DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE: Ervaringen op lokaal niveau

DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE: Ervaringen op lokaal niveau

F.M. Meijer H.J. Quist H. Priemus

H.B. Winter A.G. Bregman D.A. Lubach

BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH BEHEER

14 Delftse Universitaire Pers

DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE:

Ervaringen op lokaal niveau

Bibliotheek, TU Delft

111111111111

C 2295138

8509

467G

- - - - - - - - - - - - - _ .-

---

BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH BEHEER

Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft telefoon: 015-2783005

14

DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE: Ervaringen op lokaal niveau

F.M. Meijer H.I. Quist H. Priemus

H.B . Winter A.G. Bregman D.A. Lubach

Onderzoeksinstituut OTB

Instituut voor Bouwrecht/Rijksuniversiteit Groningen

Delftse Universitaire Pers, 1995

De serie Bouwmanagement en technisch beheer wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-2783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft

Dit boek is tot stand gekomen in een samenwerkingsverband tussen: Onderzoeksinstituut OTB, Delft Instituut voor Bouwrecht, Den Haag Vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde, RU Groningen

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Nieuwe De nieuwe bouwplanprocedure: ervaringen op lokaal niveau / F.M. Meijer... [et al.] - Delft: Delftse Universitaire Pers. - (Bouwmanagement en technisch beheer: ISSN 0925-6466 ; 14) Uitg. van het Onderzoeksinstituut OTB in samenw. met het Instituut voor Bouwrecht, Rijksuniversiteit Groningen. Met lit. opg. ISBN 90-407-1119-4 NUGI 655 Trefw.: bouwvergunningen.

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher , Delft University Press, Delft, The Netherlands

INHOUD

SAMENVATTING . . . . . . . . . . . . . . . . ..... ... .. .... ... 1 1 Achtergronden van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2 Resultaten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1

INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.1 Aanleiding tot het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.2 Kader van de evaluatie . ..... . ..... ... ... .. . . . . . . . 5 1.3 Probleemstelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1.4 Onderzoeksopzet . .. . . . . . . . . . . . . . . ... . .. .... . ... 7 1.5 Opbouw van het rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... .. . . 10

2

ACHTERGRONDEN EN COMMENTAREN BIJ DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE (1992) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Inleiding . .. . . . . . . . .... .. . . . . . . . . . .. . . ... . .. 2.2 Nieuwe bouwplanprocedure . .. . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . 2.2.1 Aanleiding. .. ... .... . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . ... 2.2.2 Ontvankelijkheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.2.3 Driedeling in bouwwerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.2.4 Toetsingsprocedures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.5 Doorlooptijden en fatale termijnen . . . . . . . . .. .. . ... .. . 2.3 Jurisprudentie en commentaren .... .... .... . .. . . .... 2.3.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.3.2 Vooroverleg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.3.3 Ontvankelijkheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.3.4 Driedeling en toetsingsprocedures . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.3.5 Doorlooptijden en fatale termijnen . .. . . . . . . . . . . . . . . . .

13 13 13 13 14 15 16 17 18 18 18 19 21 24

3

4

DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE: PRAKTUKERVARINGEN EIND 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.1 Inleiding....... .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . .... ... . 3.2 Steekproef en respons . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3 Organisatie van het Bouw- en Woningtoezicht . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Automatisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3.2 Mandatering/bevoegdheden ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3.3 Werkdruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Procedurele veranderingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.1 Vooroverleg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. .... ... 3.4.2 Ontvankelijkheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.4.3 Welstandstoetsing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.4 Bouwtechnische toetsing ... ... .. . . . . . . . . . . . . . . ... 3.4.5 Afstemming met milieuvergunningverlening/bodemrapport . . . . . 3.5 Driedeling in bouwwerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.5.1 Aantallen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.2 Afbakening in bouwwerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.3 Effecten van de driedeling . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . 3.6 Doorlooptijden en fatale termijnen .. ... . . . . . . . . . . . . . .

29 29 29 31 31 32 33 35 35 42 46 50 54 58 60 61 63 65

DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE NA TWEE JAAR: EEN TUSSENBALANS . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. .. ...... . 4.1 Inleiding . ... . . . . . . . . . . .... .. . . . . . . . . . . . . ... 4.2 Organisatie van het Bouw- en Woningtoezicht .. . . . . . . . . . . 4.3 Procedures..... . .. . . . . . . . . . . . . . .. .... .... ... 4.3.1 Vooroverleg . . . . . . . . . . . . . .. .... . .... .... : . . .. 4.3.2 Ontvankelijkheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3.3 Welstandstoetsing .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.4 Bouwtechnische toetsing ... . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . 4.3.5 Afstemming met milieuvergunningverlening/bodemrapport . . . .. 4.4 Driedeling in bouwwerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.4.1 Afbakening tussen de verschillende categorieën. . . . . . . . . . .. 4.4.2 Meldingplichtige bouwwerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.4.3 Onderscheid tussen de verschillende categorieën ... . . . . . . .. 4.5 Doorlooptijden en fatale termijnen ... . .. . . . . . . .. . . ...

69 69 69 73 73 76 79 80 83 85 85 86 87 91

5

DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . ... . . .. . . . . . . . . . . . . . 5.2 Organisatie van het Bouw- en Woningtoezicht . . . . . . . . . . . . 5.3 Vooroverleg . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . .... . . . . 5.4 Ontvankelijkheid .. ... .... . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . 5.5 Toetsingsprocedures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.5.1 Welstandstoetsing . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 5.5.2 Bouwtechnische toetsing .... ... .. . . . .. . . . . . . .. .. 5.5 .3 Afstemming met milieuvergunningverlening . . . . . . . . . . . .. 5.5.4 Bodemrapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Driedeling in bouwwerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.5 Doorlooptijden en fatale termijnen .. .... . .. . . . . . . . . .

LITERATUUR ... .. . . . . ... ..... . .... . .. . . . . . . . . . . . . .

BULAGEN Vragenlijst begeleidingscommissie A (juridische-administratieve Bijlage 1: aspecten) . ... .. ... .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . ... Vragenlijst enquête 1993 . . . . . . . . .. . . . . ... .. .... . Bijlage 2: Overzicht van de 26 casestudie-gemeenten . . . . . . . . . . . . .. Bijlage 3: Vragenlijst enquête 1994 .. . . .. . . . . . . . . . .. .... . .. Bijlage 4: Gevolgen van de nieuwe regelgeving voor de tijdsbesteding Bijlage 5: aan BWT-taken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oordeel over het Bouwbesluit naar gemeentegrootte . . . . . . .. Bijlage 6:

95 95 95 97 98 99 99 100 101 101 101 103

105

111 117 131 133 149 155

SAMENVATTING

1 Achtergronden van het onderzoek Op 1 oktober 1992 is de herziene Woningwet met het daaraan gekoppelde Bouwbesluit in werking getreden. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer heeft de toenmalige staatssecretaris Heerma toegezegd dat de nieuwe regelgeving zou worden geëvalueerd. Het onderhavige evaluatierapport vormt het resultaat van een deelproject uit het evaluatie-onderzoek dat is toegespitst op het nieuwe vergunningenstelsel. Het onderzoek is gesplitst in drie fasen (A, Ben C). Fase A bestaat uit een landelijk representatieve enquête die is uitgezet onder ruim driehonderd gemeenten. In fase B is in een beperkt aantal gemeenten meer gedetailleerd naar de bouwplanprocedure gekeken. Van 26 gemeenten zijn de enquêtegegevens en gemeentelijke notities onderzocht. Aanvullend zijn telefonische interviews afgenomen. Uit deze 26 gemeenten hebben we acht gemeenten geselecteerd om aan een meer gedetailleerde casestudie te onderwerpen. Ook in fase C is een landelijk representatieve enquête gehouden onder dezelfde gemeenten die ook in fase A zijn benaderd. De respoIlf van beide enquêtes was hoog en lag op 68% respectievelijk 60% .

2 Resultaten Onderstaand worden de onderzoeksresultaten thematisch weergegeven.

Organisatie Vooral als gevolg van de introductie van positief fatale termijnen hebben veel gemeenten zich bezonnen op interne werkafspraken en procedures. Het resultaat daarvan is een sterke stroomlijning van het proces van vergunningverlening. Dit hebben ze bereikt door in de eerste plaats de uitbreiding van - vaak reeds bestaande mandaten. Een tweede actiepunt betreft de automatisering. Het voordeel van automatisering van de administratie is dat de bouwplanprocedure op die wijze goed bewaakt kan worden. In de derde plaats hebben gemeenten hun interne coördinatie sterk verbeterd. Op grote schaal zijn er werkafspraken gemaakt over interne procedures,

verantwoordelijkheden en interne (fatale) termijnen. Dit neemt niet weg dat vrijwel alle gemeenten als gevolg van de herziene regelgeving een verhoging van de werkdruk signaleren. De gemeenten zien deze verhoging van de werkdruk als een gevolg van de toegenomen complexiteit en omvang van de regelgeving. Het Bouwbesluit wordt door veel gemeenten in dit verband genoemd. Gemeenten besteden voorts noodzakelijkerwijs veel extra tijd aan een zorgvuldige bewaking van termijnen, waarbij een nauwgezet toetsen aan ontvankelijkheidseisen past. Ook dit brengt extra werkzaamheden met zich. Het sterker dan voorheen benadrukken van het vooroverleg zorgt eveneens voor een extra beslag op de beschikbare ambtelijke capaciteit. Tenslotte levert de introductie van de coördinatieregeling voor bouw- en milieuvergunningprocedures een formalisering van de deels reeds bestaande praktijk op. Dit gegeven en het thans verplichte bodemonderzoek betekenen een verhoging van de werkdruk. We kunnen concluderen dat van een verlichting van bestuurlijke lasten van gemeenten, zoals beoogd met de wetsherziening, geen sprake is. Vooroverleg Het voeren van vooroverleg is sterk toegenomen als gevolg van de invoering van de positief fatale besluitvormingstermijnen. Ook de introductie van de driedeling in bouwwerken heeft het vooroverleg geïntensiveerd. Gemeenten gebruiken het vooroverleg voor een deel om aan de strakke termijnen van de formele procedure te ontsnappen. Het op grote schaal voeren van vooroverleg staat op gespannen voet met de geest van de wet. De herziene Woningwet heeft als doelstelling onder meer het versnellen van de bouwplanprocedure en het vergroten van de rechtszekerheid voor aanvragers. De rechtszekerheid voor aanvragers is gedurende het vooroverleg zeer beperkt, terwijl versnelling van de formele procedure die is beoogd met de invoering van positief fatale besluitvormingstermijnen, door het vooroverleg wordt gereduceerd dan wel teniet gedaan. Desalniettemin moeten we het fenomeen vooroverleg genuanceerd beoordelen. In de meeste situaties waarin van vooroverleg sprake is wordt het belang van zowel gemeente als potentiële bouwer gediend. Laatstgenoemde is er vaak niet van op de hoogte waaraan de in te dienen bouwplannen precies moeten voldoen. Ook heeft hij doorgaans behoefte aan enige duidelijkheid omtrent de haalbaarheid van zijn plannen voordat de (kostbare) nadere uitwerking ervan plaatsvindt. Ten slotte wordt ten aanzien van het vooroverleg opgemerkt dat een groot deel van de nu tijdens het vooroverleg uitgevoerde werkzaamheden vóór inwerkingtreding van de herziene regelgeving gebeurde tijdens de officiële procedure. Het feit dat de oude regelgeving termijnen van orde kende, bood hiervoor de ruimte. Ontvankelijkheid Gemeenten blijken alles op alles te zetten om positieve mededelingen of bouwvergunningen van rechtswege te voorkomen. Daarbij neemt het nauwgezet toetsen aan ontvankelijkheidsregels een belangrijke plaats in. De doelstelling die de wetgever voor ogen had met de ontvankelijkheidsregeling is dan ook gerealiseerd. Problemen doen zich echter voor met de termijn van twee weken waarbinnen aanvragers een onvolledige aanvraag kunnen aanvullen, indien B en W die onvolledigheid constate2

ren. De gemeenten ervaren de bedoelde termijn als erg krap en nemen ten opzichte van aanvragers in een aantal gevallen een soepeler houding aan dan de wet toelaat. Dit leidt tot de volgende aanbeveling, waarbij wordt aangetekend dat in het wetsvoorstel Leemtewet-Awb is voorzien in wijziging van artikel 47 Woningwet zodanig dat deels wordt aangesloten bij de regeling in artikel 4:5 Awb. Aanbeveling: De ontvankelijkheidsregeling uit de Woningwet behoeft aanpassing in die zin dat de standaardtermijn voor aanvulling van twee weken in anikei 47, eerste lid vervalt. Daarvoor in de plaats wordt - ook wat betreft de termijnstelling - aansluiting gezocht bij anikei 4:5 Algemene wet bestuursrecht.

Toetsingsprocedures Welstandstoetsing Een gering percentage van de gemeenten is ertoe overgegaan om welstandsongevoelige gebieden aan te wijzen. Ook het percentage gemeenten dat daartoe plannen heeft, is bescheiden. Gebieden die van welstandstoezicht zijn uitgezonderd, zijn meestal industrieterreinen. Tijdens het vooroverleg wordt praktisch altijd een welstandsbeoordeling gegeven van het overgelegde bouwplan. Toetsing aan welstandscriteria geschiedt in een vrij kleine minderheid van de gemeenten altijd door de voltallige onafhankelijke commissie. Voor het overige is een gedelegeerde belast met de welstandsbeoordeling van gemiddeld zo'n 65% van alle ingediende bouwplannen. De regelgeving voor de welstandstoetsing functioneert in het algemeen goed. Bouwtechnische toetsing Het Bouwbesluit vormt een afzonderlijk onderzoeksthema binnen de landelijke evaluatie van de nieuwe regelgeving. Aangezien de toetsing aan het Bouwbesluit een prominente plaats in de bouwplanprocedure inneemt is in het onderhavige deelonderzoek - zij het in algemene termen - aandacht geschonken aan de ervaringen van de gemeenten met de nieuwe technische regelgeving. Over de structuur en de opbouw van het Bouwbesluit is een meerderheid van de gemeenten tevreden. Er is echter kritiek op de (on)toegankelijkheid van de bouwtechnische regels. Ook hebben gemeenten moeite met de verwijzing naar (gewijzigde) NEN-normen en de manier waarop het gelijkwaardigheidsprincipe in de praktijk functioneert. Een meerderheid van de gemeenten (60%) geeft aan dat de oude bouwverordening beter of zelfs veel beter beviel dan het Bouwbesluit. Het zou goed zijn als het onderzoek dat zich specifiek op het Bouwbesluit richt aan bovenstaande signalen aandacht zou worden gegeven. Afstemming met milieuvergunningverlening/bodemonderzoek De afstemming met de milieuvergunningprocedure heeft in de praktijk tot weinig problemen geleid. Bij vijf tot tien procent van de ingediende bouwaanvragen moet ook een milieuvergunning worden aangevraagd. Wat betreft de eis van het overleg-

3

gen van resultaten van een bodemonderzoek trekken de meeste gemeenten de grenzen zo ruim mogelijk. Driedeling in bouwwerken Introductie van de driedeling in bouwwerken heeft niet bijgedragen aan de daarmee beoogde vereenvoudiging en vermindering van regelgeving. De naamgeving melding wekt verwarring bij veel burgers, die bovendien in overgrote meerderheid geen onderscheid kunnen maken tussen de verschillende categorieën bouwwerken. In de tweede plaats kunnen gemeenten geen rechtsgevolgen verbinden aan een preventieve toets van meldingplichtige bouwwerken aan het Bouwbesluit. Zij voeren die in veel gevallen wel uit omdat daaraan in een aantal gevallen behoefte bestaat, bijvoorbeeld uit het oogpunt van constructieve veiligheid. Bovendien blijkt de mogelijkheid van repressief optreden tegen overtreders weinig adequaat. Tenslotte zorgen de in het Besluit meldingplichtige bouwwerken opgenomen omschrijvingen ervoor dat, in geval van strijd met het bestemmingsplan, veelvuldiger dan in het verleden artikel 19 in plaats van artikel 18a WRO dient te worden toegepast. Dit leidt tot onderstaande aanbeveling. Aanbeveling: De driedeling in bouwwerken dient te worden vervangen door een tweedeling in vrije en vergunningplichtige bouwwerken. Bij de vergunningplichtige bouwwerken wordt onderscheid gemaakt tussen een snelle procedure voor kleinere bouwwerken en een uitgebreide procedure voor grotere bouwwerken. De grenzen van de te introduceren categorie 'kleinere vergunningplichtige bouwwerken ' zijn ruimer dan die van de huidige categorie meldingplichtige bouwwerken. Alle vergunningplichtige bouwwerken worden op dezelfde wijze getoetst.

Deze aanbeveling sluit goed aan bij een van de RARO-aanbevelingen naar aanleiding van het evaluatierapport WRO/Bro 1985, waarin een ruimere toepassing van artikel 18a WRO en van het Besluit meldingplichtige bouwwerken wordt bepleit. Doorlooptijden en fatale termijnen Sinds de inwerkingtreding van de herziene Woningwet is een duidelijke versnelling van procedures opgetreden. Uit statistische gegevens is af te leiden dat zowel de besluitvormingstermijn van vijf weken als die van dertien weken duidelijk vruchten afwerpt. In hoeverre deze versnelling van de behandeling van bouwaanvragen teniet wordt gedaan door het toegenomen belang van het vooroverleg is niet nauwkeurig aan te geven. Veel gemeenten houden de doorlooptijden van dit informele traject immers niet (zorgvuldig) bij. De conclusie is dat voor bouwplannen waarvoor geen vooroverleg plaatsvindt, de behandeltijd is bekort. Voor plannen waarbij dit wel het geval is, is deze bekorting beduidend geringer of zelfs afwezig. De doelstelling van versnelling van de procedure lijkt dan ook slechts gedeeltelijk te zijn gehaald.

4

1 INLEIDING

1.1 Aanleiding tot het onderzoek Op 28 augustus 1987 werd het wetsvoorstel tot herziening van de Woningwet aan de Tweede Kamer aangeboden. Uiteindelijk zijn belangrijke delen van de herziene Woningwet alsmede het daaraan gekoppelde Bouwbesluit op 1 oktober 1992 van kracht geworden. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer zegde de toenmalige staatssecretaris Heerma op aandringen van de Kamer toe dat de nieuwe regelgeving zou worden geëvalueerd. In het overleg met de Eerste Kamer gaf de staatssecretaris nader aan op welke punten de evaluatie zich zou moeten toespitsen. De evaluatie kent een meerjarig karakter. Binnen drie jaar na de inwerkingtreding van de wet (dus vóór oktober 1995) moet er een verslag aan de Kamer aangeboden worden. In dit hoofdstuk gaan we allereerst in paragraaf l.2 in op het kader van de evaluatie. In paragraaf 1.3 lichten we vervolgens de probleemstelling van het onderzoek naar de bouwplanprocedure toe. In paragraaf 1.4 volgt een uiteenzetting van de drie fasen waarin dit onderzoek is uitgevoerd. Tenslotte stelt paragraaf l.5 de opbouw van het rapport aan de orde.

1.2 Kader van de evaluatie De herziene Woningwet en het Bouwbesluit hebben consequenties voor tal van beleidsterreinen en thema' s die met elkaar samenhangen. De verschillende te evalueren thema's zijn dan ook in deelprojecten geclusterd. Eind 1992 heeft het ministerie van VROM de eerste onderzoeksopdrachten aan verschillende onderzoeksinstellingen verstrekt. Het ging daarbij om onderzoek gericht op de volgende thema' s: Het vergunningenstelsel. Het functioneren van het Bouwbesluit. Het openbaar bouwregister en de publikatieplicht. De aanschrijving. Artikel 149 Gemeentewet (artikel 168 gemeentewet oud). 5

Ten behoeve van het onderzoek naar het nieuwe vergunningenstelsel is een samenwerkingsverband tot stand gekomen tussen het Onderzoeksinstituut OTB (verbonden aan de Technische Universiteit Delft), het Instituut voor Bouwrecht en de vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen. Het onderzoek is begeleid door een commissie met onderstaande samenstelling: Ir. L. Huibregtse (voorzitter) VROM/DGVH/BD ' Ir. P.J. van Luijk (secretaris) VROM/DGVH/BD Drs. M.C.1. Geraets VROM/DGVH/BD Ing. H. Beekhuis VNG/Vereniging Stadswerk Nederland Mr. F .H. van den Bercken VROMIDJZ Drs. J.B.H.E. Pinkse IPO Mr. A.E.F . Diemer Koepels woningcorporaties Mr. A.A.M. Evers BNA Mr. C.L.M. Geene AVBB Mr. W.R. Smid VROM/DGVH/BD VROM/RPDI ABZ Drs. W.F.M. van der Vliet Mr. H.J. de Vogel VROMIDGVH/IVH 's Wij willen de leden van de bovengenoemde commissie en de DGVH-begeleiders bedanken voor hun deskundige commentaar en begeleiding. De onderhavige rapportage beperkt zich in hoofdzaak tot de evaluatie van het vergunningstelsel, in het bijzonder wat betreft het functioneren van de driedeling in bouwwerken en de fatale termijnen. Aangezien we deze aspecten onmogelijk los kunnen zien van de hiervoor genoemde onderwerpen die in andere deelonderzoeken centraal staan, komen ook die onderwerpen - waaronder het Bouwbesluit - op èen aantal plaatsen zijdelings aan de orde.

1.3 Probleemstelling In algemene termen gesteld, beoogt dit onderzoek de effectiviteit van de nieuwe regelgeving, met name het functioneren van het nieuwe bouwvergunningenstelsel in de praktijk, vast te stellen. Het is de bedoeling dat de resultaten van deze evaluatie uitmonden in aanbevelingen die gericht zijn op de geëvalueerde regelgeving en de daarop gebaseerde uitvoeringspraktijk. Om deze probleemstelling nader uit te werken, hebben we onderzoeksvragen geformuleerd. Deze spitsen zich uiteraard toe op het functioneren van de driedeling in bouwwerken en de fatale termijnen. Het gaat daarbij om de volgende drie hoofdvragen: 1. Hoe functioneert het herziene vergunningenstelsel in de praktijk? Leidt de verscherping van termijnen voor vergunningverlening tot een versnelde afhandeling van aanvragen?

6

2.

3.

Is de fictieve vergunningverlening regel dan wel uitzondering in de praktijk? Hoe vaak wordt de fictieve vergunningverlening verleend en hoe verhoudt zich dat tot het totale aantal bouwvergunningen? In hoeverre maken gemeenten gebruik van de mogelijkheid om gebieden aan te wijzen waarbinnen geen welstandstoezicht zal worden uitgeoefend? In hoeverre maken gemeenten gebruik van de mogelijkheid om welstandsadvies in te winnen bij meldingplichtige bouwwerken?

Deze hoofdvragen zijn onder meer nader uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen. Voor . een vollediger opsomming van naar deelonderwerp uitgesplitste onderzoeksvragen verwijzen wij naar bijlage 1. In hoeverre leidt de nieuwe regelgeving tot een vermindering van de werkdruk? Wat is en wordt de rol en het belang van het vooroverleg? Hoe gaan gemeenten om met de ontvankelijkheidsregeling? Hoe verloopt de toetsingsprocedure in de praktijk, wat betreft: welstand; bouwtechnische normen; relatie met planologische voorschriften; coördinatie van de bouwvergunning met de milieuvergunning; bodemonderzoek? Hoe is de verdeling van bouwinitiatieven over de drie categorieën bouwwerken? Hoe hanteerbaar is de driedeling in bouwwerken (zowel voor de aanvragers/melders als de toetsers)? In hoeverre worden bouwplannen sinds oktober 1992 versneld afgehandeld? In hoeverre is er sprake van verdagingen en aanhoudingen van besluiten? Worden er veel vergunningen geweigerd?

1.4 Onderzoeksopzet

Het onderzoek is gesplitst in drie fasen (A, Ben C) . In fase A is - onder meer via een representatieve enquête onder Nederlandse gemeenten - nagegaan wat hun verwachtingen en eerste ervaringen met de nieuwe bouwplanprocedures zijn. In fase B hebben we meer gedetailleerd naar de bouwplanprocedure gekeken. In deze tweede fase zijn allereerst casestudies verricht in gemeenten. Via interviews en dossieranalyse hebben we onderzocht hoe gemeenten met de nieuwe regelgeving omgaan. In fase B is eveneens een (tweede) landelijke enquête onder gemeentelijke diensten Bouw- en Woningtoezicht gehouden. Het functioneren van de nieuwe regelgeving bijna twee jaar na inwerkingtreding, staat centraal in de tweede enquête. Fase C omvat de eindrapportage.

7

Voordat we in deze paragraaf nader ingaan op de onderzoeksopzet, willen we alle gemeenten en medewerkers van de diensten Bouw- en Woningtoezicht bedanken voor hun enthousiaste medewerking aan dit onderzoek.

Fase A Fase A kent twee belangrijke onderdelen: een secundaire analyse van de literatuur en een landelijk representatieve enquête. Met behulp van de literatuuranalyse geven we een overzicht van de inhoud van de bouwplanprocedures zoals die in de herziene Woningwet zijn vastgelegd (uiteraard toegespitst op de verschillen met de situatie daarvoor). Daarnaast hebben we de commentaren geanalyseerd, die vanuit wetenschappelijke en maatschappelijke hoek op de nieuwe regelgeving zijn gegeven. Om de eerste ervaringen van gemeentelijke zijde te inventariseren, is in het voorjaar van 1993 een schriftelijke enquête naar een groot aantal gemeenten verzonden. Deze enquête is te beschouwen als een nul-meting: we hebben gevraagd naar de bouwplanprocedure voor 1 oktober 1992 en gaan in op de eerste ervaringen met de nieuwe procedure. Uitgaande van een verwachte nettorespons van 40% zijn er naar 305 gemeenten enquêtes verstuurd. De feitelijke respons was overigens veel hoger: 68 %. Het onderzoeksrapport van fase A is als nummer 11 opgenomen in de serie Bouwmanagement en technisch beheer, van het OTB, met als titel De nieuwe bouwplanprocedure: verwachtingen en eerste ervaringen van de diensten Bouw- en Woningtoezicht, en uitgegeven bij de Delftse Universitaire Pers (Meijer e.a., 1994). De vragenlijst is als bijlage 2 in dit rapport opgenomen. FaseB Waar in fase A van het project de reacties van de gemeenten op de nieuwe bouwplanprocedure in globale zin zijn geïnventariseerd, geldt als het belangrijkste doel van onderzoeksfase B het verkrijgen van inzicht in de wijze waarop gemeenten de nieuwe bouwplanprocedure hanteren. Gemeenten signaleren eventuele knelpunten op juridisch, technisch en bestuurlijk gebied en dragen mogelijke oplossingen voor de gesignaleerde knelpunten aan. In vergelijking met fase A wordt er veel dieper op de bouwplanprocedure ingegaan. Tevens nemen we de coördinatie tussen bouw- en milieuvergunning mee en besteden we aandacht aan de problematiek van het verplichte bodemonderzoek. Binnen fase B kunnen drie onderdelen worden onderscheiden: B-I: Follow-up fase A: kwalitatieve analyse enquêteresultaten. B-II: Acht casestudies onder gemeenten. B-III: Landelijke enquête evaluatie bouwplanprocedure. Op elk van deze fase-onderdelen zal hierna worden ingegaan.

B-I Follow-up fase A In dit onderdeel onderzoeken we de bouwplanprocedures in 26 gemeenten nader. De gegevens die daartoe zijn geanalyseerd zijn verkregen uit het enquête-onderzoek. Naast een ingevulde vragenlijst retourneerde een aantal gemeenten op ons verzoek ook schriftelijk materiaal betreffende de bouwplanprocedure. Het gaat in de meeste 8

gevallen om een door het college van B en W behandelde (ambtelijke) nota over de nieuwe Woningwet of om een brochure die beschikbaar wordt gesteld aan aanvragers van een bouwvergunning. Naast het ingevulde enquêteformulier hebben we ook het schriftelijk materiaal geanalyseerd. Aanvullend is aan de hoofden van de gemeentelijke diensten Bouw- en Woningtoezicht (BWT) telefonisch om nadere informatie gevraagd. Bij de selectie van de 26 gemeenten vormt de gemeentegrootte het hoofdcriterium. De te kiezen gemeenten moesten evenredig gespreid zijn over de in het onderzoek onderscheiden gemeentegrootte-klassen. Daarnaast was het uiteraard cruciaal dat de desbetreffende gemeenten bereid waren om aan dit onderzoeksonderdeel mee te werken. De gemeenten die voor het vervolgonderzoek zijn benaderd, zijn in vier categorieën te verdelen: zeven gemeenten kleiner dan 20.000 inwoners, negen gemeenten van 20.000 - 50.000 inwoners, vijf gemeenten tussen 50.000 - 100.000 inwoners en vijf gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. In bijlage 3 zijn de namen van de betreffende gemeenten te vinden, verdeeld over de genoemde categorieën. De beschrijvingen die we van de gemeenten hebben gemaakt zijn ter toetsing aan de contactpersonen in de betreffende gemeenten gezonden. Van het onderzoek naar de bouwplanprocedure in deze 26 gemeenten bestaat een (intern) deelrapport met als titel Evaluatie Woningwet en Bouwbesluit, onderdeel bouwvergunningverlening; deel 2: Bouwvergunningprocedures nader beschouwd.

B-II Acht casestudies onder gemeenten Uit de genoemde groep van 26 gemeenten hebben we acht gemeenten geselecteerd om aan een meer gedetailleerde casestudie te onderwerpen. Bij deze nadere selectie zijn de gemeentegrootte, het enthousiasme van de betrokken ambtenaren en de spreiding over het land de selectiecriteria. Het doel van casestudies is nauwkeurig inzicht te krijgen in de wijze waarop gemeenten de bouwplanprocedure hanteren. Zowel de technisch-bestuurskundige aspecten (organisatorisch, handhavingsproblematiek, interne en externe afstemming) als de juridische aspecten van de procedure werden in het oog gehouden. Thema's die hierbij aan bod komen, zijn (in willekeurige volgorde): Hanteerbaarheid van de driedeling en de effecten ervan. Wijze waarop een bouwplan in de praktijk getoetst wordt. Gevolgen van de invoering van de nieuwe regelgeving voor de gemeentelijke organisatie. Omvang van de verschillende categorieën. Ontvankelijkheidsbepaling . Snelheid van afhandeling van de aanvragen. Relatie met ruimtelijke ordening en milieuregelgeving . Aantallen verdagingen, aanhoudingen en weigeringen. Aantallen van rechtswege verleende vergunningen/meldingen.

9

Van de acht casestudie-gemeenten hebben we al het beschikbare relevante schriftelijke materiaal bestudeerd. Daarnaast zijn alle gemeenten verschillende malen bezocht, waarbij in een aantal gevallen met verschillende vertegenwoordigers is gesproken. Indien na de gesprekken nog hiaten in de gegevens bestonden, hebben we telefonisch contact opgenomen. Uiteindelijk werd ook hier aan elk van de betrokken gemeenten de conceptversie van de desbetreffende casebeschrijving vOOr commentaar toegezonden. In bijlage 4 worden de acht gemeenten en de contactpersonen met wie een of meer gesprekken hebben plaatsgevonden, genoemd. De casestudies zijn beschreven in het (interne) onderzoeksrapport Evaluatie Woningwet en Bouwbesluit, onderdeel bouwvergunningverlening; deel 3: Bouwvergunningprocedures, de effecten van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit in acht gemeenten.

B-III Landelijke enquête Het centrale onderdeel van fase A was een landelijk representatieve enquête waarvan de resultatèn inzicht geven in de wijze waarop de overgang van de oude naar de nieuwe regelgeving in de gemeentelijke praktijk heeft plaatsgevonden. Juist nu in deze enquête veel gegevens zijn gevraagd uit de periode vóór inwerkingtreding van de nieuwe Woningwet kunnen we deze enquête beschouwen als een nul-meting . In september 1994 is aan de 305 gemeenten waaraan deze enquête was verstuurd opnieuw een enquêteformulier gezonden. Als uitgangspunt bij het ·opstellen van deze enquête heeft de enquête uit fase A gediend. Uiteraard is de vraagstelling aangepast aan inmiddels verworven inzichten in de eerdere deelonderzoeken. De respons van de tweede enquête was iets lager dan die van de eerste, maar ook alleszins bevredigend: 60% . Het enquêteformulier is als bijlage 4 bij dit rapport opgenomen. De resultaten van de tweede landelijke representatieve enquête zijn in het onderhavige eindrapport verwerkt.

Fase C Fase C omvat de eindrapportage. In dit rapport staan - uiteraard - de resultaten van de gehouden onderzoeken centraal, met een sterk accent op de in fase B-III gehouden landelijke enquête. Ook literatuur die zowel voor als na inwerkingtreding van de nieuwe regelgeving is verschenen en de belangrijkste jurisprudentie zijn in het eindrapport verwerkt. Voor de opbouw van het eindrapport zij verwezen naar de volgende paragraaf.

I.S Opbouw van het rapport In hoofdstuk 2 schetsen we allereerst een beeld van de veranderingen in de regelgeving die zich op en sinds 1 oktober 1992 hebben voltrokken. Met name de inhoud en de strekking van de introductie van de driedeling in bouwwerken en fatale termijnen zullen in dit hoofdstuk uitgebreid worden behandeld. Verder besteden we aandacht aan commentaren op de nieuwe regelgeving. Tot slot wordt in hoofdstuk 2 de 10

belangrijkste jurisprudentie behandeld, die over de nieuwe Bouwplanprocedure is verschenen. Hoofdstuk 3 rapporteert over de bevindingen uit de tweede schriftelijke enquête. Het hoofdstuk beoogt een representatief beeld te geven van diverse aspecten van de bouwplanpJ,'ocedure nadat daarmee twee jaar ervaring is opgedaan. Achtereenvolgens is er aandacht voor: Organisatie van het BWT. Vooroverleg. Ontvankelijkheidsbepaling . Toetsingsprocedures . welstand; bouwtechnische toets; afstemming met milieuregelgeving/bodemrapport; Driedeling in bouwwerken. Doorlooptijden en fatale termijnen. In hoofdstuk 4 vergelijken we de resultaten van de beide schriftelijke enquêteonderzoeken met elkaar. Ook worden daarbij de bevindingen uit de casestudies betrokken. Die gegevens kunnen uiteindelijk tot meer diepte en scherpte leiden als de vraag naar het verklaren van geconstateerde verschillen wordt gesteld. Hoofdstuk 4 is opgezet volgens hetzelfde stramien als hoofdstuk 3. Het rapport sluit in hoofdstuk 5 af met het trekken van de belangrijkste conclusies en het formuleren van aanbevelingen voor zowel de wetgever als de uitvoeringspraktijk.

11

12

2 ACHTERGRONDEN EN COMMENTAREN BIJ

DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE (1992)

2.1 Inleiding Dit hoofdstuk verschaft inzicht in de bouwplanprocedure van de herziene Woningwet (paragraaf 2.2). Daarnaast bevat dit hoofdstuk een beknopt overzicht van commentaren die vooraf op de wet zijn geleverd. Ook commentaar dat achteraf is verschenen wordt kort besproken. In dezelfde paragraaf zetten we de belangrijkste jurisprudentie na twee jaar Woningwet 1991 op een rijtje (paragraaf 2.3).

2.2 Nieuwe bouwplanprocedure 2.2.1 Aanleiding Het oorspronkelijke voornemen om de Woningwet op het onderdeel van de bouwplanprocedure te wijzigen, was afkomstig uit de koker van de deregulering. De oorspronkelijke voorstellen werden gedaan door de in februari 1983 ingestelde Stuurgroep deregulering (woning)bouwregelgeving 1 • De stuurgroep stelde voor om de bouwregelgeving te vereenvoudigen door de procedures voor de behandeling van bouwplannen te wijzigen. Door de categorie vrije bouwwerken groter te maken en een nieuwe categorie meldingplichtige bouwwerken in te voeren zou de toetsing minder arbeidsintensief moeten worden. Zo beoogde men een vermindering van het aantal te toetsen bouwaanvragen. Ook werd als gevolg van deze wijzigingen een afname van het aantal illegale bouwwerken verwacht. De stuurgroep constateerde ook dat weliswaar de termijnen voor vergunningverlening bij de meer eenvoudige bouwwerken over het algemeen wel gehaald werden, maar dat bij de zogenaamd bestuurlijk complexe aanvragen (aanvragen waarbij planologische procedures moeten worden gevolgd) de termijnen voor behandeling gemiddeld twee tot drie maanden langer zijn. Gezien de belangen van de participanten in het bouwproces en hun rechtszekerheid, werd versnelling van procedures

Het actieprogramma deregulering (woning)bouwregelgeving werd op 22 september 1983 aan de Tweede Kamer aangeboden: TK 1983-1984, 17931, nr. 7.

13

wenselijk geacht2. Om versnelling van procedures te kunnen realiseren stelde ze voor fatale termijnen van behandeling in te voeren. Bovengenoemde voorstellen hebben inderdaad in de gewijzigde Woningwet vorm gekregen. Hierna schenken we meer uitgebreid aandacht aan de driedeling in bouwwerken (2.2.3) ' en de daarbij behorende uiteenlopende toetsingsprocedures (2.2.4). Ook wordt de positief fatale termijnstelling uitvoerig belicht (2.2.5). Met de invoering van positief fatale termijnen is tegelijkertijd een herziene ontvankelijkheidsregeling in de wet opgenomen die we meteen hierna bespreken (2.2.2).

2.2.2 Ontvankelijkheid Om te voorkomen dat het bestuur als gevolg van de invoering van positief fatale termijnen bij de vergunningverlening voor voldongen feiten zou worden gesteld door slordige aanvragers, moest in de herziene wet een ontvankelijkheidsregeling worden opgenomen. De in de wet opgenomen regeling heeft ten doel B en vi te laten vaststellen of de aanvrager heeft voldaan aan de ex artikel 8, derde lid, in de bouwverordening gegeven voorschriften inzake inrichting en indiening van een vergunningaanvraag. Aan de hand van die eisen moet Bouw- en Woningtoezicht beoordelen of een aanvraag ontvankelijk is, of dat er nog aanvullende informatie n6dig is. B en W kunnen de aanvrager ingevolge artikel 47 niet-ontvankelijk verklaren bij onvoldoende overgelegde gegevens. Daartoe dient wel eerst de mogelijkheid te worden geboden om verzuim te herstellen: binnen vijf weken na indiening van de aanvraag kunnen B en W om aanvullende gegevens verzoeken. Doen B en W dit niet binnen vijf weken, dan is de aanvrager van rechtswege ontvankelijk (artikel 47, zesde lid) en gaat de besluitvormingstermijn in op de dag na de ontvangst van de aanvraag (artikel 46, eerste lid) . Indien B en W wel verzoeken om aanvulling, dan heeft de aanvrager daarvoor tWee weken de tijd (artikel 47, eerste lid). Slaagt deze er niet in binnen twee weken met aanvullende informatie te komen, dan is de aanvraag niet-ontvankelijk (artikel 47, derde lid). Het gaat hierbij dus om niet-ontvankeIij~eid van rechtswege. Naar de letter van de wet is er geen vrijheid voor het bestuursorgaan om een aanvraag in behandeling te nemen indien de aanvullende informatie binnenkomt na afloop van de termijn van · veertien dagen. Komt de aanvrager binnen twee weken wel met aanvullende informatie, maar is die aanvulling naar het oordeei van B en W onvoldoende, dan moeten B en W binnen twee weken na ontvangst van .deze aanvulling niet-ontvankelijk verklaren (artikel 47, vierde lid). Hier kent de wet weer een positief fatale besluitvormingstermijn: verzuimen B en W de aanvrager nietontvankelijk te verklaren, dan is de aanvraag van rechtswege ontvankelijk (artikel 47, vijfde lid) en gaat debesluitvormingstermijn in op de dag die volgt op de dag waarop de aanvullende gegevens zijn verstrekt. De ontvankelijkheidsregeling in de Woningwet wordt overigens aangepast aan de regeling in de Algemene wet bestuursrecht. Dit is althans het voorstel in de zoge-

2

14

Kamerstukken 1986-1987, 20066, nr. 3.

naamde Leemtewet Awb die momenteel bij het parlement ligt. Paragraaf 2.3.3 werkt de consequenties daarvan nader uit. De ontvankelijkheidsregeling uit de Woningwet is van toepassing op vergunningplichtige bouwwerken, maar niet op meldingplichtige bouwwerken. Nu de Woningwet geen ontvankelijkheidsregeling kent voor meldingplichtige bouwwerken geldt daarvoor de regeling in de Algemene wet bestuursrecht. Voor vergunningplichtige bouwwerken geldt dat artikel 47 Woningwet de lex specialis is ten opzichte van artikel 4:5 Awb. Voor meldingplichtige bouwwerken bestaat zo'n speciale ontvankelijkheidsregeling niet en dus geldt artikel 4:5 Awb. Dat betekent dat bij meldingplichtige bouwwerken geen positief fatale besluitvormingstermijn geldt. Het bestuursorgaan kan, overeenkomstig artikel 4:5, eerste lid Awb, besluiten de melding (aanvraag in de zin van de Awb) niet in behandeling te nemen. Het moet echter wel eerst de gelegenheid bieden tot aanvulling. Daartoe kan het bestuur zelf een termijn stellen. Doorgaans zal de termijn van twee weken uit artikel 3.1, achtste lid van de Model-bouwverordening worden aangehouden. De ontvankelijkheidsregeling uit de Awb heeft slechts opschortende werking, overeenkomstig artikel 4:15 Awb. Dat betekent dat de tijd die het bestuur nodig heeft om de aanvrager om aanvulling te verzoeken, meetelt bij de totale besluitvormingsduur van vijf weken. Ook dat is anders bij de ontvankelijkheidsregeling voor vergunningplichtige bouwwerken. De regeling in de Woningwet bepaalt dat wanneer B en W om aanvulling van de aanvraag hebben verzocht, de besluitvormingstermijn begint te lopen de dag na de dag waarop de aanvrager de aanvullende gegevens heeft overgelegd. 2.2.3 Driedeling in bouwwerken De Woningwet 1962 kent twee categorieën bouwwerken. In de nieuwe Woningwet is er sprake van drie categorieën: vrije bouwwerken, meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken. Terwijl er één categorie is bijgekomen, is de categorie vrije bouwwerken opgerekt (artikel 43). Het gaat bij vrije bouwwerken om 'veranderingen en vernieuwingen van ondergeschikte betekenis of bouwwerken van geringe afmetingen'. Hierbij kunnen we denken aan dierenverblijven, carports, pergola's, dakkapellen en dakramen. Deze bouwwerken zijn niet-vergunningplichtig indien ze worden gebouwd in overeenstemming met het Bouwbesluit. Ex artikel 20 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (nieuw) zijn bestemmingsplanvoorschriften niet van toepassing op vrije bouwwerken. Een van de veronderstellingen achter de uitbreiding van de categorie vrije bouwwerken is dat daarmee de vrijheid van de burgers wordt vergroot. Een andere veronderstelling is dat de lasten voor het bestuur zullen afnemen. In artikel 42 Woningwet is de nieuwe categorie meldingplichtige bouwwerken opgenomen. Een bouwwerk is meldingplichtig (en dus niet vergunningplichtig), indien het valt onder het Besluit meldingplichtige bouwwerken en het vooraf schriftelijk is gemeld bij B en W via een meldingformulier. B en W moeten - op straffe van mededeling van rechtswege - binnen vijf weken meedelen of het bouwwerk een meldingplichtig bouwwerk is en voldoet aan redelijke eisen van welstand. Ook dient er te worden getoetst aan het bestemmingsplan. Deze mededeling en de mededeling van rechtswege zijn besluiten in de zin van artikel 1:3 Algemene wet be15

stuursrecht (artikel 42, achtste lid) waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Globaal gaat het bij meldingplichtige bouwwerken om bouwsels met een maximale hoogte van 2.70 m en een maximale inhoud van 50 m3 • Te denken valt aan een garage, een (fietsen)schuurtje, een uitbreiding van de woonkamer of het aanbouwen van een afzonderlijke ruimte en het plaatsen van (bepaalde) dakkapellen. 2.2.4 Toetsingsprocedures Zowel meldingplichtige als vergunningplichtige bouwwerken mogen niet in strijd zijn met het bt!stemmingsplan. Meldingen die in strijd zijn met het (geldende of in voorbereiding zijnde) bestemmingsplan moeten worden behandeld als een verzoek om vrijstelling ex artikel 18a/19a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (artikel 42, derde lid). Indien B en W hebben besloten de melding in behandeling te nemen als een verzoek om vrijstelling ex artikelen 18a/19a, moet binnen acht weken na de dag waarop de melding is ontvangen zijn beslist of toepassing wordt gegeven aan het bepaalde in het derde tot en met elfde lid van artikel 19a WRO. Bij overschrijding van deze termijn volgt vrijstelling van rechtswege en wordt de mededeling geacht van rechtswege te zijn gedaan (artikel 42, zevende lid). Zowel meldingplichtige als vergunningplichtige bouwwerken moeten voldoen aan redelijke eisen van welstand. Opvallend is dat het niet voldoen aan redelijke eisen van welstand een meldingplichtig bouwwerk vergunningplichtig maakt (artikel 42, eerste lid)3 . De meldingplichtige bouwwerken moeten aan welstand worden getoetst, maar daarbij is inschakeling van een welstandscommissie niet verplicht. Bij vergunningverlening is, na indiening van de aanvraag om bouwvergunning, inschakeling van een onafhankelijke commissie verplicht voorgeschreven. In vergelijking met de situatie onder de Woningwet 1962 betekent dit dat in een aantal gemeenten de commissies een andere samenstelling moesten krijgen. De Modelbouwverordening van de VNG geeft de commissie zes weken de tijd voor een advies. Als de bouwvergunning naar het oordeel van B en W in strijd is met de redelijke eisen van welstand, levert dat een verplichte weigeringsgrond op (artikel 44). Voor inschakeling van de commissie bij toetsing van meldingplichtige bouwwerken krijgt men slechts twee weken de tijd. Vrije bouwwerken worden niet meer getoetst aan welstandseisen. Op die regel is een uitzondering gemaakt voor monumenten: iedere wijziging blijft vergunningplichtig. Dit betekent dat ook telkens een welstandsbeoordeling dient te worden gemaakt. Deze uitzondering geldt evenwel weer niet voor bouwwerken die geen monument zijn, maar wel in beschermde stadsen dorpsgezichten staan. Thans is een wetsvoorstel in voorbereiding om deze situatie in de toekomst te voorkomen. De regeling op het punt van de welstandstoetsing heeft in de loop van de parlementaire behandeling een belangrijke wijziging ondergaan. Oorspronkelijk werd in het

3

16

Het indienen van een ongewijzigde aanvraag voor de verlening van een bouwvergunning is echter zinloos . De aanvraag moet immers geweigerd worden wegens strijd met redelijke eisen van welstand. Men kan zich dan ook afvragen of deze regeling strookt met het uitgangspunt van deregulering: overbodige regels die tot een vanzelfsprekend resultaat leiden dienen niet te worden gegeven.

wetsontwerp voorgesteld het welstandsadvies te laten vervallen. Slechts wanneer in een bestemmingsplan een bepaald gebied als 'gevoelig' wordt aangemerkt, is welstandstoetsing verplicht. De uiteindelijk tot stand gekomen regeling vormt het spiegelbeeld hiervan. Welstandstoezicht wordt in de gehele gemeente uitgeoefend, met uitzondering van die gebieden die in het bestemmingsplan van welstandstoetsing zijn uitgezonderd; de 'ongevoelige gebieden' (artikel 12). De bouwverordening moet criteria bevatten omtrent redelijke eisen van welstand en omtrent de wijze van toetsing (artikel 8, lid 6) . Een essentieel verschil tussen meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken is voorts dat meldingplichtige bouwwerken niet vooraf aan het Bouwbesluit mogen worden getoetst. De wetgever wil met andere woorden een systeem waarbij B en W preventief toetsen aan het Besluit meldingplichtige bouwwerken, redelijke eisen van welstand en het bestemmingsplan, en repressief toetst aan het Bouwbesluit. Indien sprake is van strijdigheid met het Bouwbesluit zou daartegen na afloop van de bouw via bestuursdwang moeten worden opgetreden.

