt verband met de beschikbaarheid en de nood aan data. Op dit moment zijn er geen goede en recente gegevens beschikbaar over de mobiliteit naar en van Brussel. Die zijn noodzakelijk om een meer gedetailleerde analyse te maken van de verkeersstromen naar en van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en onmisbaar om adequate beleidsmaatregelen te treffen om de huidige uitdagingen aangaande mobiliteit in Brussel aan te pakken.



17

Bibliografie AXHAUSEN K.W., SCOTT D.M., KONIG A., en JURGENS C., (2001), ‘Locations, commitments and activity spaces’. Paper voorgesteld op de Survive Workshop, Bonn, Duitsland. BUTTON K., (1994), Transport economics, Edward Edgar Publishing, Aldershot, 269 p. CANZLER W., KAUFMANN V. en KESSELRING S., (2008), ‘Tracing Mobility: An Introduction’, in CANZLER W., KAUFMANN V. en KESSELRING S. (red.), Tracing Mobilities: Towards a Cosmopolitan Perspective (Aldershot: Ashgate). COPPENS H., (2005), ‘Vlaanderen - Wallonië: wie werkt hoe en waar?’, Over.Werk, (4), pp. 9-16. Centrale Raad voor het Bedrijfsleven (CRB), (2007), Report: Diagnoseadvies betreffende de woon-werkverplaatsingen van de werknemers. Brussel, 30 januari 2007. DARGAY J., (2007), ‘The effect of prices and income on car travel in the UK’, Transportation Research part A: Policy and Practice, 41, pp. 949-960. DE WITTE A., MACHARIS C., POLAIN C., LANNOY P., VANDEWALLE S., STEENBERGHEN T., (2006), ‘The Impact Of "Free" Public Transport: The Case Of Brussels’, Transportation Research part A: Policy and Practice, 40 (8), pp. 671689. DIJST M. en VAN WEE B., (2002), Verkeer en vervoer, Couthino, Bussum, 358 pp. FLAMM M., (2004), Comprendre le choix modal – les déterminants des pratiques modales et des représentations individuelles des moyens de transport. Ph.D. EPFL Lausanne, 304 p. FLAMM M. en KAUFMANN V., (2006), ‘Operationalising the Concept of Motility: A Qualitative Study’, Mobilities, 1(2), pp. 167-189. FRENAY P., (1994), ‘Transport de Personnes : Eléments de Choix Modal’. Réflexion pour la recherche d’un Usage Plus Sélectif de l’Automobile, Université Libre de Bruxelles – Institut d’Urbanisme et d’Aménagement du Territoire, Brussel, 41 pp. FUJII S. en GÄRLING T., (2003), ‘Application of attitude theory for improved predictive accuracy of stated preference methods in travel demand analysis’, Transportation Research part A: Policy and Practice, 37 (4), pp. 389-402. HINE J. en SCOTT J., (2000), ‘Seamless, accessible travel: users’ views of the public transport journey and interchange’, Transport Policy, 7 (3), pp. 217-226. HUBERT M., DOBRUSZKES C. & MACHARIS C., (2009), “Citizens’ forum of Brussels. Mobility to and from, around and about Brussels”, Brussels Studies, Synopsis 1, 5 januari 2009, pp. 1-13, www.brusselsstudies.be. JUAN S., LARGO-POIRIER A., ORAIN H. & POLTORAK J.-F., (1997), Les sentiers du quotidien : Rigidité, fluidité des espaces sociaux et trajets routiniers en ville. Parijs: L’Harmattan.



18

KAUFMANN V. en BASSAND M., (1996), ‘L’Automobile urbaine: une impasse’, in Voyé, L. (ed.) Ville et Transactions Sociales, L’Harmattan, Parijs, pp. 29-50. KAUFMANN V., (2000), Mobilité quotidienne et dynamiques urbaines – La question du report modal, Presses polytechniques et universitaires romandes, Lausanne, 252 p. KAUFMANN V., (2002), Re-thinking Mobility: Contemporary Sociology, Aldershot, Ashgate, 118 p. KAUFMANN V., BERGMAN M. & JOYE D., (2004), ‘Motility: Mobility as Capital’, International Journal of Urban and Regional Research, 28 (4), pp. 745–765. KINGHAM S., DICKINSON J. en COPSEY S., (2001), ‘Travelling to work: will people move out of their cars’, Transport Policy, 8 (2001), pp. 151-160. MACHARIS C., DE WITTE A., STEENBERGHEN T., VANDEWALLE S., LANNOY P. en POLAIN C., (2006), ‘Impact and effectivity of “Free” Public Transport measures: lessons from the case study of Brussels’. European Transport/Trasporti Europei, Special Issue on: Pricing and subsidies in transport, (32), pp. 26-48. MONTULET B., HUYNEN P. & HUBERT M., (2008), ‘Belgium – A Society of Commuters’, in SCHNEIDER N.F., MEIL G. (eds.), Mobile Living Across Europe I. Relevance and Diversity of Job-Related Mobility in Six European Countries, Opladen & Farmington Hills, Barbara Budrich Publishers, pp. 269-304. National Institute of Statistics (NIS), (2002), Enquête naar arbeidskrachten: actieve bevolking in België volgens geslacht en leeftijd. [online]. Beschikbaar op : http://www.statbel.fgov.be/port/lab_nl.asp [cited 21 March 2007]. PETIT J., (2002), La mobilité comme figure de l’expérience sociale: conséquences sur la caractérisation de la demande de transport, Recherche Transport Sécurité, Elsevier, Parijs, (76), pp.190-207. PICKERY J., (2005), ‘Pendelgedrag en attitudes tegenover aspecten van het mobiliteitsbeleid in Vlaanderen’, in: LEMAÎTRE J. en PICKERY J. (eds.) Vlaanderen gepeild, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, pp. 131-161. STEENBERGHEN T, LANNOY P. & MACHARIS C., (2006), Impact of ‘free’ public transport on travel behaviour: a case study. Final report Scientific Support Plan for a Sustainable Development Policy (SPSDII); Part 1: Sustainable production and consumption patterns. CP/63. 100 p. Januari 2006. VERHETSEL A., THOMAS I. & BEELEN M., (2007), Monografie van de pendel in België, Nationaal Instituut voor de Statistiek, Brussel.




Nummer 38, 17 mei 2010. ISSN 2031-0293

Philippe Van Parijs en Jonathan Van Parys

Brussel hoofdstad van Europa: een ecologisch verantwoorde keuze?* Vertaling: Benny Winant

Wat van een stad een goede hoofdstad maakt, hangt af van een veelheid van factoren. Ten gevolge van de ecologische bewustwording hecht men meer belang aan één bepaalde factor: de min of meer centrale ligging op het grondgebied. Welke Europese stad beantwoordt het best aan dat criterium? Is de keuze van Brussel als hoofdstad van de Europese Unie opgewassen tegen het toenemende belang van dat criterium en tegen de voortzetting van de uitbreiding naar het oosten? Om die vragen te beantwoorden, worden in dit essai vier zwaartepunten gedefinieerd: het diplomatiek zwaartepunt, het demografisch zwaartepunt, het grootstedelijk zwaartepunt en het maatschappelijk zwaartepunt. Daarbij wordt gebruikgemaakt van gegevensbanken en berekeningsmethoden die kort geleden beschikbaar werden. In het Europa van de 27 bekleedt Praag de eerste plaats als « diplomatiek zwaartepunt», Frankfurt als « demografisch zwaartepunt », Luxemburg als « grootstedelijk zwaartepunt » en Brussel als « maatschappelijk zwaartepunt ». In het scenario van een maximale uitbreiding naar het oosten, wordt dat viertal respectievelijk vervangen door Wenen, München, Straatsburg en Brussel. Het vierde criterium, dat het gunstigst is voor Brussel, is tevens op het eerste gezicht het minst stabiel. Het essai wordt afgesloten met een reflectie over de mechanismen die ervoor zorgen dat Brussel, dat mettertijd naar het « zwaartepunt van de maatschappelijke betrokkenheid» is geëvolueerd, die status behoudt. Philippe Van Parijs is doctor in de filosofie (Oxford) en in de sociale wetenschappen (Leuven), verantwoordelijk voor de Hoover-leerstoel voor Economische en Sociale Ethiek (UCL) en gastdocent Harvard en KULeuven. Auteur van onder meer Linguistic Justice for Europe and the World (Oxford University Press, te verschijnen). Na studies economie aan de Facultés universitaires Saint-Louis en de UCL en werkervaring in het Centre de recherche en Economie van de FUSL en de afdeling Global Location Strategies van IBM Consulting, trad Jonathan Van Parys in dienst bij het departement Operations Research van het SAS Institute. Hij zit thans in loopbaanonderbreking.

*

Deze tekst bouwt verder op het vierde en laatste deel van de toespraak "Een sustainable new deal voor België" van Philippe Van Parijs op de jaarlijkse Forumdag van de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling, Brussel, 16 november 2009 (www.belspo.be/frdocfdd/DOC/fora/SND_2009/van_parijs_tekst.pdf).

Contact gegevens : Philippe Van Parijs, [email protected] Jonathan Van Parys, [email protected] Michel Hubert (réd. en chef.), +32(0)2 211 78 53 – +32(0)485 41 67 64 – [email protected]



1

Inleiding Welke Europese stad kan aanspraak maken op de titel « ideale hoofdstad van de Europese Unie »? Het antwoord op deze vraag hangt noodzakelijkerwijze af van het belang dat aan verschillende criteria wordt gehecht. Voor velen zal het verdict bijvoorbeeld afhangen van het belang van de lidstaat waarin de stad zich bevindt, het feit of ze al een hoofdstad is, haar mate van integratie in de Europese Unie, de taal of talen die er gesproken worden, de afstand tot de grens tussen Germaans en Latijns Europa of tussen West- en Centraal-Europa of nog van de symbolische interpretatie die men aan haar keuze tot hoofdstad kan geven. Volgens de meesten spelen al die criteria wellicht in verschillende mate mee. Eén criterium is evenwel belangrijk voor iedereen: de ligging. Naarmate meer belang wordt gehecht aan ecologische overwegingen en de verplaatsingskosten almaar toenemen, is de ligging zelfs een criterium dat steeds meer gewicht in de weegschaal zal leggen. Welke Europese stad komt in aanmerking als ideale hoofdstad van de Europese Unie van vandaag en morgen vanuit ecologisch standpunt, dat gedefinieerd wordt door het streven om het aantal verplaatsingen en de afgelegde afstanden zo klein mogelijk te houden? Dat is de vraag waarop dit artikel een antwoord tracht te geven door gegevens die intussen vlot beschikbaar zijn, met elkaar te combineren. Daarna antwoorden we natuurlijk op de aanverwante vraag of Brussel in die zin een ecologisch verantwoorde hoofdstad van Europa is. We zullen evenwel niet antwoorden op een andere vraag, namelijk of de keuze van Brussel ecologisch verantwoord is in die zin dat de fysieke en menselijke omgeving van de stad geschikt is voor een duurzame opvang van de Europese instellingen. We zullen evenmin antwoorden op de ruimere vraag of, rekening houdend met alle relevante criteria, waaronder de voornoemde criteria, Brussel de beste keuze is. Ook de vraag waarom Brussel ge-

P. VAN PARIJS en J. VAN PARYS, « Brussel hoofdstad van Europa: een ecologisch verantwoorde keuze? », Brussels Studies, Nummer 38, 17 mei 2010, www.brusselsstudies.be


2

leidelijk en zonder een echte beslissing de facto de hoofdstad van de Europese Unie is geworden, laten we in het midden. 2 Om te bepalen welke steden ecologisch gezien de beste ligging hebben, zullen we een reeks simulaties uitvoeren waarbij we sommen van afstanden vergelijken. Elke simulatie komt overeen met een interpretatie van onze kernvraag: welke Europese stad zou door haar keuze tot hoofdstad de omvang van de verplaatsingen zo klein mogelijk houden? Eerst dient het « diplomatisch zwaartepunt » van de Europese Unie te worden bepaald, waarbij elke hoofdstad hetzelfde gewicht krijgt. Vervolgens dient het « demografisch zwaartepunt » te worden bepaald, waarbij elk land wordt gewogen op basis van zijn bevolking. Daarna moet het « grootstedelijk zwaartepunt » worden bepaald, waarbij elke stad wordt gewogen op basis van de bevolking van haar agglomeratie. Ten slotte moet het « maatschappelijk zwaartepunt » worden bepaald, waarbij elke stad wordt gewogen volgens het belang van de aldaar aanwezige internationale organisaties. 3 Elke simulatie wordt uitgevoerd enerzijds in het Europa van de 27 en anderzijds in een scenario van maximale uitbreiding naar het oosten, met inbegrip van Turkije. Meer verfijnde simulaties die bijvoorbeeld rekening houden met de vervoermodus of de vereiste huisvesting zouden het mogelijk maken om de resultaten te verfijnen, maar het is weinig waarschijnlijk dat ze die grondig wijzigen.4 Op basis van de antwoorden op de diverse interpretaties van onze kernvraag, zullen we dan een vraag aansnijden die steeds vaker wordt gesteld en waarvan de relevantie enkel kan toenemen. Gelet op, enerzijds, de gerealiseerde en de te verwachten uitbreiding van de Europese Unie naar het oosten en, anderzijds, op het toenemende belang dat we zullen hechten aan ecologische overwegingen, komt het behoud van Brussel als hoofdstad van de Europese Unie niet steeds meer op losse schroeven te staan? In heel deze verkenning gaan we ervan uit dat het bestaan van een hoofdstad noodzakelijk blijft, ondanks de verplaatsingskosten en/of de ontwikkeling van virtuele communicatiemiddelen. We veronderstellen dat men altijd – en zelfs almaar meer – behoefte zal hebben aan een klein aantal plaatsen en, bij voorkeur (precies om de

2

Het Verdrag van Rome werd in maart 1957 te Rome ondertekend en trad in werking op 1 januari 1958. Tijdens een spoedvergadering te Parijs op 6 januari 1958 is duidelijk gebleken dat de zes lidstaten van de bij het Verdrag opgerichte Gemeenschappen unaniem een enkele zetel voor alle Europese instellingen wensten, maar het niet eens zouden kunnen worden over de keuze van de stad waar die zetel moest worden gevestigd. Door het toeval van de alfabetische volgorde diende België het eerste voorzitterschap van de Ministerraad van de Europese Economische Gemeenschap waar te nemen en kreeg ons land bijgevolg de verantwoordelijkheid om de eerste ambtenaren van de EEG te huisvesten. De Belgische regering koos een kantoorgebouw dat verzekeringsmaatschappij Royale Belge (vandaag Axa) liet bouwen aan de rand van het Jubelpark. Zie Demey 1991: 175-181 en 2007: 187-194, Lethée 2003. De grote behoefte aan nieuwe kantoren en het uitblijven van een beslissing zorgden voor de rest. 3

Bijlage 1 licht de berekeningsmethode toe en bijlage 2 vermeldt de gebruikte gegevensbronnen. 4

Een gedifferentieerde weging van de afstanden volgens de vermoedelijke omvang van de hinder ten gevolge van de gebruikte vervoermodus zou waarschijnlijk tot gevolg hebben dat op korte en lange termijn de klemtoon wordt gelegd op het relatieve voordeel van de steden in het dichtbevolkte en goed verbonden Noordwest-Europa.



Stad

Index

1

Luxemburg

100,0

2

Brussel

102,5

3

Bonn

107,4

4

Den Haag

123,6

5

Parijs

128,0

6

Rome

295,4

Tabel 1: Diplomatiek zwaartepunt van het Europa van de 6. Noot: De stad waarvan de som van de afstanden tot alle andere steden het kleinst is, krijgt index 100. Dat geldt ook voor de volgende tabellen. De afstanden tussen de steden zijn de orthodromische afstanden die berekend zijn op basis van hun geografische coördinaten. Bron van de coördinaten: Wolfram|Alpha (2010).

3

omvang van de verplaatsingen te beperken), aan een enkele plaats waar men kan communiceren, samenwerken en zich engageren over de grenzen van de Europese naties heen, zij aan zij, van aangezicht tot aangezicht, arm in arm, en niet alleen door te bloggen, twitteren of skypen. Ook al zullen we steeds meer rekening houden met ecologische overwegingen, toch zullen we een hubstad nodig hebben voor intense transnationale activiteiten. Dat is zelfs niet in tegenspraak met het idee van een « polycentrische hoofdstad », dat haaks staat op het centralistische model van de hoofdsteden van de natiestaten, tenminste wanneer een bepaalde afstand nuttig wordt geacht om de autonomie van instellingen zoals het Europees Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank of bepaalde agentschappen te behouden5. Die overwegingen zullen er ons zeker toe verplichten ons zonder taboes te bezinnen over de optimale ligging van die noodzakelijke hoofdstad.

« Diplomatiek » zwaartepunt In onze eerste simulatie bepalen we het « diplomatiek zwaartepunt » van de Europese Unie, namelijk in welke hoofdstad van de lidstaten de vergaderingen bij voorkeur moeten plaatshebben met als enige relevante overweging dat het aantal afgelegde kilometers zo klein mogelijk moet zijn, en ervan uitgaand dat er zich telkens slechts één vertegenwoordiger uit elke hoofdstad moet verplaatsen. We beginnen met de oorspronkelijke Europese Gemeenschappen, namelijk het Europa van de 6 (Tabel 1). Voor welke van de zes toenmalige hoofdsteden is de som van de afstanden tot de andere hoofdsteden het kleinst ? Antwoord: Luxemburg, dat iets beter scoort dan Brussel (+ 2.5%) en duidelijk beter dan Bonn (+7.4%). De Luxemburgse hoofdstad was dus uit dat oogpunt de beste keuze, toen ze in 1952 werd gekozen als zetel van de EGKS. 6 Zes jaar later hebben de twee nieuwe commissies (EEG en Euratom) zich in Brussel gevestigd en 5

Zie Hein (2004, 2006a, 2006b, 2006c). Het voortdurend heen-en-weerreizen van het Europees Parlement wegens de twee zetels voor de routineactiviteiten wordt daarentegen moeilijk houdbaar. Zie bijvoorbeeld de petitie www.oneseat.eu waartoe het Zweedse europarlementslid (ondertussen Europees commissaris) Cecilia Malmström in september 2006 het initiatief nam, die door een miljoen burgers ondertekend werd en die verwijst naar het grote aantal zowel economische en democratische als ecologische pleidooien voor een enkele zetel voor het Europees Parlement. 6

Luxemburg werd echter niet om die reden gekozen, maar omdat de Belgische regering – een homogeen christendemocratisch kabinet onder leiding van de Luikenaar Pholien – halsstarrig Luik naar voren schoof, hoewel de vijf andere lidstaten bereid waren om Brussel als hoofdstad te kiezen. Zie Monnet (1976: 433), Croisé-Schirtz (1996).



de enige commissie is er tot in 1967 gebleven. In 1974 werd, met de toetreding van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken, een verschuiving nodig geacht om de omvang van de verplaatsingen zo klein mogelijk te houden. Nu bepalen we het « diplomatiek zwaartepunt », zoals hierboven omschreven, voor het Europa van de 27 (Tabel 2). Ditmaal komt Praag op de eerste plaats voor Wenen (+ 1.6%) en Bratislava (+ 2.6%). Brussel komt pas op de negende plaats (+ 18.0%) na Luxemburg (zevende plaats, + 12.6%) en voor Parijs (twaalfde plaats, +27.3%). 7

Stad

Index

1

Wenen

100,0

2

Bratislava

100,2

3

Boedapest

102,8

4

Praag

103,1

5

Zagreb

103,3

6

Ljubljana

104,0

7

Sarajevo

110,8

8

Berlijn

111,6

9

Warschau

115,0

10

Podgorica

118,5

Tabel 3: Diplomatiek zwaartepunt van het "maximale" Europa. Bron van de coördinaten: Wolfram|Alpha (2010).

Stad

4 Index

1

Praag

100,0

2

Wenen

101,6

3

Bratislava

102,6

4

Berlijn

104,3

5

Ljubljana

107,7

6

Boedapest

108,0

7

Luxemburg

112,6

We komen nu tot de derde variant van deze 8 Warschau 113,3 eerste simulatie. Waar ligt het « diplomatiek zwaartepunt » in geval van een maximale 9 Brussel 118,0 uitbreiding naar het oosten die heel exJoegoslavië (Kroatië, Montenegro, Mace10 Kopenhagen 118,8 donië, Servië, Bosnië-Herzegovina, Kosovo), Albanië, Moldavië en Turkije zou omvat- Tabel 2: Diplomatiek zwaartepunt van het Europa van de 27. ten (Tabel 3)? We kiezen dit scenario niet Bron van de coördinaten: Wolfomdat het waarschijnlijker dan andere sceram|Alpha (2010). nario's zou zijn: men zou bijvoorbeeld de volwaardige toetreding van Turkijke of Moldavië als weinig waarschijnlijk of als minder waarschijnlijk dan die van Ijsland, Noorwegen of Zwitserland kunnen beschouwen. We kiezen dit scenario omdat het neerkomt op een extreme verschuiving van het zwaartepunt en omdat een plausibel uitbreidingsscenario van de komende jaren bijgevolg zal leiden tot een minder uitgesproken verschuiving van de « zwaartepunten ». In dit extreme scenario vervangt Wenen Praag op de eerste plaats, nipt gevolgd door Bratislava (+ 0.2%) en Boedapest (+ 2.8%). Praag zakt naar de vierde plaats (+ 3.1%), Luxemburg naar de twaalfde plaats (+ 22.7%) en Brussel naar de zeventiende plaats (+ 30.6%) zelfs na Rome en Sofia. Volgens dat scenario, ongeacht of men zich tot het heden beperkt of – nog meer – rekening houdt met de toekomst, lijkt het helemaal niet evident om Brussel te beschouwen als een ecologisch verantwoorde hoofdstad voor de Europese Unie. Vandaag Praag en morgen misschien Wenen lijken prat te kunnen gaan op zeer overtuigende troeven.

7

Als men andere grote steden had toegevoegd aan de 27 hoofdsteden (zoals we zullen doen voor de andere « zwaartepunten), dan zouden Praag en Wenen op kop blijven, maar zou Frankfurt de derde plaats wegkapen. We kunnen evenwel veronderstellen dat de beperking tot de hoofdsteden van de lidstaten aangewezen is bij de bepaling van het « diplomatiek zwaartepunt ».


5


« Demografisch » zwaartepunt

Stad

Index

1

München

100,0

2

Frankfurt

101,5

3

Straatsburg

102,5

4

Praag

103,2

5

Ljubljana

104,5

6

Wenen

104,6

7

Luxemburg

105,9

8

Bratislava

106,1

9

Keulen

106,3

10

Milaan

106,6

Tabel 5: Demografisch zwaartepunt van het “maximale” Europa. Noot: bij gebrek aan gegevens werd het geografisch en niet het demografisch centrum gebruikt voor de volgende landen: Turkije, Bosnië-Herzegovina, Montenegro, Servië en Kosovo. Bronnen van de coördinaten en bevolking: INSEE (2007), Wolfram|Alpha (2010), Hamerly (2006).

Het zou evenwel overhaast zijn om een dergelijke conclusie te trekken. Tot nu toe hebben we in onze simulaties hetzelfde gewicht toegekend aan de afstand tot Tallinn of La Valetta als aan de afstand tot Londen of Parijs. Dat zou zinvol zijn als slechts één ambassadeur of eenzelfde aantal vertegenwoordigers per land zou deelnemen aan de vergaderingen die in een hoofdstad van Europa plaatshebben. In de praktijk gaat het er natuurlijk helemaal anders aan toe. Er moet rekening worden gehouden met de relatieve omvang van de bevolkingen. Bijgevolg dienen we op zoek te gaan naar een « demografisch » zwaartepunt, dat hier omschreven wordt als de stad waarvan de som van de afstanden tot de demografische centra van de lidstaten van de Europese Unie het kleinst is, waarbij elk centrum wordt gewogen met het bevolkingsaantal van de lidstaat in kwestie.8

Stad

Index

1

Frankfurt

100,0

2

Straatsburg

101,2

3

Luxemburg

102,3

4

Keulen

103,4

5

München

105,3

6

Brussel

108,1

7

Milaan

112,2

8

Parijs

112,2

9

Rotterdam

112,2

Praag

112,9

10

In het Europa van de 27 (Tabel 4) komt LuxemTabel 4: Demografisch zwaarteburg dan op kop in de rangschikking van de punt van het Europa van de 27. hoofdsteden, gevolgd door Brussel, Parijs, Noot: De index is de som van de Praag en Amsterdam. Als men niet alleen rekeafstanden tussen elke stad en ning houdt met de hoofdsteden, maar ook met het demografisch centrum van de andere Europese steden die meer dan een de landen, gewogen met hun miljoen inwoners tellen of de vestigingsplaats bevolkingsaantal. van internationale instellingen zijn, dan komen Bron van de coördinaten en bevolFrankfurt en Straatsburg (+ 1.2 %) voor king: Hamerly (2006), Wolfram|Alpha (2010). Luxemburg (+ 2.3%), terwijl Keulen (+ 3.4%) en München (+ 5.3%) beter scoren dan Brussel (voortaan zesde, + 8.1%) en Parijs (achtste, + 12.2%). Deze rangschikking maakt de keuze van Brussel minder aberrant dan de keuze op basis van het « diplomatiek » zwaartepunt, maar maakt van Brussel niet de ecologisch meest verantwoorde keuze voor vandaag en nog minder voor morgen. In geval van maximale uitbreiding met onder meer Turkije, zal het « demografisch zwaartepunt » immers, zoals verwacht, verschuiven naar het zuidoosten (Tabel 5). München bekleedt dan de eerste plaats, voor Frankfurt (+ 1.5 %) en Straatsburg (+ 2.5%), terwijl Praag (+ 3.2%), Ljubljana (+ 4.5%) en Wenen (+ 4.6%) de plaats innemen van Luxemburg (zevende, + 5.9%), Brussel (vijftiende stad en negende hoofdstad, + 12.5%) en Parijs (twintigste, + 16.8%) in het koptrio van de hoofdsteden.

8

De coördinaten van de demografische centra van alle landen werden berekend door Hamerly (2006).



Stad

Index

1

Luxemburg

100,0

2

Parijs

100,4

3

Straatsburg

101,2

4

Brussel

102,2

5

Keulen

103,8

6

Frankfurt

104,1

7

Lyon

105,9

8

Rotterdam

107,1

9

Turijn

109,0

10

Milaan

109,4

Tabel 6: Grootstedelijk zwaartepunt van het Europa van de 27. Bron van de coördinaten en bevolking: INSEE (2007), Wolfram|Alpha (2010).

6

« Grootstedelijk » zwaartepunt Het « demografisch zwaartepunt » is beslist relevanter dan het « diplomatiek zwaartepunt » om de ligging van een ecologisch verantwoorde hoofdstad te bepalen. Degenen die het meest in staat zijn om actief deel te nemen aan de activiteiten van een hoofdstad van Europa zijn evenwel niet representatief voor de hele Europese bevolking, maar zijn volledig buiten verhouding afkomstig van de grote steden van de Europese Unie. Dat leidt ons tot een derde benadering, waarbij we het « grootstedelijk zwaartepunt » bepalen. Ditmaal gaat het erom de som van de afstanden tot alle bij de vorige benadering in aanmerking genomen steden (al dan niet hoofdsteden) zo klein mogelijk te houden, waarbij op die afstanden een wegingscoëfficiënt wordt toegepast die gelijk is aan het aantal miljoenen inwoners van de grootstedelijke gebieden waarvan die steden het centrum vormen. Stad Index Voor het Europa van de 27 heeft die nieuwe benadering geen gevolgen voor de rangschik1 Straatsburg 100,0 king (Tabel 6). Luxemburg komt wel opnieuw op de eerste plaats voor Parijs (+ 0.4%) en 2 Luxemburg 101,3 Straatsburg (+ 1.2%) — in plaats van Frankfurt, gevolgd door Straatsburg en Luxemburg —, 3 Frankfurt 102,0 terwijl Brussel van de zesde plaats (+ 8.1%) opklimt naar de vierde plaats (+ 2.2%). 4 München 102,3 De maximale » uitbreiding leidt noodzakelijkerwijze opnieuw tot een verschuiving naar het zuidoosten (Tabel 7). Ondanks het gewicht van Istanboel, is de verschuiving ten gevolge van de « grootstedelijke » weging van de afstanden minder uitgesproken dan met de tevoren gebruikte « nationale » weging. Ditmaal bekleedt Straatsburg de eerste plaats voor Luxemburg (+ 1.3%) en Frankfurt (+ 2.0%) — in plaats van München voor Frankfurt en Straatsburg. Het koptrio van de hoofdsteden blijft ongewijzigd na de uitbreiding: Luxemburg, Parijs (achtste stad, + 5.2%) en Brussel (negende stad, + 5.3%). Praag en Wenen komen respectievelijk pas op de twaalfde (+ 9.5%) en vijftiende plaats (+ 12.0%).

5

Milaan

103,7

6

Keulen

103,9

7

Turijn

105,1

8

Parijs

105,2

9

Brussel

105,3

Lyon

106,0

10

Tabel 7: Grootstedelijk zwaartepunt van het "maximale" Europa. Bron van de coördinaten en bevolking: INSEE (2007), Wolfram|Alpha (2010).



Stad

Index

1

Brussel

100,0

2

Luxemburg

108,8

3

Parijs

112,2

4

Rotterdam

112,7

5

Keulen

113,7

6

Amsterdam

118,8

7

Straatsburg

122,3

8

Frankfurt

123,3

9

Londen

128,0

Lyon

149,4

10

Tabel 8: Maatschappelijk Zwaartepunt in het Europa van de 27. Noot: De index is de som van de afstanden tussen elke stad en alle andere steden, gewogen met het aantal vertegenwoordigingen van internationale gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties in de stad van oorsprong. Bronnen van de coördinaten en internationale organisaties: Union of International Associations (2008), Wolfram|Alpha (2010).

7

« Maatschappelijk Zwaartepunt » Om de ecologisch optimale ligging voor de hoofdstad van Europa te bepalen, is het wellicht relevanter om het « grootstedelijk zwaartepunt » dan het « demografisch zwaartepunt » vast te stellen. Misschien gaan we nog niet ver genoeg, want, op de keper beschouwd, behoren degenen die het meest betrokken zijn bij de activiteiten van een hoofdstad van Europa, niet tot een willekeurige steekproef uit de bevolkingen van alle lidstaten en evenmin tot een willekeurige steekproef uit alle bevolkingsgroepen van hun grootstedelijke gebieden. Het zijn – buiten verhouding - personen die actief zijn in internationale gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties. Ze bevinden zich in het centrum van netwerken waarvan de vertakkingen zich tot alle uithoeken van het grondgebied uitstrekken. Ze zijn niet eenvormig verspreid over het hele grondgebied, maar in grote mate geconcentreerd op enkele bevoorrechte plaatsen waar ze een transnationaal burgerschap Stad Index beleven. 1 Brussel 100,0 Dat brengt ons bij een vierde benadering, die ditmaal de afstanden tot elke stad weegt, niet 2 Luxemburg 108,5 op basis van het bevolkingsaantal, maar op basis van de intensiteit van de aldus omschre3 Parijs 112,0 ven transnationale activiteit. Om die benadering te concretiseren, hebben we als indicator voor 4 Rotterdam 112,4 die intensiteit het aantal en het belang van de in de stad gelegen secretariaten van internationa5 Keulen 113,2 le gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties gebruikt. 9 6 Amsterdam 118,4 Laten we eerst het huidige Europa van de 27 bekijken (Tabel 8). Ditmaal bekleedt Brussel de eerste plaats, gevolgd door Luxemburg (+ 8.8%) en Parijs (+ 12.2%). Straatsburg komt op de zevende plaats (+ 22.3%), Frankfurt op de achtste plaats (+ 23.3%), Praag op de negentiende plaats (+ 74.8%) en Wenen op de tweeëntwintigste plaats (+ 99.9%). Aangezien volgens het Yearbook weinig secretariaten in de oostelijke rand van de huidige Europese Unie gevestigd zijn, zou zelfs een maximale uitbreiding naar het oosten de rangschikking nagenoeg niet wijzigen (Tabel 9).

7

Straatsburg

121,5

8

Frankfurt

122,5

9

Londen

127,7

Lyon

148,2

10

Tabel 9: Maatschappelijk Zwaartepunt in het ”maximale” Europa. Bronnen van de coördinaten en internationale organisaties: Union of International Associations (2008), Wolfram|Alpha (2010).

9

Om de vestigingen naar belang te onderscheiden, hebben we aan een hoofdsecretariaat van een organisatie een driemaal groter gewicht toegekend dan aan een nationaal of regionaal secretariaat, zoals opgenomen in het « Yearbook of International Organizations ». (voor meer details, zie bijlage 2).



8

Stabiliteit Wat blijkt uit deze reeks simulaties? Eerst de volgende vaststelling: als men het diplomatiek standpunt volgt, namelijk de som van de afstanden tot de hoofdsteden van de lidstaten zo klein mogelijk houden, is de ecologisch optimale hoofdstad significant verschoven naar het zuidoosten ten gevolge van de recente uitbreidingen en bestaat de kans dat ze in de toekomst nog zal verschuiven. Zodra men de beperkingen van die interpretatie van het ecologisch optimum erkent, is er geen enkele reden om te veronderstellen dat de opeenvolgende uitbreidingen die tot het Europa van de 27 hebben geleid, of de stoutmoedigste perspectieven van een uitbreiding naar het oosten tot zo'n verschuiving hebben geleid of zullen leiden.10 Als men rekening houdt met de andere criteria, zijn de steden die met elkaar concurreren niet Praag, Wenen en Boedapest, maar Luxemburg, Brussel en Parijs, alsook Straatsburg en Frankfurt, indien de keuze niet beperkt wordt tot de hoofdsteden. Zelfs een maximale uitbreiding naar het oosten zal daar niet veel aan veranderen. De rangschikking van die vijf steden hangt bijgevolg vooral af van het relatieve belang dat bij de interpretatie van het ecologisch optimum aan de verschillende « zwaartepunten » wordt toegekend.

Zwaartepunt in het Europa van de 27 (links) en in de maximale uitbreiding (rechts) Stad met de ecologisch optimale ligging volgens minstens één criterium Stad met de tweede of derde beste ligging volgens minstens één criterium 10

Deze conclusie zou nog duidelijker zijn als ons concept 'ecologisch verantwoorde ligging' rekening zou houden met de meest waarschijnlijke verplaatsingsmodus. Men kan bijvoorbeeld veronderstellen dat men veel waarschijnlijker de trein zal nemen om de afstand tussen Parijs en Londen te overbruggen dan de afstand tussen Londen en Wenen, terwijl de kans dat men het vliegtuig neemt om van Athene of Istanboel naar Parijs of Praag te reizen ongeveer even groot is.



9

Elk van de vier zwaartepunten verdient een bepaalde Demografisch Grootstedelijk Maatschappelijk wegingscoëfficiënt. Op korte termijn lijkt Frankfurt Luxemburg Brussel het evenwel legitiem om het meeste Straatsburg Parijs Luxemburg gewicht toe te kenLuxemburg Straatsburg Parijs nen aan de benadering volgens de München Straatsburg Brussel « maatschappelijke betrokkenheid ». Frankfurt Luxemburg Luxemburg Waar bevinden zich Straatsburg Frankfurt Parijs vandaag degenen die geen EU-ambtenaar zijn, maar toch actief betrokken zijn bij de werking van de hoofdstad van Europa? Vanwaar komen degenen die regelmatig deelnemen aan de grote en kleine ontmoetingen die de kern van de activiteiten van een politieke hoofdstad uitmaken? In vergelijking met de andere zwaartepunten is de ligging van het « maatschappelijk zwaartepunt » zeer onzeker. Daardoor lijkt dat zwaartepunt, althans op het eerste gezicht, het minst stabiele zwaartepunt. Wat zou, los van de impact van eventuele uitbreidingen, die hierboven schematisch verkend werd, de ligging van de andere zwaartepunten kunnen beïnvloeden? Zwaartepunt

Diplomatiek Praag EU 27

Wenen Bratislava

Maximale uitbreiding

Wenen Bratislava Boedapest

De ligging van het diplomatiek zwaartepunt kan nagenoeg niet beïnvloed worden. Na de verhuizing van de Duitse regering en het parlement van Bonn naar Berlijn, valt er zelfs in een verre toekomst geen verandering van hoofdstad te verwachten. Het is daarentegen niet uitgesloten dat er nieuwe hoofdsteden bij komen: bijvoorbeeld Edinburgh of Barcelona en zelfs Antwerpen of Ajaccio. Die gebeurtenissen zouden evenwel weinig impact hebben in vergelijking met de uitbreidingen. Zowel het demografisch zwaartepunt als het grootstedelijk zwaartepunt kunnen verschuiven. Dat zou het geval kunnen zijn na grote migratiebewegingen, zoals bijvoorbeeld van Oost-Duitsland naar West-Duitsland na de Wiedervereinigung of van Polen naar de Britse eilanden en van Roemenië naar Italië na de uitbreidingen van de EU. De combinatie van een laag geboortecijfer met grootschalige emigratie heeft Bulgarije in tien jaar tijd bijna 10% van zijn bevolking gekost. Ook hier gaat het onvermijdelijk om een trage en in omvang vrij beperkte beweging in vergelijking met wat een grote uitbreiding naar het oosten zou teweegbrengen. Splitsingen, grootschalige migraties en uitbreidingen zijn zeldzame, onwaarschijnlijke en/of trage gebeurtenissen. De « diplomatieke » en « grootstedelijke » zwaartepunten zijn weliswaar niet volkomen stabiel, verre van, maar blijken toch veel stabieler te zijn dan het maatschappelijk zwaartepunt. Secretariaten van organisaties worden sneller en makkelijker opgericht of verplaatst dan dat hoofdsteden in het leven worden geroepen of verplaatst, dan dat bevolkingen aangroeien, afkalven of verplaatst worden. Het duidelijke voordeel dat Brussel volgens het criterium van de maatschappelijke betrokkenheid op de andere steden heeft, lijkt dus veel brozer dan dat van Praag, Frankfurt of Luxemburg, het koptrio in de rangschikking op basis van de overige drie criteria.



10

Network power, stalemate en sunk costs Het voordeel van Brussel en in mindere mate van Londen en Parijs is immers te danken aan het feit dat transnationale organisaties er hun hoofdzetel hebben gevestigd. Volgens dat criterium staat Brussel op kop, gewoon omdat er zich in de voorbije vijftig jaar steeds meer allerhande multinationale organisaties hebben gevestigd. Als die zich in Luxemburg, Straatsburg, Praag of Wenen zouden hebben gevestigd, dan zou Brussel vandaag niet het « maatschappelijk zwaartepunt » van Europa zijn. Als ze uit Brussel zouden wegtrekken om zich in één van die steden te vestigen, dan zou Brussel al snel dat zwaartepunt niet meer zijn. Zo'n scenario kan niet volledig worden uitgesloten, maar de combinatie van drie overwegingen maakt het uiterst onwaarschijnlijk. Eerst speelt de network power (Grewal 2008), die de mogelijkheid van een geleidelijke verplaatsing ten gevolge van gedecentraliseerde besluitvorming blokkeert. Als het aantal pan-Europese of transnationale organisaties die hun hoofdkwartier in Brussel vestigen almaar blijft toenemen, is dat evenzeer omdat ze veel belang hechten aan een locatie in de nabijheid van soortgelijke organisaties die er zich al gevestigd hebben precies wegens de nabijheid van de Europese instellingen.11 Hoe meer organisaties die keuze al gemaakt hebben, hoe meer de « agglomeratie-externaliteiten » een aantrekkingskracht uitoefenen waaraan een individuele organisatie maar moeilijk kan weerstaan. Eventuele verplaatsingen kunnen enkel top down, maar niet bottom up gebeuren. Enkel een bewuste en weloverwogen verhuizing van de centrale Europese instellingen, die door hun vestiging en ontwikkeling het agglomeratieeffect hebben teweeggebracht, zou de grote network power die intrinsiek is aan een grote politieke hoofdstad, kunnen uitschakelen. Is zo'n beslissing om te verhuizen mogelijk? Daaraan kan getwijfeld worden wegens een tweede overweging die logisch gezien los staat van de eerste overweging: de patstelling, de stalemate, die van meet af aan het Europees besluitvormingsproces over deze uiterst delicaat geachte kwestie kenmerkt. Zelfs toen de Europese Gemeenschappen slechts zes lidstaten telden, zijn deze laatste er nooit in geslaagd om het formeel eens te worden over de keuze van een hoofdstad. Bij gebrek aan consensus is de hoofdstad van de lidstaat die als eerste het wisselende voorzitterschap op zich nam, geleidelijk geëvolueerd naar de permanente zetel van de belangrijkste Europese instellingen. Als het al onmogelijk was om een consensus te bereiken over de keuze van een hoofdstad toen slechts zes, negen of vijftien lidsta-

11

Een voorbeeld naast vele andere. In 2000 richt de joodse traditionalistische beweging Chabad-Lubavitch een Europees coördinatieorgaan op en vestigt het in de Froissartstraat te Brussel. Op de internetsite valt het volgende te lezen: "as befits the Rabbinical Centre of Europe, its offices are situated at the centre of the European Union". In 2004 stelt de heer Ricardo Levi, directeur van de Group of Policy Advisers van Romano Prodi, voorzitter van de Europese Commissie, op vraag van meer oecumenische gerichte joodse organisaties, zoals de Conference of European Rabbis, hun het volgende voor:"open a Brussels office in order to counteract the Rabbinical Center’s influence among European legislators and officials". (Carmel 2005). De conferentie van Europese rabbijnen heeft deze aanbeveling tot nu toe blijkbaar niet gevolgd, maar het Europees Joods Congres heeft dat wel gedaan, want in oktober 2009 opent het een kantoor in Brussel. » (http://www.ism-france.org/news/article.php?id=12903&type=communique)



11

ten een stem in het kapittel en een vetorecht hadden, hoe zou dat dan mogelijk zijn met zevenentwintig lidstaten? De kans dat er collectief beslist wordt om een andere hoofdstad dan Brussel te kiezen, wordt nog kleiner door een derde overweging: de sunk costs, de investeringen die in Brussel zijn gedaan door de instellingen van de Europese Unie, door de talrijke organisaties die zich in Brussel hebben gevestigd wegens zijn Europese functie en door de tienduizenden gezinnen van de werknemers in kwestie: die investeringen kunnen niet gerecupereerd worden. Het gaat van gebouwen die de Commissie, het Parlement en de Raad in de loop der jaren moeizaam hebben gebouwd of gekocht, tot vertegenwoordigingen van de staten en regio's en de – luxueuze of bescheiden – kantoren van lobbyisten, consultants en allerhande verenigingen. Het heeft jaren geduurd voordat het Beiers Parlement de aankoop en de dure renovatie van het oude Instituut Pasteur om zijn delegatie in een elegant gebouw naast het Europees Parlement te kunnen huisvesten, heeft goedgekeurd. Heel wat verenigingen met minder middelen hebben geleidelijk lokalen gevonden die niet te duur en niet te slecht gelegen waren. Het idee van een algemene verhuizing van de centrale instellingen zal dan ook botsen op een enorme interne en externe weerstand. Zodra zo'n beslissing bekendgemaakt wordt of zelfs maar ernstig overwogen wordt, zal ze immers de vastgoedprijzen op de nieuwe bestemming de hoogte injagen en die in Brussel kelderen. Dat zou leiden tot fenomenale financiële kosten voor de instellingen en organisaties én voor hun werknemers. Bovendien zal het ecologische kostenplaatje – bouwwerken en pendelverkeer – van de lange overgangsfase tussen de twee locaties de kracht van ecologische langetermijnargumenten onvermijdelijk aantasten ten gunste van een locatie die « diplomatiek » of « demografisch » gezien centraler gelegen is. De hoofdstad van de VS werd weliswaar verplaatst van Philadelphia naar Washington DC en de hoofdstad van Brazilië van Rio naar Brasilia DF, maar dat gebeurde in een tijd en op plaatsen waar grote braakliggende terreinen nog probleemloos konden worden aangekocht en lang voordat de politieke instellingen een maatschappelijk middenveld rond zich hadden aangetrokken dat groter is dan henzelf. In de laatste twee eeuwen is het demografisch zwaartepunt van de VS op grote schaal verschoven naar het westen zonder dat er ook maar het minste teken is gegeven dat men bereid zou zijn de federale hoofdstad te verplaatsen. Hoewel het veel makkelijker is om kantoren dan hoofdsteden of bevolkingsgroepen te verplaatsen, zorgt de combinatie van de drie voornoemde overwegingen er paradoxaal genoeg voor dat het maatschappelijk zwaartepunt stabieler is dan het diplomatiek, demografisch en grootstedelijk zwaartepunt. Zouden er evenwel omstandigheden kunnen bestaan die de keuze van de hoofdstad van de Europese Unie op losse schroeven kunnen zetten en tot een verhuizing kunnen leiden, ondanks de gecombineerde kracht van de drie overwegingen die zo'n verhuizing tegenhouden? Misschien communautaire twisten die in een burgeroorlog ontaarden, de implosie van het schoolsysteem en de gevolgen ervan voor de criminaliteit of de ontwikkeling van een anti-Europees populisme bij de meeste kiezers? We durven echter te hopen dat de Brusselse, Belgische en Europese overheden in staat zullen zijn om, in eenieders belang, de aard en de omvang van de problemen tijdig te onderkennen en intelligent genoeg zullen zijn om ze samen op te lossen. In die hypothese, ongeacht of men al dan niet een einde maakt aan de twee zetels voor de routineactiviteiten van het Europees Parlement, zal Brussel zijn rol als maat-



12

schappelijk zwaartepunt van de Europese Unie blijven uitbouwen. Dat garandeert evenwel niet dat Brussel de ecologisch optimale hoofdstad van de Europese Unie is. Om die keuze te maken, zelfs binnen het strikte kader van ons project, zou er een specifieke weging moeten worden toegekend aan de vier « zwaartepuntcriteria ». We hebben dat niet gedaan. Wegens het voordeel dat Brussel heeft verworven als maatschappelijk zwaartepunt en zijn nabijheid tot het demografisch en grootstedelijk zwaartepunt, lijdt het nauwelijks twijfel dat Brussel met zijn ligging een ecologisch verantwoorde hoofdstad voor de Europese Unie is. Het is niet omdat dit voordeel historisch gegroeid en path-dependent is, dat het niet stabiel is. Die zekerheid mag evenwel niet aanzetten tot zelfvoldaanheid en passiviteit, maar moet integendeel de Brusselaars en Europeanen motiveren om van hun stad en hun hoofdstad elke dag een beetje meer een betere stad voor al haar inwoners te maken en een betere hoofdstad voor alle burgers van de politieke entiteit zonder weerga waarvan ze het hart is.



