De Nederlandse rol ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan tussen 1989 en 2005

De Nederlandse rol ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan tussen 1989 en 2005

Sébastien Kraaijeveld

Februari 2006

E-mail: [email protected] Begeleidend docent: Dr. I.G.B.M. Duyvesteyn

1

Inhoudsopgave Lijst van afkortingen Lijst van figuren

3 4

1. Inleiding 5 1.1 Opbouw scriptie 1.2 Voorgeschiedenis: Het Sudanese Noord-Zuid conflict en de Nederlandse rol vóór 1989 2. Het Sudanese Noord-Zuid conflict en de Nederlandse rol in de periode 1989-2005 2.1 Het Noord-Zuid conflict: Het regime van Al-Bashir en militair succes van de SPLA 2.2 De Nederlandse rol onder Pronk 2.3 Operation Lifeline Sudan 2.4 Het IGADD-vredesinitiatief en Friends of IGADD 2.5 Het Noord-Zuid conflict: Samenwerking SPLA en NDA en de positie van Khartoum 2.6 Het OLS Review 2.7 IGAD en IPF Sudan 2.8 Het Noord-Zuid conflict: Samenwerking van Khartoum en de SSDF, verkiezingen en een nieuw offensief van SPLA en NDA 2.9 De Nederlandse rol onder Herfkens 2.10 Het Libisch Egyptisch Initiatief als alternatief voor het weinig succesvolle IGAD 2.11 Het Noord-Zuid conflict: Opnieuw een nieuwe regering in Khartoum 2.12 Verdere IGAD-onderhandelingen 2.13 De Nederlandse rol onder Van Ardenne en het Machakos Protocol 2.14 Het Noord-Zuid conflict: Mujahadeen, Sudan Peace Act en AEC 2.15 Verdere Machakos-onderhandelingen 2.16 Darfur 2.17 Het bereiken van een definitief vredesakkoord: het CPA Samenvatting 3. Analyse van het Nederlandse beleid ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict in de periode 1989-2005 3.1 Pronk: Nieuwe visies in het Nederlands ontwikkelingsbeleid 3.2 Nederland en Operation Lifeline Sudan 3.3 Nederland en het IGADD-vredesinitiatief 3.4 Nederland en Friends of IGAD 3.5 Nederland en het OLS Review 3.6 Nederland en IPF Sudan 3.7 Herfkens: Pessimistische perspectieven ten aanzien van het Noord-Zuid conflict 3.8 Opnieuw Nederland en Operation Lifeline Sudan 3.9 Nederland en het Libisch Egyptisch Initiatief 3.10 Van Ardenne: Optimistische perspectieven ten aanzien van het Noord-Zuid conflict 3.11 Nederland na het Machakos Protocol 3.12 Nederland en de kwestie Darfur 3.13 Nederlandse visies op de wederopbouw van Sudan Samenvatting

20

59

4. Conclusie

86

Literatuurlijst

93 2

Lijst van afkortingen AEC CPA DoP DUP FoI IGAD IGADD IMF IMU IPF IPF Sudan JMC LEI NDA NGO NIF OLS SPLA SSDF VN

Assesment and Evaluation Commission Comprehensive Peace Agreement Declaration of Principles Democratic Unionist Party Friends of IGADD Inter-Governmental Authority on Development Inter-Governmental Authority on Drought and Desertification International Monetary Fund International Monitoring Unit IGAD Partners Forum IGAD Partners Forum Committee for Support to Peace in the Sudan Joint Military Committee Libyan-Egyptian Initiative National Democratic Alliance Non-Governmental Organization National Islamic Front Operation Lifeline Sudan Sudan People’s Liberation Army Southern Sudan Defense Force Verenigde Naties

3

Lijst van figuren Figuur 1.1

Kaart van Sudan

Figuur 1.2

Nederlands ontwikkelingsgeld voor Sudan in de periode 1975-1985 (in miljoenen dollars)

Figuur 1.3

Ontwikkelingsgelden voor Sudan van de zes belangrijkste donorlanden in de periode 1983-1989 (in miljoenen dollars)

Figuur 2.1

Ontwikkelingsgelden voor Sudan van de vier belangrijkste donorlanden in de periode 1989-1998 (in miljoenen dollars)

Figuur 2.2

Nederlands ontwikkelingsgeld voor Sudan in de periode 1998-2002 (in miljoenen dollars)

4

Figuur 1.1

Kaart van Sudan

Bron: Verenigde Naties, Facts and Figures (New York 2003) 2.

5

1. Inleiding Sudan is het grootste land van het Afrikaanse continent. Met een oppervlakte van 2,5 miljoen vierkante kilometer is het land ongeveer 73 keer zo groot als Nederland. Sudan bestaat uit tien provincies en drie daarvan maken deel uit van Zuid-Sudan, waarvan Equatoria de meest zuidelijke provincie is met ten noorden ervan de provincies Bahr-el-Ghazal en Upper Nile. Aan de noordkant wordt dit gebied begrensd door het Nubische bergland. De hoofdstad is Karthoum en ligt in het noordelijk deel van Sudan (zie Figuur 1.1). Er leven naar schatting 35 miljoen mensen in Sudan die zich onderscheiden in taal, etniciteit en cultuur. 1 Zeventig procent van de bevolking is soennitisch moslim, tien procent is christen en de overige twintig procent hangt traditionele Afrikaanse natuurreligies aan. Globaal is Sudan te onderscheiden in een noordelijk Arabisch islamitisch deel en een zuidelijk Afrikaans christelijk en animistisch deel, al zijn er nog talrijke culturele, etnische en religieuze verschillen binnen deze twee globale bevolkingsgroepen aanwezig. Sinds de onafhankelijkheid van Sudan in 1956 is er een conflict aan de gang tussen Noord- en Zuid-Sudan met uitzondering van een vredesperiode tussen 1972 en 1983.2 Het Sudanese Noord-Zuid conflict is het langst durende interne conflict in de Hoorn van Afrika en heeft gedurende de periode 1983 tot en met 2005 4,5 miljoen slachtoffers geëist.3 Naast dit conflict tussen Noord- en Zuid-Sudan bestaan er ook andere brandhaarden in Sudan. Sinds de jaren negentig zijn in verschillende regio’s zoals de westelijke provincie Darfur gewelddadigheden uitgebroken. De gevolgen voor de Sudanese samenleving en de economie waren groot en Sudan behoort nu tot één van de armste staten van de wereld.4 De strijd heeft zich voor een groot deel afgespeeld op landbouwgronden waardoor Sudan zich heeft ontwikkeld van een graanexporterend tot een graanimporterend staat. In de jaren 1983-1984 en in de jaren 1988-1989 zorgde de oorlog in combinatie met periodes van grote droogte ervoor dat Sudan werd geteisterd door hongersnoden.5 In januari 2005 is er een vredesakkoord tussen de strijdende partijen in Sudan ondertekend. Dit zal mogelijk zorgen voor een periode van vrede en stabiliteit waarin de economie zich weer kan herstellen. Door de aanwezigheid van olie, mineralen en uitgestrekte

1

United Nations, Arab Human Development Report 2002 (New York 2003) 31. A.M. Lesch, The Sudan, Contested national identities (Oxford 1998) 42. 3 International Crisis Group, Sudan's Partial Peace, an International Crisis Group Report (Nairobi 2005) 12. 4 International Crisis Group, Sudan's Partial Peace, 12. 5 D.H. Johnson, ‘The southern Sudan’, The minority rights group 78 (1988) 2-22, aldaar 4. 2

6

landbouwgronden heeft Sudan de potentie om zich te ontwikkelen tot een staat die grote invloed kan uitoefenen op de internationale betrekkingen.6 Nederland heeft een belangrijke rol gespeeld in Sudan. Sinds 1975 geeft Nederland ontwikkelingsgeld aan Sudan. De ontwikkelingssteun was aanvankelijk nog beperkt, maar in de jaren negentig groeide deze en werd Nederland de grootste bilaterale geldschieter, gevolgd door de Verenigde Staten. Daarnaast ging Nederland zich actief inzetten in de jaren negentig intensief ten aanzien van het vredesproces tussen Noord- en Zuid-Sudan. Lange tijd leidde Nederland zelfs dit vredesproces.7 In deze scriptie zal de Nederlandse ontwikkelingsrelatie met Sudan in de context van het Noord-Zuid conflict geanalyseerd worden. In deze scriptie zal de rol van Nederland onder het ministerschap van Pronk (1989-1998), Herfkens (1998-2002) en Van Ardenne (2002heden) onderzocht worden. Pronk van de PvdA trad in 1989 aan als minister van Ontwikkelingssamenwerking. Zijn ministerschap drukte een belangrijke stempel op de ontwikkelingsrelatie tussen Sudan en Nederland. Hij was verantwoordelijk voor nieuw ontwikkelingsbeleid ten aanzien van Sudan waarin het Noord-Zuid conflict centraal kwam te staan. Dit moet tegen de achtergrond geplaatst worden van de politieke ontwikkelingen in Sudan. In hetzelfde jaar dat Pronk als minister aantrad, in 1989, nam generaal Al-Bashir met steun van de radicale islamitische partij New Islamic Front (NIF) door middel van een coup de macht over in Sudan. Het Sudanese Noord-Zuid conflict intensiveerde onder het regime van Al-Bashir.8 Het Nederlandse ontwikkelingsbeleid ten aanzien van Sudan ging zich onder Pronk richten op het vredesproces. Pronk ging zich actief inzetten voor de vrede in Sudan. Van betekenis hierbij is het IGAD(D)-vredesproces. Pronk was actief betrokken bij de IGAD(D) vredesonderhandelingen. Bovendien gaf Nederland onder Pronk humanitaire steun aan de slachtoffers van het Noord-Zuid conflict in Sudan via het noodhulpprogramma Operation Lifeline Sudan (OLS). OLS was in 1989 door de Verenigde Naties opgericht naar aanleiding van de hongersnood in Sudan in de jaren 1988-1989.9 In 1998 kwam er een einde aan negen jaar ministerschap van Pronk en trad Herfkens van de PvdA aan als minister van Ontwikkelingssamenwerking. Onder haar ministersschap werden de ontwikkelingsgelden voor Sudan verminderd. Bovendien ging Nederland zich minder actief inzetten voor het IGAD(D)-vredesproces. Herfkens was sceptisch over het 6

Lesch, The Sudan, 42. M.V. van Baarsen, The Netherlands and Sudan: Dutch Policies and Interventions with respect to the Sudanese Civil War (Den Haag 2000) 43. 8 H. Glickman, “Islamism in Sudan’s civil war”, Orbis, 44 (2000) 267-281, aldaar 280. 9 Glickman, “Islamism in Sudan’s civil war”, 281. 7

7

verloop van de IGAD(D)-vredesonderhandelingen in Sudan. Ten aanzien van het verloop van OLS was Herfkens minder uitgesproken. Nederland bleef dit noodhulpprogramma van de Verenigde Naties steunen zonder een duidelijke of kritische positie in te nemen ten opzichte van het programma en de effecten ervan. Vanaf 2002 kreeg Van Ardenne van het CDA de verantwoordelijkheid over het Nederlandse ontwikkelingsbeleid; in het eerste kabinet Balkenende als staatssecretaris en vanaf 2003 in het tweede kabinet Balkenende als minister van Ontwikkelingssamenwerking. Onder Van Ardenne werd er weer meer aandacht besteed aan het Noord-Zuid conflict en nam het ontwikkelingsbudget voor Sudan weer toe. Van Ardenne vervolgde in grote lijnen de inhoud van het beleid ten aanzien van het IGAD(D)-vredesproces en OLS dat was ingezet door haar voorgangster. Van Ardenne kreeg echter te maken met nieuwe politieke ontwikkelingen met betrekking tot het Noord-Zuid conflict in Sudan. Er kwam een doorbraak in het onderhandelingsproces en in januari 2005 leidde dit tot de ondertekening van een definitief vredesakkoord tussen de strijdende partijen in het Sudanese Noord-Zuid conflict. 1.1 Opbouw scriptie Nederland heeft sinds het ministersschap van Pronk vanaf 1989 tot aan het bereiken van vrede in Sudan in 2005 een grote financiële en actieve rol gespeeld ten aanzien van Sudan en het Noord-Zuid conflict aldaar. Welke kenmerken typeerden echter het Nederlandse beleid in deze periode en wat voor positie nam Nederland in ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan? De vraagstelling die de rode draad van deze scriptie vormt, luidt daarom als volgt: “Wat was het Nederlandse beleid ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan tussen 1989 en 2005.” Wat was de insteek achter het Nederlandse beleid in deze relatief lange periode en kwam deze wel overeen met het daadwerkelijke Nederlandse beleid dat gevoerd werd ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict? Om hier achter te komen heb ik de scriptie als volgt opgebouwd. In het volgende hoofdstuk (hoofdstuk 2) worden de ontwikkelingen beschreven van het Noord-Zuid conflict in Sudan vanaf 1989 tot 2005. Daarin wordt tevens de rol beschreven die Nederland heeft gespeeld ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan. In hoofdstuk 3 zal het Nederlandse beleid ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict geanalyseerd worden. Er zal worden nagegaan wat het Nederlandse beleid was, in hoeverre de Nederlandse beleidsinstrumenten werden gebruikt die Nederland beschikbaar had en welke effecten het gevoerde beleid had. De scriptie zal worden afgesloten met hoofdstuk 4 met daarin een conclusie van dit onderzoek.