2.2.5 Doorlooptijden en fatale termijnen Een van de meest in het oog springende wijzigingen in de herziene Woningwet is de introductie van positief fatale beslistermijnen voor B en W. In de oude situatie lag tussen aanvraag en beslissing in beginsel maximaal vier maanden (Woningwet 1962, artikel 50). In geval voor het verlenen van een vergunning een zogenaamde 'verklaring van geen bezwaar' (ex. artikel 50, lid 8 Woningwet 1962, artikel 19 Wet op de Ruimtelijke Ordening) van Gedeputeerde Staten nodig was, beliep de totale behandelingsduur maximaal zes maanden. Bij de behandeling van de meldingplichtige bouwwerken dienen B en W binnen vijf weken de mededeling ex artikel 42, eerste lid, derde lid of vierde lid, te geven. Wordt deze termijn overschreden, dan is de mededeling van rechtswege gedaan (artikel 42, zesde lid). Daar komt bij dat in geval van strijdigheid met het bestemmingsplan, B en W binnen acht weken moeten beslissen over het volgen van de vrijstellingsprocedure ex artikel 19a WRO, op straffe van vrijstelling en mededeling van rechtswege (artikel 42, zevende lid). Voor vergunningplichtige bouwwerken geldt onder de nieuwe wet dat B en W binnen dertien weken (na verdaging ten hoogste 26 weken) een beslissing moeten nemen over een aanvraag om bouwvergunning. Gebeurt dat niet, dan is de vergunning van rechtswege verleend (artikel 46, vierde lid). Zoals gezegd, in artikel 50, eerste lid, van de Woningwet 1962 was de maximale beslistermijn voor B en W vier maanden. Deze termijn was echter niet positief fataal van karakter; termijnoverschrijding leverde dus niet de consequentie van verlening op. Aanvankelijk wilde de regering vergunningverlening van rechtswege ook van toepassing verklaren op bouwplannen waarvoor ex artikel 15 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling, anticipatie of een verklaring van geen bezwaar moet worden gegeven. Op dat standpunt is de regering in het laatste stadium van de parlementaire behandeling, in de Eerste Kamer, teruggekomen. Uiteindelijk gelden die termijnen op een heel andere wijze voor aanvragen waarvoor een planologische procedure moet worden gevolgd. De positief fatale termijnstelling voor bouwplannen 17

die in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan, maar waarvoor vrijstelling van dat plan mogelijk is, vangt pas aan op het moment dat die vrijstelling is verleend (artikel 46, lid 3, jo. artikel 49)4. Volgens artikel 49 is daarbij de positief fatale termijn vijf weken, wanneer vrijstelling is verleend als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 18 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het is dertien weken wanneer een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, is afgegeven.

2.3 Jurisprudentie en commentaren 2.3.1 Inleiding De totstandkoming van de herziene Woningwet is niet zonder slag of stoot verlopen. Dat heeft zeker ook te maken met de stroom van reacties die de herziening heeft losgemaakt. Die reacties waren over het algemeen zeer kritisch. De vragen die de herziening heeft opgeroepen waren zowel van juridische als van wetstechnische en bestuurlijke aard. Opvallend daarbij was dat de wens om tot veranderingen in de procedure te komen, niet ter discussie is gesteld. Nu de wet sinds enkele jaren wordt toegepast, kunnen we behalve via empirisch onderzoek, ook aan de hand van verschenen jurisprudentie vaststellen welke problemen zich in de praktijk voordoen. Opvallend is dat de rechter het bestuur streng de maat neemt bij het hanteren van de fatale besluitvormingstermijnen en de driedeling van bouwwerken. Belanghebbenden komen er aanmerkelijk beter vanaf bij de rechter; termijnoverschrijding bij bezwaar- en beroepsprocedures wordt in een aantal gevallen geaccepteerd, hoewel daar met de wet in de hand wel wat tegen in te brengen zou zijn. Hieronder wordt een overzicht gegeven van commentaren en jurisprudentie die betrekking hebben op de betreffende onderdelen van de wet. Daaraan voegen we een paragraaf over vooroverleg toe . Het verschijnsel van het vooroverleg heeft sinds de invoering van de wet aan betekenis gewonnen. Gemeentebesturen proberen tijd te winnen door in de fase voorafgaand aan de officiële indiening van de aanvraag, alvast werkzaamheden te verrichten. Over de overgang van vooroverleg naar formele procedure is een interessante uitspraak verschenen. 2.3.2 Vooroverleg Vóór invoering van de herziene Woningwet werd in de literatuur als verwachting uitgesproken dat als gevolg van de strakkere termijnen in de wet het overleg tussen bestuursorganen en aanvragers zich buiten de formele procedure om zou gaan afspelenS. Die verwachting blijkt inderdaad uit te komen. Naast de formele procedure is een pseudo-procedure ontstaan in de vorm van uitvoerig vooroverleg tussen aspirantbouwer en gemeentelijke dienst. De intensivering van het vooroverleg in combinatie 4

Zoals gewijzigd bij wetsvoorstel TK 1991-1992, 22505 .

5

P.G.A. Noordanus, De herziening van de woningwet, BR 1987, p. 877.

18

met de fatale termijnstelling in de wet levert wel een risico op voor het bestuursorgaan. Als in het kader van dat vooroverleg stukken worden gewisseld, dan kan de aspirant-bouwer zich op enig moment op het standpunt stellen dat hij reeds een aanvraag voor bouwvergunning heeft ingediend. Als gevolg van de fatale termijnstelling kan dan, zonder dat het bestuursorgaan er erg in heeft, vergunning zijn verleend. Deze situatie dreigde in Heeswijk-Dinther. B en W waren van mening dat men nog in de fase van het vooroverleg verkeerde. De (waarnemend) voorzitter van de afdeling Rechtspraak van de Raad van State (Wnd.VzAR) meende echter dat B en W ten omechte niet hadden onderkend dat inmiddels een aanvraag was ingediend. De stelling van B en W dat gezien de onvolledigheid er geen sprake van een aanvraag kon zijn, treft geen doel. Als de aanvraag onvolledig is dient het college om aanvulling te verzoeken. Tot fictieve vergunningverlening kwam het op grond van artikel 46, derde lid evenwel niet: het bouwplan was strijdig met het bestemmingsplan (Wnd.VzAR 2 april 1993, BR 1993, p. 808) . Een voordeel van het vooroverleg is dat het bestuursorgaan langs die weg fatale vergunningverlening kan vermijden. Iets anders wordt het als de aspirant-aanvrager door de gemeente tegen zijn zin min of meer gedwongen wordt vooroverleg te voeren. Dan komt het vooroverleg in strijd met de strekking van de wet. Versnelling van procedures wordt niet of in mindere mate bereikt, en de rechtszekerheid is met zo'n gang van zaken al helemaal niet gediend. Het is in de praktijk niet eenvoudig om vast te stellen of de gemeente de aspirant-aanvrager afhoudt van het indienen van een formele aanvraag. De werkwijze in de gemeente Apeldoorn trekt op dit punt sterk de aandacht. Aan aspirant-aanvragers wordt namelijk een formulier voorgelegd met als opschrift Verzoek beoordeling schetsplan c.q. aanvraag bouwvergunning. Uit de toelichting bij dit formulier blijkt dat de indiener aan de gemeente het recht geeft het informele schetsplan om te zetten in een officiële aanvraag: "Zodra de voor het bouwwerk vereiste toestemming kan worden verleend". De president van de rechtbank in Zutphen (Pres.Rb) stelt nadrukkelijk dat op deze wijze de bedoeling van de fatale termijnstelling wordt omzeild: de aspirant-aanvrager weet natuurlijk niet dat er ook een formulier Aanvraag bouwvergunning bestaat, laat staan dat hij zonder meer het recht heeft direct tot een formele bouwaanvraag over te gaan (Pres. Rb . Zuthpen 3 november 1994, BR 1995, p. 39, m.n. I.W. Weerkamp) . De Apeldoornse praktijk kan ook ten koste gaan van derden-belanghebbenden zoals Pres.Rb. Zutphen 23 maart 1994 laat zien (BR 1994, p. 502) . Een als schetsplan ingediend bouwplan dat bestemd was voor het voeren van vooroverleg werd, nadat het kennelijk voldeed aan de vereisten, door de gemeente omgezet in een aanvraag voor bouwvergunning. Binnen twee weken na de omzetting'werd vergunning verleend. Op deze wijze handelde de gemeente in strijd met de wet, althans dat lijkt de president te suggereren: de aanvraag werd niet ingediend op een formulier als bedoeld in artikel 8, derde lid Woningwet en de aanvraag werd ook niet binnen twee weken na ontvangst gepubliceerd ex artikel 41 Woningwet.

19

2.3.3 Ontvankelijkheid Hierboven . is de regeling voor de ontvankelijkheidsbepaling in de Woningwet besproken. Die regeling is van toepassing op vergunningplichtige bouwwerken. Voor meldingplichtige bouwwerken is in de Model-bouwverordening een regeling opgenomen die aansluit bij de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht. In artikel 8, vierde lid Woningwet wordt aan de gemeenteraad de bevoegdheid toegekend regels te stellen omtrent de wijze van inrichting en indiening van een melding. De waarnemend voorzitter van de afdeling Rechtspraak van de Raad van State maakte korte metten met door B en W in dat verband gegeven regels, vanwege de onbevoegdheid van het college (BR 1994, p. 211, m.n. J.W. Weerkamp). De ontvankelijkheidsregelingen voor meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken lopen intussen wat de termijnen betreft niet parallel. De beslissingstijd die het bestuursorgaan nog heeft bij meldingplichtige bouwwerken, nadat de ontbrekende informatie is ontvangen, is vijf weken minus de tijd die het bestuursorgaan nodig had om de melder om aanvulling te verzoeken. Overeenkomstig artikel 4: 15 Awb wordt de besluitvormingstermijn immers slechts opgeschort. Uit artikel 46, vijfde lid Woningwet valt op te maken dat bij aanvragen om bouwvergunning de volle termijn van dertien weken pas begint te lopen nadat de aanvrager de ontbrekende informatie heeft aangeleverd. Verder begint bij meldingen de termijn weer te lopen (en komt er een einde aan het opschorten daarvan) op de dag dat de aanvullende gegevens binnenkomen. Bij vergunningaanvragen start de termijn de dag na de dag waarop de aanvullende informatie arriveert. In wetsvoorstel 23 780 (Leemtewet Awb) wordt de ontvankelijkheidregeling voor vergunningplichtige bouwwerken aangepast aan de regeling in artikel 4:5 Awb. Een verschil blijft dat de Woningwet volgens dit voorstel de termijn die B en W kunnen stellen voor aanvulling, standaard op twee weken bepaalt. Zowel uit systematisch als uit praktisch oogpunt verdient de ontvankelijkheidsregeling uit de Awb de voorkeur. Ben W krijgen dan de bevoegdheid een (redelijke) termijn te stellen, afhankelijk van de gegevens die nog ontbreken. Dat kan soms binnen enkele dagen, in andere gevallen is wat meer tijd nodig. De termijn van twee weken blijkt in de praktijk in een aantal gevallen ontoereikend te zijn. Bijvoorbeeld wanneer het rapport van een bodemonderzoek ontbreekt. Men kan zich afvragen of de ontvankelijkheidsregeling vereist dat alle gegevens over het bouwplan beschikbaar zijn op het besluitvormingsmoment. Bij zeer grootschalige en ingewikkelde bouwplannen kan een dergelijke strenge opvatting problemen opleveren. De wetgever laat dan ook een opening voor gefaseerde vergunningverlening, waarbij hij een vergunning op hoofdlijnen verleent en op basis van de daaraan verbonden voorwaarden, van het stapsgewijs in te vullen bouwplan6 nader toetst. De Model-bouwverordening geeft nadere invulling aan deze gefaseerde vergunningverlening . In twee schorsingsprocedures is dit stelsel inmiddels overeind gebleven (Wnd.Vz.AR, 7 juni 1993, BR 1993, p. 975, m.n. J.W. Weerkamp; Wnd.Vz ABR, 25 januari 1994, BR 1994, p. 501). De president van de rechtbank te Rotterdam

6

20

Kamerstukken I, 1990-1991,20066, nr.66a, pp. 12-13.

denkt kennelijk minder gunstig over deze aanpak (Pres.Rb Rotterdam 15 februari 1994, BR 1994, p. 404, m.n. R. Stiekema). Wordt deze laatste uitspraak in de jurisprudentie gevolgd, dan zou dat met name bij grotere bouwprojecten leiden tot verstarring van het bouwproces. Dat lijkt in ieder geval niet beoogd met de introductie van positief fatale termijnen. De president is in een uitspraak van latere datum duidelijk minder streng (Pres. Rb. Rotterdam 21 september 1994, BR 1995, p. 36). Naar uit die casus blijkt is voor hem doorslaggevend dat in een aan de vergunning verbonden voorwaarde het tijdstip wordt bepaald waarop de nog ontbrekende gegevens dienen te worden overgelegd. Behalve de ontvankelijkheidsregeling kent de Woningwet overigens nog een ander instrument dat ook gebruikt kan worden om tot een tijdige afhandeling van de procedures te komen: de mogelijkheid om de afhandeling van vergunningaanvragen te verdagen (artikel 46, tweede lid). De verdagingsbeslissing van B en W moet door de gemeenteraad worden goedgekeurd. Daarbij is het niet noodzakelijk dat de gemeenteraad voorafgaand aan de beslissing van B en W goedkeuren. Wel dient de goedkeuring binnen de wettelijke termijn van dertien weken te zijn gegeven (Wnd.Vz.ABR 25 april 1994, BR 1994, p. 849) . Van de mogelijkheid tot verdaging van de termijn wordt in de praktijk nauwelijks gebruik gemaakt. Goedkeuring door de gemeenteraad wordt kennelijk gezien als een hoge drempel. 2.3.4 Driedeling en toetsingsprocedures In de literatuur stuit men op veel vragen over de driedeling van bouwwerken, die geïntroduceerd werd in de Woningwet 1991. Met name zijn er nogal wat opmerkingen gemaakt over de mogelijkheid om een onderscheid te maken tussen de drie categorieën bouwwerken (Weerkamp, 1985; Lubach, 1987). Bruil en Drupsteen (1991) zijn van mening dat door een driedeling de zekerheid voor aanvragers afneemt. De bouwer weet niet in welke categorie zijn bouwplan valt. Onder de Woningwet van 1962 was duidelijk dat in beginsel voor elk bouwwerk een vergunning vereist werd. Het volgende voorbeeld over antennes illustreert de problematiek: antennes tot drie meter zijn vergunningvrij , antennes tussen drie en vijf meter zijn meldingplichtig en antennes van meer dan vijf meter zijn bouwvergunningplichtig (Brui!, 1986b). Brui! stelt dan ook een indeling in twee categorieën voor: de vrije en vergunningplichtige bouwwerken. De laatste categorie kan dan ingedeeld worden in kleinere (korte fatale termijnen met fictieve vergunningverlening) en gewone bouwwerken. De Raad voor de Volkshuisvesting (RAVO, 1986) heeft een vergelijkbare indeling voorgesteld. In plaats van onderscheid te maken tussen de meldingplichtige en de vergunningplichtige bouwwerken, stelt de raad voor onderscheid te maken tussen bouwwerken met een gewone en een verkorte vergunningprocedure. De vrije bouwwerken vormen in het voorstel de derde categorie bouwwerken. De gemeente Den Haag heeft - alvast vooruitlopend op de invoering van de nieuwe regelgeving- vanaf eind 1989 een nieuwe procedure voor de afhandeling van bouwaanvragen ingevoerd. Deze gemeente maakt nu onderscheid tussen zogenaamde loketplannen, ambtelijke plannen en bestuurlijke plannen. Bij binnenkomst beoordeelt een panel elke aanvraag aan de hand van checklisten en zet de bijbehorende 21

procedure in. De voorlopige ervaringen met deze vernieuwde procedure zijn positief. Door de invoering van dit systeem is de gemiddelde behandeltermijn van bouwaanvragen aanmerkelijk verkort (Kooijman en Schuur, 1993).

Vrije bouwwerken In artikel 43 worden de situaties beschreven waarin geen bouwvergunning is vereist; de zogenaamde vergunningvrije bouwwerken. Met name de situatie zoals die is geregeld in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder d, heeft geleid tot problemen. Het blijkt voor gemeenten onduidelijk te zijn aan welke eisen een 'overkapping met een open constructie' moet voldoen. Er zijn gemeentebesturen die een open constructie met twee wanden toestaan als vergunningvrij bouwwerk. De rechter heeft op dit punt een tamelijk strenge opvatting geformuleerd: van een dergelijke constructie is slechts sprake indien de overkapping geen enkele wand heeft. Ook wanneer tussen overkapping en aangrenzende wand een zodanig kleine afstand is gelegen dat er visueel sprake is van een overkapping met een wand, is volgens de rechter niet voldaan aan het vereiste van een open constructie (Wnd.Vz.AR 2 juni 1993, BR 1993, p. 814; Gst.1993 , 6976/9, m.n. J.M.H.F. Teunissen; Wnd.Vz.AR 29 november 1993, BR 1993, p. 401). Volgens het departement is deze strenge interpretatie strijdig met de bedoeling van de wetgever? Inmiddels is een wetswijziging in voorbereiding. Artikel 43, eerste lid, aanhef en onder e, geeft aan dat geen bouwvergunning is vereist voor het aanbrengen van veranderingen van niet-ingrijpende aard aan een bouwwerk. Wat onder een niet-ingrijpende verandering moet worden verstaan is niet voor iedereen hetzelfde. Deze omschrijving, die ook reeds in artikel 47 van de Woningwet 1962 voorkwam, heeft dan ook tot veel jurisprudentie geleid. Na de inwerkingtreding van de Woningwet 1991 zijn daaraan enkele uitspraken toegevoegd8 • Vanzelfsprekend kan deze jurisprudentie niet over de hele linie helder maken wat niet-ingrijpend is. De jurisprudentie kan hooguit contouren zichtbaar maken. Een principieel belangwekkende uitspraak is Wnd.Vz.AR 11 februari 1993 (BR 1993, p. 363, m.n. J.W. Weerkamp; Gst.l993 , 696617, m.n. J.M.H.F. Teunissen). Hierin wordt verduidelijkt dat wanneer sprake is van een vergunningplichtig bouwwerk dat overeenkomstig de wet aan welstandscriteria wordt getoetst, het niet is toegestaan dat aan dit bouwwerk naderhand vergunningvrij wijzigingen worden aangebracht die - hoewel ze op zichzelf beschouwd niet ingrijpend zijn - tot een resultaat leiden dat uit het oogpunt van welstand niet aanvaardbaar is. Hoewel het omzeilen van het welstandstoezicht door deze uitspraak moeilijker is geworden, onstaat de · vraag welk toetsingsmoment daarbij moet worden gehanteerd. Onomstreden is immers dat enige tijd na voltooiing van het bouwwerk waarvoor een

7

Gesteld wordt dat met de omschrijving 'overkapping met een open constructie' meer bouwwerken zijn bedoeld dan slechts de carports. Getuige de literatuur, de jurisprudentie en de geluiden uit de gemeenten heeft kennelijk niemand dat begrepen. Men kan zich afvragen waar het misverstand op berust.

8

Wnd.Vz.AR 19 november 1992, BR 1993, p. 374, m.n. J.W. Weerkamp (ophangen reclamebord). Wnd.Vz.AR 6 april 1993, BR 1993, p. 887 (verbouwing boerderij).

22

vergunning is verleend, vergunningvrije wijzigingen mogen worden aangebracht, ook al zijn die uit welstandsoogpunt ongewenst. Het valt te betwijfelen of in alle gevallen zonder meer duidelijk is dat de wijzigingen 'niet los en op zichzelfstaand kunnen worden beschouwd'.

Meldingplichtige bouwwerken Het onderscheid tussen vergunningplichtige en meldingplichtige bouwwerken is gaandeweg de parlementaire behandeling van de herziene Woningwet steeds kleiner geworden. Het voorontwerp voorziet nog in een zeer beperkte preventieve toetsing voor meldingplichtige bouwwerken. Meldingplichtige bouwwerken kunnen volgens het voorontwerp alleen getoetst worden aan bouwverboden die in het bestemmingsplannen voorkomen. Maar wat is nu precies een bouwverbod? Men vreest dat dit zou leiden tot een wildgroei van bouwverboden in bestemmingsplannen (RAVO, 1986; Peeters, 1988). Als reactie op deze kritiek voorziet het wetsontwerp in een volledige planologische en welstandstoetsing voor meldingplichtige bouwwerken. Het verschil in behandeling van meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken is nu tweeërlei. In de eerste plaats mogen meldingplichtige bouwwerken niet vooraf aan het Bouwbesluit worden getoetst. Ten tweede is advisering door de welstandscommissie niet verplicht bij meldingplichtige bouwwerken. Op het systeem van repressieve technische toetsing zijn veel reacties gekomen. Volgens Lok (1991b) zal in de gemeentelijke praktijk de toetsing aan het Bouwbesluit ofwel preventief, ofwel in het geheel niet plaatsvinden. Een verbod op preventieve toetsing kan volgens Weerkamp leiden tot een grijs gebied waarin weliswaar een niet (wettelijk) juiste situatie voorkomt, maar die ook niet als onveilig betiteld kan worden (Lubach e.a., 1992). Lubach (1987) vindt dat de procedure voor meldingplichtige bouwwerken betrekkelijk veel op die van vergunningplichtige bouwwerken lijkt. In het verlengde van dit oordeel menen andere critici dat er geen rechtvaardigingsgrond bestaat voor het gemaakte onderscheid (Bruil en Drupsteen, 1991; Van Geest, 1992a). Introductie van de categorie meldingplichtige bouwwerken moet de regeldruk verminderen. Weerkamp vreest echter dat invoering van de categorie meldingplichtige bouwwerken juist voor extra werk zal zorgen (Lubach e.a., 1992). Tijdens de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer stellen verschillende fracties vragen over de welstandsbeoordeling van meldingplichtige bouwwerken. Men twijfelt eraan of deze welstandsbeoordeling wel binnen een maand kan plaatsvinden. Het lijkt in de praktijk voor te komen dat, ondanks van de bedoeling van de wetgever, meldingplichtige bouwwerken niet repressief, maar preventief aan de bepalingen van het Bouwbesluit worden getoetst. De voorzitter van de afdeling Rechtspraak heeft nog eens expliciet vastgesteld dat uit de bewoordingen van artikel 42 niet alleen moet worden afgeleid dat B en W niet verplicht zijn een melding aan bouwtechnische eisen te toetsen, maar dat B en W uitdrukkelijk niet bevoegd zijn om een dergelijke toetsing uit te voeren. Een buurman had strijd met het Bouwbesluit aangevoerd tegen de voorgenomen bouw van een meldingplichtig bouwwerk waarmee B en W akkoord waren gegaan (VzAR 14 juni 1993, AB 1994, m.n. PvB; BR 1993, p . 979, m.n. I.W. Weerkamp) . 23

De jurisprudentie is iruniddels heel duidelijk over de verantwoordelijkheid voor de indeling van bouwwerken in een van de drie categorieën. B en W moeten erop toe zien of de ingediende melding inderdaad een meldingplichtig bouwwerk betreft en geen een vergunningplichtig bouwwerk is. De indiener kan dus besluiten - in het besef een vergunningplichtig bouwplan onder handen te hebben - toch maar eerst met een melding te beginnen. B en W moeten de indeling in categorieën controleren en op basis daarvan beslissen (VzAR 19 maart 1993, Gst.1993, 6979/9, m.n. J.M.H.F. Teunissen). In een zaak die de voorzitter van de de afdeling Bestuursrechtzaak behandelt (Vz.ABR, 3 februari 1994), is de omgekeerde situatie aan de orde: een bouwvergunning wordt gevraagd voor een meldingplichtig bouwplan. De aanvraag werd geweigerd, onder meer wegens strijd met het bestemmingsplan. Hoewel de termijn van drie maanden was verstreken, was de vergunning niet fictief verleend zoals B en W terecht op het bezwaarschrift reageerden9 • Artikel 46, derde lid, bepaalt immers dat vergunningverlening van rechtswege niet aan de orde is bij aanvragen die in ·strijd zijn met het bestemmingsplan. Nochtans bepaalt de rechter dat er gebouwd mag worden. Het bouwplan is aan te merken als een meldingplichtig bouwwerk en omdat B en W niet binnen een maand hebben beslist is het bouwverbod opgeheven (Vz.Abr, 3 februari, BR 1994, p. 675). De Woningwet 1991 kent evenals zijn voorganger het zogenaamde limitatief-imperatieve stelsel: weigering van vergunning of mededeling kan alleen als er strijd bestaat met een aantal opgesomde toetsingsgronden. Bij de toetsingsgronden voor meldingplichtige bouwwerken is de ruimtelijke toetsing beperkt tot de bepalingen van het bestemmingsplan. Anders dan bij vergunningplichtige bouwwerken is niet voorzien in een gelijkschakeling van de Leefmilieuverordening aan het bestemmingsplan. De gemeente Deventer kon aldus de bouw van een meldingplichtig duivenhok niet verhinderen, hoewel dat in strijd was met de bepalingen van de Leefmilieuverordening (Zie Wnd.Vz.AR 17 mei 1993, BR 1993, p. 812, m.n. J.W. Weerkamp; Gst.l993 , 6957, m.n. J.M.H.F. Teunissen) . Hier lijkt dus sprake te zijn van een manco in de wet die een wetswijziging nodig zou kunnen maken.

2.3.5 Doorlooptijden en fatale termijnen Bij de totstandkoming van de Woningwet 1991 is veel aandacht besteed aan de positief fatale termijnen die in de wet zijn opgenomen. Men vreesde voor veel negatieve effecten: het gemeentebestuur zou tegen het eind van de termijn weigeringen afgeven om termijnoverschrijding te voorkomen, voor omwonenden zou fictieve verlening problemen opleveren of van rechtswege afgegeven bouwvergunningen zouden in strijd kunnen zijn met het bestemmingsplan. Aan een aantal van deze bezwaren is nog tijdens de wetgevingsprocedure tegemoet gekomen. Fictieve vergunningverlening die in strijd is met planologische voorschriften is - na het

9

24

Door de invoering van de Algemene wet bestuursrecht zijn de besluitvormingstermijnen in de Woningwet in weken gesteld: dertien weken in plaats van drie maanden voor vergunningplichtige bouwwerken en vijf weken in plaats van een maand voor meldingplichtige bouwwerken.

indienen van een novelle - uitgesloten in artikel 46, derde lid lO • Met die beperking is volgens Weerkamp de angel uit de regeling van de fictieve vergunningverlening getrokken (Lubach e.a. , 1992). Verder heeft de wetgever getracht de onzekerheid voor omwonenden te beperken door publikatie van aanvragen verplicht te stellen (artikel 41) en registratie van bouwplannen in een openbaar register voor te schrijven (artikel 57). De gedachte is dat op die wijze een ieder in beginsel op de hoogte kan zijn van verleende vergunningen en afgegeven meldingen, ook als deze wegens overschrijding van de besluitvormingstermijn van rechtswege moeten worden geacht te zijn gedaan. Tijdens de parlementaire behandeling merkte de staatssecretaris op dat uitgangspunt is dat fictieve vergunningverlening niet dient voor te komen (Handelingen 11, 9 mei 1990). Ook in de nadere memorie van antwoord aan de Eerste Kamer gaat staatssecretaris Heerma op de materie van de positief fatale termijnen in. Hij merkt onder andere op dat de regeling van het voorstel voor alle partijen (burger, bouwbedrijfsleven, belanghebbende derden en overheid) voordelen biedt ten opzichte van de huidige Woningwet (Kamerstukken I, 1990-1991, 20 066, nr. 66c). De 'vereniging eigen huis' waardeert het positief dat gemeenten door de wettelijke regeling moeten gaan werken aan strikte termijnbewaking (Lubach e.a., 1992). Er zijn overigens alternatieven voor fictieve verlening naar voren gebracht. Van Buuren ziet meer in een systeem van fictieve weigering (Van Buuren, 1987). Er wordt dus gepleit voor negatieve in plaats van positieve fatale termijnen. Hoewel de fictieve weigering aan veel bezwaren tegen de fictieve verlening tegemoet kan komen, is de fictieve weigering goed beschouwd geen oplossing. Bij een fictieve weigering van de bouwaanvraag is er namelijk geen sprake van een sanctie voor de gemeente. Enkele auteurs hebben zich dan ook uitgesproken voor een fictieve weigering in combinatie met een sanctie (Lubach, 1987; Lok, 1991b). Bij dit laatste kunnen we bijvoorbeeld denken aan het laten vervallen van de bouwleges. Over de termijn van dertien weken voor vergunningverlening werden eveneens opmerkingen gemaakt (zie bijvoorbeeld: Noordanus, 1987). Deze termijn is zo krap dat men zich afvraagt of er geen vlucht gaat optreden naar het vooroverleg. Dit informele overleg kan mogelijk onvermijdelijk worden in verband met de positief fatale termijn van dertien weken. Volgens Weerkamp zullen de termijnen niet zoveel problemen opleveren voor gemeenten. Bij hamerslag is immers verdubbeling van de fatale termijn te vragen (Lubach e.a., 1992). De 'vereniging eigen huis' is van mening dat door deze mogelijkheid gemeenten de behandeling van bouwaanvragen zelfs onnodig kunnen verlengen (Lubach e.a., 1992). Een manier om de bouwplanprocedure te versoepelen is het nemen of uitbreiden van bestaande mandaatsbesluiten. De jurisprudentie laat zien dat het belangrijk is om deze mandaatsbesluiten zorgvuldig te nemen. Uit een besluit moet vooral duidelijk

10

Hiervoor is gewezen op een gat dat de wetgever (nog) niet heeft gedicht: een bouwplan dat vergunningplichtig is èn in strijd met het bestemmingsplan, wordt ten onrechte behandeld als een meldingplichtig bouwwerk. De termijn van vijf weken verstrijkt zonder dat B en Ween beslissing nemen, waardoor de mededeling geacht wordt van rechtswege te zijn gedaan.

25

worden welke bevoegdheid ,wordt overgedragen. De rechter heeft inmiddels bepaald dat het afdoen van "eenvoudige correspondentie inzake bouwaanvragen" niet duidt op het mandateren van de beschikkingsbevoegdheid over meldingplichtige bouwwerken (Wnd.Vz.AR 19 maart 1993, BR 1993, p. 602, m.n. J.W. Weerkamp; Gst 1993, 6979/9, m.n. J.M.H.F. Teunissen; AB 1993, nr. 563). Ook uit andere uitspraken blijkt (Wnd. Vz.AR, 20 januari 1994) dat de rechter mandaatsbesluiten kritisch toetst. In dit geval was wel gemandateerd aan het hoofd van de afdeling Wonen en werken, maar niet aan de senior-medewerker BWT die mededelingen deed omtrent de te verlenen vrijstelling. Omdat de melding door die onbevoegde beslissing over de besluitvormingstermijn van artikel 42, eerste lid aanhef en onder bliep, bepaalde de rechter dat sprake was van een van rechtswege gedane mededeling (BR 1994, p. 499). In dit geval heeft het ontbreken van submandaat tot gevolg dat gebouwd niag worden in strijd met het bestemmingsplan. De kortere besluitvormingstermijn heeft ook geleid tot het aanhalen van de relaties tussen Bouw- en Woningtoezicht en de adviseurs zoals de welstandscommissie en brandweer. Welstandsadviezen worden als gevolg hiervan steeds vaker gegeven door een door de commissie hiertoe gemandateerde secretaris of lid. Ook deze bevoegdheidsuitoefening toetst de rechter streng. De President van de rechtbank te Utrecht constateert dat de adjunct-secretaris van de welstandscommissie in Utrecht geen mandaat had om namens de commissie te adviseren. Het besluit dat B en W namen op basis van dit onbevoegd gegeven advies, werd geschorst vanwege de onzorgvuldige voorbereiding (Pres.Rb Utrecht, 4 mei 1994, AB 1994, Awb-katern 123). Uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat er intussen wel het een en ander mis gaat op het onderdeel van de fatale termijnstelling. Soms denkt het gemeentebestuur onterecht dat sprake is van een fictief genomen (positieve) beslissing. Soms meent het bestuur ten onrechte dat het nog bevoegd is een beslissing te nemen, terwijl reeds sprake is van een fictief besluit. Uit Wnd.Vz.AR 9 juli 1993 blijkt dat B en W van Heerlen ervan uitgaan dat een vergunning van rechtswege was verleend. Ten onrechte, omdat sprake was van een voorbereidingsbesluit (Gst.1993, 6977/6, m.n. J.M.H.F. Teunissen). In die situatie dient de aanvraag overeenkomstig artikel 50, eerste lid te worden aangehouden en wordt de fatale termijnstelling doorbroken. Zoals blijkt uit Wnd. Vz.AR van 3 augustus 1993 is het gemeentebestuur van Hendrik-Ido-Ambacht er ten onrechte van uit gegaan dat een door hen ontvangen brief slechts een verzoek om vrijstelling ex artikel 18a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening inhield. De rechter oordeelt anders. De brief moet wel degelijk worden gezien als een melding, waarop overeenkomstig artikel 42, eerste lid, aanhef en onder b een fatale termijn van vijf weken van toepassing is. Nu zij die termijn niet in acht hebben genomen, moet overeenkomstig artikel 42, zesde lid de mededeling geacht worden van rechtswege te zijn gedaan. Het gemeentebestuur van Enschede dacht kennelijk dat fatale termijnstelling niet aan de orde was bij plannen die in strijd zijn met een bepaling van de bouwverordening. De waarnemend voorzitter van de afdeling Rechtspraak corrigeert deze fout, stelt dat de vergunning van rechtswege is verleend, maar schorst deze vergunning ook weer wegens strijd met de bouwverordening (uitspraak van 21 oktober

26

1993, BR 1994, p. 320, m.n. J.W. Weerkamp; Gst.1993, 6984/10, m.n. J.M.H.F. Teunissen) . Ook het gemeentebestuur van Delft nam een beslissing over een aanvraag om bouwvergunning, nadat de fatale termijn verstreken was en de vergunning dus reeds van rechtswege verleend. Het gaf deze beslissing onbevoegd en wordt dus geschorst. Hoewel ook in dit geval sprake was van strijd met de bouwverordening, liet de voorzitter de (van rechtswege verleende) vergunning in stand; B en W kunnen in het kader van de heroverweging op het ingediende bezwaarschrift, een (nieuw) besluit nemen en het gebrek herstellen door vrijstelling te verlenen van de betreffende bepaling van de bouwverordening (Vz.AR 25 november 1993 , BR 1994, p. 497). Omdat inmiddels een maand is verstreken, is het gemeentebestuur van Wijhe niet bevoegd om op 7 september 1993 te beslissen op een op 3 augustus 1993 ontvangen melding (Wnd.Vz.AR 29 november 1993, BR 1994, p. 401) . Hetzelfde geldt voor de door de voorzitter van de afdeling Rechtspraak geschorste beslissing van B en W van Den Helder; na ontvangst van de aanvraag op 4 november 1992 is de vergunning op 4 februari 1993 van rechtswege verleend en de beslissing van B en W van 8 februari 1993 onbevoegd genomen (AB 1993, 563). De rechter houdt de bestuursorganen dus heel streng de fatale termijnen voor die in de Woningwet zijn opgenomen. Gezien die strengheid is het opvallend dat de rechter de termijnen juist erg soepel toepast bij de ontvankelijkheid van bezwaar- en beroepschriften die gericht zijn tegen van rechtswege verleende vergunningen of gedane mededelingen. Zeker als het gemeentebestuur - ten onrechte - meent nog over de bevoegdheid te beschikken om over een ingekomen aanvraag te kunnen beslissen, wordt de als gevolg daarvan overschreden beroepstermijn al snel verschoonbaar geacht (zie onder meer VzAR 3 juni 1993, AB 1993, 538, m.n. PvB). In feite ontkracht de rechter daarmee de bedoeling van het openbaar register. De gedachte achter dit register is immers dat omwonenden met behulp daarvan zelf de termijnen kunnen bijhouden, zodat ze ook op tijd met een bezwaar- of beroepsschrift kunnen komen. De president in Utrecht acht zelfs een termijnoverschrijding van meer dan een half jaar verschoonbaar in een zaak waarin geen sprake was v ln fictieve verlening (pres.Rb Utrecht, 4 mei 1994, Awb-katem 123). De rechter motiveert deze beslissing door te verwijzen naar het feit dat de beslissing van B en W overigens geheel overeenkomstig de Woningwet - niet was gepubliceerd. Daarmee wordt de bedoeling van de wetgever met het openbaar register sterk ondermijnd. Een vergelijkbare casus kan men zich overigens sinds de invoering van de Awb niet meer voorstellen, nu deze wet in afdeling 3.6 (dwingendrechtelijke) regels stelt omtrent de bekendmaking van besluiten.

27

28

3 DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE:

PRAKTUKERVARINGEN EIND 1994

3.1 Inleiding In dit hoofdstuk presenteren we de resultaten van de tweede enquête onder diensten BWT die in het najaar van 1994 is gehouden. We gaan allereerst in op de steekproef en respons (in paragraaf 3.2). De effecten die zijn opgetreden in de organisatie van de diensten BWT komen in paragraaf 3.3 aan de orde. De toetsingsprocedure (ontvankelijkheid, welstand, bouwtechnische toets en coördinatie met milieuvergunning) staat centraal in paragraaf 3.4. In deze paragraaf besteden we, aangezien het vooroverleg in de praktijk onlosmakelijk met de formele procedure is verbonden, ook aandacht aan het vooroverleg. Op de driedeling in bouwwerken en de snelheid van afhandeling (fatale termijnen en doorlooptijden) wordt respectievelijk in de paragrafen 3.5 en 3.6 ingegaan.