13

Bijlage 1: Berekeningsmethode i, de punten van oorsprong (stad of demografisch centrum van een land), j, de punten van bestemming (mogelijke Europese hoofdsteden) dij, de orthodromische afstand tussen i en j, pi, de weging van punt i. De voorgestelde simulaties dienen om het bestemmingspunt j te bepalen dat de kleinste waarde heeft voor

∑d

ij

pi

i

De punten van bestemming zijn steden en de punten van oorsprong zijn steden of demografische centra van landen (zoals berekend door Hamerly 2006).

€

De gebruikte afstanden zijn de orthodromische afstanden, namelijk de kortste afstanden tussen twee punten op het aardoppervlak, waarbij men de oppervlakte van de aardbol volgt. De afstanden worden gewogen • met 1 voor het diplomatiek zwaartepunt, • met de bevolking van de staten voor het demografisch zwaartepunt, • met de bevolking van de stedelijke gebieden voor het grootstedelijk zwaartepunt, • met het aantal secretariaten van internationale gouvernementele en nietgouvernementele organisaties voor het maatschappelijk zwaartepunt.

Bijlage 2: Bronnen Coördinaten van de steden: Wolfram|Alpha curated data (2010), www.wolframalpha.com (raadpleging in januari 2010). Demografische centra van de landen: Hamerly (2006), op basis van demografische gegevens van de Socioeconomic Data and Applications Center (Columbia University) en de geografische coördinaten van de administratieve entiteiten van de Europese landen. Bevolking van de landen: Wolfram|Alpha curated data (2010), www.wolframalpha.com (retrieved in January 2010). Bevolking van de grootstedelijke gebieden: Institut national de la Statistique et des études économiques (2007), Agglomérations urbaines de l’Union européenne de plus de 1 million d’habitants, France. Aantal hoofd- en regionale secretariaten van internationale gouvernementele en nietgouvernementele organisaties: Union of International Associations (2008).



14

Bibliografie CARMEL Philip, (2005), "Battling for Europe's Jews (Part 2). In capital of European Union, Chabad wields great influence", Jewish Telegraphic Agency Website (JTA), April 20, 2005. CROISÉ-SCHIRTZ Edmée, (1996), “La bataille des sièges (1950-1958)”, in Le Luxembourg face à la construction européenne, Luxembourg: Centre d’études et de recherches européennes Robert Schuman, pp. 67-104. DEMEY Thierry, (1991), Bruxelles. Histoire d’une capitale en chantier. Vol.2 : De l’Expo 58 au siège de la C.E.E., Brussel, Legrain. DEMEY Thierry, (2007), Bruxelles, capitale de l'Europe, Brussel, Badeaux. GREWAL David Singh, (2008), Network Power. The Social Dynamics of Globalization, New Haven, Yale University Press. HAMERLY Greg, (2006), Population-weighted European state centers, Baylor University, Computer Science Department. HEIN Carola, (2004), The Capital of Europe. Architecture and Urban Planningfor the European Union, Westport (CT), Praeger. HEIN Carola, (2006a), The Polycentric and opportunisitc capital of Europe, in Brussels Studies n°2, December 2006, 8 p. HEIN Carola, (2006b), « Brussels and the Capital of Europe », Bruxelles l’Européenne, Cahiers de la Cambre Architecture 5, pp. 18-50. HEIN Carola, (2006c), « European Spatial Development, the Polycentric EU Capital, and Eastern Enlargement », Comparative European Politics 4 (2/3). LETHÉE Mathieu, (2003), L’Europe à Bruxelles dans les années 1960, mémoire de licence en histoire, Université catholique de Louvain, 2003. MONNET Jean, (1976), Mémoires, Paris, Fayard. SARACENO Elena ed. Brussels Capital of Europe. Brussels : European Commission, October 2001, 140 p. Union of International Associations, (2008), Yearbook of International Organizations 2008-2009 - Vol 5: Statistics, Visualizations and Patterns, 13th edition, München, KG Saur Verlag.




Nummer 39, 28 juni 2010 (err. 5 juli). ISSN 2031-0293

Christophe Mincke

Onveiligheid en onveiligheidsgevoel in Brussel Welke lessen uit de Veiligheidsmonitor? Vertaling: Benny Winant

Hoewel de veiligheidskwesties de afgelopen maanden opnieuw op de agenda van de politici en de media stonden en Brussel beschreven werd als de stad van alle gevaren, moeten we vaststellen dat zeer weinig aandacht werd geschonken aan de instrumenten waarmee de situatie van de Brusselaars rationeel kan worden geëvalueerd. Deze tekst bestaat in een gedeeltelijke analyse van een van die instrumenten: de Veiligheidsmonitor 2008, de recentste. Welke misdrijven worden het meest gerapporteerd door de ondervraagde Brusselaars ? Welke percentages van de bevolking worden getroffen ? Voelen de Brusselaars zich onveilig ? Dat zijn enkele van de vragen waarop we een eerste antwoord zullen trachten te formuleren. Slechts een aanzet tot antwoord, omdat, enerzijds, de veiligheidskwesties en de onveiligheidsgevoelens met de grootste omzichtigheid moeten worden behandeld en omdat, anderzijds, de Veiligheidsmonitor beperkingen heeft waardoor het jammer genoeg onmogelijk is om de onveiligheid in Brussel nauwkeurig in kaart te brengen. De vraag rijst dan ook waarom Brussel geen relevante schaal voor de analyse van de veiligheidskwesties zou zijn.

Christophe Mincke is doctor in de rechten en socioloog. Hij is hoogleraar aan de Facultés Saint-Louis (Académie Louvain, Bruxelles) en lid van het Institut de recherches interdisciplinaires sur Bruxelles (IRIB) en van het Centre d’Etudes Sociologiques (CES). Na onderzoek naar alternatieve straffen en strafbemiddeling bestudeert hij thans de evolutie van de representaties van de gevangenis en de opkomst van een nieuw ideologisch discours waarin mobiliteit centraal staat.

Contact gegevens : Christophe Mincke : [email protected], ++32 (0)473/210.265 Michel Hubert (réd. en chef.), +32(0)2 211 78 53 – +32(0)485 41 67 64 – [email protected]



1

Inleiding Eind januari 2010 stond het veiligheidsvraagstuk in Brussel opnieuw centraal in het debat. Afpersing in de omgeving van een hogeschool en een gewelddadige aanval op een wisselkantoor waren, naast andere feiten, de gelegenheid om de onveiligheid in Brussel opnieuw aan de orde te stellen. Zoals vaak gebeurt bij evenementen die een collectieve emotie veroorzaken, raakten de gemoederen verhit. Er werden alarmerende verklaringen in het openbaar afgelegd. Allerhande verhalen over onveiligheid in de stad staken de kop op. Het aantal artikels en debatten in de pers nam hand over hand toe. Een reeks institutionele actoren mengden zich in de discussie enz. Het veiligheidsvraagstuk werd weer eens ontdekt. Er werd een gepassioneerd debat gevoerd waarin de emoties hoog oplaaiden. Allerhande meningen die op de meest uiteenlopende argumenten gebaseerd waren, werden kenbaar gemaakt. Beleidsmaatregelen werden aangekondigd. Daarna nam de belangstelling zoals gewoonlijk af. Op 12 april kwam het veiligheidsvraagstuk na twee overvallen op juwelierszaken met dodelijke slachtoffers opnieuw in de belangstelling, waardoor het hele proces weer op gang werd gebracht. In dit artikel spreken we ons niet uit over de maatregelen die werden voorgesteld tijdens de recente crisissen: fusie van de politiezones, nultolerantie, herziening van de normen voor het aantal politieagenten, onverkorte toepassing van de uitgesproken straffen, meer maatregelen voor de plaatsing van jongeren enz. We trachten veeleer de veiligheidssituatie in Brussel in kaart te brengen. Daartoe nemen we hierna een van de interessantste diagnosetools op het vlak van veiligheid onder de loep: de Veiligheidsmonitor. Door een gelukkig toeval werd enkele weken vóór de koortsopstoot van januari een nieuwe editie van de Veiligheidsmonitor gepubliceerd. Het staat vrijwel vast dat de Veiligheidsmonitor ons nauwkeurigere gegevens over de situatie in Brussel zal verstrekken dan straatinterviews. We mogen er echter geen wonderen van verwachten, want, zoals we zullen zien, geeft

Chr. MINCKE, « Onveiligheid en onveiligheidsgevoel in Brussel. Welke lessen uit de Veiligheidsmonitor ?, Brussels Studies, Nummer 39, 28 juni 2010, www.brusselsstudies.be


2

dat instrument in zijn huidige vorm geen voldoende nauwkeurig beeld van de situatie in de Brusselse wijken. In dit artikel spitsen we ons toe op drie vragen: wat zijn de specifieke kenmerken van het slachtofferschap van de Brusselaars, in hoeverre hebben ze onveiligheidsgevoelens en wat is hun perceptie van de problemen die zich in hun wijk voordoen?

Wat is de Veiligheidsmonitor? De Veiligheidsmonitor is een enquête die sinds 1998 om de twee jaar wordt gehouden op verzoek van de federale overheidsdienst (FOD) Binnenlandse Zaken. Het gaat om een telefonische enquête bij een omvangrijke representatieve steekproef van 15-plussers die in België wonen. Het onderzoek dient hoofdzakelijk om te peilen naar de misdrijven waarvan ze de afgelopen twaalf maanden het slachtoffer zijn geworden. De vragen gaan over de situaties die de respondent heeft meegemaakt en over bepaalde misdrijven tegen zijn huishouden. De Veiligheidsmonitor heeft een lokale en een federale versie. We bestuderen hier laatstgenoemde versie. De laatste editie is gebaseerd op gegevens die werden verzameld in 2008 en begin 2009. De steekproef telde 12.000 personen, waaraan de 21.352 enquêtes die werden gehouden in het kader van de lokale Veiligheidsmonitoren, werden toegevoegd, alsook de 3.596 extra enquêtes die werden uitgevoerd in het kader van de lokale opstappen1. Van de 36.948 enquêtes in totaal werden er 12.000 geselecteerd voor de berekening van de cijfers die we hieronder analyseren. Door het aantal enquêtes te beperken kan een selectie worden gemaakt op basis van vooraf bepaalde geografische criteria (prestratificatie), opdat de steekproef de werkelijkheid zo goed mogelijk weerspiegelt. De verdeling van de bevolking over de verschillende territoriale entiteiten van het Belgisch grondgebied werd aldus vastgesteld en een overeenkomstig aantal enquêtes werd willekeurig geselecteerd onder de enquêtes die in elk van die entiteiten werden gehouden2 . Verder werd ook een poststratificatie toegepast: de geselecteerde enquêtes werden gewogen, opdat de globale steekproef de leeftijds- en geslachtskenmerken van de bevolking weerspiegelt3.

1

Mogelijkheid voor de politiezones die oorspronkelijk buiten het bereik van de Veiligheidsmonitor vielen, om eraan deel te nemen. 2

Bijvoorbeeld: 12 % van de Belgische bevolking woont in een regionale stad, 721 respondenten werden geloot onder alle inwoners van regionale steden (Van Den Steen, Van Den Bogaerde, De Bie, 2010, p.5) 3

De lagere leeftijdscategorieën zijn ondervertegenwoordigd in de uitgevoerde enquêtes om de eenvoudige reden dat een groot deel van de jongeren geen vaste telefoonlijn meer heeft en niet kan worden opgebeld voor een telefonische enquête zoals de Veiligheidsmonitor. De antwoorden van de jongeren zullen dus herwogen worden om ze een gewicht toe te kennen dat overeenkomt met dat van de overeenkomstige leeftijdscategorie binnen de bevolking.



3

Er zij ten slotte op gewezen dat de federale Veiligheidsmonitor vrij geraadpleegd kan worden op de internetsite van de federale politie 4. De Veiligheidsmonitor heeft drie sterke punten. De eerste is de omvang van de steekproef, die er een betrouwbaar instrument van maakt. De omvang van de steekproef maakt het mogelijk om het betrouwbaarheidsinterval (BI) te minimaliseren en dan stijgt bijgevolg de kans dat de verkregen cijfers een betrouwbare weergave van de werkelijkheid zijn 5. De tweede grote sterkte van de Veiligheidsmonitor is het feit dat hij gebaseerd is op enquêtes die rechtstreeks bij de burgers worden gehouden. Dat betekent dat de Veiligheidsmonitor ons inlichtingen verstrekt over situaties die de burgers hebben meegemaakt en niet over de activiteit van een overheidsdienst. De criminaliteitscijfers van de politie geven hoofdzakelijk haar eigen activiteiten weer. Als men enkele honderden agenten in dienst neemt, zijn er meer agenten op straat en rapporteren ze meer misdrijven. De cijfers van de politie zijn bijgevolg evenzeer – en zelfs meer – een weergave van haar activiteiten als van de werkelijkheid. Misdrijven die niet opvallen of die in geringe mate gemeld worden aan de politie (onbelangrijke diefstallen, fraude enz.) komen volgens die cijfers amper voor in tegenstelling tot de misdrijven waarvoor de politie goede opsporingssystemen heeft (automatische radars, verplichte aangifte aan de politie om vergoed te worden door een verzekeringsmaatschappij enz.). De derde sterkte is het feit dat het instrument al enige tijd bestaat. De Veiligheidsmonitor wordt gepubliceerd sinds 1997 en biedt vandaag de mogelijkheid om de evolutie van de antwoorden op de vragen van de enquête te volgen. De Veiligheidsmonitor is evenwel geen perfect instrument. In de eerste plaats is hij gebaseerd op een telefonische enquête die bijgevolg enkel de antwoorden van mensen met een vaste telefoonlijn verzamelt. Bovendien mag een telefonische enquête niet te veel tijd in beslag nemen. Het is dus niet mogelijk om een zeer gedetailleerd beeld te krijgen van de situaties die de respondenten hebben meegemaakt. In de tweede plaats zijn er beperkingen die verband houden met de ondervraagde populatie. Deze bestaat niet uit juristen. De beoordeling van de strafbaarheid van bepaalde gedragingen kan dus verschillen van die van de politie, het parket of de strafrechtbanken. Dat is eigen aan alle enquêtes waarbij niet-specialisten ondervraagd worden en kan zelfs als een verrijking worden beschouwd in zoverre men 4

http://www.polfed-fedpol.be/pub/Veiligheidsmonitor/monitor.nl.php. De lokale Veiligheidsmonitoren kunnen enkel geraadpleegd worden als de betrokken gemeenten ermee akkoord gaan dat de cijfers die op hen van toepassing zijn, worden bekendgemaakt. 5

De resultaten van de Veiligheidsmonitor zijn een raming die de werkelijkheid zo goed mogelijk weergeeft. Aangezien het slechts om een raming gaat, is een foutenmarge onvermijdelijk (betrouwbaarheidsinterval). Bij de meeste cijfers die hieronder vermeld worden, worden het minimum en het maximum vermeld, omdat rekening wordt gehouden met de foutenmarge. We baseren ons op een betrouwbaarheid van 95% (terwijl de Veiligheidsmonitor meestal een betrouwbaarheid van 90% gebruikt). Dat betekent dat de kans dat de werkelijkheid zich binnen het opgegeven interval bevindt, 95% is. Bij vergelijkingen tussen verschillende cijfers moet rekening worden gehouden met dat “interval”, aangezien een afwijking die zich binnen het opgegeven interval bevindt statistisch niet significant zou zijn, aangezien de werkelijkheid zich om het even waar binnen de grenzen van dat interval kan bevinden.



4

een beeld krijgt van de sociale perceptie van een aantal fenomenen die vrij weinig beïnvloed is door reeds bestaande rationaliseringen. Voorts zijn de lagere leeftijdscategorieën ondervertegenwoordigd in de initiële steekproef (daarom een herweging, cf. supra). Die ondervertegenwoordiging neemt toe sinds 1998, aangezien er steeds minder Belgische inwoners jonger dan 35 jaar in de steekproef zitten. Dat is meer dan waarschijnlijk te wijten aan de daling van het aantal vaste telefoonlijnen bij de bevolking (KUUSELA, CALLEGARO, VEHOVAR, 2008). Ten slotte wordt de enquête in het Nederlands of het Frans gehouden. Dat kan een obstakel zijn voor de inwoners die deze talen onvoldoende beheersen. Dat probleem kan van cruciaal belang zijn voor Brussel, de multiculturele stad bij uitstek. In de derde plaats kunnen de ruwe gegevens van de Veiligheidsmonitor niet vrij geraadpleegd worden, aangezien die enkel beschikbaar zijn voor degenen voor wie de Veiligheidsmonitor bestemd is 6. Dat doet problemen rijzen als men de situatie in Brussel met bepaalde gegevens wenst te vergelijken. De beschikbare tabellen bevatten immers cijfers voor het federale niveau en elk Gewest, maar ook voor bepaalde categorieën steden: grote steden, Brussel-18, agglomeratiegemeenten, kleine steden enz. Brussel krijgt een vrij bijzondere behandeling. Het stadsgewest wordt immers behandeld op drie verschillende niveaus: het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BHG) wordt behandeld zoals de overige Gewesten, Brussel-Stad (en niet het hele Gewest) wordt ingedeeld in de categorie “grote steden” met vier andere steden (Antwerpen, Charleroi, Gent en Luik) en de andere gemeenten van het BHG worden ingedeeld in de groep “Brussel-18” (waarvan de relevantie in twijfel kan worden getrokken). Men krijgt aldus een beeld van de algemene situatie in Brussel via de gewestelijke categorie “Brussel”. Voorts kan men trachten het Gewest te vergelijken met de “grote steden”, maar dan vergelijkt men twee gehelen die elkaar gedeeltelijk overlappen, want ze bevatten allebei Brussel-Stad. Ten slotte wordt in vergelijkingen tussen het Gewest en het federale niveau de situatie van een (federaal) geheel vergeleken met een van zijn deelgebieden (BHG). Vanuit Brussels standpunt is die structurering van de cijfers betwistbaar en worden daardoor meer verfijnde analyses verhinderd. Volgens ons was het meer aangewezen om de 19 Brusselse gemeenten tegelijk als een Gewest én als één stad te beschouwen. In het algemeen kan de situatie in Brussel niet geanalyseerd worden op basis van de gegevens van de Veiligheidsmonitor. Wanneer een slachtofferschap wordt gerapporteerd, wordt gevraagd naar de plaats van het misdrijf. Die gegevens worden evenwel niet bekendgemaakt. Tabellen geven aan of het misdrijf plaatshad in de verblijfsgemeente, een andere Belgische gemeente of in het buitenland. Bij de huidige stand van zaken kan men bijgevolg onmogelijk weten of de feiten zich in een andere Brusselse gemeente, op twee straten van de woning of aan de kust hebben voorgedaan. Ten vierde verstrekt een enquête over het slachtofferschap zoals de Veiligheidsmonitor ons enkel gegevens over de misdrijven waarvan de bevolking het slachtoffer is. Men krijgt enkel op indirecte wijze indicaties over bepaalde misdrijven zonder slachtoffers, zoals drugsgebruik en -handel, verkeersdelicten of over misdrijven die niet rechtstreeks tegen personen worden gepleegd, zoals economische en financiële delinquentie. Misdrijven die vooral tegen overheidsdiensten worden gepleegd, zijn in zeer geringe mate vertegenwoordigd (fiscale fraude, milieumisdrijven enz.). Ten 6

De gegevens zijn evenwel op schriftelijke aanvraag toegankelijk voor onderzoekers en studenten.



5

slotte verstrekt de Veiligheidsmonitor ons weinig gegevens over zware, maar weinig voorkomende misdrijven zoals moord en gewapende overval. We wijzen nog op een vijfde beperking die onvermijdelijk samenhangt met het gebruik van een gesloten vragenlijst: er wordt een beperkte reeks gedragingen behandeld. De bevolking krijgt vragen over diefstallen en inbraken, maar niet over de oplichting of fraude waarvan ze het slachtoffer had kunnen zijn. Rekening houdend met deze opmerkingen kunnen we onze analyse voortzetten, nu we weten wat er van een analyse van de Veiligheidsmonitor mag worden verwacht.

Van welke misdrijven zijn de Brusselaars het slachtoffer? Brussel werd beschreven als de stad van alle gevaren, waar allerhande booswichten de plak zwaaien. Bijgevolg komt het erop aan te trachten een balans op te maken van de misdrijven waarvan de Brusselse bevolking het slachtoffer is. De Veiligheidsmonitor verstrekt gegevens over de misdrijven waarvan de Brusselaars het slachtoffer zijn en niet over de misdrijven die in Brussel worden gepleegd. Zoals we al opmerkten, kunnen we niet weten of de misdrijven in het BHG of elders (het gemeentelijk niveau lijkt ons hier niet relevant) werden begaan. We hebben daarentegen geen toegang tot de cijfers over de nietBrusselaars die in Brussel het slachtoffer van misdrijven waren. Sommige misdrijven worden ongetwijfeld of met een grote waarschijnlijkheid dicht bij de woning gepleegd en andere dan weer niet. Een inbraak kan om het even waar gepleegd worden. Voorts stelt men vast dat 86,31% van de misdrijven tegen huishoudens die werden gerapporteerd door de inwoners van de politiezone Brussel Hoofdstad-Elsene, werd gepleegd in de verblijfsgemeente tegenover slechts 64,88% van de misdrijven tegen personen. De rest van de misdrijven werd gepleegd in een andere, al dan niet Brusselse, gemeente. Dat kunnen we niet weten: de cijfers bestaan, maar zijn niet openbaar. Het zou bijgevolg zeer gewaagd zijn om te speculeren over de plaats waar de misdrijven waarvan hieronder sprake zal zijn, werden gepleegd. We zullen ons beperken tot een overzicht van het slachtofferschap van de Brusselaars en niet van de in Brussel gepleegde misdrijven. De Veiligheidsmonitor maakt een onderscheid tussen twee soorten slachtoffers: personen en huishoudens. Diefstal van een gezinswagen is niet alleen een misdrijf tegen degene op wiens naam de wagen is ingeschreven, maar ook tegen het hele huishouden. Slagen en verwondingen worden daarentegen toegebracht aan een bepaalde persoon. Volgens de aard van het misdrijf is bijgevolg een huishouden of een persoon het slachtoffer. De cijfers van de twee categorieën kunnen bijgevolg niet met elkaar worden vergeleken. Figuur 1 en 2 zijn gebaseerd op de cijfers over het slachtofferschap. Ze geven het aandeel van elk misdrijf binnen het slachtofferschap aan (totaal = 100%) en niet het percentage personen of huishoudens van de Brusselse bevolking die er het slachtoffer van waren. Er worden zeer grote schommelingen vastgesteld van de ene kwalificatie tot de andere. Bij de misdrijven tegen personen komen bedreigingen met fysiek geweld


6


Diefstal met bedreiging of geweld

3,38 %

Gewone diefstal

10,74 %

Diefstal buitenshuis, slachtoffer afwezig

4,11 %

Bedreiging met lichamelijk geweld

34,10 %

Lichamelijk geweld

11,45 %

Vluchtmisdrijf in het verkeer

10,39 %

Andere

15,11 %

Misdrijven tegen seksuele moraal

10,83 % 15 %

30 %

45 %

Figuur 1. Verdeling van de misdrijven tegen personen in het BHG (2008). Basis: aangifte van slachtofferschap. Vraag: Na deze vragen die op alle leden van uw huishouden betrekking hadden, volgen een aantal vragen die betrekking hebben op de feiten waar uzelf als persoon slachtoffer van was. Was u in de afgelopen twaalf maanden het slachtoffer van… ? Bron: Veiligheidsmonitor, tabel C.G. sla C

duidelijk het meest voor. Als men er rekening mee houdt dat in 2008 34,10% van de gerapporteerde misdrijven betrekking had op dergelijke bedreigingen en 11,45% op lichamelijk geweld7, kan men enkel vaststellen dat geweld een groot probleem is voor de Brusselaars. Voor het overige zijn de verdelingen vrij eenvormig. Wat de misdrijven tegen huishoudens betreft, komt vernieling van voertuigen duidelijk op de eerste plaats met een aandeel van 39,59% van alle door de huishoudens gerapporteerde misdrijven. Er zij voorts op gewezen dat 17,29% betrekking had op diefstal uit een auto. Inbraken nemen eveneens een belangrijke plaats in: 11,53% inbraakpogingen en 6,27% inbraken. Het fenomeen vertegenwoordigt dus een aanzienlijk deel van de misdrijven waarvan de Brusselaars het slachtoffer waren en melding deden. Als men het aandeel van de inbraken in de misdrijven tegen huishoudens vergelijkt met het aandeel van de vernielingen van goederen in de misdrijven tegen personen (cf. de 7

Dezelfde personen kunnen tot de twee groepen behoren, aangezien de cijfers het aantal personen weergeven die geantwoord hebben dat ze het slachtoffer waren van het ene en het andere misdrijf, die elkaar niet uitsluiten.



Poging tot inbraak

6,27 %

Vernieling

19,09 %

1,34 %

Diefstal uit een auto

17,29 %

Vernieling van een auto

39,59 %

Diefstal van een motor

0,37 %

Vernieling van een motor

0,47 %

Diefstal van een fiets

Diefstal van een bromfiets

7

11,53 %

Inbraak met diefstal

Diefstal van een auto

4,01 %

0,04 % 15 %

30 %

45 %

Figuur 2. Verdeling van de misdrijven tegen de huishoudens in het BHG (2008). Basis: aangifte van slachtofferschap. Vraag: De volgende vragen hebben betrekking op gebeurtenissen waarmee uzelf en/of leden van uw huishouden mogelijk werden geconfronteerd tijdens de voorbije twaalf maanden. Hoe vaak werd u en/of leden van uw huishouden in de afgelopen twaalf maanden het slachtoffer van …. ? Bron: Veiligheidsmonitor, tabel C.G. sla A

drie categorieën in figuur 1), krijgt men een beeld van de omvang van de diefstalcriminaliteit. We hebben zonet vastgesteld dat vier types misdrijven duidelijk veel meer voorkomen in de door de Brusselaars gerapporteerde misdrijven: enerzijds diefstal en anderzijds geweld en bedreiging met geweld. Twee types behoren tot de misdrijven tegen huishoudens: inbraken en pogingen tot inbraak en delicten tegen wagens. Voor deze types misdrijven beschikken we over cijfers waarmee we de situatie in Brussel kunnen vergelijken met heel België en met de categorie “grote steden”.


8


A. % personen slachtoffer van diefstal

B. % personen slachtoffer van geweld of bedreigingen met geweld

BHG

8,47 %

BHG

B

4,48 %

B

GS

6,43 %

GS

5 %

10 %

12,06 %

BHG

B

19,63 %

B

GS

33,40 %

GS

40 %

50 %

10 %

15 %

D. % huishoudens slachtoffer van een (poging tot) inbraak

46,17 %

30 %

9,03 %

5 %

BHG

20 %

13,60 %

15 %

C. % diefstal van, diefstal uit of vernieling van een auto

10 %

10,36 %

6,08 %

10,23 %

5 %

10 %

15 %

Figuur 3 A-D. Slachtofferschap: vergelijking BHG, België (B) en grote steden (GS) voor het jaar 2008. Basis: personen (A-B), auto’s (C) en huishoudens (D). Bron: Veiligheidsmonitor 2008, tabellen C.G. sla D.1; C.G. sla D.5; C.G. sla B.1.1.; C.G. sla B.2.1.1.



9

De volgende cijfers hebben niet langer betrekking op een aandeel binnen de gerapporteerde misdrijven, maar op een prevalentie, namelijk een percentage binnen de beschouwde basis. Wat de misdrijven tegen personen betreft, staan de percentages voor een raming van het aantal personen van de bevolking in kwestie die slachtoffer waren. Zoals figuur 3A aangeeft, zijn de Brusselaars vaker het slachtoffer van diefstallen dan de Belgen en de inwoners van de grote steden 8. Dezelfde vaststelling gaat ook op voor (bedreigingen met) geweld (figuur 3B), maar men moet de aandacht vestigen op het feit dat het verschil tussen Brussel (11,62 – 15,58%) en de grote steden (10,36 – 13,76%) niet statistisch significant is. Het verschil tussen Brussel en België (8,52 – 9,54%) is dat daarentegen wel. Wat de misdrijven tegen de huishoudens betreft, is de situatie vergelijkbaar. De vernielingen van auto’s en diefstallen uit auto’s hebben betrekking op 46,17% (43,26 – 49,08%) van de auto’s van de Brusselaars (figuur 3C), wat aanzienlijk meer is dan voor heel België (19,63% (19,02 – 20,24%) van de auto’s) en voor de grote steden (33,40% (30,72 – 36,08%). Voorts was 10,36% (8,60 – 12,12%) van de Brusselse huishoudens (figuur 3D) het slachtoffer van een inbraak of poging tot inbraak tegenover 6,08% (5,65 – 6,51%) van de Belgen en 10,23% (8,03 – 12,43%) van de inwoners van een grote stad. Het verschil tussen Brussel en de grote steden is hier niet significant. De situatie van de Brusselaars lijkt bijgevolg systematisch minder gunstig dan die van alle inwoners van België. De vergelijking met de grote steden moet meer genuanceerd worden: enkel voor de misdrijven ‘vernieling van auto’s’ en ‘diefstal’ is er een statistisch significant verschil. Er zij terloops op gewezen dat de situatie van de inwoners van de grote steden eveneens systematisch ongunstiger is dan die van de Belgen en dat de verschillen telkens significant zijn. Het is hier niet aan ons om de vastgestelde verschillen te trachten te verklaren. We vinden het niettemin belangrijk om de aandacht te vestigen op het feit dat cijfers geïnterpreteerd moeten worden: de vastgestelde verschillen kunnen verklaard worden door een groot aantal factoren. Het is alom geweten dat het autoverkeer in Brussel niet vlot verloopt. Een deel van de vernielingen van auto’s is misschien het gevolg van botsingen tegen geparkeerde wagens waarna de chauffeur vluchtmisdrijf pleegt. Het lijkt eveneens logisch dat de kenmerken van de Brusselse bebouwing een invloed kunnen hebben op het aantal inbraken en inbraakpogingen. Wat de misdrijven tegen de personen betreft, dient men rekening te houden met de specifieke kenmerken van de grote steden. Een andere interessante kwestie is de evolutie van de prevalentie in Brussel van die vier categorieën van misdrijven9. Op dat vlak is de situatie zeer eenvoudig: er zijn weliswaar kleine evoluties, maar geen enkele is statistisch significant bij een betrouwbaarheidspercentage van 95%, noch van het ene jaar tot het andere, noch van 2002 tot 2008. 8

Respectievelijk 8,47% (6,86 – 10,08), 4,48% (4,11 – 4,85) en 6,43% (5,15 – 7,71). Alle verschillen zijn statistisch significant. 9

We vergelijken hier de cijfers van 2002 tot 2008, aangezien de vragenlijst in die periode volledig ongewijzigd is gebleven, wat eenduidige vergelijkingen mogelijk maakt.



A. % personen slachtoffer van diefstal

8,47 %

2008

13,60 %

2006

7,74 %

2006

12,53 %

2004

7,74 %

2004

11,72 %

2002

9,09 %

2002

14,01 %

10 %

15 %

C. % diefstal van, diefstal uit of vernieling van een auto

5 %

46,17 %

2008

10,36 %

2006

42,68 %

2006

9,94 %

2004

41,85 %

2004

10,15 %

2002

43,25 %

2002

12,12 %

20 %

30 %

40 %

50 %

10 %

15 %

D. % huishoudens slachtoffer van een (poging tot) inbraak

2008

10 %

10

B. % personen slachtoffer van geweld of bedreigingen met geweld

2008

5 %

5 %

10 %

15 %

Figuur 4 A-D. Slachtofferschap: BHG van 2002 tot 2008. Basis: personen (A-B), wagens (C) en huishoudens (D). Bron: Veiligheidsmonitor 2008, tabellen C.G. sla D.1; C.G. sla D.5; C.G. sla B.1.1.; C.G. sla B.2.1.1.



11

De Brusselaars en hun onveiligheidsgevoelens Men kan niet genoeg benadrukken dat er een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen onveiligheid en onveiligheidsgevoel. Onveiligheid is een objectieve situatie waarin men het risico loopt het slachtoffer van een misdrijf te worden, terwijl het onveiligheidsgevoel een subjectieve perceptie van dat risico is. Men zou kunnen denken dat het gevoel samenhangt met een objectieve situatie waarin men aan onveiligheid wordt blootgesteld. Dat is evenwel niet noodzakelijk het geval. Diverse factoren liggen aan de basis van het onveiligheidsgevoel en ze zijn niet automatisch gelinkt aan het plegen van misdrijven: kansarmoede, verloederde leefomgeving, sociale uitsluiting. Er zijn veel redenen waarom iemand zich slecht in zijn vel voelt. Ze kunnen gemakkelijk toegeschreven worden aan bepaalde situaties, zoals het feit slachtoffer te zijn van strafrechtelijke misdrijven. Men moet dus uiterst voorzichtig zijn wanneer men onveiligheid en onveiligheidsgevoel aan elkaar linkt (Lagrange, 1984; Pottier, Robert, 1997; Roché, 1998) 10. Het onderscheid tussen onveiligheid en onveiligheidsgevoel betekent geenszins dat dit gevoel geen sociale realiteit is. Het wordt wel degelijk ervaren door een deel van de bevolking en het heeft zeer concrete gevolgen voor het gedrag en de levenskwaliteit. Het onveiligheidsgevoel is bijgevolg een reëel sociaal probleem dat met de altijd

40 %

vaak

soms

37 %

zelden 36 %

35 %

31 %

nooit 36 % 35 %

32 %

31 %

30 %

20 %

18 % 15 % 12 %

14 %

12 %

16 %

15 % 11 %

10 % 4 %

3 %

3 %

3 %

2002 2004 2006 Figuur 5 Onveiligheidsgevoel in Brussel van 2002-2008. Vraag: Gebeurt het dat u zich onveilig voelt ?

2008

Bron: Veiligheidsmonitor, tabel C.G. Onv A 10

Voor het geconstrueerde karakter van de fundamentele discursieve categorieën van de onveiligheid, zie Milburn, 2000.


12


nodige aandacht moet worden onderzocht. Men zou evenwel de bal volledig misslaan, mocht men proberen het onveiligheidsgevoel tegen te gaan door het beleid te beperken tot repressieve strategieën. Wie dit probleem ernstig neemt, moet het in al zijn complexiteit benaderen en gediversifieerde acties op touw zetten. Hoe staat het met het onveiligheidsgevoel in Brussel? Leven de Brusselaars werkelijk in angst, zoals sommigen beweren? En als dat zo is, waarvoor zijn ze dan vooral bang? Wat de gradaties van het onveiligheidsgevoel in Brussel betreft, lijkt de situatie niet rampzalig. In de eerste plaats omdat in 2008 51,91% van de Brusselaars verklaarde dat ze nooit of slechts soms onveiligheidsgevoelens hadden (fig. 5). 35,69% voelt zich zelden onveilig, 10,54% vaak en 2,67% altijd. Slechts 13% van de bevolking heeft een groot onveiligheidsgevoel. Dat cijfer is niet verwaarloosbaar, maar plaatst de problematiek in het juiste perspectief. 60 %

Zeer groot

Groot

Klein

Zeer klein

Slachtofferschap

51 %

51 %

50 % 47 %

40 % 33 %

31 % 27 % 24 % 21 % 19 %

20 %

14 %

14 %

14 %

10 %

dre

Inb

igin

raa

g) m

et l

ich

am

elijk

9 %

5 %

4 %

3 %

(Be

8 %

gew

eld

k

Die

fsta

l zo

Mis nde r

drij

(be

dre

igin

gm

et)

f in

het

ver

kee r

gew

eld Figuur 6. Ingeschat risico op slachtofferschap en effectief slachtofferschap (2008). Vraag: Welk risico meent u dat uw huishouden loopt om tijdens de volgende 12 maanden het slachtoffer te worden van een … Bron: Veiligheidsmonitor 2008, tabellen C.G. Onv C1 tot 4.



13

Als men de evolutie van de cijfers volgt, stelt men vast dat de situatie stabiel is. Van 2002 tot 2008 steeg het percentage personen die zich zelden of nooit onveilig voelen, maar het verschil blijft net binnen de betrouwbaarheidsintervallen en is dus niet statistisch significant. Waarvoor hebben de Brusselaars dan angst? Ze kregen de vraag een inschatting te maken van het risico dat ze het slachtoffer van vier misdrijven zouden worden: inbraak, lichamelijk geweld of bedreiging met lichamelijk geweld, diefstal zonder bedreiging met geweld en zonder geweld en misdrijf in het verkeer (figuur 6). Het percentage Brusselaars die het risico als klein inschatten is opmerkelijk stabiel. De verschillen in percentage van de personen die het risico als zeer groot inschatten, zijn eveneens vrij klein. De grootste verschillen zijn te vinden bij de vrij pessimistische en de zeer optimistische personen. Het risico op lichamelijk geweld en inbraak wordt het laagst ingeschat en het risico op diefstal en misdrijven in het verkeer het hoogst. Ook al is het niet de bedoeling om in dit artikel de relatie tussen onveiligheid en onveiligheidsgevoel onder de loep te nemen, hebben we in figuur 6 de cijfers opgenomen van het slachtofferschap voor de drie categorieën misdrijven waarvoor ze beschikbaar zijn 11. Interessant is te noteren dat de verhouding tussen de angst om het slachtoffer van een misdrijf te worden en het slachtofferschap precies omgekeerd is. In deze figuur worden de categorieën van misdrijven van links naar rechts gerangschikt volgens de stijging van de risicoperceptie en stelt men vast dat het risico op effectief slachtofferschap precies de omgekeerde trend volgt12. Dat is dus een bijkomende indicatie dat er geen verband bestaat tussen onveiligheidsgevoel en reële onveiligheid, wat herhaaldelijk werd aangetoond. Los van een inschatting van de frequentie van de misdrijven waarvan de respondenten of hun gezinsleden het slachtoffer zouden zijn geweest, werden eerstgenoemden verzocht om op een lijst van zeventien gedragingen13 het gedrag aan te duiden dat ze als een probleem in hun wijk ervaren. Deze gegevens wijzen erop dat ze zich zorgen maken over een situatie, ongeacht of die al dan niet kwantitatief belangrijk is. In Brussel krijgen acht problemen meer dan 20% van de antwoorden “helemaal wel” (figuur 7). Drie problemen hebben betrekking op het autoverkeer, twee op diefstallen (inbraak en diefstal uit een auto) en drie op de verloedering van de wijk (rommel op

11

Om de in aanmerking genomen slachtofferschapscijfers te verkrijgen, hebben we de cijfers over de bedreigingen met lichamelijk geweld en lichamelijk geweld, de cijfers over inbraken en pogingen tot inbraak en de cijfers over gewone diefstallen en diefstallen buitenshuis, waarbij het slachtoffer afwezig is, opgeteld. We hebben aldus reeksen gevormd die vrij goed overeenkomen met de categorieën die worden gebruikt in de vragen over de inschatting van het risico op slachtofferschap. 12

Er zij evenwel opgemerkt dat, wat inbraak betreft, het huishouden, namelijk een groep van verschillende personen, de basis van het slachtofferschap is. Het aandeel van de verschillende misdrijven in de percentages gerapporteerde misdrijven (figuur 1 & 2) ziet er gelijklopend uit: de minst waarschijnlijke misdrijven wordt het meest verwacht. 13

Diefstal van fietsen, diefstal uit auto's, agressief verkeersgedrag, geluidsoverlast door het verkeer, andere vormen van geluidsoverlast, bedreigingen, bekladde muren en/of gebouwen, overlast van groepen jongeren, onaangepaste snelheid in het verkeer, personen die lastiggevallen worden op straat, rommel op straat, verkeersongevallen, vernieling van stadsmeubilair, inbraken, geweld, overlast ten gevolge van drugsgebruik, autodiefstal.



14

straat, bekladde muren en vernieling van stadsmeubilair) 14. Van de acht problemen hebben er dus zes betrekking op kwesties die meer te maken hebben met de levenskwaliteit dan met wat men normaal onder delinquentie verstaat. Die cijfers wijzen er tegelijk op dat een groot aantal Brusselaars het eens is over een reeks problemen die ze dagelijks ervaren, en dat misdrijven in strikte zin daar slechts een klein deel van uitmaken.