8

Het overgrote deel van het bronnenmateriaal dat voor dit werkstuk is gebruikt, bestaat uit documenten van de Tweede Kamer en uit archiefstukken van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Daarnaast heb ik gebruik gemaakt van boeken en artikelen in het Engels en Nederlands. De boeken en artikelen bestaan uit chronologische overzichten, geschiedschrijving, beleidsvorming op het gebied van buitenlandse politiek en verschillende interpretaties en meningen van auteurs die zich met de wetenschap over zaken rondom het onderwerp van deze scriptie hebben beziggehouden. Een kleiner deel van het bronnenmateriaal bestaat uit nieuwsberichten, achtergrondartikelen en toespraken die op het Internet zijn gevonden. In de literatuur is nog weinig geschreven over de specifieke positie die Nederland heeft ingenomen in het Noord-Zuid conflict. Het belangrijkste werk dat tot op heden bestaat is afkomstig van het instituut Clingendael: M. V. van Baarsen, The Netherlands and Sudan: Dutch Policies and Interventions with respect to the Sudanese Civil War (Den Haag 2000). De studie maakt deel uit van een breed georiënteerd onderzoek naar Nederlands beleid ten aanzien van conflicten in een zes landen in de derdewereldlanden. In de specifieke studie betreffende Sudan wordt een overzicht geschetst van de Nederlandse vredesinitiatieven in het kader van het Noord-Zuid conflict tussen 1989 en 1998. Bovendien doet het rapport aanbevelingen aan het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken over het te voeren beleid. Daarnaast zal de analyse van het Nederlandse beleid ten aanzien van het Noord-Zuid conflict een langere periode betreffen, namelijk tot aan januari 2005 toen in Sudan een vredesakkoord werd gesloten tussen de strijdende partijen in het Noord-Zuid conflict. Daarmee zal deze scriptie een aanvulling betekenen op de bestaande literatuur over het Nederlandse beleid ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan. Voordat begonnen wordt met hoofdstuk 2 waarin de ontwikkelingen van het NoordZuid conflict in Sudan en de rol hierbij van Nederland vanaf 1989 behandeld wordt, volgt eerst een inleidende geschiedenis van het Noord-Zuid conflict in Sudan en achtergronden van de Nederlandse betrokkenheid in het Noord-Zuid conflict in Sudan vóór 1989. 1.2 Voorgeschiedenis: Het Sudanese Noord-Zuid conflict en de Nederlandse rol vóór 1989 Vanaf 1899 tot 1956 hadden de Britten en de Egyptenaren gezamenlijk Sudan bestuurd. In 1956 kwam daar een eind aan en werd Sudan onafhankelijk. 10 Er werden democratische verkiezingen gehouden en een parlementaire regering werd ingesteld. Het land werd in naam een geseculariseerde staat, maar in werkelijkheid vormde de islam in grote mate de grondslag 10

P. Woodward, “Sudan, War without end” in: Conflict in Africa (London 1995) 95-122, aldaar 100.

9

voor de nieuwe wetgeving.11 In tegenstelling tot de voornamelijk islamitische bevolking in Noord-Sudan, was de grotendeels christelijke en animistische bevolking van Zuid-Sudan niet in staat het machtsvacuüm op te vullen dat na het vertrek van de Britten en de Egyptenaren was ontstaan. Bestuursfuncties in Zuid-Sudan gingen veelal naar de Noord-Sudanese bevolking. Sudan kreeg een islamitische georiënteerde grondwet die ook gold in Zuid-Sudan en alle bestuursposten in Zuid-Sudan werden verdeeld onder Noord-Sudanese islamitische ambtenaren. Het islamitische gezag in Khartoum deed, net als zijn koloniale voorgangers, weinig om een gelijkwaardige positie voor de bevolking van Zuid-Sudan te creëren.12 Het achtergestelde Zuiden kwam hiertegen in opstand en een burgeroorlog tussen Noord- en ZuidSudan was het gevolg. 13 De regering zette het leger in om de zuidelijke opstandelingen eronder te krijgen. Deze opstandelingen gingen zich verenigen onder de naam ‘Anya Nya’, wat ‘giftige slang’ betekent.14 De verschillende opeenvolgende democratische regeringen in Sudan waren niet in staat een einde te maken aan het Noord-Zuid conflict. In 1969 kwam kolonel Jafar Nimeiri na een coup aan de macht in Sudan. In tegenstelling tot zijn voorgangers probeerde hij zijn macht te consolideren door Westerse steun binnen te halen en bondgenootschappen te sluiten.15 Hij werd tijdens de Koude Oorlog een trouwe bondgenoot van het Westen. Nimeiri zorgde er verder voor dat de Anya Nya in het Zuiden werd verzwakt door buitenlandse steun aan deze guerrillabeweging weg te nemen. Dat deed hij onder meer door in 1972 vriendschap te sluiten met Idi Amin uit Uganda. Amin beloofde zijn steun te staken aan de Anya Nya in Sudan en Nimeiri dwong hiermee de opstandelingen plaats te nemen aan de onderhandelingstafel.16 De onderhandelingen tussen de Anya Nya en het regime in Khartoum leidde tot de Addis Abeba vredesakkoorden op 28 februari 1972. Met steun van de Ethiopische leider Haile Selassie die als bemiddelaar optrad en met steun van de Wereldraad van Kerken kwamen de strijdende partijen in het Sudanese Noord-Zuid conflict in de hoofdstad Addis Abeba van Ethiopië tot een staakt-het-vuren. Daarnaast werden de zuidelijke provincies Equatoria, Bahr El-Ghazal en Upper-Nile een autonome status toegekend. 17 De 12.000 man tellende Anya Nya werd ingelijfd in het Sudanese leger. Zuid-Sudan kreeg meer culturele en religieuze vrijheid. Het Engels werd

11

E. O'Ballance, The Secret War in the Sudan: 1955-1972 (Hamden/Connecticut 1977) 161-163. P. Woodward, Sudan, 1898-1989: The Unstable State (Boulder/Colorado 1990) 99-100. 13 O'Ballance, The Secret War in the Sudan, 163. 14 E.N. Wakoson, Political elite military symbiotic relationship in Sudanese politics: its impact on South-North conflict (Toronto 1994) 15. 15 Woodward, “Sudan, War without end”, 101. 16 Ibidem, 101. 17 O'Ballance, The Secret War in the Sudan, 163. 12

10

geaccepteerd als voertaal in de zuidelijke provincies, al bleef het Arabisch de linga franca in heel Sudan. De politiek van Nimeiri leek succesvol. Het was hem gelukt in 1972 een einde te maken aan het Noord-Zuid conflict en stabiliteit te creëren in Sudan.18 Deze gunstige sociaaleconomische ontwikkeling in Sudan trok de aandacht van Nederland. Tijdens het kabinet-Den Uyl (1973-1977) loofde de toenmalige minister van Ontwikkelingssamenwerking Pronk de politiek van Nimeiri 19 en hij meende dat zijn economische hervormingen grote kans van slagen hadden. ‘Het einde van de oorlog in Sudan heeft tal van mogelijkheden geschapen voor economische ontwikkelingen. Het is van belang dat Nimeiri deze koers voortzet’, stelde Pronk.20 Hij prees de landbouwpolitiek van Nimeiri en vond daarom dat zijn politiek gesteund diende te worden door het Westen.21 In de periode dat Pronk als minister van Ontwikkelingssamenwerking werkzaam was binnen het kabinet-Den Uyl (1973-1977), werd het ontwikkelingsbudget voor Sudan geleidelijk verhoogd. In Figuur 1.2 staat de hoogte van het Nederlandse ODA-budget voor Sudan in der periode 1975-1985 weergegeven. ODA is de afkorting van de Engelse term Official Development Assistance. Ontwikkelingsgelden worden meestal aangeduid met deze term. In 1975 gaf Nederland voor het eerst ontwikkelingsgeld aan Sudan en bedroeg de Nederlandse ODA bijdrage ongeveer 5 miljoen dollar. De ODA-gelden aan Sudan namen sindsdien jaarlijks toe. In 1977, in het laatste jaar dat Pronk als minister werkzaam was, werd al 25 miljoen dollar aan ontwikkelingsgeld aan Sudan besteed.

22

De Nederlandse

ontwikkelingsgelden voor Sudan waren van 1975 tot 1989 voornamelijk bilateraal van aard. Een marginaal deel van de ontwikkelingsgelden werd multilateraal besteed via de Verenigde Naties, de Europese Gemeenschap, of NGO’s. Figuur 1.2

Nederlands ontwikkelingsgeld voor Sudan in de periode 1975-1985 (in miljoenen dollars)

18

Ibidem,163. Sudan 3-6-1976, Archief ministerie van Buitenlandse Zaken (ABZ), notitie voor Tweede Kamer, inv. nr. 680018, f. 00982. 20 ABZ, inv. nr. 680018, f. 00982. 21 Ibidem. 22 Baarsen, The Netherlands and Sudan, 44. 19

11

60 50 40 30 20 10 0 1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

Bron: Baarsen, The Netherlands and Sudan, 44.

Sudan bleek echter lang niet zo stabiel als in 1975 werd gedacht en ook het economische beleid van Nimeiri leverde niet de voorspoed op waar Nederland en de rest van de wereld van was uitgegaan. Door mismanagement en corruptie waren vele miljarden dollars over de balk gegooid en de schulden aan het buitenland liepen hoog op. Een factor die de spanningen tussen Noord- en Zuid-Sudan verergerde was de vondst van olie.23 In 1978 werd in de zuidelijke provincie Unity in de stad Bentiu olie gevonden door het Amerikaanse oliebedrijf Chevron. Nimeiri maakte plannen om een oliepijpleiding te maken van Bentiu naar de aan de Rode Zee gelegen havenplaats Port Sudan in Noord-Sudan waar werd begonnen aan de bouw van een olieraffinaderij. In de jaren tachtig werd de pijpleiding in gebruik genomen en werd duidelijk dat de exploitatie van de olie ten goede zou komen aan de ontwikkeling van de noordelijke provincies en niet aan die van de zuidelijke provincies.24 Eind 1982 besloot Nimeiri zelfs om een provinciale herindeling door te voeren in Sudan waardoor de olierijke gebieden tot de noordelijke provincies gingen behoren. De ontevredenheid

groeide

in

Zuid-Sudan

en

de

bevolking

zag

de

provinciale

herverdelingsplannen als een duidelijk teken dat het Nimeiri om de olie te doen was. De situatie werd gespannen en uit onvrede over het beleid van Nimeiri brak er in januari 1983 een grote opstand uit onder de Zuid-Sudanese militairen in de provincie Upper Nile. De opstand breidde zich uit naar de rest van Zuid-Sudan en leidde tot de tweede burgeroorlog tussen het Noorden en Zuiden van Sudan. Als represaillemaatregel stuurde Nimeiri het

23

C. Metelits, “Democratization, Global Norms, and the Sudan People’s Liberation Army”, Africa Today 81 (2005) 46-60, aldaar 56. 24 A.M. Lesch, Sudan’s foreign policy: in search of arms, aid and allies (Washington 1991)55.