3.2 Steekproef en respons Het gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht is de instantie die doorgaans is belast met de behandeling van bouwaanvragen. We hebben de enquêtes dan ook aan de directeuren Bouw- en Woningtoezicht gestuurd. Iedere gemeente is verplicht in een dergelijk Bouw- en Woningtoezicht te voorzien (artikel 100 Woningwet), maar deze wettelijke verplichting is verder niet uitgewerkt. Een gevolg is dat het Bouw- en Woningtoezicht op verschillende manieren in de gemeentelijke organisatie is ondergebracht. Ook kan er sprake zijn van een intergemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht. Voor het gericht uitzetten van de eerste enquête hebben we daarom besloten alle geselecteerde gemeenten telefonisch te benaderen met de vraag waar het bouw en woningtoezicht is ondergebracht. De tweede enquête is in augustus 1994 verstuurd naar dezelfde persoon die de eerste enquête heeft ingevuld. Bij het uitzetten van de enquête is rekening gehouden met een nettorespons van 40%. Om betrouwbare uitspraken te kunnen doen was het, op basis van deze verwachting, noodzakelijk om in totaal 305 gemeenten aan te schrijven. Deze gemeenten zijn op basis van een aselecte steekproef geselecteerd. Bij de steekproeftrekking is rekening gehouden

29

met een indeling naar gemeentegrootte (aantal inwoners). We hebben de volgende indeling in vier categorieën gehanteerd: 1. 0 - 20.000 inwoners; 2. 20.000 - 50.000 inwoners; . 3. 50.000 - 100.000 inwoners; 4. Meer dan 100.000 inwoners. We veronderstellen dat de gemeentegrootte en de met deze grootte samenhangende variabelen - aantal bouwaanvragen, soort bouwaanvragen, werkapparaat Bouw- en Woningtoezicht - van invloed zijn op de wijze waarop de bouwplanprocedure verloopt en op de gevolgen van de nieuwe regelgeving voor de gemeenten. Uit de enquêteresultaten wordt duidelijk voor welke aspecten van de bouwplanprocedure deze verwachting opgaat en voor welke aspecten gemeenten een overeenkomstig beeld vertonen. Tabel 3.1 geeft de respons op de enquête weer. In totaal heeft 60 % van de aangeschreven gemeenten de tweede enquête ingevuld. De respons naar gemeentegrootte geeft een wisselend beeld te zien. Met een respons van 45 % blijven de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners achter bij de gemiddelde respons. Gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners hebben juist meer dan gemiddeld op de enquête gereageerd (74%). Voor de betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten heeft dit overigens geen consequenties. Voor alle gemeentecategorieën ligt de respons hoger dan de 40% die was verwacht.

Tabel 3.1

Respons op de enquête

Gemeentecategorie

verstuurde enquêtes

respons abs.

%

0-20.000 inwoners

125

76

61

20.000 tot 50.000 inwoners

125

76

61

50.000 tot 100.000 inwoners

35

23

74

100.000 en meer inwoners (inclusief de 4 grote steden)

16 4

9

· 45

305

184

60

Totaal

Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

30

De respons ligt wat lager dan bij de eerste enquête (die was 68 %). Een respons van zestig procent is echter hoger dan verwacht en wijst erop dat het onderwerp nog steeds leeft binnen het gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht. Wat de tabellen betreft die in dit hoofdstuk gepresenteerd worden, moet worden bedacht dat alle percentages die op de grootste gemeentecategorie (meer dan 100.000) betrekking hebben, gebaseerd zijn op een klein absoluut aantal gemeenten (n=9). Verder wordt er naast het steekproeftotaal een gewogen totaal gegeven. Bij de steekproef zijn de kleinere gemeenten ondervertegenwoordigd; om een landelijk beeld te krijgen hebben we daarom voor die categorie een wegingsfactor ingevoerdIl.

3.3 Organisatie van het Bouw- en Woningtoezicht De introductie van het nieuwe vergunningenstelsel heeft op organisatorisch vlak een aantal consequenties gehad. In de volgende paragrafen wordt nader op deze interne veranderingen ingegaan.

3.3.1 Automatisering Na invoering van het nieuwe vergunningenstelsel hebben gemeenten - met name om de fatale termijnen te halen - op redelijk grote schaal het bouwvergunningproces geautomatiseerd. Voor een deel hebben gemeenten daarvoor bestaande Dbase- en spreadsheetsprogramma's gebruikt. Daarnaast hebben gemeenten een (pasklaar) geautomatiseerd voortgangsbewakingspakket gekocht.

Tabel 3.2

Hoe wordt het bouwvergunningproces bewaakt (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=72

n=73

n=22

n=9

Handmatig

62 ,5

32,9

9,1

Geautomatiseerd

37,5

67,1

90,9

100.0

100,0

100,0

Totaal

totaal steekproef n=176

gew l

42,3

51,7

100,0

57,7

48,3

100,0

100,0

100,0

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

11

De wegingsfactoren van de vier gemeentegrootte-categorieën zijn van klein (0 tot 20.000 inwoners) naar groot (meer dan 100.000 inwoners) achtereenvolgens 1.74,0.49, 0.47 en 0.47.

31

Tabel 3.3

Verandering in mandaten (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=76

n=76

n=23

n=9

Ja

39,5

43,4

34,8

22,2

39,7

39,6

Nee

60,5

56,6

65,2

77,8

60,3

60,4

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

totaal steekproef n=184

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

In de enquête is de gemeente gevraagd hoe het bouwvergunningproces bewaakt wordt. Op landelijk niveau bezien, heeft momenteel meer dan de helft van de gemeenten de voortgang geautomatiseerd. De meeste kleinere gemeenten controleren de voortgang nog steeds handmatig.

3.3.2 Mandatering/bevoegdheden Een tweede organisatorische verandering betreft de mandatering. Hiermee bedoelen we dat in bepaalde gevallen een ambtenaar de bevoegdheid krijgt om in naam van het college . van B en Ween beslissing te nemen. Het blijkt dat in veel gemeenten de bevoegdheden lager in de organisatie worden uitgeoefend. Dit is vooral gebeurd met het oog op de fatale termijnen. Met de mandaatsbesluiten kan de snelheid van afllandeling worden vergroot. De jurisprudentie (zie hoofdstuk 2) heeft laten zien dat gemeenten bij het formuleren van deze besluiten wèl de nodige zorgvuldigheid dienen te betrachten. Zoals uit tabel 3.3 blijkt, heeft bijna veertig procent van de gemeenten naar aanleiding van het nieuwe vergunningenstelsel de mandaten gewijzigd. Dit hebben vooral de kleinere gemeenten gedaan. Verondersteld mag worden dat de grotere gemeenten ook al in de oude situatie bevoegdheden hadden gemandateerd (van B en W) aan hogere ambtenaren van het Bouw- en Woningtoezicht. Hoewel het beeld per gemeente wisselt, betreft mandatering in de regel de volgende taken: de ontvankelijkheidsbepaling, de positieve beslissingen op meldingen en tot slot de positieve beslissingen op aanvragen voor een bouwvergunning tot een bepaald bedrag aan bouwkosten (vaak tot een maximum van zo'nf 100.000,-). Uit de enquête blijkt verder dat ruim een derde van de gemeenten de afstemming tussen verschillende ambtelijke afdelingen heeft verbeterd (interne coördinatie). Dat geldt in de regel zowel voor de administratieve afllandeling van aanvragen als voor de inhoudelijke toetsing. De relaties tussen de coördinerende afdeling BWT en de

32

adviseurs zijn in veel gemeenten aangehaald. Soms zijn er ook specifieke overlegvormen ingesteld. 3.3.3 Werkdruk Het van kracht worden van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit heeft in ongeveer tien procent van de gemeenten geleid tot een wijziging van het aantal formatieplaatsen. In al deze gevallen is het aantal werknemers uitgebreid. In de enquête hebben we de gemeente gevraagd of de invoering van het nieuwe vergunningenstelsel nog gevolgen heeft gehad voor de werkdruk van de diensten BWT. Tabel 3.4 laat het opvallende antwoord van de gemeenten op deze vraag zien. We zijn ons ervan bewust dat de respondenten bij een dergelijke vraag eerder geneigd zullen zijn aan te geven dat de druk vermeerderd dan verminderd is. De resultaten wijzen echter wel bijzonder sterk in één richting. Rond de negentig procent van de gemeenten zegt dat de werkdruk toegenomen of zelfs sterk toegenomen is. Bij de behandeling van bouwplannen kunnen we een aantal taken onderscheiden. De gemeenten hebben per taak kunnen aangeven of de tijdsbesteding per taak na 1 oktober 1992 is toe- of afgenomen (zie tabel 3.5).

Tabel 3.4

Is er een verandering in werkdruk opgetreden als gevolg van het nieuwe vergunningenstelsel (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

gew l

n=75

n=76

n=23

Sterk toegenomen

20,0

34,2

43,5

22,2

29,0

24,3

Toegenomen

68,0

63,2

52,2

77,8

64,5

66,3

Gelijk gebleven

10,7

2,6

4,3

6,0

8,4

0,5

1,0

100,0

100,0

Afgenomen

n=9

totaal steekproef n=184

1,3

Sterk afgenomen Totaal

100,0

100,0

100,0

100,0

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

33

Tabel 3.5

Gevolgen van nieuwe regelgeving voor tijdsbesteding aan taken (gewogen totaal; horizontaal gepercenteerd)?

Veel meer tijd

meer tijd

evenveel tijd

minder . tijd

veel minder tijd

Vooroverleg (n=181)

33 ,8

52,0

14,2

Ontvankelijkheidstoets (n = 182)

25 ,0

59,6

10,8

3,4

1,2

Administratieve afhandeling (n = 176) 28,6

49,2

15,7

5 ,2

1,3

1,0

3,0

93,5

2,5

18,8

51,2

24 ,7

4,3

3,0

92,1

4,9

16,3

72,6

11 ,1

7,0

22,8

60,8

14,3

33 ,1

51 ,3

Planologische toets (n = 181) Technische toets (n = 182) Welstandstoets (n= 182) Coördinatie milieu (n = 182) Bouwcontrole en handhaving (n = 177) Bezwaarschriftprocedures (n= 175)

6,8

1,0

2,6 1,3

Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Een algemene conclusie is dat de gemeenten over het geheel genomen meer tijd aan de onderdelen van de procedure besteden. Uitschieters zijn de uren die men kwijt is aan: de coördinatieproblematiek met de milieuvergunning, de ontvankelijkheidstoets, de administratieve afuandeling en als laatste taak de technische toets . Hoewel het formeel niet tot de aanvraagprocedure behoort, is ook het vooroverleg veel genoemd. Voor een deel zijn deze resultaten verklaarbaar. Het vooroverleg neemt toe omdat gemeenten er alles aan doen om binnen de fatale termijnen te blijven (zie ook paragraaf 3.4.1). De ontvankelijkheidstoets, de technische toets en de coördinatieplicht tussen bouw- en milieuvergunningen zijn nieuw of veranderd. Daardoor mag verwacht worden dat deze taken wat meer tijd vergen. Dat de toename in tijdsbesteding echter zo omvangrijk is als in tabel 3.5 is aangegeven, kunnen we opvallend noemen. De tijdsbesteding aan de planologische en welstandstoets (hoewel de voorschriften in de Woningwet wel iets zijn veranderd) is over het algemeen niet gewijzigd. In bijlage 5 zijn de resultaten per gemeentecategorie opgenomen. De tabellen in de bijlage laten zien dat de grootste gemeenten na invoering van het nieuwe vergunningenstelsel relatief meer tijd zijn gaan besteden aan de BWT-taken. Hierbij springen met name het vooroverleg, de ontvankelijkheidstoets, de coördinatieplicht met milieu 34

en de bouwcontrole/handhaving eruit. We moeten daarbij wel opmerken dat het absolute aantal gemeenten in deze categorie laag is.

3.4 Procedurele veranderingen In hoofdstuk 2 is aangegeven dat vanaf 1 oktober 1992 de procedures zijn veranderd. In deze paragraaf komen deze procedures nader aan de orde. Achtereenvolgens gaan we in op het vooroverleg, de ontvankelijkheidtoets, de toetsing aan redelijke eisen van welstand, de bouwtechnische toets en de coördinatie met milieuvergunningen (plus bodemtoets) . 3.4.1 Vooroverleg Bijna alle gemeenten (van groot tot klein) hebben een vooroverleg (zie tabel 3.6) . Het feit dat er in veel gemeenten sprake is van vooroverleg is op zich niet iets nieuws. Ook voor oktober 1992 had het leeuwedeel van de gemeenten een vooroverleg (zie: Meijer e.a., 1994). Tabel 3.7 maakt duidelijk (uitgesplitst naar gemeentegrootte) welk deel van de uiteindelijk ingediende bouwaanvragen voorafgegaan is door vooroverleg . We zien dat het vooroverleg bij een fors aantal aanvragen een rol speelt. Verder blijkt dat de voorfase in de kleinere gemeenten verhoudingsgewijs belangrijker is dan in de grotere gemeenten.

Tabel 3.6

Is er sprake van vooroverleg (in %)?

0-20 .000

Ja Nee Totaal

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

n=76

n=76

n=23

n=9

totaal steekproef n=184

98,7

98,7

100,0

100,0

98,9

98,8

1,3

1,3

1,1

1,2

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100.000 en meer

100,0

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

35

Tabel 3.7 .

In hoeveel procent van het aantal bouwaanvragen is er sprake

van vooroverleg (in 1993)

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=74

n=75

n=23

n=9

Minder dan 25 %

18,9

24,0

21 ,7

22,2

21 ,5

20,2

Tussen 25 % en 50 %

25,7

38,7

43,5

44,5

34,3

29,8

Tussen 50% en 75%

37,8

20,0

26,1

22,2

28,2

33,2

Meer dan 75%

17,6

17,3

8,7

11,1

16,0

16,8

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

totaal steekproef n=181

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel , 1994.

Het initiatief om tot vooroverleg te komen, komt in de meeste gemeenten nu eens van de gemeente dan weer van de aanvrager. Verder noemt van de gemeenten iets meer dan de helft het vooroverleg wenselijk, terwijl zo'n veertig procent zeer sterk bij de aanvrager aandringt (zie de tabellen 3.8 en 3.9).

Tabel 3.8

Wie neemt het initiatief tot vooroverleg (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=74

n=75

n=23

n=9

Gemeente

18,9

17,3

13,0

Gemeente/aanvrager

68,9

70,7

69,6

Aanvrager

12,2

12,0

100,0

100,0

Totaal

gew l

16,6

17,8

88,9

70,7

69,8

17,4

11,1

12,7

12,4

100,0

100,0

100,0

100,0

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/lBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

36

totaal steekproef n=181

Tabel 3.9

Hoe sterk is het gemeentelijk initiatief (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=64

n=66

n=19

n=8

Dringt zeer sterk aan

39,1

39,4

42,1

87 ,5

42,0

40,5

Noemt het wenselijk

57,8

51 ,5

52,6

12,5

52,3

55,1

Reageert op verzoek

3,1

9, 1

5,3

5,7

4,4

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

100,0

totaal steekproef n=157

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningensteisei, 1994.

Tabel 3.10

Ja Nee Totaal

Gebruikt de gemeente een afstandsverklaring (in %)?

0-20 .000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

totaal steekproef n=181

n=74

n=75

n=23

n=9

2,7

9,3

4,3

11,1

6,1

4,3

97,3

90,7

95,7

88,9

93,9

95,7

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningensteisei, 1994.

Er zijn gemeenten die aanvragers verzoeken een document te ondertekenen waarmee hij of zij aangeeft dat het bouwplan nog niet officieel is ingediend. Dit noemt men een afstandsverklaring. De gemeenten dekken zich op deze manier nog eens extra in tegen eventuele misverstanden. In de tweede enquête zijn we nagegaan hoe het landelijke beeld is. Tabel 3.10 laat zien dat gemeenten een dergelijke afstandsverklaring over het algemeen slechts zeer incidenteel gebruiken.

Schetsplannen Uit eerdere deelonderzoeken is gebleken dat een aantal gemeenten een eigen 'plansoort' in het leven heeft geroepen waarvan alleen de hoofdbestanddelen (locatie, 37

massa, bouwsom, en dergelijke) bekend zijn. Deze plannen worden tijdèns het vooroverleg besproken en meestal vind er een gedeeltelijke toetsing plaats. De naam van deze plannen varieert: welstandsplannen, beginselplannen, vooroverlegplannen en dergelijke. In de enquête zijn deze plannen aangeduid met de term schetsplannen. We hebben de gemeenten gevraagd of zij een dergelijke plansoort kennen (zie tabel 3.11).

Tabel 3.11

Ja Nee Totaal

Worden er in uw gemeente schetsplannen getoetst (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=74

n=75

n=23

n=9

totaal steekproef n=181

97,3

97,3

100,0

100,0

97,8

97,5

2,7

2,7

2,2

2,5

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/ffiRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 3.12

Is het . aantal schetsplannen na invoering van het nieuwe vergunningenstelsel veranderd (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=67

n=65

n=22

n=8

Sterk toegenomen

16,4

18,5

18,2

62,5

19,8

18,0

Toegenomen

46,3

52,3

54,6

37,5

49,4

47,8

Gelijk gebleven

35,8

29,2

22,7

29,6

32,9

4,5

0,6

0,2

0,6

1,1

100,0

100,0

Afgenomen Sterk afgenomen Totaal

1,5 100,0

100,0

100,0

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/ffiRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

38

100,0

totaal steekproef n=162

gew l

Tabel 3.13

Welke bouwplannen worden door een schetsplan voorafgegaan (als % van het totaal aantal gemeenten)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=71

n=72

n=23

n=9

totaal steekproef n=175

Vergunningen

97,2

98 ,6

100,0

100,0

98 ,3

97,7

Meldingen

53 ,5

44,2

30,4

11,1

44,6

49,2

gew'

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 3.11 laat zien dat het fenomeen van de schetsplannen in Nederland bijna overal voorkomt. Onder het oude vergunningenstelsel kenden de meeste gemeenten deze plansoort ook al. Het is dus geen nieuw verschijnsel. Wel kan worden geconstateerd dat het belang van de schetsplannen na 1 oktober 1992 sterk is toegenomen. Met name in de grotere gemeenten lijkt dit het geval te zijn (zie tabel 3.12). De verwachtingen vooraf (zie hoofdstuk 2) dat het vooroverleg aan belang zou gaan winnen, lijken dus waar te worden. Het zijn met name vergunningplichtige bouwwerken die door een schetsplan worden voorafgegaan. Desondanks is het opvallend dat bijna vijftig procent van de gemeenten aangeeft meldingen (die toch verhoudingsgewijs eenvoudig van aard zouden moeten zijn) soms ook nog als schetsplan te behandelen (vergelijk tabel 3.13). Het blijken vooral de kleinere gemeenten te zijn waar tijdens het vooroverleg naar verhouding veel meldingen als schetsplan worden behandeld. We hebben de gemeenten verder gevraagd welk aandeel van de uiteindelijk ingediende bouwaanvragen voorafgegaan is door een schetsplan (zie tabel 3.14). Ook hier zijn het weer de kleinere gemeenten, waar relatief veel bouwplannen voordat ze officieel worden ingediend, eerst een leven als schetsplan leiden. De tijd die de behandeling van schetsplannen tijdens het vooroverleg neemt, loopt nogal uiteen. Overigens wordt het tijdsbeslag meestal niet precies bijgehouden. Tabel 3.15 geeft een indruk van de lengte van het vooroverleg . In de meeste gemeenten duurt deze onofficiële procedure tussen de twee en vier kalenderweken. Daarnaast is er toch een fors aantal gemeenten waar de voorprocedure een tot twee maanden in beslag neemt.

39

Tabel 3.14

In hoeveel procent van het aantal bouwaanvragen is er sprake van schetsplannen?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

n=71

n=73

n=23

Minder dan 25 %

31 ,0

30,1

39,1

Tussen de 25 % en 50 %

25 ,4

39,7

39,1

Tussen de 50% en 75%

22,5

15,1

13,0

Meer dan 75%

21,1

15,1

8,8

100,0

100,0

100,0

Totaal

100.000 en meer n=9

totaal steekproef n=176

gew l

30,1

30,6

35,9

30,4

17,0

19,9

22,2

17,0

19,1

100,0

100,0

100,0

77,8

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/mRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 3.15

Hoeveel kalenderweken duurt de behandeling van schetsplannen gemiddeld (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=71

n=71

n=23

n=9

i weken

28,2

16,9

4,3

11 ,1

19,5

24,0

Tussen 2 en 4 weken

56,3

60,6

69,6

11,1

57,5

56,9

Tussen 4 en 6 weken

11 ,3

21 ,1

17,4

66,7

19,0

15,0

Tussen 6 en 8 weken

4,2

1,4

8,7

11,1

4,0

4, 1

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Minder dan

totaal steekproef n=174

gew l

Meer dan 8 weken Totaal

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/mRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

40

Tabel 3.16

Waarop wordt getoetst tijdens het vooroverleg (als percentage van het totaal aantal gemeenten)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=74

n=75

n=23

n=9

Ontvankelijkheid

43 ,2

46,7

52,2

33,3

45,3

44,2

Welstand

98 ,6

96,0

95,7

100,0

97,2

98,0

Stedebouw/ bestemmingsplan

98 ,6

98,7

95,7

100,0

98,3

98,5

Bouwtechnisch

45,9

53,3

65,2

77 ,8

53,0

49,4

1,1

0,5

14,9

13,5

1,3

Geen Anders

12,2

13,3

26,1

11,1

totaal steekproef n=181

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Toetsing tijdens vooroverleg Tabel 3.16 geeft aan op welke punten de gemeenten de (schets)plannen tijdens het vooroverleg toetsen. De plannen worden in vrijwel alle gevallen getoetst aan redelijke eisen van welstand en aan het bestemmingsplan en de stedebouwkundige bepalingen. Ook het Bouwbesluit (vooral in de grotere gemeenten) komt verhoudingsgewijs veel aan bod. Bij de categorie 'anders ' worden met name de toetsing aan de milieu-eisen genoemd. Tot slot hebben we de gemeenten de vraag voorgelegd waaruit de formele procedure bestaat als het vooroverleg is afgesloten en het plan officieel bij de gemeente wordt ingediend. Het antwoord op die vraag is in tabel 3.17 te vinden. De uitkomsten wijzen op een forse hoeveelheid dubbel werk in de gemeenten. Ongeveer de helft van de gemeenten geeft aan dat de plannen als ze officieel worden ingediend, opnieuw de volledige procedure doorlopen. Daarbij moeten we opmerken dat lang niet alle plannen volledig worden getoetst tijdens het vooroverleg (zie ook tabel 3.16). De andere helft van de gemeenten toetst alleen de nieuwe onderdelen enlof controleert de officieel ingediende aanvraag. De voorprocedure is voor deze gemeenten een verlengstuk van de formele procedure.

41

Tabel 3.17

Waaruit bestaat de formele procedure nadat het vooroverleg is afgesloten?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=74

n=75

n=23

n=9

Opnieuw volledig getoetst

56,8

37,3

43,5

55 ,6

47,0

52,0

Nieuwe onderdelen getoetst

39,2

54,7

56,5

44,4

48,1

43,5

4,0

8,0

4,9

4,5

100,0

100,0

100,0

100,0

Controle Totaal

+ paraferen

100,0

100,0

totaal steekproef n=181

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

3.4.2 Ontvankelijkheid In tabel 3.5 is gebleken dat het overgrote deel van de gemeenten in het najaar van 1994 aangeeft meer tijd kwijt te zijn met het toetsen van aanvragen aan ontvankelijkheidseisen. Bijna 60 % geeft aan dat ze meer tijd besteden. Veel meer tijd kost het zelfs in een kwart van de gemeenten. Erg opmerkelijk is deze uitkomst van het onderzoek niet: als gevolg van de herziening van de Woningwet is de ontvankelijkheidstoetsing veel meer op de voorgrond gekomen. Ook onder de oude Woningwet moesten ingediende bouwplannen aan bepaalde eisen voldoen, maar de toetsing aan die eisen was niet erg strikt en concentreerde zich bovendien niet op een bepaald moment in de procedure. Als gevolg van de fatale termijnstellingen in de wet is toetsing aan ontvankelijkheidseisen een eerste, vaak nauwkeurig gehanteerde stap in de procedure geworden. Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, heeft de wetgever bewust bijgedragen aan formalisering van de ontvankelijkheidsvraag door ook hier fatale termijnen op te nemen. Als B en W niet binnen vijf weken na ontvangst van de aanvraag om aanvullende gegevens verzoeken (artikel 47, eerste lid), is de aanvrager (van rechtswege) ontvankelijk en gaat de besluitvormingstermijn in op de dag na ontvangst van de aanvraag. Verder is de aanvrager van rechtswege ontvankelijk indien B en W na binnenkomst van aanvullende gegevens een termijn van twee weken laten verstrijken zonder te reageren (artikel 47, vierde lid). Wanneer termijnen zo krap zijn, valt te verwachten, dat een gemandateerd ambtenaar van BWT de ontvankelijkheidsbepaling in de praktijk afhandelt. Tabel 3.18 bevestigt die verwachting.

42

Tabel 3.18

Wie toetst de bouwaanvraag op ontvankelijkheid (in %)?

Ambtenaar BWT

0-20.000

20.000 tot 50.000

n=76

n=76

n=23

96,1

97,4

87,0

55,6

93,5

94,9

1,3

13,0

33,3

3,8

1,8

11,1

2,7

3,3

100,0

100,0

100,0

Commissie Anders

3,9

1,3

Totaal

100,0

100,0

50.000 tot 100.000

100,0

100.000 en meer n=9

totaal steekproef n=184

gew 1

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Zoals de tabel aangeeft, voert slechts in een zeer beperkt aantal gemeenten een ambtelijke commissie de ontvankelijkheidsbepaling uit. Er lijkt een duidelijk verband met de grootte van de gemeente te zijn: met name in de grotere gemeenten komt zo'n commissie nog wel eens voor. In de meeste gemeenten is de ontvankelijkheidsbepaling een zaak van een individuele (veelal coördinerende) ambtenaar van de afdeling BWT, die daartoe bij mandaatsbesluit gemachtigd moet zijn.

Tabel 3.19

Wat zijn de gevolgen van nieuwe regelgeving voor de tijdsbesteding aan ontvankelijkheidstoets (horizontaal gepercenteerd)?

Ontvankelijkheidstoets

veel meer tijd

meer tijd

evenveel tijd

Tot 20.000

21,3

60,1

13,3

4,0

1,3

20.000 tot 50.000

30,3

60,5

5,3

2,6

1,3

50.000 tot 100.000

34,8

60,9

4,3

100.000 en meer

66,7

33,3

Streekproeftotaal

29,0

59,0

2,7

1,1

8,2

minder tijd

veel minder tijd

Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

43

Tabel 3.20

In hoeveel procent moeten er aanvullende gegevens worden overlegd?

Percentage

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=74

n=76

n=23

n=9

totaal steekproef n=182

28,4

27,1

35,2

36,1

29,1

gew'

28,7

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 3.19 geeft per categorie gemeentegrootte aan welke gevolgen de nieuwe ontvankelijkheidsregeling heeft voor het tijdsbeslag dat met de toetsing aan ontvankelijkheidseisen gemoeid is. Gezien de enorme vlucht die het vooroverleg heeft genomen, valt het op dat er toch nog bij ongeveer een derde deel van de aanvragen om aanvullende gegevens moet worden gevraagd. Daarmee wordt in feite bevestigd dat er tijdens het vooroverleg geen prominente aandacht bestaat voor een eerste check op ontvankelijkheidseisen, zoals ook uit tabel 3.18 reeds bleek. In hoofdstuk 2 hebben we over de termijnstelling voor het overleggen van aanvullende gegevens opgemerkt dat er naar de letter van de wet geen vrijheid bestaat om een aanvraag in behandeling te nemen indien de aanvullende informatie niet binnen deze termijn wordt ontvangen. Tabel 3.21 laat zien hoe streng de gemeenten deze grens van twee weken hanteren.

Tabel 3.21

Wat gebeurt er als de termijn van 2 weken wordt overschreden (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=75

n=76

n=23

n=9

totaal steekproef n=183

Niet-ontvankelijk verklaard

54,7

61,9

65,3

100,0

61,2

57,8

Enige dagen uitstel

37,3

28,9

21 ,7

30,1

33,8

Anders

8,0

9,2

13,0

8,7

8,4

Totaal

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

44

100,0

gew'

Meer dan de helft van de gemeenten hanteert de ontvankelijkheidsregeling zoals de wetgever bedoelt. Dat betekent dat aanvragers twee weken de tijd krijgen om ontbrekende gegevens aan te vullen. Wanneer dat niet of onvoldoende gebeurt, verklaren ze de aanvraag niet-ontvankelijk. Tegelijkertijd is een flink aantal gemeenten soepeler in die zin dat aanvragers meer tijd krijgen om de ontbrekende gegevens alsnog te overleggen. Meestal behelst dit uitstel enige dagen. We hebben de gemeenten tot slot gevraagd of de volledigheid van de aanvragen door invoering van de ontvankelijkheidstoets verbeterd is. Uit tabel 3.22 blijkt dat de meeste gemeenten (meer dan 60%) vinden dat de kwaliteit van de aanvragen (in dit geval de volledigheid) verbeterd is. In tabel 3.20 is evenwel geconstateerd dat een derde deel van de aanvragen bij binnenkomst nog steeds niet aan de eisen voldoet. Uit de combinatie van beide gegevens zou men kunnen afleiden dat de praktijk vóór oktober 1992 - gezien tegen de achtergrond van de huidige ontvankelijkheidseisen - nogal te wensen heeft over gelaten.

Tabel 3.22

In hoeverre is de volledigheid van bouwaanvragen veranderd (in %)?

0-20.000

20 .000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=76

n=76

n=23

n=9

5,3

5,3

Verbeterd

55,3

52,6

60,9

Hetzelfde gebleven

36,8

34,2

34,8

Afgenomen

1,3

7,9

Sterk afgenomen

1,3

Sterk verbeterd

Totaal

100,0

100,0

gew'

11,1

4,9

5,1

88,9

56,5

55,9

33,7

35,3

3,8

2,5

1,1

1,2

100,0

100,0

4,3 100,0

totaal steekproef n=184

100,0

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

45

Tabel 3.23

Welk percentage meldingplichtige bouwwerken wordt getoetst aan redelijke eisen van welstand?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

n=76

n=76

n=23

n=9

100%

67,1

72,3

65,3

88,9

70,1

68,5

75% tot 99%

11,8

9,2

13,0

11,1

10,9

11,4

50% tot 75%

5,3

6,6

4,3

5,4

5,4

25% tot 50%

5,3

1,3

2,7

4,0

1% tot 25%

9,2

5,3

8,7

7,1

8,2

0%

1,3

5,3

8,7

3,8

2,5

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

100.000 en meer

100,0

totaal steekproef n=184

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/ffiR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

3.4.3 Welstandstoetsing Onder het nieuwe vergunningenstelsel worden de vrije bouwwerken niet meer getoetst aan welstandseisen. De meldingplichtige bouwwerken dienen aan de redelijke eisen van welstand te voldoen, maar voor toetsing aan de welstandscriteria hoeft een onafhankelijke commissie van deskundigen (de welstandscommissie) niet ingeschakeld te worden. Bij vergunningverlening is inschakeling van een onafhankelijke commissie verplicht. De Model-bouwverordening van de VNG geeft de commissie zes weken de tijd voor een advies. Voor inschakeling van de commissie bij toetsing van meldingplichtige bouwwerken is slechts twee weken de tijd. Tabel 3.23 laat zien dat de meeste gemeenten alle meldingplichtige bouwwerken aan redelijke eisen van welstand toetsen. Er zijn echter ook gemeenten (een kleine minderheid weliswaar) waar niet alle - in enkele gevallen zelfs helemaal geen meldingen een welstandstoets ondergaan. Op de regel dat vrije bouwwerken niet getoetst worden aan welstandseisen is een uitzondering gemaakt voor monumenten: iedere wijziging blijft vergunningplichtig. Dit betekent dat ook telkens een welstandsbeoordeling moet worden gemaakt. Deze uitzondering geldt echter niet voor bouwwerken die geen monument zijn, maar wel in bescherm.de stads- en dorpsgezichten staan. Kleine veranderingen en vernieuwin-

46

gen en het oprichten van nieuwe bouwwerken zijn vergunningvrij en dus vrijgesteld van welstandstoetsing. Bij het toetsen van de meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken aan redelijke eisen van welstand, maken veel gemeenten een onderscheid tussen eenvoudige plannen en meer ingewikkelde plannen. Het is daarbij niet zo dat eenvoudig gelijk staat aan meldingplichtig. De casestudies hebben laten zien dat in de meeste gemeenten een gedelegeerde van de welstandscommissie eenvoudige plannen (meldingen en eenvoudige vergunningplichtige bouwwerken) behandelt. Terwijl de voltallige welstandscommissie de grotere en meer ingewikkelde plannen beoordeelt. In de enquête zijn we nagegaan hoe het landelijke beeld is (zie tabel 3.24).

Tabe13.24

Worden er plannen door een gedelegeerde op welstand getoetst (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=76

n=76

n=23

n=9

totaal steekproef n=184

Ja

82,9

81 ,6

73,9

100,0

82,1

82,5

Nee

17,1

18,4

26,1

17,9

17,5

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

100,0

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 3.25

Bij welk percentage van de plannen wordt de gedelegeerde respectievelijk de welstandscommissie ingeschakeld?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=60

n=60

n=16

n=9

Gedelegeerde

70,9

64,8

54,5

55,6

65,6

68,4

Welstandscommissie

29,1

35,2

45,5

44,4

34,4

31,6

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

totaal steekproef n=145

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

47

Tabel 3.26

Bij welke plannen wordt de gedelegeerde bij de welstandstoetsing ingeschakeld (% van het totaal aantal gemeenten)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=61

n=59

n=17

n=9

8,2

11,9

11,8

Meldingen en eenvoudige vergunningen 37,7

42,4

47,1

Meldingen/eenvoudige vergunningen met positief 52,2 welstandsadvies

49,2

Vergunningen die zijn be24,6 handeld als schetsplan Vergunningen die in de commissie zijn geweest Alles, alleen moeilijke gevallen gaan naar cie.

Alleen meldingen

totaal steekproef n=146

gew l

9,6

8,9

77,8

43,2

40,3

58,8

22,2

50,0

51,3

32,2

41,2

22,2

29,5

26,9

29,3

39,0

41,2

22,2

38,4

38,9

13,1

18,6

5,9

11,1

14,4

13,7

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Over de gehele linie spelen gedelegeerden uit de welstandscommissie bij de toetsing aan redelijke eisen van welstand een prominente rol. Tabel 3.25 laat zien dat hij of zij bij de toetsing van de meeste plannen betrokken is. Deze constatering is - gezien de beperkte tijd waarbinnen de wel stands toets moeten worden uitgevoerd - niet verrassend. Uit tabel 3.26 blijkt dat de gedelegeerden vooral betrokken zijn bij de toetsing van meldingen en eenvoudige vergunningen en vergunningen waaraan al een positief welstandsadvies hangt. Bij dit laatste gaat het om plannen die al eerder in de voltallige commissie enlof als schetsplan zijn behandeld. De meeste gemeenten hebben voor openbare vergaderingen van de welstandscommissie gekozen. Toch voert nog ruim 40% van de gemeenten de welstandstoets binnenskamers uit (vergelijk tabel 3.27). De nieuwe regelgeving geeft de gemeenten de mogelijkheid om zogenaamde welstandsongevoelige gebieden aan te wijzen. De praktijk wijst uit dat ze slechts sporadisch gebruik maken van deze mogelijkheid (zie tabel 3.28) . In de meeste gevallen gaat het daarbij om industrieterreinen.

48

Tabel 3.27

Zijn de vergaderingen van de welstandscommissie openbaar (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=75

n=76

n=23

n=9

Ja

58,7

56,6

73,9

55,6

59,6

59,1

Nee

41,3

43,4

26,1

44,4

40,4

40,9

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

totaal steekproef n=183

gew'

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/lBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 3.28

Zijn er welstandsongevoelige gebieden aangewezen (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=75

n=76

n=23

n=9

Ja

5,3

2,6

4,3

Nee, wel plannen

9,3

10,5

8,7

85,4

86,9

100,0

100,0

Nee en geen plannen Totaal

totaal steekproef n=183

gew'

3,8

4,6

22,2

10,4

9,8

87,0

77 ,8

85,8

85,6

100,0

100,0

100,0

100,0

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/lBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Het welstandstoezicht is in beweging. Gemeenten hebben om de kwaliteit van de gebouwde omgeving te sturen en te bewaken, voor bepaalde wijken of buurten plannen opgesteld, waarin ze aangeven aan welke kwaliteitseisen (bijvoorbeeld ten aanzien van structuur, massa en vonn) bouwplannen moeten voldoen. Deze plannen worden over het algemeen aangeduid met het begrip beeldkwaliteitsplannen.

49

Tabel 3.29

Zijn er beeldkwaliteitsplannen opgesteld (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=76

n=76

n=23

n=9

Ja

19,7

35,5

26,1

77,8

29,9

24,6

Nee, weloverwogen

23,7

42, 1

60,9

22,2

35 ,9

29,5

Nee, ook niet overwogen 56,6

22,4

13,0

34,2

45 ,9

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

100,0

totaal steekproef n=184

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 3.29 toont aan dat er ook landelijk ontwikkelingen op dit gebied zijn. Ongeveer een kwart van de Nederlandse gemeenten werkt al met beeldkwaliteitsplannen. Nog eens een derde overweegt deze plannen te ontwikkelen. Hoe groter de gemeente, des te meer men voelt voor beeldkwaliteitsplannen.

3.4.4 Bouwtechnische toetsing Het karakter van de technische bouwvoorschriften is met de invoering van het Bouwbesluit aanzienlijk gewijzigd. De voorschriften zijn gegeven in prestatie-eisen: grenswaarden met een bijbehorende bepalingsmethode. Voorheen waren de voorschriften van de gemeentelijke bouwverordening merendeels globaal en functioneel omschreven. De grenswaarden die in het Bouwbesluit zijn geformuleerd, zijn eenduidig te berekenen of te meten. Het voordeel daarvan is dat de prestatie-eisen meer duidelijkheid bieden, meetbaar en controleerbaar zijn en daarmee de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid dienen. In vergelijking met het oude systeem wil het Bouwbesluit innovaties niet belemmeren. Dat wordt nog versterkt door de gelijkwaardigheidsbepalingen die in veel afdelingen . van het Bouwbesluit zijn opgenomen. Op basis van een dergelijke bepaling kan de vergunningaanvrager van de voorschriften afwijken, indien hij kan aantonen dat de gekozen methode (wat niveau betreft) tenminste gelijk is aan de doelstelling en het niveau van de desbetreffende prestatie-eis. In tabel 3.5 hebben we al gezien dat toetsing aan het Bouwbesluit volgens de respondenten tot meer werk heeft geleid. Daarbij voeren ze het feit dat de bouwtechnische toets met het Bouwbesluit op een geheel nieuwe leest geschoeid is als verzachtende omstandigheid aan. In deze paragraaf gaan we nader in op de ervaringen van de gemeenten met het Bouwbesluit.

50

Tabel 3.30

Levert het toetsen aan het Bouwbesluit problemen op (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=75

n=75

n=23

n=9

Geen

16,0

14,7

8,7

Enige

74,7

68,0

69,6

Veel

8,0

16,0

21,7

Zeer veel

1,3

1,3

100,0

100,0

Totaal

100,0

totaal steekproef n=182

gew l

13,7

14,9

88,9

72,0

73,4

11,1

13,2

10,5

1,1

1,2

100,0

100,0

100,0

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

De voorgaande tabel 3.30 geeft aan dat het toetsen aan het Bouwbesluit in de meeste gemeenten redelijk probleemloos verloopt. De gemeenten die zeggen dat toetsing aan het Bouwbesluit wel problematisch verloopt, wijzen op de veelheid aan regels, de verwijzingen, de abstractheid van de eisen en dergelijke. Uit de casestudies is gebleken dat sommige gemeenten worstelen met de hanteerbaarheid van (onderdelen van) het Bouwbesluit. In de enquête hebben we de gemeenten mede daarom ook gevraagd naar de hanteerbaarheid van het Bouwbesluit (zie tabel 3.31).

Tabel 3.31

Hoe wordt de hanteerbaarheid van het Bouwbesluit beoordeeld (gewogen totaal; horizontaal gepercenteerd)?

Zeer goed

goed

neutraal

slecht

zeer slecht

Structuur en opbouw

5,0

55,3

29,2

9,3

1,2

Prestatie-eisen/bepalingsmethoden

1,5

16,5

46,3

31,2

4,5

Verwijzingen naar normen

0,5

19,9

42,4

24,5

7,7

Gelijkwaardigheidsprincipe

0,3

13,1

46,5

34,3

5,8

Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

51

Tabel 3.32

Hoe bevalt het Bouwbesluit in vergelijking met de vroegere Model-bouwverordening (Mbv; in %)?

0-20.000

n=76

20.000 tot 50.000 n=74

50.000 tot 100.000 n=23

Bouwbesluit veel beter

100.000 en meer n=9

totaal steekproef n=182

gew l

11 , 1

0,5

0,3

Bouwbesluit beter

18,4

20,3

30,4

11,1

20,3

19,3

Even hanteerbaar

19,7

23,0

17,4

55,6

22,5

21 ,1

Mbv beter

42,2

40,5

43,5

11 ,1

40,2

41,1

Mbv veel beter

19,7

16,2

8,7

11 ,1

16,5

18,2

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/ffiRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Over de structuur en opbouw van het Bouwbesluit zijn de meeste gemeenten redelijk tevreden. Over de hanteerbaarheid van de overige elementen (met name het gelijkwaardigheidsprincipe) zijn duidelijk meer gemeenten ontevreden dan tevreden. Een uitsplitsing naar gemeentegrootte (zie bijlage 6) laat zien dat de grotere gemeenten over het algemeen iets positiever oordelen dan de kleinere gemeenten. De medewerkers van de diensten BWT is gevraagd de bouwtechnische toetsing aan het Bouwbesluit te vergelijken met die aan de oude Model-bouwverordening. Tabel 3.32 laat zien dat de meeste gemeenten - vooral de kleinere - het liefst teruggaan naar vroeger. Nu is het zo dat de medewerkers waarschijnlijk jarenlang met de eisen uit de bouwverordening hebben gewerkt. Het Bouwbesluit is iets nieuws en het kost natuurlijk tijd om daarmee te werken. Het feit dat zoveel gemeenten twee jaar na het van kracht worden van het Bouwbesluit de Mbv nog steeds beter hanteerbaar vinden, is echter een signaal waaraan (met name in het deelonderzoek dat zich specifiek op het Bouwbesluit richt) aandacht moet worden geschonken. Een essentieel verschil tussen meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken is dat meldingplichtige bouwwerken niet vooraf aan het Bouwbesluit mogen worden getoetst. Als er sprake is van strijdigheid met het Bouwbesluit kan de gemeente na afloop van de bouw daartegen via bestuursdwang optreden. Tabel 3.33 laat zien dat de gemeenten deze regel op geheel eigen wijze hanteren. Slechts een op de vijf gemeenten houdt zich strikt aan de wettelijke regels.