Inbraak

35 %

Diefstal uit auto's

35 %

Agressief verkeersgedrag

33 %

Onaangepaste snelheid in het verkeer

31 %

Rommel op straat

29 %

Bekladde muren en/of gebouwen

26 %

Vernieling telefooncellen/tram- of bushokjes

24 %

Geluidsoverlast door het verkeer

22 %

10 % 20 % 30 % 40 % Figuur 7. Gedragingen die het vaakst als problematisch in de wijk worden beschouwd (>20% van de antwoorden “helemaal wel”) (2008). Vraag: Beschouwt u ..... als een probleem in uw wijk ? Bron: Veiligheidsmonitor 2008, tabellen C.G. Brt A1 tot A17.

14

Voor het verband tussen “onlusten” en onveiligheidsgevoel zie (Milburn, 2000; Roché, 2000).



15

Conclusie Momenten van grote collectieve emotie staan een rationele evaluatie van concrete situaties in de weg. De recente gebeurtenissen hebben de gemoederen verhit en discussies doen oplaaien die weinig van doen hebben met de Brusselse realiteit. Tussen het moord- en brandgeschreeuw enerzijds en de ontkenning van de problemen anderzijds is het zeker mogelijk om een genuanceerde visie te ontwikkelen waarin de problemen die de inwoners van Brussel aan den lijve ondervinden, niet worden ontkend, maar het stadsgewest evenmin wordt gestigmatiseerd als een onveilige plek. Sommigen hebben er wellicht belang bij om zich denigrerend uit te laten over deze stad, die een hinderlijke positie inneemt op het Belgisch politiek-institutioneel schaakbord. Als men wil komen tot rationele oplossingen die de burgers ten goede kunnen komen, zijn karikaturen uit den boze. Een betrouwbaar beeld van de werkelijkheid kan voor een (klein) deel gevormd worden via een analyse van de beschikbare cijfers die, er zij aan herinnerd, ter beschikking van iedereen staan: politici, journalisten, wetenschappers en burgers. Uit die cijfers blijkt dat Brussel een stad is die blijkbaar geconfronteerd wordt met grotere veiligheidsproblemen dan het land in zijn geheel en in iets grotere mate dan de grote steden. Men zou de situatie in Brussel onder de loep moeten nemen om er de determinerende factoren van te begrijpen en mogelijke acties uit te stippelen. Hoe dan ook, er is helemaal geen reden om Brussel te beschouwen als het Chicago van België. Uit de cijfers blijkt ook dat bevolking zich vrij veilig voelt. Brussel is een leefbare stad: is dat per slot van rekening zo verwonderlijk? Sommige Brusselaars voelen zich onveilig. Men zou de redenen voor hun onveiligheidsgevoelens moeten bestuderen, maar in het algemeen lijkt de situatie niet rampzalig. Voorts maken de inwoners van Brusselaars zich vooral zorgen over problemen die weinig van doen hebben met de grote onveiligheid. Openbare netheid en overlast ten gevolge van het wegverkeer zijn de grootste problemen die ze in hun woonwijken ervaren. Die problemen hebben meer te maken met de levenskwaliteit en het beheer van de stad dan met ordehandhaving en misdaadbestrijding. In dat verband wijzen we er terloops op dat meer dan 1 Brusselaar op 5 zijn wijk “veeleer onverzorgd” of “helemaal niet verzorgd” vindt 15. We hebben inderdaad niet alle aspecten van het vraagstuk behandeld, zelfs niet die van de Veiligheidsmonitor zelf. We kunnen evenwel al enkele conclusies trekken. De eerste, zeer eenvoudige conclusie is dat het nuttig lijkt de beschikbare instrumenten te bestuderen om Brussel te kennen en bijgevolg het overheidsbeleid beter te sturen. Dat is een waarheid als een koe, maar dat werd in het recente debat over de veiligheid in Brussel door de meesten duidelijk over het hoofd gezien. De tweede conclusie is dat onveiligheid een maatschappelijk probleem is, maar niet met de grove borstel mag worden aangepakt. Omzichtigheid is geboden en men moet zich afvragen welke redelijke doelstellingen kunnen worden gehaald: welke misdaadcijfers wil men doen dalen, met welke middelen en tegen welke kosten (op financieel, maar ook op menselijk vlak)?

15

Tabel C.G. Brt B



16

De derde conclusie is dat het onveiligheidsgevoel ongetwijfeld een vrij complexe realiteit is. Een realiteit, want het doet lijden en werkt specifiek gedrag in de hand. Daardoor verdient het onveiligheidsgevoel onze aandacht en moet de overheid er krachtdadig tegen optreden. Het gaat om een complexe realiteit, want een groot aantal factoren spelen een rol. De levenskwaliteit lijkt aldus een essentiële rol te spelen, net als, wellicht, de algemene bestaanszekerheid (werk, gezondheid, opleiding enz.). Als men de problemen van de Brusselaars duidelijk wil omschrijven, dan moet men onderzoek verrichten naar de oorzaken van het onveiligheidsgevoel. Op basis van een visie op de stad en het leven dat men er kan leiden, kan men onder meer de veiligheidskwesties en het onveiligheidsgevoel onderzoeken. Het is frappant vast te stellen dat kwesties zoals kennis en projecten aan de orde worden gesteld. Is het uiteindelijk zo verwonderlijk dat een veilige en als veilig ervaren stad in de eerste plaats een stad is waar het goed leven is? Sommigen zijn van oordeel dat Brussel een gevaarlijke stad is en anderen hebben de - wellicht – redelijkere overtuiging dat Brussel behoefte heeft aan een collectief project. Het is alleszins aan eenieder, politici en burgers, om de grote lijnen aan te geven van de stad die ze willen. Tot besluit komen we terug op een probleem waarop we in het begin van ons artikel hebben gewezen: het overmogen van de Veiligheidsmonitor om de Brusselse realiteit te beschrijven. We beschikken over cijfers over wat de Brusselaars ervaren, maar kunnen niet weten waar de door hen gerapporteerde misdrijven hebben plaatsgehad (behalve de voor het BHG niet erg relevante categorie “in/buiten mijn gemeente”). We beschikken niet over cijfers over de misdrijven die in Brussel worden gepleegd tegen niet-Brusselaars. Nochtans komen er elke dag enkele honderdduizenden pendelaars in Brussel werken. We weten dus niet wat er zich op het grondgebied van het Gewest afspeelt. Die cijfers bestaan wel, maar ze worden noch bekendgemaakt noch gebruikt door de FOD Binnenlandse Zaken. Er worden nauwkeurige gegevens verzameld over de plaats van de misdrijven, maar ze maken deel uit van de ruwe gegevens die niet spontaan worden vrijgegeven. Aangezien er geen gewestelijke Veiligheidsmonitor bestaat, weten we er niets van bij gebrek aan financiële middelen voor een meer doorgedreven analyse van de Brusselse cijfers. Alles gebeurt alsof de sociaalpolitieke realiteit van het BHG niet relevant is voor de analyse van de veiligheidsvraagstukken noch voor het uitstippelen van het overheidsbeleid. Enerzijds valt het moeilijk te verdedigen dat cijfers die met overheidsgeld werden verzameld, niet worden vrijgegeven en dat wetenschappers ze bijgevolg niet kunnen analyseren. Anderzijds valt het moeilijk te begrijpen dat men nog niet heeft gedacht aan een Veiligheidsmonitor die voldoende relevant is voor Brussel als gewest en als een enkele stad, hoewel ze bestuurlijk opgedeeld is in aparte politiezones en gemeenten. De auteur neemt de volledige verantwoordelijkheid voor dit artikel op zich, maar staat erop Sylviane Bogaerts (FOD Binnenlandse Zaken – PZ Vesdre) en Els Enhus (VUB) te danken voor hun aandachtig naleeswerk en hun constructief kritische opmerkingen.



17

Bibliografie Kuusela, V., Callegaro, M., & Vehovar, V. (2008). The influence of mobile telephones on telephone surveys, J. M. Epkowski, C. Tucker, M. J. Brick, E. De Leeuw, L. Japec, P. J. Lavrakas, M. W. Link, Sangster, & L. Roberta (Eds.), Advances in Telephone Survey Methodology, Bognor Regis, John Wiley & Sons, pp. 87-112. Lagrange, H. (1984) "Perceptions de la violence et sentiment d'insécurité.", Déviance et société, 8(4), 321-344, http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ds_0378-7931_1984_n um_8_4_1421 Milburn, P. (2000) "Violence et incivilités: de la rhétorique experte à la réalité ordinaire des illégalismes.", Déviance et société, 24(4), 331-350, http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ds_0378-7931_2000_n um_24_4_1735 Pottier, M.-L., & Robert, P. (1997) "« On ne se sent plus en sécurité ». Délinquance et insécurité. Une enquête sur deux décennies.", Revue française de science politique, 47(6), 707-740, http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_1997_ num_47_6_395216 Roché, S. (1998) "Expliquer le sentiment d'insécurité : pression, exposition, vulnérabilité et acceptabilité.", Revue française de science politique, 48(2), 274-305, http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_1998_ num_48_2_395269 Roché, S. (2000) "La théorie de la « vitre cassée » en France. Incivilités et desordres en public.", Revue française de science politique, 50(3), 387-412, http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_2000_ num_50_3_395480 Van Den Steen, I,., Van Den Bogaerde, E. & De Bie, A. (2010), Veiligheidsmonitor. Leeswijzer bij de tabellenrapporten, Brussel, Federale politie. Vanneste, C. (2000) "L'évolution de la population pénitentiaire belge de 1830 à nos jours : comment et pourquoi ? Des logiques socio-économiques à leur traduction pénale.", RDP, 6, 689-724.




Nummer 40, 6 september 2010. ISSN 2031-0293

Emmanuelle Lenel

Gemengde scholen als hefboom voor succes? Mogelijkheden en limieten van twee Brusselse modellen Vertaling : Saraï de Graef

Dit artikel bevraagt het democratisch ideaal van gemengdheid, in de brede zin van het woord, binnen het domein van het onderwijs. Op basis van etnografische gegevens uit twee case studies van Brusselse scholen die op verschillende manieren een antwoord bieden op de diversiteit in Brussel, zet de auteur de integratiemodellen van enerzijds universalistisch en anderzijds communautaristisch type tegenover elkaar. Ze tracht aan te tonen dat deze twee modeltypes van scholen geen eenvoudige ethisch-filosofische alternatieven zijn, maar dat ze bijdragen tot het kneden van verschillende leerlingen. Bovenop hun effecten op het welslagen en op de schoolse segregatie, bevordert elk schoolmodel op verschillende manieren de drie logica's - slaagstrategieën, integratie en persoonlijke ontplooiing - die de leerling in de schoolse ruimte moet volgen.

Emmanuelle LENEL is sociologe en assistente aan de Facultés universitaires Saint-Louis. Na meerdere onderzoeken uitgevoerd te hebben naar onderwijs en de band met genderproblematieken, bereidt ze een doctoraat voor in de stadssociologie. Ze publiceerde recentelijk "Réussir au pluriel. Facteurs et logiques de la différenciation sexuée des trajectoires scolaires dans le secondaire", in Une fille = un garçon?, identifier les inégalités de genre à l'école pour mieux les combattre, Gavray, Cl., Adriaenssens, A. (red.), L'harmattan, te verschijnen.

Contact gegevens : Emmanuelle Lenel, [email protected] Christophe Mincke (redactiesecretaris) : [email protected] +32 (0)473/210.265



1

1. Inleiding Sinds een tiental jaren kent de idee van ‘gemengdheid’ een verhoogde interesse als publieke bezorgdheid. In het domein van het onderwijs dringt deze notie zich vandaag op als een evidentie en als een democratisch ideaal. De sociale mix in het bijzonder wordt naar voren geschoven als ‘wat bevorderd moet worden’ om tot meer rechtvaardigheid op school te komen. Maar is dat altijd en overal het beste instrument om succes en – in breder opzicht – de toekomstige integratie van leerlingen in de samenleving te bevorderen? Door een beetje afstand te nemen van de meest verankerde representatie op vlak van onderwijs, willen we hier deelnemen aan het debat via het bevragen van enkele reële processen van gemengdheid op scholen. Hoe wordt dat in de praktijk gebracht volgens de contexten? Wat brengt het voort? De belofte van een school waar geen andere determinismen zouden heersen dan die van de verdienste en van competenties werd ontkracht. Dit legt ons op de effecten van de voorwaarden van onderwijs op het schoolgaan te bevragen. Dat is wat we hier zullen doen op basis van twee case studies in Brusselse scholen, die werden ondernomen in het kader van een onderzoek1 dat werd uitgevoerd tussen oktober 2008 en oktober 2009 over heel de Franstalige Gemeenschap en dat tot doel had de mechanismen in werking wat betreft genderdifferentiatie van schoolloopbanen te belichten. Deze twee projecties van contrasterende realiteiten hebben niet de pretentie ‘de mislukking’ – een realiteit die duidelijk bepaalde categorieën van Brusselse jongeren treft – uit te leggen. Binnen een meer begrensd perspectief trachten de case studies het/de model(len) van succes waarmee ze te maken krijgen te bestuderen. In dit artikel wordt ‘gemengdheid’ in de meest brede zin van het woord gebruikt. De notie wordt resoluut in vraag gesteld in haar transversaliteit door de verschillende sociale en genderdifferentiaties te kruisen, maar ook die van klasse en etnische origine, want geen van deze dimensies is onafhankelijk van de andere.

1

Dit artikel bespreekt een klein deel van de gegevens van dit onderzoek, dat werd uitgevoerd door het Centre d’Etudes Sociologiques onder leiding van A. Franssen, professor aan de Facultés Universitaires Saint-Louis, dankzij een subsidie van de Direction de l’Egalité des Chances van de Franstalige Gemeenschap van België. Dit onderzoek werd op meer systematische wijze voorgesteld in Lenel, E.,« Réussir au pluriel. Facteurs et logiques de la différenciation sexuée des trajectoires scolaires dans le secondaire », in Gavray, Cl., Adriaenssens, A. (red.), L’harmattan, te verschijnen. Ik dank A. Franssen voor het aandachtig nalezen van dit artikel.

E. LENEL, « Gemengde scholen als hefboom voor succes? Mogelijkheden en limieten van twee Brusselse modellen », Brussels Studies, Nummer 40, 6 september 2010, www.brusselsstudies.be


2

2. Twee modellen van scholen De instellingen zijn geen onderling verwisselbare eenheden. Ze vormen integendeel microkosmosssen met elk hun ‘eigen efficiëntie’ wat betreft het schoolgaan (Cacouault-Bitaud & Oeuvrard, 2009). De twee bestudeerde scholen, gesitueerd in twee gemeenten binnen de Brusselse grote ring, lijken toch emblematisch wat betreft aangeboden antwoorden op bepaalde kwesties van de diversiteit in deze multiculturele en door sociale polarisatie gekenmerkte stad. Daarom leek het ons mogelijk er de basis van twee modeltypes van scholen van te maken. Andere modeltypes zijn ook nog mogelijk en het zou interessant zijn die te vergelijken in een bredere analyse. De hier naar voren geschoven types zijn echter meer dan lokale cases en illustreren verschillende manieren om gemengdheid op schoolvlak concreet in te vullen. Deze case studies werden uitgevoerd tijdens een schooljaar in een etnografische benadering 2 die verschillende technieken combineert. In elke school werden de voornaamste documenten met betrekking tot het project van de instelling geanalyseerd. Een twaalftal veelomvattende individuele interviews werden afgenomen met de verschillende actoren van de school (directeur, leerkrachten, PMS, leerlingen) met als doel de waarde- en representatiesystemen te begrijpen. Tenslotte werd ook aan participerende observatie gedaan tijdens ‘sleutelmomenten’ wat betreft oriëntatie (klassenraden, animatie, informatiesessies) om de niet-verbale dimensies van de interacties te vatten. 2.1. De ‘gemengde school’ De eerste school, die we de ‘gemengde school’ zullen noemen, is een grote instelling die de drie vormen van secundair onderwijs aanbiedt. De goede reputatie van de school heeft vooral te maken met haar algemeen onderwijs (ASO) dat ongeveer 80% van de leerlingen omvat. De twee andere vormen worden er aangeboden met een expliciet democratische bedoeling: de op studievlak zwakste leerlingen toelaten zich te kunnen heroriënteren binnen dezelfde school en op die manier het ontstaan van een ‘elite-school’ die enkel de beste leerlingen houdt, vermijden. De populatie van de school is ook gemengd wat betreft sociale en vooral etnische afkomst, wat een weerspiegeling is van de populatie van de multiculturele wijk waaruit een vierde van haar leerlingen komt. Deze gemengdheid vormt één van de voornaamste vaandels van de school waarmee zowel schoolse actoren als leerlingen zwaaien. De laatste jaren werd ook een politiek van vermenging voorgestaan in de organisatie van de klassen, waarbij het principe is zoveel mogelijk richtingen en leerlingen te mengen. In tegenstelling tot wat er in veel scholen gebeurt, worden de zittenblijvers hier gemengd met de andere leerlingen. Dit beleid van ‘vermenging van de populaties’ wordt toegepast als een instrument om gelijkheid van kansen en burgerlijke integratie van de leerlingen in de samenleving te bevorderen, volgens één van de leitmotivs van de hedendaagse samenleving. De gemengdheid wordt inderdaad verdedigd door de school omwille van twee

2

Voor een meer volledige voorstelling van de methodologie die gebruikt werd in het gehele onderzoek, verwijzen we de lezer naar het onderzoeksrapport dat online werd gezet op de website van de Direction de l’Egalité des Chances, www.egalite.cfwb.be.



3

redenen. Enerzijds wordt gemengdheid gezien als abstract principe dat het algemeen belang zou belichamen, met het universalisme als referentiehorizon. Volgens een ‘republikeins’ integratiemodel moet vermenging een homogenisering van gedragingen en trajecten tussen leerlingen van verschillende sociale origines, culturele groepen en sociale niveaus toelaten, op basis van modellen die het meest ‘normaal’ of het best lijken om de deelname aan de samenleving te bevorderen. Gemengdheid wordt daarbij beschouwd als een voorwaarde voor gelijkheid, wat hier begrepen wordt als gelijkenis wat betreft de te behalen doelen. In die zin heeft de heterogene organisatie van de klassen tot doel de effecten van samenstelling (definitie van verwachtingen en gemeenschappelijke projecten) en van overeenkomst met de groepsnormen (imitatie van gedrag van hen die het meest normaal lijken) te verhinderen. Door de gezamenlijke aanwezigheid van sterke en zwakke leerlingen in de klas, maar ook van verschillende richtingen, gaat het er om zo veel mogelijk te vermijden dat het gedrag en de schoolse verwachtingen van de op studiegebied zwakste leerlingen elkaar niet naar beneden trekken en dat er geen kloof ontstaat met de sterksten. Anderzijds blijkt gemengdheid een centrale waarde van de school als een uit het leven gegrepen ervaring (Collet & Philippe, 2008). Het wordt inderdaad naar voren geschoven als een bron van persoonlijke verrijking en wordt als dusdanig erkend door leerlingen en hun families. Vanuit het oogpunt van de school steunt deze waardering van de mix minder op de erkenning van de culturele diversiteit dan op de overtuiging dat de leerlingen de mogelijkheid hebben hun schoolloopbaan om te buigen volgens hun eigen voorkeuren. De ontmoeting met de andere en de confrontatie met diversiteit moeten de ‘vrije keuze’ toelaten door de emancipatie van de leerlingen te bevorderen, weg van de determinismen van hun verschillende afkomst. Zowel de regelmatige organisatie van buitenschoolse activiteiten (verschillende soorten culturele uitstappen) als het aanbod van opties die zonder sociale en genderconnotatie zijn, kaderen binnen dezelfde optiek van verruimen van horizon. Vanuit het oogpunt van de leerlingen worden de diversiteit en de mix beschouwd en verdedigd als middelen om zich open te stellen, maar ook als leerschool voor sociale banden en voor het leven in de samenleving. De verwachte positieve effecten van gemengdheid moeten desalniettemin genuanceerd worden op basis van empirische vaststellingen die neigen er een relatieve mislukking van aan te tonen. Vooreerst wat betreft de vermindering van schoolse ongelijkheid, tonen de cijfers van richtingen en opties een graduele scheiding van de leerlingen volgens het sociocultureel milieu aan. Diegenen waarvan hun familie de minste toegang tot de legitieme cultuur, door de instelling verspreid wordt, hebben progressief naar de minst prestigieuze afdelingen gestuurd. Een gehele onderzoeksstroming (Berthelot, 1983; Lahire, 1995) heeft de beslissende invloed die de verstandhouding tussen familiale cultuur en schoolse cultuur heeft op het welslagen aangetoond, omdat dit zorgt voor een beter inprenten van de schoolse waarden en vereisten. Dit geldt uiteraard niet specifiek voor ‘gemengde scholen’, maar suggereert eerder dat het beleid van vermenging alleen niet volstaat om het proces van segregatie, dat van één cyclus naar de andere groter wordt, weg te werken. Het principe van diversificatie, dat leidt tot het naast elkaar bestaan van drie vormen van onderwijs en een overheersende plaats toekent aan het algemeen onderwijs, lijkt bovendien de waardevermindering van de andere vormen en in het bijzonder het beroepsonderwijs te versterken. Deze afdeling in de marge van de heersende struc-



4

tuur heeft werkelijk het statuut van ‘vuilbak-afdeling’ bij de leerlingen van de school, of van afdeling buiten het systeem waarin ‘men terechtkomt’ of erger nog ‘geplaatst wordt’ aan het einde van de rit na een aaneenschakeling van mislukkingen. De leerlingen die er deel van uitmaken, worden beschouwd als het ‘gespuis’ van de school, zij die ‘niet wilden studeren’. Terwijl het ‘anders zijn’ naar voren geschoven wordt als waarde, kan het ook attitudes van geslotenheid en verstoting veroorzaken. Deze vaststellingen lijken aan te tonen dat de logica’s van onderscheiding en verbanning vooral opereren op basis van schoolse profielen. Gemengdheid in het onderwijs – vierde dimensie van gemengdheid – lijkt overigens onmogelijk te bereiken van zodra het systeem zelf geregeerd wordt door een principe van hiërarchisering (tussen scholen, tussen onderwijsvormen en tussen opties). De strategische logica die de leerlingen gidst in de vroege keuze tussen een tweede jaar Latijnse of een tweede algemeen jaar die de school hen oplegt, drukt dit principe van hiërarchisering reeds uit. Het gaat er voor de best presterenden om om in de ‘goede’ niche te blijven en voor de anderen om een toekomstige mislukking te vermijden. Het zijn inderdaad de leerlingen met de gemiddelde of slechte schoolse prestaties (de meerderheid) die de mogelijkheid om Latijn te doen reeds in hun tweede jaar verlaten, waardoor ze meteen twee van de vijf opties in het derde uitsluiten. Voortdoen in Latijnse betekent met andere woorden alle deuren open laten, terwijl geen Latijnse meer doen gelijk staat aan ervoor kiezen een traject met restricties op de mogelijkheden te volgen. In een poging dit pervers effect te remediëren heeft de school recentelijk de titels van de verschillende opties veranderd. De leerlingen moeten tegenwoordig kiezen tussen een tweede Latijnse of een tweede Wetenschappelijke. Het ging er daarbij om een waar alternatief aan te bieden in plaats van de mogelijkheid om het spoor van de elite te nemen of niet. Noch de keuze voor bepaalde opties in het derde jaar (de opties met wetenschappen blijven de minst bevolkte) noch de representaties van de leerkrachten (de leerlingen van de wetenschappelijke optie worden beschouwd als ‘minder toegewijd’ en meer als ‘lawaaischoppers’) tonen evenwel aan dat deze verandering geen reëel effect heeft gehad op de symbolische hiërarchisering van de opties en op de zelf-selectie met betrekking tot Latijn. Er werd integendaal aangetoond dat er wel deglijke een ‘schools klassement’ bestaat en dit vormt zonder twijfel het ongedacht in beleid omtrent gemengdheid. Tenslotte bespreken we de rol die het statuut dat aan de leerling wordt toegekend in de segregatie. In deze school heeft de leerling een redelijk traditioneel statuut van ‘leerling’, wat zijn bestaan in de schoolse ruimte en ten aanzien van zijn pedagogische relaties beperkt, in tegenstelling tot de ‘leerling-burger’ die we kunnen vinden in andere types van scholen, waar zijn inschakeling in de samenleving in rekening wordt gebracht (Marques Balsa & Van Campenhoudt, 1991). Deze traditionele conceptie brengt verwachtingen ten aanzien van de leerling met zich mee die vooral betrekking hebben op zijn ‘beroep van leerling’, waarbij hij eerst en vooral gesanctioneerd wordt volgens de verdienste van zijn realisatie. Enkel de schoolresultaten en de attitude ten aanzien van de discipline tellen in tegenstelling tot andere scholen die bijvoorbeeld vooreerst psychosociale factoren overwegen. De ‘meritocratie’ als gemeenschappelijk evaluatieprincipe is in feite een vertaling van de idee van ‘gelijke behandeling’, wat de filosofische onderbouw van gemengdheid is. De observaties tijdens klassenraden hebben echter aangetoond dat het meritocratische principe



5

voornamelijk ten voordele van de meisjes wordt aangewend3. Zij worden meer geloofd omwille van hun werk en hun gedrag. Dit vertaalt zich uiteraard in hun globaal betere schoolresultaten, maar ook in een primaire socialisatie die hen beter voorbereid dan de jongens om zich aan te passen aan wat van hen verwacht wordt (Baudelot & Establet, 2007). Ondanks het beoogde doel – gelijkheid van kansen binnen de statistische slaagkansen – kan het universalistische principe dat het meritocratisch systeem ondersteunt de mechanismen van differentiatie van schoolloopbanen versterken. De ongedifferentieerde behandeling waarop het samenleven van heterogene groepen gebaseerd is, verhult de eigen karakteristieken van deze groepen en verhult tegelijkertijd de voordelen en nadelen die deze kunnen vormen ten aanzien van de schoolse kwesties. 2.2. De ‘meisjesschool’ De tweede instelling is gesitueerd in een volkse wijk waarin vooral mensen met een migratiegeschiedenis wonen. Het publiek van deze school komt voornamelijk uit de wijk en uit aangrenzende gemeenten. Ook deze school biedt de drie vormen van onderwijs aan, maar in dit geval zijn het de technische en beroepsafdeling die de meerderheid van de leerlingen opnemen. Vanuit een meisjestraditie ontvangt deze school, die wij de ‘meisjesschool’ gedoopt hebben, sinds enkele jaren ook jongens, maar de meisjes vormen er nog steeds de overgrote meerderheid. Het verlengd volhouden van het niet mengen van seksen had tot doel een ‘ruimte van vrijheid’ voor jonge meisjes te bewaren. De meisjes zijn immers bijna allemaal van Maghrebijnse of Turkse afkomst en van islamitische geloofsovertuiging en komen uit een cultureel milieu waarin de traditionele visie op relaties tussen de seksen gepercipieerd wordt als nadelig bij het schoolgaan. Daarenboven hecht de pedagogische en filosofische cultuur van de school expliciet veel waarde aan vrouwelijke emancipatie. De school verbiedt onder andere het dragen van de hoofddoek binnen de schoolpoorten. Ze volgt daarmee een breed gedeelde visie in het Westen die het dragen van de hoofddoek beschouwt als één van de sterkste symbolische attributen van de onderdrukking van vrouwen in de islamitische cultuur, omdat het ertoe zou bijdragen van vrouwen niet-gekarakteriseerde en niet-seksuele ‘objecten’ te maken. Het opleidingsaanbod is ook opgezet met als doel een goede voorbereiding te zijn voor de arbeidsmarkt. Het is meerbepaald om die reden dat de algemene afdeling, ondanks de duidelijke afkeer die ze kent, ‘koste wat het kost’ behouden wordt, om de jonge meisjes van de wijk niet te ‘veroordelen’ tot technische of beroepsopleidingen die in het algemeen minder lonend zijn op de arbeidsmarkt en die de enige afdelingen zijn die door de andere scholen van de wijk worden aangeboden. Dit principe van gender- en etnische homogeniteit en globaal genomen heel de organisatie van de school kaderen binnen een particularistische benadering van integratie. Op dezelfde manier dat haar statuut als school met positieve discriminatie haar verschillende types van compensatie (financieel, omkadering,…) oplevert om de effecten van sociale origine op het schoolgaan te trachten om te buigen, neemt de school ook bepaalde specifieke culturele kenmerken en vermeende specifieke

3

De verzamelde gegevens hebben niet toegelaten de impact van het meritocratische principe op de sociale en culturele segregatie van schoolloopbanen in deze school te verifiëren, maar deze lijkt wel meer dan waarschijnlijk gezien wat er elders duidelijk werd aangetoond. We beperken ons om deze reden tot de effecten van de meritocratie op de genderdifferentiatie.



6

noden van haar publiek in acht om zo aangepaste middelen aan te bieden voor schools en sociaal welslagen. Het opleidingsaanbod – wat traditioneel vrouwelijk is (kinderzorg, verzorging,…) – is aangepast aan de evoluties op de arbeidsmarkt, maar er wordt steeds op gelet dat het beantwoordt aan de vermeende professionele projecten van de leerlingen, dat wil zeggen de meest typisch vrouwelijke in hun milieu van afkomst. Binnen hetzelfde perspectief wordt de zelf-segregatie door de school als dubbel voordelig voor het slagen van deze jonge meisjes beschouwd. Ten eerste – zoals hoger vermeld werd – omdat het zou zorgen voor een omgeving die beschermend is tegen verhoudingen waarbij één sekse dominant is, en dat de meisjes erdoor vrijer kunnen ontwikkelen. Maar de zelf-segregatie wil ook een ‘beschermende’ ruimte bieden wat betreft culturele verhoudingen, omdat het vermeende falen van de culturele middelen van dit publiek en in het bijzonder van het schools kapitaal – wat zich vertaalt door een minder of ontbrekende opvolging door ouders – a priori nadelig zou zijn voor hen in de competitie met andere jongeren. Het is in feite de wederzijdse hulp die telt als eerste middel om schoolse moeilijkheden het hoofd te bieden, waarbij er erg sterke banden van solidariteit gesmeed worden tussen de leerlingen van deze school die gebaseerd zijn op het toebehoren tot dezelfde groepen (qua sekse en qua afkomst). Het beleid van hereniging en van persoonlijke behandeling dat door de school verdedigd wordt, blijkt een stilzwijgende kritiek tegen de dominante visie op gelijkheid, die vanuit het universalisme geen rekening zou houden met de machtsverhoudingen die uitwisseling tussen verschillende sociale groepen altijd kenmerken. Gelijkheid wordt hier integendeel geïnterpreteerd als gelijkwaardigheid op vlak van middelen, wat impliceert dat men rekening moet houden met de verschillen wat betreft ‘bagage’ van de verschillende categorieën van leerlingen. Hoewel de school de toegang niet beperkt tot enkel leerlingen van vreemde origine, tracht ze ook niet te rekruteren buiten de wijk. Verschillende aspecten van de cultuur van de instelling lijken zelfs aan te tonen dat de school wil vasthouden aan haar imago van ‘goede school van de wijk’, die een kansarme populatie met migratiegeschiedenis aantrekt en tegelijkertijd onderwijs van een goed niveau aanbiedt. De instelling lijkt inderdaad door de families gepercipieerd te worden als de beste optie voor onderwijs in de nabijheid, vooral voor jonge meisjes die men liever niet ver weg stuurt. In het discours die ze over zichzelf voert, bevestigt de school dit imago van instelling die tegelijkertijd verankerd is op lokaal niveau en emancipatorisch werkt, door zich te profileren als een uitweg voor de waarschijnlijke toekomst als echtgenote en huisvrouw voor de meisjes van deze ‘moeilijke’ wijk. Dit discours legitimeert het statuut als school met positieve discriminatie – en de extra middelen die daarvoor worden toegekend – en verwerpt ook duidelijk de stigmata van scholen van deze categorie, wat bijdraagt tot het versterken van haar aantrekkingskracht bij de lokale bevolking. Deze dynamiek van creatie van samenhang tussen organisatie en reputatie heeft echter een keerzijde precies vanuit het oogpunt van emancipatie. Deze dynamiek draagt er inderdaad toe bij deze jonge meisjes te beperken tot opleidingskeuzes die zeer sterk verbonden zijn met de stereotypes van genderdifferentiatie van arbeid. En deze limiet van de modellen gedefinieerd door toebehoren tot een bepaalde groep – gender of cultuur – wordt nog versterkt door de particularistische benadering van integratie en van succes die door de school ontwikkeld is, omdat deze benadering culturalistische representaties van het publiek met zich meebrengt. Op die manier ontwikkelt de school – door zich bijna uitsluitend te defi-



7

niëren op basis van het behoren tot een gegeven cultuur – verwachtingen of zelfs eisen ten aanzien van haar publiek en van de oriëntatieraden van oriëntatie die zich aanpassen aan de meest courante modellen van deze cultuur. Anderzijds – in tegenstelling tot de vooronderstelling van een bepaalde vorm van dominantie waar de school van uitging – lijkt met de komst van jongens de sekseverhoudingen geen nadelige invloed op het schoolgaan van de meisjes met zich mee gebracht te hebben. De netto numerieke overheersing van de meisjes lijkt eerder een grotere identitaire bevestiging voor hen te bevorderen. De meisjes kunnen zich inderdaad gesteund voelen door de idee dat zij in een ‘machtspositie’ zitten om de dominantie van jongens, die zij gewoonlijk in hun milieu van afkomst kennen, om te gooien. Ze zeggen meermaals gebruik te maken van plagerijen en provocatie in hun contacten met de jongens, klaarblijkelijk om hen te destabiliseren, om het masker van “het eeuwige mannelijke, beschermer van de harde kern van de traditionele cultuur” te doen vallen (Hassini, 1998: 166). Deze relationele houding lijkt zo een poging om de traditionele verhoudingen gebaseerd op afstand tot de andere sekse te willen doorbreken, die de jonge jongens in de context van de gemengde school willen overbrengen door te weigeren samen te werken met of in de klas naast een meisje te gaan zitten. Ingaand tegen de algemeen aangenomen idee volgens dewelke de culturele zelfsegregatie een afsluiting vormt, een gemeenschappelijke terugval, kan men er ook – in de context van deze school – geen soort van sas voor de integratie in zien (Charmes, 2009)? De verschillende besproken vaststellingen laten volgens ons toe te postuleren dat deze zelf-segregatie effectief integrerende effecten heeft, hoewel deze niet systematisch voorkomen. Zonder te willen pleiten voor homogeniteit als oplossing voor integratie, kunnen we inderdaad vaststellen dat deze zelf-segregatie ook een ruimte voor middelen en erkenning kan bieden, in het bijzonder voor die leerlingen die toebehoren tot groepen die de laagste posities innemen binnen de diverse sociale verhoudingen – zoals dat hier het geval is. De mogelijkheid een eigen identiteit te verzekeren, zowel als vrouw, als dochters van immigranten als als jongere, heeft iets van een transformatie van de verhoudingen tot de groep en tot zichzelf. In het geval van deze jonge meisjes neigt deze verhouding tot zichzelf de wens te omvatten te kunnen vluchten uit de invloed van de traditie, zonder evenwel de eigen specifieke cultuur te negeren, en zich te kunnen lanceren in een leven ‘als de anderen’, twee attitudes die positieve invloed hebben op het schoolgaan en op de integratie.



8

3. ‘Goede school’ of ‘goede leerling’? Deze gecontrasteerde empirische vaststellingen nodigen uit zich af te vragen of het niet de vermeende effecten van de gemengdheid op de sociale integratie zijn, in elk geval het dominante slaagmodel in onze samenleving en de representaties van de ‘goede school’, die voorondersteld worden. Als het nagestreefde ideaal dat is van een goed presterende leerling, die als achttienjarige aan het einde van een schoolloopbaan zonder onvolkomenheden aan de universiteit begint, dan is de ‘goede school’ zeker en vast een instelling voor algemeen onderwijs, met een heterogeen publiek, die de constructie van een geëmancipeerd individu bevordert. De openheid en de mix die gemengdheid verondersteld wordt te bevorderen lijken inderdaad naar voren te komen als legitieme middelen voor de promotie van dit ideaal van goed presteren door allen, dat wil zeggen ook door de leerlingen die cultureel het minst begiftigd zijn, omdat hun aspiraties op die manier naar boven getrokken worden. Echter, zoals E. Charmes het ons herhaalt: “in reële publieke ruimten blijft de openheid altijd beperkt en gebeurt de mix altijd ten voordele van een bepaalde groep. De gedragingen in publieke ruimten zijn noodzakelijkerwijs bepaald door specifieke normen” (2009: 10). Deze vaststelling laat toe te begrijpen dat ‘naar boven trekken’ eigenlijk neerkomt op het modelleren van de aspiraties van leerlingen uit volkse klassen op die van de middenklasse. Op die manier bevordert heterogeniteit in de praktijk – voorbijgaand aan de universalistische bedoeling van dit ideaal van goed presteren – een ‘normalisering’ van gedragingen en draagt het ertoe bij dat het individu gemaakt wordt aan de hand van imitatie van de waarden en gedragingen van de middenklasse. Bovendien maskeert de figuur van de burger zelf – erg aanwezig in het pedagogisch project van dit type scholen en die verwijst naar een abstract en algemeen individu – de particularistische identitaire inhoud waarop dit individu zich in feite bouwt (Scott, 1998). We kunnen daarentegen vaststellen – zonder het communitarisme te willen verdedigen omdat gemengdheid niet al zijn beloftes zou nakomen – dat gemeenschappelijke hereniging toelaat zichzelf te ontwikkelen volgens zijn eigen normen. Als men integendeel zou veronderstellen dat er een verscheidenheid aan modellen die leiden tot welslagen bestaat, moet men zich ook afvragen welke contexten welke types van slagen toelaten. De twee modellen van scholen verwijzen inderdaad niet alleen naar verschillende filosofische en pedagogische keuzes, maar ze dragen ook bij tot de prodcutie van verschillende leerlingen. Leerling zijn houdt het moeten hanteren van verschillende actielogica’s in. Volgens F. Dubet (1994) vervult de school drie grote functies en is de leerling die in dit driedubbel systeem leeft, gebonden aan het combineren van zeer verschillende logica’s. Vooreerst – geplaatst in een universum waarin de afdelingen en de opties in een bepaalde hiërarchie bestaan – ontwikkelt hij een strategische actie om te kunnen slagen volgens de sociale criteria voor welslagen en om zich te kunnen onderscheiden van de anderen op basis van zijn prestaties (functie van verdeling van competenties en kwalificaties). Maar de school is ook een meer collectieve sfeer, geregeerd door tegenstrijdige principes, die van de ‘jongerengemeenschap’ waarin de leerling moet trachten zich te integreren volgens specifieke normen omtrent samen leven en moet trachten er een identiteit te doen erkennen die gebaseerd is op waarden gedeeld door een groep van peers (functie van integratie). Volgens Dubet is er in deze dualiteit van de schoolse sfeer ook nog een ‘scheidsrechter’: de derde sfeer van vorming van een subjectivi-



9

teit (1994: 204). De school dient er ook toe een subject te produceren volgens de waarden die zij uitdraagt (educatieve functie). Volgens deze laatste logica moet de leerling ook een ‘authentieke’ persoonlijkheid vormen, dat wil zeggen zich verwijderen van zowel competitie als conformisme. Deze conceptie van het schoolgaan als een ervaring bestaande uit drie dimensies stelt ook de kwestie van ‘goede leerling’ in vraag. Is dat hij die een positief schoolgaan nastreeft volgens de gemeenschappelijke criteria van welslagen (de prestatie, de verdienste, de Latijnse of Wetenschappelijke richtingen,…), die worden opgesteld volgens logica’s van de schoolse structuren en van de arbeidsmarkt? Of kan de ‘goede leerling’ gedefinieerd worden op basis van zijn in staat zijn zijn verschillende identiteiten (van leerling, van jongere en van subject) te combineren of met andere woorden tegelijkertijd – op het gevaar af van compromissen te maken – zijn idealen van welslagen, erkenning en persoonlijke ontplooiing te realiseren? In dat geval – en eerder dan definitief te kiezen voor een bepaald schoolmodel dat moet gepromoot worden – moet men zich afvragen welke de voorwaarden zijn die de leerling ondersteunen in deze opdracht van positionering en welke de obstakels zich hierbij voordoen. Voorbij een ethisch-filosofisch debat omtrent gemengdheid of communautarisme, differentiantie of niet-differentiatie, ook voorbij een simplisitische tegenstelling tussen open scholen en gettoscholen, kunnen we dus beschouwen dat de twee modelscholen elk een bepaald type van welslagen bevorderen. In elk model is het inderdaad één van de drie functies van de school die door Dubet werden aangehaald dat het leidende principe van de organisatie is waarrond de meest karakteristieke elementen van de instelling zich komen vasthaken op het niveau van haar samenstelling, van haar opleidingsaanbod en van haar pedagogisch beleid. Deze elementen vormen dus voor de leerling hulpmiddelen bij de corresponderende actielogica (de strategie, de integratie of de persoonlijke ontplooiing); terwijl andere contextuele factoren de leerling kunnen afremmen in het nastreven van de andere logica’s. Om het anders te zeggen: elk van de modellen bevordert specifiek de realisatie van één ideaal van de leerling maar kan ook frustraties teweeg brengen wat betreft zijn andere idealen, frustraties die zich uitdrukken in – van geval tot geval – demotivatie, of een gevoel van isolement of verveling. Het gemengde model draagt dus bij tot de productie van een individu dat is losgekoppeld van de groepen waartoe die behoort, maar goed presteert. De voornaamste organisatielogica hierachter is die van emancipatie, wat zich vertaalt in de heterogene samenstelling van het publiek en in bepaalde pedagogische principes die culturele openheid nastreven. Deze institutionele kenmerken bevorderen de vorming van een leerling die zichzelf beleeft als een subject dat ‘persoonlijke’ keuzes maakt. Het andere – in mindere mate – belangrijke principe binnen dit model is dat van het goed presteren. Door te trachten zo neutraal mogelijke opties aan te bieden, los van linken met bepaalde groepen – met andere woorden opties die noch sociaal noch gendergeconnoteerd zijn – probeert de school ervoor te zorgen dat haar aanbod veelbelovend is op de arbeidsmarkt. Maar de heterogeniteit van het publiek en van de klassen kan ook bepaalde mechanismen van segregatie versterken. De directe confrontatie met de verwachte ‘normale’ schoolloopbaan (de algemene afdeling, het afstuderen aan de leeftijd van achttien jaar,…) draagt inderdaad een symbolisch geweld met zich mee voor de leerlingen waarvan de schoolloopbaan afwijkt van



10

deze verwachtingen, wat een onderwaardering van zichzelf en een defaitisme met zich mee kan brengen. In het model van gescheiden gemeenschappen draait bijna de gehele organisatie van de school rond het principe van integratie. De pluridimensionele homogeniteit van het publiek (zowel etnisch, als levensbeschouwelijk als op vlak van gender) draagt bij tot solidariteit onder leerlingen en tot de identificatie met gemeenschappelijke waarden en projecten. Deze karakteristieken dragen bij tot de creatie van een leerling(e) die goed geïntegreerd is in de verschillende groepen waartoe hij/zij behoort. Bovendien is het beleid van de instelling dat steunt op de erkenning van particulariteiten en van cohesie dankzij gelijkaardigheid niet sowieso contraproductief vanuit het oogpunt van persoonlijke emancipatie, in de mate dat het een positieve houding ten aanzien van zichzelf bevordert. Het opleidingsaanbod dat de vermeende specificiteiten overneemt kan frustraties veroorzaken in de strategieën van welslagen die gebaseerd zijn op gelijke waarden van de globale samenleving en haar ideaal van goed presteren. Dit opleidingsaanbod kan er in het bijzonder toe bijdragen dat de professionele projecten er in de richting geduwd worden van de minst gevaloriseerde beroepen. Emancipatie en het beheren van de diversiteit houden een spanning in die geen van beide modellen volledig kan wegwerken. Deze stelling wil geen absoluut relativisme onderschrijven dat de twee modellen naast elkaar plaats in gelijkwaardigheid, maar het gaat er wel degelijk om om nogmaals te onderlijnen dat er verschillende manieren zijn om tegelijkertijd met het moderne ideaal van het autonoom individu en met de vraagstukken van de diversiteit rekening te houden. Alles hangt af van de manier waarop de beoogde autonomie geïnterpreteerd wordt. Ofwel is het een persoonlijke definitie van zichzelf, onbeperkt, in welk geval de confrontatie met de diversiteit moet toelaten de mogelijkheden te verruimen; ofwel – meer praktisch – is het de mogelijkheid zelf de teugels van het eigen leven in handen te houden, op het gevaar af steun te zoeken in het behoren tot verschillende groepen. Gemengdheid is dan maar één middel tussen andere middelen om dit ideaal na te streven.