12

Sudanese leger op de opstandelingen af.25 Vervolgens nam hij in april 1983 Zuid-Sudan de autonome status af en voerde hij de sharia in als enig geldend recht. Na de muiterij van Zuid-Sudanese militairen in de zuidelijke garnizoensstad Bor werd in 1983 de Sudan People’s Liberation Army (SPLA) opgericht door kolonel John Garang de Mabior.26 Garang wist de meeste rebellengroepen van de Zuidelijke provincies onder zich te verenigen. Het belangrijkste militaire en politieke doel van de SPLA was Sudan om te vormen tot een meerpartijen democratie waarin het Zuiden zich door middel van een referendum zou kunnen uitspreken over een afscheiding van Noord-Sudan. 27 Garang maakte echter door middel van een manifest duidelijk dat zijn milities niet zozeer vochten voor afscheiding van Sudan, maar voor sociale en culturele gelijkheid voor alle burgers.” 28 Bovendien maakte Garang duidelijk dat hij niet alleen vocht voor de zuidelijke provincies, maar voor de rechten van alle achtergestelde provincies in Sudan in het algemeen. Er zou pas gelijkheid en rechtvaardigheid in heel Sudan zijn als er een seculiere staat zou komen met verregaande autonomie voor regionale overheden.29 Het opnieuw uitbreken van de burgeroorlog tussen Noord- en Zuid-Sudan had aanvankelijk niet tot gevolg dat het Westen haar steun ging beperken aan Sudan.30 De reden hiervoor was dat Nimeiri zich als bondgenoot van het Westen presenteerde, terwijl de rebellenleider Garang van de SPLA sympathiseerde met het gedachtegoed van de Sovjetunie.31 Ondanks een gematigde ideologische houding van Garang, kreeg de SPLA steun van de Sovjetunie. Met wapens, logistieke steun en financiële middelen uit de Sovjetunie, Cuba, Libië en Ethiopië kon de SPLA een effectieve en vaak succesvolle strijd leveren tegen het Nimeiri-regime. 32 Veel Westerse staten, inclusief Nederland, zagen het Noord-Zuid conflict in Sudan als een ideologische strijd die paste in het bipolaire machtsdenken van die tijd. In de context van de Koude Oorlog bevond het Sudanese regime van Nimeiri zich in het Westelijke blok en de rebellenbeweging in Zuid-Sudan in het Sovjetblok. Steun aan het regime van Nimeiri werd in deze context verdedigd.33

25

T. Allen, “Full Circle?: An Overview of Sudan’s ‘Southern Problem’ since Independence”, Northeast African Studies 11 (1989) 52-61, aldaar 56. 26 E.N. Wakoson, “Islamism and militarism in Sudanese politics: Its impact on nation building”, Northeast African Studies 5 (1998) 275-276. 27 Metelits, “Democratization, Global Norms, and the Sudan People’s Liberation Army”, 65-66. 28 E.N. Wakoson, “The Sudanese dilemma: the south-north conflict”, Northeast African Studies 9 (1987) 44-54, aldaar 52. 29 Wakoson, “The Sudanese dilemma: the south-north conflict”, 53. 30 Johnson, ‘The southern Sudan’, 4. 31 Ibidem, 5. 32 Ibidem. 33 Ibidem.

13

Het Noord-Zuid conflict had geen beperkende invloed op de hoeveelheid ontwikkelingssteun van Nederland aan Sudan en veranderde nauwelijks het Nederlandse ontwikkelingsbeleid ten opzichte van Sudan. Het Nederlandse ontwikkelingsgeld bleef via het regime Nimeiri lopen. Nimeiri had grote invloed op de besteding van dit geld en daarmee was het mogelijk dat dit ten nadele van de Zuid-Sudanese opstandelingen werd besteed. Het Noord-Zuid conflict zorgde er in Sudan voor dat veel landbouwgronden werden verwoest. Daarnaast waren door te intensief bodemgebruik sinds begin jaren tachtig de meeste gronden niet meer bruikbaar voor de landbouw.34 Door deze ontwikkelingen in combinatie met aanhoudende droogtes veranderde Sudan van een graanexporterende naar een graanimporterende staat. In 1983-1984 brak er in Sudan een hongersnood uit. Nimeiri was aanvankelijk niet bereid toe te geven dat zijn landbouwpolitiek had gefaald en ontkende daarom dat er een hongersnood was uitgebroken. Door aanhoudende nieuwsberichten in het Westen over de ramp die zich voltrok in grote delen van Sudan gaf het Nimeiri-regime in 1984 toe dat er sprake was van een hongersnood.35 Dit had weinig invloed op de hoogte van het Nederlandse ontwikkelingsgeld voor Sudan, al werd er wel een groter percentage van het Nederlandse ontwikkelingsbudget gebruikt voor noodhulp (zie figuur 1.3). De Verenigde Staten verhoogden het budget van 120 miljoen dollar in 1984 naar 350 miljoen dollar in 1985 waarmee een omvangrijke noodhulpactie kon worden opgestart. Toen de hongersnood grotendeels voorbij was in 1987 werd het budget voor Sudan uit de Verenigde Staten echter weer teruggebracht tot 100 miljoen dollar.36 Door militaire successen van de SPLA en door de slechte economische situatie van Sudan verzwakte de machtsbasis van Nimeiri midden jaren tachtig. De situatie in Sudan werd steeds onrustiger en er waren veel protesten. In 1985 volgde er een algemene staking onder de Noord-Sudanese bevolking die uiteindelijk tot de val van Nimeiri zou leiden. Eén jaar na de staking werden er verkiezingen gehouden en werd de regering van Sadiq Al-Mahdi van de gematigde islamitische partij Ummah gevormd. De SPLA had de verkiezingen geboycot en daardoor was de bevolking van Zuid-Sudan ondervertegenwoordigd in het parlement.37 De gematigde moslims van de Ummah-party en de Democratische Unionist Party (DUP) en de hardliners van het New Islamic Front (NIF) vormden de drie grootste regeringspartijen en

34

P. Nyot Kok, “The ties that will not bind: Conflict and racial cleavage in Sudan” in: Studies of internal conflicts (Nairobi 1993) 61-62. 35 Nyot Kok, “The ties that will not bind”, 61-62. 36 Ibidem, 62. 37 A. Sikainga, “Northern Sudanese political parties and the civil war” in: Civil war in the Sudan (London 1993) 78.

14

zetten het beleid van islamisering voort in Zuid-Sudan.38 Al-Mahdi had beloofd de invoering van de sharia te herzien, maar slaagde hier niet in. 39 Daarnaast zagen de islamitische bestuurders Zuid-Sudan als een grondstofrijk gebied dat geëxploiteerd diende te worden ten behoeve van Khartoum.40 Onder het gezag van de drie regeringspartijen werden de aanvallen op de SPLA-troepen geïntensiveerd. De oorlog in het Zuiden woedde voort. Na de val van Nimeiri in 1985 nam het Nederlandse ontwikkelingsbudget voor Sudan toe (zie figuur 1.2). Nederland motiveerde dit beleid met het argument dat na de val van het regime Nimeiri democratie was ingevoerd in Sudan en dat deze democratisering in Sudan gesteund diende te worden.41 Bovendien stelde het ministerie van Buitenlandse Zaken dat het staken van ontwikkelingssteun juist de situatie van de allerarmsten in Sudan zou verslechteren.42 In de Nederlandse beleidsdocumenten uit die periode speelde het Noord-Zuid conflict nog steeds een marginale rol. Desondanks konden ontwikkelingsprojecten in Sudan alleen worden gefinancieerd met toestemming van de regering in Khartoum waardoor de regering veel invloed had op de besteding van ontwikkelingsgelden. Zuid-Sudan behoorde tot de armste gebieden van Sudan, maar aangezien de SPLA daar de facto het bewind voerde was de kans klein dat Khartoum ontwikkelingsgelden aan deze regio’s zou doen toekomen.43 Figuur 1.3

Ontwikkelingsgelden voor Sudan van de zes belangrijkste donorlanden in de periode 1983-1989 (in miljoenen dollars)

38

Sikainga, “Northern Sudanese political parties and the civil war”, 79. Ibidem, 80. 40 Rogier, Designing an Integrated Strategy For Peace, 20. 41 Ibidem, 20-21. 42 Baarsen, The Netherlands and Sudan, 16-17. 43 Ibidem, 17. 39

15

400 350 300

Amerika

250

Italië Nederland

200

Japan

150

Duitsland

100

Engeland

50 0 1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

Bron: Baarsen, The Netherlands and Sudan, 5.

Nederland stond echter nagenoeg alleen in het Westen in de keuze om het ontwikkelingsbeleid na de val van Nimeiri niet te veranderen. De ontwikkelingsrelatie met Sudan werd niet beëindigd en het meeste ontwikkelingsgeld vloeide dan ook via de Sudanese regering Sudan binnen. 44 De toenmalige minister voor Ontwikkelingssamenwerking in Nederland meende dat de Sudanese regering beloond moest worden voor hun inzet voor de democratie en goed bestuur in Sudan. Dat verdiende de aandacht en het beëindigen van ontwikkelingssteun of zelfs het verminderen ervan zou alleen maar een verkeerd signaal afgeven. Bovendien zou het rigoureus intrekken van de ontwikkelingsgelden met name problemen veroorzaken in de arme regio’s van Sudan. Ontwikkelingsgeld kwam ten goede aan ontwikkelingsprojecten en het direct staken van financiële steun zou zeker gevolgen hebben voor de continuïteit van het ontwikkelingswerk, zo redeneerde hij.45 Het staken van

44 45

Ibidem, 46. Ibidem, 47.

16

ontwikkelingssteun zou er daardoor voor zorgen dat juist de situatie van de allerarmsten in Sudan zou verslechteren.46 Voor veel andere donorstaten en (hulp)organisaties waren de ontwikkelingen in Sudan na de val van Nimeiri aanleiding om hun steun aan Sudan te verminderen of te staken. (Hulp)organisaties als het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank trokken hun financiële steun aan Sudan in. 47 Daarnaast beperkten vooral Italië (van bijna 100 miljoen dollar in 1986 naar 50 miljoen dollar in 1989) en Japan (van 80 miljoen in 1987 naar ongeveer 40 miljoen dollar in 1989) hun bilaterale steun aan Sudan (zie Figuur 1.3). Het gevolg was dat Nederland in 1989 op de Verenigde Staten na de belangrijkste donor van Sudan werd. Pronk meende dat de ontwikkelingsrelatie niet direct hoefde te worden beëindigd gezien het feit dat er een staakt-het-vuren van kracht was in Sudan.48 Dat deze veronderstelling enigszins naïef was, bleek toen de burgeroorlog in alle hevigheid losbarste in 1991. Onder de toenemende invloed van de islamitische hardliners van het NIF in de Sudanese regering werden betrekkingen aangeknoopt met Iran, Saoedi-Arabië en Libië. Dit verslechterde de betrekkingen van Sudan met het Westen verder. Met militaire steun van Iran, Saoedi-Arabië en Libië probeerde de Sudanese regering de SPLA te verslaan.49 Toen dit niet lukte ging de DUP zich uitspreken voor onderhandelingen met de SPLA. Het NIF hield echter vast aan de sharia als enig geldend recht voor heel Sudan en blokkeerden keer op keer de onderhandelingen. Door het onvermogen om met wapens een einde te maken aan het NoordZuid conflict groeide de ontevredenheid onder de Sudanese bevolking over het NIF. In 1988 ging de DUP op eigen initiatief onderhandelen met de SPLA.50 De DUP en de SPLA sloten in november 1988 de Declaration of Intent welke als kader zou moeten dienen voor een nieuwe grondwet voor Sudan.51 Zij kwamen overeen dat afschaffing van de sharia een eerste vereiste was om tot een algeheel vredesakkoord te komen. Het NIF verwierp het akkoord echter waarop de DUP uit de regering stapte en in de oppositie ging.52 De Sudanese regering probeerde vervolgens de SPLA een definitieve slag toe te brengen door samen te werken met de Arabische islamitische stammen in het opstandige Zuiden. Deze stammen leefden al sinds decennia op gespannen voet met de Afrikaanse veelal christelijke bevolking vanwege schaarste van vruchtbaar land. Door een flinke 46

Baarsen, The Netherlands and Sudan, 16-17. Baarsen, The Netherlands and Sudan, 45. 48 Ibidem, 46. 49 Lesch, Sudan’s foreign policy, 28. 50 Sikainga, “Northern Sudanese political parties and the civil war”, 79. 51 Ibidem, 80. 52 Woodward, “War without end”, 62. 47

17

bevolkingsgroei, veranderende klimatologische omstandigheden en slechte landbouwpolitiek die negatief uitpakten voor de veeteelt en landbouw was die schaarste nog eens extra toegenomen.