52

Tabel 3.33

Toetst de gemeente meldingen preventief aan het Bouwbesluit (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=75

n=76

n=23

n=9

Nooit

21,3

22,4

26,1

22,2

22,4

21 ,8

Soms

53,4

53,9

39,1

55,6

51,9

52,7

Altijd

25,3

23,7

34,8

22,2

25,7

25,5

Totaal

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

totaal steekproef n=183

gew'

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tot slot hebben we de gemeenten gevraagd een oordeel te geven over het Bouwbesluit. De uitkomsten daarvan zijn wat positiever dan uit het voorgaande deel van deze paragraaf blijkt. We zien dan dat er meer gemeenten een positief (44%) dan een negatief oordeel hebben (33%). De grotere gemeenten zijn over het algemeen iets positiever dan de kleinere gemeenten. Tabel 3.34

Hoe wordt het Bouwbesluit beoordeeld (gewogen %; horizontaal gepercenteerd) ?

Zeer positief

positief

neutraal

negatief

o tot 20.000

1,4

37 ,5

26,4

31,9

2,8

20.000 tot 50.000

4,0

52,0

12,0

30,7

1,3

50.000 tot 100.000

4,3

56,6

13,0

26,1

62,5

37,5

100.000 en meer

zeer negatief

Steekproeftotaal

2,8

47,2

19,1

29,2

1,7

Gewogen totaal

2,1

42,2

22,8

30,6

2,2

Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel , 1994.

53

3.4.5 Afstemming met milieuvergunningverlening/bodemrapport De coördinatiebepaling in de herziene Woningwet houdt in feite in dat als er niet eerder een aanvraag om de tevens vereiste milieuvergunning is ingediend, aanvragen om een bouw- en een milieuvergunning gelijktijdig moeten worden ingediend. Indien er geen reden is om de bouwvergunning te weigeren, maar er nog geen defInitieve beslissing is genomen op een ingediende milieu-aanvraag, dan moeten B en W de beslissing omtrent de bouwvergunning in beginsel aanhouden (artikel 52). De aanhouding eindigt als er op de milieuvergunning is beslist, en: - De beschikking gelijkluidend is aan het ontwerpbesluit en naar aanleiding van dit ontwerp geen zienswijzen kenbaar zijn gemaakt; - De beroepstermijn tegen de beslissing op de vergunningaanvraag (vijf weken) is verstreken zonder dat een verzoek om schorsing of voorlopige voorziening is ingediend; of: - Op een ingediend verzoek om schorsing of voorlopige voorziening is beslist (ongeacht de inhoud van de uitspraak) . Na beëindiging van de aanhouding begint een positief fatale termijn van vijf weken te lopen. Indien het bouwplan gewijzigd moet worden op grond van de verleende

milieuvergunning(en), delen B en W dit binnen veertien dagen na de beëindiging van de aanhouding schriftelijk aan de aanvrager van de bouwvergunning mee (artikel 52, vijfde lid). De aanvrager kan dan binnen vijf weken een gewijzigde aanvraag indienen.

Tabel 3.35

Hoe verloopt de coördinatie tussen bouw- en milieuvergunningen in de praktijk (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=76

n=76

n= 23

n=9

Goed

63 ,2

54,0

43 ,6

55,6

56,5

60,0

Redelijk

32,9

42,1

39,1

33,3

37,5

35,1

3,9

3,9

13,0

4,9

4,4

Matig

100,0

100,0

11,1

1,1

0,5

100,0

100,0

100,0

100,0

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

54

gew l

4,3

Slecht Totaal

totaal steekproef n=184

Gelijktijdig met het bieden van deze mogelijkheid gaat voor het college van B en W opnieuw de beslistermijn van vijf weken lopen. Als de aanvrager niet reageert op het verzoek om het plan aan te passen, wordt op de dag na afloop van de termijn van vijf weken, de vergunning van rechtswege verleend (artikel 52, zesde lid). De aanhouding van bouwaanvragen waarvoor een aanvraag voor een milieuvergunning is vereist, is zonder al te veel problemen verlopen (zie tabel 3.35). Vooruitlopend op de invoering van deze procedurele coördinatieregeling hebben de meeste gemeenten werkafspraken gemaakt tussen de afdelingen BWT en Milieu. Wanneer er zich problemen voordoen, heeft dit te maken met de afwezigheid van een geautomatiseerd bewakingssysteem. Andere problemen worden veroorzaakt doordat - door organisatorische problemen binnen het gemeentelijk apparaat - soms pas achteraf blijkt dat een milieuvergunning nodig is. Het is niet precies bekend hoe vaak bouwaanvragen aangehouden worden omdat er tevens een milieuvergunning nodig is. Tabel 3.36 geeft het bij benadering weer. Op basis van die tabel kunnen we concluderen dat in gemiddeld zo'n vijf à tien procent van de aanvragen gelijktijdige verlening van een milieuvergunning aan de orde is. Uit de enquêteresultaten blijkt dat de afhandelingsduur van bouwaanvragen die ook een milieuvergunning nodig hebben, in totaal gemiddeld 5.3 maanden bedraagt. Dit geldt voor alle gemeenten; er zijn geen verschillen tussen de verschillende gemeente (grootte)-categorieën.

Tabel 3.36

Hoeveel procent van het aantal bouwaanvragen is aangehouden omdat tevens een milieuvergunning vereist is?

0-20 .000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=75

n=76

n=23

n=9

Minder dan 5 %

42,7

52,6

47,8

44,5

47,6

45,0

Tussen de 5 % en 10 %

44,0

30,3

42,5

33,3

37,7

40,9

Tussen de 10% en 15%

8,0

13,2

8,7

11,1

10,4

9,2

Tussen de 15% en 20%

1,3

3,9

11 ,1

2,7

2,0

Meer dan 20%

4,0

1,6

2,9

100,0

100,0

Totaal

100,0

100,0

100,0

100,0

totaal steekproef n=183

gew'

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

55

Tabel 3.37

Hoe wordt de afstemming tussen bouw- en milieuvergunningen beoordeeld (gewogen %; horizontaal gepercenteerd)

Afstemming met milieuvergunning

Zeer positief

positief

neutraal

negatief

13,3

68,1

12,0

5,3

1,3

20.000 tot 50.000

7,9

60,5

13,2

17,1

1,3

50.000 tot 100.000

4,3

60,9

8,7

26,1

100.000 en meer

11,1

66,7

Streekproeftotaal

9,8

63,9

11,5

13,7

1,1

Gewogen totaal

11,6

66,0

11,8

9,4

1,2

o tot 20.000

zeer negatief

22,2

Bron: OTB/ffiRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 3.38

Bij hoeveel aanvragen moest een bodemrapport worden overlegd in 1993 (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=58

n=67

n=22

n=9

Minder dan 10%

36,3

26,9

36,4

22,2

31,4

33,8

Tussen de 10 % en 20 %

32,8

49,2

41,0

33,4

41,0

36,9

Tussen de 20% en 30%

17,2

16,4

4,5

22,2

15,4

16,3

Tussen de 30 % en 40 %

10,3

4,5

13,6

7,7

9,0

3,4

3,0

4,5

22,2

4,5

4,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Meer dan 40% Totaal

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/ffiRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

56

totaal steekproef n=156

gew l

Ook bij dit onderdeel hebben we de gemeenten gevraagd om een oordeel over het feit dat in de nieuwe regelgeving afstemming tussen milieu- en bouwvergunning verplicht is gesteld (zie tabel 3.37). Hoewel ongeveer een kwart van de grotere gemeenten aangeeft moeite te hebben met deze bepaling, is een ruime meerderheid van de Nederlandse gemeenten positief over deze coördinatieregeling.

Bodemrapport Tabel 3.38 laat zien dat er toch nog behoorlijk wat aanvragers zijn die een bodemrapport moeten overleggen (zo'n 10% à 20% van de aanvragers). Bijna negentig procent van de Nederlandse gemeenten heeft vrijstellingsmogelijkheden geformuleerd voor de eis een bodemrapport te overleggen. In de kleinere gemeenten ·is dit naar verhouding op een wat beperktere schaal gebeurd dan in de grotere gemeenten (zie tabel 3.39) . Tabel 3.40 toont aan, dat de meeste gemeenten de vrijstellingsmogelijkheden uit de Model-bouwverordening (Mbv) hebben overgenomen. Daarnaast heeft een grote groep gemeenten ruimere vrijstellingsmogelijkheden geformuleerd. De gemeenten zijn over het algemeen tevreden met het feit dat van aanvragers geëist kan worden een bodemrapport te overleggen (zie tabel 3.41).

Tabel 3.39

Zijn er vrijstellingsmogelijkheden geformuleerd voor de eis een bodemrapport te overleggen (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=76

n=76

n=23

n=9

totaal steekproef n=184

Ja

80,3

89,5

95,7

100,0

87,0

83,5

Nee

19,7

10,5

4,3

13,0

16,5

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

100,0

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

57

Tabel 3.40

Welke vrijstellingsmogelijkheden zijn er geformuleerd (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=58

n=66

n=22

n=9

totaal steekproef n=155

gew'

Beperkter dan Mbv

15,5

7,6

4,5

22,2

11,0

13,2

Identiek aan Mbv

46,6

46,9

40,9

44,5

45,8

46,2

Uitgebreider dan Mbv

37,9

45,5

54,6

33,3

43,2

40,6

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/ffiR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 3.41

Hoe wordt de eis van een bodemrapport beoordeeld (gewogen %; horizontaal gepercenteerd)

Eis van een bodemrapport

zeer positief

positief

neutraal

negatief

o tot 20.000

4,0

57,4

24,0

13,3

1,3

20.000 tot 50.000

3,9

56,6

23,7

14,5

1,3

60,9

13,0

21,8

4,3

50.000 tot 100.000

zeer negatief

100.000 en meer

22,2

55,6

11,1

11,1

Streekproeftotaal

4,4

57,3

21,9

14,8

1,6

Gewogen totaal

4,2

57,3

23,0

14,0

1,5

Bron: OTB/Ii3R/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

3.5 Driedeling in bouwwerken Om inzicht te verkrijgen in de aantallen bouwwerken in de drie categorieën hebben we de gemeenten gevraagd aan te geven hoeveel vergunningaanvragen of meldingen in 1993 zijn ingediend. Tevens vroegen we naar het verloop van de bouwplanproce58

dure. Hierbij gaat het om het aantal malen dat een aanvraag niet ontvankelijk werd verklaard of werd geweigerd dan wel het aantal malen dat de verleende toestemming of vergunning werd verleend. De gemeenten hebben ook het aantal malen dat een fatale termijn werd overschreden aangegeven. Uiteraard kunnen we geen inzicht krijgen in de precieze omvang van de categorie vrije bouwwerken omdat deze mogen worden gerealiseerd zonder de gemeente hiervan in kennis te stellen. Voor meldingen en vergunningaanvragen levert de enquête het beeld op dat in tabel 3.42 wordt gegeven.

Tabel 3.42

Gegevens over de bouwplanprocedure in 1993 (absolute aantallen)

0-20 .000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=72

n=73

n=22

n=9

92

182

263

94

72

3

4

51

5

3

4

6

22

4

3

3,5

2

totaal steekproef n=176

gew'

Meldingen: Binnengekomen

51

Niet-ontvankelijk Geweigerd Fictieve mededelingen

2 0 ,5

0,8

48

85

165

182

85

66

166

332

487

883

313

237

3

9

13

73

11

7

Afgegeven

152

300

484

769

285

216

Fictief verleend

0,2

0,8

4

4

9

12

Afgegeven

Vergunningen: Ingediend Niet-ontvankelijk

Geweigerd Verdagingen

0,6

Vrijstellingen

28

0,6

37

9

6

293

68

48

2,6 75

91

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

59

Uit de aantallen blijkt dat de verhouding tussen meldingen en vergunning aanvragen op naar schatting 1:3 ligt. Van de ingediende plannen in 1993 bestond 23,3% uit meldingen en 76,7 % uit vergunningaanvragen. Zowel het aantal niet-ontvankelijk verklaringen, weigeringen, verdagingen als overschrijdingen van een fatale termijn zijn verhoudingsgewijs gering. Wel is het aantal niet-ontvankelijkverklaringen en weigeringen in de grootste gemeenten groter dan in de andere gemeentegroottecategorieën. De (noodzakelijkerwijs) meer formele aanpak in de grootste gemeenten is hier zeker debet aan. Bij de niet-ontvankelijk verklaringen gaat het bij de gemeenten tot 100.000 inwoners percentueel om evenveel meldingen als vergunningaanvragen. De grootste gemeenten verklaren meldingen in verhouding vaker niet-ontvankelijk dan vergunningaanvragen. Ten aanzien van weigeringen is over de hele linie sprake van relatief meer negatieve mededelingen dan geweigerde bouwvergunningaanvragen. Het aantal verdagingen van bouwvergunningaanvragen is zonder meer gering. De zware procedure, waarbij de gemeenteraad de verdagingsbeslissing moet goedkeuren, is hier als belangrijkste verklarende factor te noemen.

3.5.1 Aantallen Evenals in de eerste enquête in 1993 hebben we gevraagd aan te geven welke bouwsommen waren gemoeid met de ingediende bouwplannen, onderscheiden naar vergunningaanvragen (tabel 3.43) en meldingen (tabel 3.44).

Tabel 3.43

Wat is de bouwsom van de vergunningaanvragen in 1993 (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

1.000,-

n=66

n=64

n=21

n=8

Minder dan 50

59,9

54,7

61,7

55,0

58,0

58,9

50 tot 300

31,9

32,1

23,8

25,1

30,6

31,3

300 tot 1000

6,0

9,3

8,4

12,8

8,0

6,9

1000 en meer

2,2

3,9

6,1

7,1

3,4

2,9

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

xl

Totaal

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

60

totaal steekproef n=159

gew'

Beide tabellen geven een beeld zonder al te grote verrassingen. Ten aanzien van vergunningaanvragen is voorspelbaar dat de duurdere bouwplannen in de grote steden relatief vaker voorkomen dan in kleinere gemeenten. Bouwplannen van f 1.000.000,- of meer nemen dan ook toe met de gemeentegrootte. Bij bouwplannen in de categorie van f 300.000,- tot f 1.000.000,- wordt deze tendens onderbroken doordat de tweede gemeentegrootte-categorie een hoger percentage aan deze bouwplannen heeft dan de middelgrote steden. Enigszins opmerkelijk is wel dat in de grote steden verhoudingsgewijs veel dure meldingen worden ingediend. Bij meldingen is het veel moeilijker om deze uitschieter - en ook de toename van de duurste categorie meldingen met de gemeentegrootte - te verklaren. De inhoud van het Besluit meldingplichtige bouwwerken is immers voor alle categorieën gemeenten gelijk. 3.5.2 Afbakening in bouwwerken De hanteerbaarheid van de driedeling wordt mede bepaald door de herkenbaarheid van het onderscheid tussen de verschillende categorieën bouwwerken. Hierbij moeten we onderscheid maken tussen herkenbaarheid voor potentiële bouwers enerzijds en ambtenaren van de gemeentelijke diensten bouw- en woningtoezicht anderzijds. De onderstaande tabellen 3.45 en 3.46 geven inzicht in de ervaringen van gemeenten op dit punt.

Tabel 3.44

Wat is de bouwsom van de meldingen in 1993 (in %)?

0-20 .000

20 .000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=66

n=64

n=19

n=5

Minder dan! 5.000,-

63 ,3

55,7

60,4

47,0

59,2

61,3

! 5.000,- tot! 10.000,-

23 ,1

24,9

22,5

15,4

23 ,5

23,3

! 10.000,- tot! 20.000,- 10,3

13,9

10,1

17,8

12,1

11,1

3,3

5,5

7,0

19,8

5,2

4,3

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

! 20 .000,- en meer Totaal

totaal steekproef n=154

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

61

Tabel 3.45

Is de afbakening in bouwwerken naar de mening van ambtenaren BWT duidelijk voor aanvragers (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=73

n=76

n=22

n=9

Ja

39,7

28,9

27,3

22,2

32,8

36,3

Nee

60,3

71,1

72,7

77,8

67,2

63 ,7

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

totaal steekproef n=180

gew'

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/ffiRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 3.46

Ja Nee Totaal

Is de afbakening in bouwwerken duidelijk voor ambtenaren BWT (in %)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=76

n=75

n=23

n=9

93,4

94,7

95,7

88,9

94,0

93,7

6,6

5,3

4,3

11 ,1

6,0

6,3

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

totaal steekproef n=183

gew'

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Uit de tabellen blijkt dat er een enorm verschil is (in de ogen van de ambtenaren) tussen de duidelijkheid van het onderscheid tussen de verschillende categorieën voor ambtenaren enerzijds en aanvragers anderzijds. Het overgrote deel van de gemeentelijke diensten BWT vindt het onderscheid duidelijk. Volgens de ambtenaren weet in bijna twee van de drie gevallen de aanvrager niet in welke categorie zijn bouwplan moet worden ingedeeld. De onduidelijkheid van burgers neemt toe naarmate de gemeente groter is. De duidelijkheid voor ambtenaren vertoont een vrij constante lijn; het hogere percentage niet duidelijk bij de grootste gemeenten is - gelet op het

62

gering aantal respondenten - in dit verband niet te beschouwen als een duidelijke afwijking.

3.5.3 Effecten van de driedeling Op het enquêtefonnulier hebben we aan de geënquêteerde gemeenten een aantal uitspraken voorgelegd over de mogelijke effecten van de driedeling in de vrije, meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken. Deze effecten en de mate waarin deze voorkomen, zijn te vinden in tabel 3.47 . Een duidelijke uitschieter is het effect van toename van het belang van het vooroverleg. Bijna 90% van het aantal gemeenten geeft aan dat het vooroverleg aan belang heeft gewonnen. Dit kan verklaard worden uit onduidelijkheid die bij aanvragers bestaat omtrent de afbakening tussen de verschillende categorieën (zie tabel 3.45). In het vervolg van dit hoofdstuk zal blijken dat ook de introductie van fatale tennijnen in de Woningwet heeft geleid tot een sterker benadrukken van het vooroverleg (zie tabel 3.54).

Tabel 3.47

Welke effecten van de driedeling zijn er in de gemeenten opgetreden (% van het totaal aantal gemeenten)?

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=75

n=76

n=23

n=9

totaal steekproef n=183

gew J

Afname illegale bouw

8,0

2,6

13,0

11,1

6,6

7,3

Toename vooroverleg

86,6

88,2

95,7

100,0

89,1

87,8

Aantasting BSDCJ2 door vrije bouwwerken

37,3

28,9

21,7

66,7

33,3

35,4

Afname vergunningaanvragen

25,3

27,6

34,8

22,2

27 ,3

26,3

4,0

5,3

3,8

3,9

45,3

46,0

46,4

45,6

Geen van deze uitspraken Andere effecten

47,8

55 ,6

gew = gewogen resultaten BSDG = Beschermd Stads- en Dorpsgezicht Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

63

Dat een minderheid van de gemeenten in alle gemeentegrootte-categorieën een afname van vergunning aanvragen constateert, is opmerkelijk. In alle gemeenten maken meldingen immers een substantieel deel uit van het totaal aantal bouwplannen dat bij de gemeenten wordt ingediend. Wellicht is er op dit punt een samenhang aanwezig met de gestegen aantallen bouwplannen in de laatste jaren en een verhoging van de werkdruk zoals vrijwel alle gemeenten wordt ervaren. Ook bestaat de mogelijkheid dat de verschillende gemeenten de term vergunningaanvragen hebben opgevat als bouwplannen. In dat laatste geval zijn ook de meldingen daaronder begrepen. Wat betreft de overige, door gemeenten zelf genoemde effecten (tabel 3.48), wordt de hiervoor reeds gesignaleerde onduidelijkheid bij aanvragers omtrent het onderscheid in categorieën het vaakst genoemd. Voorts blijkt uit de tabel dat de introductie van de driedeling niet heeft geleid tot een afname van illegale bouw.

Tabel 3.48

Overige effecten van de driedeling die in de gemeenten optreden (% van het aantal gemeenten dat overige effecten noemt)

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=34

n=35

n=l1

n=5

Onduidelijkheid bij aanvragers

67,6

48,6

45,5

Toename illegale activiteiten

26,5

22,9

Extra administratief werk

20,6

Meer voorlichting

17,6

gew'

54,1

61,0

27,3

23,5

25,0

25,7

9,1

21,2

20,3

25,7

18,2

21,2

19,4

Minder buitencontrole

2,9

9,1

2,4

1,1

Meer vergunningvrije bouwwerken

2,9

1,2

0,6

Meer vergunningaanvragen

5,7

7,1

3,4

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

64

9,1

20,0

totaal steekproef n=85

20,0

60,0

Zoals uit tabel 3.48 blijkt, meent ruim 11 % van alle gemeenten dat een toename van illegale activiteiten heeft plaatsgevonden sinds de introductie van de nieuwe regelgeving. Dit percentage is berekend door de 25% van de 85 gemeenten die deze vraag beantwoord hebben (tabel 3.48), te herleiden tot de 183 gemeenten van tabel 3.47. Een aantasting van beschennde stads- en dorpsgezichten door de bouw van vrije bouwwerken (zie tabel 3.47) constateren in meerderheid alleen de grootste gemeenten. De overige gemeenten zijn in mindere mate met dit verschijnsel geconfronteerd. Het gemiddelde percentage van ruim 35 % geeft echter wel aan dat hier sprake is van een duidelijk probleem.

3.6 Doorlooptijden en fatale termijnen Als gevolg van de invoering van fatale besluitvormingstermijnen in de Woningwet, bij overtreding waarvan vergunningverlening en toestemming van rechtswege aan de orde is, is de bewaking van besluitvormingstermijnen in veel gemeenten een belangrijk aandachtspunt geworden. Uit tabel 3.2 is gebleken dat bijna de helft van de gemeenten over een geautomatiseerd voortgangsbewakingssysteem beschikt. Een dreigende overschrijding van de fatale termijn signaleren dan ook vrijwel alle gemeenten vroegtijdig, zoals tabel 3.49 ook aangeeft. Aan de fatale termijnstellingen in de Woningwet ligt de gedachte ten grondslag dat daarmee versnelling van procedures tot stand kan komen. Hieronder zijn de gemiddelde proceduretermijnen weergegeven. In hoofdstuk 4 vergelijken we deze termijnen met de doorlooptijden onder de Woningwet 1962, zoals die in de nulmeting zijn vastgesteld (Meijer e.a., 1994). Op deze plaats wordt vastgesteld of de genoemde termijnen binnen de door de wetgever gewenste termijnen blijven.

Tabe13.49

Wordt dreigende overschrijding van de fatale termijnen vroegtijdig gesignaleerd (in %)?

0-20.000

Ja Nee Totaal

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=76

n=76

n=23

n=9

totaal steekproef n=184

93 ,4

90,8

95,7

100,0

92,9

93,2

6,6

9,2

4,3

7,1

6,8

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: DTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

65

Tabel 3.50

Wat was de gemiddelde behandelingstermijn van meldingen en vergunningen in 1993 (in weken)? 0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

totaal steekproef n=180

gew l

n=76

n=74

n=23

Meldingen

3,2

3,6

3,7

3,9

3,5

3,4

Vergunningen

6,7

7,7

9,1

10,2

7,5

7,1

n=7

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Een melding wordt gemiddeld in 3,4 weken afgedaan, waar de in de Woningwet gestelde termijn vijf weken is. Een aanvraag voor de bouw van een vergunningplichtig bouwwerk wordt gemiddeld in 7,1 weken afgehandeld, terwijl de Woningwet daarvoor een termijn van dertien weken kent. De gemiddelde termijnen blijven dus ruim binnen de in de wet gestelde termijnen. Tabel 3.51 maakt een uitsplitsing

van de behandelingstermijnen in maanden. Tabel 3.51

Aantal afgegeven beschikkingen (meldingen en vergunningen) naar behandelingstermijn (in procenten) in 1993 0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

totaal steekproef n= 151

gew l

n=58

n=66

n=21

n=6

1 maand of korter

34,1

24,8

23,5

6,8

27 ,6

30,8

Tussen 1 - 2 maanden

39,5

36,2

20,3

34,2

35 ,5

37,5

Tussen 2 - 3 maanden

16,0

23 ,6

36,7

37,3

23 ,1

19,5

Tussen 3 - 4 maanden

3,6

5,3

7,1

7,0

5,0

4,3

Tussen 4 - 5 maanden

2,1

3,4

4,8

5,9

3,2

2,6

Tussen 5 - 6 maanden

3,2

3,2

3,8

5,1

2,8

3,2

Meer dan 6 maanden

1,5

3,5

3,8

3,7

2,8

2,1

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

66

Tabel 3.51 laat zien dat de behandeling van circa veertien procent van de aanvragen meer dan drie maanden tijd vergt. Omdat dan de termijn die in artikel 46 van de Woningwet genoemd wordt, zou zijn overschreden, zou - nu verdaging van behandelingstermijn niet of nauwelijks voorkomt - in die gevallen fictieve verlening aan de orde moeten zijn. Echter, ook fictieve verlening komt in de praktijk niet of nauwelijks voor. Zeer waarschijnlijk gaat het in het overgrote deel van die gevallen om

Tabel 3.52

Welke effecten van de fatale termijnen zijn er in de gemeenten opgetreden (% van het totaal aantal gemeenten)? 0-20 .000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=75

n=76

n=23

n=9

totaal steekproef n=183

Afhandeling van aanvragen verloopt sneller

37,3

21,1

52 ,2

100,0

35 ,3

36,4

Toetsingsprocedures zijn minder nauwgezet

17,3

19,7

21 ,7

100,0

18,0

17,7

Vooroverleg is belangrijker geworden

86,7

88,3

95,7

100,0

98,1

87,8

Aantal weigeringen is toegenomen

17,3

22,4

56,5

66,7

26,8

21 ,8

Automatisering is noodzakelijk geworden

48,0

73,7

91 ,3

100,0

66,7

57 ,0

Minder tijd voor controle in de buitendienst

54,7

57,9

21 ,7

44,4

51,4

53,1

Organisatieproces is verbeterd

41 ,3

38,2

56,5

88,9

44,3

42,7

Aanvragen worden strenger op ontvankelijkheid getoetst

62 ,7

76,3

87,0

88,9

72,7

67,5

Vergunningen onder voorwaarden worden vaker verstrekt 9,3

10,5

8,7

9,3

9,3

9,3

9,3

Geen van deze uitspraken

1,3

1,3

gew l

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

67

aanvragen die in strijd zijn met het bestemmingsplan. Overeenkomstig artikel 46, derde lid gelden dan de fatale termijnen immers niet. Onder de Woningwet 1962 nam de behandeling van bijna 21 % van de aanvragen (steekproef 1993) meer dan drie maanden in beslag (Meijer e.a., 1994). De grootste gemeenten geven voor elke vier verleende vergunningen een positieve mededeling af. Die positieve mededeling moet binnen een maand (vijf weken) worden gegeven. Dat slechts zeven procent van de gegeven beschikkingen in de grootste gemeenten binnen een maand wordt afgegeven, kan dan ook niet verklaard worden. Vermoedelijk gaat het hier om een meetfout die moet worden toegeschreven aan het geringe aantal respondenten in deze categorie. We hebben de gemeenten ook gevraagd naar de effecten die door de introductie van de fatale termijnen zijn opgetreden (tabel 3.52). Sommige effecten die als gevolg van de invoering van de fatale termijnen in de Woningwet optreden, worden vaker genoemd dan andere. In volgorde van het aantal keren dat ze worden genoemd, wijzen gemeenten op het toegenomen belang van het vooroverleg (bijna 88%), de betere naleving van de ontvankelijkheidstoetsing (ruim 67%), de gestegen noodzaak van automatisering (57%) en de verschuiving van werkzaamheden in de buitendienst naar de binnendienst (iets meer dan 53%). Opvallend is dat gemeenten de eigenlijke bedoeling van de wetgever, namelijk versnelling van afhandeling van aanvragen, pas op de zesde plaats noemen (36%). Het lijkt er dus sterk op dat de respondenten in de gemeenten bij de fatale termijnen in de Woningwet vooral denken aan een aantal neveneffecten. Daarbij kan men zich afvragen of het verschuiven van werkzaamheden van de buitendienst naar de binnendienst wel als een gewenst effect kan worden beschouwd, gezien tegen de achtergrond van de in verschillende onderzoeken geconstateerde handhavingsproblemen van ruimtelijke voorschriften en bouwregelgeving.

68

4

DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE NA TWEE JAAR:·EEN TUSSENBALANS

4.1 Inleiding Nadat we in het voorgaande hoofdstuk een weergave hebben gegeven van de resultaten van de schriftelijke enquête uit het najaar van 1994, is het nu tijd om de balans op te maken. In dit onderzoek is getracht een beeld te krijgen van het functioneren van bouwplanprocedure in de gemeenten gedurende enkele jaren. Daarbij zijn verschillende gegevensbronnen gehanteerd. In het enquête-onderzoek dat is afgenomen in het eerste kwartaal van 1993, hebben we de gemeenten gevraagd een beeld te schetsen van de bouwplanprocedure zoals die functioneerde voor invoering van de herziene Woningwet in oktober 1992. Daarna hebben we in de loop van 1994 getracht in acht gemeenten op basis van dossieranalyse en het afnemen van interviews inzicht te krijgen in de werking van de gewijzigde Woningwet, in het bijzonder wat betreft de nieuwe bouwplanprocedure. Tenslotte hebben we in het najaar van 1994 door middel van een tweede schriftelijke enquête gegevens verzameld om een representatief beeld te krijgen van het functioneren van de nieuwe procedures. Hierover rapporteerden wij in hoofdstuk 3. In dit hoofdstuk vergelijken we de resultaten van de twee afgenomen enquêteonderzoeken met elkaar. In die vergelijkingen worden ook regelmatig de inzichten uit de casestudies betrokken. Het hoofdstuk is opgezet volgens hetzelfde stramien als hoofdstuk 3. Allereerst staan we stil bij de organisatie van het BWT. In paragraaf 4.3 wordt de herziene procedure behandeld. In paragraaf 4.4 staat de driedeling centraal. Tenslotte komt de positief fatale termijnen en de daarvan verwachte versnelling van de behandeling van aanvragen aan de orde in paragraaf 4.5.

4.2 Organisatie van het Bouw- en Woningtoezicht De introductie van de herziene Woningwet beoogde mede een aantal effecten op het gemeentelijk apparaat te bewerkstelligen. Door de categorie vrije bouwwerken groter te maken en een nieuwe categorie meldingplichtige bouwwerken te introduceren zouden de procedures (van aanvraag van bouwvergunning) verkort worden en de rechtszekerheid voor de burger worden vergroot.

69

Tabel 4.1

Welke (organisatorische) consequenties zagen de gemeenten vooraf (als % van het totaal aantal gemeenten)12?

Totaal steekproef (n= 137)

gewogen totaal

Aanpassen van administratieve en geautomatiseerde procedures

83,2

78,3

Noodzaak van ontvankelijkheidsregeling

46,0

43,9

Noodzaak van betere externe en interne coördinatie

24,1

22,5

Grotere rol van het vooroverleg

21 ,9

21,4

Personele consequenties (werkdruk: en deskundigheid)

20,4

17,7

Noodzaak van mandatering

12,4

12,4

Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1993.

Voordat de herziene Woningwet en het Bouwbesluit in werking traden, voorzagen de gemeentelijke diensten BWT nogal wat organisatorische consequenties. In de enquête die in de eerste maanden van 1993 is afgenomen, is gevraagd welke gevolgen de gemeenten verwachtten. De meest genoemde zijn in tabel 4 .1 opgenomen. Op het vooroverleg en de ontvankelijkheidsregeling gaan we later in dit hoofdstuk nog in. In deze paragraaf wordt achtereenvolgens stilgestaan bij de automatisering van de procedure, mandatering (interne procedures) en de werkdruk (personele consequenties) .

Automatisering De belangrijkste conclusie die de gemeenten vooraf trokken (zie tabel 4 .1), is dat de administratieve procedures op korte termijn verbeterd moesten worden. Een belangrijk onderdeel van deze verbetering was volgens de gemeenten de invoering van een geautomatiseerd systeem van procesbewaking. Hoe groter de gemeente, des te sterker men overtuigd was van de noodzaak om de procedures aan te passen. Alle grote gemeenten vonden het noodzakelijk om het vergunningsproces onder het nieuwe regime met de computer te bewaken.

12

70

De wegingsfactoren per gemeentegrootte-categorie die zijn gehanteerd bij de data die met de nulmeting zijn verzameld, bedragen achtereenvolgens van klein (0 tot 20.()()() inwoners) naar groot (meer dan 100.()()() inwoners) : 1,71 ; 0,48 ; 0,46; 0,46.

Voor 1992 had ruim een derde van de gemeenten het bouwvergunningproces geautomatiseerd. In de casestudies die na de eerste enquête zijn verricht, blijkt dat veel gemeenten bezig zijn met het automatiseren van de procedure. Automatisering vindt men nodig om de fatale termijnen beter te kunnen bewaken en overschrijding van de fatale termijnen te voorkomen. Een aantal gemeenten beschikte overigens reeds voor invoering van de herziene Woningwet over een nieuw of belangrijk vernieuwd systeem. In het vorige hoofdstuk is geconstateerd dat het percentage gemeenten dat de procedure op de een of andere manier geautomatiseerd heeft, alleen maar verder toegenomen is. Uit tabel 3.2 blijkt dat in het najaar van 1994 bijna de helft van de gemeenten de bouwplangegevens in de computer opslaat.

Mandatering/inteme procedures Voor het van kracht worden van de herziene Woningwet speelt twaalf procent van de gemeenten met de gedachte om via mandateringsbesluiten bevoegdheden lager in de organisatie te laten uitoefenen. Die keuze maken ze om het tempo van afhandeling te kunnen vergroten (fatale termijnen) en aldus overschrijding van fatale termijnen te voorkomen. De casestudies laten zien dat alle bezochte gemeenten organisatorische maatregelen hebben getroffen om de formele procedure te versnellen. Beslissingsbevoegdheid (in naam van B en W te nemen), hebben ze op grote schaal gemandateerd aan hogere ambtenaren van het Bouw- en Woningtoezicht. Mandatering betreft in de regel de ontvankelijkheidsbepaling, de positieve beslissingen op meldingen en op aanvragen voor bouwvergunning tot een bepaald bedrag, vaak een maximum van f 100.000,-. Negatieve beslissingen worden - vanuit gemeentelijke beleidsoverwegingen - veelal eerst voorgelegd aan B en W. In de landelijke enquête die in het najaar van 1994 is gehouden, hebben we de gemeenten gevraagd of introductie van de nieuwe regelgeving heeft geleid tot een verandering in mandaten en bevoegdheden. De uitkomsten laten zien dat bijna veertig procent van de gemeenten de bevoegdheden lager in de organisatie heeft gemandateerd (zie tabel 3.3). Uit de casestudies is verder duidelijk geworden dat ook de afstemming tussen de verschillende ambtelijke afdelingen is verbeterd. Dat geldt zowel voor de administratieve afhandeling van aanvragen als voor de inhoudelijke toetsing. Veel gemeenten halen de relaties tussen de coördinerende afdeling BWT en de adviseurs aan. Een enkele gemeente heeft in eerste instantie zelfs intern termijnen geïntroduceerd. Wanneer een adviseur (bijvoorbeeld de brandweer of de welstandscommissie) binnen die termijn niet reageert, nemen ze aan dat het advies positief is. Uiteindelijk heeft de gemeentelijke praktijk laten zien dat dit principe 'geen nieuws, goed nieuws' niet werkbaar is. Concluderend kunnen we stellen dat sinds de invoering van het nieuwe vergunningenstelsel de organisatie van het proces van vergunningverlening in de meeste gemeenten is verbeterd. Er zijn duidelijke afspraken gemaakt met de adviserende afdelingen en het is duidelijk wie wat doet en wanneer. De procedure is meer gestroomlijnd dan onder de 'oude' Woningwet. 71

Tabel 4.2

Leidt het nieuwe vergunningenstelsel tot een vermindering van de werkdruk (voorjaar 1993; gewogen %)?

Zeker wel De werkdruk van de medewerkers van BWT zal afnemen

waarschijnlijk wel

4,0

weet niet

0,8

waarschijnlijk niet

1,3

zeker niet

80,9

totaal

100,0

Bron: OTB/ffiRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1993.

Werkdruk

Een laatste - en niet het minst belangrijke - thema op het organisatorische vlak betreft de regeldruk en daarmee samenhangend de werkdruk. In de commentaren die vooraf werden geleverd op de nieuwe wet, werd er sterk aan getwijfeld of de werkdruk wel zou gaan afnemen zoals beoogd. Met name de introductie van de categorie meldingplichtige bouwwerken zou weleens extra werk kunnen opleveren (Lubach e.a., 1992). Daarnaast werd opgemerkt dat de introductie van nieuwe onderdelen bij vergunningverlening voor extra werkzaamheden zorgt, zoals de uitgebreide ontvankelijkheidstoets, het bodemonderzoek en de coördinatie tussen bouw- en milieuvergunningprocedures. In de enquête die in het voorjaar van 1993 is gehouden, is de gemeenten onder meer gevraagd naar hun verwachtingen over de werkdruk. De gemeenten vreesden op dat moment het ergste (Zie tabel 4.2). In de casestudies die we daarna hebben gehouden, gaf geen enkele gemeente aan dat de werkdruk voor het Bouw- en Woningtoezicht was afgenomen. Er is volgens deze gemeenten sprake van meer werk door meer en complexere regelgeving . Ze noemen de coördinatieregeling als voorbeeld van meer regelgeving. De (administratieve) werkzaamheden die betrekking hebben op de ontvangstbevestiging, ontvankelijkheidstoets, ontvankelijkheidsverklaring, publikatie en termijnbewaking noemen de gemeenten als voorbeelden van nieuwe werkzaamheden. Ze achten de toetsing aan het Bouwbesluit complexer dan de vroegere toetsing aan de technische voorschriften in de eigen bouwverordening. Voor een aantal gemeenten blijft het bij de constatering dat de werkdruk is vergroot. Voor andere gemeenten gaan de consequenties verder. In deze gemeenten heeft de combinatie van onderbezetting en taakverzwaring geleid tot uitbreiding van de formatie enlof een herschikking van bepaalde taken. Diverse gemeenten geven aan dat er een verschuiving van werkzaamheden heeft plaats gevonden van de buitendienst naar de binnendienst. De toegenomen werkzaamheden zijn vooral administratief-juridisch van aard, terwijl voor (repressieve) toetsing van bouwvoorschriften minder tijd beschikbaar is. Dit geldt met name in de kleinere gemeenten met een beperkt aantal formatieplaatsen. De medewerker(s) van Bouw- en Woningtoezicht zijn daar min of meer all-round. Als gevolg van de

72

nieuwe regelgeving zeggen zij meer tijd kwijt te zijn aan administratief-juridische zaken, waardoor het meer technische werk soms in het gedrang komt. De meest recente enquêteresultaten (zie hoofdstuk 3) bevestigen het bovenstaande beeld. Zeer veel gemeenten (ruim negentig procent) vinden dat de werkdruk (sterk) is toegenomen (vergelijk tabel 3.4).

Conclusie Als gevolg van de herziening van de Woningwet is er bij de diensten BWT duidelijk sprake van een stroomlijning van de bouwplanprocedures. Die stroomlijning heeft op drie manieren vorm gekregen. In de eerste plaats via automatisering. In de tweede plaats door het nemen van mandateringsbesluiten. Tenslotte is de interne coördinatie/afstemming verbeterd. De genoemde maatregelen zorgen echter niet voor een afname van de werkdruk. In tegendeel, de gemeenten constateren dat de werkdruk is toegenomen: genoemde maatregelen in de organisatorische sfeer blijken onvoldoende tegenwicht te kunnen bieden aan de uitvoeriger èn meer complexe regelgeving en de daaruit voortkomende extra werkzaamheden.

4.3 Procedures 4.3.1 Vooroverleg Vóór de invoering van de herziene Woningwet werd in commentaren (zie hoofdstuk 2) de verwachting uitgesproken dat als gevolg van de strakkere termijnen in de wet het overleg tussen bestuursorganen en aanvragers zich buiten de formele procedure om zou gaan afspelen. Over de termijn van dertien weken voor vergunningverlening werden eveneens opmerkingen gemaakt (zie bijvoorbeeld: Noordanus, 1987). Deze termijn is zo krap dat men zich afvroeg of er geen vlucht zou gaan optreden naar het vooroverleg. Uit de eerste enquête (voorjaar 1993) kwam naar voren dat bijna alle gemeenten (namelijk 94%) voor 1 oktober 1992 gebruik maakten van vooroverleg. De verschillen tussen de gemeentecategorieën waren daarbij verwaarloosbaar klein. Bijna alle gemeenten spraken de verwachting uit dat door de introductie van de driedeling en de fatale termijnen het vooroverleg in omvang zou gaan toenemen. Uit de casestudies die we daarna hebben uitgevoerd, blijkt dat het vooroverleg over de hele linie duidelijk in betekenis is toegenomen. Het plegen van vooroverleg stimuleren gemeenten op verschillende manieren. Het voeren van vooroverleg vormt een in meer of mindere mate geformaliseerd onderdeel van de procedure. Vooroverleg kan overigens niet in strijd worden geacht met de bepalingen van de Woningwet: nergens wordt het voeren van informeel overleg voorafgaand aan de formele indiening van de aanvraag verboden. Een vraag kan wel zijn of het voeren van vooroverleg op de geconstateerde grote schaal in strijd moet worden geacht met de strekking van de herziene Woningwet. De casestudies laten zien dat gemeenten het belang van het vooroverleg onder de aandacht brengen door onder meer voorlichtingsfolders, informatie in huis-aan-huis bladen en afspraken met in de gemeente gevestigde architecten. Over het algemeen 73

blijven potentiële aanvragers vrij om te beslissen of zij al dan niet met de gemeente in vooroverleg treden, maar een aantal gemeenten oefent daarbij flinke druk uit. In de praktijk blijkt dat een meerderheid van de plannen pas wordt ingediend nadat vooroverleg heeft plaats gehad; dit geldt zeker voor vergunningaanvragen. Het beeld is gevarieerder als het gaat om het plegen van vooroverleg over meldingen. De achterliggende gedachte bij het vooroverleg is dat men in de voorprocedure, dus voordat de formele procedure begint, al een aantal werkzaamheden kan uitvoeren. De proceduretijd na formele indiening van de aanvraag kan dan optimaal worden benut, zodanig dat fictieve verlening van bouwvergunning of een fictieve mededeling kan worden voorkomen. Naast het halen van de fatale termijnen is het bodemonderzoek in veel gemeenten ook een duidelijk argument voor het plegen van vooroverleg. Men is van mening dat anders het aantal niet-ontvankelijk verklaringen zeer sterk zal toenemen. Het vooroverleg wordt ook gezien als dienstverlening ten gunste van de burger die vaak niet precies weet waaraan de in te dienen aanvraag moet voldoen. Architecten en aannemers zien - zeker in de eerste fase na inwerking treden van de herziene regelgeving - het voeren van vooroverleg als een mogelijkheid om tekorten in ervaringen en deskundigheid te signaleren en te ondervangen. In veel gevallen zou zonder het voeren van vooroverleg vrijwel zeker niet-ontvankelijkheid volgen. Daarmee wordt ook duidelijk dat het voeren van vooroverleg zowel het belang van de gemeenten, als het belang van de aspirant-aanvragers kan dienen. Tabel 4.3 vergelijkt het belang van het vooroverleg in 1991 en 1993 (zie ook tabel 3.7).