11

Bibliografie BAUDELOT, Ch., ESTABLET, R., (2007), Quoi de neuf chez les filles ? Entre stéréotypes et liberté, Parijs, Nathan. BERTHELOT, J.-M., (1983), Le piège scolaire, Parijs, PUF. CACOUAULT-BITAUD, M., OEUVRARD, F., (2009), Sociologie de l’éducation, Parijs, La Découverte/Repères. CHARMES, E. (2009), « Pour une approche critique de la mixité sociale. Redistribuer les populations ou les ressources ? », www.laviedesidees.fr, geconsulteerd op 10 mei 2010. COLLET, B., PHILIPPE, Cl., (2008), « Parcours réflexif et tentative conceptuelle », in Collet, B., Philippe, Cl., Mixités, variations autour d’une notion transversale, Parijs, L’harmattan. DUBET, F., (1994), Sociologie de l’expérience, Parijs, Seuil. HASSINI, M., (1997), L’école : une chance pour les filles de parents maghrébins, Parijs, L’harmattan. LAHIRE, B., (1995), Tableaux de famille : heurs et malheurs scolaires en milieux populaires, Parijs, Gallimard. MARQUES BALSA, B., VAN CAMPENHOUDT, L., (1991), La diversification du choix des études des filles dans l'enseignement secondaire professionnel et technique, onderzoeksrapport, CES (FUSL). SCOTT, J.W. (1998), La citoyenneté paradoxale : les féministes françaises et les droits de l’homme, Parijs, Albin Michel.




Nummer 41, 27 september 2010. ISSN 2031-0293

Pascal Delwit, Marjorie Gassner, Jean-Benoit Pilet, Emilie van Haute

Verschuivingen in het stemgedrag in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest tussen de regionale verkiezingen van juni 2009 en de federale stembusgang van 13 juni 2010 Vertaling : Saraï de Graef Binnen de Brusselse politieke ruimte heeft de federale verkiezing van 13 juni 2010 niet zulke spectaculaire verschuivingen in stemgedrag teweeg gebracht als in Vlaanderen of in Wallonië wanneer we vergelijken met de verkiezingen van 2007. Desalniettemin zijn er belangrijke veranderingen vast te stellen, voornamelijk de vooruitgang van de Parti Socialiste (PS) en het electorale verlies van de Mouvement Réformateur (MR). Binnen het kader van de timing van het politieke en electorale leven is het toch interessant te kijken naar de laatste stembusgang – de Brusselse regionale verkiezingen van 2009 – om de bewegingen te analyseren die hebben plaatsgevonden op politiek 'korte' termijn, terwijl het politieke leven eigenlijk toch geritmeerd wordt door evenementen en veranderingen die soms zeer snel de percepties en de representaties rond de partijen en rond het politieke leven beïnvloeden. Het zijn de verschuivingen tussen de regionale verkiezing van 2009 en de federale verkiezing van 2010 die we in deze bijdrage analyseren. Deze analyse baseert zich op een 'exit poll' die door het Centre d’étude de la vie politique van de Université libre de Bruxelles (ULB) afgenomen werd bij 3.000 Brusselaars. Pascal Delwit is professor politieke wetenschappen aan de Université libre de Bruxelles (ULB), waar hij werkt aan het Centre d'étude de la vie politique. Hij is onder andere auteur van "La vie politique en Belgique de 1830 à nos jours", uitgegeven door Editions de l'Université de Bruxelles (2010, 2de herwerkte uitgave). Marjorie Gassner is professor wiskunde aan de Université libre de Bruxelles (ULB), waar ze werkt aan het Centre de l'économie de la connaissance. Ze is onder andere auteur van "Représentations parlementaires. Méthodes mathématiques biproportionnelles de répartition des sièges", uitgegeven door Editions de l'Université de Bruxelles (2000). Jean-Benoit Pilet is professor politieke wetenschappen aan de Université libre de Bruxelles (ULB). Hij is adjunct-directeur van het Centre d'étude de la vie politique en hij is onder andere auteur van "Changer pour gagner ? Les réformes électorales en Belgique", uitgegeven door Editions de l'Université de Bruxelles (2007). Emilie Van Haute is professor politieke wetenschappen aan de Université libre de Bruxelles (ULB), waar ze werkt aan het Centre d'étude de la vie politique. Ze is onder andere auteur van "Adhérer à un parti politique", uitgegeven door Editions de l'Université de Bruxelles (2009).

Contact gegevens : Pascal Delwit, +32(0)2 650 40 51, [email protected] Marjorie Gassner, +32(0)2 650 38 43, [email protected] Jean-Benoit Pilet, +32(0)2 650 31 81, [email protected] Emilie Van Haute, +32(0)2 650 48 82, [email protected] Christophe Mincke (redactiesecretaris), +32(0)473 21 02 65 [email protected]



1

Inleiding In Brussel hebben de federale verkiezingen van 13 juni 2010, in vergelijking met deze gehouden in 2007, niet gezorgd voor een even spectaculaire verschuiving in het stemgedrag zoals in Vlaanderen of Wallonië. In Vlaanderen heeft de spectaculaire doorbraak van de N-VA indruk gemaakt. De partij, geleid door Bart De Wever, heeft er 10 procent1 meer behaald dan de beste score die de Volksunie behaalde bij de nationale verkiezing van 1971. In Wallonië zijn de meest in het oog springende verschuivingen de sterke vooruitgang van de Parti Socialiste, die er haar beste score haalt sinds 19912, en de zware nederlaag van de Mouvement Réformateur, die er haar slechtste resultaat sinds 1987 3 behaalde. Zelfs al is de omvang van de verschuivingen niet van die aard in het Brussels Gewest, toch zijn er belangrijke veranderingen waar te nemen. Laat ons in het bijzonder de vooruitgang van de Parti Socialiste onderstrepen. De PS komt dichter bij haar historische score van de regionale verkiezingen van juni 2004, toen ze de liberale lijst nipt voorbijgestoken had. Daar tegenover staat de electorale achteruitgang van de MR, die onder de grens van de 30% komt. De MR behoudt er zeer nipt het statuut van grootste partij tegenover de lijst getrokken door Laurette Onkelinx. In het Nederlandstalig spectrum van Brussel is het meest opvallende gegeven de zeer belangrijke terugval van het Vlaams Belang. Nederlandstalig extreem rechts verliest 47,6% van haar stemmen van de ene federale verkiezing op de andere. Binnen het kader van de electorale cyclus is het interessant om te kijken naar de stembusgang van laatstleden – de Brusselse regionale verkiezingen van 2009 – om in het Brusselse spectrum de verschuivingen te analyseren die voorgekomen zijn op

1

Het is cruciaal te praten over procentpunten. In tegenstelling tot een veel voorkomende foutieve interpretatie wint een partij die van 10 naar 15% gaat geen 10 procent maar 10 procentpunten. In percentage wint ze in het onderhavige geval 50% (5 naar voren ten opzichte van het referentiepunt 10). 2 Pascal

Delwit, « La voie étroite d’une refondation du parti socialiste (PS) », in Pascal Delwit, Jean-Michel De Waele (red.), Les partis politiques en Belgique, Brussel, Editions de l’Université de Bruxelles, 1997 (2e editie). 3 Pascal

Delwit, La vie politique en Belgique de 1830 à nos jours, Brussel, Editions de l’Université de Bruxelles, 2010 (2e editie).

P. DELWIT, M. GASSNER, J-B PILET, E. VAN HAUTE, « Verschuivingen in het stemgedrag in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest tussen de regionale verkiezingen van juni 2009 en de federale stembusgang van 13 juni 2010 », Brussels Studies, Nummer 41, 27 september 2010, www.brusselsstudies.be


2

deze ‘korte’ termijn. Zelfs in een korte tijdspanne zijn er gebeurtenissen die soms snel de percepties en de vertegenwoordiging van de partijen en van het politieke leven beïnvloeden. Verschillende belangrijke elementen kunnen onderstreept worden: a) In vergelijking met de regionale verkiezingen van juni 2009 gaat de PS vooruit en wint ze 3,05 procent, dat is 13,1% meer dan haar score in 2009. Deze vaststelling is belangrijk want de socialistische score van 2009 werd reeds beschouwd als een goede prestatie. Het gaat dus om vooruitgang ten opzichte van een hoog referentiepunt. b) In tegenstelling tot wat we in de Waalse politieke ruimte hebben kunnen vaststellen 4 valt de MR niet terug in vergelijking met de regionale verkiezingen van 2009. Integendeel, de lijst behaalt 0,64 procent meer. Het resultaat van 2009 was weliswaar bescheiden voor de Brusselse MR, maar dezelfde vaststelling geldt voor het Waalse spectrum waar de MR toch achteruitgegaan is in vergelijking met de behaalde prestatie in 2009. c) In 2009 hoopte Ecolo op 20% van de stemmen in het Brusselse Gewest en zo in de hoofdstad de tweede pion op het politieke schaakbord te worden. Deze twee doelstellingen werden niet behaald maar Ecolo zette toch een uitstekende prestatie neer, waardoor ze onder andere – naast een ministerpost – een staatssecretaris in de nieuwe uitvoerende macht verkregen, waarbij de keuze viel op Christos Doulkeridis. Een jaar later kregen de groenen, geleid door Olivier Deleuze, een zware terugval te verduren: - 5,9 procent of 32,9% minder dan hun score van 2009. Daarenboven verliest Ecolo haar status van derde partij aan het Centre démocrate humaniste (cdH). d) Bij de regionale verkiezingen van juni 1999 dreigde de Parti Social Chrétien (PSC) in Brussel te verdwijnen in de politieke marginaliteit 5. Bij de Brusselse regionale verkiezingen van 2004 slaagde het nieuwe Centre démocrate humaniste er echter in zichzelf heruit te vinden en komaf te maken met de idee van verdwijning. Sindsdien heeft de cdH echter een hoogtepunt bereikt. Na een terugval in 2009 hebben de humanisten opnieuw een achteruitgang in Brussel gekend. Gecombineerd met de terugval in de kieskring Nijvel heeft dat in het kader van de lijstverbinding 6 geleid tot het verlies van drie Brabantse zetels voor cdH. De humanisten hebben geen gedeputeerde meer in Waals-Brabant. Het herwinnen van het statuut van derde partij in het Gewest is slechts een schrale troost. e) Het is interessant vast te stellen dat het percentage stemmen uitgebracht voor Nederlandstalige partijen licht gestegen is. In 2009 hadden de Nederlandstalige

4 Pascal

Delwit, Marjorie Gassner, Jean-Benoit Pilet, Emilie van Haute, « Les transferts de voix en Wallonie lors des élections fédérales du 13 juin 2010 », Nota nr.1, Centre d’étude de la vie politique de l’ULB. 5 Pascal

Delwit, « Le parti social chrétien : jalons d’un futur incertain », in Pascal Delwit (red.), Le parti social chrétien. Mutations et perspectives, Brussel, Editions de l’Université de Bruxelles, 2002, pp. 9-30. 6 Wat

de regels rond verkiezingen betreft, verwijzen wij naar Jean-Benoit Pilet, Changer pour gagner ? Les réformes des lois électorales en Belgique, Brussel, Editions de l’Université de Bruxelles, 2007.



Verkiezingen

Federale 2007

Regionale 2009

Federale 2010

Vlaams Belang

3,15

1,97

1,65

Lijst Dedecker

0,39

0,42

0,30

Open Vld

2,86

2,60

2,35

PS

21,30

23,29

26,34

MR

31,88

26,46

27,10

FN

2,83

1,69

0,98

cdH

14,29

13,14

12,12

2,11

1,67

1,63

1,22

2,19

2,05

N-VA

0,56

1,93

Ecolo

13,98

17,94

12,04

Groen!

1,22

1,26

1,60

R.W.F.

0,40

0,29

0,26

PTB+PVDA+

0,55

0,87

1,55

Front Des Gauches

0,37

0,44

0,81

Parti Populaire

3,47

Wallonie D’Abord

0,39

PROBRUXSEL

1,75

1,33

0,31

0,10

0,70

Egalité

1,08

Pirate Party

0,33

3,14

3,35

CD&V-N-VA CD&V SP.a

Belg.Unie

Anderen

Vergelijkende evolutie van de resultaten van de partijen in de Brusselse politieke ruimte

3

partijen 11,2% verkregen. Bij de federale verkiezingen van 13 juni 2010 behaalden ze 12,1% van de correct uitgebrachte stemmen. f) Ten slotte werd ook het politieke landschap van de Nederlandstalige partijen in het Brussels Gewest beïnvloed door de duidelijke vooruitgang van de N-VA, naar het voorbeeld van de situatie in Vlaanderen. De Vlaams nationalistische partij maakt een onverwachte doorbraak in Brussel door van 2.600 stemmen in 2009 naar 9.000 in 2010 te gaan, wat 16% van de Nederlandstalige stemmen is. In een nota over Wallonië 7 hebben wij een eerste evaluatie gemaakt van de verschuivingen in stemgedrag tussen de regionale verkiezing van juni 2009 en de federale verkiezing van 13 juni 2010. In de voorliggende bijdrage stellen we dezelfde analyse op voor Brussel. Welke stemverschuivingen vinden plaats tussen 2009 en 2010 en welke omvang hebben ze? Door gewoon af te gaan op welke partijen stemmen winnen en welke verliezen, vervalt men al te vaak in simplismen. De realiteit is meestal veel complexer dan een oppervlakkige blik laat vermoeden8. Uit deze studie zal blijken dat de realiteit regelmatig ver verwijderd is van de clichés. Wel is het zo dat we een zekere coherentie terugvinden betreffende het verlaten van en het kiezen voor partijen 9. In deze studie zullen we niet dieper ingaan op het kiesgedrag van personen die voor de eerste keer stemmen. Onze studie en onze analyse zijn gebaseerd op een systematische methode die uniek is in België: een exit poll georganiseerd door het Centre d’étude de la vie politique van de Université libre de Bruxelles (ULB). In onderzoek om electoraal gedrag te begrijpen, hebben exit polls

7

Pascal Delwit, Marjorie Gassner, Jean-Benoit Pilet, Emilie van Haute, « Les transferts de voix en Wallonie lors des élections fédérales du 13 juin 2010 », Nota nr.1, Centre d’étude de la vie politique de l’ULB. 8 Jean-Benoit

Pilet, « Les transferts de voix entre partis entre les élections régionales de 2004 et le scrutin fédéral du 10 juin 2007 », in Pascal Delwit, Emilie van Haute, Le vote des Belges (Bruxelles-Wallonie, 10 juin 2007), Brussel, Editions de l’Université de Bruxelles, 2007, pp. 111-128. 9 Stefano

Bartolini, Peter Mair, Identity, Competition and Electoral Availability: The Stabilisation of European Electorates 1885-1985, Cambridge University Press, Cambridge, 1990.



4

twee grote voordelen. Ten eerste worden de kiezers niet beïnvloed door het resultaat van de verkiezingen en de commentaren die daar rond gegeven worden. De antwoorden van de respondenten kunnen dus als eerlijk beschouwd worden en zijn minder beïnvloed door effecten van sociale wenselijkheid. Ten tweede zijn er op de dag van de verkiezingen zelf meer burgers beschikbaar om te antwoorden op vragen rond electorale kwesties. Door dit te doen wordt de relatieve bias weggewerkt die veroorzaakt wordt door de moeilijkheid om mensen te bereiken die minder geïnteresseerd zijn in politiek of die uit sociaal en cultureel kansarme milieus komen. De grootste moeilijkheid bij deze exit polls is dat er geen omvangrijke vragenlijst kan afgewerkt worden. De burgers zijn slechts bereid een beperkte tijdsperiode te besteden aan het beantwoorden van een vragenlijst. De selectie van de thema’s die behandeld moeten worden en de vragen die gesteld moeten worden is dus moeilijk. Tijdens de exit poll op 13 juni 2010 werden 3.000 Brusselaars bevraagd in achttien gemeenten van het Gewest. De gemeente Etterbeek weigerde de noodzakelijke toestemming te verlenen. Het aantal interviewers en het aantal kiesbureaus waarin dezen aanwezig waren, werd bepaald op basis van de socio-demografische kenmerken van het Gewest en de gemeenten. Om de stemverschuivingen van de ene verkiezing naar de andere te kunnen analyseren, werden drie vragen gesteld: a) Voor welke partij hebt u vandaag gestemd voor de Kamer? b) Voor welke partij hebt u vandaag gestemd voor de Senaat? c) Voor welke partij hebt u gestemd bij de Brusselse verkiezingen in juni 2009? De partijen werden voorgesteld met hun acroniem en de naam van de lijsttrekker. De vragenlijst werd ofwel in het Frans ofwel in het Nederlands afgenomen naargelang de voorkeur van de respondent. Gezien de bescheiden scores van de Nederlandstalige partijen in Brussel, moet de extrapolatie voor deze partijen met meer voorzichtigheid bestudeerd worden dan bij de Franstalige partijen10. In het vervolg van deze uiteenzetting stellen wij eerst voor elke partij haar getrouwheidspercentage voor, dat wil zeggen het aantal kiezers dat trouw bleef van de ene verkiezing tot de andere. Vervolgens analyseren we het gedrag van de kiezers die niet dezelfde stem uitbrachten als in 2009. Ten slotte ontleden we de kiezers die voor een andere partij kozen en wij berekenen de saldi tussen nieuwe kiezers en kiezers die de partij verloren heeft. De vergelijking baseert zich op de resultaten die de politieke partijen behaalden bij de regionale verkiezing van juni 2009 en de federale verkiezingen van 13 juni 2010, waarbij het Brusselse deel van het arrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde (geaggregeerd resultaat van de kantons Anderlecht, Brussel, Elsene, Sint-Jans-Molenbeek, Sint-Gillis, Sint-Joost, Schaarbeek en Ukkel) geïsoleerd wordt. Er bestaat een blinde vlek in de voorgestelde extrapolatie: het stemgedrag van Belgen in het buitenland die in een Brusselse gemeente gestemd hebben bij de federale verkiezingen. Deze kiezers hebben niet gestemd in juni 2009 en konden uiteraard ook niet bevraagd worden tijdens de exit poll over hun stem van 2010.

10 Voor

de Franstalige partijen situeert het interval van vertrouwen zich op +/- 1,92 aan 95% en voor de Nederlandstalige partijen op +/- 4,90 aan 95%.



5

1. De Franstalige partijen 1.1. Mouvement réformateur (MR) In 2009 had de MR het statuut van eerste partij in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest herwonnen ten koste van de PS. Maar deze prestatie kon de electorale en politieke moeilijkheden van de MR in Brussel-hoofdstad MR echter niet verber121.905 gen. De score van 2009 was lager dan die van 2004, die nochtans ook als zeer slecht beschouwd werd. En cdH Ecolo MR PS Open-Vld PP Pro Bruxsel Anderen de lijst van hervor4,81 2,64 76,44 4,65 0,99 7,37 0,90 2,21 mers was niet in 5.858 3.214 93.179 5.668 1.207 8.983 1.095 2.701 staat geweest het resultaat van de Opsplitsing van de MR-stemmen van 2009 bij de federale verkiezing van 2010. federale verkiezingen van 2007 te herhalen. Voor de tweede opeenvolgende keer moest de MR de teugels van het Gewest afgeven aan een PS-cdH-Ecolo coalitie aan Franstalige kant en Open-VLD-CD&V-Groen! aan Nederlandstalige kant. Een jaar later stijgt de MR lichtjes boven het resultaat van 2009, wat een beter resultaat is dan in Wallonië. De MR heeft een redelijk hoog getrouwheidspercentage bij zijn kiezers van 2009: 76,4%. Meer dan drie kwart van de hervormingsgezinde kiezers van 2009 zijn trouw gebleven aan de partij. Waar kiezen de burgers voor die niet meer voor MR gestemd hebben? De belangrijkste partij die ontrouwe liberale kiezers voor zich heeft kunnen winnen is de Parti populaire/Personenpartij (PP). Meer dan 7% van de MR-kiezers van 2009 (- 8.983 stemmen) kozen voor “complexloos rechts”, naar Brussel gebracht door één van haar co-voorzitters Mischaël Modrikamen. Iets minder dan 5% hervormingsgezinde kiezers opteerde deze keer voor cdH (- 5.858 stemmen) of voor de PS (- 5668 stemmen). De overcdH Ecolo PS Open-Vld Pro Bruxsel Anderen loop ten voordele van Ecolo is daar8.532 13.072 5.332 989 1.412 2.626 entegen bescheiden (- 3.214 stemmen). Transfers binnen de liberale familie bestaan ook, maar in een zeer beperkte mate: 1% van de MR-kiezers MR heeft gekozen voor Open-VLD (- 1.207 Kiezers die in 2009 voor een andere formatie dan MR gestemd hebben.



6

stemmen). De MR heeft ook nieuwe stemmen gewonnen. In absolute cijfers komen zij vooral van Ecolo (+ 13.072 stemmen), vervolgens van cdH (+ 8.532 stemmen) en ten slotte – in mindere mate – van de PS (+ 5.332 stemmen). Terwijl de MR 1.200 kiezers van 2009 heeft zien stemmen voor Open-VLD, profiteert ze omgekeerd ook van de verandering van 1.400 kiezers die in 2009 voor de Vlaamse liberalen kozen en deze keer voor de Franstalige hervormers. Het onderzoek naar de saldi is positief voor de MR maar negatief ten aan zien van de PS (- 336 stemmen) en vooral ten aanzien van de PP, maar de MR wint netto van Ecolo (+ 9.858 stemmen) en van cdH (+ 2.674 stemmen). 1.2. Parti socialiste (PS) In Franstalig België is de PS de overduidelijke overwinnaar van deze verkiezingen, zowel in Wallonië als in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. A priori wordt er dus verwacht dat de PS een getrouwheidspercentage heeft dat hoger ligt dan haar electoraat van 2009. De verwachting wordt bevestigd: meer dan 83% van de socialistische kiezers van de regionale verkiezingen van 2009 in Brussel heeft opnieuw een stem uitgebracht voor de PS, oftewel 89.473 kiezers. Toch heeft een aantal kiezers gekozen voor een andere politieke formatie. Naar welke partijen hebben deze ex-socialistische kiezers zich gericht? Twee partijen doen hun voordeel aan voormalige PS kiezers: cdH (5.495 kiezers) en MR (- 5.332 kiezers). Het electoraat dat geen tweede keer PS voor de PS stemde, 107.303 komt dus voornamelijk uit de centrumstroming van de socialistisch kiezers. Daarnaast heeft ook een linkcdH Ecolo MR PS SP.a PP PTB Anderen ser segment de PS 5,12 1,55 4,97 83,38 0,19 0,49 1,78 2,51 verlaten. Het gaat 5.495 1.665 5.332 89.473 208 531 1.912 2.687 echter om een beperkte groep kieOpsplitsing van de PS-stemmen van 2009 bij de federale verkiezing van 2010. zers die voornamelijk gestemd hebben op de Parti du travail de Belgique/Partij Van De Arbeid (PTB+/PVDA+) (- 1912 kiezers) en Ecolo (- 1.655 kiezers). Binnen de socialistische familie zijn de transfers naar de Nederlandstalige zusterpartij zeer bescheiden. Een schatting leert ons dat iets meer dan 200 kiezers van de PS naar SP.a overgingen. Naast het tamelijk trouwe PS electoraat heeft de socialistische partij haar verkiezingsoverwinning ook te danken aan de komst van kiezers van andere partijen. In absolute cijfers komt de grootste groep van deze kiezers van de Franstalige groenen. 13.562 Ecolo-kiezers van 2009 hebben deze keer gekozen voor de PS. De



7

cdH is ook een belangrijke aanbrenger van stemmen voor de socialistische lijst. Meer dan 9.000 humanistische kiezers van 2009 hebben deze keer gekozen voor de lijst getrokken door Laurette OnPS kelinx. De liberale Kiezers die in 2009 voor een andere formatie dan PS gestemd hebben. bijdrage is bescheiden, maar toch van belang: 5.668 kiezers die in 2009 voor de MR kozen, stemden deze keer voor de PS. Net zoals de verschuiving naar de SP.a zeer klein was, is dat ook zo in de andere richting: slechts iets meer dan 200 voormalige SP.a kiezers, opteerden tijdens deze verkiezing voor de PS. cdH 9.075

Ecolo 13.562

MR 5.668

Sp.a 229

Groen ! 397

Anderen 3.986

Het bestuderen van de balans voor de PS toont aan dat de grootste winst ten koste gegaan is van Ecolo (+ 11.897 stemmen). Het is voornamelijk dankzij de verschuivingen in stemgedrag tussen deze twee partijen dat de electorale overwinning behaald werd door de PS. De nettobijdrage is er ook vanuit de cdH maar in beperktere mate (+ 3.580 stemmen). Wat de MR betreft, daar compenseren het aantal verlaters en nieuwkomers elkaar ongeveer; de PS heeft een licht positief saldo (+ 336 stemmen). Alles samen genomen vertonen de Franstalige socialisten enkel een negatief saldo wat betreft PTB+. 1.3. Centre démocrate humaniste (cdH) We vermeldden reeds dat de cdH al aan het begin van de jaren 2000 erin geslaagd was een bepaalde drempel van politieke en electorale geloofwaardigheid te herwinnen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest na de jaren 1990. Vooral de catastrofale verkiezing in 1999 zorgde voor enige verslagenheid. De humanisten hebben inderdaad slechts twee burgemeesters in de Brusselse ruimte cdH maar ze hebben opnieuw de grens 60.527 van 10% kunnen overstijgen en die van 15% kunnen benaderen. De verkiezing van 2009 cdH Ecolo MR PS CD&V PP Anderen toonde echter de 57,50 6,58 14,10 14,99 0,68 1,43 4,72 broosheid van dit herstel. Die van 34.800 3.982 8.532 9.075 409 868 2.861 2010 bevestigt dit Opsplitsing van de cdH-stemmen van 2009 bij de federale verkiezing van 2010. feit, zelfs al hebben



8

de humanisten de derde plaats van Ecolo kunnen afnemen. Voor de cdH is het getrouwheidspercentage van 2009 alarmerend. De humanisten behouden slechts 57,50% van de kiezers die in 2009 voor hen hadden gestemd, wat ronduit zwak ik gezien er slechts één jaar tussen de twee verkiezingen zit. De vertrekkende kiezers van cdH gaan in de eerste plaats naar de PS: 15% van de humanistische kiezers van 2009 hebben deze keer een stem uitgebracht voor de PS (- 9.075 stemmen). Maar 14,10% van de kiezers van cdH hebben ook gekozen voor de MR (- 8.532 stemmen). Een niet verwaarloosbaar segment – 6,58% – heeft gestemd voor Ecolo (- 3.982 stemmen). Dit vertrek van verschillende belangrijke segmenten van het electoraat van cdH naar drie andere politieke formaties stellen de centrale ideologische coherentie van cdH en/of van haar electoraat in vraag. De omvang van deze uitstroom naar partijen die linkser of rechtser zijn wat betreft socio-economische kwesties en met verschillende profielen wat betreft samenlevingskwesties is opmerkelijk. Daarentegen moeten we vaststellen dat de transfers naar de PP redelijk beperkt zijn. Weinig humanistische kiezers van 2009 werden verleid door de partij geleid door Mischaël Modrikamen (- 868 kiezers). Net zoals bij de socialistische familie was het aantal overlopers naar zusterpartij CD&V onbeduidend (- 409 stemmen). Hoewel de cdH veel kiezers verloren heeft, heeft ze er toch ook enkelen voor zich gewonnen die tijdens de regionale verkiezing van 2009 niet voor cdH gestemd hadden. In absolute cijfers kwamen de nieuwe kiezers voor de humanisten voor ongeveer een gelijk aantal uit liberale (+ 5.860 kiezers) als uit socialistische (+ 5.495 kiezers) hoek. De bijdrage van Ecolo is meer bescheiden (+ 3.278 stemmen). We stellen ook vast dat zeer weinig kiezers van CD&V van 2009 in 2010 gestemd hebben voor cdH (+ 223 stemmen). Ten slotte is de balans voor cdH negatief ten opzichte van de drie andere grote democratische Franstalige partijen. Het saldo is het meest negatief ten opzichte van de PS (- 3.580 stemmen), vervolgens Pro Bruxsel Ecolo MR PS CD&V Anderen ten opzichte van de 992 MR (- 2.674 stem3.278 5.858 5.495 223 5.591 men) en ten slotte ten opzichte van Ecolo (- 704 stemmen). In de drie vergelijkingen is de negatieve balans bescheiden op basis van absolute cdH cijfers, maar deze vaststelling moet Kiezers die in 2009 voor een andere formatie dan cdH gestemd hebben. voorzichtig worden geïnterpreteerd. Ten eerste de vergelijking gebeurt immers op basis van de regionale verkiezing van 2009, waarbij er reeds een humanistische terugval had plaatsgevonden. En ten tweede – rekening houdend met haar statuut als tweederangs politieke actor – kunnen de saldi slechts relatief gelimiteerd zijn.



9

1.4. Ecolo Voor de Franstalige groenen is het resultaat van de federale stembusgang van juni 2010 een grote desillusie gebleken, dit zowel in vergelijking met de regionale verkiezingen van juni 2009 als in vergelijking met de federale stembusgang van 2007. In één jaar tijd is de de achteruitgang van de partij in Brusselzeer duidelijk geworden: zelfs de score van 2007 werd niet behaald. Één van de verklaringen voor dit verlies ten opzichte van 2009 is het zeer lage getrouwheidspercentage van de Ecolostemmen van 2009. Net zoals we hebben kunnen vaststellen voor Wallonië 11, behoudt Ecolo slechts iets meer dan de helft van haar kiezers van 2009. Dit bevestigt eerderevaststellingen met betrekking tot de situatie van Ecolo in Wallonië : de groenen hebben er een zeer wisselend electoraat. Voornamelijk de PS en de MR profiteren hiervan.Het vertrek van Ecolo-kiezers is in de grootste mate ten voordele van de PS en van de MR. De PS haalde 13.562 kiezers binnen die in 2009 voor Ecolo gestemd hadden. De MR verzamelde een gelijkaardig aantal Ecolo-kiezers (- 13.032 stemmen). Het vertrek naar de cdH, daarentegen, is meer bescheiden (- 3.278 stemmen). Het overlopen, van ECOLO-kiezers naar andere partijen blijft trouwens niet beperkt tot de drie traditionale Franstalige partijen. Er wordt niet enkel Ecolo overgelopen naar 82.663 de drie grote Franstalige democratische partijen. We stellen ook een noemenswaardig vertrek vast naar cdH Ecolo MR PS Groen ! PP PTB Frt des G Anderen vier andere politieke 3,97 52,04 15,77 16,41 1,80 1,64 1,75 1,12 5,52 partijen met uiteen3.278 43.015 13.032 13.562 1.490 1.363 1.449 929 4.555 lopende vprofielen: zusterpartij Groen! Opsplitsing van de Ecolo-stemmen van 2009 bij de federale verkiezing van 2010. kreeg er in 2009 , 1.490 Ecolo- kiezers bij , de twee uiterstlinkse partijen PTB+/PVDA+ 1.449 stemmen), hetFront des gauches 929 stemmen, en, tenslotte, de PP 1.363 stemmen. Het deel van de Ecolo stemmen die de PP weet te recupererenbetreft hoogstwaarschijnlijk dat deel van het electoraat dat een proteststem wil uitbrengen, met name kiezers die “ hun ontevredenheid over het functioneren van het politiek systeem wensen uit te drukken”12 . In elk geval toont de omvang en de diversiteit van de kiezers die Ecolo verlieten na 2009 de complexe ‘ideologische inhoud’ van Ecolo aan. Ecolo trekt zeer uiteenlopende electorale segmenten aan met zeer heterogene ideologische profielen op 11 Pascal

Delwit, Marjorie Gassner, Jean-Benoit Pilet, Emilie van Haute, « Les transferts de voix en Wallonie lors des élections fédérales du 13 juin 2010 », Nota nr.1, Centre d’étude de la vie politique de l’ULB. 12 Marc

Hooghe, Sofie Marien, Teun Pauwels, « Méfiance politique et comportement électoral en Belgique », in Kris Deschouwer, Pascal Delwit, Marc Hooghe, Stefaan Walgrave (red.), Les voix du peuple. Le comportement électoral au scrutin régional de juin 2009, Brussel, Editions de l’Université de Bruxelles, 2010.



cdH

MR

PS

3.982

3.214

1.665

PTB 523

Groen ! 452

Pro Bruxsel 975

Ecolo

Autres 2.200

10 socio-economisch en op samenlevingsvlak. Hen op duurzame manier verbinden ten voordele van Ecolo is een zeer moeilijke uitdaging voor de Franstalige groenen, zowel in Wallonië als in Brussel.

Ondanksde zware verliezen van haar electoraat van 2009 ontvangt Ecolo ook nieuwe kiezers. Deze komen hoofdzakelijk van de cdH en MR. Ecolo wint 3.982 kiezers die in 2009 op de humanisten stemden, en 3.214 liberale kiezers . De bijdrage vanuit het socialistisch electoraat is veel beperkter (+ 1.665 stemmen). Binnen de ecologische familie stellen we vast dat 452 kiezers van Groen! de omgekeerde keuze gemaakt hebben en di keer voor de Franstalige groenen hebben gestemd.

Kiezers die in 2009 voor een andere formatie dan Ecolo gestemd hebben.

Met uitzondering van de cDH, is het saldo van Ecolo in vergelijking met de andere partijen negatief. Hoewel Ecolo netto 704 stemmen meer behaald dan de cDH, is hun verlies ten opzichte van de PS (- 11.897 stemmen) en de MR (- 9.818 stemmen) groot. 1.5. Parti populaire/Personenpartij (PP) De Parti populaire/Personenpartij is een politieke nieuwkomer. De partij werd in november 2009 boven de doopvont gehouden door twee mediatieke personaliteiten: de advocaat Mischael Modrikamen, verdediger van een deel van de kleine aandeelhouders van Fortis, en Rudy Aernoudt, vroeger kabinetschef van liberale ministers en kortstondige vleugelman van LiDé (Libéral et Démocrate). De PP hoopt het rechtse electoraat van het Franstalige politieke spectrum voor zich te winnen en verwijzen daarbij naar de Spaanse Parti populaire (PP) cdH Ecolo MR PS Vlaams Belang Anderen en de Franse Union 3.325 868 1.353 8.983 531 557 pour le mouvement populaire (UMP). Hun ideologische opstelling is deze van een “complexloos” rechts alternatief. Met een ultraliberale houding ten aanzien van socioPP economische kwesties en een ambivaDe electorale herkomst van de kiezers van de PP. lente houding ten



11

aanzien immigratie -en veiligheidskwesties trachten ze twee verschillende segmenten/posities binnen het electoraat aan te spreken. Hoewel de verwachtte doorbraak is uitgebleven, hebben ze dankzij de verbinding met de kieskring Brussel-Halle Vilvoorde toch een één verkozene in het arrondissement Nijvel. Waar heeft de PP deze stemmen kunnen winnen? Uit een eerste analyse blijkt dat de PP electoraal voornamelijk uit drie poelen heeft gevist voor het bekomen van haar toch wel zeer bescheiden resultaat. op drie ‘sokkels’ voor het bekomen van haar toch wel bescheiden resultaat. Een eerste sokkel – en veruit de belangrijkste – bestaat uit liberale kiezers, zonder twijfel het meest rechtse deel van het Brussels electoraat van de MR. Niet minder dan 8.983 MR-kiezers hebben deze keer voor de PP gekozen. . De tweede poel is een belangrijke transfer van extreem rechtse kiezers, komende zowel van het Vlaams Belang als van het Front National. Deze twee partijen hebben een moeilijke verkiezing gekend. De derde poel komt van Ecolo. Voor die nieuwe kiezers van PP die van Ecolo, FN of Vlaams Belang komen kunnen wij voor een deel van proteststemmen spreken. Daarentegen, het aantal kiezers die vanuit het electoraat van cdH of PS komen is zeer zwak, om niet te zeggen, zelfs onbeduidend in het geval van de socialisten.

2. De Nederlandstalige partijen 2.1. Open-VLD Hoewel deOpen-VLD de eerste Nederlandstalige partij in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest blijft, vertoont haar electoraat een een zwak getrouwheidspercentage. De Vlaamse liberalen hebben slechts iets meer dan de helft van hun kiezers van 2009 weten te behouden. De partij die hier het meeste voordeel uit haalt, is de grote winnaar van deze stembusgang aan Vlaamse kant: de N-VA. De Vlaams-nationalistische partij overtuigde maar liefst 12,65 % van het VLD-electoraat van 2009 (1.512 stemmen). Daarnaast verliest Open-VLD 12% van haar electoraat van 2009 aan haar zusterpartij MR (1.412 stemmen). Het vertrek naar andere Nederlandstalige democratische formaties zijn veel beperkter: samen trekken CD&V, SP.a en Groen! slechts 12,76% van de Vlaamse liberale kiezers van 2009 aan.

Open-VLD 10.085

MR

CD&V

SP.a

Open VLD

Groen !

N-VA

Anderen

11,81 1.412

5,44 650

3,95 472

54,76 6.547

3,38 404

12,65 1.512

8,02 959

Opsplitsing van de Open-VLD-stemmen van 2009 bij de federale verkiezing van 2010.

Omgekeerd heeft de Open VLD 1200 franstalige liberale stemmen weten af te snoepen, ofschoon het netto saldo licht negatief is (-250 stemmen). Daarnaast hebben de Vlaamse liberalen een deel van het CD&V-electoraat voor zich weten te winnen (- 777 stemmen). Alge-



MR 1.207

CD&V

SP.a

Groen !

Anderen

777

420

187

1.482

12 meen gezien stellen we vast dat de balans tussen de voornaamste partijen vrijwel neutraal is. De terugval in vergelijking met de regionale verkiezing van 2009 komt – qua netto saldo – is hoofdzakelijk te verklaren door de transfer ten voordele van N-VA.

Open-VLD Kiezers die in 2009 voor een andere formatie dan Open-VLD gestemd hebben. 2.2. Socialistische Partij.anders (Sp.a)

Bij de stembusgang van 2010 behaalden de Vlaamse socialisten hun laagste electorale score sinds 1945. In Brussel kende de SP.a een kleine terugval in vergelijking met 2009. Met 66,5% is het rententiepercentage bij de partij relatief hoog. Het is vooral Groen! die stemmen van SP.a voor zich wist te winnen (- 810 stemmen) en in mindere mate ook Open-VLD, die iets meer dan 4% van de socialistische kiezers afsnoepte (- 420 stemmen). Wat de NV-A betreft, daarentegen, was de SP.a een zwakke leverancier van stemmen. De NV-A heeft haar succes duidelijk niet te danken aan socialistische stemmen. De transfer naar zusterpartij PS bleef, zoals reeds vermeld, zeer bescheiden.

SP.a 8.265

PS

CD&V

SP.a

Open VLD

Groen !

N-VA

Anderen

2,27 229

0,88 89

66,46 6702

4,16 420

8,03 810

2,70 272

15,50 1563

Opsplitsing van de SP.a-stemmen van 2009 bij de federale verkiezing van 2010. De nieuwe SP.a kiezers komen voornamelijk van de twee groene partijen Ecolo (+ 791 stemmen) en Groen! (+ 541 stemmen), en ook –hetzij in mindere mate - van Open-VLD. De balans tussen SP.a enOpen-VLD is in dat opzicht ongeveer in evenwicht (+ 52 stemmen).



Ecolo 791

13

PS

CD&V

Open VLD

Groen !

Anderen

208

385

472

541

347

SP.a Kiezers die in 2009 voor een andere formatie dan SP.a gestemd hebben. 2.3. N-VA Wat kunnen we zeggen over de partij die op 13 juni 2010 de verbeelding heeft getart? In 2009 had N-VA voor het eerst zonder kartelgenoot CD&V deelgenomen aan de regionale verkiezingen. Haar core bij deze verkiezing laat bijgevolg geen gedetailleerde analyse toe. Volgens onze indicaties zou N-VA bijna heel hun electoraat van 2009 hebben behouden. In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is het succes van de Vlaams-nationalistische partij gebaseerd op de belangrijke bijdrage van drie partijen die aan de rechtse of extreem rechtse kant van het politieke spectrum staan: het Vlaams Belang levert de grootste bijdrage (+ 1.578 stemmen). Daarna volgen Open-VLD (+ 1.512 stemmen) en de partij van de eerste minster, CD&V (+ 1.339 stemmen). De transfers vanuit linkse partijen, SP.a en Groen!, daarentegen, zijn totaal onbeduidend. Het zou interessant zijn na te gaan of deze vaststellingen aan Vlaamse kant bevestigd kunnen Vlaams Belang worden. , In dat N-VA CD&V SP.a Open-Vld Anderen geval zouden ze 2.586 1.578 1.339 272 1.512 1.513 kunnen aantonen dat de uitzonderlijke vooruitgang van de N-VA niet gebaseerd is op de bijdrage van het nationalistischanarchistische electoraat van de vroegeN-VA re Volksunie 13. Kiezers die in 2009 voor een andere formatie dan N-VA gestemd hebben.

13 Emilie

van Haute, Jean-Benoit Pilet, « Regionalist Parties in Belgium (VU, RW, FDF) : victims of their own success? », Regional and Federal Studies, 2006, vol.16, nr.3, pp.297-313 ; Pascal Delwit, Emilie van Haute, « L’implosion et la fin d’un parti : la Volksunie », L’Année sociale, 2002, pp. 13-24.



14

2.4. Vlaams Belang Na de belangrijke terugval van het Vlaams Belang bij de regionale stembusgang van 2009, bevestigt de partij hier haar politieke en electorale achteruitgang in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, waar ze nochtans een beVlaams Belang paalde periode de 9.072 andere Nederlandstalige partijen gedomineerd heeft, en het erop leek dat ze de gewestinstellingen wist te FN PP N-VA Vlaams Belang Anderen verlammen. 14 6,14 6,67 17,40 65,38 4,41 Het Vlaams Belang 557 605 1578 5.931 400 heeft slechts twee Opsplitsing van de Vlaams Belang-stemmen van 2009 bij de federale verkiezing van 2010. derde van haar sinds de verkiezingen van 2009 sterk verzwakt electoraat weten te behouden. De kiezers die afhaken gaan bijna uitsluitend naar rechtse partijen. Het zal niet verbazen dat de belangrijkste transfer naar N-VA is. 17,4% van de Vlaams Belang-kiezers hebben dit keer gekozen voor de Vlaamse nationalisten (– 1.578 stemmen). Zelfs het Front national – dat electoraal ook in moeilijkheden zit – haalt 6,7% van de kiezers van Vlaams Belang van 2009 binnen (- 605 stemmen). Tenslotte heeft ook de PP een bescheiden deel van electoraat van het Vlaams Belang van 2009 (- 557 stemmen) overgenomen.