53

Met wapens van de regering vormden de Arabische islamitische

nomadenvolkeren milities die een eigen strategie van oorlogvoering hadden. Ze brandden dorpen plat, verkrachtten op grote schaal vrouwen en doodden vele Afrikaanse ZuidSudanezen.54 Het NIF hitste de islamitische nomadenstammen in Zuid-Sudan op door de strijd een Jihad tegen de zuidelijke heidenen te noemen, waardoor er een religieuze dimensie aan de strijd werd toegevoegd. De SPLA voerde op haar beurt verscheidene vergeldingsaanvallen uit op de Arabische islamitische bevolking in Zuid-Sudan. Het gevolg was een vicieuze cirkel van etnisch geweld.55 Het Noord-Zuid conflict in Sudan bleef aanhouden en de strijd werd voornamelijk geleverd in de vruchtbare gebieden in Zuid-Sudan waardoor zeer veel landbouwgronden verloren gingen.56 De oogsten werden schaars waardoor opnieuw voedseltekorten optraden. Als gevolg van een enorme droogte werd Sudan in de jaren 1988-1989 opnieuw geteisterd door een grote hongersnood die zich uitbreidde naar andere gebieden in de Hoorn van Afrika. Deze humanitaire ramp die zich voltrok werd wereldnieuws door de grote media-aandacht.57 Bovendien kwam er ook meer aandacht vanuit de politiek in met name het Westen voor de crisis.58 Eerdere bezwaren vanuit het Westen om aan Sudan steun te verlenen, werden opzij gezet en Westerse staten werkten samen om de hongersnood in Sudan te bestrijden. OLS werd als de overkoepelende noodhulporganisatie van de Verenigde Naties opgericht.59 Er kwam veel geld vrij voor de humanitaire nood in Sudan. Nederland besteedde in 1990 via OLS 10 miljoen dollar aan noodhulp voor de slachtoffers van de humanitaire crisis en de Verenigde Staten zelfs 145 miljoen dollar.60 De Sudanese regering slaagde er niet in om met de Arabisch islamitische stammen in Zuid-Sudan als extra strijdkrachten de SPLA een beslissende slag toe te brengen om zo een einde te maken aan het Noord-Zuid conflict. 61 De Sudanese bevolking ging zich in toenemende mate kritisch uiten tegen de gekozen regering. De groeiende oppositie dwong de

53

Woodward, “War without end”, 63. Ibidem, 64. 55 Ibidem, 64-65. 56 A. Karam, “Soedan: Islamitische kameleon aan de macht” in: Het Midden-Oosten: een politiek handboek (Amsterdam 1997) 120-157, aldaar 145. 57 Karam, “Soedan: Islamitische kameleon aan de macht”, 146-147. 58 Ibidem, 147. 59 Baarsen, The Netherlands and Sudan, 43. 60 Ibidem, 44. 61 Sikainga, “Northern Sudanese political parties and the civil war”, 79. 54

18

Sudanese regering alsnog te gaan onderhandelen met de SPLA. De regering bestaande uit de Ummah-party en het NIF besloot de eerder gesloten Declaration of Intent van de DUPoppositiepartij en de SPLA als leidraad te nemen.62 Daarnaast werd afgesproken dat ZuidSudan zich door middel van een referendum zou mogen afscheiden van Noord-Sudan. Vooral het NIF was hier echter fel op tegen. Toen de Sudanese regering in juni 1989 op het punt stond de uitgangspunten vast te leggen, pleegde het leger onder leiding van generaal Omar AlBashir op verzoek van het NIF een coup waardoor er een einde kwam aan de onderhandelingen met de SPLA en er een nieuwe fase aanbrak in het Noord-Zuid conflict.63 In het volgende hoofdstuk zullen de ontwikkelingen in het Noord-Zuid conflict in Sudan na 1989 beschreven worden en zal ingegaan worden op de rol van Nederland ten aanzien van het conflict.

62 63

Ibidem. Ibidem.

19

2. Het Sudanese Noord-Zuid conflict en de Nederlandse rol in de periode 1989-2005 In dit hoofdstuk staat het Noord-Zuid conflict centraal in de periode van 1989 tot en met 2005 en

de

Nederlandse

rol

daarin.

In

1989

werd

Jan

Pronk

minister

voor

Ontwikkelingssamenwerking en bleef dat tot 1998. In deze periode begonnen de vredesonderhandelingen tussen de SPLA en het Sudanese regime. De verschillende instituties die zich met de vredesonderhandelingen zouden gaan bemoeien werden in deze periode opgericht.

Vanaf

1998

tot

2002

was

Eveline

Herfkens

minister

voor

Ontwikkelingssamenwerking. De vredesonderhandelingen waren in een diep dal gekomen en dit zou voortduren tot na aan het eind van haar ministersschap. Pas begin 2002 kwam er een doorbraak in de onderhandelingen. In de periode dat Agnes van Ardenne minister was voor Ontwikkelingssamenwerking kwam er een doorbraak in de vredesonderhandelingen. De aanslagen in New York in september 2001 waren aanleiding voor een nieuwe Amerikaanse politiek ten aanzien van het Noord-Zuid conflict. De ontwikkelingen van het Noord-Zuid conflict zullen in deze periode aan bod komen en nader worden toegelicht in het perspectief van het Nederlandse beleid. Dit hoofdstuk zal afgesloten worden met het sluiten van een algeheel vredesakkoord in januari 2005. 2.1 Het Noord-Zuid conflict: Het regime van Al-Bashir en militair succes van de SPLA In juni 1989 nam generaal Omar Al-Bashir door middel van een coup de macht over in Sudan. Hij deed de coup op verzoek en met de hulp van de toenmalige islamitische regeringspartij New Islamic Front (NIF). Deze partij ging na de coup op in de National Congress Party van Al-Bashir. De toenmalige leider van het NIF, Hassan Al-Turabi, werd voorzitter van deze nieuwe partij. De machtsbasis van het nieuwe regime lag bij het leger dat na de coup werd omgevormd tot de Sudanese Armed Forces.

64

Al-Bashir maakte een einde aan de

vredesonderhandelingen met de SPLA en schortte alle democratische rechten op. Het nieuwe regime kreeg een repressief karakter en kenmerkte zich door systematische schending van mensenrechten.65

64 65

Lesch, The Sudan, Contested national identities, 156. Wakoson, “Political elite military symbiotic relationship in Sudanese politics”, 20.

20

Het Westen keek met afkeer naar het repressieve autoritaire beleid van het regime in Khartoum ten aanzien van Zuid-Sudan.66 De betrekkingen tussen het Westen en het Sudanese regime werden steeds slechter. Bovendien was voor het Westen het bondgenootschap met Sudan na het einde van de Koude Oorlog minder belangrijk geworden. Na de pro-Iraakse stellingname van de Sudanese regering tijdens de Golfoorlog in 1991 verslechterde de relatie tussen Sudan en het Westen nog meer en in 1993 werd Sudan zelfs sancties opgelegd door de Verenigde Naties omdat het regime in Khartoum zich schuldig zou maken aan schendingen van de mensenrechten. 67 Sudan knoopte aanvankelijk betrekkingen aan met Irak maar beëindigde deze weer na de Golfoorlog en ging vervolgens betrekkingen aan met Iran.68 Deze Iraans-Sudanese vriendschap zorgde er echter voor dat Sudan internationaal nog meer geïsoleerd kwam te staan. Bovendien beschuldigde de Verenigde Staten het Sudanese regime van steun aan terroristische organisaties als Hamas en Hezbollah. Er kwam bovendien een einde aan de goede betrekkingen tussen Sudan en Egypte door de opbloeiende vriendschap tussen Iran en Sudan.69 Iran ging het Sudanese regime in het Noord-Zuid conflict steunen met groot militair materieel, financiën en Shiitische legertroepen. 70 De Europese Unie, de Verenigde Staten, het Vaticaan en de Verenigde Naties begonnen na de Koude Oorlog steeds meer druk uit te oefenen op het regime in Khartoum om het beleid ten aanzien van het Zuiden te veranderen.71 Maar Al-Bashir voelde er weinig voor de sharia af te schaffen, de zuidelijke provincies konden hoogstens rekenen op uitsluiting van bepaalde delen van het islamitisch recht. Bovendien wilde Bashir de zuidelijke provincies geen grotere bestuursvrijheid geven.72 Ondanks het repressieve karakter van het regime van Al-Bashir bleef de SPLA militaire successen boeken. Het Sudanese staatsleger werd teruggedrongen tot in de NoordSudanese provincies Kordofan en Bleu Nile. In de lente van 1991 had de SPLA controle over de Zuid-Sudanese provincies Upper-Nile, Equatoria (behalve de steden Juba en Yei) en een groot gedeelte van de provincie Bahr El-Ghazal.73 De SPLA consolideerde daarmee de macht in grote delen van Zuid-Sudan. Het slagveld verplaatste zich daardoor naar de noordelijke provincies. Door de groei van haar wapenarsenaal en door de militaire en logistieke steun uit Uganda

en

Ethiopië

stapte

de

SPLA

begin

jaren

negentig

over

van

een

66

Ibidem, 11. United Nations, General Assembly Resolution 48/147 (1993). 68 A.A. Sikainga, “Northern Sudanese political parties and the civil war”, in: Civil war in the Sudan (London 1993) 79-80. 69 Sikainga, “Northern Sudanese political parties and the civil war”, 80. 70 A. Korwa, “Conflict Resolution in Sudan”, in: Conflict Trends (Durban 1999) 30-32. 71 Korwa, “Conflict Resolution in Sudan” 31-32. 72 Ibidem, 30. 73 Lesch., The Sudan, contested national identities, 156. 67

21

guerrillaoorlogsvoering op een klassieke manier van oorlogsvoering.74 Met het einde van de Koude Oorlog was de steun van de Sovjetunie voor de SPLA weggevallen. De SPLA knoopte daarom betrekkingen aan met verschillende Westerse regeringen in het buitenland. 75 Daarnaast wist de SPLA de sympathie te wekken van belangrijke Westerse christelijke lobbygroepen uit de Verenigde Staten en van verschillende NGO’s. Tot op de dag van vandaag kan de SPLA rekenen op veel Westerse steun, met name uit de Verenigde Staten.76 2.2 De Nederlandse rol onder Pronk In hetzelfde jaar dat Al-Bashir aan de macht kwam in Sudan, in 1989, werd Jan Pronk minister voor Ontwikkelingssamenwerking in het derde kabinet-Lubbers en bleef dat tot het einde van het eerste kabinet-Kok in 1998. Nederland verstevigde in deze periode haar positie als één van de belangrijke geldschieters van Sudan. Het Nederlandse beleid bleef zich net als onder Bukman kenmerken door het scheppen van kaders om tot goed bestuur te komen in Sudan.77 Aangezien er na het aantreden van Al-Bashir een staakt-het-vuren was gesloten tussen het Sudanese regime en de SPLA wilde Nederland het beleid aanvankelijk nog steeds niet wijzigen. Veel andere belangrijke donorstaten beperkten hun bilaterale ontwikkelingsbudget ten aanzien van Sudan nog verder of staakten zelfs hun steun nadat Al-Bashir aan de macht kwam. Deze trend was al ingezet na de val van Nimeiri in 1985. De reden hiervoor zou volgens deze landen de schending van de mensenrechten door het Sudanese regime zijn.78 Waren de andere landen te voorbarig in het beëindigen van de ontwikkelingsrelatie? Gezien het feit dat de burgeroorlog in 1991 in alle hevigheid losbarste lijkt dat niet het geval. Bovendien had Al-Bashir alle eerdere vredesonderhandelingen met de SPLA direct na zijn aantreden beëindigd. Dat Al-Bashir zich zou gaan inzetten voor de vrede leek daarmee onwaarschijnlijk. Waarom beëindigde Nederland dan niet de ontwikkelingsrelatie? Op die vraag is geen eenduidig antwoord te geven. Uit niets blijkt dat er in Nederland sprake was van een dubbele agenda. Humanitaire principes lijken een belangrijke rol te hebben gespeeld in de overweging. Het feit dat Al-Bashir het staakt-het-vuren voorstel accepteerde zodat OLS kon 74

Ibidem. Lesch., The Sudan, contested national identities, 156. 76 R. Omaar en A. de Waal, Components of a lasting peace in Sudan: First thoughts’ African Rights (London 1995) 11-13. 77 P.A.M. Macontent en J.A. Nekkers, De geschiedenis van vijftig jaar ontwikkelingssamenwerking 1949-1999 (Den Haag 1999) 53. 78 Baarsen, The Netherlands and Sudan, 82. 75

22

functioneren

lijkt

te

zijn

beloond

met

een

voortzetting

van

de

Nederlandse

ontwikkelingsrelatie met Sudan. Er was bovendien hoop dat het staakt-het-vuren zou kunnen uitgroeien tot een algeheel akkoord.79 Aan deze naïeve veronderstelling kwam een einde toen de burgeroorlog weer in alle hevigheid losbarste. Pronk liet daarop weten de ontwikkelingsrelatie gefaseerd te zullen beëindigen. Figuur 2.1

Ontwikkelingsgelden voor Sudan (bilateraal en multilateraal) van de vier belangrijkste donorlanden in de periode 1989-1998 (in miljoenen dollars)

160 140 120 Nederland VS Duitsland Japan

100 80 60 40 20 0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Bron: Baarsen, The Netherlands and Sudan, 82.