Tabel 4.3

Het belang van het vooroverleg als percentage van het totaal aantal bouwaanvragen die in 1991 en 1993 zijn ingediend (gewogen %)

1991 n=199

1993 n=181

Minder dan 25 %

30,3

20,2

Tussen 25 % en 50 %

36,9

29,8

Tussen 50% en 75%

20,5

33,2

Meer dan 75%

12,3

16,8

100,0

100,0

Totaal

Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1993, 1994.

74

De gegevens in tabel 4.3 tonen aan dat er in 1993 bij relatief meer bouwplannen sprake is van vooroverleg dan in 1991. Gezien het voorgaande zal deze constatering geen verbazing wekken. Zowel in 1991 als in 1993 maken overigens met name de kleine gemeenten naar verhouding vaker gebruik van het vooroverleg. De kleinschaligheid van de gemeentelijke organisatie zorgt waarschijnlijk in deze gemeenten voor een directe band met de burgers. Het is van belang om vast te stellen wat er tijdens het vooroverleg inhoudelijk aan de orde komt. Uit de casestudies blijkt dat er grofweg vier varianten zijn: Er wordt nagegaan of de aanvraag compleet is en gereed is voor indiening, waarbij tevens duidelijk wordt gemaakt of de aanvraag een meldingplichtig dan wel een vergunningplichtig bouwwerk betreft. Welstands-, planologische en bouwtechnische aspecten worden globaal beoordeeld. Tijdens de formele procedure volgt een meer precieze toetsing. Tijdens het vooroverleg worden bepaalde aspecten getoetst; tijdens de formele procedure komen er andere - nog niet getoetste - aspecten aan de orde. Het bouwplan wordt volledig beoordeeld, de formele procedure kan snel na de indiening van het bouwplan worden afgewikkeld. De enquête die in het najaar van 1994 is gehouden, maakt duidelijk dat iets meer dan de helft van de gemeenten aanvragen na afloop van het vooroverleg tijdens de formele procedure opnieuw volledig toetst (zie tabel 3.17). Ze doen dit om te bekijken of de officieel ingediende aanvraag afwijkt van wat er tijdens het vooroverleg is besproken. De tijd die de gemeente aan de formele toetsing besteedt zal hoogstwaarschijnlijk (veel) minder zijn dan wanneer de gemeente het plan nog helemaal niet gezien had. Deze uitkomst wijst er desondanks op dat de gemeente in substantiële mate dubbel werkt. Hoewel vanzelfsprekend dubbel werk moet worden voorkomen, dient de extra inspanning wel te worden afgewogen tegen het risico dat het officieel ingediende bouwplan is gewijzigd nadat het plan in de voorprocedure is beoordeeld. Tabel 4.4 geeft aan waarop de gemeenten tijdens het vooroverleg in 1991 en 1993 toetsen (zie ook tabel 3.16). De nadruk ligt op een inhoudelijke beoordeling (welstand, planologisch, technisch). De verschillen tussen 1991 en 1993 zijn niet zo groot. Redelijk veel gemeenten plaatsen de toetsing aan milieu bij de categorie anders (in 1993). Vandaar dat deze categorie in belang is toegenomen.

Conclusie Het belang van het vooroverleg is na oktober 1992 duidelijk toegenomen. Veel gemeenten hanteren nu - met name om de fatale termijnen te ornzeilen - een officieus vooroverleg en een formele bouwplanprocedure. De tijd die het vooroverleg neemt, loopt nogal uiteen en is niet precies bekend. De gegevens die met de enquête uit het najaar van 1994 zijn verzameld (zie ook tabel 3.15), wijzen erop dat een behandeling van een (schets)plan tijdens het vooroverleg gemiddeld zo'n twee tot vier weken duurt.

75

Tabel 4.4

Waaraan werden de plannen die in 1991 en 1993 onderwerp van vooroverleg waren, getoetst (als % van het totaal aantal gemeenten)?

1991 gewogen totaal (n= 199)

1993 gewogen totaal (n= 181)

Aan ontvankelijkheid

41,1

44,2

Aan redelijke eisen van welstand

80,0

98,0

Aan stedebouwkundige eisen! bestemmingsplan

93,4

98,5

Aan bouwtechnische voorschriften

54,8

49,4

6,0

13,5

Anders

Bron: OTB!IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1993, 1994.

4.3.2 ()ntvaIUkelijldmeid De herziene Woningwet kent een belangrijke wIJzlgmg op het onderdeel van de ontvankelijkheidsbepaling. Voorheen was via de bouwverordening voorzien in een ontvankelijkheidsregeling. Nu de besluitvormingstermijnen niet langer termijnen van orde zijn, maar positief fatale termijnen, wordt het vanzelfsprekend veel belangrijker om aan het begin van die besluitvormingstermijn over een complete aanvraag te beschikken. Het bestuursorgaan kan het bouwplan pas adequaat toetsen indien ze beschikken over alle benodigde gegevens. Na invoering van de positief fatale besluitvormingstermijnen ligt het voor de hand de tijd die het bestuursorgaan ter beschikking staat, niet te belasten met het vragen van aanvullende gegevens. Nà het beoordelen van de ingediende aanvraag op ontvankelijkheid bestaat er voor de aanvrager geen verplichting meer om aanvullende gegevens te overleggen. De ontvankelijkheidsbepaling werkt zodanig dat na een onzorguldig of helemaal niet uitgevoerde ontvankelijkheidstoets, de aanvraag niet kan worden afgewezen vanwege het ontbreken van gegevens. Dat het ontbreken van gegevens bij ingediende bouwplannen voor invoering van de Woningwet 1991 tot vertraging leidde blijkt uit tabel 4.5 die tot stand kwam na de nulmeting (Meijer e.a., 1994).

76

Tabel 4.5

Factoren die de afhandeling van bouwaanvragen vertragen (voor oktober 1992; horizontaal gepercenteerd; gewogen %)

Factoren

Grote rol

Ingediende bouwaanvraag is niet compleet (n=207)

32,0

Coördinatie tussen de gemeentelijke diensten (n=207)

kleine rol

geen rol

weet niet

59,4

4,8

3,8

8,3

45,2

43,5

3,0

Andere deskundigheid wordt ingeschakeld omdat deze bij gemeente ontbreekt (n=205)

6,8

34,9

54,9

3,4

Vergunningverlening wordt aangehouden voor afstemming met een milieuvergunning (n=208)

10,7

30,1

54,6

4,6

Verlenen van vrijstelling op basis van de WRO (n=208)

76,5

21 ,6

0,8

1,1

Afwachten van het advies van de welstandscommissie (n=208)

18,6

51,4

21,2

0,8

3,2

10,5

80,7

5,6

De aanvrager heeft geen of te laat leges betaald (n=208)

Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1993.

In bijna alle gevallen speelde het ontbreken van essentiële gegevens een vertragende rol bij het afhandelen van de aanvraag (zie tabel 4.5). Het invoeren van een strenge ontvankelijkheidsregeling lijkt dan ook een voor de hand liggende stap. De noodzaak daartoe onderkenden de gemeente in de nulmeting ook. Van de 137 gemeenten die voor oktober 1992 een inventarisatie hadden gemaakt, onderkende bijna de helft dat er een ontvankelijkheidsregeling zou moeten komen. Als mogelijke consequentie van de invoering van fatale termijnen meende ruim drie kwart dat er zeker nadrukkelijker getoetst zou gaan worden aan ontvankelijkheidseisen. Die verwachting is dus uitgekomen. In het vorige hoofdstuk bleek in tabel 3.20 dat de ontvankelijkheidsregeling inderdaad als een filter werkt voor het selecteren van incomplete aanvragen. Een derde tot een vierde van de aanvragen blijkt niet aan de ontvankelijkheidseisen te voldoen! De casestudies ondersteunen die bevinding. In een gemeente als Lelystad blijkt dat van de grotere bouwplannen ongeveer de helft in eerste aanleg niet voldoet aan 77

ontvankelijkheidseisen. Bij de kleinere plannen ligt het percentage rond de vijftien procent. Toch is er in vergelijking met de situatie voor invoering van de herziene Woningwet wel wat verbeterd. Dat blijkt bij voorbeeld uit cijfers die de gemeente Utrecht presenteerde. Ongeveer 99% van de ingediende aanvragen uit juli en augustus 1992 zou - gelet op de eisen van de Woningwet 1991 - moeten worden aangevuld. Uit tabel 3.22 blijkt dat ruim zestig procent van de gemeenten aangeeft dat de ontvankelijkheidstoetsing de volledigheid van aanvragen heeft verbeterd of sterk verbeterd. De introductie van de scherpe ontvankelijkheidsregeling heeft dan ook zeker tijdwinst opgeleverd omdat hierdoor de tijd die nodig is voor aanvulling van aanvragen, buiten de formele proceduretijd kan worden gehouden. Gemeenten lijken op dat punt de regeling overigens wel wat al te scherp te vinden. Dat kan ook uit tabel 3.21 worden afgeleid. Hoewel in bijna zestig procent van de gevallen onvolledige aanvragen niet-ontvankelijk worden verklaard, zien gemeenten in iets meer dan 40% van die gevallen reden om die forse consequentie niet te trekken. Kennelijk achten gemeenten de termijn van twee weken die voor aanvulling van onvolledige aanvragen beschikbaar is, aan de krappe kant. Ook uit de casestudies die we uitgevoerd hebben, blijkt onvrede met deze korte termijn. Zeker wanneer elementaire gegevens ontbreken, zoals bijvoorbeeld het rapport van een bodemonderzoek, is een aanvrager vrijwel niet in staat binnen twee weken te reageren. De casestudies laten tevens zien dat veel gemeenten deze termijn soepel hanteren. Sommige gemeenten accepteren bijvoorbeeld gegevens die na drie weken binnenkomen ook nog. Daarbij maken enkele gemeenten wel een scherp onderscheid naar de soort gegevens die ontbreken. Gaat het om een rapport van een bodemonderzoek, dan zijn ze - uit angst voor latere schadeclaims - wel streng. Aan andere gegevens hecht men soms niet al te sterk. Enkele van de woordvoerders van betrokken gemeenten die wij voor het onderzoek raadpleegden, menen dat in de bouwverordening soms wel erg gedetailleerde eisen worden gesteld uit hoofde van ontvankelijkheid. Overigens blijkt dat slechts een zeer gering deel van de ingediende aanvragen nietontvankelijk wordt verklaard. Ook in de casestudies werden telkens zeer lage cijfers aangetroffen. Het geringe aantal niet-ontvankelijkverklaringen schreven de gesprekspartners in de gemeenten die in het casestudie-onderzoek zijn geraadpleegd, toe aan het vooroverleg. Al te grote hiaten in de gegevensverstrekking worden op deze wijze voorkomen. Uit de in hoofdstuk 3 weergegeven resultaten van de enquête blijkt echter dat 'slechts' 44% van de bouwplannen tijdens het vooroverleg aan ontvankelijkheidseisen wordt getoetst (tabel 3.16). Ook de ontvankelijkheidsbepaling zelf met de daarin besloten mogelijkheid tot het leveren van aanvullende gegevens lijkt een duidelijke verklaring te kunnen bieden voor het geringe aantal gevallen van nietontvankelijkheid. Een opvallend gegeven (zie tabel 3.14) is dat meer dan 60% van de gemeenten een uitbreiding wenst van de termijn van twee weken die de aanvragers ter beschikking staat om de onvolledige aanvraag aan te vullen (artikel 47, eerste lid). Op deze plaats verwijzen we ook naar hoofdstuk 2, waar we de ontvankelijkheidsregeling in de Woningwet vergelijken met de ontvankelijkheidsregeling in de Algemene wet bestuursrecht. Daar werd - vanuit een juridische optiek - reeds de aanbeveling

78

geformuleerd om de Woningwet beter te laten aansluiten bij de ontvankelijkheidsregeling van de Awb. Die aanbeveling onderstrepen de respondenten uit de gemeenten vanuit een praktische benadering. 4.3.3 Welstandstoetsing Volgens de herziene Woningwet mogen zowel meldingplichtige als vergunningplichtige bouwwerken niet in strijd zijn met de redelijke eisen van welstand. De toetsing vindt plaats aan de hand van welstandscriteria in de bouwverordeningen. Bij de toetsing van meldingplichtige bouwwerken is advisering van een welstandscommissie verplicht, tenzij deze zijn gelegen in een door de gemeenteraad aangewezen zogenaamd 'welstandsongevoelig gebied'. Bij vergunningverlening is inschakeling van een onafhankelijke commissie verplicht voorgeschreven. Het oordeel van B en W is formeel echter doorslaggevend. De categorie vrije bouwwerken is uitgezonderd van welstandstoetsing door de gemeente. Voor monumenten geldt de uitzondering dat iedere verandering vergunningplichtig blijft. Dit betekent dat elke verandering aan een monument tevens getoetst dient te worden aan redelijke eisen van welstand. Deze uitzondering geldt niet voor niet-monumenten in beschermde stads- en dorpsgezichten. Kleine veranderingen en vernieuwingen aan deze bouwwerken of het oprichten van bouwwerken van geringe afmetingen zijn in dit geval vergunningvrij en dus vrijgesteld van welstandstoetsing. Een in voorbereiding zijnde wetswijziging zou hierin verandering kunnen brengen. In de enquête die in het voorjaar van 1993 is gehouden, hebben we de gemeenten gevraagd of ze - gedurende het laatste kwartaal van 1992 - de welstandscommissie inschakelen bij het toetsen van meldingplichtige bouwwerken aan welstandsscriteria. Bijna zeventig procent vraagt voor het toetsen van een meldingplichtig plan de welstandscommissie altijd om advies. In een op de vier gemeenten geeft de welstandscommissie af en toe advies; in de meeste gevallen laat men echter het oordeel over aan een gedelegeerde van de welstandscommissie. Tijdens de casestudies hebben we geconstateerd dat de toetsing van meldingplichtige bouwwerken aan redelijke eisen van welstand in de meeste gemeenten standaard is. Daarbij schakelen ze niet altijd de welstandscommissie in. Het blijkt dat in enkele gevallen zelfs een ambtenaar van BWT (geen lid van de welstandscommissie) daarmee wordt belast. De peiling die in het najaar van 1994 is gehouden, toont aan dat bijna zeventig procent van de gemeenten alle meldingplichtige bouwwerken aan redelijke eisen van welstand toetst (tabel 3.23). Dit gebeurt meestal door een gedelegeerde van de commissie (tabel 3.24). Er zijn dus ook gemeenten die niet alle meldingplichtige bouwwerken aan redelijke eisen van welstand toetsen. In een op de tien gemeenten wordt drie kwart (of meer) van de meldingen niet getoetst. Uit de in 1994 gehouden enquête blijkt dat minder dan vijf procent van de gemeenten welstandsongevoelige gebieden heeft aangewezen. Ongeveer tien procent van de gemeenten zegt wel plannen daartoe te hebben. Gebieden die van welstandstoezicht zijn uitgezonderd zijn meestal industrieterreinen.

79

Tabel 4.6

Worden binnengekomen meldingen preventief aan het Bouwbesluit getoetst in 1992 (4e kwartaal) en 1993 (in gewogen %)?

1992 n= 207

1993 n=183

Nooit

22,5

21,8

Soms

43,9

52,7

Altijd

33,6

25,5

Totaal

100,0

100,0

Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1993, 1994.

4.3.4 Bouwtechnische toetsing Het doel van de landelijk geldende prestatie-eisen uit het Bouwbesluit is dat ze eenduidig, beter meetbaar en controleerbaar zouden zijn. Daannee zouden de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid worden gediend. Om tot deregulering en vereenvoudiging te komen, hoeft de nieuwe categorie meldingplichtige bouwwerken niet meer preventief te worden getoetst aan de technische voorschriften. Meldingplichtige bouwwerken moeten vallen binnen de eisen die in het Besluit meldingplichtige bouwwerken zijn gefonnuleerd. Ze worden verder getoetst aan de redelijke eisen van welstand en het bestemmingsplan. Bij geconstateerde strijd met het Bouwbesluit kan de gemeente repressief optreden.

Bouwtechnische toets van meldingen In de eerste enquête (de gegevens betreffen het laatste kwartaal van 1992) is nagegaan of de gemeenten de binnengekomen meldingen preventief aan het Bouwbesluit toetsen. Bijna een op de drie gemeenten toetst meldingen (vrijwel) altijd preventief aan het Bouwbesluit. Tussen de gemeentecategorieën bestaan grote vèrschillen. De kleinste gemeenten passen een preventieve toets in verhouding het meest toe. De gegevens in de tabel 4.6, waarin 1992 (laatste kwartaal) en 1993 worden vergeleken, wijzen erop dat gemeenten op grote schaal de wet 'ontduiken' (zie ook tabel 3.33). Het aantal gemeenten dat altijd preventief toetst, is weliswaar iets teruggelopen. Er zijn echter nog altijd meer gemeenten die aangeven altijd te toetsen dan gemeenten die zeggen nooit te toetsen.

Functioneren van het Bouwbesluit Wat vinden de gemeenten van het Bouwbesluit? In beide enquêtes vroegen we de gemeente in hoeverre toetsing aan het Bouwbesluit problemen oplevert. In tabel 4.7 worden de resultaten vergeleken (zie ook tabel 3.30). 80

Tabel 4.7

Levert toetsing van bouwplannen aan het Bouwbesluit problemen op in 1992 (4e kwartaal) en 1993 (in gewogen %)?

1992 n=194

1993 n=182

Geen

12,1

14,9

Enige

59,5

73,4

Veel

23,7

10,5

4,7

1,2

100,0

100,0

Zeer veel Totaal

Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1993, 1994.

Tabel 4.7 laat zien dat de relatief grote problemen die direct na het inwerkingtreden van het Bouwbesluit optraden, inmiddels zijn verminderd. Het ging in die periode met name om aanloopproblemen: het Bouwbesluit werd als complex en onoverzichtelijk ervaren. Met de prestatie-eisen werd een nieuwe technische toets geïntroduceerd. In 1993 zijn de grootste problemen voorbij . Het gros van de gemeenten kampt nu met 'enige' problemen. De reacties van de casestudie-gemeenten op de overschakeling van de Modelbouwverordening naar de prestatie-eisen van het Bouwbesluit zijn divers. Over de eenduidigheid en de op zich heldere structuur van het Bouwbesluit zijn de meningen positief. Ook het principe van de prestatie-eisen kan - na een wat moeizame start - op waardering rekenen. Over de inhoud (taalgebruik en verwijzingen) zijn de gemeenten minder tevreden. Enkele gemeenten vinden het Bouwbesluit ontoegankelijk en te gedetailleerd. De uitwerking ·van de regels vinden ze te juridisch en - mede daardoor - onleesbaar en te weinig praktijkgericht. Verder is er kritiek op de vele verwijzingen naar normen. Het Bouwbesluit verwijst veel naar normen; normen die in principe overigens ook voor oktober 1992 van kracht waren. Deze normen moesten echter eerst drastisch worden herzien om aan te sluiten bij het Bouwbesluit. In ministeriële regelingen zijn vervolgens uitgebreide wijzigingen opgenomen. Dit alles moest worden doorgenomen voordat kon worden begrepen wat nu de eigenlijke eisen zijn. Enkele gemeenten geven aan dat zij de wijzigingen die in het voorjaar van 1994 via ministeriële regelingen zijn doorgevoerd niet allemaal precies kunnen bijhouden. De casestudie-gemeenten vinden het werken met het Bouwbesluit complex. Dit heeft, zoals gezegd, vooral te maken met de ontoegankelijkheid van het Bouwbesluit (mate 81

van detaillering en de leesbaarheid). De toetsing van vergunningplichtige bouwwerken aan het Bouwbesluit vinden ze mede daardoor soms ingewikkeld. Enkele gemeenten geven aan dat de verzwaring van de brandpreventie-, warmte en geluidsisohitie-eisen tot meer werk heeft geleid. Het komt voor dat aanvragers nog slechts mondjesmaat plannen aanleveren die voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit, bijvoorbeeld bij te voegen berekeningen. Nu kan de gemeente dergelijke aanvragen natuurlijk niet-ontvankelijk verklaren. De gemeentelijke praktijk is echter anders. Men ziet voor zich zelf wat dat betreft een duidelijke opvoedende en begeleidende rol. Het ministerie heeft een helpdesk ingesteld waar gemeenten met vragen over de toepassing van het Bouwbesluit terecht kunnen. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeenten verschillend denken over de bruikbaarheid van de antwoorden die de helpdesk geeft. De gemeenten signaleren verder dat op nogal uiteenlopende wijze wordt omgegaan met de bepalingsmethoden in het Bouwbesluit. Waar het Bouwbesluit duidelijkheid moest verschaffen, blijkt dat nog steeds verschillende interpretaties voorkomen. Enkele gemeenten die wij tijdens de casestudies hebben bezocht, participeren in een periodiek overleg met andere gemeenten in de regio. Aan deze bijeenkomsten nemen vertegenwoordigers van het Bouw- en Woningtoezicht deel. Tijdens deze bijeenkomsten spreken ze de stand van zaken met betrekking tot de nieuwe regelgeving door. Het blijkt dan regelmatig dat de gemeenten op verschillende manieren omgaan met de prestatie-eisen in het Bouwbesluit. De oorzaak hiervan kan gelegen zijn in de moeilijkheidsgraad enlof onleesbaarheid van de bepalingsmethoden, het kennisniveau van de medewerkers van het BWT, enzovoort. Hoe het ook zij: de bedoeling van het Bouwbesluit (uniforme technische eisen en toetsing in alle Nederlandse gemeenten) wordt hiermee ondergraven. In de enquête die in het najaar van 1994 is gehouden zijn vragen opgenomen over de hanteerbaarheid van het Bouwbesluit (zie ook tabel 3.31). Ook hieruit blijkt dat de meeste gemeenten over de structuur en opbouw van het Bouwbesluit wel tevreden zijn. Over de hanteerbaarheid van de prestatie-eisen, de verwijzingen naar normen en het gelijkwaardigheidsbeginsel zijn de meningen verdeeld. Relatief meer gemeenten hebben een negatief oordeel. Ongeveer een op de drie gemeenten geeft een negatief oordeel over de hanteerbaarheid van zowel de prestatie-eisen, de normen als het gelijkwaardigheidsbeginsel. Wat de eerste twee punten betreft (prestatie-eisen en normen), lijkt de kritiek van de gemeenten vooral ingegeven te zijn door de ontoegankelijkheid en ingewikkeldheid van het taalgebruik van het Bouwbesluit. Op de hanteerbaarheid van het gelijkwaardigheidsbeginsel formuleren de casestudiegemeenten ook kritiek. Het blijkt dat architecten het gelijkwaardigheidsprincipe meestal niet kennen enlof toepassen. In de praktijk blijkt een architect zelden te komen met een weloverwogen voorstel voor gelijkwaardigheid. Omdat het gelijkwaardigheidsprincipe niet wordt gehanteerd, werkt het Bouwbesluit, ondanks de uitgangspunten, volgens de gemeenten innovatiebelemmerend.

82

4.3.5 Afstemming met milieuvergunningverlening/bodemrapport Voor de vergunningplichtige bouwwerken heeft de overheid gekozen voor coördinatie van bouw- en milieuvergunningprocedures. Ze wil onder meer de situatie vermijden dat na een verleende bouwvergunning wordt gestart met de bouw, terwijl de benodigde milieuvergunning nog moet worden verleend. De milieuvergunningverlening wordt dan niet onnodig onder druk gezet. Het is immers bijna onmogelijk of in elk geval veel bezwaarlijker, ook gezien de jurisprudentie, na voltooiing van de bouw alsnog veranderingen aan te brengen op basis van milieu-eisen. Bovendien moet worden voorkomen dat de houder van de bouwvergunning in dat geval een aanzienlijk kapitaalverlies kan leiden.

Coördinatie van bouw- en milieuvergunning Op basis van de vergunningpraktijk in 1991 hebben we in de eerste enquête onderzocht bij hoeveel bouwaanvragen sprake zal zijn van een koppeling met de milieuvergunning. Uitkomst was de schatting dat voor circa tien procent van de in 1991 verleende bouwvergunningen ook een milieuvergunning nodig was. Met de nodige voorzichtigheid hebben we de verwachting uitgesproken dat de coördinatieproblematiek bij een op de tien aanvragen aan de orde zou kunnen komen. We hebben de gemeenten verder gevraagd of ze de behandeling van de bouwvergunning en van de milieuvergunning in 1991 op elkaar afstemden (zie tabel 4.8). Het blijkt dat de toetsing van de bouwaanvraag in 1991 in de meeste gevallen werd afgestemd op de toetsing van de inrichting aan milieu-eisen. Tegelijkertijd stemden ze in meer dan veertig procent van de gevallen in het geheel niet af.

Tabel 4.8

Werd de toetsing van bouw- en milieuvergunning in 1991 onderling afgestemd? (in procenten)

0-20.000

20.000 tot 50.000

50 .000 tot 100.000

100.000 en meer

n=86

n=83

n=26

n=l1

Ja

55,8

65,1

65 ,4

27,3

59,2

57,5

Nee

44,2

34,9

34,6

72,7

40,8

42,5

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Totaal

totaal steekproef n=206

gew 1

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1993 .

83

Bij de vraag waaruit deze afstemming bestond, maken we een onderscheid tussen een procedurele en een inhoudelijk afstemming. Het aanhouden van de beslissing over de bouwaanvraag totdat men besloten heeft of de milieuvergunning verleend wordt, betekent een procedurele afstemming. Bij de inhoudelijke afstemming is uitgegaan van ambtelijk of bestuurlijk overleg. Tabel 4.9 geeft aan op welke wijze de afstemming tussen bouw- en milieuvergunning in 1991 plaatsvond. Bij bijna alle aanvragen, waarbij sprake was van een bepaalde afstemming, werd ambtelijk overleg gevoerd. Aanhouding en bestuurlijk overleg kwamen in 1991 veel minder frequent voor. In 1991 werd - hoewel dat strikt genomen niet was toegestaan - nog gemiddeld zestien procent van de bouwaanvragen, waarvoor een milieuvergunning nodig was, aangehouden. De aanhoudingsplicht uit de Woningwet 1991 zou dus grote consequenties kunnen hebben voor de gemeentelijk werkwijze. Bovengenoemde consequenties hebben gemeenten tijdig en adequaat onderkend. In de gemeenten die tijdens de casestudiefase zijn bezocht, verloopt de aanhouding van bouwaanvragen waarvoor een aanvraag voor een milieuvergunning is vereist, zonder al te veel problemen. Vooruitlopend op de invoering van deze procedurele coördinatieregeling hebben alle gemeenten werkafspraken gemaakt tussen de afdelingen BWT en Milieu. De resultaten van de enquête die in het najaar van 1994 zijn gehouden, bevestigen dit beeld. Volgens bijna alle gemeenten verloopt de coördinatie tussen bouw- en milieuvergunningen redelijk tot goed. In vijf tot tien procent van de aanvragen is afstemming tussen de verlening van de bouwvergunning en de milieuvergunning aan de orde. Dit komt in grote lijnen overeen met onze schatting (Meijer e.a., 1994) vooraf dat in zo'n tien procent van de gevallen afstemming noodzakelijk zou zijn. De atbandeling van deze aanvragen neemt gemiddeld vijf maanden in beslag.

Tabel 4.9

Wijze van afstemming bouw- en milieuvergunning in 1991 (in procenten van het totale aantal gemeenten)

0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=48

n=53

n=16

n=3

Aanhouden bouwvergunningverlening

16,7

17,0

12,5

Ambtelijk overleg

93,8

92,5

100,0

Bestuurlijk overleg

18,8

7,5

6,3

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1993.

84

100,0

totaal steekproef n=120

gew l

15,8

16,3

94,2

93,9

11,7

15,3

Bodemonderzoek

In de nulmeting (enquête voorjaar 1993) is niet ingegaan op de verplichting tot het uitvoeren van een bodemonderzoek. Tijdens de casestudies is gebleken dat verschillende gemeenten het overleggen van een schone-grondverklaring voor kleine bouwplannen een al te zware belasting voor de aanvrager vinden. De meeste gemeenten verlenen de maximale vrijstelling uit de Model-bouwverordening, voor bouwwerken met een oppervlak van minder dan 50m2 • De laatste enquête (najaar 1994) laat zien dat er daarnaast een fors aantal gemeenten is (veertig procent) dat nog ruimere vrijstellingsmogelijkheden heeft geformuleerd. Het belang van de bodemrapporten is niet precies bekend. De meeste gemeenten verlangen van tien à twintig procent van de aanvragers een bodemrapport. Op de problematiek van het bij indiening van een bouwaanvraag ontbreken van een bodemrapport is in paragraaf 4.3.2 reeds ingegaan.

4.4 Driedeling in bouwwerken

In deze paragraaf passeren verschillende aspecten van de driedeling in bouwwerken de revue. Deze aspecten betreffen achtereenvolgens het onderscheid tussen de verschillende categorieën, de term meldingplichtige bouwwerken en de praktische hanteerbaarheid van het onderscheid tussen de verschillende categorieën. Aan elk van de bovengenoemde drie aspecten wordt een aparte paragraaf gewijd. 4.4.1 Afbakening tussen de verschillende categorieën

Voor gemeenten, dat wil zeggen voor ambtenaren van de dienst BWT, is het onderscheid tussen de verschillende categorieën duidelijk. Uit de tweede enquête blijkt dat bijna 94 % van de ambtenaren geen moeite heeft met de indeling van ingediende bouwplannen in een bepaalde categorie. Dit naar eigen zeggen heldere inzicht bij ambtenaren staat in een schril contrast met de onduidelijkheid die er volgens de gemeenten bij de indieners van bouwplannen heerst over de afbakening (zie ook tabel 3.45 en 3.46). De begin 1993 gehouden enquête toont aan dat sinds de inwerkingtreding van de nieuwe wet bij bijna twee derde van de gemeenten meer vragen over bouw initiatieven worden gesteld. Deze hebben in hoofdzaak (80% van de gevallen) betrekking op de driedeling van bouwwerken. Bovendien verwachtte bijna drie kwart van de gemeenten dat de afbakening tussen de verschillende categorieën zeker of waarschijnlijk problemen zou geven voor bouwaanvragers. Deze verwachting wordt waarheid, nu ruim anderhalf jaar later nog circa twee derde van de aanvragers problemen heeft met het onderscheid tussen de categorieën. Hierbij geldt dat de onduidelijkheid met de gemeentegrootte toeneemt. In de kleinste gemeenten is sprake van onduidelijkheid bij ruim 60% van de aanvragers. Dit loopt via 71 % à 72 % voor de middelgrote gemeenten op tot bijna 78 % in de grote gemeenten met meer dan 100.000 inwoners (zie tabel 3.45). Deze uitkomsten zijn ook een bevestiging van de geluiden die tijdens de casestudies werden gehoord.

85

Nu een ruime meerderheid van de aanvragers niet in staat blijkt om aan te geven in welke categorie een bouwwerk valt, komt het er in de praktijk meestal op neer dat de ambtenaar BWT de keuze voor een bepaalde categorie maakt. Illustratief is in dit verband dat de verschillende gemeenten voor het indienen van bouwplannen - in afwijking van de VNG-modellen - gebruik maken van één formulier dat zowel voor meldingen als voor bouwaanvragen dient te worden gebruikt. Aan het begin van het formulier kunnen ze aankruisen of het een melding dan wel een vergunningaanvraag betreft. In één van de casegemeenten, de gemeente Utrecht, maakt zo'n tachtig procent van de aanvragers van deze mogelijkheid geen gebruik. Juist omdat de kennis omtrent de afbakening tussen de verschillende categorieën bij potentiële bouwers zo gering is, wordt deze afbakening in de praktijk een nauwelijks te controleren activiteit van de gemeente zelf. Immers, wie aangeeft het onderscheid niet te kunnen maken, zal, nadat een ander het onderscheid in zijn naam heeft gemaakt, niet snel tegen de gemaakte keuze ageren. Ook de administratieve rechter is zich goed bewust van de positie die de gemeente bij het categoriseren van bouwplannen heeft. Uit de in hoofdstuk 2 van dit rapport besproken jurisprudentie blijkt dat een positieve mededeling van rechtswege is gedaan, indien B en W niet binnen vijf weken een besluit nemen op een binnengekomen melding die de gemeente abusievelijk behandelt als een vergunningplichtig plan. Ook wanneer de aspirant-bouwer een aanvraag voor zijn vergunningplichtige bouwwerk ten onrechte indient als een melding en de gemeente hem niet op zijn fout wijst, verleent de rechter een positieve mededeling van rechtswege als B en W niet binnen vijf weken op de melding reageren. De rechter gaat er dus van uit dat de gemeente primair de gevolgen dient te dragen van een door haar niet onderkende foutieve keuze. De gevolgen van een gemaakte fout mag zij niet op de minder deskundige burger afwentelen. Intussen kan dit echter wel leiden tot een mededeling van rechtswege voor met het bestemmingsplan strijdige bouwplannen die eigenlijk vergunningplichtig zijn. Het voorkomen van deze situatie was destijds juist de aanleiding tot het indienen van een novelle op de herziene Woningwet, op grond waarvan de fatale termijn van dertien weken wordt opgeschort in geval van strijd met het bestemmingsplan. Via de achterdeur .van de bescherming van de argeloze melder tegen de deskundige doch onzorgvuldig toetsende gemeente is deze mogelijkheid in de jurisprudentie echter opnieuw geïntroduceerd. 4.4.2 Meldingplichtige bouwwerken Melden heeft in het normale spraakgebruik de betekenis van een eenzijdige handeling, primair gedaan in het belang van degene aan wie wordt gemeld, vaak na het optreden van een bepaalde gebeurtenis. Melden heeft dan ook veelal de functie van louter informeren. Wanneer echter een bouwwerk moet worden gemeld omdat het voldoet aan het Besluit meldingplichtige bouwwerken (Bmb), betekent dit dat in feite een toetsingsprocedure moet worden doorlopen voorafgaand aan de gebeurtenis, namelijk het bouwen. Deze discrepantie tussen normaal spraakgebruik enerzijds en de terminologie van de Woningwet anderzijds, heeft er in de praktijk toe geleid dat veel burgers in de veronderstelling verkeren dat aan de meldingplicht is voldaan

86

indien men de gemeente telefonisch laat weten dat: "Over een half uur de aannemer komt". Met name tijdens de casestudies bleek dat veel gemeenten met dergelijke interpretaties hebben te kampen. Na het rechtzetten van dit misverstand bleek dat een aantal aspirant-bouwers kon worden overgehaald om alsnog de officiële procedure te volgen. In andere gevallen vernamen ze niets meer van de melders. Het is niet ondenkbeeldig dat in die gevallen het bouwwerk in kwestie wel - illegaal - werd gerealiseerd. Repressief optreden in dergelijke situaties bleek voor veel gemeenten niet haalbaar. Dat geldt te meer nu de nieuwe bouwregelgeving bij veel gemeenten aanleiding heeft gegeven tot een verschuiving van werkzaamheden in de buitendienst naar werkzaamheden van administratief-juridische aard. De benaming meldingplichtige bouwwerken zet veel burgers dus op het verkeerde been. Nu is het zo dat ook in andere regelgeving (bijvoorbeeld de milieuwetgeving) het fenomeen meldingsplicht voorkomt. Een dergelijke meldingsplicht richt zich echter doorgaans op bedrijven en niet op burgers. De gemeenten die in de casestudies zijn bezocht, noemen in verband met de verwarring rond de driedeling ook veelvuldig de voorlichting van het ministerie van VROM rond de inwerkingtreding van de nieuwe Woningwet. Die voorlichting zou hebben bijgedragen aan de vaak te ruime opvattingen bij burgers over de toelaatbaarheid van bouw zonder bouwvergunning na 1 oktober 1992. 4.4.3 Onderscheid tussen de verschillende categorieën Vóór invoering van de herziene regelgeving op 1 oktober 1992 was er sprake van een tweedeling bij de bouwplanprocedure en bij de mogelijkheid tot het verkrijgen van vrijstelling van het bestemmingsplan. Deze tweedelingen (vergunningvrij/vergunningplichtig en artikel 18a/artikel 19 WRO) hadden geen onderlinge relatie; àlle bouwwerken, ongeacht de vraag of deze zonder vergunning mochten worden gebouwd, moesten in het verleden voldoen aan de eisen van het bestemmingsplan. De zogenaamde planologische kruimelgevallen - gedefinieerd in het toenmalige artikel 21 van het Besluit op de ruimtelijke ordening als uitwerking van artikel 18a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening - hadden betrekking op een veel ruimere categorie bouwwerken dan de vrije bouwwerken ex artikel 14 van de bouwverordening. Met de introductie van de herziene Woningwet is tussen beide regelingen een verband gelegd; de vergunningvrije bouwwerken worden niet getoetst aan het bestemmingsplan en planologische kruimelgevallen betreffen voortaan uitsluitend meldingplichtige bouwwerken. Dit laatste is bereikt door artikel 21 Besluit ruimtelijke ordening in te trekken en het Besluit meldingplichtige bouwwerken als uitvoeringsbesluit bij zowel artikel 42 Woningwet als artikel 18a Wet op de Ruimtelijke Ordening te laten gelden. Vergunningvrije bouwwerken hoeven op grond van art. 20 WRO niet te voldoen aan bestemmingsplanvoorschriften. Bij de evaluatie van de driedeling in bouwwerken gaat het dan ook zowel om het maken van een vergelijking van bouwplanprocedures - voor en na 1 oktober 1992 zonder dat vrijstelling van een bestemmingsplan nodig is als ook om de situatie dat een dergelijke vrijstelling wel aan de orde is.

87

Tabel 4.10

Welke wijzigingen wensen de gemeenten in de driedeling (als % van het totaal aantal gemeenten)? 0-20.000

20.000 tot 50.000

50.000 tot 100.000

100.000 en meer

n=75

n=75

n=23

n=9

29,3

37,3

26,1

22,2

31,9

30,6

Hoogtemaat van 2.7 m verlagen

8,0

1,3

13,0

11,1

6,0

7,0

Hoogtemaat van 2.7 m verhogen

34,7

49,3

69,9

55,6

46,2

40,2

Vergroten van de categorie

28,0

25,3

39, 1

66,7

30,2

29,0

Verkleinen van de categorie

10,7

9,3

17,4

22,2

11,5

11,1

Preventieve toets aan Bouwbesluit mogelijk maken

22,7

29,3

52,2

22,2

29,1

25,8

Preventieve toets aan Bouwbesluit verplichten

20,0

21,3

13,0

22,2

19,8

19,9

Vergunningvrij : Categorie vergroten

28,0

37,3

39,1

33,3

33,5

30,7

Categorie verkleinen

20,0

10,7

21 ,7

33 ,3

17,0

18,5

Vastleggen wanneer een overkapping met open constructie vergunningvrij is

73,3

85,3

91,3

66,7

80,2

76,7

Vastleggen wat 'veranderingen van nietingrijpende aard' zijn

69,3

68,0

69,6

66,7

68,7

69,0

Geen van deze wijzigingen 4,0

1,3

4,3

2,7

3,4

Meldingplichtig: Categorie uit 'Woningwet halen

gew = gewogen resultaten Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

88

totaal steekproef n=182

gew'

In de enquête is de gemeenten gevraagd aan te geven welke, reeds door de onderzoekers op het enquêteformulier ingevulde, wijzigingen zij zouden willen aanbrengen in de driedeling (zie tabel 4.10). De enige wijzigingen waaraan gemeenten massaal behoefte hebben is een nadere wettelijke definitie van de in artikel 43 Woningwet tamelijk algemeen omschreven begrip 'overkapping met open constructie' en 'veranderingen van niet-ingrijpende aard'. Over de grenzen van het Besluit meldingplichtige bouwwerken menen enkele gemeenten dat deze nogal willekeurig aandoen. Zo merken ze bijvoorbeeld op dat de grens van 2.7 m voor veel problemen zorgt: wanneer het bijvoorbeeld gaat om een kap op een garage met een iets grotere hoogte, is sprake van een vergunningplichtig bouwwerk. Uit de laatstgehouden enquête is gebleken dat in 40% van de gemeenten de genoemde hoogtemaat voor zodanige problemen zorgt dat men deze gaarne verhoogd zou zien. In de casestudies noemt men andere voorbeelden van bouwwerken die op grond van het Bmb vergunningplichtig zijn maar feitelijk van ondergeschikte betekenis zijn, zoals de verbreding van een kozijn met enkele tientallen centimeters of het maken van een klein raam op een plaats waar zich bijvoorbeeld metselwerk bevindt13 . Daartegenover staat dat bepaalde uitbouwen in constructieve zin veel grotere betekenis kunnen hebben, maar toch nog meldingplichtig zijn zodat een preventieve toets aan het Bouwbesluit formeel niet mogelijk is. Deze situatie heeft ertoe geleid dat bijna de helft van de gemeenten (ruim 45 %) de verruiming bepleit van het uitvoeren van een preventieve technische toetsing van meldingplichtige bouwwerken (zie tabel 4.10). Gemeenten menen dat een verruiming van de omvang van de categorieën vergunningvrije en meldingplichtige bouwwerken in het algemeen wenselijker is dat het stellen van nadere eisen aan beide categorieën bouwwerken. Zo is uit tabel 4.10 op te maken dat zo'n 30% van de gemeenten van mening is dat de categorie vergunningvrije bouwwerken dient te worden opgerekt. Naar schatting eenzelfde percentage vindt dit ook over meldingplichtige bouwwerken. Voor een beperking van één van beide categorieën is slechts 11 % in geval van vergunningvrije en 18,5% in geval van meldingplichtige bouwwerken. De wens van verschillende gemeenten om de categorie meldingplichtige bouwwerken te verruimen is - zo bleek uit de casestudies - mede ingegeven door de ervaringen van gemeenten in gevallen waarin planologische vrijstelling is vereist. In dergelijke gevallen ervaren ze de grenzen van het Bmb als belemmerend en als een achteruitgang ten opzichte van artikel 21 Besluit ruimtelijke ordening (oud). Hierin was in reguliere gevallen alleen de grens van 50 m3 maatgevend als maximale inhoud om artikel 18 Besluit ruimtelijke ordening te kunnen toepassen. Wordt in de huidige situatie echter één van de (andere) grenswaarden uit het Bmb overschreden, dan moet in geval van de noodzaak van planologische vrijstelling de zware procedure ex artikel 19 WRO worden gevolgd. Een aantal gemeenten hanteert in dergelijke situaties de regelgeving op creatieve wijze, door uitsluitend openbaar kennis te geven

13

Zie bijvoorbeeld Rb. Den Haag, sector bestuursrecht, 8 november 1994, reg. nr. 9412170 Ww44, waar het betreft een raam in de gevel van een berging.