Anderen 1.112

Vlaams Belang Kiezers die in 2009 voor een andere formatie dan Vlaams Belang gestemd hebben.

Deze verliezen worden slechts gedeeltelijk gecompenseerd. We kunnen geen enkele opvallende beweging vaststellen waarbij electoraat van een bepaalde Nederlandstalige of Franstalige partij naar het Vlaams Belang overloopt.

14 Pascal

Delwit, Jean-Michel De Waele, Andrea Rea, « Les étapes de l’extrême droite en Belgique », in Pascal Delwit, Jean-Michel De Waele, Andrea Rea (red.), L’extrême droite en France et en Belgique, Complexe, 1998, pp. 57-83.



15

2.5. CD&V In Vlaanderen kenden de Vlaamse christen-democraten een zware electorale nederlaag. Op 10 juni 2010 behaalde CD&V haar zwakste electorale prestatie sinds het instellen van het algemeen stemrecht. In het Brussels Hoofdstedelijk CD&V Gewest kon CD&V 7.696 desalniettemin de schade beperken. Desondanks vertoont ze een uitzonderlijk laag rencdH CD&V SP.a Open VLD Groen ! N-VA Vl. Belang Anderen tentiepercentage. Minder dan één op 2,90 45,72 5,00 10,10 4,25 17,40 1,09 13,54 twee Vlaams chris223 3.519 385 777 327 1.339 84 1.042 ten-democratisch kiezers van 2009 Opsplitsing van de CD&V-stemmen van 2009 bij de federale verkiezing van 2010. hebben in 2010 opnieuw voor CD&V gestemd. 31% van het CD&V-electoraat heeft voor een andere Nederlandstalige democratische partij gestemd. Dat is vooral de N-VA. N-VA haalde op haar eentje 17,4% van het christen-democratisch electoraat van 2009 binnen (- 1.339 stemmen). Daarnaast verzamelde Open-VLD iets meer dan 10% van de CD&V-kiezers (- 777 stemmen). SP.a en Groen! recupereerden elk 5% van de CD&V-kiezers. Het aantal transfers naar de Franstalige zusterpartij cdH is vrijwel onbeduidend: 223 stemmen. De CD&V zelf trekt een belangrijk deel van het electoraat van Lijst Dedecker (1.030 stemmen) en van Open-VLD (650 stemmen) aan. De nieuwe kiezers die van cdH komen zijn beperkt maar zijn toch net iets meer dan de slechts “verloren” stemmen. In netto saldi is de balans dus ongecdH SP.a Open VLD Groen ! Lijst Dedecker Autres veer in evenwicht 1.030 voor CD&V, wat de 409 89 650 212 1.317 quasi status quo van haar score verklaart. De CD&V verloor een substantieel aantal stemmen ten voordele van N-VA, maar heeft er een CD&V niet verwaarloosbaar deel “gerecuKiezers die in 2009 voor een andere formatie dan CD&V gestemd hebben. pereerd” uit het electoraat van Lijst Dedecker.



16

2.6. Groen! Tot slot bespreken we de situatie van de Vlaamse groenen? Groen! heeft een tamelijk goed getrouwheidspercentage. De Vlaamse groenen behouden 63% van hun electoraat van 2009. Drie politieke formaties halen Groen! voordeel uit on5.807 trouwe Vlaamse groene kiezers: SP.a die meer dan 9% van het Groen!electoraat binnenhaalt (- 541 stemEcolo PS CD&V SP.a Open VLD Groen ! Anderen men), zusterpartij 6,84 7,78 3,65 9,32 3,21 62,81 6,39 Ecolo die iets min397 452 212 541 187 3.647 371 der dan 8% van de Vlaamse groene Opsplitsing van de Groen!-stemmen van 2009 bij de federale verkiezing van 2010. stemmen van 2009 verovert (-452 stemmen) et de PS die op haar beurt iets minder dan 7% van de stemmen voor Groen! kon afsnoepen (- 397 stemmen). Naar het voorbeeld van wat we hebben kunnen afleiden voor de SP.a is het vertrek naar de N-VA onbeduidend.

Ecolo 1.490

CD&V 327

Wat betreft de nieuwe kiezers profiteert Groen! Van 1.500 Franstalige groene stemmen. Groen! is zo de (grote) begunstigde ten opzichte van Ecolo (+ 1.048 stemmen) en ten opzichte van SP.a waar het saldo ook positief is (+ 269 stemmen). Er blijkt dus in een electoraal segment van 3 à 4.000 Brusselse SP.a Open-Vld Autres kiezers een wisse810 404 806 lend stemgedrag te zijn tussen Ecolo, Groen!, SP.a en zelfs PS.

Groen! Kiezers die in 2009 voor een andere formatie dan Groen! gestemd hebben.



17

3. Samenvatting De hoofddoelstelling van deze bijdrage – die de verschuivingen in stemgedrag tussen de partijen bij de federale stembusgang van 13 juni 2010 in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest analyseerde – was om verder te gaan dan een bespreking van de bruto resultaten en de verschillen voor elke partij met vroeger behaalde resultaten. Deze verschillen kunnen de indruk wekken dat ze ontstaan zijn doordat kiezers ofwel hun stem van de vorige verkiezingen herhaald hebben ofwel hun stem veranderden om zich in 2010 aan te sluiten bij de winnaars. Uit deze analyse blijkt dat de verschuivingen in stemgedrag veel complexer zijn. Alle partijen, zelfs de belangrijkste winnaar in Brussel – de PS – hebben kiezers van 2009 verloren en alle partijen, zelfs de verliezers, zijn er in geslaagd nieuwe kiezers te lokken. Belangrijke stemverschuivingen die onzichtbaar bleven op het geaggregeerd niveau werden door middel van onze exit poll duidelijk. Zo zijn er talrijke transfers van Ecolo naar PS, van cdH naar MR, maar ook van MR naar cdH. Zelfs een relatieve electorale stabiliteit kan belangrijke bewegingen verhullen, zoals het voorbeeld van CD&V aantoont. In een eerste analyse werden verschillende coherente transfers verduidelijkt. Liberale kiezers vertrekken meestal naar een rechtse formatie, met name de PP, de partij die er op haar beurt niet in slaagt om oude PS kiezers aan te trekken. Aan Vlaamse kant wint N-VA ten koste van andere centrumrechtse of extreem rechtse formaties. Er zijn daarentegen bijna geen transfers tussen SP.a en Groen! enerzijds en N-VA anderzijds. Ten slotte illustreert deze oefening ook een belangrijke realiteit, die men niet mag vergeten. Er bestaat niet zoiets als “een” electoraat per partij, maar er zijn electorale segmenten die voor eenzelfde partij kunnen stemmen om verschillende redenen of ze om verschillende redenen kunnen verlaten. Ecolo illustreert deze vaststelling zonder twijfel het beste. De Franstalige groenen verliezen een aanzienlijk aantal van hun kiezers aan de linkse partijen, PS, PTB+/PVDA+ of Front de gauche maar ook aan de rechtse partijen MR of PP.



18

Annex cdH : centre démocrate Humaniste (democratisch-humanistische centrumpartij) CD&V : Christen-Democratisch & Vlaams Ecolo : Ecologistes confédérés pour l’organisation de luttes originales (ecologisch ingestelden gefedereerd voor de organisatie van originele strijd) FN: Front national (nationaal front) Groen! : Groen! LDD : Lijst Dedecker MR : Mouvement réformateur (hervormingsgezinde beweging) N-VA : Nieuw-Vlaamse Alliantie Open-VLD : Open Vlaamse Liberalen en Democraten PS : Parti socialiste (socialistische partij) SP.a : Socialistische Partij.anders Vlaams Belang : Vlaams Belang




Nummer 42, 4 oktober 2010. ISSN 2031-0293

Vincent Blondel, Gautier Krings, Isabelle Thomas

Regio’s en grenzen van mobiele telefonie in België en in het Brussels stadsgewest Vertaling : Saraï de Graef In dit artikel onderzoeken we het bestaan van regio’s en van grenzen in België op basis van een originele databank die gegevens bevat van meer dan 200 miljoen mobiele telefoongesprekken en van een wiskundige methode die toelaat op automatische en natuurlijke wijze netwerken in coherente groepen te verdelen. Op die manier kan een geografie van mobiel telefoonverkeer voorgesteld worden op basis van de relatieve frequenties van de telefoongesprekken en hun gemiddelde duur. Als we de relatieve frequentie van de gesprekken als criterium gebruiken, krijgen we een kaart van België die bestaat uit 17 groepen of “telefoonbassins” die ruimtelijk verankerd zijn in gemeenten die allemaal verbazend aangrenzend zijn. Op deze eerste kaart is het enkel het bassin van Brussel dat de taalgrens nadrukkelijk doorbreekt en de drie institutionele gewesten van het land bedekt. Als we de gemiddelde duur van de gesprekken als criterium hanteren, krijgen we één groep in het noorden en één groep in het zuiden van het land. Binnen deze twee groepen vindt ongeveer 98% van de gesprekken plaats; slechts 2% van het telefoonverkeer gaat van de ene groep naar de andere. De zuidelijke groep bevat de 19 Brusselse gemeenten, alle gemeenten van het Waals Gewest en acht faciliteitengemeenten die in het Vlaams Gewest liggen. Het is opmerkelijk dat alle faciliteitengemeenten van de Brusselse rand (met uitzondering van Wemmel) deel uitmaken van de groep van het zuiden van het land. Vincent Blondel is professor toegepaste wiskunde aan de Université catholique de Louvain en gastdocent aan het Massachusetts Institute of Technology (Cambridge, USA) waar hij lineaire programmering doceert. Hij is lid van het ICTEAM van de UCL, van het Naxys centrum van de FUNDP en van het "Laboratory for Information and Decision Systems" van het MIT. Zijn onderzoek betreft de analyse van complexe systemen en verschillende kwesties van discrete wiskunde, in het bijzonder de analyse van grote netwerken. Gautier Krings is burgerlijk ingenieur in de toegepaste wiskunde en schrijft een doctoraatsthesis in de ingenieurswetenschappen aan de UCL met Vincent Blondel als promotor. Hij is lid van het ICTEAM van de UCL. Hij is geïnteresseerd in het opvragen van gegevens uit grote netwerken en werkt in het bijzonder rond hun geografische spreiding en evolutie in de tijd. Isabelle Thomas is doctor in de geografie en geaggregeerde in het hoger onderwijs. Ze is “Directeur de Recherches” aan het FNRS (Fonds de la Recherche Scientifique) en professor aan het Departement Geografie aan de UCL. Ze is geïnteresseerd in de lokalisatie van menselijke activiteiten, met een bijzondere interesse in statistische instrumenten, cartografie en het opstellen van modellen.

Contact gegevens : Vincent Blondel,+1 617 253 2141 +1 617 956 2563 [email protected], [email protected] Gautier Krings, +32 10 47 8041, [email protected] Isabelle Thomas,+32 10 472136, [email protected] Christophe Mincke (redactiesecretaris), +32(0)473 21 02 65 [email protected]



1

1. Inleiding Sinds verschillende decennia lang zijn onderzoekers binnen de regionale wetenschappen gefascineerd door herkomst-bestemmingsmatrices. Deze matrices zijn onderwerp van een uitgebreide literatuur die de impact bestudeert van afstand op de intensiteit van stromen tussen herkomst en bestemming (zie bijvoorbeeld Carrothers, 1956; Taylor, 1983; Haynes en Fotheringham, 1988; Sen en Smith, 1995; Pumain en Saint-Julien, 2001; Roy, 2004 of Prager en Thisse, 2010). Het telefoonverkeer is een voorbeeld van interrelaties waarvoor zwaartekrachtmodellen vaak gebruikt worden (zie bijvoorbeeld Rietveld en Janssen, 1990; Rossera, 1990 of Palm, 2002). Deze modellen tonen het belang aan van de taal en van de afstand in het niet-mobiele telefoonverkeer. Ons onderzoek gaat in dezelfde richting, maar betreft mobiele telefonie in België en brengt de structuur van het communicatienetwerk in rekening. Het pendelverkeer naar school of naar het werk, migratiestromen of het telefoonverkeer in België zijn voorbeelden van databanken van ruimtelijke interrelaties die reeds geleid hebben tot vele ruimtelijke analyses en tot voorstellen voor indeling van de ruimte. Deze indelingen zijn meestal moeilijk onderling vergelijkbaar omdat de definitie van de gebieden verschilt naargelang het doel, de schaal en de gehanteerde criteria. Als voorbeelden kunnen we de stadsgewesten voorgesteld door Van Hecke e.a., 2007, de werkgelegenheidsbassins (van Wasseige e.a., 2000; Lockhart et Vandermotten, 2009; Verhetsel e.a., 2009), de schoolbassins (Halleux e.a., 2007) of de klantenzones (Mérenne-Schoumacker, 2010) aanhalen. Andere studies concentreerden zich op de mate van dikte van de taalgrens (zie bijvoorbeeld Klaassen e.a., 1972 of Dujardin, 2001). In de meerderheid van de gevallen is de definitie van de gebieden gebaseerd op de identificatie van een centrum in een bepaalde ruimte en op de notie van toegankelijkheid tot dat centrum. Het voorliggende artikel brengt een ruimtelijke structuur van België gebaseerd op de stromen van mobiele telefonie in België, zonder enige geografische vooronderstellingen wat betreft afstand of centraliteit. De gemeenten worden hier gegroepeerd met behulp van een statistische methode aangepast aan grote databanken en netwerken (Newman, 2006; Blondel e.a., 2008). De verkregen resultaten werden in kaarten gegoten en laten toe volgende vragen te behandelen: telefoneert men eerder naar gesprekspartners die zich dichtbij of veraf bevinden? Bestaan er grensef-

V. BLONDEL, G. KRINGS, I. THOMAS, « Regio’s en grenzen van mobiele telefonie in België en in de Brusselse stadsgewest », Brussels Studies, Nummer 42, 4 oktober 2010, www.brusselsstudies.be


2

fecten binnen België en welke zijn die dan? We onderzoeken ook of de telefoongewoonten de Belgische ruimte op een originele manier indelen of dat de bekomen groepen de stedelijke hiërarchie, de werkgelegenheidsbassins of administratieve realiteiten (provincies, arrondissementen,…) imiteren. Het vervolg van dit artikel is op volgende manier gestructureerd: in het tweede deel beschrijven we kort de data en de gebruikte methode om de groepen van gemeenten te identificeren; nadien beschrijven en bespreken we de verkregen resultaten in het derde deel alvorens in het laatste deel te besluiten.

2. De data en de methode van automatische detectie van groepen van gemeenten De gebruikte databank bevat gegevens over het mobiele telefoongedrag van het geheel van abonnees van één operator. De databank bevat 2,6 miljoen abonnees waarvan we de gemeente van facturatie kennen en eveneens het aantal en de duur van uitgaande en ontvangen telefoongesprekken. Om de anonimiteit te garanderen werd elke abonnee geïdentificeerd op basis van een anonieme sleutel. De databank omvat meer dan 200 miljoen gesprekken over een periode van zes maanden (van 1 oktober 2006 tot 31 maart 2007). Voor onze analyse hebben we enkel de gesprekken tussen gebruikers van dezelfde operator weerhouden. De gesprekken naar vaste telefoonlijnen, de internationale gesprekken en de gesprekken naar andere operatoren werden niet in rekening gebracht. SMS, MMS en andere vormen van “data-communicatie” zijn eveneens uit de analyse geweerd om dus enkel vocale gesprekken over te houden. Tenslotte werden ook enkel wederkerige (minstens één gesprek in beide richtingen) en voldoende belangrijke (minstens zes gesprekken gedurende zes maanden) gesprekken opgenomen in de analyse. Door het maken van deze keuzes hebben we getracht een zo goed mogelijke weergave van interpersoonlijke netwerken te bereiken. Helaas was er geen manier om de private van de professionele gesprekken te onderscheiden, waardoor de resultaten nog verfijnd hadden kunnen worden. Elke abonnee werd geïdentificeerd (geocode) op basis van de gemeente van facturatie. Omdat het om mobiele telefonie gaat, is het nuttig hier te verduidelijken dat we de lokalisatie van de gesprekspartners op het moment van het gesprek niet in rekening hebben gebracht. Het gaat dus niet om een analyse van de fysieke mobiliteit van de abonnees: enkel de facturatie-gemeente bepaalt de geocode van de abonnee. Men verkrijgt dus een netwerk waarbij de relatieve informatie over de band tussen gemeente A en gemeente B aangegeven wordt door de gesprekken tussen abonnees uit gemeente A met abonnees uit gemeente B. De relatieve frequentie van de band tussen A en B kan gedefinieerd worden als het aantal gesprekken gevoerd door de abonnees uit A naar die uit B, gedeeld door het product van het aantal abonnees uit A en het aantal abonnees uit B. Deze deling relativeert de absolute cijfers en zorgt ervoor dat de cijfers onafhankelijk worden van de grootte van de gemeente in kwestie en eveneens van het marktaandeel van de operator in deze gemeenten.



3

Naast de (relatieve) frequentie bestuderen we ook de gemiddelde duur van de gesprekken, om op die manier rekening te houden met een andere eigenschap van telefoonrelaties. De gemiddelde duur van de band tussen A en B wordt weergegeven door de gemiddelde tijd van de gesprekken van de abonnees uit A naar die uit B. Omdat er in België 589 gemeenten zijn, bekomen we dus twee matrices 589 × 589, waarbij de ene de frequenties van de gesprekken toont en de andere de gemiddelde duur van de gesprekken. Bij wijze van illustratie tonen we in Figuur 1 de kaart van de frequentie van de gesprekken die vertrekken vanuit de gemeenten Aarlen (a) en Oostende (b) naar het geheel van Belgische gemeenten. We stellen vast dat de frequentie van de gesprekken fors afneemt wanneer de afstand groter wordt. Hiermee worden gekende eigenschappen van telefoongesprekken en van de meerderheid van sociale interacties bevestigd (zie onder andere Verhetsel e.a. (2009) waar we gelijkaardige kaarten vinden gerealiseerd op basis van andere methodes en gegevens betreffende het pendelverkeer). In tijden waarin de tarieven voor telefoongesprekken binnen België niet meer afhankelijk zijn van de afstand en waarin verscheidene economische activiteiten minder afhankelijk lijken van de kosten van transport, telefoneert men toch nog steeds naar personen die geografisch dichterbij zijn en die men ongetwijfeld vaak ziet.

Figuur 1. Frequenties van de gesprekken vanuit de gemeenten Aarlen (blauw) en Oostende (rood).

Op basis van de twee netwerken die hierboven beschreven werden (frequentie, gemiddelde duur), identificeren we in het vervolg van dit artikel groepen van gemeenten op automatische basis: bestaan er groepen van gemeenten waarvan de frequentie hoger is of waarvan de gemiddelde duur van de gesprekken langer is? De automatische identificatie van groepen binnen netwerken is onderwerp van verschillende wiskundige en algoritmische werken van de laatste jaren; zie bijvoorbeeld Fortunato (2010) voor een overzicht. De maat die het vaakst gebruikt wordt om de kwaliteit van een indeling van een netwerk in groepen te kwantificeren is de “modulariteit”, geïntroduceerd door Newman (2006). De modulariteit van een indeling in groepen vergelijkt de densiteit van banden tussen leden van



4

één groep met de densiteit verkregen in een willekeurige groep die dezelfde globale karakteristieken vertoont. Een verhoogde modulariteit toont aan dat de densiteit van de banden binnen de groepen significant hoger ligt dan waaraan men zich zou mogen verwachten als er een willekeurige indeling was gebeurd ten aanzien van equivalente karakteristieken. Deze maat legt helemaal geen bepaalde grootte van de groepen op en bepaalt ook niet a priori het aantal groepen. De zoektocht naar de indeling van een netwerk die de modulariteit maximaliseert is een moeilijk probleem waarvoor de laatste jaren verschillende methoden voor een oplossing voorgesteld zijn. Een korte beschrijving van de methode die in dit artikel gehanteerd wordt en bekend is onder de naam “Louvain method” wordt hieronder gegeven. We raden lezers die niet geïnteresseerd zijn in deze meer technische beschrijving aan meteen naar het derde deel over te gaan, onderstaande opmerkingen indachtig: De groepering van gemeenten gebeurt zonder enige maat van centraliteit of van toegankelijkheid; het enige wat telt, is de frequentie of de gemiddelde duur van de banden tussen de 589 gemeenten; Het aantal groepen en de samenstelling van de groepen zijn endogeen: het is de methode die automatisch het optimale aantal groepen en hun samenstelling aanlevert, zonder enige interventie van buitenaf; De methode is wiskundig duidelijk gedefinieerd: ze tracht de modulariteit van de verkregen indeling te optimaliseren. De methode werd bovendien reeds met succes gehanteerd in talrijke contexten (zie Lancichinetti, 2009) en ze is beschikbaar bij verschillende software van automatische behandeling van netwerken, zoals igraph (http://igraph.sourceforge.net/) of NetworkX (http://networkx.lanl.gov/). Laat ons nu de methode beknopt beschrijven; voor een meer gedetailleerde beschrijving verwijzen we de geïnteresseerde lezer naar Blondel e.a. (2008) of Aynaud e.a. (2010). De methode gebruikt een bepaald algoritme om de knooppunten van het netwerk (in ons geval de gemeenten) te groeperen in opeenvolgende stappen en stelt zo een hiërarchie van netwerken op. Op het laagste niveau in de hiërarchie vormen de knooppunten eerst allemaal afzonderlijke groepen. Vervolgens selecteert de methode bij elke herhaling een knooppunt van een groep en voegt die toe aan de groep die de bijdrage voortkomende uit de modulariteit maximaliseert als deze bijdrage positief is. Wanneer elke verandering aan de toevoeging van een knooppunt de modulariteit verlaagt, ontstaat een nieuw netwerk waarvan de knooppunten de groepen van het netwerk van een lager niveau zijn. Het proces wordt dan herhaald op dit nieuwe netwerk. De resultaten van de methode zijn afhankelijk van de volgorde waarin de knopen doorlopen worden. Om de “robuustheid” van de methode ten aanzien van die volgorde van het parcours na te gaan, hebben we 100 willekeurige veranderingen van de volgorde van de data doorgevoerd en vervolgens de verkregen groepen vergeleken. Wanneer we de frequentie als criterium hanteren, stellen we vast dat gemiddeld 91% van de gemeenten in dezelfde groepen blijven. We kunnen bovendien nagaan dat deze variaties altijd overeenkomen met grensgemeenten die van de ene groep naar een aangrenzende groep gaan. Wanneer we de gemiddelde duur als criterium hanteren, stellen we geen enkele variatie tussen de groepen volgens de volgorde van het parcours van doorlopen data vast. In dit laatste geval zien we bovendien dat



5

elke overdracht van een gemeente van de ene groep naar de andere de modulariteit vermindert. Deze vaststellingen duiken op als bijkomend bewijs voor de stabiliteit en de robuustheid van de twee groepen die onderscheiden worden in het geval van gemiddelde duur van het telefoonverkeer.

3. Resultaten: indeling van de Belgische ruimte op vlak van mobiele telefonie 3.1 Indeling op basis van de frequenties van de gesprekken Figuur 2 illustreert de groepen die werden onderscheiden op basis van de frequentie van de telefoongesprekken tussen gemeenten. De kleuren hebben geen bepaalde betekenis en dienen er enkel toe het lezen van de kaart te vergemakkelijken. Onze voornaamste commentaren kunnen samengevat worden in vier punten: (1) Zonder a priori het aantal groepen of hun grootte te hebben vastgelegd, zijn de verkregen optimale groepen evenwichtig verdeeld in de ruimte: 17 “telefoonbassins” die bestaan uit 15 tot 66 gemeenten komen “op natuurlijke wijze” te voorschijn. Dit resultaat is verschillend van de indeling in werkgelegenheidsbassins (47 bassins gedefinieerd door Wasseige e.a., 2000) en is gelijkend maar niet identiek aan de stedelijke hiërarchie van Van Hecke e.a. (2007). Om dit aan te tonen hebben we op Figuur 2 de regionale steden en de grootsteden zoals die door Van Hecke e.a. (2007) gedefinieerd zijn. We stellen vast dat bepaalde telefoonbassins twee steden omvatten (de gehele Belgische kust vormt bijvoorbeeld één telefoonbassin en groepeert de steden Oostende en Brugge; andere voorbeelden: Hasselt en Genk of Mechelen en Leuven), terwijl andere telefoonbassins geen “regionale stad”, zoals Van Hecke e.a. (2007) die noemt, omvatten (Aalst wordt bijvoorbeeld niet als regionale stad beschouwd; idem voor de provincie Luxemburg). (2) Het is opmerkelijk dat de groepen van gemeenten altijd bestaan uit aangrenzende gemeenten. Aangezien de groeperingmethode geen enkele verplichting van nabijheid of verwantschap oplegt, hadden de resultaten eigenlijk groepen kunnen zijn die samengesteld waren uit gescheiden delen of insluitingen, maar dat is niet het geval voor de verkregen groepen.

Figuur 2: “Telefoonbassins” gedefinieerd op basis van de frequentie van telefoongesprekken tussen gemeenten. Legende: (1) regionale stad (2) grootstad (definities van Van Hecke e.a., 2007) en (3) provinciegrenzen.

(3) De grenzen van de telefoonbassins volgen de taalgrens, met uitzondering van Brussel (in het rood op de kaart) en van de faciliteitengemeenten Spieren-Helkijn, Ko-



6

men-Waasten, Herstappe en Voeren. Taal blijkt dus wel degelijk een sterke barrière te zijn op vlak van telefoonverkeer: dit bevestigt de oudere resultaten van Klaassen e.a. (1972), Rossera (1990) of Rietveld en Janssen (1990). Er moet daarentegen ook opgemerkt worden dat de grens rond het Duitstalig gebied veel minder afgetekend is. (4) Het grootste bassin (66 gemeenten) komt – dat zal niet verbazen – overeen met de grootste stad: Brussel. Figuur 3 toont een uitvergroting van Figuur 2 met de focus op Brussel. De grenzen van de Brusselse stedelijke agglomeratie zijn reeds lang onderwerp van talrijke politieke en wetenschappelijke debatten (zie bijvoorbeeld het overzicht over de wetenschappelijke kwestie door Dujardin e.a., 2007). De grenzen van de agglomeratie verschillen naargelang de gehanteerde criteria en er is geen consensus wat betreft methodologie. Één zaak is wel zeker: Brussel loopt – net als andere steden in de wereld – veel verder dan haar administratieve grenzen en het

Figuur 3: Het mobiele telefoonbassin van Brussel (zoom van Figuur 2). Voor een volledige lijst van gemeenten: zie Bijlage 1. V. BLONDEL, G. KRINGS, I. THOMAS, « Regio’s en grenzen van mobiele telefonie in België en in de Brusselse stadsgewest », Brussels Studies, Nummer 42, 4 oktober 2010, www.brusselsstudies.be

7


Brusselse telefoonbassin illustreert nogmaals deze realiteit. Het bassin omvat niet enkel de 19 gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, maar strekt zich ook uit over rechtstreeks aangrenzende gemeenten in alle geografische richtingen. De sterkste uitbreiding gaat richting Waals-Brabant, die helemaal wordt opgenomen in het bassin van Brussel, met uitzondering van Nijvel en van twee gemeenten in het Oosten (Hélécine en Orp-Jauche). Deze uitbreiding naar het zuiden kan verbonden worden aan de geschiedenis van de Brusselse stadsrand gekoppeld aan een taalen socio-economische realiteit (zie onder andere Thisse en Thomas, 2010). Het mobiele telefoonbassin omvat gemeenten als Halle, Vilvoorde, Zaventem, Tervuren, Eigenbrakel, Ottignies-Louvain-la-Neuve, Waver, Perwijs en Geldenaken. Leuven maakt er daarentegen geen deel van uit en is opgenomen in een ander telefoonbassin met Mechelen (zie Figuur 2). Het Brusselse telefoonbassin geeft hetzelfde beeld als het functioneren van haar agglomeratie: veel uitgestrekter dan de 19 gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, rond de hoofdstad met een sterkere ruimtelijke uitbreiding naar het zuiden. 3.2 Indeling op basis van de gemiddelde duur van de gesprekken De gemeenten worden hier vervolgens aan de hand van dezelfde methode gegroepeerd, maar in functie van de gemiddelde duur van de gesprekken. De resultaten worden geïllustreerd in Figuur 4 (nationale schaal) en Figuur 5 (ingezoomd op Brussel). De resultaten geven aanleiding tot de volgende twee voornaamste commentaren:

Figuur 4: “Mobiele telefoonbassins” gedefinieerd op basis van de gemiddelde duur van de gesprekken.

(1) De methode leidt op natuurlijke wijze tot de samenstelling van twee groepen: een groep in het noorden en de andere groep in het zuiden van het land (Figuur 4). Bij de meer dan 200 miljoen geanalyseerde gesprekken waren er slechts 1,05% die



8 van de noordelijke groep naar het zuiden gingen en slechts 1,04% van de zuidelijke groep naar het noorden; bijna 98% van de telefoongesprekken heeft met andere woorden plaats tussen abonnees van eenzelfde groep. We merken op dat de gemeenten van de Duitstalige Gemeenschap geen afzonderlijke groep vormen, maar deel uitmaken van de groep van het zuiden van het land.

(2) Wanneer we naar Figuur 4 kijken, zien we dat de scheidingslijn tussen noord en zuid op enkele uitzonderingen na de taalgrens volgt. Het zal niet verrassen dat deze uitzonderingen allemaal faciliteitengemeenten zijn. Met uitzondering van Wemmel behoren Figuur 5: Groepering van de gemeenten op basis van de gemiddelde duur van de gesprekken. alle faciliteitengeZoom op het Brussels Hoofdstedelijk Gewest met 1=Sint-Genesius-Rode, 2=Linkebeek, 3=Drogemeenten van de nbos, 4=Kraainem en 5=Wezembeek-Oppem. Brusselse stadsrand (Drogenbos, Kraainem, Linkebeek, Sint-Genesius-Rode, Wezembeek-Oppem) tot de zuidelijke groep (zie Figuur 5). Drie andere faciliteitengemeenten van het Vlaams Gewest, die gesitueerd zijn buiten de invloedsfeer van Brussel, maken eveneens deel uit van de zuidelijke groep: SpierenHelkijn, Voeren en Herstappe. Alle andere faciliteitengemeenten behoren tot de groep van hun taalgebied: Komen-Waasten, Edingen, Vloesberg en Moeskroen (zuidelijke groep), en Mesen, Bever en Ronse (noordelijke groep).



9

4. Besluit Op basis van een analyse van meer dan 200 miljoen telefoongesprekken tussen meer dan twee miljoen gebruikers van mobiele telefoons, werden de 589 gemeenten van België gegroepeerd in groepen van gemeenten of “telefoonbassins”. Twee analyses werden uitgevoerd: één op basis van de relatieve frequenties van de gesprekken en de andere op basis van hun gemiddelde duur. De groepen werden verkregen aan de hand van een analysemethode voor netwerken die in de wetenschappen vaak gebruikt wordt. De methode bracht noch de geografische afstand tussen gemeenten, noch hun toebehoren tot een bepaalde gemeenschap of gewest in rekening. Ze hield ook geen rekening met de taal waarin de factuur opgesteld werd. Enkel de frequentie en de gemiddelde duur van de gesprekken werden gebruikt voor de analyse. Het aantal groepen en de samenstelling van die groepen werden door de methode zelf aangebracht, zonder enige vorm van externe interventie. Bij beide bestudeerde gevallen stellen we vast dat alle groepen bestaan uit aangrenzende gemeenten, hoewel er geen verplichting van naburigheid was opgelegd. In het geval van de relatieve frequentie van de gesprekken werden 17 groepen gevormd, die lijken op de indeling in stadsgewesten en die de taalgrens volledig respecteren. In het geval van de gemiddelde duur ontstonden slechts twee grote groepen: één in het noorden en één in het zuiden. Binnen deze twee groepen vinden bijna 98% van de telefoongesprekken plaats; slechts 2% van de gesprekken gebeuren tussen de verschillende groepen. De gesprekken lijken dus sterk beïnvloed door de geografische en de psychologische (inbegrepen de taalen culturele dimensies) nabijheid, wat de ruimtelijke studies van Klaassen e.a. (1972), Rossera (1990) of Rietveld en Janssen (1990) en ook de algemene debatten rond de evolutie van communicatie van Bakis (1995) bevestigt. We stellen in dit artikel twee kaarten van telefoonbassins voor. Deze kaarten hebben als enige doel te helpen bij het reflecteren over hoe wij over de Belgische ruimte en in het bijzonder de Brusselse ruimte denken. Ze werpen ook een licht op onze sociale en culturele verschillen – naast de socio-economische – die tot een bepaald gebruik van de ruimte leiden (zie bijvoorbeeld Thisse et Thomas, 2010). De verschillen tussen deze kaarten herinneren ons er aan dat elke indeling van de ruimte enorm afhangt van de gehanteerde criteria; gemiddelde duur en relatieve frequentie van gesprekken leiden tot verschillende indelingen van de ruimte. De grenzen die in dit artikel naar voren worden geschoven lichten enkele belangrijke aspecten van onze “levensruimten” en onze sociale praktijken op, waarmee zou kunnen rekening gehouden worden in het kader van de administratieve en geopolitieke organisatie van België.



10

Bibliografie AYNAUD T., BLONDEL V., GUILLAUME J.-L. en R. LAMBIOTTE (2010), Optimisation locale multi-niveaux de la modularité, in Partitionnement de graphe : optimisation et applications, Traité IC2, Hermes-Lavoisier. BAKIS H. (1995), Communication et changement global: un défi politique et culturel, International Political Science Review / Revue Internationale de Science Politique 16:3, pp. 225-235. BLONDEL V., GUILLAUME J.-L., LAMBIOTTE R. en E. LEFEBVRE (2008), Fast Unfolding of Communities in Large Networks, Journal of Statistical Mechanics: Theory and Experiment P10008, 12p. CARROTHERS G. (1956), An Historical Review of the Gravity and Potential Concepts of Human Interaction, Journal of The American Institute of Planners 22, pp. 94-102. DE WASSEIGE Y., LAFFUT M., RUYTERS C. en P. SCHLEIPER (2000), Bassins d’emploi et régions fonctionnelles. Méthodologie et définition des bassins d’emploi belges, Service des Etudes et de la Statistiques, Discussion Paper 2005, 24p. DUJARDIN C. (2001), Effet de frontière et interaction spatiale. Les migrations alternantes et la frontière linguistique en Belgique, L’Espace Géographique 30:4, 307-320. DUJARDIN C., THOMAS I. en H. TULKENS (2007), Quelles frontières pour Bruxelles ? Une mise à jour, Reflets et Perspectives de la Vie Economique XLVI:2-3, pp. 155-176. FORTUNATO S. (2010), Community Detection in Graphs, Physics Reports 486, pp. 75-174. HALLEUX J.-M., RIXHON G., KAMBOTTE J.-M. en B. MÉRENNE-SCHOUMAKER (2007), Les navettes scolaires en Belgique: situation en 2001 et évolution 19912001. Brussel, SPF Economie, P.M.E., Classes moyennes et Energie, Working Paper. HAYNES a K. en A.S. FOTHERINGHAM (1984), Gravity and Spatial Interaction Models, Beverley Hills, Sage, 259p. KLAASSEN L., WAGENAAR S. en A. VAN DER WEG (1972), Measuring Psychological Distance between the Flemings and the Walloons, Journal in Regional Science 29:1, pp. 45-62. KRINGS G., CALABRESE F., RATTI C., BLONDEL V. (2009), Urban Gravity: a model for inter-city telecommunication flows, Journal of Statistical Mechanics: Theory and Experiment, L07003 (8 p.). LAMBIOTTE R., BLONDEL V., De KERCHOVE C., HUENS E., PRIEUR C., SMOREDA Z. en P. VAN DOOREN (2008), Geographical Dispersal of Mobile Communication Networks, Physica A: Statistical Mechanics and its Applications 387, pp. 5317-5325.



11

LANCICHINETTI A. en S. FORTUNATO (2009), Community Detection Algorithms: A comparative analysis, Physical Review E 80, 056117. LOCKHART P. en C. VANDERMOTTEN (2009), Atlas des dynamiques territoriales. Fiche : Les bassins d’emploi en 2001. Online atlas, CPDT http://www.cpdt.be/telechargement/atlas-dt/fiches/Bel-Bassins-emploi.pdf MÉRENNE B. (2010), Aménagement du territoire et bassins de vie, Conférence à la Maison de l’Urbanisme du Pays de Liège, 9 maart 2010, www.maisondelurbanite.org/fichiers_annexes/MerenneB.ppt NEWMAN M. (2006), Modularity and Community Structure in Networks, Proceedings of the National Academy of Sciences of the USA 103:23, pp. 8577–8582. PALM R. (2002), International Telephone Calls: Global and Regional Patterns, Urban Geography 23:8, pp. 750-770. PRAGER, J.-C. en J.-F. THISSE (2010), Economie géographique et développement économique. La Découverte, Collection Repères. PUMAIN D. en T. SAINT-JULIEN (2001), Les interactions spatiales. Parijs, Armand Colin, Cursus-géographie, 191 p. RIETVELD P. en L. JANSSEN (1990), Telephone Calls and Communication Barriers: The Case of the Netherlands, The Annals of Regional Science 24(4), pp. 307-18. ROSSERA F. (1990), Discontinuities and Barriers in Communications. The Case of Swiss Communitites of Different Language, Annals of Regional Sciences 24, pp. 319-336. ROY J. (2004), Spatial Interaction Modelling: A Regional Science Context. Berlin, Springer, 239p. SEN A. en SMITH T. (1995), Gravity Models of Spatial Interaction Behavior. New York, Springer. TAYLOR P. (1983), Distance Decay in Spatial Interactions, Catmog (Concepts and Techniques in Modern Geography) 2, 35p. THISSE J.-F. en THOMAS I. (2010), Bruxelles au sein de l’économie belge : un bilan. Regards Economiques 80 (juni 2010), 18p. VAN HECKE E., HALLEUX J.-M, DECROLY J.-M. en B. MÉRENNE-SCHOUMACKER (2007), Noyaux d’habitat et régions urbaines dans une Belgique urbanisée, Monographies Enquête Socio-économique 2001, nr.9, Brussel, SPF Economie en Politique Scientifique Fédérale. 201p. VERHETSEL A., VAN HECKE E., THOMAS I., BEELEN M., HALLEUX J., LAMBOTTE J., RIXHON G. en B. MÉRENNE-SCHOUMACKER (2009), Le mouvement pendulaire en Belgique. Les déplacements domicile-lieu de travail. Les déplacements domicile-école in Monographies Enquête Socio-économique 2001, nr.10, Brussel, SPF Economie en Politique Scientifique Fédérale. 217p.



12

Bijlage 1: Lijst van gemeenten die behoren tot het Brusselse “telefoonbassin” Anderlecht

Meise

Asse

Merchtem

Auderghem

Mont-St-Guibert

Beauvechain

Ottignies-LLN

Beersel Braine-L’Alleud Braine-Le-Château Brussel Chastre

Overijse Pepingen Perwez Ramillies Rebecq

Chaumont-Gistoux

Rixensart

Court-Saint-Etienne Dilbeek Drogenbos Elsene Etterbeek

Schaarbeek Sint-Agatha-Berchem Sint-Gillis Sint-Genesius-Rode Sint-Jans-Molenbeek

Evere Ganshoren Genappe

Sint-Joost-Tennode Sint-Lambrechts-Woluwe Sint-Pieters-Leeuw

Grez-Doiceau

Sint-Pieters-Woluwe

Grimbergen

Steenokkerzeel

Halle

Tervueren

Hoeilaart

Tubize

Incourt

Ukkel

Ittre

Villers-La-Ville

Jette

Vilvoorde

Jodoigne

Vorst

Koekelberg

Walhain

Kraainem

Waterloo

La Hulpe

Watermaal-Bosvoorde

Lasne

Wavre

Lennik

Wemmel

Linkebeek

Wezembeek-Oppem

Machelen

Zaventem




Nummer 43, 4 oktober 2010. ISSN 2031-0293

Muriel Sacco

Kuregem: van afbraak naar herwaardering Vertaling : Benny Winant

Dit artikel handelt over de veranderingen waartoe het nieuwe overheidsbeleid voor de herwaardering van de « achtergestelde » wijken de aanzet heeft gegeven. De analyse van de wijkcontracten voor Kuregem verschaft meer inzicht in de manier waarop de bestaande context zijn stempel op de institutionele vernieuwing drukt en in de wijze waarop een nieuw overheidsbeleid het politieke handelen stuurt. Met de invoering van de wijkcontracten zijn de gemeentelijke overheden van Anderlecht overgegaan van een afbraakproject naar een herwaarderingsproject voor Kuregem. Die overgang verliep evenwel geleidelijk. Bij het begin van de uitvoering van de wijkcontracten voor Kuregem was de gemeente passief en onverschillig ten gevolge van haar politieke en administratieve cultuur en haar gebrek aan betrokkenheid bij het nieuwe project. Dankzij een gedeeltelijke wijziging van het lokale politieke landschap en de leerprocessen in het kader van de wijkcontracten werden de doelstellingen van het gewestelijk beleid gerealiseerd. Het geval Kuregem toont aldus aan dat lokale actoren een cruciale rol spelen bij het uitvoeren van het overheidsbeleid.

Muriel Sacco is onderzoekster politieke wetenschappen, lid van METICES en van CENA van de Université Libre de Bruxelles (ULB). In het kader van het programma « Prospective Research for Brussels » van het IWOIB werkt ze aan een doctoraatsthesis « L'impact des politiques publiques et de la mobilisation des acteurs privés dans les projets de développement urbain. Etude comparée Bruxelles-Montréal ». Samen met Gaël Comhaire heeft ze « Le tournant socio-économique des Contrats de quartier », Année Sociale, 2007 geschreven.