Figuur 2.1 laat zien dat de afname van het ontwikkelingsbudget van de Verenigde Staten het grootst was; hun budget voor Sudan verminderde van bijna 150 miljoen dollar in 1990 naar nog geen 10 miljoen dollar in 1992. In de piek van 150 miljoen dollar in 1990 is de OLS campagne mee berekend die opgestart was naar aanleiding van de hongersnood in Sudan in 1989. Het Nederlandse ontwikkelingsbudget voor Sudan nam in diezelfde periode enigszins af. Van de 70 miljoen dollar in 1989 nam het budget af tot bijna 40 miljoen dollar in de periode na 1993. Doordat Nederland als één van de weinige Westerse staten de bilaterale ontwikkelingssteun aan Sudan niet drastisch inperkte, werd Nederland één van de belangrijkste geldschieters van Sudan. Tussen 1993 en 1997 was Nederland de grootste geldschieter. In die periode werd er jaarlijks gemiddeld 40 miljoen dollar gedoneerd. 80

79 80

Baarsen, The Netherlands and Sudan, 48. Ibidem, 47.

23

Uiteindelijk was Nederland van de 21 landen die Sudan financieel bijstonden in de periode 1989-2005 na de Verenigde Staten de belangrijkste geldschieter van Sudan.81 De betrekkingen tussen het Sudanese regime en de Nederlandse regering waren onder het ministerschap van Pronk relatief goed.82 Het Sudanese regime verloor van verschillende landen steun, alleen Nederland maakte in eerste instantie geen einde aan de ontwikkelingsrelatie.

Sudan

kreeg

daardoor

nog

enkele

jaren

omvangrijke

ontwikkelingssteun.83 Nederland liet blijken vertrouwen te hebben in het Sudanese regime omdat er een einde was gekomen aan de gewelddadigheden door het staakt-het-vuren. Pronk hoopte dat dit staakt-het-vuren uiteindelijk zou resulteren in een akkoord tussen het Sudanese regime en de SPLA. 84 Het Sudanese regime verwelkomde op haar beurt de omvangrijke bilaterale Nederlandse ontwikkelingssteun en dit kwam ten goede aan de betrekkingen.85 In 1990 ging van de 60 miljoen dollar aan Nederlandse ontwikkelingsgelden naar Sudan bijna 12 miljoen dollar direct naar de Sudanese overheid ter ondersteuning van de financiering van de Sudanese begroting. Een deel van het ontwikkelingsgeld ging via projectvoorstellen naar Sudanese NGO’s in Sudan die hun eigen projectvoorstellen konden indienen bij de Nederlandse overheid. Zo meende Pronk dat ontwikkelingsgelden beter op zijn plaats zouden komen. Dit beleid ten aanzien van Sudan werd echter in 1991 teruggedraaid toen duidelijk werd dat Sudanese islamitische NGO’s nauwe banden hadden met het streng islamitische regime van Al-Bashir en een deel van het Nederlandse ontwikkelingsgeld door NGO’s besteed

werd

aan

islamiseringsprogramma’s

om

de

christelijke

en

animistische

bevolkingsgroepen in Zuid-Sudan te bekeren tot de islam.86 Pas in 1992 liep er voor het eerst een groter percentage van het Nederlandse ontwikkelingsbudget bestemd voor Sudan multilateraal in plaats van bilateraal. De Nederlandse overheid besteedde 37 miljoen dollar aan Sudan waarvan bijna 20 miljoen dollar opging aan humanitaire hulp onder de paraplu van de Verenigde Naties.87 Andere staten, met name Amerika, was al veel eerder overgegaan op een dergelijk besteding van het ontwikkelingsbudget voor Sudan.

81

Ontwikkelingssamenwerking in Sudan, Archief ministerie van Buitenlandse Zaken (ABZ), interne memo, inv. nr. 00302, f. 14683. 82 ABZ, inv. nr. 00302, f. 14683. 83 Baarsen, The Netherlands and Sudan, 27. 84 ABZ, inv. nr. 00302, f. 14683. 85 Ibidem, 44. 86 Baarsen, The Netherlands and Sudan, 27. 87 Voortgang vredesonderhandelingen Sudan , Archief ministerie van Buitenlandse Zaken (ABZ), staatsbrieven, inv. nr. 14683, dossierboek 1989-1994, f. 00302.

24

2.3 Operation Lifeline Sudan Operation Lifeline Sudan (OLS) werd in 1989 opgericht door de Verenigde Naties. Aanleiding was de hongersnood die zich in de jaren 1988-1989 voltrok in Sudan. OLS bleef na de hongersnood als humanitaire hulporganisatie bestaan om de slachtoffers te helpen van de burgeroorlog tussen Noord- en Zuid-Sudan. De noodhulp bestond niet alleen uit het verstrekken van voedsel, medicijnen en onderdak, maar ook uit het aanbieden van goederen en projecten die ertoe konden bijdragen dat de bevolking weer een eigen bestaan kon opbouwen. De humanitaire hulpverlening werd gecoördineerd via verschillende VN-instanties en NGO’s. Volgens de regeling die de Verenigde Naties had getroffen met de strijdende partijen in het Noord-Zuid conflict ging tweederde van de steun naar Noord-Sudan en eenderde naar Zuid-Sudan. Deze verdeelsleutel was gebaseerd op de geschatte crisis in Noord- en Zuid- Sudan. De afspraken over de verdeling van de humanitaire hulp werden verdragsmatig vastgelegd door de Verenigde Naties met zowel het Noord-Sudanese regime als de SPLA.88 De Sudanese regering had de leiding wat betreft de distributie van noodhulp van OLS in de Zuidelijke provincies voor een deel overgedragen aan de Verenigde Naties. In ruil daarvoor kreeg de regering van Sudan veel invloed op de distributie van de noodhulp van OLS in het Noorden van Sudan. In Noord-Sudan was de Relief and Rehabilitation Commission en in Zuid-Sudan was de aan de SPLA gelieerde humanitaire organisatie Relief and Rehabilitation Association verantwoordelijk voor de distributie van humanitaire hulp van OLS. De distributie van de noodhulp van OLS in Sudan werd daarmee verdeeld door twee organisaties die onafhankelijk van elkaar opereerden.89 Nederland was vanaf de oprichting betrokken bij OLS en is vanaf het begin één van de belangrijkste donoren geweest.90 De bedragen die Nederland via OLS aan Sudan doneerde waren aanzienlijk.91 Het is echter moeilijk de totale uitgaven van Nederland aan OLS aan te geven, omdat financiering van OLS slechts te traceren is door financieringsaanvragen van samenwerkende NGO’s uit Sudan en andere landen op te tellen. OLS leek een positieve invloed te hebben op de stabiliteit en economie in Sudan. Het leek er ook op dat OLS het vredesproces ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict zou bevorderen.92 In 1989 lag er zelfs al een akkoord tussen de Sudanese regering en de SPLA op tafel dat alleen nog ondertekend diende te worden. De coup van generaal Al-Bashir 88

Ibidem, 80. International Crisis Group, Towards an Incomplete Peace (Nairobi 2003) 5. 90 Baarsen, The Netherlands and Sudan, 78. 91 Ibidem, 79. 92 S. Wondu, en A.M. Lesch, Battle for peace in Sudan. An analysis of the Abuja conferences 1992-1993 (Lanham 2000) 18. 89

25

met hulp van het NIF zorgde er echter voor dat er geen vredesakkoord zou worden getekend. Alle vredesonderhandelingen tussen het regime van Al-Bashir en de SPLA werden opgeschort.93 Desondanks resulteerde OLS van 1989 tot 1991 nog wel in wapenstilstanden tussen de strijdende partijen in het Noord-Zuid conflict. Door onderhandelingen van de Verenigde Naties kwam het meerdere malen tot een staakt-het-vuren in deze periode zodat de noodhulp gedistribueerd kon worden naar alle regio’s van Noord- en Zuid-Sudan. De Verenigde Naties koesterden de hoop dat de wapenstilstanden een vredesproces zouden ondersteunen en tegelijkertijd een basis zouden scheppen om tot een ‘civil society’ te komen.

94

De hoop dat de bestanden uiteindelijk zouden resulteren in een algeheel

vredesakkoord vervloog echter vanaf 1991 toen er weer gewelddadigheden uitbraken tussen het Sudanese regime en de SPLA. Deze waren zelfs dikwijls intensiever dan vóór de staakthet-vuren. Daarmee kwam er een einde aan de hoop in het Westen en met name binnen de Verenigde Naties dat OLS tevens voor stabiliteit en daarmee voor een oplossing in het NoordZuid conflict zou zorgen. 2.4 Het IGADD-vredesinitiatief en Friends of IGADD Op 16 januari 1986 hadden Djibouti, Ethiopië, Kenia, Uganda en Sudan de InterGovernmental Authority on Drought and Desertification (IGADD) opgericht in Djibouti met de intentie zich bezig te houden met economische samenwerking en stabiliteit in de Hoorn van Afrika.95 In 1993 kwam Eritrea er nog bij. In de loop van de jaren negentig stelde de IGADD zich ten doel een einde te maken aan het Sudanese Noord-Zuid conflict, zodat de economische ontwikkeling van Sudan weer op gang kon komen. In november 1993 deed de IGADD een eerste bemiddelingspoging in het Noord-Zuid conflict in Sudan. Kenia trad als voorzitter op van het IGADD-Secretariaat. De toenmalige Keniaanse president Arap Moi haalde het regime van Al-Bashir in Khartoum en de SPLA over om met elkaar om de tafel te gaan zitten. 96 In maart 1994 legde het IGADD-Secretariaat de strijdende partijen een Declaration of Principles (DoP) voor, die als een agenda moest gaan dienen voor verdere vredesonderhandelingen tussen het regime in Khartoum en de SPLA.97 De door de IGADD gepresenteerde agenda bevatte vier punten. Ten eerste was het noodzakelijk dat er een scheiding zou komen tussen kerk en staat, ten tweede diende het land een 93

Wondu en Lesch, Battle for peace in Sudan,18. ABZ, inv. nr. 542641, dch/2017, f. 4230,1- 2. 95 Ibidem, 19. 96 International Crisis Group, Southern Sudan: Sudan's New Crisis. An International Crisis Group Report (Nairobi 2002) 15. 97 International Crisis Group, Southern Sudan,15. 94

26

meerpartijendemocratie te worden waarin de mensenrechten werden gerespecteerd, ten derde moest de macht worden gedecentraliseerd en ten vierde moest het Zuiden meer bestuursvrijheid krijgen.98 In mei 1994 besloten de SPLA en het Sudanese regime dat de DoP als uitgangspunt voor verdere vredesonderhandelingen in het Noord-Zuid conflict zou gaan dienen. Het motto ‘African solutions for African problems’, dat na de genocide in Rwanda 1994 aan betekenis won, stimuleerde het Westen om het IGADD vredesinitiatief te steunen.99 Volgens deze gedachte verdiende een oplossing voor conflicten in Afrika die aangedragen werden door betrokken Afrikaanse staten de voorkeur boven Westerse initiatieven. Daarbij kwam dat er weinig alternatieven waren. Andere pogingen om een einde te maken aan het Noord-Zuid conflict in Sudan waren stukgelopen. 100 In 1992 was een vredespoging van generaal Ibrahim Babangida, de voormalige president van Nigeria en destijds voorzitter van de Organisatie voor Afrikaanse Eenheid. In 1993 had de voormalige president van de Verenigde Staten Jimmy Carter gefaald om het vredesproces op gang te brengen. In 1994 ten slotte mocht een bemiddelingspoging van Zweden niet baten. In augustus 1994 stelden de Verenigde Staten voor om het IGADD-vredesproces te steunen door een gezamenlijk Westers donorforum op te richten onder de naam Friends of IGADD, kortweg aangeduid met FoI. 101 In dit gezamenlijke platform kon de politieke en financiële steun aan IGADD besproken worden.