89

van de voorgenomen vrijstellingverlening, al dan niet met de vermelding dat het hier een vrijstelling ex artikel 19 WRO betreft. Hierna verlenen ze de vrijstelling zonder verklaring van geen bezwaar en veelal ook zonder voorbereidingsbesluit. Evenals bij het aangeven van wijzigingen die zich door de introductie van de driedeling hebben voorgedaan, is ook met betrekking tot voorgestelde wijzigingen de gelegenheid geboden om aan te geven welke andere wijzigingen dan door de onderzoekers voorgesteld gemeenten graag geëffectueerd zouden zien. In totaal doen veertig gemeenten nog suggesties voor andere wijzigingen ten aanzien van de driedeling (zie tabel 4.11). Opvallend is dat van de veertig gemeenten die spontaan wijzigingen noemen bijna de helft meent dat de driedeling moet worden afgeschaft en dient te worden vervangen door een tweedeling. Hierdoor zou een situatie ontstaan die vergelijkbaar is met die vóór de inwerkingtreding van de herziene bouwregelgeving. Op het totaal aantal gemeenten dat de enquête heeft ingevuld, komt dit neer op zo'n tien procent. Ook de wens om de hoogtemaat van 2.7 m te verhogen herhalen of lichten gemeenten in deze open vraag nog eens nader toe.

Tabel 4.11

Welke overige wijzigingen wensen de gemeenten in de driedeling (als % van het aantal gemeenten dat overige wijzigingen noemt)? totaal steekproef n=40

gewogen

Hoogtemaat meldingen verhogen tot bovenzijde Ie verdiepingsvloer (tot 3 m)

19,5

18,9

Term 'melding bouwvoornemen' vervangen ('bouwtoestemrning, kleine bouwwerken')

19,5

18,9

7,3

11 ,7

46,3

42,4

Meer van vergunningvrij naar meldingen (carport, schotelantennes, e,d,)

7,3

8,0

Soepeler omgaan met termijnen

4,9

2,9

Regels houden zoals ze zijn, anders wordt het helemaal ingewikkeld

4,9

6,6

Bouwregels vanuit de praktijk herzien en herschrijven

4,9

6,6

In gevoelige gebieden welstandstoets voor vergunningvrij Tweedeling in vergunningvrij en -plichtig herinvoeren

Bron: OTB/ffiRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

90

4.5 Doorlooptijden en fatale termijnen In hoofdstuk 3 bleek dat de gemeenten alles op alles zetten om fictieve verlening te voorkomen. Gevolg daarvan is dat positieve mededelingen en vergunningen (in 1993) gemiddeld ruim binnen de termijn werden afgegeven: 4,3, respectievelijk 7,1 weken. Op het eerste gezicht lijkt hier sprake te zijn van een enorme bekorting van de gemiddelde proceduretijd. Uit de in begin 1993 gehouden enquête bleek immers dat de gemiddelde behandeltermijn van bouwaanvragen in 1991 2,3 maanden bedroeg. Uitgedrukt in weken betekent dit een gemiddelde versnelling van bijna vijf weken. Bij de realiteitswaarde en de betrouwbaarheid van de hierboven genoemde getallen (4,3 en met name ook 7,1) kunnen we echter vraagtekens plaatsen. Behalve een vraag naar de gemiddelde behandeltermijn - die de betrokken ambtenaren zeer waarschijnlijk 'uit het hoofd' hebben beantwoord - is ook gevraagd naar aantallen afgegeven beschikkingen naar behandeltermijn. Om deze vraag te kunnen beantwoorden moeten gegevens van de bouwplanprocedures uit bestanden worden geraadpleegd. De respons op dit punt is naar onze mening veel betrouwbaarder. Ook op dit punt kunnen we een vergelijking maken met de uitkomsten van de eerste enquête die de situatie in 1991 betreffen. Van belang is vooral de vraag of uit deze vergelijking een versnelling van de afhandeling van aanvragen blijkt.

Tabel 4.12

Aantal afgegeven beschikkingen (meldingen en vergunningen) naar behandelingstermijn in 1991 en 1993 (in gewogen %)

1991 n=l72

1993 n=151

1 maand of korter

24,1

30,8

Tussen 1 - 2 maanden

34,1

37,5

Tussen 2 - 3 maanden

23,0

19,5

Tussen 3 - 4 maanden

8,8

4,3

Tussen 4 - 5 maanden

4,8

2,6

Tussen 5 - 6 maanden

2,2

3,2

Meer dan 6 maanden

3,0

2,1

100,0

100,0

Totaal

Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1993, 1994.

91

In tabel 4.12 worden de behandelingstermijnen in 1991 en 1993 vergeleken (zie ook tabel 3.51). Uit de tabel blijkt dat de afhandeling van aanvragen inderdaad iets is versneld. Zo op het oog lijkt de versnelling echter niet erg groot te zijn. In 1991 deed 81 % van de gemeenten minder dan drie maanden over de afhandeling. In 1993 gold dat voor 88 %. De versnelling van de bouwplanprocedure die is opgetreden, kan zoals hiervoor reeds is gesteld, vooral worden toegeschreven aan het belang dat de gemeenten hechten aan het vooroverleg. Ze voeren tijdens de fase van het vooroverleg een aantal werkzaamheden uit waardoor de formele procedure minder tijd kost. Ook de ontvankelijkheidsregeling zorgt voor een doelmatiger gebruik van proceduretijd. Verder is de formele procedure versneld als gevolg van doorgevoerde automatisering van de termijnbewaking, genomen mandaatsbesluiten en kortere lijnen tussen de verschillende ambtelijke afdelingen. Op deze punten hebben de gemeenten in 1993 een aantal verwachtingen geformuleerd die inderdaad zijn uitgekomen (Meijer e.a, 1994). Zo verwachtte bijna alle gemeenten dat de rol van het vooroverleg belangrijker zou worden. Twee derde van de gemeenten verwachtte dat de organisatie van het proces van vergunningverlening beter zou worden. Meer dan 95 % voorzag een strengere toetsing aan ontvankelijkheidseisen . . Zoals gezegd, wilde de wetgever met het invoeren van positief fatale besluitvormingstermijnen de bouwplanprocedure versnellen. Uit tabel 4.12 blijkt dat inderdaad een verschuiving in positieve zin heeft plaatsgevonden. Tegelijkertijd kan worden geconstateerd dat het vooroverleg een zeer belangrijk onderdeel van de procedure is geworden. Als de gemeenten die informele procedure hanteren als verlengstuk van de formele procedure, is er alle reden om het tijdsbeslag daarvan mee te nemen bij het meten van de totale proceduretijd. Van het tijdsbeslag van de voorprocedure is geen eenduidig beeld verkregen. Vrijwel nergens wordt de duur van die procedure goed bijgehouden. Niettemin zijn er wel wat aanknopingspunten. Tabel 3.15 geeft een beeld van het tijdsbeslag van de behandeling van schetsplannen. In de meeste gemeenten duurt deze procedure tussen de twee en vier weken. Telt men die periode op bij het tijdsbeslag van de formele procedure, dan zou de versnelling van de formele procedure wel eens te niet kunnen worden gedaan. In de gemeenten die in de casestudies zijn bezocht, is op dit punt de indruk sterk wisselend. Zo concludeert men in Sittard dat de nadruk op het vooroverleg eerder geleid heeft tot langere procedures. In Hardinxveld-Giessendam meent men dat er per saldo versnelling heeft plaats gevonden. Den Haag schrijft de versnelling van de procedure die daar is gerealiseerd, niet toe aan de nieuwe Woningwet, maar aan de interne deregulering die men in deze gemeente zelf heeft toegepast. De versnelling die de gemeente Weststellingwerf vaststelt in de formele procedure is zeer gering. Wanneer de verwachtingen over de mogelijke effecten van de invoering van fatale termijnen naast de effecten van die positief fatale termijnen worden gelegd, blijkt dat de meeste verwachtingen inderdaad zijn uitgekomen. De gemeenten waren van te voren evenwel optimistischer over de versnelling die zou kunnen optreden. Meer dan de helft van de gemeenten vreesde dat het aantal weigeringen zou toenemen. Die 92

verwachting is niet uitgekomen. Tabel 3.52 geeft aan dat in iets meer dan 20% van de gemeenten het aantal weigeringen is toegenomen. Tegen de achtergrond van de hierboven beschreven waarnemingen in de gemeenten op het punt van de positief fatale besluitvormingstermijnen, is het interessant om aan de gemeenten te vragen of en zo ja welke wijzigingen zij zouden wensen in dit stelsel (zie tabel 4.13) . Twee zaken vallen op. In de eerste plaats voelt men eigenlijk weinig voor het aanbrengen van wijzigingen in het systeem van fatale termijnen. In de tweede plaats is het opmerkelijk dat meer dan 60% de ontvankelijkheidsregeling wenst aan te passen Uit deze tabel blijkt dat een algehele terugkeer naar het oude systeem niet wordt bepleit. Het afschaffen van de positief fatale termijnen ondersteunen immers slechts zestien gemeenten. Opvallend in deze tabel is vooral dat een meerderheid een verlenging wenst van de termijn van twee weken voor het aanleveren van ontbrekende gegevens. Het gaat hier om de aanpassing van de ontvankelijkheidsregeling. Een oplossing die reeds in hoofdstuk 2 bepleit werd, is aanpassing van de regeling aan de Algemene wet bestuursrecht.

Tabel 4.13

Welke wijzigingen wensen de gemeenten in het systeem van de fatale termijnen (als % van het totale aantal gemeenten)? 0-20 .000 n=75

20.000 tot 50.000 n=76

50.000 tot 100.000 n=22

100.000 en meer n=9

totaal stpr n=182

gew.

Afschaffen van de positieve fatale termijnen

13,3

25 ,0

22,7

11 ,1

19,2

16,2

Invoeren van termijnen van orde

20,0

22,4

22,7

11,1

20,9

20,4

Termijn van 13 weken voor vergunningen verlengen

14,7

21 ,1

9,1

11 ,1

11,5

13,2

Termijn van 5 weken voor meldingen verlengen

32,0

21 ,1

22 ,7

33,3

11,5

13,2

Termijn van 2 weken voor ontbrekende gegevens verlengen

62,7

59,2

50,0

44,4

58,8

60,9

Geen van deze wijzigingen

17,3

17,1

18,2

44,4

18,7

18,0

Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

93

94

5 DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

5.1 Inleiding Nadat in de vorige hoofdstukken het functioneren van de nieuwe bouwplanprocedure is beschreven, confronteren we in dit hoofdstuk de resultaten van het onderzoek met de doelstellingen die de wetgever voor ogen stonden bij het herzien van de Woningwet 1962. Deregulering in de vorm van vermindering en vereenvoudiging van regelgeving was de centrale doelstelling van de herziene Woningwet. In de memorie van toelichting bij het in 1987 aan de Tweede Kamer aangeboden wetsvoorstel is dat als volgt omschreven: Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een herziening van de Woningwet van 12 juli 1962 (Staatsblad 287). Deze herziening vloeit voort enerzijds uit het streven naar vereenvoudiging en vermindering van regelgeving en anderzijds uit het beleid inzake de decentralisatie van de volkshuisvesting. In het vervolg van de memorie van toelichting blijkt dat als uitwerking hiervan overbodige voorschriften in het bouwproces dienen te worden afgeschaft en het uniformeren van bouwvoorschriften noodzakelijk is. Daarmee zou ook de rechtszekerheid voor aanvragers worden vergroot. We gaan voor de verschillende in het onderzoek betrokken onderwerpen hierna na in hoeverre de doelstellingen van de herziening van de Woningwet zijn gehaald. Indien daartoe aanleiding bestaat, formuleren we tevens aanbevelingen.

5.2 Organisatie van het Bouw- en Woningtoezicht De organisatie van het BWT is in alle gemeenten op enigerlei wijze beïnvloed door de herziene bouwregelgeving. Vooral als gevolg van de introductie van positief fatale termijnen in de herziene Woningwet zijn gemeenten massaal gaan sleutelen aan interne werkafspraken en procedures. Resultaat is een sterke stroomlijning van het proces van vergunningverlening . Drie maatregelen vallen in het bijzonder op.

95

In de eerste plaats hebben gemeenten de - vaak reeds bestaande - mandaatsbesluiten uitgebreid, in die zin dat voor kleinere bouwplannen de afhandeling op ambtelijk niveau plaatsvindt. Op die wijze wordt de tijd die nodig is om een aanvraag af te doen, in een aantal gevallen aanmerkelijk bekort. Een tweede actiepunt betreft de automatisering. Met name in de grotere gemeenten hadden ze ook onder de oude regelgeving reeds een geautomatiseerde registratie van gegevens en beslismomenten uit de bouwplanprocedure. De automatisering van de administratie van de bouwplanprocedure in de Nederlandse gemeenten is de afgelopen jaren fors uitgebreid. Het voordeel van automatisering van de administratie is dat de bouwplanprocedure op die wijze goed bewaakt kan worden. En dat is een belangrijk instrument om fictieve mededelingen of vergunningen te voorkomen. Gemeenten hebben in de derde plaats de interne coördinatie sterk verbeterd. De beoordeling van bouwplannen op verschillende aspecten vergt vaak verschillende deskundigheden. Die deskundigheid is - zeker in grotere gemeenten - bij verschillende gemeentelijke diensten of afdelingen ondergebracht. Gedwongen door de positief fatale termijnen hebben gemeenten op grote schaal werkafspraken gemaakt over interne procedures, verantwoordelijkheden en interne (fatale) termijnen. Al met al is de organisatie van de bouwplanprocedure flink verbeterd. Hoewel een dergelijke verbetering geen zelfstandige doelstelling was van de herziening van de Woningwet, lijkt zij wel goed te passen in het algemene streven naar vermindering en vereenvoudiging van regelgeving. Immers, de geconstateerde versnelling van de duur van de officiële bouwplanprocedure kan mede aan de genoemde maatregelen worden toegeschreven. Na het voorgaande dringt de vraag zich op of de maatregelen die hebben geleid tot een doelmatiger inrichting van de bouwplanprocedure, ook hebben geleid tot vermindering van de werkdruk van het Bouw- en Woningtoezicht. Werklastvermindering kan immers ook als een - afgeleide - doelstelling van de herziene Woningwet worden beschouwd. Op dit punt verwijzen we naar de memorie van toelichting (pp. 32-33): In het algemeen kan worden gesteld dat als gevolg van de herziening van de Woningwet, voorzover voortvloeiend uit de deregulering, de bestuurlijke lasten voor de gemeenten in personele, organisatorische en financiële zin voorzover thans valt te overzien, zullen worden verlicht. Het onderzoek toont niet aan dat van een dergelijke verlichting bij de gemeenten sprake is. De gemeenten geven - na twee jaar ervaring - in grote meerderheid aan dat de werkdruk als gevolg van de invoering van de nieuwe regelgeving is gestegen. Aan de ene kant is een periode van twee jaar wellicht te kort om een eindoordeel over de werkdruk te kunnen geven. Gezien de het grote aantal gemeenten dat een toename van de werkdruk ervaart, kan aan de andere kant ook niet gesteld worden dat het hier alleen maar om incidentele aanloopproblemen gaat. De gestegen werkdruk, zoals de gemeenten aangeven, kan op drie manieren verklaard worden. Tijdens de casestudies kwam in de eerste plaats naar voren dat de verhoging van de werkdruk een gevolg is van de toegenomen complexiteit en omvang van de regelgeving. In dit verband noemen veel · gemeenten het Bouwbesluit als een belangrijke

96

oorzaak van de toename van de werkdruk. Met name op de toegankelijkheid en daarmee samenhangend - op de mate van gedetailleerdheid en leesbaarheid van het Bouwbesluit hebben de gemeenten kritiek. Het werken met technische prestatie-eisen uit het Bouwbesluit die abstracter zijn dan de receptuureisen uit de Model-bouwverordening, de gewijzigde NEN-normen waarnaar het Bouwbesluit verwijst, alsmede het in de praktijk moeilijk hanteerbare gelijkwaardigheidsprincipe zorgen ervoor dat de technische toetsing van bouwplannen meer tijd in beslag neemt dan in het verleden. In de tweede plaats heeft de introductie van positief fatale termijnen op verschillende manieren gezorgd voor toegenomen werkzaamheden. Gemeenten besteden veel extra tijd aan een zorgvuldige bewaking van termijnen. Verder hebben de fatale termijnen ertoe geleid dat men - meer dan voorheen - de nadruk op het voeren van vooroverleg legt. Uit het onderzoek blijkt dat tijdens deze informele fase werk wordt gedaan dat tijdens de formele fase in veel gevallen nog eens opnieuw wordt gedaan. Per saldo levert dat dus een duidelijke toename van het werk op. In de toekomst zullen de professionele vergunning aanvragers waarschijnlijk beter ingespeeld zijn op de nieuwe bouwregelgeving. Er blijft echter een categorie niet-professionele aanvragers over die ook in de toekomst een wissel zullen trekken op het vooroverleg. Tot slot ontstonden extra werkzaamheden als gevolg van de ontvankelijkheidsregeling, die in de wet is opgenomen ter ondersteuning van de fatale besluitvormingstermijnen. In de derde plaats voert de herziene Woningwet een aantal nieuwe verplichtingen in. Deze betekenen noodgedwongen een uitbreiding van de werkzaamheden. De verplichting om tegelijk met de aanvraag om een bouwvergunning het verslag van een bodemonderzoek in te dienen, levert voor gemeenten een uitbreiding van het takenpakket op. Dat geldt ook voor de op 1 maart 1993 ingevoerde coördinatieregeling voor bouw- en milieuvergunningprocedure.

5.3 Vooroverleg Zowel de casestudies als het enquête-onderzoek laten zien dat het voeren van vooroverleg sterk is toegenomen door de invoering van de positief fatale besluitvormingstermijnen. Gemeenten gebruiken het vooroverleg voor een deel om aan de strakke termijnen van de formele procedure te ontsnappen. Tijdens het vooroverleg voeren ze vaak werkzaamheden uit die ze daarna in de formele procedure sneller of helemaal niet meer uitvoeren. Veel gemeenten wijzen aspirant-aanvragers expliciet op de mogelijkheid van informeel contact. Het onderzoek geeft als indicatie dat de fase van het vooroverleg twee tot vier weken in beslag kan nemen. Vanzelfsprekend varieert het tijdsbeslag naarmate het bouwplan complexer is. Bij de herziening van de Woningwet formuleerde de wetgever geen doelstelling op het punt van het vooroverleg. Wel zag de wetgever het voeren van vooroverleg reeds als mogelijkheid om het officiële traject soepeler te laten verlopen (memorie van toelichting, p. 14). Strikt genomen is het voeren van vooroverleg dan ook niet in

97

strijd te achten met bepalingen van de herziene Woningwet. Dat is anders wanneer gemeenten ingediende aanvragen niet als zodanig accepteren en de aspirant-aanvrager dwingen om eerst vooroverleg te voeren. In het onderzoek zijn daarvoor geen aanwijzingen aangetroffen. Men kan de vraag stellen of het op grote schaal voeren van vooroverleg wellicht in strijd moet worden geacht met de geest van de wet. De herziene Woningwet heeft als doelstellingen onder meer het versnellen van de bouwplanprocedure en het vergroten van de rechtszekerheid voor aanvragers. Als we het vooroverleg in dat licht bezien, dan moet de conclusie zijn dat het vooroverleg - zeker wanneer de gemeente daartoe het initiatief neemt - in strijd moet worden geacht met de strekking van de wet. De rechtszekerheid voor aanvragers is gedurende de informele procedure zeer klein, terwijl versnelling van de formele procedure, die zou kunnen optreden als gevolg van de invoering van positief fatale besluitvormingstermijnen, teniet wordt gedaan. Men kan daar tegen in brengen dat de burger een einde kan maken aan de onzekerheid en de vertraging door een officiële aanvraag in te dienen. Dat is formeel gezien inderdaad een juiste tegenwerping. Een dergelijke redenering miskent echter dat de burger in de praktijk in het algemeen een aanzienlijk. zwakkere positie heeft dan de gemeente. Van de burger kan immers niet worden verlangd dat deze precies op de hoogte is van de inhoud van de ontvankelijkheidsregeling . Desalniettemin moeten we genuanceerd oordelen over het fenomeen vooroverleg. In de meeste situaties waarin van vooroverleg sprake is, wordt het belang van zowel gemeente als potentiële bouwer gediend. Laatstgenoemde heeft doorgaans behoefte aan enige duidelijkheid omtrent de haalbaarheid van zijn plannen voordat de (kostbare) nadere uitwerking ervan plaatsvindt. Tenslotte kunnen we over het vooroverleg nog opmerken dat een groot aantal werkzaamheden nu tijdens het vooroverleg uitgevoerd wordt. Vóór de inwerkingtreding van de herziene regelgeving gebeurde dat tijdens de officiële procedure. Het feit dat de oude regelgeving termijnen van orde kende, bood hiervoor de ruimte.

5.4

()ntvarUkelij~eid

Een belangrijke uitkomst van het onderzoek is dat sinds 1 oktober 1992 slechts op zeer beperkte schaal positieve mededelingen of vergunningen van rechtswege zijn afgegeven. Daarvoor bestond van te voren grote vrees. Gemeenten blijken alles op alles te hebben gezet om het geven van toestemming van rechtswege te voorkomen. Een belangrijke bijdrage daaraan is waarschijnlijk geleverd door de ontvankelijkheidsregeling die in de herziene Woningwet behoorlijk aangescherpt is. De doelstelling die de wetgever voor ogen stond met de ontvankelijkheidsregeling is dan ook gerealiseerd. De ontvankelijkheidsregeling bepaalt dat aanvragers twee weken de tijd hebben om een onvolledige aanvraag aan te vullen, als B en W die onvolledigheid constateren. Gemeenten ervaren deze termijn van twee weken voor het aanleveren van ontbrekende gegevens als een erg krappe termijn, zo blijkt uit het onderzoek. De casestudies

98

gaven te zien dat, wanneer bijvoorbeeld het verslag van een bodemonderzoek moet worden overgelegd, die termijn van twee weken veel te kort is. Niettemin wordt een verhoudingsgewijs gering deel van de ingekomen aanvragen niet-ontvankelijk verklaard. Dat kan mede worden verklaard uit de betrekkelijk soepele houding van de gemeenten. Een groot deel van de gemeenten gunt de aanvragers meer dan twee weken voor het leveren van aanvullende gegevens. Bijna tien procent gaat fors over die termijn heen. Het onderzoek wijst uit dat in bijna dertig procent van de ingediende bouwplannen aanvullende gegevens moeten worden overgelegd. Gezien het voorgaande verbaast het dan ook niet dat zestig procent van de gemeenten een verlenging van deze termijn van twee weken bepleit. Een verlenging lijkt evenwel strijdig met de doelstelling van de Woningwet: het versnellen van de bouwplanprocedure. Wel is het mogelijk de gemeenten de ruimte te geven bij de termijnstelling te variëren naar de omstandigheden van het geval. Een dergelijke regeling sluit ook goed aan bij het systeem van de Algemene wet bestuursrecht. In het wetsvoorstel Leemtewet-Awb is voorzien in wijziging van artikel 47 Woningwet zodanig, dat deels wordt aangesloten bij de regeling in artikel 4:5 Awb. Het zou te overwegen zijn ook op het punt van de termijn die beschikbaar is voor het leveren van aanvullende gegevens, de ontvankelijkheidsregeling uit de Awb te volgen. Aanbeveling: De ontvankelijkheidsregeling in de Woningwet behoeft aanpassing in die zin dat de standaardtermijn voor aanvulling van twee weken in artikel 47, eerste lid vervalt. Daarvoor in de plaats wordt - ook wat betreft de termijnstelling - aansluiting gezocht bij artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht.

5.5 Toetsingsprocedures 5.5.1 Welstandstoetsing In het onderzoek is wat betreft de toetsing van bouwwerken aan redelijke eisen van welstand gevraagd naar het al dan niet aanwijzen van de zogenaamde welstandsongevoelige gebieden door de gemeenteraad, de mate waarin tijdens het vooroverleg bouwplannen worden getoetst aan welstandscriteria en tot slot de mandatering van het welstandsadvies aan één lid van de welstandscommissie. Uit de in 1994 gehouden enquête blijkt dat minder dan 5% van de gemeenten ertoe is overgegaan om welstandsongevoelige gebieden aan te wijzen, terwijl zo'n 10% plannen daartoe heeft. Gebieden die van welstandstoezicht zijn uitgezonderd, zijn meestal industrieterreinen. Deze uitkomsten tonen aan dat het tijdens de parlementaire behandeling ingediende amendement op de oorspronkelijk in het wetsontwerp opgenomen regeling de deregulering heeft bevorderd. De oorspronkelijke regeling voorzag in het vervallen van de welstandstoets tenzij een gebied expliciet als 'gevoelig' zou worden aangewezen. Dat zou tot veel extra regelgeving hebben geleid. Zonder dit amendement zouden gemeenten, die slechts een beperkte behoefte

99

blijken te hebben aan het van welstandstoezicht uitzonderen van gebieden, op grote schaal aanwijzingsbesluiten hebben moeten nemen. Tijdens het vooroverleg wordt praktisch altijd een welstandsbeoordeling gegeven van het overgelegde bouwplan. Dit is te verklaren uit de gemakkelijk herkenbare uiterlijke vormgeving en de locatie, ook als deze zich in de schetsplanfase bevinden. Voor een oordeel over de vraag in hoeverre deze aanpak past bij de doelstellingen van de herziene wet, kunnen we verwijzen naar datgene wat we hiervoor over het vooroverleg in het algemeen hebben gezegd. We volstaan hier met de kanttekening dat bedacht moet worden dat het meestal in het belang van de aanvrager is om van te voren enige zekerheid te hebben over de aanvaardbaarheid van het gekozen ontwerp. Bij de uitwerking van een schetsplan in een deflnitief ontwerp en een eventuele aanpassing van een dergelijk ontwerp zijn doorgaans immers hoge kosten gemoeid. Toetsing aan welstandscriteria geschiedt in een vrij kleine minderheid van de gemeenten door de voltallige commissie. Bij de gemeenten waarin in een aantal gevallen een gedelegeerde de plannen beoordeelt, gebeurt dit gemiddeld bij zo'n twee derde van alle ingediende bouwplannen. Het gaat daarbij met name om meldingen en eenvoudige vergunningaanvragen of vergunningaanvragen waarvoor (tijdens het vooroverleg) reeds een positief welstandsadvies is gegeven. Op deze wijze proberen gemeenten een evenwicht te vinden tussen versnelling van procedures en een zorgvuldige welstandstoetsing . Dat de welstandstoetsing tot onoverkomelijke (tijds)problemen leidt, is tijdens het onderzoek niet gebleken. Gelet op het bovenstaande kunnen we dus oordelen dat de regelgeving in het algemeen goed functioneert. 5.5.2 Bouwtechnische toetsing In paragraaf 5.2 noemden de gemeenten het Bouwbesluit reeds als een belangrijke oorzaak voor de toegenomen werkdruk. Het Bouwbesluit vormde op zichzelf geen onderdeel van dit onderzoek. Het vormt een afzonderlijk thema binnen de landelijke evaluatie van de nieuwe regelgeving. Aangezien de toetsing aan het Bouwbesluit een prominente plaats in de bouwplanprocedure inneemt, hebben wij - zij het in algemene termen - toch aandacht geschonken aan de ervaringen van de gemeenten met de nieuwe technische regelgeving. De resultaten van de afzonderlijke deelevaluatie van het Bouwbesluit moeten worden afgewacht voordat een meer deflnitief oordeel over de bouwtechnische regelgeving kan worden gegeven. Uit dit onderzoek is gebleken dat een meerderheid van de gemeenten tevreden is over de structuur en de opbouw van het Bouwbesluit. Ze hebben echter kritiek op de (on)toegankelijkheid van de bouwtechnische regels. Verder geven de gemeenten aan moeite te hebben met de wijze waarop (in een aantal gevallen via ministeriële regelingen) naar de NEN-normen wordt verwezen ("verwijzing op verwijzing op verwijzing") en - in mindere mate - op de manier waarop het gelijkwaardigheidsprincipe in de praktijk functioneert. Hoewel gemeenten zich in meerderheid over geen van deze aspecten negatief hebben uitgelaten, . is uit de resultaten van het onderzoek wel af te leiden dat ze deze onderdelen van het Bouwbesluit voor verbetering vatbaar achten. Een verklaring is 100

waarschijnlijk de hiervoor reeds gesignaleerde stijging van de werkdruk die mede als gevolg van deze onderdelen tot stand is gekomen. Illustratief is het antwoord op de vraag hoe het Bouwbesluitin vergelijking met de vroegere bouwverordening bevalt: een meerderheid (van 60%) van de gemeenten zegt dat de bouwverordening beter of zelfs veel beter beviel. Bovenstaande inzichten kunnen als een signaal worden opgevat. In de komende jaren zijn er verdere leereffecten van aanvragers van bouwvergunningen en gemeenten met de bouwtechnische regelgeving te verwachten. Deze effecten moeten zorgvuldig in kaart worden gebracht. De helpdesk kan een rol in dit geheel spelen. Uit de casestudies blijkt dat gemeenten regelmatig een beroep doen op deze faciliteit. Daarnaast zou gestreefd moeten worden naar het beter toegankelijk maken van de technische voorschriften. Ze zouden meer op de praktijk gericht moeten worden dan nu het geval is, waardoor ze beter hanteerbaar en meer toegankelijk worden voor de medewerkers van het gemeentelijke Bouw- en Woningtoezicht.

5.5.3 Afstemming met milieuvergunningverlening De afstemming met de milieuvergunningprocedure heeft in de praktijk tot weinig problemen geleid. In vijf tot tien procent van de gevallen is gelijktijdige verlening van een milieuvergunning aan de orde. Afhandeling van de milieuvergunningaanvragen neemt meer tijd in beslag dan de gemiddelde bouwaanvraag: circa vijf maanden.

5.5.4 Bodemrapport In ongeveer 10% tot 20% van de gevallen wordt van aanvragers een bodemrapport verwacht. Problemen doen zich vooral voor bij de eis om een bodemrapport te overleggen. Op de problemen die kunnen ontstaan indien de aanvrager zich niet bewust is van de noodzaak van een bodemrapport en daardoor een incomplete aanvraag indient, is hiervoor gewezen. Een ander probleem is dat voor veel kleinere bouwplannen de betekenis van het bodemonderzoek beperkt is. Als gevolg hiervan hebben de meeste gemeenten de maximale vrijstelling uit de Model-bouwverordening in de eigen bouwverordening opgenomen. Een fors aantal gemeenten is zelfs nog wat verder gegaan.

5.6 Driedeling in bouwwerken Het onderzoek geeft aan dat bij de driedeling drie belangrijke problemen kunnen worden onderscheiden. In de eerste plaats blijkt uit het onderzoek dat de afbakening tussen de drie categorieën bouwwerken voor aspirant-bouwers vaak niet duidelijk is. Ten tweede kunnen gemeenten geen rechtsgevolgen verbinden aan de preventieve toetsing van meldingplichtige bouwwerken aan het Bouwbesluit die zij in veel gevallen wel uitvoeren. Tenslotte wordt een derde probleem gevormd door de in het Besluit meldingplichtige bouwwerken opgenomen omschrijvingen. Deze zorgen voor problemen indien ze in geringe mate worden overschreden, met name indien tevens sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Veel gemeenten volgen in dergelijke 101

gevallen een vrijstellingsprocedure waarbij ze echter niet voldoen aan de eisen van artikel 19a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Relatief veel gemeenten gaven tijdens de casestudies aan een voorkeur te hebben voor een gedifferentieerde tweedeling. Daarbij wensen de gemeenten de mogelijkheid te hebben om wat de procedure betreft onderscheid te kunnen maken tussen kleine en grotere bouwplannen. De categorie vergunningvrije bouwwerken staat in de gemeenten niet ter discussie. Duidelijk is wel dat de term meldingplichtige bouwwerken voor veel verwarring zorgt. Een duidelijk conclusie die uit het onderzoek volgt is dat de driedeling zoals die thans bestaat, niet heeft bijgedragen aan de daarmee beoogde vereenvoudiging en vermindering van regelgeving. Als alternatief voor de driedeling in zijn huidige vorm adviseren wij om in de toekomst naast een - zo mogelijk nog iets uit te breiden - categorie vrije bouwwerken uitsluitend te spreken over vergunningplichtige bouwwerken. Deze suggestie is - behalve door het bovenstaande - mede ingegeven door het feit dat ook een melding op grond van de Algemene wet bestuursrecht als een aanvraag om een beschikking moet worden aangemerkt. Tussen meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken bestaat thans slechts op twee punten onderscheid. In de eerste plaats de afwijkende termijnen en in de tweede plaats de toetsing aan bouwtechnische normen. Dit is bij meldingplichtige bouwwerken uitgesloten. Wat het laatste punt betreft, laat het onderzoek zien dat veel gemeenten meldingplichtige bouwwerken toch aan bouwtechnische normen toetsen. De stap naar een tweedeling, te weten vrije en vergunningplichtige bouwwerken, is daarom niet zo groot. Binnen de categorie vergunningplichtige bouwwerken zou vervolgens onderscheid gemaakt moeten worden tussen kleinere en grotere bouwplannen, waarbij in alle gevallen een volledige preventieve technische toets plaats moet vinden. Door het opnieuw invoeren van een dergelijke toets voor kleinere bouwwerken, kunnen de grenzen van het Besluit meldingplichtige bouwwerken - te hernoemen tot 'Besluit bouwwerken van beperkte omvang' - worden verruimd. Dit zal ook leiden tot een afname van de problemen die gemeenten hebben met de grenzen van het huidige Besluit meldingplichtige bouwwerken in geval van planologische vrijstellingen. Het geven van toestemming van rechtswege voor het oprichten van een vergunningplichtig bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan indien de gemeente niet binnen vijf weken reageert op een melding van een dergelijk bouwwerk, dient in de toekomst te worden voorkomen. Ook dit wordt bereikt door - conform bovenstaande aanbevelingen - voor alle vergunningplichtige bouwwerken hetzelfde toetsingskader en dezelfde uitzonderingen op de mogelijkheid van vergunningverlening van rechtswege in de wet op te nemen. In het aangegeven voorstel moet de wet uitdrukkelijk bepalen dat de gemeente moet vaststellen of al dan niet sprake is van een bouwwerk van beperkte omvang, waarvoor een besluitvormingstermijn van vijf weken geldt. Bij dit alles wordt het belangrijkste voordeel voor de aanvrager een zo snel mogelijke beslissing op zijn aanvraag, namelijk volledig behouden.

102

Aanbeveling: De driedeling in bouwwerken dient te worden vervangen door een tweedeling in vrije en vergunningplichtige bouwwerken. Bij de vergunningplichtige bouwwerken wordt onderscheid gemaakt tussen een snelle procedure voor kleinere bouwwerken en een uitgebreide procedure voor grotere bouwwerken. De grenzen van de te introduceren categorie 'kleinere bouwwerken' zijn ruimer dan die van de huidige categorie meldingplichtige bouwwerken. Alle vergunningplichtige bouwwerken worden op dezelfde wijze getoetst. Bovenstaande aanbeveling ligt in dezelfde lijn als een van de aanbevelingen die worden gedaan in het recent verschenen RARO-advies. Dit advies is uitgebracht als reactie op het eindrapport Van plannen, projecten en de praktijk, van de evaluatiecommissie WRO/Bro 1985. Uit dit advies blijkt dat de RARO zich kan verenigen met de opvatting van de evaluatiecommissie dat teveel vrijstellingen onder de werking van artikel 19 WRO vallen. De RARO steunt het voorstel van de commissie om de werkingssfeer van artikel 18a WRO te verruimen. Anders dan de evaluatiecommissie acht de RARO het, om verwarring te voorkomen, noodzakelijk dat deze verruiming gepaard gaat met een zelfde verruiming van het Besluit meldingplichtige bouwwerken. Dit standpunt van de RARO onderschrijven we in dit rapport, waarbij nog wordt opgemerkt dat een dergelijke verruiming niet goed voorstelbaar is zonder dat een preventieve toets van meldingplichtige bouwwerken wordt geïntroduceerd. Ook de mogelijkheid om meldingplichtige bouwwerken op te richten in strijd met het bestemmingsplan bij overschrijding van de fatale termijn, hoeft niet langer te bestaan als de categorie meldingplichtige bouwwerken wordt uitgebreid. Beide situaties worden door bovenstaande aanbeveling voorkomen.

5.7 Doorlooptijden en fatale termijnen In zowel de enquête die begin 1993 aan een groot aantal gemeenten is verzonden als in de enquête die in het najaar van 1994 aan dezelfde gemeenten is verstuurd, is gevraagd om aan te geven wat de gemiddelde behandeltijd van bouwvergunningaanvragen (vóór oktober 1992) enlof vergunningaanvragen en meldingen (1993) was. Uit de vergelijking kan worden opgemaakt dat inderdaad een versnelling van procedures is opgetreden. Juist het percentage bouwplannen dat binnen één maand kon worden afgehandeld, is toegenomen. Hier blijkt de besluitvormingstermijn van vijf weken voor meldingplichtige bouwwerken zijn vruchten af te werpen. Ook het percentage aanvragen waarop tussen drie en vier maanden is beslist, is gewijzigd: de bijna-halvering die hier heeft plaatsgevonden lijkt een duidelijk gevolg van de fatale termijn die voor vergunningplichtige bouwwerken sinds 1 januari 1994 dertien weken bedraagt. In hoeverre deze versnelling van de behandeling van bouwaanvragen teniet wordt gedaan door het toegenomen belang van het vooroverleg kunnen we niet nauwkeurig aangeven. Vrijwel geen enkele gemeente houdt de doorlooptijden van het informele traject (zorgvuldig) bij. Als indicatie kan echter dienen dat de behandeling van een 103

meerderheid van de schetsplannen tussen twee en vier weken vergt. Toch moeten we met het trekken van conclusies op basis van deze gegevens voorzichtig zijn. Niet bij alle bouwaanvragen is immers sprake van vooroverleg. Als wel sprake is van vooroverleg, moeten gemiddeld twee tot vier weken bij de behandelduur worden opgeteld. Deze tijd zal ongetwijfeld wat korter zijn voor kleinere bouwplannen en langer zijn naarmate het om meer gecompliceerde bouwplannen gaat. We kunnen concluderen dat voor bouwplannen waarbij geen vooroverleg heeft plaatsgevonden, de behandeltijd is versneld. Voor plannen waarbij dit wel het geval is, is de tijdwinst beduidend geringer of zelfs afwezig. De doelstelling van versnelling van de procedure lijkt dan ook slechts gedeeltelijk te zijn gehaald.

104

LITERATUUR

Adriaansens, C.A., en H. Priemus, 1986, Marges van volkshuisvestingsbeleid, Den Haag (WRR). Adriaansens, C.A., en A.Ch. Fortgens, 1990, Volkshuisvestingsrecht, Deventer (Kluwer), proefschrift TU-Delft. Bruil, D.W., 1986a, Het voorontwerp van Wet tot herziening van de Woningwet (I), de Gemeentestem, 136, nr. 6809, 11 april, pp. 117-120. Bruil, D.W., 1986b, Het voorontwerp van Wet tot herziening van de Woningwet (11), de Gemeentestem, 136, nr. 6810, pp. 140-142. Bruil, D.W., en Th. G. Drupsteen, 1991, De nieuwe Woningwet: machteloze deregulering, NJB, nr. 20, 16 mei, pp . 816-820. Buuren, P.J.J. van, 1987, Resumé van de discussie, Bouwrecht, 24, nr. 12, december, p. 885. Cate, F. ten, 1992, Nieuwe Woningwet verplicht gemeenten tot formuleren van welstandscriteria, Binnenlands Bestuur, 28 augustus, pp. 20-22. Consumentengids, 1985, Voor kleinere klussen is bouwvergunning niet altijd nodig, 11 augustus, pp. 350-353. Geest, H.J.A.M. van, 1992a, De nieuwe Woningwet: heimwee naar consistentie, de Gemeentestem, 142, nr. 6936, 31 januari, pp. 29-34. Geest, H.J.A.M. van, 1992b, De (komende) Wet milieubeheer: milieubeleidsplannen, de Gemeentestem, 142, nr. 6948, 7 augustus, pp. 397-403. Graafland, A., 1993, Geo-informatievoorziening in Nederlandse gemeenten, Technisch-Bestuurskundige Verkenningen, nr. 17, Delft (Delftse Universitaire Pers) . 105

Handelingen 11, 1990, Plenaire behandeling wetsvoorstel Herziening van de Woningwet, 8 mei 1990. Handelingen 11, 1990, Plenaire behandeling wetsvoorstel Herziening van de Woningwet, 9 mei 1990. Instituut voor Bouwrecht, 1990, Bouwplanprocedures en de nieuwe Woningwet, Bouwrecht Monografieën, nr. 9, Deventer (Kluwer). Kamerstukken 11, 1983-1984, 17 931, nr. 7, Deregulering van overheidsregelingen, 22 september 1983. Kamerstukken 11, 1983-1984, 17 931, nr. 9, Deregulering van overheidsregelingen, 7 maart 1984, eindverslag commissie vermindering en vereenvoudiging van regelgeving. Kamerstukken 11, 1986-1987, 20 066, nr. 3, Herziening van de Woningwet, Memorie van Toelichting, 28 augustus 1986. Kamerstukken 11, 1987-1988, 20 066, nr. 6, Herziening van de Woningwet, Ontwerp Bouwbesluit en Nota van Toelichting, 16 februari 1988. Kamerstukken 11, 1989-1990, 20 066, nr. 18, Herziening van de Woningwet, Tweede Nota van wijzigingen, 24 oktober 1989. Kamerstukken 11, 1989-1990, 20 066, nr. 22, Herziening van de Woningwet, Ontwerp-Bouwbesluit en Nota van Toelichting, 28 december 1989. Kamerstukken 11, 1989-1990, 20 066, nr. 55, Amendenment Van den Burg en Van Noord, 10 mei 1990. Kamerstukken 11, 1990-1991, 20066, nr. 66, Brief staatssecretaris VROM, 12 juli 1991. Kamerstukken I, 1989-1990, 20 066, nr. 207, Herziening van de Woningwet, Gewijzigd voorstel van wet, 22 mei 1990. Kamerstukken I, 1990-1991, 20 066, nr. 66, Herziening van de Woningwet, voorlopig verslag, 13 november 1990. Kamerstukken I, 1990-1991, 20 066, nr. 66c, Herziening van de Woningwet, Nadere Memorie van Antwoord, 28 mei 1991. Klaassen, A.W., 1992, Herziene Woningwet, Monografieën Ruimtelijk Bestuursrecht 3, Zwolle (W.E.J. Tjeenk Willink). 106

Kooijman, D.C., en R. Schuur, 1993, Welstandstoezicht in de gemeente 's-Gravenhage, Technisch-bestuurskundige verkenningen, 16, Delft (Delftse Universitaire Pers). Lok, J.A., 1991a, Toepassing artikel 19 WRO en artikel 50 WW onder de nieuwe Woningwet, Bouwrecht, 28, nr. 1, pp. 20-24. Lok, J.A., 1991b, De nieuwe Woningwet is er (toch), Agrarisch recht, 51, nr. 10, oktober, pp. 477-490. Lubach, D.A., 1987, De herziening van de Woningwet, Bouwrecht, 24, nr. 12, december, pp. 873-877 en 883-888. Lubach, D.A., 1991, De nieuwe Woningwet in vergelijkend perspectief, Deventer (KIuwer). Lubach, D.A., A.G. Bregman, A. Hoekzema en H.B. Winter, 1992, Onderzoeksplan juridisch-bestuurskundige evaluatie van de herziene Woningwet, vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde RUG en Instituut voor Bouwrecht, Groningen, Den Haag, concept. Meijer, F.M., H.J. Quist, H. Priemus, H.B. Winter, A.G. Bregman en D.A. Lubach, 1994, De nieuwe bouwplanprocedure: verwachtingen en eerste ervaringen van de diensten bouw- en woningtoezicht, Bouwmanagement en technisch beheer, 11, Delft (Delftse Universitaire Pers). Moesker, H.C.W.M. , 1988, Privatisering van het bouw- en woningtoezicht?, Bouwrecht, 25, nr. , pp. 570-573 . Moesker, H.C.W.M., 1990a, De toekomst van het bouw- en woningtoezicht, Bouwrecht, 27, nr. 10, oktober, pp. 740-747. Moesker, H.C.W.M., 1990b, Het Bouwbesluit, Bouwrecht, 27, nr. 12, december, pp. 890-908. Mos, P. de, 1992, Opdrachtgever en Bouwbesluit. Effecten nieuwe regelgeving in kort bestek, Bouw, 47, nr. 24, december, p. 29. Noordanus, P.G.A., 1987, De herziening van de Woningwet, Bouwrecht, 24, nr. 12, december, pp. 877-883 en 883-888. Peeters, E.M., 1988, Wetsvoorstel tot herziening van de Woningwet, de Gemeentestem, 138, nr. 6847, 8 januari, pp. 1-4.