Contact gegevens : Muriel Sacco, +32(0)494 65 21 95, [email protected] Christophe Mincke (redactiesecretaris), +32(0)473 21 02 65, [email protected]



2

Inleiding 1 Kuregem staat regelmatig in de belangstelling: onveiligheidsgevoelens, sociale ontreddering van de inwoners, allerhande criminele feiten, politiecontroles enz. Zoals in andere centrumwijken van Brussel resulteerde de langdurige desinteresse van de gemeente in de fysieke verloedering van de wijk en in de toename van de sociale problemen. Vanaf de jaren 1990 hebben het gewestelijke, het federale en het Europese niveau die problemen naar zich toe getrokken en opnieuw belangstelling voor de « gevoelige wijken » getoond in de vorm van nieuwe beleidsmaatregelen: het FIM 2, de veiligheids- en preventiecontracten of nog het federaal grootstedenbeleid (FGSB). Die « op de gemeenten gerichte beleidsmaatregelen » (Nagels en Rea, 2007) verlenen de gemeenten een belangrijke rol en zorgen voor de financiering van acties in de meest achtergestelde wijken acties die gevoerd worden door gemeenten die kampen met financiële problemen ten gevolge van hun financieringswijze, de desindustrialisatie, de stadsverloedering, de grote concentratie van achtergestelde bevolkingsgroepen en de exodus van de middenklasse naar de rand. Paradoxaal genoeg stoot de uitvoering van die acties in bepaalde gemeenten op weerstand. Dat fenomeen wordt verduidelijkt door de wijze waarop de gemeente Anderlecht de wijkcontracten voor Kuregem beheerde 3. Deze casestudy vestigt de aandacht op de problemen om het overheidsoptreden in de Brusselse centrum- en migrantenwijken als nieuwe beleidsprioriteit te legitimeren en om nieuwe lokale beheerspraktijken toe te passen. In een neo-institutionalistisch perspectief verklaart de casestudy tegelijk hoe de reeds bestaande context de institutionele vernieuwing beïnvloedt en hoe een nieuw overheidsbeleid zijn stempel op het politieke handelen drukt. Bovendien benadrukt onze analyse dat de politieke gevoeligheden van de lokale personeelsleden die het overheidsbeleid moeten uitvoeren, een cruciale rol spelen. Daartoe baseren we ons op een kwalitatief onderzoek dat bestaat uit semi-geleide ge1

Dit artikel is gebaseerd op een lopend doctoraatsonderzoek over de vergelijking van het nieuwe overheidsbeleid dat in Brussel en Montréal wordt gevoerd tegen sociaalruimtelijke segregatie, onder leiding van Andrea Rea (hoogleraar sociologie aan de ULB, Métices) en Serge Jaumain (hoogleraar geschiedenis aan de ULB, CENA) en gefinancierd in het kader van het programma « Prospective research for Brussels » van het IWOIB. Het doctoraatsonderzoek strekt ertoe de graad van convergentie en homogenisering van het overheidsoptreden die gepaard gaat met de uitvoering van dat type overheidsbeleid te bepalen. Wegens de specifieke kenmerken van dat beleidstype is de demonstratie gebaseerd op verschillende casestudy's in de twee steden die toegespitst zijn op de wijken waarvoor dat beleid bestemd is, teneinde de totstandkomingsprocessen in kaart te brengen. 2

Het Impulsfonds voor het Migrantenbeleid

3

Voor een overzicht van de uitvoering van het nieuwe stadsbeleid in Kuregem, verwijzen we naar het eindwerk van Laurent Picard van 2007 voor het behalen van de graad stedenbouwkundige aan het Institut Supérieur d'Urbanisme et de Rénovation Urbaine van Brussel met als titel Outils, acteurs et projet de revitalisation urbaine : l’exemple de Cureghem en Région de Bruxelles-Capitale. M. SACCO, « Kuregem: van afbraak naar herwaardering », Brussels Studies, Nummer 43, 25 oktober 2010, www.brusselsstudies.be


3

sprekken met actoren die het overheidsbeleid mee uitstippelen, documentenonderzoek en een persoverzicht. We beginnen met een beknopte beschrijving van de hoofdkenmerken van de wijkcontracten. Daarna behandelen we de knelpunten bij de nieuwe aanpak van het overheidsoptreden in Kuregem. Ten slotte buigen we ons over de factoren die de gedeeltelijke en geleidelijke wegwerking van de knelpunten verklaren.

1. Kenmerken van de wijkcontracten De wijkcontracten zijn in de plaats gekomen van de renovatieprojecten voor huizenblokken (1977), die het vooropgezette aantal woningen niet hebben geproduceerd wegens een gebrek aan belangstelling vanwege de gemeenten en wegens de logge administratieve procedures die gepaard gingen met de uitvoering (Noël, 1998). De ordonnantie van 7 oktober 1993 houdende herwaardering van de wijken voert een nieuw instrument voor het overheidsbeleid in om de efficiëntie van het overheidsoptreden te verhogen. De wijkcontracten verschillen op verschillende vlakken van het traditionele welzijns- en huisvestingsbeleid. Ten eerste zijn ze gebaseerd op een territoriale benadering. Er worden prioritaire gebieden afgebakend om de middelen te concentreren op de meest achtergestelde zones. Dat is een breuk met het principe van de algemene herverdeling van de overheidsmiddelen, dat kenmerkend is voor de voorzorgstaat. In het algemeen selecteert de gewestregering elkaar jaar drie of vier wijken binnen de Ruimte voor Versterkte Ontwikkeling van de Huisvesting en de Stadsvernieuwing (RVOHS), die grotendeels de centrumwijken van de eerste Brusselse kroon bestrijkt. Die ruimte werd afgebakend aan de hand van zowel ecologische als sociale indicatoren: de hoge concentratie van verloederde of leegstaande gebouwen, het gebrek aan comfort in de woningen, de verloedering van de openbare ruimten, de hoge bevolkingsdichtheid, het werkloosheidscijfer en het aantal leerlingen die afhaken op school 4. Ten tweede houdt de geïntegreerde of allesomvattende benadering van de wijkcontracten rekening met zowel de stedelijke als sociale vraagstukken. Dat vormt de aanzet tot de overschakeling van de renovatie van gebouwen naar herwaardering van de wijken met aandacht voor de verschillende oorzaken van het verval (Thibault, 2001). In concreto hebben de wijkcontracten betrekking op geconventioneerde sociale en middelgrote woningen die door de overheid of in partnerschap met privéontwikkelaars worden gebouwd (delen 1 tot 3), op de renovatie van openbare ruimten (deel 4), op de aanleg van collectieve voorzieningen zoals sportzalen, wijkhuizen of nog crèches en op de financiering van projecten voor sociale en economische herwaardering van de wijken zoals socioprofessionele herinschakeling of steun bij lichte woningrenovatie (deel 5). De wijkcontracten staan voor een projectmatige aanpak. Ze doen een beroep op de actoren – zowel actoren uit de overheidssector, de privésector en de verenigingen als de bewoners – van het gebied in kwestie om na te denken over de toekomst op basis van de bestaande situatie, de beschikbare middelen en de doelstellingen van het overheidsbeleid (Pinson, 2004). Het is de bedoeling om een netwerk 4

DELOITTE & TOUCHE, ARIÈS en MORITZ, Benoît, 2001, Bilan des Contrats de quartier 19941998 en Région bruxelloise. Phase B. Mise en œuvre des programmes, Brussel, p. 3. M. SACCO, « Kuregem: van afbraak naar herwaardering », Brussels Studies, Nummer 43, 25 oktober 2010, www.brusselsstudies.be


4

met de verschillende actoren te creëren en samenwerking met de overheid tot stand te brengen op een manier die afwijkt van de klassieke top-down en hiërarchische benadering van lokale projecten en die meer rekening houdt met de lokale specifieke kenmerken. Het voorgestelde partnerschap gaat verder dan de publiek-private samenwerking (PPS). Deze nieuwe manieren om het overheidsoptreden uit te stippelen leiden tot een diversificatie van de knowhow en van de aangewende middelen, in zoverre de wijze en procedures van uitwerking even belangrijk blijken te zijn als de inhoud van het project zelf. De wijkcontracten bevatten verschillende instrumenten om een beroep te doen op de lokale actoren: voor de privéactoren, de gezamenlijke productie van woningen in deel 3 en de verwachte aanstekelijkheidseffecten; voor de bewoners en de verenigingen van de wijk, mogelijkheid van inspraak en overleg (plaatselijke commissie voor geïntegreerde ontwikkeling en algemene vergadering van de bewoners). Ondanks het grote aantal actoren die betrokken worden bij de uitvoering van het project, behoudt de politieke actor evenwel een centrale plaats, aangezien hij onder meer de actoren moet sturen en de prioriteiten moet vaststellen. Ten vierde, zoals uit de benaming blijkt, zijn de wijkcontracten gebaseerd op een contractualisering van het overheidsbeleid. In het contract tussen het gewestelijk niveau en de gemeente worden aldus een 4jarig lokaal actieprogramma en de uitvoeringswijze vastgelegd. Daarbij komen nog 2 jaar voor het uitvoeren van de vastgoedprojecten. Het contract stelt het bedrag van de gewestelijke tegemoetkoming vast. Het contract dient aldus om het rendement van het overheidsoptreden te verhogen door de termijnen voor de uitvoering van de overheidsprojecten in te korten, de beschikbare financiële middelen te beperken en de gemeenten te responsabiliseren via verplichte cofinanciering. Ten slotte impliceren de contractualisering en de projectmatige aanpak een decentralisatie waarbij het lokale niveau als het geschikste niveau wordt beschouwd om oplossingen te vinden voor de crisis waarin de wijken verkeren (Rea, 1999; Schaut, 2007). De herwaardering van het lokale niveau gaat gepaard met de invoering van een specifieke politieke en administratieve cultuur, waar de traditionele overheidsactoren een stap opzij zetten om het uitwerkingsproces open te stellen voor de betrokken doelgroepen en actoren.

M. SACCO, « Kuregem: van afbraak naar herwaardering », Brussels Studies, Nummer 43, 25 oktober 2010, www.brusselsstudies.be


5

2. Een moeilijk begin 2.1 Omstreden resultaten Sinds 1997 zijn er 6 wijkcontracten gesloten voor Kuregem 5. Ze hebben het imago en de fysieke omgeving van de wijk gewijzigd door onder meer bouwvallen te verwijderen, openbare ruimten in te richten en tegemoet te komen aan bepaalde behoeften van de bewoners op het vlak van huisvesting of uitrusting. Ze hadden echter ook hun disfuncties. Hoewel de wijkcontracten niet dienen om alle problemen in een wijk op te lossen en de doelstellingen niet altijd duidelijk 6 zijn, had de herwaardering van de wijk ingrijpender kunnen zijn. Verschillende projecten zijn immers mislukt, hebben jaren aangesleept (sporthal aan de Scheikundigestraat, crèche aan het Lemmensplein) of hebben veel meer geld gekost dan oorspronkelijk was geraamd. De infrastructuren worden onvoldoende benut of de afwerking van de nieuwe woningen laat te wensen over. Een deel van die mislukkingen kan weliswaar worden toegeschreven aan de gebrekkige kennis van het gemeentebestuur van de regels van de wijkcontracten of aan vandalisme, maar ook aan het (wan)beheer en (het gebrek aan) de politieke wil van de lokale bestuurders, het ontbreken van een langetermijnvisie over het gebruik van de nieuwe collectieve voorzieningen of de moeizame participatie van de bewoners. De kritiek komt niet alleen van buitenaf, van de bewoners of de verenigingen. Een lid van de lokale PS-afdeling stelt vast: Volgens mij was er in Anderlecht zeer duidelijk wanbeheer. Ik kan dat zeker weten, omdat we in 1997 zelf aan de macht waren. Het wanbeheer was dus niet enkel te wijten aan de politieke meerderheid. […] Ik vind dat de zaken na vier wijkcontracten niet genoeg geëvolueerd zijn. Ik vind dat een vrij uitzonderlijke situatie in Brussel, waar men hetzelfde gebied voor de derde keer gaat herwaarderen. […] Het is dan ook duidelijk dat de behoeften in de centrumwijken van Brussel zo groot zijn dat er meer dan een wijkcontract nodig is. Ik vind het ongelooflijk dat men zich na drie wijkcontracten nog altijd in een situatie bevindt die toch niet ideaal is.

Op de volgende pagina’s zullen we aantonen in hoeverre de verschillende gemeentelijke meerderheden verantwoordelijk gesteld kunnen worden voor die omstreden resultaten. We zullen de nadruk op twee elementen leggen: het gebrek aan legitimiteit van de ingrepen in de Kuregemwijk en de kloof met de nieuwe administratieve en politieke cultuur die via de wijkcontracten wordt beoogd. 2.2 Kuregem op de politieke agenda In een context van intense politisering van de integratie van buitenlanders die zich met de naoorlogse migratiegolven in ons land hebben gevestigd, hebben de wijkcontracten op hun manier overheidsingrepen in de achtergestelde en migrantenwijken opgelegd en er een beleidsprioriteit voor de gemeenten van gemaakt. Wegens

5

De zes wijkcontracten voor Kuregem: Dauwwijk (1997-2001), Grondels-Herziening (19992003), Péqueur-Luchtvaart (2000-2004), Scheikundige (2001-2005), Raad (2004-2008) en Lemmens (2007-2011). Een zevende wijkcontract, Kanaal-Zuid, wordt sinds 2009 bestudeerd. 6

We verwijzen naar de impliciete doelstellingen om de gevestigde bevolking te vervangen en gentrificatie te bevorderen onder het mom van een beleid tegen sociale uitsluiting. Cf. het rapport van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers Het federale grootstedenbeleid: onderzoek van de stads- en huisvestingscontracten 2005-2007 van december 2007, pp. 47-48. Er zij eveneens verwezen naar het artikel van Mathieu Van Criekingen en Julie Charles (2007) en naar het werk van Abdelfattah Touzri (2007). M. SACCO, « Kuregem: van afbraak naar herwaardering », Brussels Studies, Nummer 43, 25 oktober 2010, www.brusselsstudies.be


6

de concentratie van personen van vreemde origine in de RVOHS worden de wijkcontracten ingedeeld bij de categorie van het overheidsbeleid inzake integratie en sociale compensatie, in zoverre dat beleid bevolkingsgroepen die daartoe de middelen niet hadden, toegang bood tot socioculturele en sociosportieve evenementen (Rea, 2006). In het Brussels Gewest waren sommige van die wijken verwaarloosd door de politici. Dat werkte vastgoedspeculatie, achteruitgang van de residentiële functie van de stad en fysieke verloedering (Schoonbrodt, 2007) in de hand. In het zuidwesten van de Vijfhoek ligt Kuregem ingeklemd tussen het Zuidstation, de spoorlijn, het Kanaal Brussel-Charleroi en de lanen van de Kleine Ring. De wijk is door het kanaal afgesneden van de andere wijken van Anderlecht. Kuregem is al verschillende decennia een transitwijk, een toegangspoort tot de stad voor nieuwe migranten die er zich vestigen in afwachting van een verbetering van hun sociaaleconomische situatie. De wijk heeft een grote arbeiders- en migrantenbevolking7 en heeft zwaar te lijden gehad onder de gevolgen van de desindustrialisatie: stijging van de werkloosheid, toename van het aantal bouwvallen, verloedering van de stad, samenlevingsproblemen, onveiligheidsgevoelens of nog toename van het aantal jongeren die afhaken op school. Kuregem is niet alleen een geografisch en sociaal geïsoleerde wijk, maar werd ook in de steek gelaten door het gemeentebestuur. Aangezien de bevolking hoofdzakelijk uit migranten bestond, was de wijk van weinig electoraal belang (Meert, Mistiaen en Kesteloot, 1995). De onverschilligheid van de politici kwam niet alleen tot uiting in de aanduiding van de gemeentegrens 8, maar ook in de inhoud en de uitvoeringswijze van bepaalde projecten die voor de wijk bestemd waren. De gemeente had onder meer gepland een deel van de wijk te slopen om er een weg aan te leggen naar het industriepark (Schoonbrodt, 2007) of om een aantal woon- en kantoortorens te bouwen naar het model van de Noordwijk (Mistiaen, 1994). Die projecten voor de ontwikkeling van de gemeente waren een uiting van het institutionele en politieke racisme van het gemeentebestuur 9, dat de bevolking van Kuregem als een gevaarlijke en ongewenste bevolkingsgroep beschouwde. Na de rellen van 1991 verklaarde Jacques Simonet, leider van de liberale oppositie, toekomstige schepen en daarna burgemeester van Anderlecht, dat hij gekant was tegen uitbreidingen van het sociale preventiebeleid in dat soort wijken. Er moest een einde worden gemaakt aan de financiering van de integratieprogramma’s voor migranten en die financiële middelen moesten naar de politie gaan (Rea, 1999). Met de steun van onder meer de socialistische burgemeester Christian D’Hoogh, die iets later verklaarde: « ca-

7

Arbeiders en migranten kwamen in Kuregem wonen wegens de bescheiden huurprijzen voor de woningen die leeg kwamen te staan na het vertrek van de middenklasse naar de rand (Mistiaen, Meert en Kesteloot, 1995). Die volks- en migrantenwijken zijn blijven bestaan wegens de economische crisis. In Kuregem maken de bewoners met allochtone roots ongeveer twee derde van de bevolking uit (Mistiaen, 1994). 8

Het bord bij het binnenrijden van de gemeente Anderlecht bevond zich juist na het verlaten van Kuregem, bij het begin van de Wayezstraat, met andere woorden, aan de andere kant van het kanaal. 9

Volgens Andrea Rea (2006) komt het institutionele en politieke racisme tot uiting in de weigering van bepaalde Brusselse gemeenten om buitenlanders in te schrijven, in een openlijk racistisch discours tegenover migranten van alle traditionele partijen en in de weigering om hun stemrecht te verlenen. M. SACCO, « Kuregem: van afbraak naar herwaardering », Brussels Studies, Nummer 43, 25 oktober 2010, www.brusselsstudies.be


7

chez ce Cureghem que je ne saurais voir » 10, sprak J. Simonet in zijn kritiek op het integratie- en samenlevingsbeleid van P. Reniers 11 van het terugsturen van illegale migranten naar hun land van herkomst of nog van meer veiligheid en een strengere aanpak van buitenlanders 12. Tot in het midden van de jaren 1990 waren de grootste partij in de gemeenteraad, de PS (Parti Socialiste), die de gemeente al verschillende decennia bestuurde, en de PRL (Parti Réformateur Libéral) 13, de grootste oppositiepartij van de gemeente tot in 1993, het erover eens dat er zo weinig mogelijk moest worden ingegrepen in Kuregem. Daardoor duwden ze de wijk en haar bewoners nog meer in de marginaliteit. Er was al een eerste poging tot overlegd, geïntegreerd en doelgericht ingrijpen in Kuregem ondernomen, maar de politieke en administratieve vijandigheid tegen ingrepen in de wijk heeft die poging afgezwakt. Tussen 1989 en 1994 experimenteerde Pierre Reniers, PSC-schepen voor stedenbouw, stadsvernieuwing en verenigingsleven, met een geïntegreerde benadering van de herwaardering van de wijk 14. In juni 1989 werd trouwens een Handvest voor Sociale Ontwikkeling goedgekeurd door de gemeenteraad aan de vooravond van het bezoek aan Kuregem door de leden van het Europees netwerk « heropleving van de crisiswijken » (Jacquier, 1991). De Sociale Buurtontwikkeling werd weliswaar officieel erkend, maar het gemeentebestuur bleef passief bij de uitwerking en uitvoering van het actieprogramma, terwijl het nieuwe Zuidstation vastgoedspeculatie in de wijk bevorderde. Bovendien werd P. Reniers uitgemaakt voor « schepen van de bougnouls» door leden van de gemeenteraad en ambtenaren wegens zijn plannen met Kuregem. In 1997 kende het Brussels Hoofdstedelijk Gewest het eerste wijkcontract toe aan de gemeente Anderlecht voor de Dauwwijk in Kuregem. Dat was onbetwistbaar de overgang van een afbraak- naar een herwaarderingsproject. Dat keerpunt mag evenwel niet overschat worden. Het project dat de gemeente in verschillende wijkcontracten steunde, kwam nog niet overeen met de filosofie van de wijkcontracten inzake herstel van de residentiële functie en renovatie van de openbare ruimten in de achtergestelde wijken noch met de nieuwe praktijken op het vlak van stadsconceptie. Enerzijds zag de gemeentelijke meerderheid de herwaardering van de wijk als de herwaardering van de handel in wagens wegens het potentieel van die sector voor de interne lokale ontwikkeling, de continuïteit van de handelsfunctie en de historische functie van de sector. Die benadering hield geen rekening met de milieuoverlast die veroorzaakt wordt door dat soort activiteiten, met de onverenigbaarheid ervan met de herwaardering van de woonfunctie in de centrumwijken van Brussel 10

COUVREUR, Daniel ; VUILLE, Nicolas ; HANNAERT, Pierre, « Anderlecht connaît déjà son champion », in Le Soir, zaterdag 1 oktober 1994. 11

« Simonet répond à Reniers », in Le Soir, vrijdag 1 juli 1994.

12

VUILLE, Nicolas, « L’immigration, la sécurité et la propreté comme thèmes de campagne, Jacques Simonet déjà en 1er échevin d’Anderlecht », in Le Soir, dinsdag 3 november 1993. 13

In mei 2002 hebben de PRL, het Front Démocratique des Francophones (FDF) en de Mouvement des Citoyens Catholiques samen de Mouvement Réformateur opgericht. 14

De Sociale Buurtontwikkeling (SBO) was een programma in het kader van het Europees netwerk voor de heropleving van de crisiswijken, dat in 1989 in Kuregem werd uitgevoerd. De SBO streefde doelstellingen na die vergelijkbaar waren met die van de wijkcontracten op het vlak van lokale economische en sociale ontwikkeling, verbetering van de fysieke leefomgeving en opbouw van de sociale banden, maar met meer bescheiden instrumenten en middelen. De SBO is trouwens een van de inspiratiebronnen van de wijkcontracten. M. SACCO, « Kuregem: van afbraak naar herwaardering », Brussels Studies, Nummer 43, 25 oktober 2010, www.brusselsstudies.be


8

en evenmin met de conclusies van de SBO, die omkadering en geleidelijke afbouw van die activiteit aanbevalen (Mistiaen, 1994). Anderzijds trof de gemeente niet alle maatregelen waar ze bevoegd was, zoals het onderhoud van de bestaande gemeentelijke voorzieningen of maatregelen om de autodruk in bepaalde straten te verlichten, teneinde de kwaliteit van de openbare ruimten te verbeteren. Vervolgens werden bepaalde inrichtingskeuzen meer ingegeven door een visie op de wijkherwaardering die veiligheid centraal stelde. Dat toont aan dat die keuzen meer ingegeven waren door het wantrouwen jegens de bewoners dan door het streven om hun leefomgeving te verbeteren. Ten slotte werd de in de wijkcontracten voorgestelde samenwerking met de bewoners en de wijkverenigingen bij het vastleggen van het actieprogramma vaak verwaarloosd en zelfs vermeden door de lokale elite. De desinteresse en het wantrouwen van de gemeentelijke meerderheid (PS-PRLFDF) van Kuregem gingen weliswaar niet langer gepaard met desinvestering van overheidswege in de wijk, maar de reikwijdte van de herwaardering werd daardoor beperkt. In Kuregem was de gemeentelijke actor volgens de uitdrukking van Ellen Immergut (1992) een grote rem op de herwaardering, namelijk een actor die de uitvoering van het nieuwe programma kan vertragen of blokkeren. De vertegenwoordigers van de lokale actoren in de wijk hebben de impact van het programma afgezwakt. Zoals Jacques de Maillard (2002) onderstreept, verdwijnen de denken handelwijzen van actoren en de reeds bestaande cognitieve instellingen niet zodra er een nieuw overheidsbeleid wordt ingevoerd. 2.3. Weerstand tegen de nieuwe vormen van overheidsingrijpen De wijkcontracten hebben niet alleen de bebouwde omgeving en de openbare ruimten van de wijken in kwestie gerenoveerd of nieuwe voorzieningen en diensten aangeboden aan de wijkbewoners, maar ook een aanzet gegeven tot een rationalisering van de overheidsingrepen. Sinds de toekenning van het eerste wijkcontract aan de gemeente Anderlecht, werd dat programma beheerd door de Dienst Stadsvernieuwing (DSV). De DSV werd speciaal daarvoor opgericht en toegevoegd aan de bestaande administratieve structuur om ambtenaren die al andere opdrachten hadden, die taak te besparen. Deze a priori rationele keuze heeft echter de uitvoering van bepaalde projecten vertraagd. De strikte scheiding tussen de verschillende diensten van het gemeentebestuur heeft de DSV geïsoleerd, omdat het veel moeilijker is verschillende diensten dan ambtenaren van eenzelfde dienst te doen samenwerken. Die weerstand tegen samenwerking werd trouwens herhaaldelijk vermeld in verband met de aanvragen tot stedenbouwkundige vergunningen en met het ontwerp, het beheer en het onderhoud van nieuwe woningen en voorzieningen. De samenwerking verliep des te moeilijker daar de personeelsleden van de DSV, met uitzondering van het diensthoofd, nieuwkomers in het lokale openbare ambt waren. De DSV heeft dus zeer weinig voordeel gehaald uit de administratieve en praktische knowhow die in het gemeentebestuur voorhanden was. De werking van de DSV was des te stroever daar de nieuwe ad hoc dienst te weinig personeelsleden telde. In het begin telde de dienst gemiddeld drie of vier medewerkers: het diensthoofd en technici. Met de toekenning van nieuwe wijkcontracten aan de gemeente was de rotatie van de sociale en technische coördinatoren nadelig voor de permanente followup van de contracten, voor het verwerven van kennis van de procedures, de situatie en de behoeften van de wijk. Het personeelsverloop was



9

evenmin bevorderlijk voor een duurzame dialoog tussen de DSV, de vertegenwoordigers van de verenigingen en de wijkbewoners. Die obstakels voor de geïntegreerde en projectmatige benadering die werd voorgesteld in de wijkcontracten, zouden wellicht niet zo belangrijk zijn geweest als het College van burgemeester en schepenen (PS-PRL-FDF) zelf niet zo verdeeld was. De meerderheid, die ook vandaag nog aan de macht is, liet elke schepen volledig vrij in de uitoefening van zijn bevoegdheden. Het gebrek aan politieke wil en de versnippering van het beleid versterkten elkaar. De administratieve weerstand had immers grotendeels overwonnen kunnen worden, als de verschillende betrokken schepenen de diensten die onder hun gezag stonden, opdracht hadden gegeven om samen te werken. De lokale politieke en administratieve cultuur paste zich dus vrij slecht aan de nieuwe aanpak van de gewestelijke instanties aan.

3. Een nieuwe politieke en administratieve cultuur in Anderlecht Mettertijd werden bepaalde disfuncties weggewerkt dankzij veranderingen op politiek én administratief vlak. Die wijzigingen hangen niet noodzakelijk samen met de wijkcontracten, maar hebben een impact op het beheer ervan. Het samenspel van die wijzigingen verklaart dat de ingrepen in Kuregem geleidelijk gelegitimeerd werden en dat er nieuwe vormen van overheidsoptreden tot stand werden gebracht. Dankzij de nieuwe politieke en administratieve cultuur in de gemeente, die evenwel de oude cultuur niet heeft verdrongen, kon het beheer van de wijkcontracten worden verbeterd. 3.1 Wijziging van het lokale politieke landschap Op politiek vlak heeft de gemeentelijke meerderheid haar houding gewijzigd zowel ten opzichte van de wijk als ten opzichte van de nieuwe praktijken die ingevoerd werden door de wijkcontracten. De politieke cultuur die in de jaren 1990 overheerste, verzwakte onder invloed van een langzame wijziging van het politieke landschap. In de dominerende partijen onderschreven de gemeentelijke politici gedeeltelijk en geleidelijk de doelstellingen van de wijkcontracten dankzij veranderingen op het lokale en het gewestelijke niveau. Eerst temperde J. Simonet, burgemeester van Anderlecht tussen 2001 en 2007, wegens zijn ambities in de gewestelijke en nationale politiek mettertijd zijn discours over de migranten (Goldman, 2000). Hij moedigde de ingrepen in de wijk niet echt aan, maar blokkeerde ze evenmin. Ten tweede werd Eric Tomas, tussen 2001 et 2006 de leider van de socialistische oppositie in de gemeenteraad van Anderlecht, in 1999 gewestelijk minister bevoegd voor stadsvernieuwing. Hij zorgde er mede voor dat de Anderlechtse socialisten de filosofie van de herwaardering van de wijken onderschreven en hij bevestigde de belangstelling van zijn partij voor Kuregem door verschillende wijkcontracten toe te kennen. De vernieuwing van het politieke personeel droeg ook bij tot een andere houding van de lokale politieke klasse tegenover Kuregem. Eerst dient het pionierswerk van P. Reniers (PSC) te worden vermeld: hij is begonnen met de herwaardering van de wijk in het kader van de SBO. Vervolgens heeft de doorbraak van Ecolo op de lokale politieke scène bijgedragen tot een almaar grotere openheid van de lokale politieke elite voor een gericht ingrijpen in Kuregem en voor vormen van overheidsoptreden



10

op basis van inspraak. Ten slotte forceerden de pensionering van C. D’Hoogh en de oppositiekuur van de PS in Anderlecht een zekere vernieuwing, wat meer armslag gaf aan de gekozenen die de nieuwe generatie van de PS belichamen, onder wie de gekozenen met Maghrebijnse roots die een minder stigmatiserend discours over de wijk en haar bewoners hebben. Ten derde hebben de politieke partijen, met uitzondering van de extreemrechtse partijen, gelet op de wijzigingen van de criteria voor het verkrijgen van de Belgische nationaliteit voor onderdanen van EU-lidstaten en van landen buiten de EU en op de toekenning van stemrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen aan buitenlandse verblijfhouders, hun strategie veranderd om de stemmen van die nieuwe kiezersgroep voor zich te winnen (Jacobs, Martiniello en Rea, 2002; Boussetta, 2006). Daardoor zijn gebieden waar zich grote bevolkingsgroepen uit de immigratie hebben gevestigd zoals Kuregem, electorale uitdagingen geworden en krijgen ze opnieuw aandacht van de politici. De politieke partijen beseffen het belang van die uitdaging, maar dat besef was in eerste instantie ingegeven door de behoeften om zich te onderscheiden in de lokale kiesstrijd. De wijziging van het lokale politieke landschap ging ook gepaard met een vernieuwing en mentaliteitswijziging van het lokale administratieve personeel. De aanwerving van een nieuwe generatie administratieve personeelsleden die vanuit hun ervaring met verenigingswerk of door hun opleiding openstonden voor een geïntegreerde aanpak en voor de uitdagingen in de gevoelige wijken, heeft de coördinatie en samenwerking tusen de verschillende gemeentediensten vergemakkelijkt. De vernieuwing heeft evenwel bepaalde overtuigingen niet volledig uitgeroeid. Overlast en kleine criminele feiten in het dagelijkse leven van de wijk blijven het argument van bepaalde politieke en institutionele actoren om bepaalde inrichtingsprojecten, zoals de aanleg van een voetgangerszone, die gefinancierd worden in het kader van dat overheidsbeleid, te weigeren of te wijzigen en om te pleiten voor een repressieve aanpak. Het wantrouwen tegenover bepaalde bevolkingsgroepen van Kuregem blijft bestaan en draagt bij tot de stigmatisering van de wijk. In het nieuwe lokale politieke en administratieve landschap is er weliswaar nog geen leider opgestaan die de herwaardering van de wijk kan dragen, maar het overheidsoptreden in Kuregem heeft wel aan legitimiteit gewonnen en nieuwe vormen van overheidsingrepen werden aanvaard. De vernieuwing, die de vorm van een echte generatiekloof aanneemt, heeft bepaalde praktijken van de projectmatige aanpak ingang doen vinden. Afgezien van de ideologische voorkeuren, de politieke kleuren en de institutionele structuren, illustreren de gevolgen van de vernieuwing voor de uitvoering van de wijkcontracten het feit dat actoren die betrokken zijn bij het uitstippelen van het overheidsbeleid, niet onpartijdig zijn. Ze doordrengen het overheidsbeleid met hun ideeën, overtuigingen en handelwijzen.



11

3.2 Leerprocessen Dankzij de vernieuwing van het politieke en administratieve personeel in de gemeente Anderlecht hebben de wijkcontracten ook een leerproces op gang gebracht, want er werden voornamelijk uit de ervaringen van het verleden een aantal lessen getrokken. (Rose, 2005). Dat leerproces heeft er zowel toe geleid dat de gewestelijke actoren zich aan de lokale realiteit hebben aangepast en dat het lokale niveau zich aan de wijkcontracten heeft aangepast. De gewestregering heeft de werking van de wijkcontracten meermaals herzien door de procedures15 te preciseren: de inspraak werd meer in detail geregeld; de inhoud en de fasering van het basisprogramma dat ter goedkeuring werd voorgelegd aan de gewestregering, werden vastgesteld; er werden instrumenten ingevoerd om de gemeenten te ondersteunen. Het Gewestelijke Secretariaat voor Stedelijke Ontwikkeling (GSSO) was aldus gedurende enige tijd een instrument dat de gemeenten steunde bij het sturen van de deelnemende instanties en het vaststellen van het sociale deel. Het gewestelijke niveau heeft zich dus aangepast en rekening gehouden met de situatie in bepaalde gemeenten door het verticale en hiërarchische karakter van het programma te versterken. Verschillende wijzigingen op gemeentelijk vlak hebben die leerprocessen mogelijk gemaakt. De toename van het aantal programma's zoals de wijkcontracten heeft ertoe bijgedragen dat de geïntegreerde aanpak op lokaal niveau aangeleerd en verspreid werd. Enerzijds zijn er verschillende wijkcontracten na elkaar gesloten. Anderzijds hebben programma's van verschillende gezagsniveaus, zoals Urban II, Doelstelling 2, het FGSB of nog de Initiatiefwijken, het gewicht en de legitimiteit van de geïntegreerde aanpak, maar ook van de territoriale benadering van de meest achtergestelde wijken vergroot. Daardoor hebben ze die principes en nieuwe praktijken mede verspreid binnen de gemeenten. De consolidatie van de DSV door de aanwerving van het ontbrekende personeel, de herziening van zijn werking en de vermindering van het personeelsverloop hebben ervoor gezorgd dat men lessen heeft getrokken uit de vorige ervaringen. Dat leidde tot een betere follow-up van de wijkcontracten, tot samenwerking, tot innoverende projecten en tot een langetermijnvisie op het gebruik en de financiering van de collectieve voorzieningen. Ondanks de administratieve versnippering die nog steeds bestaat, blijkt uit initiatieven zoals de organisatie van stedelijke workshops gewijd aan de Dauwwijk of nog uit het online plaatsen van documenten over het wijkcontract « Lemmens » door het Participatiehuis van Anderlecht dat er samenwerkingsvormen tot stand gebracht worden binnen het gemeentebestuur over de verschillende diensten heen en dat men zich autonomer opstelt tegenover de politiek door de knowhow, de kennis en de ervaring die men opdoet bij het uitvoeren van het programma. Het feit dat de verenigingen, de bewoners of nog bepaalde gekozenen het falende gemeentelijke beheer van de wijkcontracten aankloegen, droeg eveneens bij tot de herziening van de beheersregels van de wijkcontracten. Enerzijds had dat te maken met de wijzigingen binnen de DSV. Anderzijds leidde dat protest tot een versnippe15

De ordonnantie van 7 oktober 1993 houdende herwaardering van de wijken werd tweemaal herzien bij de ordonnantie van 20 juli 2000 en die van 27 juli 2002. M. SACCO, « Kuregem: van afbraak naar herwaardering », Brussels Studies, Nummer 43, 25 oktober 2010, www.brusselsstudies.be


12

ring van de bevoegdheden in verband met de wijkcontracten tussen de verschillende betrokken schepenen. De nieuwe verdeling van de bevoegdheden binnen de gemeentelijke meerderheid (PS, CDH en FDF) strekt ertoe de onderbenutting van de financiële middelen tegen te gaan, de coördinatie tussen de gevoerde acties en de samenwerking tussen de schepenen te verbeteren, een gemeentelijke visie op het gebruik van de wijkcontracten te ontwikkelen, maar ook de financiële middelen te verdelen tussen de verschillende partners van de meerderheid. Dit laatste punt toont aan dat er, afgezien van de breuklijnen en veranderingen, inertie blijft bestaan. In oktober 2006 hebben de politieke onderhandelingen tussen de partijen van de meerderheid (MR-PS-SPA-CDH), wegens de verkiezingsuitslag, het mandaat van de schepen die sinds 1997 bevoegd is voor de wijkcontracten, voor de derde keer hernieuwd, terwijl haar beheer van de wijkcontracten allang in verband gebracht wordt met een groot aantal vertragingen 16. Ze heeft die bevoegdheid evenwel behouden, maar haar opdracht is voortaan beperkt tot het beheer van de delen betreffende de huisvesting en de coördinatie van het programma. Uiteindelijk zijn haar managementcapaciteiten van vrij weinig belang. Het feit dat die mening gedeeld wordt en tot geen tastbare wijzigingen leidt, heeft twee grote gevolgen. Eerst zijn er de teweeggebrachte effecten. Symbolisch gezien hebben talrijke bewoners en veldwerkers nog steeds het gevoel dat ze aan hun lot worden overgelaten en dat er niets gebeurt. Het tweede gevolg is dat men een en ander te weten komt over de verhoudingen tussen partijpolitiek en de noodzakelijke efficiëntie van het overheidsoptreden. Ondanks vele toespraken over goed lokaal bestuur en de verdiensten van de gemeentelijke autonomie, toont deze situatie aan dat twee politieke culturen naast elkaar bestaan en dat de oude politieke cultuur niet volledig verdwenen is.

4. Conclusie De evolutie van het beheer van de wijkcontracten in Kuregem toont aan dat verschillende elementen interessant zijn voor de analyse van het overheidsbeleid. Eerst leidt een nieuw overheidsbeleid niet tot een volledige wijziging van het gedrag van de actoren en de instellingen die erbij betrokken zijn. De dwingende kracht van een overheidsbeleid is beperkt, maar bestaat. In Kuregem heeft het overheidsbeleid de aanzet gegeven tot de overgang van een afbraak- naar een herwaarderingsbeleid. Wil de overheid haar doelstellingen halen, dan moet ze kunnen vertrouwen op actoren die het eens zijn met haar principes en die over middelen beschikken om het overheidsbeleid concreet uit te voeren, want die actoren zijn niet onpartijdig. In Kuregem werden bepaalde disfuncties uit de wereld geholpen dankzij nieuw politiek en administratief personeel en een collectief leerproces. De wijkcontracten hebben geleidelijk steeds meer wijzigingen teweeggebracht. Ten slotte blijven de lokale politieke actoren, ondanks de diversifiëring van de actoren, een cruciale rol spelen in het overheidsbeleid: ze zijn in staat om bepaalde prioriteiten en aspecten van de werking van het gemeentebestuur te beïnvloeden.

16

VERSTRAETEN, Guy, « Vanpévenage doit s’expliquer. Jacques Simonet menace de lui retirer ses compétences », in Le Soir, 9 mei 2007. M. SACCO, « Kuregem: van afbraak naar herwaardering », Brussels Studies, Nummer 43, 25 oktober 2010, www.brusselsstudies.be


13

Bibliografie BOUSETTA, Hassan, 2006, « Représentation politique et diversité culturelle: fragile exception bruxelloise », in KHADER, Bichara ; MARTINIELLO, Marco ; REA, Andrea ; TIMMERMAN, Christiane, Ed., 2006, Penser l’immigration et l’intégration autrement, Bruxelles, Bruylant, pp. 115-123. DELWIT, Pascal; DESCHOUWER, Kris, 2009, « De Brusselse instellingen », in Brussels Studies, Staten-Generaal van Brussel : Synthesenota nr. 14, 10 p. DE MAILLARD, Jacques, 2002, « Les nouvelles politiques socio-urbaines contractuelles entre conflits et apprentissages », in Politix, Vol. 15, n° 60, pp. 169-191. GOLDMAN, Henri, 2000, « Anderlecht, le gâchis », Politique, Juillet-Août, n° 17, pp. 20-23. IMMERGUT, Ellen M., 1992, « The Rules of the Game: the Logic of Health Policy-Making in France, Switzerland, and Sweden », in STEINMO, Sven; THELEN, Kathleen; LONGSTRENGTH, Franck (dir.), Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, pp. 57-89. JACOBS, Dirk; MARTINIELLO, Marco; REA, Andrea, 2002, « Changing patterns of political participation of citizens of immigrant origin in the Brussels Capital Region: the October 2000 elections », in Journal of international migration and integration, Vol. 3, n° 2, pp. 201-221. JACQUIER, Claude, 1991, Voyage dans dix quartiers européens en crise, Paris, L'Harmattan, 127 p. MISTIAEN, Pascale, 1994, « Cureghem en crise ? Les processus de marginalisation d’un quartier bruxellois », in GOOSSENS, Modest; VAN HECKE, Etienne, sous la dir., Van Brussel tot Siederburgen. Liber amicorum Herman Van Der Haegen, in Acta Geographica Loveniensia, n° 34, pp. 361-374. MISTIAEN, Pascale; MEERT, Hendrick; KESTELOOT, Christian, 1995, « Polarisation socio-spatiale et stratégies de survie dans deux quartiers bruxellois », in EspacePopulations-Sociétés, n° 3, pp. 277-290. NAGELS, Carla; REA, Andrea, 2007, Jeunes à perpète. Génération à problèmes ou problème de générations, Bruxelles, Academia Bruylant, 165 p. NOËL, Françoise, 1998, La ville rapiécée: les stratégies de la réhabilitation à Bruxelles, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, 189 p. PINSON, Gilles, 2004, « Le projet urbain comme instrument d’action publique », in LASCOUMES, Pierre; LE GALÈS, Patrick, Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, pp. 199-233. REA, Andrea, 1999, Immigration, Etat et citoyenneté. La formation de la politique d’intégration des immigrés de la Belgique, Bruxelles, Thèse de doctorat de la Faculté SOCO de l’Université libre de Bruxelles, 1424 p. REA, Andrea, 2006, « Les politiques d’immigration: des migrations ordonnées aux migrations débridées », in KHADER, Bichara; MARTINIELLO, Marc ; REA, Andrea ;



14

TIMMERMAN, Christiane, Ed., 2006, Penser l’immigration et l’intégration autrement, Bruxelles, Bruylant, pp. 177-207.

ROSE, Richard, 2005, Learning from Comparative Public Policy. A Practical Guide, Routledge, New York, 150 p. SCHAUT, Christine, 2007, « Des politiques à l’épreuve de la ville », in Revue Bis, n° 158, pp. 5-11. SCHOONBRODT, René, 2007, Pouvoir et dire la ville, Bruxelles, Archives d’architectures modernes, 519 p. THIBAULT, Catherine, 2001, « Les Contrats de quartier », in Revue Bis, n° 148, pp. 17-27. TOUZRI, Abdelfattah, 2007, Développement local, acteurs et action collective. Les minorités issues de l’immigration et les dispositifs de revitalisation urbaine dans la commune de Molenbeek-Saint-Jean, Louvain-La-Neuve, Presses universitaires de Louvain, 344 p. VAN CRIEKINGEN, Mathieu; CHARLES, Julies, 2007, « Politiques urbaines, migrations et profils socio-économiques en Région de Bruxelles-Capitale », in Revue Bis, n° 158, pp. 34-38.





Filip De Maesschalck

Op weg naar een representatieve politieke vertegenwoordiging van de achtergestelde buurten? De woonplaats van de Brusselse parlementsleden, 1989-2009

Dit artikel handelt over de woonplaats van de Brusselse parlementsleden, en de evolutie daarvan over de laatste 20 jaar. De centrale vraag luidt of verschillende buurten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ook een verschillende vertegenwoordiging kennen in deze periode. Uit de analyse blijkt dat de centraal gelegen arme buurten amper vertegenwoordigd werden op het einde van de jaren 1980, maar dat deze ondervertegenwoordiging geleidelijk verminderde en nu bijna volledig verdwenen is. Het toenemend aantal parlementsleden van niet-Europese origine heeft daartoe bijgedragen, maar ook de andere parlementsleden wonen in toenemende mate in centrale stedelijke buurten. Historische verankering in bepaalde gebieden blijft ook een rol spelen. Er zijn grote verschillen tussen de politieke strekkingen, die globaal verlopen volgens een links-rechts continuüm, en bovendien nog toenemen. De stijgende vertegenwoordiging van de centrale stedelijke buurten creëert tegelijkertijd kansen en uitdagingen voor het stedelijk beleid. Een gebrek aan beleidsinteresse voor deze buurten wordt in toenemende mate onwaarschijnlijk, maar dit valt niet noodzakelijk samen met een stijgende aandacht voor de huidige inwoners van deze buurten.