102

Het Amerikaanse ministerie van

Buitenlandse Zaken benaderde in diezelfde maand minister Pronk om hem er toe te bewegen geheime besprekingen te gaan voeren, parallel aan die van de IGADD. Pronk weigerde in het geheim overleg te voeren, maar accepteerde wel het voorstel om FoI in te stellen om het IGADD-Secretariaat te kunnen blijven steunen.103 FoI werd in januari 1995 opgericht door de donorstaten Nederland, de Verenigde Staten, Canada, Italië en Noorwegen onder het Nederlandse voorzitterschap van Pronk. Groot-Brittannië, Zweden en Duitsland sloten zich hier later bij aan. Het mandaat van FoI hield in dat de betrokken donorlanden alleen het IGADD-Secretariaat als bemiddelaar in het Noord-Zuid conflict in Sudan financieel en politiek gingen steunen. Met FoI als overlegorgaan konden er in ruil voor financiële steun aan het IGADD-Secretariaat voorwaarden gesteld worden aan de onderhandelingen. Met de

98

Lesch, The Sudan, contested national identities, 20. Baarsen, The Netherlands and Sudan, 2-3. 100 Rogier, Designing an Integrated Strategy For Peace, 25-35. 101 Lesch, The Sudan, contested national identities 20. 102 ABZ, inv. nr. 14683, f. 00302. 103 Ibidem. 99

27

financiële en politieke druk van FoI hoopten de donorstaten dat het IGADD-Secretariaat sneller een vredesinitiatief zou ondernemen.104 De oprichting van FoI leek echter te laat te komen, want in januari 1995 kwamen de IGADD-vredesbesprekingen in een impasse terecht.105 De spanningen waren hoog opgelopen tijdens de vredespoging van IGADD. Er was veel onenigheid binnen het Sudanese regime over de DoP agendapunten. Tijdens de onderhandelingen verklaarde één van de afgevaardigden van het regime van Al-Bashir dat ‘they [de SPLA] would get neither secularism nor independence’ en dat ‘the Sudan’s mission was to islamize Africa’. 106 Het regime in Khartoum weigerde verder te praten over afschaffing van de sharia en bestuursvrijheid voor de Zuidelijke provincies. Daarmee leken de inspanningen van de Verenigde Staten om het Westen voor het IGADD vredesproces te winnen vooralsnog voor niets geweest. De Verenigde Staten voerden de druk op het Sudanese regime op door in april 1995 het voorstel bekend te maken voor een ambitieus donorplan in de Hoorn van Afrika. Dit Clinton Initiative moest voor zowel voedsel als veiligheid zorgen in de Hoorn van Afrika.107 Dit initiatief bleek vooral de tegenstanders van het Sudanese regime te bevoordelen, namelijk Kenia, Ethiopië, Eritrea en vooral Uganda.108 Bovendien zou ook veel geld en humanitaire steun terecht komen bij de SPLA in Zuid-Sudan. Dit alles zou de machtsbasis van het Sudanese regime verzwakken. FoI protesteerde echter en meende dat de Verenigde Staten zich onpartijdig dienden op te stellen in het Noord-Zuid conflict. 109 De Verenigde Staten trokken na het protest van de betrokken donorlanden het Clinton Initiative in. FoI bleef hopen dat het IGADD-onderhandelingsproces tot resultaten zou kunnen leiden en besloten daarom te proberen het Sudanese regime en de SPLA weer om de tafel te krijgen. 110 Daarvoor dienden beide partijen wel met de IGADD-onderhandelingen door te willen gaan en FoI als orgaan te erkennen dat de vredesonderhandelingen zou ondersteunen en begeleiden. Bovendien moesten de verschillende IGADD-landen instemmen met de oprichting van FoI. In mei en juni 1995 reisde Pronk daarom als voorzitter van FoI meerdere malen naar Sudan, Kenia, Uganda, Eritrea en Ethiopië om de reactie op de oprichting van FoI te peilen. De IGADD-landen waren positief, alleen het regime in Khartoum twijfelde. Het

104

International Crisis Group, Sudan’s Best Chance for Peace: How Not to Lose It (Nairobi 2002) 12-14. R.O. Collins, “The blood of experience. The conflict in Southern Sudan: a search for common ground”, Northeast Africa Studies 4 (1997) 21-28, aldaar 24. 106 Collins, “The blood of experience”, 23. 107 International Crisis Group, Sudan best Chance for peace, 13. 108 Ibidem, 14. 109 Ibidem, 13-14. 110 Ibidem, 15. 105

28

regime had met name haar twijfels over de onpartijdigheid van de Verenigde Staten.111 Pronk benadrukte echter de neutraliteits- en niet-inmengingsprincipes van FoI in de IGADD onderhandelingen. Het lukte Pronk uiteindelijk alle partijen inclusief het Sudanese regime over te halen het mandaat van FoI te accepteren. De belangrijkste reden hiervoor was dat Pronk stelde dat de FoI-landen de diplomatieke betrekkingen met Sudan zouden verbreken indien de oprichting van FoI zou worden tegengewerkt.112 Al tijdens de eerste vergaderingen van FoI eind januari 1996 in New York werd duidelijk dat het Westen zeer ontevreden was over de voortgang van het IGADDvredesproces. Er gebeurde te weinig waardoor resultaat uitbleef. IGADD diende meer vredesinitiatieven te nemen, zo concludeerde FoI. In mei 1996 organiseerde Nederland in Noordwijkerhout het symposium Conflict Resolution – Humanitarian Dimension, waar het Sudanese regime en de SPLA aan meededen.113 Het Nederlandse initiatief was bedoeld om de strijdende partijen nader tot elkaar te brengen en te stimuleren de onderhandelingen voort te zetten. Vervolgens organiseerde Nederland in oktober 1996 een vergadering van FoI met het Sudanese regime en de SPLA in Den Haag. Het symposium en de daaropvolgende vergadering van FoI resulteerde echter niet in nieuwe IGADD onderhandelingen. Pronk riep het Sudanese regime en de SPLA in oktober 1996 opnieuw bijeen in Den Haag voor een informeel gesprek. Het lukte Nederland echter niet de strijdende partijen te bewegen verder te komen in de IGADD-vredesonderhandelingen. Na dit overleg maakte FoI de bezorgdheid aan IGADD bekend over de vorderingen in het onderhandelingsproces.114 2.5 Het Noord-Zuid conflict: Samenwerking SPLA en NDA en de positie van Khartoum Als reactie op het vastlopen van de IGADD-vredesonderhandelingen was de SPLA vanaf juni 1994 gaan samenwerken met de National Democratic Alliance (NDA).115 De NDA was in 1991 opgericht door politieke oppositiepartijen waaronder de DUP en de Ummah-Party in Noord-Sudan omdat ze vonden dat Sudan weer een parlementaire democratie moest krijgen met een seculier staatsbestel. De sharia moest bovendien worden afgeschaft en er moest weer onderhandeld worden met de SPLA zodat er zo snel mogelijk een einde zou komen aan het Noord-Zuid conflict. Daarom moest er een einde komen aan het bewind van Al-Bashir.116 Om 111

Conferentie inzake Sudan, Archief ministerie van Buitenlandse Zaken (ABZ), intern verslag, inv. nr. 610067, dkp 2014, 2. 112 ABZ, inv. nr. 610067, dkp 2014, 3. 113 Ibidem, 2-3. 114 Ibidem, 2. 115 International Crisis Group, Towards an incomplete Peace, 1-2. 116 International Crisis Group, Towards an incomplete Peace, 3.

29

dit doel kracht bij te zetten richtte de NDA de Sudan Alliance Forces op waarin de verschillende oppositiepartijen militair gingen samenwerken. Garang, de leider van de SPLA, werd aangesteld als de opperbevelhebber van het collectieve leger, omdat de SPLA het grootste aandeel leverde in de strijd. De Sudan Alliance Forces werd met name tegen het Sudanese staatsleger ingezet langs de grens met Eritrea in Noord-Sudan. In de praktijk was echter vooral de SPLA in staat militair op te treden in de burgeroorlog. 117 De betrekkingen tussen het streng islamitische regime in Khartoum enerzijds en de Verenigde Staten en de Europese Unie anderzijds verslechterden in de tweede helft van de jaren negentig. 118 In juni 1995 werd er na een vergadering van de Organisatie van de Afrikaanse Eenheid in Addis Abeba in Ethiopië een aanslag gepleegd op de Egyptische president Mubarak. Na onderzoek van de Ethiopische autoriteiten werd vermoed dat de daders de Sudanese nationaliteit hadden en de aanslag hadden voorbereid met steun van de Sudanese autoriteiten. Al-Bashir verwierp de beschuldigingen, maar de voorzitter van de radicale islamitische organisatie New Islamic front (NIF) die trouw was aan het regime van Al-Bashir, complimenteerde de terroristen in de Sudanese media voor hun ‘moed in de strijd tegen de farao’.119 Toen de verdachten van de aanslag echter asiel hadden gekregen in Sudan, stemde de VN-veiligheidsraad in januari 1996 unaniem voor een resolutie waarin het regime werd opgeroepen de verdachten uit te leveren. Toen hier geen gehoor aan werd gegeven door Sudan legde de VN-veiligheidsraad het Sudanese regime sancties op. Regeringsvertegenwoordigers konden geen gebruik meer maken van het luchtverkeer, diplomatieke missies werden opgeschort. Sudan kwam internationaal in een isolement terecht.120 Het Sudanese regime verleende bovendien asiel aan Osama Bin Laden en steunde zijn Al-Qaida trainingskampen. Daarnaast bleef het terroristische organisaties als Hamas en Hezbollah financieel en politiek steunen. Het Westen keek met wantrouwen naar deze ontwikkelingen en het gevolg was dat in november 1995 de Verenigde Staten sancties oplegden aan Sudan en hun ambassadeur uit Sudan terugtrok vanwege Sudans vermeende banden met terroristische islamitische organisaties.

121

Sudan werd als zogenaamde

terroristenstaat beschouwd en de Verenigde Staten verboden Amerikaanse beursgenoteerde bedrijven nog zaken te doen met het Sudanese regime. In dezelfde periode werden de 117

Ibidem 3. G.N. Krumah, “Plastering over the Past”, Al-Ahram Weekly 554 (2001) 123-126, aldaar 124. 119 Krumah, “Plastering over the Past”, 121. 120 Collins, R.O., “The blood of experience. The conflict in Southern Sudan: a search for common ground”, Northeast Africa Studies, 4 (1997) 21-27, aldaar 23. 121 R.A.F.L. Woltering, “Nieuw Amerikaans Sudanbeleid sinds Bush junior” Internationale Spectator 11 (2002) 552-558, aldaar 556. 118

30

betrekkingen aangehaald tussen de Verenigde Staten en de SPLA. 122 In juli 1996 bezocht Garang de Verenigde Staten en sprak hij met afgevaardigden van het ministerie van Buitenlandse Zaken en met verschillende NGO’s uit de Verenigde Staten die onder OLS actief waren in Sudan. Garang wilde meer politieke en financiële steun voor zijn beleid. In tegenstelling tot het isolement van het Sudanese regime werd de SPLA steeds mondiger in het diplomatieke verkeer en knoopte het met succes betrekkingen aan met de Verenigde Staten.123 Nederland probeerde zich strikt aan de doelstellingen en beperkingen te houden die FoI overeen waren gekomen en neutraliteit stond daarbij centraal. Nederland richtte zich op de IGADD-vredesonderhandelingen en het was belangrijk dat de Westerse donorstaten zich zouden houden aan de overeengekomen afspraken van beperkte inmenging van FoI. 124 Nederland maakte zich daarbij zorgen dat de druk op het regime juist voor een stagnatie zou zorgen in de onderhandelingen. Dat betekende in de praktijk dat sancties die de Verenigde Naties Sudan oplegden werden ondersteund. Sanctiemaatregelen van betrokken Westerse donorstaten als de Verenigde Staten die buiten de Verenigde Naties Sudan werden opgelegd keurde Nederland achter af. 2.6 Het OLS Review In juli 1996 brachten de Verenigde Naties een rapport uit over het functioneren van OLS: het OLS review.125 Dit rapport bracht een lange lijst met tekortkomingen naar voren en stelde de verdienste van de OLS ter discussie.126 Allereerst verliep de samenwerking met zowel het Sudanese regime in Khartoum als de SPLA moeizaam. Aan de ene kant probeerde het Sudanese regime de besteding van noodhulp in Zuid-Sudan tegen te werken, zodat de SPLA niet kon profiteren van OLS. 127 Het regime in Khartoum hield transportvliegtuigen met noodhulp voor Zuid-Sudan aan de grond op het vliegveld in Khartoum en weigerde regelmatig een visa te verstrekken aan hulpverleners die in het kader van OLS in Zuid-Sudan werkzaam waren, zodat zij niet naar het gebied konden afreizen. Daarnaast zou het regime in Khartoum OLS proberen te gebruiken als instrument om het land te islamiseren. Onder de paraplu van OLS werkten veel radicaal islamitische NGO’s die banden hadden met het streng islamitische regime in Khartoum. Met geld van OLS zetten deze NGO’s in het hele land

122

Woltering, “Nieuw Amerikaans Sudanbeleid sinds Bush junior”, 557. Ibidem, 558. 124 Ibidem. 125 Verenigde Naties, OLS: Operation Lifeline Sudan : A Review (New York 1996) 2. 126 Verenigde Naties, OLS: Operation Lifeline Sudan, 2. 127 Ibidem 5. 123