107

Peeters, E.M., 1992, Deregulering in de volkshuisvesting. De herziene Woningwet en de Huisvestingswet, Leiden, proefschrift. Peters, J.A., 1987, Resumé van de discussie, Bouwrecht, 24, nr. 12, december, p. 885 . Priemus, H., 1992, Kritische kanttekeningen bij herziene Woningwet, Staatscourant, nr. 188, 29 september, p. 5. PZC, 1992, Staatssecretaris kwetst Veere, 28 november. Raad voor de Volkshuisvesting (RAVO), 1986, Advies inzake het voorontwerp van Wet tot herziening van de Woningwet, Zoetermeer, adviesnr. 123. Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RARO), 1983, RARO-advies over de relatie tussen de ruimtelijke ordening en het milieubeleid, deel 2: Coördinatie vergunningveriening en projectmatige besluitvorming, Den Haag. Renovatie en Onderhoud, 1993, Bouwbesluit schaadt dorpsgezicht, 18, nr. 1, januari, p. 13. Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 1991, Besluit van 16 december 1991, houdende technische voorschriften omtrent het bouwen van bouwwerken en de staat van bestaande bouwwerken (Bouwbesluit), 680. Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 1992, Besluit Meldingplichtige Bouwwerken, nr. 196. Vijlbrief-Van der Schaft, J., 1992a, Opdrachtgever en Bouwbesluit. Bouwvergunning aanvragen blijft spannend, Bouw, 47, nr. 24, december, p. 34. Vijlbrief-Van der Schaft, J., 1992b, Opdrachtgever en Bouwbesluit. Gemeente krijgt alsnog meer bevoegdheden, Bouw, 47, nr. 24, december, p. 35. Weerkamp, J.W., 1985, De Woningwet herzien?, TvO, p. 447. Weerkamp, J.W., 1992, De nieuwe model-bouwverordening (I). Enkele aspecten nader belicht, Bouwrecht, 29, nr. 10, oktober, pp. 742-749. Wijnja, J.G., en H. Priemus, 1990, De toekomst van het bouw- en woningtoezicht, Technisch-bestuurskundige verkenningen, 8, Delft (Delftse Universitaire Pers). Winter, H.B., en A. Hoekzema, 1992, De herziene Woningwet, Bouwrecht, 29, nr. 10, oktober, pp. 733-741. 108

AANGEHAALDE JURISPRUDENTIE

(waarnemend) Voorzitter afdeling Rechtspraak Raad van State (Wnd. Vz. AR) 19 november 1992 BR 1993 p. 374 m.n. I .W . Weerkamp 11 februari 1993 BR 1993 p. 363 m.n. I .W. Weerkamp Gst.1993 6966/7 m.n. I.M.H.F. Teunissen 19 maart 1993 Gst.1993 6979/9 m.n. I .M.H.F. Teunissen BR 1993 p. 602 m.n. I.W. Weerkamp AB 1993 563 m.n. PvB BR 1993 p. 808 2 april 1993 6 april 1993 BR 1993 p.887 p. 812 17 mei 1993 BR 1993 m.n. I.W . Weerkamp m.n. I.M.H.F. Teunissen Gst.1993 6957 BR 1993 p.814 2 juni 1993 m.n. J.M.H .F. Teunissen 6976/9 Gst.1993 m.n. PvB AB 1993 538 3 juni 1993 m.n. J.W. Weerkamp p.975 BR 1993 7 juni 1993 m.n. PvB AB 1994 397 14 juni 1993 m.n. I.W. Weerkamp BR 1993 p.979 m.n. J.M.H.F. Teunissen 6977/6 Gst.1993 9 juli 1993 p.211 m.n. J.W. Weerkamp BR 1994 3 augustus 1993 m.n. J.W. Weerkamp BR 1994 p. 320 21 oktober 1993 6984/10 m.n. J.M.H .F. Teunissen Gst.1993 p. 497 BR 1994 25 november 1993 p.401 BR 1993 29 november 1993 p.499 BR 1994 20 januari 1994 Voorzitter afdeling Bestuursrechtspraak (Vz.ABR) 17 januari 1994 BR 1994 p. 675 25 januari 1994 BR 1994 p. 501 3 februari 1994 BR 1994 p. 675 25 april 1994 BR 1994 p. 849

m.n. J.W. Weerkamp

President Rechtbank Zutphen (Pres. Rb) 23 maart 1994 BR 1994 BR 1995 3 november 1994

p. 502 p. 39

m.n. I.W . Weerkamp m.n. J.W. Weerkamp

President Rechtbank Rotterdam (Pres.Rb) 15 februari 1994 BR 1994 21 september 1994 BR 1995

p. 404 P. 35

m.n. R. Stiekema

President Rechtbank Utrecht (Pres. Rb) AB 1994 4 mei 1994

Awb-katem 123 109

110

BIJLAGE! VRAGENLIJST BEGELEIDINGSCOMMISSIE A (JURIDISCHE-ADMINISTRATIEVE ASPECTEN)

De begeleidingscommissie heeft een uitgebreide vragenlijst geformuleerd, die we (vanaf fase B; zie paragraaf 1.4) als leidraad bij de verschillende fasen van dit onderzoek hebben gehanteerd:

Wat is de omvang van de drie categorieën? Welke werkzaamheden verstaan gemeenten, in verband met de toepassing van artikel 43 Woningwet, onder 'het gewone onderhoud' en 'het aanbrengen van veranderingen van niet-ingrijpende aard?' Wat is het effect van de driedeling met betrekking tot meldingplichtige bouwwerken en vergunningplichtige bouwwerken naar: - Behandelingstijd; - Gemeentelijke organisatie; - Behandelingstraject inclusief vooroverleg. Wat is de mate, aard en redenen van: a Weigeringen: Onderscheiden naar: - Het geldende bestemmingsplan; - De bouwverordening; - Het Bouwbesluit; - Redelijke eisen van monumentenvergunning; - Het ontbreken van monumentenvergunning. b Verdagingen; c Van rechtswege verleende vergunning/melding en hoe vaak is daar bezwaar tegen aangetekend en is dit bezwaar gehonoreerd; d Niet-ontvankelijkheid; e Aanhoudingen.

111

Meldingplichtige bouwwerken Omvang en doorlooptijden. Indien met betrekking tot meldingplichtige bouwwerken geen toestemming is verleend; om welke redenen is geen toestemming verleend door B en W voor het bouwen van een meldingplichtig bouwwerk wegens strijd met: a Het Besluit meldingplichtige bouwwerken; b Het geldende of in voorbereiding zijnde bestemmingsplan, en redelijke eisen van welstand. Hebben B en W overwogen met inachtneming van artikel 19a WRO vrijstelling te verlenen als bedoeld in dan wel met overeenkomstige toepassing van artikel 18a van die wet? Zijn er andere redenen die tot weigering van de toestemming of tot niet-afhandeling van de melding hebben geleid? Verdagingen bouwvergunning Hoe vaak is besloten de beslissing op een aanvraag om bouwvergunning te verdragen? Om wat voor reden(en) werd besloten de beslissing op de aanvraag om bouwvergunning te verdagen? Is een besluit tot verdaging rechtsgeldig genomen, dus tijdig met goedkeuring van de gemeenteraad en tijdige mededeling aan de aanvrager? Is de verdaging in de mededeling gemotiveerd? Wat was de duur van de verdaging? Op wat voor soort bouwwerk had de verdaging betrekking? Van rechtswege verleende vergunningen/meldingen + aanschrijvingen Hoe vaak is achteraf door middel van aanschrijving als bedoeld in de artikelen 14, 17 of 18 van de Woningwet (wegens strijd met het Bouwbesluit) dan wel door middel van aanzegging bestuursdwang als bedoeld in artikel 152 van de gemeentewet (wegens strijd met artikel 42 van de Woningwet) opgetreden tegen eigenaar van een meldingplichtig bouwwerk? Hoe vaak is niet binnen drie maanden met de bouw van een meldingplichtig bouwwerk waarvoor (fictief) toestemming is verleend, begonnen? Hoe vaak is een meldingplichtig bouwwerk waarvoor (fictief) toestemming is verleend na drie maanden alsnog gebouwd en is dan wel hoe is de gemeente daar tegen opgetreden? Hoe vaak hebben B en W door middel van aanschrijving als bedoeld in de artikelen 14, 17 of 18 van de Woningwet (wegens strijd met het Bouwbesluit) dan wel door middel van aanzegging bestuursdwang als bedoeld in artikel 152 van de gemeentewet (wegens strijd met artikel 40 in verbinding met artikel 43, eerste lid, van de Woningwet) opgetreden? Hoe vaak betrof het optreden, bedoeld in voornoemd aandachtspunt, een bouwwerk dat deel uitmaakte van een beschermd stads- of dorpsgezicht dan wel van een gebied met hoge landschappelijke of culturele waarde?

112

Ontvankelijkheid/vooroverleg Hoe vaak heeft er een vooroverleg plaatsgehad voor de indiening van een aanvraag om bouwvergunning? Op welke onderwerpen had het vooroverleg in het bijzonder betrekking? Is de indiening van een aanvraag om bouwvergunning wel eens geweigerd? Hoe vaak is binnen een maand na ontvangst van de aanvraag om bouwvergunning verzocht om verstrekking van ontbrekende gegevens of bescheiden in het geval er: a Wel vooroverleg heeft plaatsgehad; b Geen vooroverleg heeft plaatsgehad. Hoe vaak heeft de aanvrager van de gelegenheid gebruik gemaakt om binnen veertien dagen de nog steeds ontbrekende gegevens of bescheiden te verstrekken? Hoe vaak is een aanvraag om bouwvergunning niet-ontvankelijk verklaard en om welke reden(en) is dat gebeurd? Hoe vaak is tegen de niet-ontvankelijkheidsverklaring bezwaar aangetekend? Hoe vaak is naar aanleiding van ingebrachte bezwaren een aanvraag om bouwvergunning alsnog ontvankelijk verklaard? Hoe vaak had een aanvraag om bouwvergunning betrekking op het bouwen in strijd met een geldend bestemmingsplan en welke gegevens en bescheiden dienden ten tijde van de indiening van zo'n aanvraag te worden verstrekt met het oog op het verkrijgen van gedeputeerde staten van de verklaring van geen bezwaar tegen de verlening van vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening? Wat zijn hierbij de termijnen? Werdna verkrijging van de verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten als in vorige vraag bedoeld, de niet-ontvankelijkheidsregeling nog toegepast? Hoeveel tijd was er gemiddeld nodig om na ontvangst van de verklaring van geen bezwaar als bedoeld in vorige vraag de beslissing op de aanvraag om bouwvergunning te nemen? Hoe vaak zijn er aan een bouwvergunning voorwaarden verleend en op welke onderwerpen hadden die voorwaarden betrekking? Hoe vaak is er sprake geweest van intrekking van een bouwvergunning en op welke gronden werd die vergunning ingetrokken? Binnen gemiddeld hoeveel tijd werd een bouwvergunning geëffectueerd en hoe lang duurde de bouw gemiddeld? Heeft in alle gevallen gereedmelding van de bouwwerkzaamheden plaatsgevonden en (op welke wijze) is tegen het niet-gereedmelden van de bouwwerkzaamheden door de gemeente opgetreden?

Aanhoudingen Hoe vaak is de beslissing op een aanvraag om bouwvergunning aangehouden om reden van: a Het in voorbereiding zijn van een wijziging of herziening van een bestemmingsplan; 113

b Een beschennd stads- of dorpsgezicht waarvoor nog geen daartoe strekkend bestemmingsplan is vastgesteld; c Het samenlopen met een milieuvergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer; d Het samenlopen met een vergunning als bedoeld in de Wet voorzieningen gezondheidszorg of de Wet ziekenhuisvoorzieningen; e Het samenlopen met een monumentenvergunning als bedoeld in de monumentenwet; f Het samenlopen met een verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 7 van de Woningwet? Hoe lang heeft de aanhouding, onderscheiden naar de in het eerste aandachtspunt, onder a tot en met f, genoemde situaties, gemiddeld geduurd? Is de aanvrager van een bouwvergunning tijdig over de aanhouding geïnformeerd en hoe vaak heeft een aanvrager om bouwvergunning tegen het besluit tot aanhouding bezwaar aangetekend? Hoe vaak is gebruik gemaakt van een geboden gelegenheid om een op een andere vergunning geënt, gewijzigd bouwplan in te dienen? Hoe vaak is er bouwvergunning verleend, die bouwkundig gezien, niet in overeenstemming was met een andere vergunning als bedoeld in de artikelen 52 tot en met 54 van de Woningwet? Hoe vaak hebben B en Ween verzoek afgewezen om een verklaring af te geven dat zij bereid zijn bouwvergunning te verlenen, mits vrijstelling als bedoeld in artikel 7 van de Woningwet, wordt verleend? Doorlooptijden Binnen hoeveel tijd na de het ontvankelijk zijn van de aanvraag is de beslissing op de aanvraag om bouwvergunning genomen, gerelateerd naar: a Verlening; b Weigering; c Vverdaging; d Aanhouding. Welstand Zijn er in de gemeente gebieden aangewezen waarvoor het vereiste van welstand niet geldt en, zo ja, wat is de aard van die gebieden? Heeft de gemeenteraad in relatie tot de in de door hem in de bouwverordening gegeven criteria inzake welstand een beleidsnota inzake welstand vastgesteld dan wel op andere wijze aan de burger duidelijk gemaakt op welke wijze die criteria toepassing vinden? Komen de in de bouwverordening genoemde criteria inzake welstand en, voor zover die is vastgesteld, de beleidsnota inzake welstand, in de adviezen van de welstandscommissie inzichtelijk tot uitdrukking? Hoe zijn de adviezen van de welstandscommissie tot stand gekomen:

114

a In het openbaar; b In besloten bijeenkomsten? Hoe vaak is een advies van de welstandscommissie vastgesteld door: a De 'voltallige' commissie; b Door één dan wel een beperkte afvaardiging van de commissie? Hoe vaak is ten aanzien van meldingplichtige bouwwerken geen advies aan de welstandscommissie gevraagd? Hoe vaak is B en W van een door de welstandscommissie uitgebracht advies afgeweken in het geval van: a Vergunningplichtige bouwwerken; b Meldingplichtige bouwwerken? Hoeveel tijd heeft de welstandscommissie nodig gehad voor het uitbrengen van een advies voor: a Een vergunningplichtig bouwwerk; b Een meldingplichtig bouwwerk? Hoe vaak is een welstandsadvies gevraagd voordat aanvraag om bouwvergunning is ingediend? Hoe vaak heeft het welstandsadvies geleid tot: a Wijziging van het bouwplan voordat de aanvraag werd ingediend; b Tot wijziging van de aanvraag om bouwvergunning; c Het verbinden van voorwaarden met betrekking tot welstand aan een bouwvergunning? Hoe vaak heeft de afwijking van het advies van de welstandscommissie geleid tot: a Weigering van de bouwvergunning of de toestemming tot het bouwen van een meldingplichtig bouwwerk; b Verlening van de bouwvergunning of de toestemming tot het bouwen van een meldingplichtig bouwwerk? Uit hoeveel leden bestaat de welstandscommissie en wat is de achtergrond van de leden? Is de welstandscommissie een gemeentelijke dan wel een intergemeentelijke of provinciale welstandscommissie? Is er sprake van een commissie die zowel het welstandsaspect als het monumentenaspecten beoordeelt?

115

116

BULAGE2 VRAGENLUSTENQUÊTEl~3

BLOK 1: ALGEMENE GEGEVENS 1.

WUt u zo vriendelijk zijn eerst de volgende algemene gegevens over uzelf en de gemeente waarvoor u werkt te verstrekken?

uw NAAM: uw FUNCTIE: TELEFOON: GEMEENTE: AANTAL INWONERS: PROVINCIE:

2.

In deze vraag wordt ingegaan op het Bouw- en Woningtoezicht (BWT) in uw gemeente.

Heeft uw gemeente een zelfstandige afdeling of dienst BTW?

o

JA. EEN ZELFSTANDIGE AFDELING/DIENST

o NEE. ONDERDEEL VAN EEN A.."DERE GE· MEENTELUICE AFDELING/DIENST NEE. ONDERDEEL VAN EEN REGIONAAL GEORGANISEERD BWT

o

3.

ANDERS NL .:

De taak van het Bouw- en Woningtoezicht is ruim (van plantoetsing tot en met toezicht op de uitvoering). Kunt u aangeven hoeveel werknemers (technisch, administratief en juridisch geschoold) zich met deze taak bezighouden (in full-time eenheden)

AANTAL WERKNEMERS: . . .. . .. .. FTE

117

BLOK 2: SITUATIE ONDER DE OUDE WONINGWET. VÓÓR OKTOBER 1992

De vragen in dit blok hebben betrekking op de praktijk van de 'bouwplanprocedure in uw gemeente zoals deze is verlopen tot aan de invoering van het Bouwbesluit en de herziene Woningwet (tot 1-10-1992). 4a.

In sommige gevallen wordl, v66rdat er een officiële indiening van een aanvraag voor een bouwvergunning p/aatsvindl, van Ie voren overlegd lussen de aanvrager en een amblenaar hel bouwen woningloezicht. Dil vooroverleg kan zich alleen beperken lOl advisering van de kant van BWT, dil hoeft echter niel. Tijdens hel vooroverleg kunnen - nog niel geheel definilieve - plannen ook inhoudelijk besproken worden.

4b.

Vond in uw gemeente dergelijk vooroverleg plaats?

JA

o NEE._ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _,(naar Sa)

4c.

In hoeveel procent van het totaal aantal bouwaanvragen was er gemiddeld sprake van vooroverleg?

o

MINDER DAN 25%

o

TUSSEN 25% EN 50%

o

TUSSEN 50% EN 75 % IN MEER DAN 75 %

4d.

Welke toetsing vond er over het algemeen tijdens de fase van het vooroverleg plaats?

AAN ONTVANKELUKIIEID VAN DE AANVRAAG

o

AAN REDELUKE EISEN VAN WELSTAND

o

AAN STEDEBOUWKUNDIGE EISENIBESTEM· MINGSPLAN

o

AAN BOUWTECHNISCHE VOORSCHRIFTEN

o

GEEN TOETSING

o

ANDERS , NL. :

(U kunt meer mogelijkheden aankruisen)

5a.

5b.

. In deze vraag wordl ingegaan op officiële bouwaanvragen, die nog niel volledig zijn uiIgewerkt en waarvoor de gemeente een vergunning onder voorwaarden verSIrekt. Deze plannen noemen we 'bouwplannen in hoofdlijnen '.

Werden er in uw gemeente bouwplannen in hoofdlijnen besproken en op basis daarvan een bouwvergunning onder voorwaarden afgegeven?

NEE. KWAM NIET VOOR._ _ _ _ _ (naar 6a)

o

JA. INCIDENTEEL

o

JA. REGELMATIG JA, KWAM VEEL VOOR

118

5c.

5d.

Kunt u aangeven of het daarbij om specifieke plannen ging?

Waarop werden deze bouwplannen in hoofdlijnen bij de behandeling van de bouwaanvraag nog niet getoetst?

NEE. HET GING OM UITEENLOPENDE AANVRAGEN

o

IA. HET GING MET NAME OM RELATIEF DURE PLANNEN

o

IA, HET GING MET NAME OM BEELDBEPALE.'1DE PLANNEN

o

ANDERS. NL. :

o ONTVANKELUKHEID VAN DE AANVRAAG o

REDEUIKE EISEN VAN WELSTAND

o

STEDEBOUWKUNDlGE EISENIBESTEMMINGSPLAN

o

CONSTRUCTIEVE EISEN

o

INSTALLATIE-TECHNISCHE EISEN DETAILLERING ANDERS. NL.:

6a.

6b.

Wat was in 1991 de gemiddelde behandelingstermijn van bouwvergunningaanvragen in uw gemeente, vanaf de officiële bouwaanvraag tot de uiteindelijke beschikking? U kunt desgewenst onderscheid maken tussen de 'kleinere '

GEMIDDELD TOTAAL:

..... MAANDEN

KLEINE AANVRAGEN:

..... MAANDEN

aanvragen (bijvoorbeeld verbouwingen) en de 'grotere aanvragen ' (nieuwbouwplannen en dergelijke). Wanneer deze gegevens op papier staan kunt u ook een kopie meesturen.

GROTE AANVRAGEN :

. .. . . MAANDEN

Kunt u in het onderstaande schema de percentages van de in 1991 afgegeven beschikkingen naar behandelingstermijn aangeven?

j-----------------------ï--------------., : BEHANDELINGSTERMUN

:

: % BOUWPLAN-

:

I NEN IN 1991 : ~-------------------- ---+--------------~

1 MAAND OF KORTER ~-----------------------+--------------~ TUSSEN 1 - 2 MAANDEN I I ~-----------------------+----------- ---~ I TUSSEN 2 - 3 MAANDEN I I ~-----------------------+--------------~ I I

~-~~~::'_~~~-~~~---+--------------~ TUSSEN 4 - 5 MAANDEN ~-----------------------+--------------~ TUSSEN 5 - 6 MAANDEN I I ~-----------------------+--------------~ I MEER DAN 6 MAANDEN I I ~-----------------------+--------------~ I

I

:L _______________________ TOTAAL : ___ _ __________ 100: ..L .J

119

6c.

NEE. ONGEVEER HETZELFDE_ _ _ (naar 7a)

Verschilt de gemiddelde behandelingstermijn in 1991 veel met die in de jaren daarvoor?

o

IA, EEN BEETJE IA, VEEL

6d.

Kunt u in het kort aangeven welk(e) verschil(len) er is (zijn) tussen de gemiddelde behandelingstermijn in 1991 en die in de jaren daarvoor?

7a.

In het onderstaand schema staan enkele factoren die de behandelprocedure mogelijkerwijs kunnen vertragen.

BELANGRllKSTE VERSCHn.:

Kunt u per regel aankruisen, of en zo ja in welke mate, deze factoren in uw gemeente een rol speelden bij de duur van de bouwplanprocedure?

,.-----------------------------r-------T-------T-------T-------.,

i MOGELUKE VERTRAGENDE i GROTE i KLEINE i GEEN i WEET i i FACTOREN i ROL i ROL i ROL i NIET i ~--------------------------------+-------+--- ----+-------+-------~ i INGEDIENDE BOUWAANVRAAG IS NIET i i i i i : COMPLEET : II : :I :I I I I I

I

I

I

I

!

!

!

!

: VERLENEN VAN VRUSTELLING o P : BASIS VAN DE WRO (ART. IS . 17, 18. EN 1

!

:

I

I

~---------------------------------+-------+-------+-------+-------~ COÖRDINATIE EN AFSTEMMING : I I : I : roSSEN DE VERSCHILLENDE : : : : : I I : : I : GEMEENTELUKE DIENSTEN ~---------------------------------+-------+-------+-------+-------~ I ANDERE DESKUNDIGHEID WORDT: : : : : INGESCHAKELD, OMDAT DEZE au 1 1 I GEMEENTE ONTBREEKT I I I I I ~---------------------------------+-------+-------+-------+-------~ i VERGUNNINGVERLENING WORDT i i i i i i AANGEHOUDEN T.B.V. AFSTEMMING: i i i i i MET EEN Mn.IEUVERGUNNING i i i : : ~--------------------------------+-------+-------+-------+-------~

t

!

I

:

!

!

1

1 19VANDEWRO) I I I I I ~-------------------------------+-------+-------+-------+-------~ I AFWACHTEN VAN HET ADVIES VAN DE : I I : I I WELSTANDCOMMISSIE : : : I I I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I

I

I

I

I

~-----------------------------+-------+-------+-------+-------~ : DE AANVRAGER HEEFT GEEN OF T E : : : : i : LAAT LEGES BETAALD : : : : : ~---------------------------------+-------+-------+-------+-------~ : ANDERE FACTOREN. NL.: : : : I I I

I

I

I

I

I

I

I I I I I I IL _________________________________ ..L I _______ ..L I _______ ..L I _______ ..L I _______ .JI

120

7b.

In het schema bij vraag 7a wordt het verlenen van vrijstelling van bestemmingsp/anvoorschriften op basis van de an . 15, 17, 18, en 19 WRO) als een van de mogelijke venragende factoren genoemd. Kunt u aangeven in hoeveel procent van de gevallen het verlenen van vrijstelling de bouwplanprocedure venraagd?

MINDER DAN 25 %

o

TUSSEN 25% EN 50%

o

TUSSEN 50% EN 75 % IN MEER DAN 75%

Sa.

Kunt u aangeven hoeveel beschikkingen op bouwvergunningaanvragen, w mogelijk onderverdeeld naar bouwsom, er in 1991 in uw gemeente zijn afgegeven?

I""-----------------------"'r- -------------.,

I

I

: BOUWSOM

: KINGEN IN

I

I

I

BESCIUK·

:

I

1991

~----------------------+-------------~

TOT 1 50.000.· I I ~----------- ------------+--------------~

I

~L:~~:.-:c:~L~~~~~:.--+--------------~ ~L~~~~~:-:.<::L~~~~::-+--------------~ I

1I

1000.000.· EN MEER

I

I

~-----------------------+--------------~ IL.__TOTAAL : ______________ .1: _ ____________________ ....

Sb .

Verschilt het aantal beschikkingen dat in 1991 is afgegeven met de aantallen die in de jaren daarvoor zijn afgegeven?

NEE. ONGEVEER HETZELFDE BEELD lA. HET AANTAL VERSCHILT DUIDELUK. NL.

(invullen a.u.b.)

GEMIDDELD: MEER MINDER

9a.

Deze vraag gaar in op de 'soepelheid ' van de bouwp/anprocedure. In sommige gevallen doen er zich tijdens de procedure in het geheel geen problemen voor en kan de beschikking snel afgegeven worden. In andere gevallen moet er tijdens hel proces nogal wat worden bijgesteld, wat soms resulteen in een formele weigering.

9b.

Kunt u, over het jaar 1991, een (globale) schatting geven van de verdeling van de soepele en minder soepel lopende procedures (in percentages)?

GEEN PROBLEMEN

.. %

LICHTE BUSTELLINGEN VEEL BUSTELLtNGEN

.%

FORMELE WEIGERING

.. %

TOTAAL

100%

121

lOa.

Kunt u (in procenten) aangeven bij hoeveel van de in PROCENT

1991 verleende bouwvergunningen er ook een vergunning is afgegeven op basis van de milieuwetgeving?

lOb.

lOc.

Werd de toetsing van de aanvraag van een bouwvergunning afgestemd met de toetsing van de milieuvergunning aan de milieu-eisen?

JA

0 NEE,_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ '(naar 11)

Kunt u aangeven waaruit deze afstemming bestond?

AANHOUDEN BOUWVERGUNNINGVERLENING AMBTELUK OVERLEG BESTUURLUK OVERLEG ANDERS. NL.:

11.

Werd bij de technische toetsing van de bouwaanvraag de bouwverordening van uw gemeente geraadpleegd?

(VRUWEL) AL TUD REGELMATIG INCIDENTEEL (BUNA) NOOIT

12a.

Deze vraag gaal in op de wijze waarop in uw gemeente de verschillende gegevens uit het bouwplanproces worden vastgelegd.

12b.

Werden de gegevens uit het bouwplanproces in uw gemeente in een geautomatiseerd systeem opgeslagen?

0 JA

NEE_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ (naar

12c.

Kunt u aangeven welke van de volgende administratieve gegevens geautomatiseerd werden opgeslagen?

o

LOPENDE BOUWAANVRAGEN

o

VERLEENDE BOUWVERGUNNINGEN

(U kunt meer mogelijkheden aankruisen) KLACHTENIBEROEPSPROCEDURES

o

LOPENDE HINDERWET·VERGUNNINGEN VERLEENDE HINDERWET·VERGUNNINGEN

o

122

ANDERS. NL.:

13a)

BLOK 3: SITUATIE ONDER DE HERZIENE WONINGWET, NA OKTOBER 1992 De vragen in dit derde blok gaan over de behandeling van bouwaanvragen na de invoering van het Bouwbesluit en de herziene Woningwet (vanaf 1 oktober 1992). Vanaf die datum gelden zogenaamde fatale tennijnen waarbinnen een beslissing moet worden genomen of een bouwvergunning wordt verleend. Bovendien maakt men sinds die tijd onderscheid tussen: vrije. meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken. De vragen in dit blok gaan in op de volgende onderwerpen: - invloed van de nieuwe regelgeving op het gemeentelijk beleid; - verwachtingen over de nieuwe regelgeving; - eerste praktijkervaringen met de nieuwe regelgeving. In de onderstaande vragen wordt nagegaan of uw gemeente vanwege de nieuwe regelgeving bepaalde beleldsllJnen beeft uitgezet om bouwplannen te bebandelen. Ook komt aan de orde of uw gemeente beeft bekeken welke consequenties de nieuwe regelgeving mogelijk beeft voor de gemeentelijke praktijk. Zowel bij bet nagaan van de cOllSequenties als bet vaststellen van beleidslijnen kunt u aan de volgende. niet uitputtende lijst van onderwerpen denken: ontvankelljkbeldsregeling; nctieve vergunnIngverlenIng; weigeringen; verdaging; toetsingsprocedures; driedeling; bestuursdwang; organisatie van bet BWf.

13a.

Is er in uw gemeente voor of nadat de herziene Woningwet in werking trad, gelnventariseerd welke consequenties invoering van fatale termijnen en het onderscheid in drie soorten bouwwerken heeft?

13b. ,Kunt u kort aangeven welke inzichten deze inventarisatie heeft opgeleverd?

0 IA 0 NEE._ _ _ _ _ _ _ _ _ _,(naar 14)

VERKREGEN INZICHTEN:

(Hierboven zijn als handreiking enkele mogelijke thema's opgesomd).

123

14a.

Zijn er binnen uw gemeente bepaalde beleidslijnen vastgesteld naar aanleiding van de invoering van fatale termijnen en de drieling in bouwwerken?

o JA o NEE,_ _ _....,-_ _ _ _ _ _ (naar 15)

Zo ja. wilt u dan eventuele nota's of rapponen meesturen?

14b.

Kunt u de inhoud van deze beleidslijnen kort weergeven?

INHOUD BELEJDSLUNEN:

(Aan het begin van blok 3 zijn als handreiking enkele mogelijke thema's opgesomd).

15.

Heeft uw gemeente eigen voorlichtingsmateriaal voor potentii!le bouwers vervaardigd. waarin bijvoorbeeld de driedeling in bouwwerken wordt uitgewerkt?

o JA. ER IS EEN FOLDER GEMAAKT NEE. ER IS GEEN SPECIFIEK VOORLICHTINGSMATERIAAL

Zo ja. wilt u een exemplaar meezenden?

16a.

Merkt u dat er na I oktober 1992 meer mensen bij uw dienst langskomen met vragen over bouwinitiatieven dan vóór I oktober 1992?

MEER VRAGEN DAN ANDERS EVENVEEL VRAGEN _ _ _ _ _ _ (naar 17a) o MINDER VRAGEN DAN ANDERs _ _ (naar 17a)

16b.

Waarop hebben deze vragen betrekking?

o DRIEDELING IN BOUWWERKEN IN HET ALGEMEEN

(U kunt meer mogelijkheden aankruisen)

o HET VERSCHIL TUSSEN EEN VRU EN EEN MELDINGPLICHTIG BOUWWERK o HET VERSCHIL TUSSEN EEN MELDING- EN VERGUNNINGPLICHTIG BOUWWERK ANDERS. NL.:

124

17a.

In de aanloop naar de nieuwe Woningwet speculeerden velen over de gevolgen die de gewijzigde procedures om bouwplannen te behandelen, zouden kunnen hebben voor de gemeentelijke praktijk. Het onderstIJllIlde schema geeft in de vorm van 'prikkelende' stellingen een aantal mogelijke consequenties van de invoering van fatale termijnen.

17b.

Kunt u - op grond van de gegroeide praktijk van bouwvergunningverlening in uw gemeente - per regel aankruisen welke gevolgen mogelijk zullen optreden?

,..---------------------------------.---------ï---------.---------,---------.---------, : MOGELUKEEFFECTENVAN I INVOERING FATALE

I I

I

I

ZEKER WEL

I SCHON- I I LUK WEL I

: WEET NIET

: WAARI I SCHON- I : LUK NIET :

I

I

I

: WAAR-

ZEKER NIET

I

: : : ~---------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~ : DE AFHANDEUNG VAN AANVRAGEN I I I I I : I ZAL SNELLER VERLOPEN : : : : : :

I TERMIJNEN

I

I

I

I

I

I I

I I

~---------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~

I I

DE TOETSINGSPROCEDURES ZULLEN MINDER NAUWGEZET PLAATSVINDEN

I I

I

DE ROL VAN HET VOOROVERLEG ZAL BELANGRUKER WORDEN

II

I I

I I

I I

I

:

I

I

I I

I I

~---------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~

II I

I I

I

II I

II

II

I

II I

I

II I

~---------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~ HET AANTAL WEIGERINGEN ZAL I I : I I I

I II I

TOENEMEN

: I I

II I

II I

:I I

:I I

II I

~---------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~

I ER ZULLEN VEEL VERGUNNINGEN VAN I I I I I I I RECHTSWEGE VERLEEND WORDEN I I I I : I ~---------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~ I DE ORGANISATIE VAN HET PROCES: : : : : : I VAN VERGUNNINGVERLENING ZAL I I I : I I I I : : : : 1 BETER WORDEN ~---------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~

I DE AANVRAGEN ZULLEN NADRUK1 I KELUKER GETOETST WORDEN AAN:

:

1

:

I

I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

: I : : : : ONTVANKELUKHEIDSEISEN : : : : : I ~--------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~ : VERDAGING VAN AANVRAGEN ZAL: : : : : : I EEN 'HAMERSTIJK' WORDEN : : : : : : I I

~---------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~ I HET VERLENEN VAN EEN VERGUN-: I I I I I : NING ONDER VOORWAARDEN ZAL: : : : : : I VAKER GAAN VOORKOMEN I I I I I I ~--------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~ I ANDERE MOGELUKE CONSEQUENTIES. : : : : : : : NL.: : : : : : : I I I I I I I IL.. _________________________________ -L. I _________ -L. I _________ -L. I _________ -L. I _________ I _________ ..1I ~

l8a.

In deze vraag krijgt u een aantal uitspraken voorgelegd over de mogelijke consequenties die de driedeling in vrije, meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken heeft.

125

18b.

Kunt u - op grond van de gegroeide praktijk van bouwvergunningverlening in uw gemeente- per regel aankruisen welke van deze gevolgen mogelijk zullen optreden?

,.------------------------------.,.---------..,..---------T---------T---------T---------.,

I MOGELUKEEFFECTENVAN I DRIEDELING IN BOUWWERKEN II I

I I II

ZEKER

WEL

I

I WAARI SCIWNII

LUKWEL

I

I WEET I NIET

I WAARI SCIWN-

I

I

II

II

LUKNIET

I I

ZEKER

NIET

II I

I :

II I

1-------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~ I DE WERKDRUK VAN DE MEDEWERI I I I I I

II

KERS VAN BWT ZAL AFNEMEN

I

II I

II

II

I

I

II I

II

II

I

I

1----------------------------+---------+---------+---------+---------+----------1 I

II

DE OMVANG VAN DE ILLEGALE

BOUWACTIVITEITEN ZAL AFNEMEN

I

I

II I

I

I

:I

II

I

I

I

II I

I

I

:I

:I

I

I

1--------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~

I HET BELANG VAN HET VOOROVERLEG I I II ZAL TOENEMEN I :I I I

I II I

I II I

I II

I II

I

I

ZAL PREVENTIEF PLAATSVINDEN

I I I

I I I

I I I

I I I

I I I

I

I I I

I

HET OPRICHTEN VAN VRUE BOUWWERKEN ZAL HET STADS- OF

I I

I I I

I I I

I I :

I I :

I : I

I I

I I

I I

I I

I I

1--------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~

I I I

DB TECHNISCHE TOETSING VAN MELDINGPUCHTIGE BOUWWERkEN

I I I

~--------------------------------+---------+---------+---------+---------+----------1

DORPSGEZICHT AANTASTEN : 1----------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~ : HET AANTAL BOUWVERGUNNING-: : : : : : : : : : : : : AANVRAGEN ZAL AFNEMEN I I

I I

1------------------------------+---------+---------+---------+---------+---------~

I

DE AFBAKENING TUSSEN I I I I I I BOUWWERKEN ZAL PROBLEMEN I I I I I I I GEVEN VOOR BOUWAANVRAGERS : : I I I I ~------------------------------+---------+------ ---+---------+---------+----------1

I

: ANDERE MOGELUKE : CONSEQUENTIES. NL. :

: : : : : :

I

:

I

:

I

:

I I I I I I I IL. ________________________________ • I _________ • 1 _________ • I _________ • I _________ • I _________ ..1I

19.

Stel dat in 1991 de driedeling in bouwwerken al van kracht zou zijn geweest.

VERGUNNINGVRU MELDINGPLICHTIG

Kunt u dan globaal aangeven, op basis van het soon ingediende bouwaanvragen in 1991, hoe de procentuele verdeling over de categorie!n vrije, meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken zou zijn geweest?

20.

Kunt u aangeven in hoeverre de categorie vrije bouwwerken, zoals geformuleerd in de herziene Woningwet, afwijkt van de categorie vrije bouwwerken, zoals geformuleerd in de oude gemeentelijke bouwverordening?

VERGUNNINGPLICHTIG TOTAAL

" .. " .. "

..

..

"

CATEGORIE VRUE BOUWWERKEN IS GROTER GEWORDEN

o

CATEGORIE VRUE BOUWWERKEN IS (ONGEVEER) GELUK GEBLEVEN CATEGORIE VRUE BOUWWERKEN IS KLEINER GEWORDEN

126

21.

Welk type bouwwerken die in uw gemeente onder de oude Woningwet als vergunningvrij werden beschouwd, worden nu onder de herziene Woningwet meldingplichtig?

TYPE BOUWWERKEN : ...

De laatste vragen van deze enquête gaan in op de eerste

praktilkeryariOgen met de nieuwe regelgeving In uw gemeente

22.

In deze vraag wordt gevraagd naar de aantallen meldingen, bouwaanvragen en dergelijke, van bouwplannen die in uw gemeente in de periode oktober 1992 tot en met 31 januari 1993 zijn binnengekomen. WUt u de gevraagde gegevens in het onderstaand schema invullen? r------------------------------------------------------ --T--------~

: PERIODE OKTOBER 1992 TOT EN MET JANUARI 1993 I I

: AANTAL I I

: I I

~------------------------------------------------------+--------1 : MELDINGEN VAN HET VOORNEMEN TOT BOUWEN : : I I

I I

I I

: FICTIEVE MEDELINGEN

:

:

~-----------------------------------------------------+--------1

I I

I I

I I

~------------------------------------------------------+--------~

: MELDINGEN DIE NIET VOLDEDEN AAN HET : : : BESLUIT MELDINGPUCHllGE BOUWWERKEN : : ~-------------------------------------------------------+--------~ : INGEDIENDE BOUWAANVRAGEN : : I I

I I

I I

I I

I I

I I

~-----------------------------------------------------+--------~ : BOUWAANVRAGEN DIE NIET·ONTVANKELUK : : : ZUN VERKLAARD : : ~-------------------------------------------------------+--------~ : AFGEGEVEN VERGUNNINGEN : :

~-------------------------------------------------------+--------~

: FICTIEF VERLEENDE VERGUNNINGEN I I

: : I I

I I

~-----------------------------------------------------+--------~ : VERDAGINGEN VAN FATALE TERMUNEN : : I I I I1. _____________________________________________________ __ ..J,.. I ________ I ~

23a.

Bij het toetsen van een meldingplichtig bouwwerk aan redelijke eisen van welstand zijn gemeenten bevoegd, maar niet verplicht, advies in Ie winnen bij een welstandscommissie.

23b .

Wordt in uw gemeente een dergelijke commissie ingeschakeld om te toetsen of meldingplichtige bouwwerken aan redelijke eisen van welstand voldoen?

o

JA. ALTUD_ _ _ _ _ _ _ _ _,(naar 24) JA , MAAR AF EN TOE NEE

(naar

24)

127

23c.

In welke gevallen wordt de welstandscommissie inge-

INSCHAKELEN WELSTANDSCOMMISSIE BU:

schakeld? (gevallen opschrijven a.u.b.)

24.

Worden de binnengekomen meldingen in uw gemeente preventief getoetst aan het Bouwbesluit?

(BUNA) NOOIT 0 INCIDENTEEL 0 REGELMATIG

(VRUWEL) ALTUD

25a.

Het Bouwbesluit vraagt een andere manier van beoordelen (functionele omschrijvingen en prestatie-eisen) dan op basis van de bouwverordening gebruikelijk was. Levert dit voor uw dienst problemen op?