Filip De Maesschalck is doctor in de geografie en verbonden met het instituut voor Sociale en Economische Geografie van de K.U.Leuven. Hij werkt op het raakvlak van de stadsgeografie en de politieke geografie. Thema's die daarbij aan bod komen zijn extreem-rechts stemgedrag, de electorale tegenstelling tussen stad en rand, en de geografie van de politieke vertegenwoordiging. Recente publicaties in die traditie zijn "The Suburbanisation of Political Representation in a context of Proportional Representation : The Case of Belgium", in het Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie en "The Politicization of Suburbanization in Belgium: Towards an Urban-Suburban Divide" in Urban Studies.

Contact gegevens : Filip De Maesschalck, +32(0)16 89 67 18, [email protected] Christophe Mincke (redactiesecretaris), +32(0)473 21 02 65, [email protected]



2

1. Inleiding In een eerdere bijdrage in dit tijdschrift (De Maesschalck, 2009) werd de woonplaats van de Brusselse gemeenteraadsleden onderzocht, vanuit de vaststelling dat er heel wat wetenschappelijke aandacht is gegaan naar de sociale samenstelling van de politieke vertegenwoordiging, maar veel minder naar de sociale samenstelling van hun onmiddellijke leefomgeving, de buurten waar ze wonen. Uit deze analyse bleek dat de armste buurten sterk ondervertegenwoordigd zijn en dat er een globale stijging is van de vertegenwoordiging naarmate de welstand van de buurt hoger is. Tegelijkertijd zijn er echter grote verschillen tussen de politieke strekkingen, die afhankelijk zijn van de plaats in het politieke spectrum. De oververtegenwoordiging van welgestelde buurten geldt sterker voor rechts georiënteerde partijen en het omgekeerde geldt voor links georiënteerde partijen. Uit een vergelijking met de woonplaats van de gemeenteraadsleden van de vorige legislatuur, eerder geanalyseerd door de Borman et al. (2001), bleek bovendien dat deze tendensen ook toen reeds aanwezig waren, hoewel de stijgende aanwezigheid van verkozenen van niet-Europese origine de representatie van de armste buurten nu wat heeft verhoogd. Deze groep kreeg gaandeweg meer toegang tot de lijsten van de politieke partijen, die daarmee trachtten het anti-racistische en etnische segment van de Brusselse kiezer te verleiden. Bovendien bleek er ook telkens een verschil te bestaan tussen de beleidsniveaus, met gemiddeld een hoger welvaartsniveau voor het Brussels parlement dan voor de gemeenteraden. Jacobs (2006) en Van Hamme & Marissal (2008) onderzochten eerder de woonplaats van de gekozenen van het Brussels parlement, en ook zij konden de ondervertegenwoordiging van de armste buurten vaststellen. Deze studies hadden echter vooral de kandidaten als onderzoeksfocus en daaruit bleek dat deze ondervertegenwoordiging sterker is voor de uiteindelijk verkozenen dan voor de kandidaten zelf, deels omwille van de plaats die de kandidaten op de lijst hebben, deels omwille van de minder sterke aanwezigheid van kandidaten uit arme buurten op de voornaamste lijsten. Bij genoemde studies werd steeds een empirische analyse gemaakt van de situatie op één moment in de tijd. Dit artikel wil op een gelijkaardige manier nagaan of de woonplaats van de nieuwe parlementsleden genoemde ondervertegenwoordiging van de armste buurten reproduceert. Maar meer dan dat levert deze bijdrage ook een analyse van de evolutie over de laatste twintig jaar – de leeftijd van het huidig Brussels Hoofdstedelijk gewest. In die twintig jaar is de sociaal-ruimtelijke polarisatie

F. DE MAESSCHALCK, « Op weg naar een stedelijke vertegenwoordiging? De woonplaats van de Brusselse parlementsleden, 1989-2009 », Brussels Studies, Nummer 44, 22 november 2010, www.brusselsstudies.be


3

in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, die reeds groter was dan in eender welke andere Belgische stad, nog sterk toegenomen (Loopmans & Kesteloot, 2009). Deze sociaal-ruimtelijke polarisatie hangt samen met historische processen van autochtone ontstedelijking en inwijking van buitenlandse arbeidsmigranten in het centrale gedeelte van het gewest, die er de leeggekomen plaatsen op de arbeids- en huisvestingsmarkt opnamen, en de verarming van deze groep die het sterkst werd getroffen door de economische crisis (Kesteloot, 2000). Autochtone ontstedelijking, buitenlandse inwijking en problemen op de arbeidsmarkt zijn ook nu nog belangrijke processen in het centrale gedeelte van Brussel, en deze zogenaamde arme sikkel contrasteert steeds sterker met de rijke buurten in het zuidoosten. In de laatste jaren zijn er wel gentrificatieprocessen opgetreden in het centrum (Van Criekingen, 2009), maar dit geldt niet voor de meest achtergestelde buurten. Deze stijgende sociaalruimtelijke polarisatie maakt de vraag naar de politieke vertegenwoordiging van verschillende buurten bijzonder relevant in Brussel, wat mee verklaart waarom de beperkte aandacht voor dit fenomeen vooral naar Brussel gaat. Genoemde studies verwijzen immers allemaal naar de relatie met het gevoerde beleid, vanuit de hypothese dat de woonplaats een impact heeft op de perceptie van de ruimte en uiteindelijk ook op de politieke besluitvorming. Hoewel Van Hamme & Marissal (2008) terecht opmerken dat de impact van de woonomgeving op de perceptie van de ruimte wel kon worden aangetoond, maar dat dat minder geldt voor de impact van die perceptie op de politieke besluitvorming - wat immers andere en specifieke gegevens vereist - kon er toch verschillende malen een duidelijk verband worden vastgesteld tussen de woonplaats van parlementsleden en het uiteindelijk gevoerde beleid (De Maesschalck, 2010). Meer in het algemeen kadert deze studie in een onderzoekstraditie die nagaat in welke mate proportionele kiessystemen geografisch representatieve resultaten opleveren (zie Latner & McGann, 2005). In meerderheidssystemen zoals het Britse, waar elk district één vertegenwoordiger levert, is deze geografische representatie in het kiessysteem ingebouwd, net vanuit het belang dat wordt gehecht aan ruimtelijke vertegenwoordiging (Pedersen et al., 2004). In een eerste deel van deze bijdrage wordt de woonplaats van de huidige Brusselse parlementsleden geanalyseerd. In een tweede deel wordt ingegaan op de evolutie van de parlementaire representatie over de laatste 20 jaar. Zowel voor de huidige legislatuur als voor de historische evolutie wordt eerst nagegaan, aan de hand van het mediaaninkomen en de mate van achterstelling, in welke mate de buurten waar parlementsleden wonen representatief zijn voor de Brusselse ruimte als geheel. Daarna wordt telkens nagegaan in welke mate de buurten in moeilijkheden worden vertegenwoordigd. Er wordt steeds een onderscheid gemaakt tussen de verschillende politieke strekkingen en er wordt ook aandacht besteed aan de impact van het stijgend aantal verkozenen van niet-Europese origine. 1 In een laatste deel worden een aantal conclusies getrokken en worden mogelijke beleidsgevolgen bediscussieerd. De gegevens werden verzameld op basis van de parlementaire documenten, telkens in het jaar na de verkiezingen. Op die manier wordt de feitelijke samenstelling van de parlementen onderzocht omdat op dat moment ministers, 1

De veranderingen in de tijd zijn vooral het gevolg van de opname van nieuwe parlementsleden. De grote meerderheid van de herverkozen parlementsleden verhuist immers niet. Het aantal nieuwe parlementsleden is redelijk stabiel in de tijd, en schommelt steeds tussen de 45 en de 50%. De schommelingen kunnen groter zijn voor individuele strekkingen, en zijn vooral afhankelijk van het aantal nieuwe zetels dat werd behaald.



4

staatssecretarissen en andere verkozenen die om allerlei redenen hun mandaat niet opnamen reeds vervangen zijn door hun opvolgers. Gezien de Nederlandstalige vertegenwoordiging te klein is om een aparte analyse te rechtvaardigen, werden de Nederlandstalige en de Franstalige parlementsleden binnen eenzelfde politieke strekking samengevoegd. De volgende politieke strekkingen werden onderscheiden: sociaal-democaten (PS, SP en later sp.a), liberalen (PRL, PVV en later VLD en Open VLD), christen-democraten (PSC en later cdH, CVP en later CD&V), groenen (ECOLO, AGALEV en later groen!) extreem-rechts (FN, FNB , VLAAMS BLOK en later VLAAMS BELANG), FDF, Vlaams-nationalisten ( VU, spirit, NVA) en onafhankelijken. In het geval van samengestelde lijsten (PRL-FDF in 1995, PRL-FDF, VLD-VUO en SP-AGA in 1999, sp.a-spirit en MR in 2004, en MR in 2009) werden de parlementsleden opgesplitst naar lidmaatschap van één van de samenstellende partijen.

2. De woonplaats van de huidige Brusselse parlementsleden 2.1. Representatief voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest? De buurten waar de parlementsleden wonen werden getypeerd aan de hand van twee variabelen: het mediaaninkomen2 enerzijds en een index van achterstelling anderzijds. Deze index werd opgesteld door Vandermotten et al. (2006) en werd geconstrueerd aan de hand van 22 variabelen die achterstelling meten op het gebied van de arbeidsmarkt, gezondheid, huisvesting en opleiding. Deze variabele heeft een gemiddelde van 0 en een waarde van 1 (of -1) staat gelijk met een afwijking in positieve (of negatieve) zin van dat gemiddelde met één standaarddeviatie. De gemiddelde waarde van nul geldt voor het geheel van de Belgische stadsgewesten, maar voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest alleen ligt de gemiddelde waarde heel wat lager (-0,4). Figuur 1 geeft het gemiddelde mediaaninkomen en de gemiddelde index van achterstelling in de buurten waar parlementsleden wonen, opgedeeld naar politieke strekking. De grootte van de cirkel geeft de grootte van de parlementaire vertegenwoordiging weer. Ook het gemiddelde van alle partijen samen werd aangeduid. De assen worden gevormd door het gemiddelde inkomen en de gemiddelde index van achterstelling in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest als geheel. 3 Uit figuur 1 blijkt dat het FDF en extreem-rechts zich, zowel wat in het inkomen als de index betreft, sterk boven het gemiddelde voor het gewest situeren. De liberalen liggen nog net boven die gemiddelde waarden. De christen-democraten daarentegen vertonen licht benedengemiddelde waarden. Dit geldt nog veel sterker voor de sociaal-democraten en vooral voor de groenen. Dit resulteert in een algemene waarde voor alle partijen samen die beneden het gemiddelde ligt voor het gewest,

2

Het gaat om het jaarlijks netto belastbaar inkomen. Dat bestaat uit alle netto inkomsten min de aftrekbare uitgaven. Netto inkomsten zijn de inkomsten vóór aftrek van belastingen, zoals bedrijfsvoorheffing, maar na aftrek van de solidariteitsbijdrage (RSZ). 3

Vlaams-nationalisten hadden maar 1 verkozene en worden hier niet afgebeeld.



5

Figuur 1. Inkomen en index van achterstelling in de woonbuurten van de parlementsleden, naar politieke strekking, 2009 zowel wat betreft het inkomen als de index van achterstelling.4 Zoals dat bij de gemeenteraadsverkiezingen het geval was, kunnen we dus ook hier verschillen tussen de politieke strekkingen waarnemen die globaal verlopen volgens een links-rechts continuüm, hoewel de groenen hier lagere waarden vertonen dan de sociaal-democraten. Zoals dat ook bij de gemeenteraadsverkiezingen het geval was, bevindt extreem-rechts zich niet op het uiteinde. Extreem-rechts heeft, in tegenstelling tot de andere strekkingen, vooral Nederlandstalige verkozenen, en die wonen vaker in het minder welstellende westen van het gewest. Uit de analyse van de woonplaats van de gemeenteraadsleden bleek ook dat gekozenen van niet-Europese origine gemiddeld in beduidend armere buurten woonden. In het Brussels parlement behoort 27% van de leden tot deze groep5 . Om na te gaan of hier dezelfde observaties gelden, wordt figuur 1 hernomen, maar wordt de groep van parlementsleden van niet-Europese origine apart afgebeeld (figuur 2). Uit figuur 2 blijkt dat, voor elke politieke strekking, het welvaartspeil in de woonbuurten van de parlementsleden van niet-Europese origine lager ligt dan dat van de an4

Deze volgorde geldt zowel voor de Nederlandstalige als de Franstalige vertegenwoordiging (afgezien van de Nederlandstalige christen-democraten en liberalen, die van plaats wisselen), maar de Nederlandstalige vertegenwoordiging ligt wel op een beduidend lager niveau. Dit is deels te verklaren doordat zij vooral in het minder welvarende westelijke gedeelte van het gewest wonen. 5

Deze groep werd afgebakend op basis van de gegevens van Pierre-Yves Lambert (http://suffrage-universel.be). Het gaat om origine in de brede zin. Het kan ook gaan om tweede of derde generatie migranten.



6

Figuur 2. Inkomen en index van achterstelling in de woonbuurten van de parlementsleden, naar politieke strekking en origine, 2009 dere parlementsleden, zowel wat betreft het inkomen als de index van achterstelling. Dit resulteert, in vergelijking met het Brussels gemiddelde, in een benedengemiddelde waarde voor de eerste groep, en een bovengemiddelde waarde voor de tweede groep. Het is ook opvallend dat de verschillen tussen de politieke strekkingen grotendeels dezelfde zijn wanneer beide groepen apart worden beschouwd. Dit betekent dat ook onder de personen van niet-Europese origine een zekere selectie optreedt naar politieke strekking, ook al spelen bij alle betrokken politieke partijen niet alleen inhoudelijke maar ook electorale doeleinden mee bij de opname van deze groep op de lijsten (Bousetta, 2006). De verschillen tussen beide groepen zijn bovendien relatief klein, zeker in vergelijking met de gemeenteraadsverkiezingen. De grootste verschillen zijn er voor die strekkingen met een hoger gemiddeld welvaartspeil. Vooral voor de christen-democraten is dat opvallend. 2.2 De vertegenwoordiging van buurten in moeilijkheden Deze gemiddelde waarden kunnen echter verschillende ruimtelijke patronen inhouden. Zo kan een gemiddelde waarde die wijst op een gemiddeld welvaartspeil een oververtegenwoordiging betekenen in buurten met een gemiddeld welvaartspeil, maar het kan evengoed gaan om een oververtegenwoordiging in zowel erg arme als erg welgestelde buurten. Daarom wordt ook nagegaan wat het aandeel is van de parlementsleden die wonen in buurten in moeilijkheden. Deze buurten werden afgebakend door Vandermotten et al. (2006) op basis van de index van achterstelling, en werden ondergebracht in verschillende types: migrantenbuurten in grote moeilijkheden, buurten in lichte moeilijkheden, buurten in gentrificatie - waar een dynamiek


7


speelt van renovatie en immigratie van de middenklasse - en andere buurten in moeilijkheden (vooral sociale woonbuurten). Tabel 1 geeft, voor de verschillende politieke strekkingen, de over-of ondervertegenwoordiging van die verschillende types en van de buurten die niet in moeilijkheden zijn. Concreet werd het aandeel van de parlementsleden in deze buurten gedeeld door het aandeel van de bevolking in deze buurten. Een waarde van 1 wijst dus op een perfecte vertegenwoordiging, een hogere waarde op oververtegenwoordiging en een lagere waarde op ondervertegenwoordiging. buurten niet in moeilijkheden

migranten-buurten in grote moeilijkheden

buurten in lichte moeilijkheden

buurten in gentrificatie

andere buurten in moeilijkheden

alle partijen

1,18

1,06

0,60

0,91

0,26

sociaal-democraten

0,89

1,67

0,80

0,65

0,94

groenen

0,79

1,74

-

2,26

-

liberalen

1,43

0,61

0,79

0,48

-

christen-democraten

1,16

0,75

1,43

0,58

-

FDF

2,03

-

-

-

-

extreem-rechts

2,03

-

-

-

-

% van de bevolking

49,3

19,1

15,0

12,3

4,3

Tabel 1. Over- en ondervertegenwoordiging van de buurten in moeilijkheden, 2009 De Chi²-test levert een P-waarde op van 0.03999. Zonder extreem-rechts, dat maar 3 parlementsleden telt, is dat 0.02412. Dit wil zeggen dat we met meer dan 95% zekerheid kunnen stellen dat de parlementsleden anders verdeeld zijn over de verschillende buurttypes dan de bevolking in zijn geheel.

Uit deze tabel blijkt dat buurten die niet in moeilijkheden zijn licht oververtegenwoordigd worden. 58% van de parlementsleden woont in deze buurten, terwijl dat voor de bevolking minder dan de helft bedraagt. Deze oververtegenwoordiging geldt specifiek voor het fdf en extreem-rechts - die geen vertegenwoordiging hebben in buurten in moeilijkheden, voor de liberalen en ook voor de christen-democraten, hoewel eerder bleek dat zij gemiddeld een lager inkomen een lagere mate van achterstelling kennen dan voor het gewest als geheel. De christen-democraten zijn wel oververtegenwoordigd in buurten in lichte moeilijkheden. In tegenstelling tot deze strekkingen zijn groenen en sociaal-democraten ondervertegenwoordigd in buurten die niet in moeilijkheden zijn. De groenen zijn oververtegenwoordigd in buurten in gentrificatie, wat ook bij de gemeenteraadsverkiezingen reeds werd vastgesteld, en beide strekkingen zijn oververtegenwoordigd in migrantenbuurten in grote moeilijkheden, wat mede daardoor ook geldt voor alle partijen samen. Hier speelt de aanwezigheid van gekozenen van niet-Europese origine een rol. Deze oververtegenwoordiging verdwijnt immers wanneer deze groep niet wordt beschouwd. Toch blijft de oververtegenwoordiging van migrantenbuurten in grote moeilijkheden ook voor de parlementsleden van Europese origine gehandhaafd bij de groenen en sociaaldemocraten, zij het minder sterk. Bij de christen-democraten wonen alleen gekozenen van niet-Europese origine in deze buurten.



8

Hoewel de buurten in moeilijkheden licht ondervertegenwoordigd zijn, is deze tendens minder sterk dan bij de gemeenteraadsleden. Bovendien is ook het gemiddeld inkomen lager en de gemiddelde index van achterstelling hoger bij de parlementsleden, ook wanneer de parlementsleden van niet-Europese origine niet worden beschouwd. Afgezien van het fdf en extreem-rechts, gelden deze verschillen bovendien voor alle politieke strekkingen, ook al blijven de verschillen tussen die politieke strekkingen gehandhaafd. Deze relatief lage waarden kunnen in verband gebracht worden met de vaak centrale woonplaats van deze parlementsleden. De armste en meest achtergestelde buurten bevinden zich immers in het centrale gedeelte van het gewest. Dit is een nieuw gegeven, gezien in het verleden steeds werd vastgesteld dat het welvaartsniveau in de woonbuurten van de parlementsleden hoger was dan dat van de gemeenteraadsleden. In een volgend onderdeel wordt dieper ingegaan op deze veranderingen, en wordt de historische evolutie van de parlementaire vertegenwoordiging beschouwd sinds de eerste rechtstreekse verkiezing van het Brussels parlement.



9

3. Een historisch perspectief In de voorbije 20 jaar zijn de politieke krachtsverhoudingen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest natuurlijk niet constant gebleven. Deze veranderende verhoudingen hebben ook hun invloed op de representatie van de verschillende buurten, gezien die sterk afhankelijk is van de politieke strekking. Figuur 3 toont de evolutie van de politieke krachtsverhoudingen in de voorbije 20 jaar. Het gaat niet om de absolute cijfers, die immers niet vergelijkbaar zijn in de tijd omdat in 2004 het aantal parlementsleden opgetrokken werd van 75 naar 89. Uit deze figuur blijkt dat de vertegenwoordiging van de sociaal-democratische en groene partijen globaal is toegenomen, hoewel er een aantal grote knikken in het verloop van beide strekkingen zitten, die mekaar gedeeltelijk opheffen. Extreem-rechts kent een gestage groei, maar een sterke terugval in 2009. De andere partijen hebben een meer stabiele curve, met een globaal verlies voor de liberalen en het FDF (hoewel de laatste een lichte heropleving kent in het laatste jaar), en een V-vormige curve voor de christendemocraten.

35

sociaal-democraten fdf

groenen extreem-rechts

1990

1995

liberalen vlaams-nationalisten

christen-democraten onafhankelijken

% van de parlementsleden

30

25

20

15

10

5

1985

2000

2005

2010

Figuur 3. Politieke krachtsverhoudingen in het Brussels parlement, 1989-2009



10

3.1. Naar een spiegelbeeld van de Brusselse ruimte? Figuur 4 toont de evolutie van de gemiddelde index van achterstelling in de woonbuurten van de parlementsleden over de jaren heen, voor de verschillende politieke strekkingen.6 Daaruit blijkt een gestage daling van het gemiddeld welvaartspeil voor alle partijen samen vanaf 1999, dat nu zelfs onder het gemiddelde van het gewest ligt. De daling van het welvaartspeil is vooral opvallend voor de groenen en sociaaldemocraten, die reeds relatief lage waarden hadden in het begin van de beschouwde periode. Daarbij zijn de groenen onder het niveau van de sociaal-democraten gedoken. Voorts is de dalende curve van de christen-democraten erg opvallend. Zij vertoonden het hoogste gemiddelde welvaartspeil in 1989, maar hebben nu een waarde die lager is dan het gewestelijk gemiddelde. Ook de liberalen hebben sinds 1999 een dalende curve, maar de daling is minder uitgesproken. Opvallend is dat zij in het begin van de beschouwde periode nog relatief lage waarden hadden. Het FDF kent globaal een stijging van het gemiddeld welvaarstpeil, die vooral uitgespro-

1,0

alle partijen christen-democraten



liberalen gemiddelde BHG

2000

2005

index van achterstelling

0,5

0

-0,5

-1,0 1985

1990

1995

2010

Figuur 4. Index van achterstelling in de woonbuurten van de parlementsleden, naar politieke strekking, 1989-2009 6De

index van achterstelling werd gemeten op één moment in de tijd. De vraag kan worden gesteld of dezelfde evoluties waar te nemen zijn wanneer de welvaart gemeten wordt op het moment van de vertegenwoordiging zelf. Wanneer het mediaaninkomen op het moment van de vertegenwoordiging zelf wordt gebruikt eerder dan de index van achterstelling, zien we globaal dezelfde evoluties dan op figuur 4. Dit hangt samen met de sterke inertie van de sociaal-ruimtelijke structuur in Brussel (Roesems et al., 2006): de sociale verschillen tussen de buurten veranderen niet zomaar van het ene jaar op het andere.



11

ken is sinds 2004. Extreem-rechts tenslotte kent een V-vormige curve. Als gevolg van deze ontwikkelingen zijn de bestaande verschillen tussen de politieke strekkingen (groenen en sociaal-democraten aan de ene kant, FDF en extreem-rechts aan de andere kant en de liberalen daartussenin) duidelijk groter geworden in de loop van de tijd. Alleen de christen-democraten vormen hierop een uitzondering. Gezien de duidelijke relatie die eerder werd vastgesteld tussen het welvaartspeil van de woonbuurten en de origine van de parlementsleden, kan men zich de vraag stellen of deze dalende trend verband houdt met de stijgende aanwezigheid van parlementsleden van niet-Europese origine. Door de geleidelijke versoepeling van de naturalisatieprocedures is het aantal genaturaliseerde vreemdelingen sterk toegenomen in de beschouwde periode. Dat maakt deze groep electoraal sterk en heeft de opname van kandidaten van vreemde origine op de lijsten in de hand gewerkt. Het vreemdelingenstemrecht geldt immers niet voor de regionale verkiezingen. De aanwezigheid van deze groep in het parlement steeg geleidelijk van 1% in 1989 naar 27% in 2009 en is vooral sterk bij sociaal-democraten, groenen en christendemocraten, de politieke strekkingen waarvan het welvaartspeil van de woonbuurten een sterk dalende trend vertoont (tabel 2). 7 1989

1995

1999

2004

2009

sociaal-democraten

0

3

4

13

12

groenen

1

2

2

0

5

christen-democraten

0

0

0

2

5

fdf

0

0

1

1

2

liberalen

0

0

1

0

0

Vlaams-nationalisten

0

0

0

1

0

totaal

1

5

8

17

24

1,3

6,7

10,7

19,1

27,0

% van de parlementsleden

Tabel 2. Aantal Brusselse parlementsleden van niet-Europese origine , 1989-2009 Om de impact van deze groep te kunnen duiden, wordt opnieuw de evolutie van de index van achterstelling in de woonbuurten van de parlementsleden getoond, maar alleen voor de parlementsleden van Europese origine (figuur 5). Extreem-rechts vertoont dezelfde curve, gezien deze strekking geen parlementsleden van niet-Europese origine telt. Daarentegen is de stijgende lijn van het FDF nog meer uitgesproken. De dalende curve van de liberalen en de christen-democraten blijft behouden, maar is voor de laatste beduidend minder steil en blijft nu boven het gemiddelde van het gewest. Wat de groenen en de sociaal-democraten betreft is er een opvallend verschil: terwijl de groenen ook nu een sterk dalende curve vertonen (die op het laatste jaar na zelfs lager ligt), blijven de sociaal-democraten min of meer op hetzelfde niveau tot in 2004, en pas in 2009 zet de daling zich ook in bij de parlementsleden 7

Ook hier werd deze groep afgebakend op basis van de gegevens van Pierre-Yves Lambert (http://suffrage-universel.be).



12

1,0

alle partijen christen-democraten



liberalen gemiddelde BHG

index van achterstelling

0,5

0

-0,5

-1,0 1985

1990

1995

2000

2005

2010

Figuur 5. Index van achterstelling in de woonbuurten van de parlementsleden, zonder de parlementsleden van niet-Europese origine, naar politieke strekking, 1989-2009 van Europese origine. Het lijkt er dus op dat de parlementsleden van Europese origine, met enige vertraging, de parlementsleden van niet-Europese origine zijn gevolgd in hun woonplaatskeuze. 8 De stijgende tweespalt tussen de groenen en sociaal-democraten enerzijds en het FDF en extreem-rechts anderzijds, met de liberalen daartussenin, is dus ook hier te zien. Alleen leunen de christen-democraten nu meer bij de liberalen aan. 3.2. De stijgende vertegenwoordiging van buurten in moeilijkheden Zoals eerder gesteld, kunnen gemiddelde waarden verschillende ruimtelijke patronen inhouden: een gemiddeld welvaartspeil kan duiden op een sterke representatie in buurten met een gemiddeld welvaartspeil, maar het kan ook gaan om een overrepresentatie in zowel erg welvarende als erg arme buurten. Daarom geeft figuur 6, per politieke strekking en over de gehele beschouwde periode, het aandeel van de parlementsleden dat niet in buurten in moeilijkheden woont. Daaruit blijkt dat, voor alle partijen samen, deze waarde eveneens daalt vanaf 1999, hoewel ze steeds ruim boven de gewestelijke waarde blijft. Deze waarde voor de hele bevolking daalt 8

Dezelfde observatie geldt trouwens voor de Nederlandstalige vertegenwoordiging, die op een uitzondering na geen leden van niet-Europese origine telt : zij vertonen relatief stabiele waarden tot in 2004 en pas in 2009 is er een sterk dalende trend waarneembaar.



13

% wonend in buurten niet in moeilijkheden

105

90

75

60

45 alle partijen christen-democraten



liberalen bevolking BHG

2000

2005

30 1985

1990

1995

2010

Figuur 6. Aandeel van de parlementsleden die wonen in buurten die niet in moeilijkheden zijn, naar politieke strekking, 19892009 slechts lichtjes van een maximum van 50,8% in 1999 naar een minimum van 49,3% nu. Wat de verschillende strekkingen betreft zijn er gelijkaardige ontwikkelingen waar te nemen dan bij de gemiddelde waarden, maar de stijgende tegenstelling tussen groenen en sociaal-democraten enerzijds en extreem-rechts en het FDF anderzijds is hier nog opvallender. De liberalen en de christen-democraten bevinden zich ook nu in het midden, hoewel de lage waarde van de liberalen in 1989 hier veel opvallender is. De waarde van de christen-democraten zou ook hier dichter tegen de liberalen aanleunen zonder de parlementsleden van niet-Europese origine. Zonder deze groep wordt de daling van de sociaal-democraten ook pas echt ingezet in 2009 en ligt de curve van het FDF hoger. In deze ontwikkelingen kunnen we een beweging naar of weg van het centrum vermoeden, gezien de armste en meest achtergestelde buurten zich centraal in het gewest bevinden. In dit laatste onderdeel wordt een gedetailleerde analyse per politieke strekking gemaakt. Daarbij maken we gebruik van figuur 7 die, per politieke strekking, aangeeft welke types van buurten in moeilijkheden worden vertegenwoordigd. Figuur 8 karteert, eveneens per politieke strekking, de woonplaats van de parlementsleden over de jaren heen. Zelfs wanneer verschillende strekkingen dezelfde types van buurten in moeilijkheden vertegenwoordigen, kan er nog een andere ruimtelijke logica spelen, die vaak te maken heeft met een historisch verankerde aanwezigheid in bepaalde delen van het gewest.



buurten in gentrificatie andere buurten in moeilijkheden sociaal-democraten

buurten in lichte moeilijkheden buurten niet in moeilijkheden

20

10

1989

1995

1999

2004

1989

1999

2004

2009

christen-democraten

aantal parlementsleden


1995

30

20

10

1989

1995

1999

2004

20

10

2009

1989

fdf

1995

1999

2004

2009

extreem-rechts 30 aantal parlementsleden

30 aantal parlementsleden

groenen

10

2009

30

10

migrantenbuurten in grote moeilijkheden

20

liberalen

20

14

30 aantal parlementsleden


30

20

10

1989 1995 1999 2004 2009 1989 1995 1999 2004 2009 Figuur 7. Aantal parlementsleden naar type buurt in moeilijkheden, voor de verschillende politieke strekkingen, 1989-2009



15

Eerder bleek dat sociaal-democraten en groenen globaal een evolutie vertonen naar een sterkere representatie van buurten in moeilijkheden, die nu zelfs oververtegenwoordigd worden. In het geval van de sociaal-democraten is dat tot in 2004 in belangrijke mate te verklaren door de opname van parlementsleden van niet-Europese origine, maar sinds 2009 geldt het ook voor de andere parlementsleden. Bij de groenen is de impact van deze groep veel kleiner. Uit figuur 7 kunnen we wel afleiden dat buurten in gentrificatie bij deze strekking veel sterker vertegenwoordigd zijn dan bij de sociaaldemocraten, en dat migrantenbuurten in grote moeilijkheden al vanaf het begin van de beschouwde periode een zekere vertegenwoordiging hadden bij de sociaal-democraten. Dit gaat samen met enkele opvallende ruimtelijke verschillen (figuur 8). Zo zijn de sociaal-democraten klassiek sterk aanwezig in enkele gemeenten langs het kanaal, zoals in Sint-Jans-Molenbeek, waar ze ook electoraal sterk staan, terwijl de groenen een opvallende concentratie vertonen in de zuidelijke en zuidoostelijke buurten van de eerste gordel, waar gentrificatie en upgrading van vroegere burgerlijke buurten relatief sterk aanwezig zijn. 9 In beide gevallen is de vertegenwoordiging van de meest centrale wijken langs het kanaal meestal van recente datum. De liberalen hadden in 1989 in vergelijking met de andere partij9

Buurten in upgrading kennen, zoals buurten in gentrificatie, een sterke dynamiek van renovatie en immigratie van de middenklasse, maar met een minder achtergestelde beginpositie (Van Criekingen & Decroly, 2003).



16

en een groot aandeel parlementsleden in buurten in moeilijkheden. Uit figuur 7 blijkt dat het vooral gaat om buurten die nu in gentrificatie zijn, vaak oude burgerlijke buurten. In 1995 heeft de liberale vertegenwoordiging deze buurten echter grotendeels verlaten. Sinds dan stijgt de representatie van buurten in moeilijkheden weer lichtjes, net zoals bij de christen-democraten. Het gaat echter vaak om buurten die niet de meeste problemen cumuleren. Bij de christen-democraten, waar het verschil tussen de parlementsleden van niet-Europese origine en de anderen relatief het grootst is, worden de migrantenbuurten in grote moeilijkheden bovendien enkel vertegenwoordigd door de eerste groep. Hoewel er bij beide strekkingen dus een voorzichtige beweging is naar meer centrale gebieden, met een opvallende aanwezigheid in het oosten en het zuidoosten van de eerste kroon, hebben beide nog steeds een relatief belangrijke perifere vertegenwoordiging (figuur 8). Er is wel een opvallend verschil in de perifere locatie van beide strekkingen door de jaren heen. Daar waar de christen-democraten relatief de sterkste vertegenwoordiging vertonen in de oostelijke , traditioneel christen-democratische zijde van het gewest, is de aanwezigheid van de liberalen ook opvallend in de zuidelijke burgerlijke as, die traditioneel niet-confessioneel is (Dobruszkes & Vandermotten, 2006). Extreem-rechts en het FDF hadden in 1989 bijna geen vertegenwoordiging in buurten in moeilijkheden, kennen er vervolgens een wat stijgende representatie om er nu terug geen vertegenwoordiging te hebben. Dit heeft in het



17

geval van het FDF deels te maken met de (beperkte) opname van gekozenen van niet-Europese origine in die jaren. Voor extreem-rechts gaat het daarentegen om verkozenen van Belgische origine. De snelle groei van extreem-rechts ging dus samen met de opname van een aantal parlementsleden die in buurten in moeilijkheden woonden. In 2004, op het toppunt van hun succes, is deze trend echter alweer tanend, hoewel het de problemen van deze buurten zijn waarop duidelijk de focus ligt in hun propaganda. Ruimtelijk zijn deze partijen echter erg verschillend (figuur 8). Het FDF is zeer sterk aanwezig in het welgestelde oosten en zuidoosten van het gewest. In de centrale wijken zijn ze, zeker recent, quasi afwezig. Extreem-rechts is relatief veel sterker in het westen van het gewest, wat met de relatief belangrijke Nederlandstalige vertegenwoordiging binnen deze strekking te maken heeft. Meer algemeen is het opvallend dat extreem-rechts vooral aanwezig is in de directe periferie rond de centrale zone, waar angst voor de spreiding van de nabije stedelijke diversiteit niet denkbeeldig is. Het succes van extreemrechts in deze buurten werd reeds vastgesteld door Vandermotten & Vanlaer (1993) en kan de overrepresentatie van extreem-rechts in deze buurten verklaren (Van Hamme & Marissal, 2008).

Figuur 8. Ruimelijke spreiding van de parlementsleden, voor de verschillende politieke strekkingen, 1989-2009



18

Conclusie en discussie: naar een stedelijke vertegenwoordiging, naar een stedelijk beleid? Ondanks het relatief klein aantal parlementsleden in elke legislatuur - een individuele verkozene bij een kleine politieke strekking kan dus een relatief grote impact hebben op het resultaat, zijn er toch erg duidelijke en consistente ontwikkelingen te zien in de tijd. In de loop van de laatste 20 jaar is de vertegenwoordiging van minder welgestelde, meer centraal gelegen buurten sterk toegenomen. In 1989 was het aantal parlementsleden dat in zulke buurten woonde bijzonder beperkt. In 2009 is dat niet meer het geval. Het gemiddelde inkomen en de gemiddelde index van achterstelling liggen nu zelfs lager in de woonbuurten van de parlementsleden dan gemiddeld in het gewest, hoewel het aandeel parlementsleden dat in buurten in moeilijkheden woont nog steeds kleiner is dan wat geldt voor de Brusselse bevolking als geheel. Er zijn natuurlijk grote verschillen tussen de politieke strekkingen, die in de beschouwde periode nog toegenomen zijn. De groenen en de sociaal-democraten woonden steeds in de minst welgestelde buurten, maar vanaf 1999 versterkt dit proces zich duidelijk. In het geval van de groenen houdt dit verband met een voorkeur voor buurten in gentrificatie en hun omgeving. Bij de sociaal-democraten is dit proces vooral te verklaren door de stijgende opname van parlementsleden van nietEuropese origine, en pas in 2009 volgen ook de andere parlementsleden deze trend. De liberalen hadden in 1989 nog een vrij sterke vertegenwoordiging in een aantal buurten die nu in gentrificatie zijn, maar in 1995 is die representatie volledig verdwenen. Vanaf 1999 is er echter opnieuw een voorzichtige trend zichtbaar naar minder welgestelde, meer centrale buurten, hoewel het meestal niet gaat om buurten die de meeste problemen cumuleren. Deze dalende trend is nog meer uitgesproken bij de christen-democraten, wat grotendeels te verklaren is door de opname van parlementsleden van niet-Europese origine. Historisch hebben beide partijen wel een verschillende inplanting: christen-democaten staan, over de beschouwde periode, sterker in het traditioneel katholieke oosten van het gewest, terwijl de liberalen relatief sterker zijn in het historisch niet-confessionele zuiden. Deze strekkingen hebben nog steeds een belangrijke perifere representatie, maar het zijn vooral extreem-rechts en het FDF die nu, zoals in het begin van de beschouwde periode, een perifere geografie hebben. Extreem-rechts situeert zich eerder in de meer nabije periferie, dicht bij de centrale zones, waar de angst voor de ruimtelijke spreiding van de stedelijke diversiteit sterker speelt. Het FDF vertegenwoordigt bijna uitsluitend het welgestelde oosten en zuidoosten. Het hoeft dan ook niet te verbazen dat het FDF sterk begaan is met de Franstaligen in de periferie buiten het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de daarmee verbonden communautaire kwesties. Dit is immers niet alleen een historische en strategische keuze, maar de Brusselse FDF-parlementsleden sluiten er sociaal-ruimtelijk ook erg dicht bij aan. Algemeen betekent de groeiende aanwezigheid van parlementsleden van niet-Europese origine dus een toenemende centraalstedelijke representatie, vaak van buurten in moeilijkheden. Dankzij deze groep zijn de migrantenbuurten in grote moeilijkheden nu zelfs licht oververtegenwoordigd. Veel geleidelijker, en vooral sinds de laatste verkiezingen, zijn ook andere parlementsleden gevolgd. Dit geldt voor groenen (die al relatief vroeg een sterke representatie kenden in centrale wijken), sociaal-democraten en in veel mindere mate liberalen en christen –democraten. Bijgevolg is het verschil tussen parlementsleden van niet-Europese origine en de andere parle-



19

mentsleden nu relatief klein voor groenen en sociaal-democraten, maar groter voor de strekkingen die gemiddeld een hoger welvaartsniveau hebben. Vooral voor de christen-democraten is dat opvallend. De toenemende centraalstedelijke representatie van buurten in moeilijkheden biedt tegelijkertijd kansen en uitdagingen voor het stedelijk beleid. Zij gaat samen met een stijgende aandacht voor stadsvernieuwing in deze buurten, die in het verleden vaak op weinig beleidsinteresse konden rekenen. Het toenemende aantal parlementsleden van niet-Europese origine, vaak zelf opgegroeid in deze buurten, kan daarbij aanleiding geven tot een grote bekommernis voor de huidige inwoners ervan - zelfs al gaat het vaak om een lokale elite, met een individuele sociaal-economische status die veel hoger is dan wat geldt voor de wijk als geheel (Van Hamme & Marissal, 2008). Deze hogere sociaal-economische status geldt ook voor de andere gekozenen in deze buurten, waar het niet zelden om inwijkelingen gaat. Een deel van hen kan stadsvernieuwing ook als een instrument beschouwen om deze buurten aantrekkelijk te maken voor verdere immigratie van de middenklasse. Vaak zijn daar motieven mee verweven als het uitbreiden van de gemeentelijke fiscale basis en de veronderstelde voordelen van een sociale mix. Voorlopig werken heel wat van de recente gewestelijke initiatieven die de toekomst van deze buurten moeten sturen gentrificatie in de hand, en meestal zijn het niet de armste groepen die ervan profiteren (Decroly & Van Criekingen, 2009; Romainville, 2010). Concrete beleidsstudies, die buiten de focus van deze bijdrage vallen, zullen de toekomstige ontwikkelingen moeten duiden. Deze bijdrage toont wel aan dat, meer dan ooit tevoren, de leefomgeving van heel wat parlementsleden nu in het brandpunt van deze ontwikkelingen ligt. Dit alleen al maakt een gebrek aan beleidsinteresse erg onwaarschijnlijk.



20

Bibliografie BOUSETTA H. (2006), “Politieke vertegenwoordiging en culturele diversiteit in Brussel: een fragiele uitzonderingssituatie”, in KHADER B., MARTINIELLO M., REA A. & TIMMERMAN C. (red.), Immigratie en integratie anders denken. Een Belgisch interuniversitair initiatief, Brussel: Bruylant, pp. 121-129. DE BORMAN L., DOBRUSZKES F. & MARISSAL P. (2001), “Analyse socio-spatiale du lieu de résidence des élus communaux à Bruxelles et en périphérie”, Belgeo, 2001 - 1-2, pp. 63-76. DECROLY J.-M. & VAN CRIEKINGEN M. (2009), “Het Plan voor de Internationale Ontwikkeling Van Brussel (PIO) : Belofte van vastgoedprojecten, maar toenemende ongelijkheden?”, Brussels Studies, 25. DE MAESSCHALCK F. (2009), “Het belang van de buurt: De woonplaats van de gemeenteraadsleden in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”, Brussels Studies, 27. DE MAESSCHALCK F. (2010), “The Suburbanisation of Political Representation in a Context of Proportional Representation: The Case of Belgium ", Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie, in press, DOI: 10.1111/j.1467-9663.2009.00581.x DOBRUSZKES F. & VANDERMOTTEN C. (2006), “Eléments pour une géographie des clivages philosophiques à Bruxelles”, L’espace géographique, 2006-1, pp. 31-43. JACOBS D. (2006), “Een kandidaat uit mijn buurt? De scheve spreiding van kandidaten voor de Brusselse gewestverkiezingen over armere en rijkere buurten”, Res Publica, 48 (1), pp. 25-39. KESTELOOT C. (2000), “Brussels: Post-Fordist Polarization in a Fordist Spatial Canvas”, in MARCUSE P. & VAN KEMPEN R. (eds.), Globalizing Cities. A New Spatial Order?, Oxford: Blackwell, pp.186-210. LATNER M. & MCGANN A. (2005), “Geographical Representation under Proportional Representation: The Cases of Israel and the Netherlands”, Electoral Studies, 24 (4), pp. 709-734. LOOPMANS M.& KESTELOOT C. (2009), “Staten-Generaal van Brussel. Sociale ongelijkheden”, Brussels Studies, Synthesenota nr. 15. PEDERSEN M.N., KJAER U. & ELIASSEN K.A. (2004), Institutions Matter – Even in the Long Run – Representation, Residence Requirements, and Parachutage in Norway and Denmark. Tidsskrift for Samfunnsforskning, 45 (2), pp. 335-353. ROESEMS T., DE SPIEGELAERE M., VANDERMOTTEN C., WAYENS B., DEBOOSERE P. & CHARLES J. (2006), “Inleiding”, in OBSERVATORIUM VOOR GEZONDHEID EN WELZIJN BRUSSEL-HOOFDSTAD (ed.), Welzijns- en gezondheidsatlas van Brussel-hoofdstad, Brussel: Observatorium voor Gezondheid en Welzijn Brussel-Hoofdstad, pp. 9-16.