31

islamiseringsprogramma’s op om de christelijke en animistische bevolking te bekeren.128 Aan de andere kant werd de SPLA beschuldigd van misbruik van de noodhulp van OLS. Allerlei goederen kwamen niet direct aan bij de slachtoffers van de burgeroorlog, maar werden gebruikt of doorverkocht door de rebellen van de SPLA. Bovendien werden de noodhulpgoederen als chantagemiddel gebruikt om de Zuid-Sudanese bevolking aan zich te binden.129 Verder rapporteerden de VN in het OLS Review dat de definitie van humanitaire hulp in het kader van OLS te veelomvattend was. Doordat de humanitaire hulp voor Sudan niet alleen uit voedsel, medicijnen en onderdak bestond om de bevolking in de eerste behoeften te voorzien, maar een heel scala aan goederen betrof, was de hulp onoverzichtelijk geworden en werkte het misbruik in de hand. De SPLA bleek bijvoorbeeld geld te verdienen aan de gereedschappen en zaden die OLS verstrekte.130 De conclusie van het OLS Review over het functioneren van OLS was ten slotte vernietigend. OLS bleek door zowel het Sudanese regime als door de SPLA als instrument gebruikt te worden in het Noord-Zuid conflict. Als zodanig had OLS zelfs voor een voortzetting van de burgeroorlog tussen het Noorden en Zuiden van Sudan gezorgd. 131 Nieuwe harde afspraken moesten er toe leiden dat de distributie van de noodhulp eerlijk zou gaan verlopen. Medewerkers van OLS dienden minder te gaan samenwerken met het Sudanese regime van Al-Bashir en de SPLA. 132 Daarnaast diende de noodhulp beperkt te worden tot het verstrekken van voedsel, medicijnen en onderdak. Vanuit Zuid-Sudan kwam er geen duidelijke reactie op het OLS Review, behalve dat Garang van de SPLA vooral met zijn vinger wees naar de misstanden door het regime in Khartoum. Het Sudanese regime liet weten aan de kritieken in het OLS Review tegemoet te willen komen en een betere samenwerking met OLS realiseren. Een eerste reden voor deze tegemoetkoming van het Sudanese regime was dat het regime wilde ontkomen aan de dreigementen van de Verenigde Staten in reactie op het OLS Review om zelfstandig noodhulp te bieden aan de SPLA en de Zuid-Sudanese bevolking zonder het Sudanese regime als tussenpersoon te gebruiken.133 Een tweede reden voor het Sudanese regime had te maken met de noodzaak betrekkingen met het buitenland aan te knopen. Sudan bevond zich in een internationaal isolement en onderhield nauwelijks nog betrekkingen met het buitenland. Aanvankelijk trok het Sudanese regime zich niet veel van dit isolement aan, maar nadat de 128

Verenigde Naties, OLS: Operation Lifeline Sudan, 2. Ibidem. 130 Ibidem, 3. 131 Ibidem. 132 Ibidem. 133 International Crisis Group, Sudan’s Best Chance for Peace: How Not to Lose It (Nairobi 2002) 5. 129

32

olieproductie op gang was gekomen had het regime internationale contacten nodig om de oliereserves te exploiteren.134 Nederland was verbaasd en reageerde ontsteld over de kritieken in het rapport. 135 Bovendien was Nederland het niet eens met de aanbevelingen uit het rapport. Er werd voorgesteld de samenwerking met het Sudanese regime in Khartoum en de SPLA stop te zetten of te verminderen. De houding van Nederland werd kritisch ten opzichte van OLS en deze ontwikkelde zich sindsdien alleen maar verder. Het leidde echter niet tot intrekking van financiële steun.136 Het OLS-programma zorgde er namelijk wel voor dat er iets werd gedaan aan de humanitaire crisis in Sudan. Het noodhulpprogramma zorgde er voor dat er levens werden gered, bovendien was er geen serieus alternatief voorhanden. Daar kwam nog bij dat Nederland vanaf de oprichting in 1989 een belangrijk voorstander was geweest van de werkwijze van OLS waarin multilateraal werd samengewerkt onder de verantwoordelijkheid van de Verenigde Naties. Het intrekken van de steun aan OLS zou niet ten goede komen aan de geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van Nederland. De eisen die werden gesteld door de donorlanden aan het Sudanese regime en de SPLA naar aanleiding van het OLS Review hadden enig effect: na 1996 kwamen er minder klachten van ontwikkelingswerkers dat zij werden tegengewerkt door de Noord-Sudanese autoriteiten. Omdat de humanitaire hulp beperkt werd tot slechts enkele goederen werd de distributie overzichtelijker. Desondanks bleven veldwerkers melding maken van misbruik. Vooral de SPLA hield zich niet aan de regels van OLS en gebruikte het voedsel dat voor de distributie bedoeld was vooral voor de eigen gelederen. 2.7 IGAD en IPF Sudan Ondertussen waren er tevens nieuwe ontwikkelingen aan de gang met betrekking tot het IGADD-vredesinitiatief in Sudan. Tijdens de ontmoeting tussen FoI en IGADD in Djibouti in november

1996

gaf

IGADD

gehoor

aan

de

bezorgdheid

van

FoI

over

de

vredesonderhandelingen door de organisatie van IGADD om te vormen zodat het Secretariaat met een uitgebreider mandaat het onderhandelingsproces kon hervatten.137 IGADD besloot dat zij zich in het vervolg niet alleen bezig zou houden met het coördineren en harmoniseren van de economie en het landbouwbeleid in de verschillende staten in de Hoorn van Afrika. 134

Woltering, “Nieuw Amerikaans Sudanbeleid sinds Bush junior”, 557. International advisory committee for operation lifeline sudan review , ABZ, memorandum, inv. Nr. 566905, 1996-1998, dch/2019. 136 Baarsen, The Netherlands And Sudan, 26 137 International Crisis Group, International Crisis Group, Sudan’s Best Chance for Peace: How Not to Lose It (Nairobi 2002) 5. 135

33

IGADD ging zich vanaf toen ook expliciet bemoeien met conflictpreventie, politiek en de humanitaire situatie in de verschillende lidstaten.138 De organisatiestructuur van het IGADD werd veranderd en IGADD ging verder onder de naam Inter-Governmental Authority on Development (IGAD). De begrippen Drought and Desertification werden vervangen door het begrip Development in de benaming van de organisatie. IGAD werd vanaf dat moment niet meer beperkt door het mandaat van het Secretariaat en hoefde zich niet alleen meer bezig te houden met economische samenwerking en stabiliteit in de Hoorn van Afrika. Het IGADSecretariaat kon zich nu volledig richten op het bewerkstelligen van vrede in Sudan. 139 Voorzitter Pronk adviseerde FoI hun financiële steun aan het nieuwe vredessecretariaat te intensiveren. 140 De Verenigde Staten verhoogden hun budget met 5 miljoen dollar. 141 Nederland doneerde vervolgens 1 miljoen dollar ter ondersteuning van het IGAD Secretariaat. Omdat het nieuwe mandaat van het omgevormde IGAD-Secretariaat niet meer paste bij het institutionele organisatie van FoI, werd onder voorzitterschap van Pronk besloten de organisatiestructuur om te vormen. FoI werd daarom in december 1996 omgevormd tot het IGAD Partners Forum (IPF), dat gelieerd werd aan de doelstellingen van IGAD binnen de Hoorn van Afrika.142 Door middel van dit orgaan werd financiële en politieke steun van de Westerse donorstaten naar IGAD gekanaliseerd.143 Aangezien er tevens behoefte was aan een institutie die zich specifiek zou gaan richten op het vredesproces in Sudan werd er binnen het IPF het IGAD Partners Forum Committee for Support to Peace in Sudan (IPF Sudan) opgericht. IPF Sudan werd binnen de IPF-organisatiestructuur geplaatst onder gedeeld voorzitterschap van Italië en Nederland. 144 Naast Italië en Nederland sloten Canada, Noorwegen, de Verenigde Staten, Groot-Brittannië, Zweden en Duitsland zich als kerngroepland bij IPF Sudan aan. IPF Sudan kreeg meer vrijheid en kon zich meer betrokken opstellen ten aanzien van IGAD in vergelijking tot FoI. Met het nieuwe mandaat kon IPF Sudan alle vergaderingen tussen IGAD en het Sudanese regime en de SPLA bijwonen en eventueel van advies voorzien.145 Naast het verlenen van financiële en politieke steun kreeg IPF Sudan dus een adviserende rol. De richtlijn bleef wel dat de IGAD-staten de vredesonderhandelingen zouden 138

International Crisis Group, Sudan’s Best Chance for Peace,5. Ibidem, 6. 140 Ibidem. 141 Ibidem. 142 Sudanbeleid 1997-1999, Archief ministerie van Buitenlandse Zaken (ABZ), voorbereiding en de verslaggeving van de vergaderingen, inv. nr. 632632, f. 00913. 143 International Crisis Group, Sudan’s Best Chance for Peace, 7. 144 Ibidem, 8. 145 Ibidem, 102-103. 139

34

leiden. IPF Sudan diende primair de toekomstige vredesonderhandelingen te faciliteren. Het doel van deze onderhandelingen was nog altijd vrede. De oorspronkelijke FoI-staten probeerden via IPF Sudan meer vaart achter de IGAD-onderhandelingen te zetten zodat er spoedig een einde zou komen aan het Noord-Zuid conflict in Sudan. 146 Het kostte Pronk samen met de Italiaanse voorzitter Serri weinig moeite om het Sudanese regime in te laten stemmen met de oprichting van IPF Sudan. Khartoum wilde namelijk niet in een nog groter internationaal isolement geraken.147 Instemming met een overlegorgaan als IPF Sudan paste in de politieke ontwikkeling van het Sudanese regime in die periode. De Sudanese economie stond er namelijk door de burgeroorlog uiterst slecht voor en Al-Bashir zag zijn machtsbasis in gevaar komen. Al-Bashir genoot steeds minder steun onder de Sudanese bevolking en bovendien ontstond er ook binnen het regime van Sudan tegenstand. Al-Bashir wilde de betrekkingen met het westen aanhalen om zodoende de nodige expertise binnen te halen om de olieproductie in goede banen te leiden. Door in te stemmen met IPF Sudan zouden de betrekkingen met het westen verbeteren en daarmee wellicht Al-Bashir’s machtsbasis.148 Het lukte IPF Sudan, net als FoI, echter niet om te voldoen aan de primaire doelstelling: het bereiken van vrede in het Sudanese Noord-Zuid conflict. Deels kwam dit door een aantal conflicten tussen de IPF Sudan kerngroeplanden. De Noord-Europese landen, geleid door Nederland en Noorwegen, waren van mening dat strikte neutraliteit van de donoren gewenst was zoals overeengekomen was binnen FoI. 149 De Verenigde Staten en Groot-Brittannië waren echter de mening toegedaan dat er openlijk steun gegeven moest worden aan de SPLA ten einde het islamitische regime in Khartoum te isoleren.150 Dit leidde tot enkele conflicten binnen IPF Sudan die de vredesonderhandelingen van IGAD frustreerden.151 In mei en juni 1997 kwam IPF Sudan weer samen in Rome en Den Haag. De Verenigde Staten eisten dat de druk op het Sudanese regime opgevoerd zou worden. Als het Sudanese regime geen concessies wilden doen dan zou overwogen moeten worden om de SPLA van militaire steun te voorzien. De Verenigde Staten stelden daarom voor een tweede front te openen voor de opstandelingen in het noordoosten van Sudan. 152 Onder het medevoorzitterschap van Nederland lukten het de IPF Sudan kerngroeplanden de Verenigde Staten van dit voorstel af te laten zien. Desondanks kwam er in de maanden die daarop 146

ABZ, inv. nr. 632632, f. 00913. Baarsen, The Netherlands and Sudan, 46. 148 Ibidem, 46. 149 Ibidem, 45. 150 Ibidem, 46. 151 Ibidem, 47. 152 Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 535 en 25 968, nr. 6. 147

35

volgden wel Amerikaans militair materieel via Ethiopië en Uganda Zuid-Sudan binnen en dit hielp de SPLA en de NDA in de strijd tegen het Sudanese regime.153 De Verenigde Staten hielden vol dat het om defensief militair materieel ging dat niet bedoeld was voor de burgeroorlog in Sudan. Maar het nieuws dat er Amerikaans materieel gebruikt werd voedde het Nederlandse wantrouwen over de motieven van de Verenigde Staten in Sudan. Officiële kritieken van Nederland bleven echter uit omdat Nederland onenigheid tussen de bemiddelaars binnen IPF Sudan niet wilde aanwakkeren omdat het de IGADonderhandelingen geen goed zou doen. Het vertrouwen op een goede afloop in de IGADonderhandelingen was echter wel geschaad en maakte plaats voor scepsis en frustraties.154 IPF Sudan bleef bij IGAD aandringen door te gaan met onderhandelen in het NoordZuid conflict in Sudan.