0 GEEN PROBLEMEN

(naar 26a)

OENIGE AANLOOPPROBLEMEN_ _ _(naar 26a) REDELUK VEEL PROBLEMEN o OMVANGRUKE PROBLEMEN WEET (NOG) NIET_ _ _ _ _ _(naar 26a)

25b.

Kunt u kort omschrijven welke problemen dit zijn?

PROBLEMEN:

(invullen a.u.b.)

26a.

Zijn er in uw gemeente aanvullende voorschriften geformuleerd op het Bouwbesluit?

0 JA o NEE. MAAR ER ZUN WEL PLANNEN_(naar 27) NEE. EN OOK GEEN PLANNEN_ _ _(naar 27)

26b.

Kunt u aangeven waarop deze aanvullende voorschriften betrekking hebben? (invullen a.u.b.)

128

AANVULLENDE VOORSCHRIFTEN :

27.

Heeft uw gemeente een bouwregister opgesteld?

o

JA. FUNCTIONEERT AL DE GEMEENTE IS ER MEE BEZIG

28 .

Heeft uw gemeente een operationeel voongangscontrolesysteem waarmee bijvoorbeeld de fatale termijnen 'bewaakt' kunnen worden?

o

(NOG) NIET

o

JA , EEN GEAUTOMATISEERD SYSTEEM

o

JA, HET WORDT HANDMATIG BUGEHOUDEN NEE. MAAR ER ZUN WEL PLANNEN NEE, VOORLOPIG OOK GEEN PLANNEN VOOR

29a.

Hoe verloopt de bekendmaking van aanvragen, meldingen en beschikkingen in uw gemeente?

o

ZONDER PROBLEMEN _ _ _ _ _ _,(naar 30)

o

ENIGSZINS PROBLEMATlSCH ERG PROBLEMATISCH

29b.

Kunt aangeven waar de problemen liggen?

PROBLEMEN:

(invullen a.u.b.)

30.

Heeft u nog verdere suggesties of opmerkingen naar aanleiding van deze enquête?

31.

Bent u geïnteresseerd in een kone samenvatting van de onderzoeksresultaten?

SUGGESTIES/OPMERKINGEN:

JA NEE

HARTELIJK BEDANKT VOOR UW MEDEWERKING AAN DIT ONDERZOEK

U kunt de vragenlijst (zonder postzegel) retour zenden in de bijgevoegde antwoordenvelop. Vergeet u niet eventuele nota's, brochures en dergelijke mee te zenden?

129

130

BIJLAGE 3 OVERZICHT VAN DE 26 CASESTUDIE-GEMEEN-

TEN

Per gemeentecategorie gaat het om de volgende gemeenten:

o tot 20.000 inwoners: Eijsden; , s-Graveland; Hardinxveld-Giessendam; Maarn; Nuth; Sprang-Capelle; Terschelling.

20.000 tot 50.000 inwoners: De Ronde Venen; Gendringen; Heemstede; Heerhugowaard; Noordwijk; Sittard; Steenwijk; Waddinxveen; Weststellingwerf.

50.000 tot 100.000 inwoners: Gouda; Hengelo; Kerkrade; Lelystad; Velsen.

131

100.000 inwoners en meer: Arnhem; Den Haag; Eindhoven; Rotterdam; Utrecht.

132

BULAGE4 A

VRAGENLUSTENQUETEl~4

Toelichting

*

Deze enquête is een vervolg op de enquête bouwplanprocedures die in het voorjaar van 1993 aan u is gezonden.

*

Wilt u bij iedere vraag steeds één antwoord aankruisen, tenzij anders vermeld?

*

Soms kunt u één of meer vragen overslaan. Dit is dan met een verwijzing aangegeven (bijvoorbeeld' naar 3a').

*

De gegevens uit deze vragenlijst worden vertrouwelijk behandeld en worden alleen gebruikt voor een statistische samenvatting.

*

Veel succes met het invullen van deze vragenlijst!

133

ALGEMENE GEGEVENS I.

Wilt u zo vriendelijk zijn eerst de volgende algemene gegevens over uzelf en de gemeente waarvoor u werkt te verstrekken?

uw NAAM: uw FUNCTIE: TELEFOON:

GI!MI!ENTE:

BLOK 1: DE ORGANISATIE VAN HET BWT 2a.

Is het aantal werknemers van het BWT sinds oktober 1992 veranderd?

o JA o NEE'-_ _ _ _ _ _ _ _ _ _,naar 3a

2b.

In welke zin is het aantal werknemers veranderd?

o HET AANTAL WERKNEMERS IS ÁFGENOMEN

o HET AANTAL WERKNEMERS IS TOEGENOMEN

2c.

Is deze verandering een gevolg van de herziene procedures in de Woningwet enlof het Bouwbesluit?

0 JA

o NEE o ANDERS. NL:. .....

3a.

3b.

Heeft het nieuwe vergunningenstelsel geleid tot een verandering in mandaten en bevoegdheden van de medewerkers van het BWT?

Welke mandaten en bevoegdheden zijn gewijzigd?

(u kunt ook een kopie van het mándaalsbesluit bijvoegen; wei graag duidelijk aangeven wat de oude situatie was)

134

o JA o NEE._ _ _ _ _ _ _ _ _ _

~naar

4a

4a.

In het volgende schema is een aantal taken aangegeven. Welke invloed heeft de invoering van de herziene Woningwet gehad op de tijdsbesteding aan deze taken? (aankruisen in schema a.u.b.)

r------------------------------T-----------T---------- -ï----------~T-----------T-----------.,

I

II

TIJDSBESIEDING

I

I II

VEEL MEER TUD

I

I

II

MEER TIJD

I

I II I

EVENVEEL TUD

I II

MINDER TUD

I

I II I

VEEL MINDER TUD

I II I

1------------------------------+-----------+-----------+-----------+----- ------+-----------~ I VOOROVERLEG I I I I I I 1--------------------------+-----------+-----------+-----------+- ----------+-----------~ I ONTV ANKELUKHEIDSTOETS I I I I I I 1--------------------------+---------- - +-----------+-----------+-----------+-----------~ I ADMINISTRATIEVE AFHANDELING I I I I I I

1---------------------------+-----------+----- ------+----- - --- --+-----------+-----------~ : PLANOLOGISCHE TOETS : : : : : : 1----------------------------+-----------+-----------+-----------+-----------+-----------~ I TECHNISCHE TOETS I I I I I I 1------------------------------+-----------+-----------+-----------+-----------+-----------~ I WELSTANDSTOETS I I I I I I 1------------------------------+-----------+-----------+-----------+-----------+-----------~ I COÖRDINATIE MILIEUVERGUNNING I I I I I I 1-------------------------------+-----------+-----------+---- - ------+-----------+-----------~ I BOUWCONTROLE EN HANDHAVING I I I I I I 1-------------------------------+-----------+-----------+-----------+----- ------+----- - - - ---~ :L.. ______________________________ BBZWAARSCHRIFrPROCEDURES: : _____ _ _____ ...&... : _____ _ _____ .... : ___________ ..L : ___________ .J: ..1.. ___________ ..1..

4b.

Hoe veranderde de werkdruk naar aanleiding van de herziene procedures in de Woningwet en het Bouwbesluit?

o DE WERKDRUK IS STERK TOEGENOMEN o DE WERKDRUK IS TOEGENOMEN o DE WERKDRUK IS GELUK GEBLEVEN o DE WERKDRUK IS AFGENOMEN o DE WERKDRUK IS STERK AFGENOMEN

Sa.

Heeft de invoering van de herziene Woningwet naast de genoemde gevolgen voor de formatie, mandaten en tijdsbesteding, nog andere consequenties voor de organisatie van het BWT gehad?

Sb .

Welke organisatorische veranderingen zijn dit?

o IA o NEE_ _ _ _ _ _ _ _ _ _,n aar blok 2

(invullen a.u.b.)

135

BLOK 2: TOETSINGSPROCEDURES

In dit tweede blok doorlopen we de bouwplanprocedures zoals uw gemeente die kan hanteren. Er wordt achtereenvolgens ingegaan op het overleg voordat de officiële aanvraag wordt ingediend (het vooroverleg), de ontvankelijkheitlstoets, de toetsing aan redelijke eisen van welstand, de bouwtechnische toets en de afstemming met milieuvergunningen.

VOOROVERLEG 6a.

In sommige gevallen beperkt het voorover/eg zich alleen tot advisering van de kant van dit hoeft echter niet het geval te zijn. Tijdens het voorover/eg kunnen nog niet geheel ' definitieve plannen ook inhoudelijk besproken worden.

6b.

Vindt in uw gemeente vooroverleg plaats?

6c.

In hoeveel procent van het aantal bouwaanvragen was er in 1993 sprake van vooroverleg?

BWT,

o

JA

o

NEE,_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _.naar 9a

o

MINDER DAN 2S %

o

TUSSEN 2S% EN SO% TUSSEN SO% EN 7S%

o

6d.

Wie neemt het initiatief tot vooroverleg?

MEER DAN 7S%

o DE GEMEENTE

o SOMS DE GEMEENTE. SOMS DE AANVRAGER

o DE AANVRAGER._ _ _ _ _ _ _ _.naar 6f

6e.

Hoe sterk is dit gemeentelijk initiatief?

o GEMEENTE DRINGT ZEER STERK AAN o GEMEENTE NOEMT HET WENSELUK o GEMEENTE REAGEERT OP VERZOEK VAN DE AANVRAGER

6f.

Hoeveel kalenderweken beslaat een gemiddeld vooroverleg?

0 MINDER DAN I WEEK

o TUSSEN DE I EN 2 WEKEN o TUSSEN DE 2 EN 3 WEKEN

o TUSSEN DE 3 EN 4 WEKEN o MEER DAN 4 WEKEN

136

6g.

In verschillende gemeenten wordt de aanvrager verzocht een document te ondertekenen waannee hij of zij aangeeft dat het bouwplan nog niet offideel is ingediend. een zogenaamde afstandsverklaring. Gebruikt uw gemeente een afstandsverklaring?

o IA

o NEE 7a .

Tijdens het vooroverleg worden soms allerlei plannen ter (gedeeltelijke) toetsing ingediend. In sommige gemeenten noem! men een dergelijk plan bijvoorbeeld we/stantiplan. beginselplan. vooroverlegplan en dergelijke. Wij noemen deze plannen schetsplannen.

7b.

Worden in uw gemeente tijdens het vooroverleg schetsplannen getoetst?

7c.

7d.

0 IA

,______________________ 0 NEE

Gebeurde dat voor het inwerking treden van de herziene Woningwet al?

0 IA

Hoe veranderde het aantal schetsplannen sinds de invoering van de herziene Woningwet op I oktober 1992?

0

~8a

0 NEE,________________________,naar7e

HET AANTAL IS STERK TOEGENOMEN

0 HET AANTAL IS TOEGENOMEN 0 HET AANTAL IS ONGEVEER GELUK GEBLEVEN 0 HET AANTAL IS AFGENOMEN

0

7e.

Welke bouwplannen worden soms door een schetsplan voorafgegaan?

HET AANTAL IS STERK AFGENOMEN

0 VERGUNNINGEN 0 MELDINGEN

(u kunt meer antwoorden aankruisen)

7f.

Welk percentage van de in 1993 ingediende bouwplannen is door een schetsplan voorafgegaan?

MINDER DAN 25% TUSSEN 25 % EN 50 % TUSSEN 50 % EN 75%

o

MEER DAN 75 %

137

7g.

Hoeveel kalenderweken neemt de behandeling van schetsplannen gemiddeld in beslag?

o MINDER DAN 2 WEKEN o TUSSEN DE 2 E.'I 4 WEKEN

o TUSSEN DE 4 EN 6 WEKEN o TUSSEN DE 6 EN 8 WEKEN

o MEER DAN 8 WEKEN

8a.

Op welke punten toetst de gemeente tijdens het vooroverleg de plannen?

o

ONTVANKELDKHEID VAN DE AANVRAAG

o

WELSTAND

o

STEDEBOUWKUNDIGIBESTEMMINGSPLAN

(U kunt meer antwoorden aankruisen)

O. BOUWTECHNISCHE VOORSCHRIFTEN

8b.

Indien het vooroverleg is afgesloten, waaruit bestaat dan de formele procedure?

o

GEEN TOETSING

o

ANDERS. NL.' ....... . ..

o PLANNEN WORDEN OPNIEUW VOLLEDIG GETOETST

o ALLEEN ONDERDELEN DIE TIJDENS HET VOOROVERLEG NIET AAN DE ORDE WAREN. WORDEN GETOETST

o ER WORDT SLECHTS EEN PARAAF GEZET o ANDERS. NL.:

.... .......... ..

ONTVANKELIJKHEID 9a.

Wie toetst de bouwaanvraag op ontvankelijkheid?

o DE VERANTWOORDELUK AMBTENAAR BWT o EEN COMMISSIE o ANDERS. N.L.: ...... .. .. ..

9b.

In hoeveel procent van de bouwaanvragen dient de aanvrager aanvullende gegevens te overleggen? (percentage invul/en a.u.b.)

.. ... %

9c.

Wat doet uw gemeente als de termijn van twee weken voor het overleggen van aanvullende gegevens door de aanvrager wordt overschreden?

o PLAN WORDT :-lIET-ONTVANKELUK VERKLAARD o ER WORDT ENKELE DAGEN UITSTEL VERLEEND o ANDERS. N.L. : .......... .

138

9d.

In hoeverre is de volledigheid van de bouwaanvragen na invoering van de herziene Woningwet veranderd?

o STERK VERBETERD o VERBETERD

o HETZELFDE GEBLEVEN

o AFGENOMEN o STERK AFGENOME'i WELSTAND lOa.

Bij het toetsen van plannen aan redelijke eisen van welstand maken veel gemeenten onderscheid tussen eenvoudige plannen en meer ingewikkelde plannen. De eenvoudigere plannen worden veelal door een gedelegeerde van de Welstandscommissie afgedaan, terwijl de voltallige Welstandscommissie de grotere en meer ingewikkelde plannen beoordeelt.

lOb.

Worden in uw gemeente bepaalde plannen door een gedelegeerde van de Welstandsconunissie getoetst?

o JA o NEE_________________________naarlla

lOc.

Welke plannen toetst de gedelegeerde op welstand?

o ALLEEN MELDL"GEN

(U kunt meer antwoorden aankruisen)

o MELDINGEN EN EDlVOUDIGE VERGUNNINGEN o MELDINGEN

EN EENVOUDIGE VERGUNNINGEN. ALS ER SPRAKE IS VANEEN POSITIEF WEL· STANDSADVIES

o VERGUNNINGEN

DIE VOORAF ZUN GEGAAN DOOR EEN SCHETSPLAN

o VERGUNNINGEN VOLTALLIGE

DIE

CO~~IISSIE

EERDER AL IN ZUN BEHANDELD

DE

o ANDERS. NL.: .......... .. .

IOd.

Welk percentage van de in 1993 ingediende meldingen en vergunningen is respectievelijk door de gedelegeerde en de Welstandsconunissie getoetst?

... . % DOOR GEDELEGEERDE .... % DOOR WELSTA..'1DSCOMMISSIE

(percentages invullen a.u.b.)

1Ia.

Bij het toetsen van een meldingplichtig bouwwerk aan redelijke eisen van welstand zijn gemeenten bevoegd, maar niet verplicht, advies bij de Welstandscommissie of een gedelegeerde in te winnen.

139

lib. Welk percentage meldingplichtige bouwwerken werd in

0

U10 %

0

75 % TOT 99%

0

50 % TOT 75 %

0

25 % TOT 50 %

uw gemeente getoetst aan redelijke eisen van welstand?

0 t TOT 25 %

12.

13.

Zijn de vergaderingen van de welstandscommissie openbaar?

Zijn er in uw gemeente welstandsongevoelige gebieden aangewezen?

0

0%

0

JA

0

NEE

0

JA

0

NEE. MAAR WE OVERWEGEN HET WEL

0

NEE. EN WE OVERWEGEN HET NIET

14a.

Om de kwaliteit van de gebouwde omgeving te sturen en te bewaken hebben sommige gemeenten voor bepaalde wijken of buunen plannen opgweld, waarin wordt aangegeven aan welke kwaliteitseisen (bijvoorbeeld ten aanzien van structuur. massa en vonn) bouwplannen moeten voldoen. Wij noemen dit beeldkwaliteitsplannen.

14b.

Zijn er voor bepaalde gebieden in uw gemeente beeldkwaliteitsplannen opgesteld?

0

JA

o NEE. MAAR WE OVERWEGEN HET WEL

o NEE. EN WE OVERWEGEN HET NIET BOUWTECHNISCIIE TOETS 15 .

Hoe beoordeelt u de hanteerbaarheid \'an de volgende onderdelen uit het Bouwbesluit? (aaniJuisen in schema a.u.b.) r----------------------T--------- T----------r---------T ----------r---------.,

I I

I ZEER I GOED : NEUf: SLECHT : ZEER I I GOED: I KAAL: I SLECHT I ~----------------------+---------+---------+---------+---------+---------~ : STRUCTUUR EN OPBOUW II :I :I II II II I HANTEERBAARHEID

I

I

I

I

I

I

I

~-----------------------+---------+---------+---------+---------+---------~ : PRESTATIE-EISEN. : : I I : I

BEPALINGSME1lfOD~: : I : : : ~-----------------------+----- - ---+---------+---------+---------+---------~ : VERWUZINGEN NAAR SOR- : : : I : I

I

I

MEN

: : : : :

I :

~-----------------------+---------+---------+------ - --+---- - ----+---------~

: GELlJKWAARDIGHEIDS-:

:

I

I

:L. ______________________ P·RINCIPE : _________ ..L. : _________ ..L. : _________ -': __ ..L

140

:

: _________ ..1: _______ -'-

16a.

In hoeverre leven het toetsen van bouwplannen aan het Bouwbesluit voor uw dienst problemen op?

o GEEN PROBLEMEN_ _ _ _ _ _ _,n aar 17

o ENIGE PROBLEMEN_ _ _ _ _ _~naar 17 o VEEL PROBLEMEN o ZEER VEEL PROBLEMEN

16b.

Kunt u kon omschrijven welke problemen dit zijn?

PROBLEMEN:

(invullen a.u.b.)

17.

Hoe ervaan u de toetsing van bouwplannen aan het Bouwbesluit in vergelijking met het toetsen aan de (oude) gemeentelijke bouwverordening?

o TOETSING AAN HET BOUWBESLUIT BEVALT VEEL BETER

o TOETSING AAN HET BOUWBESLUIT BEVALT BETER

o BEIDE ZUN EVEN HANTEERBAAR o TOETSING AAN DE BOUWVERORDENING BEVIEL BETER

o TOETSING AAN DE BOUWVERORDENING BEVIEL VEEL BETER

18.

Toetst uw gemeente meldingen preventief aan bet Bouwbesluit?

NOOIT · 0 SOMS ALTUD

MILIEUVERGUNNING EN BODEMTOETS 19a.

Hoeveel procent van de in 1993 ingediende vergunningaanvragen is aangehouden omdat tevens een milieuvergunning was vereist?

o MINDER DAN 5% o TUSSEN DE 5% EN 10%

o TUSSEN DE 10% EN 15% o TUSSEN DE 15% EN 20 % o MEER DAN 20%

19b.

Wat is de gemiddelde afhandelingsduur in kalendermaanden van aanvragen die tevens een milieuvergunning vereisen? (lijd inclusief aanhouding invullen a.u.b.)

.... MAANDEN

141

19c.

Hoe verloopt de coördinatie tussen de bouw- en milieuvergunning in de praktijk?

o GOED,_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _,n aar 20a o REDELUK,_ _ _ _ _ _ _ _ _,naar 20a o MATIG

o SLECHT

19d.

Kunt u dit kort toelichten:

TOELICHTING: . . .•..

(invullen a.u.b.)

20a.

Zijn er op de eis van het overleggen van een bodemrapport bij vergunningaanvragen vrijstellingsmogelijkheden geformuleerd?

o JA o NEE,_ _ _ _ _ _ _ _ _ _----inaar 20e

20b.

Welke vrijstellingsmogelijkheden zijn er in vergelijking met de Model Bouwverordening geformuleerd?

o BEPERKTERE VRlJSTELLINGSMOGELUK· HEDEN DAN IN DE MBV

o ANALOOG AAN DE MBV_ _ _ _ _naar 20d o UITGEBREIDERE VRlJSTELLINGSMOGELUK· HEDEN DAN IN DE MBV

2Oc.

2Od.

Kunt u een kopie van de vrijstellingsmogelijkheden zoals die in de bouwverordening enlof beleidsnotitie zijn geformuleerd met de enquête meesturen?

o KOPIE BUGEVOEGD

In welk deel van het totaal aantal ingediende vergunning aanvragen moest een bodemrapport worden overlegd in 1993?

0 MINDER DAN 10%

o GEEN KOPIE BUGEVOEGD

o TUSSEN DE 10 % EN 20 % o TUSSEN DE 20 % EN 30 % o TUSSEN DE 30% EN 40%

o MEER DAN 40% 20e.

142

Zijn er in 1993 op grond van het overlegde bodemrapport vergunningen geweigerd?

0 JA

o NEE,_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _naar 21a

20f.

Hoe vaak is dit voorgekomen?

.... KEER

(QQII/al invullen a.u.b.)

BLOK 3: DRIEDELING IN BOUWWERKEN 21a.

Allereerst vragen we u naar het aantal vergunningen en meldingen dat respectievelijk ingediend. afgegeven en fictief verleend is. Wat zijn de aantallen?

,..-----------------------------------------------------"T--------, lI AANTAL :I

: 1993 I I

I

I

~---------------------------------------------------------+--------~ INGEDIENDE VERGUNNINGAANVRAGEN I I

I

~----------------------------------------------------+--------~

I

AFGEGEVEN VERGUNNINGEN

I

I

~-------------------------------------------------+--------~

~-I!:I.?-~~!:~~~~~--------------------------------+--------~

AFGEGEVEN MEDEDELINGEN I I ~-----------------------------------------------------+--------~ I FICTIEF VERLEENDE VERGUNNINGEN I ~---------------------------------------------------------+--------~ :L _________________________________________________________ FICTIEF VERLEENDE MEDEDELINGEN : : -'- ________ .J I

21b.

Daa17UJQSt vragen we u nog een aantal andere kwantitatieve gegevens over de bouwplanprocedure in 1993. Wat zijn de aantallen?

,..---------------------------------------------------------"'T"--------., : 1993

: AANTAL :

I I

I I

I I

~-------------------------------------------------------+--------~ : DOOR DE RAAD VERDAAGDE VERGUNNINGAANVRAGEN : : ~---------------------------------~-----------------------+--------~

: UITEINDELUK NIET.QN1VANKELUK VERKLAARDE : : : VERGUNNINGAANVRAGEN : : ~---------------------------------------------------------+--------~ : UITEINDELUK NIET.QN1VANKELUK VERKLAARDE MELDINGEN: :

~---------------------------------------------------------+--------~ : VRUSTELLINGEN VAN BESTEMMINGSPLANVOORSCHRIFTEN

:

:

~-------------------------------------------------------+--------~ : GEWEIGERDE MELDINGEN

:

:

~---------------------------------------------------------+--------~

:L _________________________________________________________ GEWEIGERDE VERGUNNINGEN : : ..L ________ .J

22a.

Wat was in 1993 de bouwsomverdeling van de afgegeven vergunningen?

r-----------------------T----------------., : : % VERGUNNINGEN : : BOUWSOM : IN 1993 : ~-----------------------+-----------------~

~-~C?~!.:.?~~~:.----------~+-----------------~

f SO.OOO.· TOT f 300.000.I I ~-----------------------+-----------------~

I

~L:~~~:.-~C?~L~~~~::-+-----------------~ f 1000.000.' EN MEER I I ~-----------------------+-----------------~

I

:L. ______________ TOTAAL : 100% _ ________ -'-_________________ .J:

143

22b.

Wat was in 1993 de bouwsomverdeling van de afgegeven meldingen?

,..--------------------'T'---------------, I I

I '" MELDINGEN IN I BOUWSOM I 1993 I ~--------------------+-----------------~ 1 TOT f 5.000.1 1 ~----------------------+----------------~

~!-:~::-!~!L:~·~·~---+-----------------~

1

f 10.000.- TOT f 20.000.-

1

1

f

1

1

:

_________________ .J: 100"

1

~--------------------+-----------------~ 20.000.- EN MEER

~----------------------+-----------~

:L ____________________ TOTAAL

23a.

Is de afbakening tussen de categorieën bouwwerken inzichtelijk voor aanvragers?

~

o IA

o NEE

23b.

24a.

Is de afbakening tussen de categorieën bouwwerken inzichtelijk voor de medewerkers van uw' dienst?

o IA

o NEE

In deze vraag krijgt u een aantal uitspraken voorgelegd over de mogelijke effecten van de driedeling in vrije, meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken. Welke uitspraken gelden voor uw gemeente?

(U kunt meer anlWoorden aankruisen)

o

DE OMVANG VAN DE ILLEGALE BOUWACTIVITEITEN IS AFGENOMEN

o HET BELANG VAN HET VOOROVERLEG IS TOEGENOMEN o VRUE BOUWWERKEN TASTEN HET STADS- OF DORPSGEZICHT AAN o HET AANTAL VERGUNNlNGAANVRAGEN IS AFGENOMEN o 24b.

Ruimte voor toelichting:

(invullen a.u.b)

24c.

Welke andere effecten heeft de driedeling in uw gemeente gehad?

(invullen a.u.b)

144

GEEN VAN DEZE UITSPRAKEN

25a. In het kader van het ondel7.oek naar het vergunningenstelsel hebbDJ wij in 26 gemeenten casestudies uitgevoerd. In die studies is gekeken hoe de nieuwe regelgeving in de gemeenten is uitgewerkt. Op basis van deze case-studies hebben wij ten aanzien van de dri~eling een aantal wijzigingen geformuleerd. Welke wijzigingen zou u zelf doorgevoerd willen hebben?

(U kunt meer antwoorden aankruisen)

o o o

CATEGORIE HALEN

MELDINGPLICHTIGE

BOUWWERKEN

UIT

WONINGWET

HOOGTEMAAT VAN 2.- M VOOR MELDINGPLICHTIGE BOUWWERKEN VERLAGEN HOOGTEMAAT VAN ' - M VOOR MELDINGPLICHTIGE BOUWWERKEN VERHOGEN

o VERGROTEN VAN DE C....TEGORIE MELDINGPLICHTIGE BOUWWERKEN o o

o

VERKLEINEN VAN DE C .... TEGORIE MELDINGPLICHTIGE BOUWWERKEN PREVENTIEVE TOETS MOGELUK MAKEN

VAN

MELDINGEN

AAN

HET

BOUWBESLUIT

PREVENTIEVE TOETS VERPLICHTEN

VAN

MELDINGEN

AAN

HET

BOUWBESLUIT

o

CATEGORIE VERGUNl'-L"GVRllE BOUWWERKEN VERGROTEN

o

CATEGORIE VERGUN"~GVRIJE BOUWWERKEN VERKLEINEN

o

VASTLEGGEN WANNEER EEN OVERKAPPING MET OPEN CONSTRUCTIE VERGUNNINGVRU IS

o VASTLEGGEN

WAT ·\"ERANDERiNGEN VAN NIET·INGRIJPENDE AARD·

ZUN

o 2Sb.

GEEN VAN DEZE WUZIC;:.óGEN

Ruimte voor toelichting :

(invullen a.u.bi

2Sc.

Welke andere mogelijke wijzigingen zou u willen doorvoeren?

(invullen a.u.bi

BLOK 4: FATALE TERMIJNEN 26a.

Signaleen uw gemeente vroegtijdig de overschrijding van de fatale termijnen

u

J ....

o

SEE _______________________ naar27a

145

26b.

Hoe vindt deze signalering plaats?

o

HANDMATIG

o

GEAUTOMATISEERD

o

ANDERS. NL.:.. .. ..

27a.

Wat was in 1993 de gemiddelde behandelingstennijn in kalenderweken van vergupningaanvragen?

.. .. KALENDERWEKEN

27b.

Wat was in 1993 de gemiddelde behandelingstennijn in kalenderweken van ~?

.... KALENDERWEKEN

27c.

Wat zijn de percentages van de in 1993 afgegeven mededelingen en vergunningen naar behandelingstermijn? (invullen in schema a.u.b.) ~-----------------------r----------"

: BEHANDELINGSTERMlJN

:

: .. BOUWPLAN- : NEN IN 1993 I

I

I----------------------+----ol 1 MAAND OF KORTER I-----------------------+-------------ol TUSSEN 1 - 2 MAANDEN I------------------------+---------ol TUSSEN 2 - 3 MAANDEN I-----------------------+--------------ol TUSSEN 3 - 4 MAANDEN I------------------------+---------ol TUSSEN 4 - S MAANDEN I----------------------+---------ol TUSSEN S - 6 MAANDEN I------------------------+------------ol MEER DAN 6 MAANDEN I------------------------+--------------ol I I

I

I

I

I

I

I

I

I

I

I

I

I

:L. _______________________ TOTAAL I _ _ _ _ _100" ..&. _ _ -'I

28a.

U mjgt een aantal uitspraken over de mogelijke gevolgen van de invoering van de fatale tenniinen voorgelegd. Welke uitspraken gelden voor uw gemeenIe?

(U kunt meer antwoorden aankruisen)

0 DE AFHANDELING VAN AANVRAGEN VERLOOPT SNELLER

o

DE TOETSINGSPROCEDURES VINDEN MINDER NAUWGEZET PLAATS

o

HET VOOROVERLEG IS BELANGRUKER GEWORDEN

o HET AANTAL WEIGERINGEN IS TOEGENOMEN o

AUTOMATISERING VAN DE PROCEDURE IS NOODZAKELUK GEWORDEN

o

ER IS NU MINDER TUD VOOR CONTROLE IN DE BUITENDIENST

o o o o

146

DE ORGANISATIE VAN HET PROCES VAN VERGUNNINGVERLENING IS VERBETERD DE AANVRAGEN WORDEN STRENGER GETOETST AAN ONTVANKELUKHEIDSEISEN ER WORDEN VAKER VERGUNNINGEN ONDER VOORWAARDEN VERSTREKT GEEN VAN DEZE UITSPRAKEN

28b.

Ruimte voor toelichting: (invullen a.u.b. )

2Bc.

Welke andere effecten hebben de fatale termijnen gehad? (invullen a.u.b.)

29a.

Mede op basis van de deelondenoeken die we al hebben uitgevoerd. hebben we een aantal mogelijke wijzigingen ten aanzien van de fatale termijnen geformuleerd. Welke wijzigingen zou u zelf doorgevoerd willen hebben? (U kunt meer antwoorden aankruisen)

o AFSCHAFFEN VAN HET SYSTEEM VAN POSITIEVE FATALE TERMUNEN o

INVOEREN VAN EEN SYSTEEM VAN NEGATIEVE FATALE TERMUNEN

o

INVOEREN VAN EEN SYSTEEM VAN TERMUNEN VAN ORDE

o

TERMUN VAN 13 WEKEN VOOR VERGUNNINGEN VERLENGEN

o

TERMUN VAN 5 WEKEN VOOR MELDINGEN VERLENGEN

o

TERMUN VAN 2 WEKEN VOOR HET OVERLEGGEN VAN ONTBREKENDE GEGEVENS VERLENGEN

o GEEN VAN DEZE WUZIGINGEN

29b.

Ruimte voor toelichting : (invullen a.u.b.)

29c.

Welke andere wijzigingen zou u willen doorvoeren? (invullen a.u.b.)

147

BWK 5: TOT SLOT 30.

Hoe beoordeelt u de verschillende onderdelen van het nieuwe vergunningenstelsel?

(aankruisen in schema a.u.b.)

...----------------------------------T---------T---------T---------T---------.,..----------, : OORDEEL HERZIENE WONINGWET : ZEER : POSITIEF : WEET : NEGATIEF : ZEER : : : POSITIEF : : NIET: : NEGATIEF : ~------------------------------+---------+---------+---------+---------+----------1 I ONTVANKELUKHEIDSTOETS I I I I I I ~-------------------------+---------+---------+---------+---------+----------1 I FATALE TERMUNEN I I I I I I ~--------------------+---------+---------+---------+---------+----------1 I DRIEDELING IN BOUWWERKEN I I I I I I ~----------------------+---------+---------+---------+---------+----------1 I BOUWBESLUIT I I I I I I ~-----------------------+---------+---------+---------+---------+----------1 I AFSTEMMING MET MILIEUVERGUNNING I I I I I I ~----------------------+---------+---------+---------+---------+----------1 :L. _____________________________ BIS VAN BEN BODEMRAPPORT : : : : : : ...t.. _________ ...t.. _________ ..L _________ ..L _________ -'- _________ .J

31.

Heeft u nog suggesties of opmerkingen naar aanleiding van deze enquête?

SUGGESTIES/OPMERKINGEN:

(invu./len a.u.b.)

32.

Bent u geïnteresseerd in een kone samenvatting van de onderzoeksresultaten?

o

IA

o

NEE

HARTELIJK BEDANKT VOOR UW MEDEWERKING AAN DIT ONDERZOEK.

U kunt de vragenlijst (zonder postzegel) retour zenden in de bijgevoegde antwoordenvelop. Vergeet u niet eventuele nota's of kopieën (mandaatsbesluit, vrijstellingsmogelijkheden bodemrapport en dergelijke) mee te zenden?

148

BIJLAGE 5 GEVOLGEN VAN DE NIEUWE REGELGEVING VOOR TIJDSBESTEDING AAN BWT-TAKEN

Tabel!

Gevolgen van nieuwe regelgeving voor tijdsbesteding aan vooroverleg (horizontaal gepercenteerd)

veel meer tijd

meer tijd

evenveel tijd

minder tijd

Gemeentegrootte Tot 20.000

32,4

51,4

16,2

20.000 tot 50.000

39,5

48,7

11,8

50.000 tot 100.000

26,1

69,6

4,3

100.000 en meer

44,4

55,6

Streekproeftotaal

35,2

52,7

veel minder tijd

12,1

Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 2

Gevolgen van nieuwe regelgeving voor tijdsbesteding aan ontvankelijkheidstoets (horizontaal gepercenteerd)

veel meer tijd

meer tijd

evenveel tijd

minder tijd

Gemeentegrootte

veel minder tijd

Tot 20.000

21,3

60,1

13,3

4,0

1,3

20.000 tot 50.000

30,3

60,5

5,3

2,6

1,3

50.000 tot 100.000

34,8

60,9

4,3

100.000 en meer

66,7

33,3

Streekproeftotaal

29,0

59,0

2,7

1,1

8,2

Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

149

Tabel 3

Gevolgen van nieuwe regelgeving voor tijdsbesteding aan administratieve atbandeling (horizontaal gepercenteerd)

veel meer tijd

meer tijd

evenveel tijd

minder tijd

Gemeentegrootte

veel minder tijd

Tot 20.000

23,6

51,4

16,7

6,9

1,4

20.000 tot 50.000

44,5

37,8

14,9

1,4

1,4

50.000 tot 100.000

33,3

55,6

1,1

100.000 en meer

33,3

55,6

11,1

Streekproeftotaal

33,7

47,2

14,6

3,4

1,1

Bron: OTB/ffiR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 4

Gevolgen van nieuwe regelgeving voor tijdsbesteding aan planologische toets (horizontaal gepercenteerd)

veel meer tijd

meer tijd

evenveel tijd

minder tijd

1,4

2,7

93,2

2,7

20.000 tot 50.000

1,3

97,4

1,3

50.000 tot 100.000

13,0

82,7

4,3

Gemeentegrootte Tot 20.000

100,0

100.000 en meer Streekproeftotaal

0,5

3,3

Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

150

94,0

2,2

veel minder tijd

Tabel 5

Gevolgen van nieuwe regelgeving voor tijdsbesteding aan technische toets (horizontaal gepercenteerd)

veel meer tijd

meer tijd

evenveel tijd

minder tijd

Gemeentegrootte Tot 20.()()()

20,0

50,7

22,7

20.()()() tot 50.()()()

17, 1

51 ,3

31,6

50.()()() tot lOO.()()()

17,4

52,2

26,1

4,3

66,7

22,2

17,1

51,9

26,8

3,3

100. ()()() en meer 17,5

Streekproeftotaal

5,3

veel minder tijd 1,3

0,5

Bron: OTB/IBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 6

Gevolgen van nieuwe regelgeving voor tijdsbesteding aan welstandstoets (horizontaal gepercenteerd)

veel meer tijd

meer tijd

evenveel tijd

minder tijd

Gemeentegrootte Tot 20.()()()

2,7

92,0

5,3

20.()()() tot 50.()()()

3,9

93 ,5

2,6

91,3

8,7

50.()()() tot l00.()()() l00.()()() en meer

11,1

88,9

Streekproeftotaal

3,3

92,3

veel minder tijd

4,4

Bron: OTB/ffiRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

151

Tabel 7

Gevolgen van nieuwe regelgeving voor tijdsbesteding aan coördinatie milieuvergunning (horizontaal gepercenteerd)

veel meer tijd

Tot 20.()()()

meer tijd

evenveel tijd

18,7

68,0

13,3

20.()()() tot 50.()()()

9,3

88,0

2,7

50.()()() tot 100.000

8,7

73,9

17,4

100.000 en meer

22,2

77,8

Streekproeftotaal

13,7

77,5

minder tijd

veel minder tijd

8,8

Bron: OTBIIBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 8

Gevolgen van nieuwe regelgeving voor tijdsbesteding aan bouwcontrole en handhaving (horizontaal gepercenteerd)

veel meer tijd

meer tijd

evenveel tijd

minder tijd

Gemeentegrootte

veel minder tijd

Tot 20.()()()

8,3

22,2

61,2

6,9

1,4

20.()()() tot 50.000

4,0

24,0

57,3

8,0

6,7

17,4

74,0

4,3

4,3

6,7

3,9

50. ()()() tot 100.()()() 100.000 en meer

11,2

44,4

44,4

Streekproeftotaal

5,6

23,5

60,3

Bron: OTB/lBRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

152

Tabel 9

Gevolgen van nieuwe regelgeving voor tijdsbesteding aan bezwaarschriften (horizontaal gepercenteerd)

veel meer tijd

meer tijd

evenveel tijd

minder tijd

Gemeentegrootte Tot 20.000

14,1

32,4

52,1

20.000 tot 50.000

12,0

37,3

50,7

50.000 tot 100.000

21,7

26,1

47,9

100.000 en meer

22,3

33,3

44,4

Streekproeftotaal

14,6

33,7

50,6

veel minder tijd 1,4

4,3

1,1

Bron: OTB/mRlRuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

153

154

BIJLAGE 6 OORDEEL OVER HET BOUWBESLUIT NAAR GEMEENTEGROOTTE

Tabell

Oordeel over de structuur en opbouw van het Bouwbesluit (horizontaal gepercenteerd)

Zeer positief

positief

neutraal

negatief

o tot 20.000

4,1

52,6

33,8

8,1

1,4

20.000 tot 50.000

6,6

57,9

22,4

11,8

1,3

50.000 tot 100.000

8,7

69,6

4,3

17,4

100.000 en meer

12,5

75 ,0

12,5

Streekproeftotaal

6,1

58,0

24,3

Gemeentegrootte

10,5

zeer negatief

1,1

Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 2

Oordeel over de prestatie-eisen in het Bouwbesluit (horizontaal gepercenteerd)

negatief

zeer negatief

Zeer positief

positief

neutraal

o tot 20.000

1,4

16,4

50,0

30,1

4,1

20.000 tot 50.000

2,6

15,8

35,5

40,8

5,3

50.000 tot 100.000

17,4

56,5

17,4

8,7

100.000 en meer

25,0

62,5

12,5

16,7

44,4

32,2

Streekproeftotaal

1,7

5,0

Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

155

Tabel 3

Oordeel over de verwijzingen naar normen in het Bouwbesluit (horizontaal gepercenteerd)

Zeer positief

positief

neutraal

negatief

17,8

43,8

32,9

5,5

23,7

39,5

19,7

14,5

50.000 tot 100.000

30,4

34,8

26,1

8,7

100.000 en meer

22,2

44,4

22,2

11,2

22,1

40,9

26,0

9,9

Gemeentegrootte

o tot 20.000 2,6

20.000 tot 50.000

1,1

Streekproeftotaal

zeer negatief

Bron: OTB/INR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

Tabel 4

Oordeel over het gelijkwaardigheidprincipe in het Bouwbesluit (horizontaal gepercenteerd)

Zeer positief

negatief

neutraal

12,3

43,8

38,4

5,5

18,4

51,3

23,7

5,3

9,1

59,1

27,3

4,5

55,6

22,2

22,2

49,4

30,0

6,1

Gemeentegrootte

°tot 20.000 20.000 tot 50.000

1,3

50.000 tot 100.000 100.000 en meer Streekproeftotaal

0,6

13,9

Bron: OTB/IBR/RuG, Enquête vergunningenstelsel, 1994.

156

zeer negatief

positief

In oktober 1992 trad de herziene Woningwet met het daaraan gekoppelde Bouwbesluit in werking. Met deze nieuwe wetgeving wilde de overheid de regels verminderen en vereenvoudigen. De bouwvergunningprocedure onderging ingrijpende wijzigingen. Met name door de introductie van positief fatale termijnen en een driedeling in bouwwerken moest de bouwvergunningprocedure op een nieuwe leest worden geschoeid. Het Onderzoeksinstituut OTB, het Instituut voor Bouwrecht en de Rijksuniversiteit Groningen hebben samen onderzocht hoe het nieuwe bouwvergunningenstelsel in de gemeentelijke praktijk uitwerkt. Het onderzoek is in 1993 gestart. Bij de gemeentelijke diensten Bouw- en Woningtoezicht zijn landelijk representatieve enquêtes gehouden. Verder is in een beperkter aantal gemeenten aanvullend casestudie-onderzoek uitgevoerd. Van Ge eerste ervaringen van de diensten Bouw- en Woningtoezicht is inmiddels in deel 11 van deze serie verslag gedaan. In dit boek presenteren de onderzoekers hun uiteindelijke bevindingen. Het blijkt dat gemeenten door allerlei organisatorische aanpassingen (op het gebied van automatisering, mandatering en interne coördinatie) het proces van vergunningverlening hebben gestroomlijnd. Een ander opvallend punt is dat het vooroverleg (overleg tussen gemeente en aanvrager voordat de formele procedure wordt gestart) aan belang heeft gewonnen. Met de nieuwe toetsingsprocedures hebben de gemeenten over het algemeen weinig problemen. Wel is er kritiek op de toegankelijkheid van het Bouwbesluit en de gehanteerde driedeling in bouwwerken. Met name de categorie meldingplichtige bouwwerken levert onduidelijkheden op. Op basis van de ervaringen van de gemeentelijke diensten Bouw- en Woningtoezicht met het nieuwe vergunningenstelsel formuleren de onderzoekers in het slothoofdstuk aanbevelingen.

.-

18

9

I

ONDERZOEKSINSTITUUT OTB TECHNISCHE UNIVERSITEIT DELFT