21

ROMAINVILLE A. (2010), “Wie is gebaat bij de beleidsmaatregelen die de aankoop van de gezinswoning in Brussel ondersteunen? ”, Brussels Studies, 34. VAN CRIEKINGEN M. (2009), “Moving In/Out of Brussels' Historical Core in the Early 2000s: Migration and the Effects of Gentrification”, Urban Studies, 46 (4), pp. 825-848. VAN CRIEKINGEN M. & DECROLY J.-M. (2003), “Revisiting the diversity of gentrification: Neighbourhood renewal processes in Brussels and Montreal”, Urban Studies, 40 (12), pp. 2451-2468. VANDERMOTTEN C., MARISSAL P., VAN HAMME G., KESTELOOT C., SLEGERS K., VANDEN BROUCKE L., IPPERSIEL B., DE BETHUNE S. & NAIKEN R. (2006), Analyse dynamique des quartiers en difficulté dans les régions urbaines belges, Bruxelles : Politique des grandes villes. VANDERMOTTEN C. & VANLAER J. (1993), “Immigrants and the extreme-right vote in Europe and Belgium”, in KING R. (ed.), Mass migration in Europe. The legacy and the future, London : Belhaven Press, pp. 136-155. VAN HAMME G. & MARISSAL P. (2008), “Lectures politiques du lieu de résidence des candidats aux élections bruxelloises”, L’Espace Politique, 4 (2008-1), pp. 34-52.




Nummer 45, 13 december 2010. ISSN 2031-0293

Michel Francard

De invloed van Brussel op het Frans in België De woordenschat van Vlaamse of Nederlandse origine

De rol van grote steden in de evolutie van talen trekt de aandacht van taalkundigen al sinds een aantal decennia. Als doorreisplaats, ontmoetingsplaats en discussieplaats zijn stedelijke centra echte linguïstische innovatiepolen, en hun invloed laat zich ook gevoelen buiten de grenzen van de agglomeratie. De invloed van de grote stedelijke centra op de evolutie van het Frans in België werd nog niet grondig bestudeerd, niet wat betreft het heden, noch het verleden. Deze bijdrage sluit aan bij deze thematiek en richt zich op het Frans dat vandaag in Brussel gebruikt wordt. Na een korte herhaling van de geschiedenis van de talen van de hoofdstad en een scherpstelling van de - soms misleidende - noemer "Brussels Frans", behandelt deze bijdrage de "Brussels Franse" woordenschat en zijn Germaanse component en onderscheidt ze vormen en zegswijzen die specifiek zijn voor de hoofdstad van degene die gedeeld worden met Wallonië. Aan de hand van een aantal voorbeelden, proberen we het statuut van het Frans dat in Brussel gebruikt wordt beter te begrijpen alsook de rol van de hoofdstad in de dynamiek van het Frans dat gebruikt wordt in België.

Michel Francard is professor aan de Université catholique de Louvain (Louvain-la-Neuve, Centre de recherche VALIBEL – Institut Langage & Communication), waar hij Franse linguistiek en sociolinguistiek doceert. Momenteel onderzoekt hij de variëteiten van het hedendaagse Frans en hun verhouding met de linguistische, sociale, politieke en economische omgeving. Hij werkt mee aan verschillende Franse woordenboeken, waaronder de nieuwe "Petit Robert" sinds de uitgave 2008. Hij publiceerde zopas, in samenwerking met G. Geron, R. Wilmet en A. Wirth, de "Dictionnaire des belgicismes" (De Boeck, 2010).

Contact gegevens : Michel Francard, +32(0)477 572 056, [email protected] Christophe Mincke (redactiesecretaris), +32(0)473 21 02 65, [email protected]



2

Inleiding 1 De rol van grote steden in de evolutie van talen trekt de aandacht van taalkundigen al sinds een aantal decennia. Als doorreisplaats, ontmoetingsplaats en discussieplaats zijn stedelijke centra echte linguïstische innovatiepolen, en hun invloed laat zich ook gevoelen buiten de grenzen van de agglomeratie. De invloed van de grote stedelijke centra op de evolutie van het Frans in België werd nog niet grondig bestudeerd, niet wat betreft het heden, noch het verleden. Er bestaan uiteraard sociolinguïstische studies die in grote lijnen de evoluties van het taalgebruik van de stadsbevolking beschrijven maar slechts erg weinig daarvan beschrijven ook de karaktertrekken van de taalvariëteiten die gebruikt worden in de belangrijkste Franstalige steden van het land. Deze bijdrage behandelt bondig het Frans dat vandaag in Brussel gebruikt wordt. Na een korte herhaling van de geschiedenis van de talen van de hoofdstad (1) zullen we verduidelijken welke lading de – soms misleidende – vlag “Brussels Frans” dekt (2). Daarna zullen we de “Brusselse” woordenschat toelichten (3) door de verschillende vormen en uitdrukkingen die specifiek zijn voor de hoofdstad te onderscheiden (3.1) van deze die ook gebruikt worden in Wallonië (3.2). Aan de hand van deze voorbeelden zullen we proberen om het statuut van het Frans dat gebruikt wordt in Brussel en zijn rol in de dynamiek van het Frans dat gebruikt wordt in België beter te begrijpen.

1 Onze

dank aan Philippe Hambye en Aude Wirth (Université catholique de Louvain - Louvainla-Neuve) voor het grondige nazicht van een voorlopige versie van dit artikel. Een woord van dank ook aan Ludovic Beheydt (UCL) die ons, in het kader van de Dictionnaire des belgicismes (Francard et al. 2010), hielp om een grot aantal parallellen te trekken of te valideren tussen het Frans in Franstalig België enerzijds en het Vlaams, het Nederlands van België en het Standaardnederlands anderzijds.

M. FRANCARD « De invloed van Brussel op het Frans in België. De woordenschat van Vlaamse of Nederlandse origine », Brussels Studies, Nummer 45, 13 december 2010, www.brusselsstudies.be


3

1. Brussel, een Franstalig eilandje in een historisch Vlaams grondgebied2 Het Franstalig karakter van Brussel is het resultaat van een lang proces, dat in de middeleeuwen begon. Bij de stichting van Brussel 3 spreekt de autochtone bevolking een Laagduits dialect, genoemd Diets. De stad behoort tot het prinsdom – later hertogdom – Brabant dat tweetalig is wat het administratief taalgebruik betreft: het Welche (Waals) in het Roman Païs van Brabant en het Diets in de rest van het territorium. Bij de introductie van de volkstalen in de kanselarij van de prins in de 13e eeuw, vervangt Brussel het Latijn in de administratieve akten door het Platdiets, en dat in tegenstelling tot zowel Vlaanderen als Wallonië die beiden voor het Frans opteren. Deze situatie blijft tijdens de Bourgondische periode. De situatie evolueert in de 16e eeuw, tijdens de Spaanse overheersing, als gevolg van de groeiende verfransing van het hof en van de elite. Karel V maakt van het Frans de taal van het centraal bestuur, terwijl het Vlaams gebruikt wordt in de lokale administraties. Meer en meer administratieve akten worden in het Frans opgesteld. Deze trend wordt voortgezet tijdens het Oostenrijkse regime en wordt aanzienlijk versterkt tijdens de Franse periode. Het Frans wordt immers verplicht in het lager onderwijs 4. Na een periode waarin de Belgische provincies ondergebracht worden bij de Verenigde Provinciën en Willem I een politiek van vernederlandsing probeert op te leggen, komt de verfransingsbeweging zeer sterk terug. Parallel aan deze evolutie in de gebruiken van de elite en in de administratieve context, wint het gebruik van het Frans ook stilaan terrein bij de gehele bevolking. De eerste vermeldingen van een Romaanse aanwezigheid in Brussel dateren van de 13e eeuw. Toen kwamen Waalse arbeiders werken in de bouwsector. Die situatie verandert nauwelijks tot de 19e eeuw, wanneer het Frans zich meer en meer profileert als de taal van de sociale promotie. De cijfers, verzameld tijdens tellingen 5, spreken voor zich: in 1830 vertegenwoordigen de Franstaligen 30% van de Brusselse bevolking, maar 100 jaar later is dit gestegen naar 70%.

2 Voor

meer details over de historische aspecten, zie onder meer Baetens Beardsmore 1971 (19-56) en Bernard 1997 (239-250). 3

De eerste vestiging in de moerassige vallei van de Zenne, zijrivier van de Schelde, zou dateren uit de 6e eeuw ; De eerste vermelding van de naam van de stad dateert van 966. 4 Er

is een verschil met de invoering van het gratis en verplicht lager onderwijs in het begin van de twintigste eeuw, toen de taalgebruiken grondig veranderden. De maatregel die genomen werd tijdens de Franse periode had al bij al maar een beperkte invloed, aangezien de meerderheid van de Brusselse gezinnen de middelen niet had om hun kinderen naar school te sturen. 5 De

vaak voorkomende statistische onzuiverheden in verband met taalgebruik zijn bekend. Bepaalde antwoorden slaan immers niet zozeer op de “echte” realiteit, maar eerder op de ervaren realiteit, of op de “gewenste realiteit”. De laatste talentelling in België vond plaats in 1947 (en de resultaten werden slechts in 1954 gepubliceerd). Dit soort talentellingen werd opgeheven onder druk van zowat 300 Vlaamse burgemeesters, die de juistheid van de verzamelde gegevens over het effectieve taalgebruik betwistten.



4

De stijging van het aantal Franstaligen in Brussel in de twintigste eeuw heeft twee oorzaken: ten eerste een verfransing van de autochtone bevolking, en ten tweede de komst van nieuwe bewoners die Frans spreken. De actuele cijfers zijn gekend (net als de moeilijkheden om ze op te stellen, vanwege het ontbreken van een betrouwbaar meetinstrument): volgens schattingen is vandaag meer dan 85 % van de Brusselse bevolking Franstalig (Bernard 1997 ; Janssens 2001, 2008) 6. Maar over welk Frans gaat het?

2. Een “Brussels Frans”? Het is even moeilijk om te spreken over het Frans van Brussel (of het Brussels Frans) dan over het Frans van Parijs of het Frans van Montréal. De taalheterogeniteit in de grote stedelijke centra maakt het, net als de culturele en economische heterogeniteit, onmogelijk om te spreken over een unieke taalvariëteit. Het Frans in Brussel verschilt naargelang het beoefend wordt door een meertalige Europese ambtenaar, een Waalse bediende die zich onlangs in de hoofdstad kwam vestigen of een studente van Noord-Afrikaanse afkomst. Het heeft dus niets specifiek Brussels, behalve het feit dat de verschillende vormen geografisch naast elkaar bestaan in de hoofdstad van Europa. Nochtans is er geen tekort aan publicaties die “het regionale Frans van Brussel” (Baetens Beardsmore 1971) of “het Brussels” (Lebouc 1999, 2005) behandelen. Als we de geschreven producties, waarop die benamingen slaan, gaan bekijken, stoten we op toneelstukken zoals het beroemde Mariage de Mademoiselle Beulemans (Trouwfeest van Juffrouw Beulemans) van Fernand Wicheler en Frantz Fonson7 of op Bossemans en Coppenolle van Paul Van Stale en Joris D’Hanswyck8. Of ook op humoristische schrijvers zoals Jean d’Osta (1909-1993) die het personage Jef Kazak 9 bedacht, of zoals Virgile (pseudoniem van Léon Crabbé, 1891-1970), die spektakels schreef voor verschillende Brusselse cabarets voor en na de tweede wereldoorlog maar ook een productief auteur was van liedjes en sketches die verschenen in het weekblad Pourquoi Pas? en van parodieën op bekende auteurs; deze weg werd ook bewandeld door Coco Lulu (pseudoniem van Victor Lefèvre, 1822-1904), Roger Kervyn de Marcke ten Driessche (1896-1965) en consoorten. Daarbij kunnen ook nog de stukken van het bekende poppentheater Toone, dat al in de 19e eeuw opgericht werd, gevoegd worden. Zo krijgt men een vrij heterogeen geheel op het 6

Deze schatting bevat zowel de Brusselaars die zich uitsluitend van het Frans bedienen (ten minste in de privésfeer) – zowat 57 % volgens Janssens (2008) – als zij die Frans spreken bovenop (minstens) een andere taal. Volgens dezelfde auteur verklaarde 95,5% van de ondervraagde Brusselaars dat ze goed tot zeer goed Frans spreken. 7 Dit

toneelstuk, dat op 18 maart 1910 in het Olympiatheater (Brussel) gecreëerd werd, werd vanaf de maand juni van hetzelfde jaar in Parijs vertoond, waar het een enorm succes kende (honderden voorstellingen). 8 Dit

stuk werd op 25 februari 1938 gecreëerd in het Vaudevilletheater (Brussel). Een bijrol in dit stuk, Madame Chapeau, werd daarna een volledig apart personage, dat vaak gebruikt wordt om de Brusselse « zwanze » te illustreren. 9 De

lotgevalen van deze façadeklacher “muurschilder” vermaakten gedurende vele jaren de lezers van de weekbladen Pourquoi Pas ? en Vlan.



5

vlak van taal. De belangrijkste gemene deler daarvan is de aanwezigheid van Vlaamse elementen (vooral lexicaal en fonetisch) in een Franse morfosyntactische vorm. Deze mengvorm doet denken aan andere, zowel in Wallonië 10 als in andere Franstalige regio’s 11 en zorgt voor verschijningsvormen die voornamelijk verschillen in het aandeel van de Vlaamse elementen. De hoeveelheid Vlaamse elementen kan erg groot zijn - en het in dat geval moeilijk of zelfs onmogelijk maken voor een “gewone” Franstalige om de taal te begrijpen – of anderzijds net voldoende om te zorgen voor vleugje couleur locale. Een ander kenmerk van dit “Brussels” is zijn volkse karakter, dat vaak geassocieerd wordt met de Marollenwijk 12, wat de noemer “Frans van de Marollen” of Marollien verklaart, die we ook terugvinden in de literatuur. Het klopt inderdaad dat het “volkse” Brussel tot voor kort overleefde in deze buurt, maar het is toch moeilijk om er nu nog individuen te vinden die deze mengvorm hanteren13. De producties in het “Brussels” zijn bovendien vaak geschreven door intellectuelen, waarvan de gehechtheid aan en de sympathie voor de volkse kringen van onze hoofdstad niet kunnen betwist worden. Zij gebruiken hun taalkennis echter niet om een authentiek “Brussels” neer te schrijven, maar eerder om een literair werk te maken. Deze aanpak veronderstelt allerlei aanpassingen en vervormingen van de taalrealiteit 14. Met andere woorden: Beulemans, Bossemans, Coppenolle, Jek Kazak of Madame Chapeau spelen in het Brussels, maar spreken “het” Brussels niet. Het is bijgevolg niet mogelijk om vandaag een geheel van taalpraktijken te identificeren die de naam “Brussels” of zelfs “Brussels Frans” als autonome variëteit kunnen

10 In

Wallonië, wordt een mengvorm « Frans-Waals » gebruikt door onder andere de Luikenaar Marcel Remy (1865-1906) in zijn verhalenbundel Les ceux de chez nous (Luik: éditions Bénard, 1916), en door Aimé Quernol (1886-1950), auteur van Toussaint de chez Dadite (Brussel : Office de publicité, 1937), of, dichter bij ons, door Paul Biron, Louis Chalon en Léon Warnant. 11 We

denken hier aan satirische producties die we vinden in meerdere Afrikaanse Franstalige kranten, aan bepaalde producties in het Joual die we te danken hebben aan schrijvers uit Québec of in het Chiac in Acadie, New Brunswick, etc. 12 Deze

wijk werd oorspronkelijk quartier de la Marolle (in het enkelvoud) genoemd en lag tussen het Justitiepaleis, de Hoogstraat en de Waterloolaan. De wijk werd stilaan groter aan het zuidelijke punt, begrensd door de oude stadsomwalling en kreeg de naam Marollen (in het meervoud). 13 Voor

zover wij weten is de laatste taalstudie over deze taalvariëteit van de hand van Régine Wilmet (1991). Die studie toont aan dat voor een meerderheid van de ondervraagden het « Brussels » beschouwd wordt als een soort Vlaams, met een grote inmenging van Franse woorden. Baetens Beardsmore (1971: 51) kwam al tot dezelfde vaststelling. Dat toont alleen nog maar eens aan dat we erg omzichtig moeten omgaan met het etiket « Brussels » om te verwijzen naar het Frans, gebruikt in Brussel. 14 De

taalkenmerken (woordenschat, uitspraak, woordschikking, enz.) zijn ongetwijfeld representatief voor de Brusselse spreektaal in volkse buurten, maar de auteurs condenseren die kenmerken ook en willen het lokale karakter van de productie benadrukken, wat lijdt tot teksten die op bepaalde plaatsen « verzadigd » zijn met particularismen. Voor meer info hierover : Baetens Beardsmore 1971 : 298 ev.



6

dragen. En hoewel er tot voor kort een gemengde Vlaams-Franse code bestond in de volkse wijken van Brussel, hebben we er geen precieze beschrijving van 15. Het is amusant om vast te stellen dat net dit taalartefact het vaakst geassocieerd wordt met “Belgisch spreken” bij buitenlanders, de Fransen op kop. Dat is het gevolg van het internationale succes van de eerder vernoemde toneelproducties en van een – logisch – gebrek aan kennis van de taalbijzonderheden van een land waarvan de naam niet dezelfde origine heeft als de taal die op zijn territorium gesproken zou moeten worden. Het is echter niet uitzonderlijk dat deze taalbenadering ook door Belgen gebruikt wordt – wat minder makkelijk te vergeven is… In deze bijdrage willen we geen extra gewicht geven aan deze vorm van zinnekestaal die het “Brussels” is maar gaan we ervan uit dat er vandaag (net als vroeger) een soort Frans bestaat die specifieke vormen aanneemt wanneer het gesproken wordt door Franstaligen van geboorte (en niet door tweetalige Vlamingen, zie voetnoot 27) in Brussel en we concentreren ons hierbij op wat deze variëteit dankt aan de inmenging met Germaanse substraattalen, meer bepaald het Vlaams en/of het Nederlands. Een variëteit die grotendeels gedeeld wordt met andere Franstaligen van geboorte en die in Wallonië andere soorten van taalinmenging kent met de lokale Romaanse talen: het Waals, het Picardisch en het Gaumais.

15 Deze

lacune toont aan dat we bepaalde beweringen volgens dewelke dit « Brussels » bestaat uit leenvormen van straattalen gesproken door de slagers (Louchebem) of door Vlaamse schurken (Bargoensch) waarvan Teirlinck een aantal vormen optekende, met een korreltje zout moeten nemen. De significatieve aanwezigheid van woorden van Waalse origine in het « Marollien » is echter wel duidelijk bewezen (ook in de literatuur, zie Baetens Beardsmore 1971 : 302 ev.) en is makkelijk te verklaren. Voor de ontwikkeling van Brussel in de 19de eeuw en, in het bijzonder, de bouw van vele openbare gebouwen, kwamen Waalse arbeiders werken in Brussel en installeerden zich in de volkswijken, waaronder de Marollen.



7

3. De invloed van Brussel in de woordenschat van de Franstalige Belgen 3.1. Specifiek Brusselse “belgicismen”? We behandelen hier slechts één facet van het Frans dat in Brussel gebruikt wordt, namelijk de woordenschat. We baseren ons hierbij op de recente Dictionnaire des belgicismes (Francard et al. 2010) 16 die lexicale vormen uit zowel Wallonië als Brussel behandelt. In het Frans dat gebruikt wordt in de hoofdstad zien we een woordgebruik dat specifiek is voor Brussel en zijn onmiddellijke omgeving17. Zoals dat ook in andere Franstalige regio’s het geval is, zijn er bepaalde domeinen waarin dat meer het geval is, in de eerste plaats de gastronomie. Hier komen we vormen tegen als bloempanch “boudin noir” in het Frans (vgl. Vlaams bloempanch, Belgisch Nederlands bloedpens), kip kap, “fromage de tête” in het Frans, (vgl. Vlaams kip kap), plattekeis, “fromage blanc frais” in het Frans (vgl Vlaams plattekees/plattekeis), smoutebolle in het Frans omschreven als “beignet servi dans les foires” (vgl Vlaams Belgisch Nederlands smoutebol) of stoemp in het Frans omschreven als “purée assez grossière de pommes de terre et de légumes” (vgl Vlaams en Belgisch Nederlands stoemp). Deze woorden zijn nauwelijks bekend in Wallonië, waar we synoniemen vinden die zelf beschouwd worden als regionale vormen: het Brusselse kip kap wordt in het Waals Frans 18 tête pressée, plattekeis wordt maquée, smoutebolle wordt croustillon. De meerderheid van de vormen die van het Vlaams geleend werden, komen bovendien niet voor in het Standaardnederlands: het Standaardnederlands voor bloempanch is bloedworst; kip kap is hoofdkaas ; plattekkeis wordt kwark of wrongel ; smoutebolle is oliebol ; en stoemp wordt stamppot. Hetzelfde geldt voor de woordenschat over sociale relaties. Denken we aan babelaire, in het Frans “bavard impénitent” (vgl. Vlaams babbeleir ; Standaardnederlands babbelaar ; Waals Frans berdelleur) ; broubeler in het Frans “bafouiller, rabâcher” (vgl. Vlaams/Belgisch Nederlands broebelen; Standaardnederlands brabbelen ; Waals Frans berdeller) ; froucheler in het Frans “magouiller, traficoter” (vgl. Vlaams froechelen ; Standaardnederlands frutselen ; Waals Frans chipoter) ; zwanze in het Frans omschreven als “1. plaisanterie typique de l’humour bruxellois ; 2. comique populaire, propre aux Bruxellois” (vgl. Vlaams/Belgisch Nederlands zwans; standaard grap) ; of nog avoir un boentje pour quelqu’un, in het Frans “être épris de 16 De

inventaris van dit woordenboek werd opgesteld op basis van een sociolinguistische enquête bij een hondertal personen in Brussel en Wallonië. Om opgenomen te worden in het woordenboek moesten de geteste woordvormen en de zegswijzen door minstens 30 % van de personen gebruikt worden, zowel Brusselaars als Walen of door een zeer grote meerderheid (80%) van de personen uit één van de regio‘s. We vallen terug op dit woordenboek voor een duidelijkere beschrijving van de in deze bijdrage vermelde vormen wat betreft de schrijfwijzen, de uitspraken, betekenis, geografische dynamiek en verspreiding, etymologie, enz. 17 Onder

de onmiddellijke omgeving van Brussel wordt verstaan: het deel van Waals-Brabant dat vlak bij de hoofdstad ligt en dat veel meer dan andere Waalse provincies beïnvloed wordt door de taalgebruiken van Brussel. 18 De

vormen die in deze paragraaf (en verder) Waals Frans genoemd worden zijn regionale particularismen en krijgen in het gebruik door Waalse Franstalige dan ook concurrentie van hun standaardvormen van het Frans.



8

quelqu’un” (vgl. Vlaams/Belgisch Nederlands een boontje voor iemand hebben; standaard een voorliefde, een zwak voor iemand hebben ; Waals Frans être bleu de quelqu’un). Die dubbele specificiteit – ten opzichte van het Waals Frans en het Standaardnederlands – kenmerkt ook andere “Belgicismen” die typisch zijn voor het Frans van Brussel. Het kan gaan over het weer (douf, zoals in il fait douf , in het Standaardfrans “le temps est lourd” ; vgl. Vlaams het is doef ; Standaardnederlands het is zwoel/drukkend ; Waals frans il fait malade), over sport en spel (vogelpik in het Frans “jeu de fléchettes” ; vgl. Vlaams/Belgisch Nederlands vogelpik; Standaardnederlands darts ; Waals Frans jeu de flèches 19), of andere kenmerkende vormen zoals caberdouche, in het Frans “bistrot” (vgl. Vlaams/Belgisch Nederlands kabberdoe(ke) ; Standaardnederlands kroegje ; Waals Frans estaminet) of fritkot in het Frans “baraque de marchand de frites” (vgl. Vlaams/Belgisch Nederlands fritkot ; Standaardnederlands frietkraam ; Waals Frans baraque à frites/friture), enz. Al deze vormen, voor het merendeel geleend uit het Vlaams, zijn kenmerkend voor Brussel en zijn onmiddellijke omgeving, maar ze maken deel uit van het Frans in België. Dat wil zeggen: ze worden er vaak begrepen, maar ze worden niet gebruikt in Wallonië, behalve in een grappige context. Met andere woorden, die vormen zijn “beschikbaar” en kunnen, als gevolg van externe omstandigheden, verspreid en gederegionaliseerd worden zodat ze een dynamiek krijgen ver buiten hun ontstaansgebied. Recente gevallen van deregionalisatie van Brusselse vormen zijn bijvoorbeeld snul, in het Frans “abruti, crétin” (vgl. Vlaams/Belgisch Nederlands snul ; Standaardnederlands sul), dat vandaag bekend is in heel Franstalig België, dankzij televisieprogramma’s gerealiseerd door een groep olijke kerels 20 die deze benaming overnamen. Een ander voorbeeld is stut in het Frans “problème” (cf. Vlaams/Belgisch Nederlands stoot of “opmerkelijk feit” – in antifrase-gebruik), dat werd verspreid in Wallonië door de humorist Marc Herman met in zijn beroemde repliek « Y a un stuuût ! », of nog recenter het woord zinneke, in het Frans “chien bâtard” (vgl. Vlaams zinneke; Standaardnederlands straathond), dat een groeiende bekendheid geniet dankzij de Zinneke Parade21.

19 In

Wallonië gebruikt men ook de zegwijze « au vogelpik » “op goed geluk” (vgl. choisir au vogelpik, répondre au vogelpik, enz.), maar die heeft veel concurrentie van een regionaal synoniem (dat vaker gebruikt wordt) à pouf. 20 Frédéric

Jannin, Nicolas Fransolet, Kristiaan Debusscher, Stefan Liberski, en Serge Honorez. Onder deze noemer (een knipoogje naar de Franse humoristen les Nuls), bedachten en realiseerden zij een reeks televisie-uitzendingen voor Canal + België sinds de oprichting van de zender in 1989, en daarna voor de RTBf. 21 De

Zinneke Parade is een tweejarige kleurrijke optocht die sinds 2000 door Brussel trekt en die het multiculturele en kosmopolitische karakter van de hoofdstad van Europa in de verf zet.



9

3.2. Brusselse “belgicismen” in Wallonië? De beperkte omvang van het land en de aantrekkingskracht van de hoofdstad, zowel op economisch 22 als op cultureel vlak (spektakels, media, enz.) voeden het vermoeden dat de taalgebruiken zich vanuit deze stad verspreiden naar andere streken van het land. Deze rol van Brussel als motor voor taalinnovatie werd totnogtoe nog niet beschreven. Vergeleken met de rol die Parijs speelt in de ontwikkeling van het Frans in Frankrijk (Lodge 2004) is ze noodzakelijkerwijze beperkter, zowel in de tijd als wat betreft zijn impact, vooral om historische redenen (zie hiervoor). Als we leenwoorden uit het Vlaams of het Nederlands in Wallonië gaan bekijken, stellen we vast dat een niet te onderschatten aantal van die vormen terug te vinden zijn zowel in het Frans als in de regionale Romaanse spreektalen. Woorden zoals amigo, in het Frans “local de police” (vgl. Vlaams amigo), blinquer, in het Frans “faire reluire“ (vgl. Nederlands blinken), brol in het Frans “bazar ; bataclan ; camelote” (vgl. Vlaams brol), cloppe in het Frans “peur“ (vgl. Vlaams (hart)klop), clopper in het Frans “être en concordance” (vgl. Vlaams kloppen), crolle in het Frans “boucle de cheveux” (vgl. Vlaams krol), dracher in het Frans “pleuvoir à verse” (vgl. Vlaams draschen) verschijnen zowel in lijsten van Belgicismen die uit de taal verbannen moeten worden23 als in bepaalde Waalse dialectwoordenlijsten. Het is mogelijk dat Brussel (als tweetalige stad) een rol zou hebben gespeeld in hun verspreiding, maar het zijn in een bredere optiek de contacten over de volledige taalgrens heen die de aanwezigheid van deze Vlaamse en/of Nederlandse woorden in Wallonië verklaren. Het zou ook gewaagd zijn om de aanwezigheid van bepaalde grammaticale constructies of van zegswijzen die duidelijk gebaseerd zijn op een Germaanse substraattaal in Wallonië aan Brusselse invloeden toe te wijzen. Voorbeelden hiervan zijn: het gebruik van trop court om aan te tonen dat een bepaalde kwantiteit ontbreekt, bijvoorbeeld in deux jours trop court, quelques centimètres trop court ; vgl. Nederlands te kort), bière au fût in plaats van “bière à la pression” (vgl. Nederlands bier van het vat; Duits Bier vom Faß), een constructie als qu’est-ce que c’est pour (une personne, une chose) ? in plaats van “quel genre de (personne, chose) estce ?” (vgl. Nederlands wat is dat voor… ?; Duits was ist das für… ?), jouer sur la rue in plaats van “jouer dans la rue” (vgl. Nederlands op straat spelen), sous toit dat gebruikt wordt om aan te duiden dat men beschut is voor slecht weer door de constructie van een dak (als er gesproken wordt over een bouwproject) (vgl. Nederlands onder dak ; Duits unter Dach), enz. Maar nogmaals, de aanwezigheid van deze vormen heeft eerder ter maken met taaluitwisselingen met Vlaanderen in het algemeen dan met het overnemen van het Frans dat in Brussel gebruikt wordt. We moeten nog vermelden dat het – door het ontbreken van pertinent bronmateriaal – vaak onmogelijk is om vast te stellen wie leent bij wie. Wat moeten we bijvoorbeeld denken van de aanwezigheid, zowel in Brussel als in Wallonië, van vormen zoals brosser in plaats van “sécher un cours” (vgl. Belgisch Nederlands brossen ; 22 Bijna

400.000 personen pendelen iedere dag naar Brussel voor hun professionele bezigheden, waarvan 2/3 uit Vlaanderen komt, en 1/3 uit Wallonië. Zie De Witte en Macharis 2010 : 2. 23 Bepaalde

Belgicismen worden als « goedaardig » beschouwd, (meer bepaald archaïsmen, zie Doppagne 1979), maar de vormen die het vaakst veroordeeld worden zijn Flandricismen. Een gelijkaardige vaststelling werd gedaan in het Reto-Romaanse gedeelte van Zwitserland, met betrekking tot leenwoorden uit Duitstalig Zwitserland (Prikhodkine 2009).



10

standaard spijbelen), extension téléphonique in plaats van “poste téléphonique” (vgl. Belgisch Nederlands extensie; standaard toestel), frigobox, in het Frans “glacière portable” (vgl. Belgisch Nederlands frigobox; standaard koelbox), enz. ? Of van uitdrukkingen als assiette profonde, in het Standaardfrans “assiette à soupe” (vgl. Standaardnederlands diep bord), clé sur porte in het Frans omschreven als “prêt à l’usage (voor gebouwen)” (vgl. Belgisch Nederlands een sleutel-op-de-deur woning ; standaard onmiddellijk te betrekken woning), faire de son nez in het Frans “faire le fier” (vgl. Vlaams van zijn neus maken ; Standaardnederlands opsnijden, pochen), plaine de jeux in het Frans “terrain de jeux” (vgl. Standaardnederlands speelplein), enz. ? In bepaalde gevallen levert de vergelijking met andere Franstalige regio’s een indirect antwoord. Attendre famille is uiteraard verwant met het Belgisch Nederlands (familie) verwachten (standaard zwanger zijn). Maar de aanwezigheid van deze zegswijze – of lichte varianten ervan – in Québec, Acadië, Louisiana en in meerdere Afrikaanse landen laat vermoeden dat het eerder het Belgisch Nederlands is dat geleend heeft van het Frans. Hetzelfde geldt voor de constructie cent et un, cent et deux, waar een nevenschikking is ingevoegd zoals dat ook in het Belgisch Nederlands het geval is. (honderd en een, honderd en twee), maar die afwezig is in het Standaardfrans (cent un, cent deux) en Standaardnederlands (honderd een, honderd twee), maar waarvan wel sprake is in oudere vormen van het Frans. Nog een voorbeeld: het werkwoord driller, in het Frans omschreven als “soumettre qqn à des exercices répétitifs”, dat in dezelfde betekenis gebruikt wordt in het Nederlands (drillen - iemand aan herhaalde oefeningen onderwerpen). We vinden dit woord echter ook terug in Québec, wat een overname uit het Engels 24 laat vermoeden eerder dan uit het Nederlands. Maar, het feit dat bepaalde vormen in andere Franstalige regio’s niet gebruikt worden, of de afwezigheid van een overeenkomstige Engelse term, lijkt de hypothese

24 Overname

uit het Engels kan verklaren dat identieke vormen aan weerskanten van de taalgrens voorkomen. Bijvoorbeeld mop in het Frans “balai à franges” (ook in het Vlaams in die zin gebruikt; in het Standaardnederlands zwabber), plinth in het Frans “engin de gymnastique” (ook in het Belgisch Nederlands wordt dit woord in de gymnastiek gebruikt, in het Standaardnederlands kast), roofing, in het Frans omschreven als “revêtement extérieur en feutre ou en carton bitumé” (wordt in het Belgisch Nederlands ook in die betekenis (buitenbekleding in vilt of in geasfalteerd karton) gebruikt; Standaardnederlands dakleer), enz. Ook in het voetbal komen, zowel in het Belgisch Frans als in het Nederlands Engelse leenvormen voor (back, in het Frans “arrière,” ; goal in het Frans te omschrijven als “cadre qui délimite le but” ; half in het Frans “demi” ; keeper in het Frans “gardien de but”, etc.).



11

van een overname uit het Vlaams of Nederlands te voeden25. Dat is waarschijnlijk het geval voor een uitdrukking als conducteur fantôme, in het Frans te omschrijven als “conducteur qui roule à contresens sur une autoroute”, een kopie van het Standaardnederlands spookrijder, en analoog aan het Duitse Geisterfahrer. Nogmaals, Brussel speelt zonder twijfel geen echte rol in het verspreiden van dit soort taalvormen in Wallonië. We moeten dus, op basis van de documentatie die voorhanden is, constateren dat er voor een groot aantal van de bijzonderheden van het Frans in België overeenkomstige vormen zijn in het Vlaams of in het Nederlands. Maar voor een deel daarvan is er geen documentatie voorhanden om met zekerheid de brontaal te kunnen aanduiden.

4. Besluit De benadering die we in het kader van deze bijdrage hanteerden om het in Brussel gebruikte Frans te illustreren, werd bewust beperkt tot de woordenschat enerzijds en tot zijn Germaanse component anderzijds. We hadden het niet over een belangrijke bron voor (recente) taalvariatie: de talen van de immigratie 26. We hadden het ook niet over Frans taalgebruik dat overeenkomt met de referentienormen. Het feit dat de nadruk gelegd werd op de Germaanse substraattalen verdoezelt het feit dat het grootste deel van het Frans dat gebruikt wordt in Brussel ook teruggevonden wordt in Wallonië: honderden vormen, van Romaanse origine, uit administratieve, politieke en onderwijsdomeinen worden in heel Franstalig België gebruikt. Het universitaire jargon, de woordenschat in de bouwsector, in de entertainment-

25 De

eenvoudigste voorbeelden zijn de woorden waarbij de fonologische vorm en schrijfwijze ze duidelijk als leenwoorden aanduiden. Voorbeelden hiervan zijn kern, in het Frans omschreven als “comité ministériel restreint” (vgl. Belgisch Nederlands kern[kabinet]), dat ook gebruikt wordt voor de vergaderingen van de belangrijkste leden van de Waalse Gewestregering; of een zegwijze als en stoemeling in het Frans omschreven als “en catimini, en douce”, dat niet beperkt blijft tot Brussel en omgeving, maar dat een leenwoord is van het Vlaams/Belgisch Nederlands Stoemelings, wat wil zeggen « zonder iets te zeggen, in het geheim » (Standaardnederlands : Zwijgend, heimelijk). Maar in de tegenovergestelde richting, Belgisch Franse woordvormen die in het Vlaams worden overgenomen is dit proces nog opvallender: cache-poussière, in het Frans “blouse” (Standaardnederlands stofjas), clignoteur, in het Frans “clignotant” (Standaardnederlands knipperlicht), navetteur, in het Standaardfrans omschreven als “personne qui fait régulièrement la navette pour se rendre à son lieu de travail” (Belgisch Nederlands pendelaar ; Standaard forens of, voor studenten, spoorstudent). Maar de verspreiding – zowel in Wallonië als in Vlaanderen – van de in deze voetnoot geciteerde vormen is niet duidelijk toe te wijzen aan een specifiek Brusselse invloed. 26

Deze immigrantentalen werden recent onderzocht, meer bepaald in het kader van een gezamelijke onderzoeksactie (action de recherche concertée (ARC)) met als titel «Régulation de l’hétérogénéité linguistique en contexte multiculturel» (Regulering van de taalheterogeniteit in multiculturele context ) aan de UCL door Michel Francard (woorvoerder), Ludovic Beheydt, Luc Colles, Philippe Hambye, Silvia Lucchini, Anne Catherine Simon en Marie Verhoeven. De eerste resultaten van dit onderzoek werden verspreid via de doctoraatsthesissen van Stéphanie Audrit, Karolien Declercq, Salima El Karouni en Jean-Louis Siroux.



12

sector, commerciële termen en nog vele andere worden in grote mate gedeeld door Brusselaars en Walen. De Germaanse component die enkel en alleen voorkomt in de Franse woordenschat in Brussel en omgeving is objectief gezien beperkt in vergelijking met de Germaanse component die we waarnemen zowel in Wallonië als in Brussel. Die laatste, die vaak al eeuwen oud is, dankt zijn aanwezigheid in Wallonië ongetwijfeld niet aan Brusselse invloeden. Het zijn eerder contacten over de taalgrens heen die gezorgd hebben voor wederzijdse beïnvloeding, vaak uitgebreid naar regionale Romaanse talen in Wallonië. Kunnen we dan zeggen dat Brussel geen enkele rol speelt in de taalinnovatie in Franstalig België? Het is voorbarig om dat te bevestigen, eerst moeten de wegen, die de woorden gebruiken als ze van het ene gewest naar het andere reizen, duidelijk afgebakend worden op basis van een grondige documentatie 27. De honderdduizenden Walen, die in regelmatig contact staan met Brusselaars maken zich zeker bepaalde vormen of wendingen eigen die ze eerder niet zo goed kenden. De aanwezigheid van federale instellingen in de hoofdstad heeft zeker een invloed op de taalgebruiken bij de diensten of administraties die ervan afhangen. Het is dus waarschijnlijk dat een aantal administratieve termen (die J. Pohl statalismen noemt) verspreid werden vanuit de hoofdstad in alle taalgebieden. Maar is deze situatie, kenmerkend voor een gecentraliseerde en unitaire staat, niet stilaan verleden tijd, sinds de federalisering van België zorgde voor een overdracht van een aantal competenties naar de Gewesten en Gemeenschappen? Grondig onderzoek, zowel van documentaire bronnen als bij de sprekers zelf, kan elementen voor een antwoord aanreiken, aangezien de kennis in deze domeinen nog veel lacunes vertoont in verband met de Brusselse situatie 28.

27 Grondige

studies, van transdisciplinaire aard, kunnen soms leiden tot erg verrassende ontdekkingen. Zo geeft Jacques Pohl (1979 : 19) ter ondersteuning van de taaluitstraling van Brussel, het voorbeeld van het taalgebruik in een banketbakkerij in de Gaume (in het zuiden van de provincie Luxemburg) , de verst van Brussel verwijderde streek. Dat taalgebruik associeert hij met de streek van waaruit de bloem die in de Gaume gebruikt werd, komt: de streek rond Brussel. 28 De

enige grote studie over het Frans in Brussel blijft die van Baetens Beardsmore (1971). Gezien de publicatiedatum is deze publicatie vandaag enigszins uit de mode, wat betreft de methodologie (vooral in het gedeelte woordenschat), maar er is een veel fundamentelere lacune (vermeld door Massion 1987: 52): deze studie maakt geen duidelijk onderscheid tussen de vormen die leenplichtig zijn aan het Frans van de eentalige Brusselaars en de vormen die eerder komen van tweetalige Brusselaars (Nederlands-Frans). In Wallonië is de situatie enigszins anders. Er is een lange studietraditie over de Romaanse regionale spreektalen, waarin er veel aandacht is voor de verbanden met het regionale Frans enerzijds en voor de taaluitwisselingen met Germaanse spreektalen anderzijds.



13

Bibliografische referenties BAETENS BEARDSMORE, Hugo. 1971. Le français régional de Bruxelles. Brussel : Presses universitaires de Bruxelles. BERNARD, Bruno. 1997. « Le français dans la région bruxelloise. Un panorama historique ». in Le français en Belgique. Une langue, une communauté (Blampain, Daniel, Goosse, André, Klinkenberg Jean-Marie, Wilmet, Marc dir.). Louvain-la-Neuve : Duculot, 239-250. DE WITTE, Astrid en MACHARIS, Cathy. 2010. « Pendelen naar Brussel: hoe aantrekkelijk is ‘gratis’ openbaar vervoer? ». in Brussels Studies 37 [on line artikel, 17 pages - http://www.brusselsstudies.be/]. DOPPAGNE, Albert. 1979. Belgicismes de bon aloi. Brussel : Office du Bon Langage-Fondation Charles Plisnier. FRANCARD, Michel, GERON, Geneviève, WILMET, Régine en WIRTH, Aude. 2010. Dictionnaire des belgicismes. Brussel : De Boeck. JANSSENS, Rudi. 2001. Taalgebruik in Brussel. Taalverhoudingen, taalverschuivingen en taalidentiteit in een meertalige stad. Brussel: VUB Press. JANSSENS, Rudi. 2008. « Taalgebruik in Brussel en de plaats van het Nederlands. Enkele recente bevindingen ». In Brussels Studies 13 [on line artikel, 16 pages http://www.brusselsstudies.be/]. LEBOUC, Georges. 1999. Le bruxellois en septante leçons. Brussel : Labor. LEBOUC, Georges. 2005. Dictionnaire du bruxellois. Brussel : Le Cri. LODGE, Antony R. 2004. A Sociolinguistic History of Parisian French. Cambridge : University Press. MASSION, François. 1987. Dictionnaire de belgicismes. Frankfurt-Bern-New YorkParijs : Peter Lang. — Vol. 1 (A-K). Vol. 2 (L-Z). POHL, Jacques. 1979. Les variétés régionales du français. Études belges (19451977). Brussel : Éditions de l’Université de Bruxelles. PRIKHODKINE, Alexei. 2009. Dynamique normative du français en usage en Suisse romande. Enquête sociolinguistique dans les cantons de Vaud, Genève et Fribourg. Lausanne : Université de Lausanne (niet-gepubliceerde doctoraatsthesis). TEIRLINCK, Isidoor. 1866. Woordenboek van Bargoensch. Roeselare : De SeynVerhougstraete. WILMET, Régine. 1991. Bruxellois et fiers de l’être. Pratiques et attitudes linguistiques dans le quartier des Marolles. Louvain-la-Neuve : Université catholique de Louvain (niet-gepubliceerde licentiaatsthesis).


De plaats van het GEN in een territoriaal ontwikkelingsproject voor Brussel Overzicht van de doorslaggevende basisfactoren

Recommend Documents