155

In juli 1997 leverden de IGAD-onderhandelingen een

overeenstemming op tussen het Sudanese regime en de SPLA om de eerder afgesproken DoP opnieuw te accepteren als basis voor verdere onderhandelingen. Ditmaal werd echter als agendapunt tevens het referendum in de DoP opgenomen waarin de bevolking in Zuid-Sudan zich zou mogen uitspreken over toekomstige onafhankelijkheid van Zuid-Sudan. De overige agendapunten bleven bestaan, te weten het realiseren van scheiding van kerk en staat, een meerpartijendemocratie en decentralisatie van de macht in Sudan en het verkrijgen van bestuursvrijheid voor Zuid-Sudan. IPF Sudan was aanvankelijk tegen een onafhankelijk ZuidSudan, omdat het uiteenvallen van Sudan tot grote instabiliteit in de Hoorn van Afrika zou leiden. IPF Sudan stapte van dit uitgangspunt af omdat voor een grote groep binnen de SPLA afscheiding van Sudan het doel was van hun strijd tegen het Sudanese regime. Het referendum was voor hun een primaire voorwaarde voor verdere onderhandelingen. Met de ondertekening van de DoP kreeg IPF Sudan weer vertrouwen in de IGAD-onderhandelingen. Bij de ontmoeting van IPF Sudan in januari 1998 in Rome spoorde Pronk als medevoorzitter van IPF Sudan de andere Westerse donoren aan de IGAD-vredesonderhandelingen extra te steunen.156 De daaropvolgende IGAD-onderhandelingen in Nairobi in februari 1998 faalden echter. Het Sudanese regime was bereid democratische verkiezingen te organiseren en een nieuwe grondwet op te stellen, maar wilde wel dat de sharia als leidraad gebruikt zou worden. Ook het referendum mocht er komen, mits er opnieuw gekeken zou worden welke gebieden in Zuid-Sudan in aanmerking zouden komen voor onafhankelijkheid van Sudan. De SPLA wilde echter geen concessies doen en eiste van het Sudanese regime dat zij zich aan de IGAD 153

Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 535 en 25 968, nr. 6. Baarsen, The Netherlands and Sudan, 53. 155 Woltering, “Nieuw Amerikaans Sudanbeleid sinds Bush junior”, 559. 156 ABZ, inv. nr. 632632, f. 00913, 2. 154

36

onderhandelingsvoorwaarden hielden. Een van de kwesties was dat de islam niet als leidraad gebruikt zou worden voor het opstellen van een nieuwe Sudanese grondwet. Een tweede kwestie was het referendum: Het referendum zou voor heel Zuid-Sudan moeten gelden, inclusief de olierijke gebieden. De SPLA en het Sudanese regime trokken zich daarop terug uit de onderhandelingen. Door het falen van de IGAD-onderhandelingen besloten de Verenigde Staten en Nederland zich niet meer actief in te zetten voor het vredesproces. Ook de andere IPF Sudan kerngroeplanden verloren het vertrouwen dat er snel resultaten zouden worden geboekt. Het Nederlandse ontwikkelingsbudget werd naar aanleiding van het falen van de onderhandelingen teruggeschroefd van 35 miljoen dollar in 1996 naar 20 miljoen dollar in 1998. 157 Pronk streefde geen vredesakkoord meer na en probeerde enkel nog tijdelijke staakt-het-vuren akkoorden tussen het Sudanese regime en de SPLA te realiseren, zodat de humanitaire hulp van OLS bij de bevolking terecht zou kunnen komen. Pronk spoorde als medevoorzitter van IPF Sudan het IGAD niet meer aan om met nieuwe vredesinitiatieven te komen. 2.8 Het Noord-Zuid conflict: Samenwerking Khartoum en SSDF, verkiezingen en een nieuw offensief van SPLA en NDA Intussen hadden ruzies binnen de militaire gelederen van de SPLA ertoe geleid dat er verschillende

afsplitsingen

waren

ontstaan

op

basis

van

etniciteit.

158

Kleine

stamgemeenschappen vreesden voor de overheersing van de Dinka-stammen binnen de SPLA. De Dinka-stammen wilden de olieopbrengsten gelijk verdelen onder de bevolking van Zuid-Sudan, maar de kleine stamgemeenschappen in de olierijke gebieden eisten een groter aandeel in de opbrengst. Bovendien vochten deze groepen binnen de SPLA voor afscheiding van Sudan en vonden zij dat de leiding van de SPLA dit veel meer moest benadrukken. De SPLA zou volgens hen meer een onafhankelijkheidsstrijd moeten voeren. Het gevolg was veel onenigheid en zelfs een interne gewapende strijd binnen de SPLA. Enkele voormalige legereenheden van de SPLA bundelden samen met een aantal kleinere pro-Al-Bashir milities hun strijdkrachten in het overkoepelende South Sudan Defence Forces (SSDF) en gingen tegen de SPLA vechten. Het Sudanese regime speelde hierop in door samen te werken met de SSDF. Dit leidde in juni 1997 tot de ondertekening van de Sudan Peace Agreement.159 Met dit akkoord besloten de SSDF tezamen met het Sudanese regeringsleger, de Sudanese Armed 157

Baarsen, Sudan and the Netherlands, 45. P. Scott, “The Sudan People's Liberation Movement (SPLM) and Liberation Army (SPLA)”, in: Review of African Political Economy (London 1985) 69-82. 159 Scott, “The Sudan People's Liberation Movement (SPLM) and Liberation Army (SPLA)”, 69-82. 158

37

Forces, de strijd aan te gaan tegen de SPLA. In ruil daarvoor beloofde Al-Bashir de milities een referendum te organiseren waarin zij zich zouden kunnen uitspreken over onafhankelijkheid van Zuid-Sudan. De SSDF gingen een belangrijke rol spelen in de strijd. Zij bestonden in 1998 uit ongeveer 35.000 militairen. 160 Zij wisten grote delen van de olierijke provincie Upper Nile te veroveren op de SPLA. De SSDF bestookten de SPLAtroepen en maakten het de regeringstroepen mogelijk om zich te concentreren op het oostfront dat werd bestookt door de NDA.161 Ondanks dat de onderhandelingen in februari 1998 in Nairobi waren gefaald organiseerde het Sudanese regime in juli van datzelfde jaar toch verkiezingen. De SPLA en de NDA besloten de verkiezingen te boycotten, omdat deze niet in overeenstemming met de IGAD-onderhandelingseisen werden gehouden. De National Congress Party, de partij van het regime van Al-Bashir, kreeg daardoor veruit de meeste stemmen. 162 Bovendien verliepen volgens internationale waarnemers de verkiezingen niet eerlijk. Al-Bashir kreeg de nieuwe titel van president van Sudan en Al-Turabi werd de voorzitter van de National Congress Party. Het Zuiden werd ondervertegenwoordigd in het parlement. De afsplitsingen van de SPLA hadden meegedaan aan de democratische verkiezingen omdat Al-Bashir hen een referendum had beloofd. Toen de verkiezingen voorbij waren herdefinieerde Al-Bashir echter de provinciale grenzen waardoor de olierijke gebieden bij het Noorden in plaats van het Zuiden waren komen te horen.163 Hierdoor kreeg het referendum minder betekenis voor de bevolking van Zuid-Sudan.164 De milities voelden zich bedrogen en de SSDF viel uit elkaar. Een groot deel van de SSDF liep in 1998 weer over naar de SPLA. Enkele andere legereenheden scheidden zich af van de SSDF om een eigen strijd te gaan voeren in de Zuid-Sudanese provincie Unity met als doel de controle te krijgen over de olierijke gebieden.165 Tijdens een vergadering van IPF Sudan in juni 1998 in Den Haag werd besloten dat zonder het IGAD-Secretariaat erbij te betrekken een delegatie van IPF Sudan naar het regime in Khartoum en de SPLA zou gaan om hen te bewegen een tijdelijk staakt-het-vuren akkoord te ondertekenen. In september dat jaar zou de Britse onderminister van Buitenlandse Zaken en Gemenebestzaken Derek Fatchett onafhankelijk van IGAD ervoor zorgen dat dit bestand er ook daadwerkelijk kwam. 166 Vlak na de verkiezingen wist een delegatie van IPF Sudan 160

A. Korwa, “Conflict Resolution in Sudan”, Conflict Trends 3 (1999), 30-32, aldaar 31. Korwa, “Conflict Resolution in Sudan”, 32. 162 Ibidem, 30-32. 163 Metelits, “Democratization, Global Norms, and the Sudan People’s Liberation Army”, 79. 164 International Crisis Group Towards an Incomplete Peace, 20. 165 Ibidem, 66. 166 Ibidem 161

38

zonder inmenging van het IGAD-Secretariaat een tijdelijk vredesbestand te realiseren tussen de nieuwe Sudanese regering en de SPLA om zo humanitaire hulp van OLS te kunnen distribueren onder de bevolking in Sudan. Maar met de steun van Ethiopië en Uganda begonnen de SPLA en de in november 1998 opnieuw een groot offensief in Noord-Sudan.167 Gedurende dit offensief wist de SPLA de macht te consolideren in grote delen van ZuidSudan.168 De SPLA en de NDA lanceerden een gezamenlijke aanval vanuit Ethiopië in de provincie Kasala in het Noorden van Sudan. De NDA wist de strategisch gelegen stad Tokar te veroveren, honderd kilometer ten zuiden van Port Sudan. Door deze stad zou een extra oliepijpleiding gaan lopen, maar dit kon na de verovering van de NDA niet meer doorgaan.169 Bovendien kon de SPLA door de strategische ligging van de stad aanslagen plegen op de oliepijpleiding die van Port Sudan naar de olierijke gebieden liep in Zuid-Sudan., hierdoor bleven olie-inkomsten voor Noord-Sudan uit. 2.9 De Nederlandse rol onder Herfkens In juli 1998 werd Eveline Herfkens de nieuwe minister van Ontwikkelingssamenwerking in Nederland. Herfkens trok zich vrijwel meteen terug als medevoorzitter van IPF Sudan en in november 1998 werd daarom in Rome, naast de Italiaan Rino Serri, de Noorse minister van Ontwikkelingssamenwerking Hilde Johnson geïntroduceerd als medevoorzitter van IPF Sudan. Het IGAD-vredesproces verkeerde op dat moment in een crisis. De onderhandelingen leverden weinig op en daarom bemoeide IPF Sudan zich nauwelijks meer met IGAD. Vanaf het moment dat Herfkens afstand deed van het medevoorzitterschap van IPF Sudan ging Nederland zich nagenoeg niet meer bemoeien met de IGAD-onderhandelingen.170 Nederland woonde sporadisch nog vergaderingen bij van IPF Sudan en speelde nauwelijks meer een rol van betekenis in het verloop van het vredesproces.171 De grootste verdienste van Nederland in 1999 voor Sudan werd verkregen uit het feit dat Nederland het voorzitterschap bekleedde van de VN-veiligheidsraad in 1999 en in die hoedanigheid de kwestie op de agenda wist te plaatsen. De verminderde betrokkenheid van Nederland bij het Noord-Zuid conflict in Sudan was al ingezet aan het eind van Pronks ministersschap wegens het uitblijven van resultaten, maar toch kan geconcludeerd worden dat ook een mindere persoonlijke betrokkenheid en meer 167

Korwa, “Conflict Resolution in Sudan” 30-32. Al-Affandi, “Back in the fold?”, Middle East International 641 (2001) 329-333, aldaar 330. 169 Ibidem 32. 170 Conferenties inzake Sudan, Archief ministerie van Buitenlandse Zaken (ABZ), interne verslaglegging, inv. nr. 674089, dmv/206, f, 10432. 171 ABZ, inv. nr. 674089, dmv/206, f, 10432. 168

39

sceptische houding ten opzichte van Sudan tot een hele andere uitwerking van hetzelfde Nederlandse heeft geleid. Deze uitwerking kenmerkte zich door passiviteit en afzijdigheid. De financiële ondersteuning van OLS zette Herfkens eveneens voort, al was deze conform de aanbevelingen van het OLS Review uit 1996 nog steeds beperkt tot distributie van basisvoorzieningen als voedsel, medicijnen en onderdak. Van 1998 tot en met 2001 doneerde Nederland jaarlijks 11 miljoen dollar aan OLS en een half miljoen dollar aan het IGAD Secretariaat. 172 Nederland bleef op de Verenigde Staten na de grootste geldschieter van OLS.173 In figuur 2.2 staat aangegeven wat het Nederlandse ontwikkelingsbudget voor Sudan in de periode 1998 tot en met 2002 was.. In dit budget zijn zowel de uitgaven van IGAD als OLS opgenomen. Wat duidelijk uit de grafiek is op te maken is hoe het ontwikkelingsbudget onder Herfkens werd verminderd. In 1998 besteedde Nederland nog 20 miljoen dollar aan het bemiddelen in het Noord-Zuid conflict en de humanitaire situatie die als gevolg van de burgeroorlog was ontstaan in Sudan. In 2001 was dit bedrag teruggebracht tot 11 miljoen dollar. Figuur 2.2

Nederlands ontwikkelingsgeld voor Sudan in de periode 1998-2002 (in miljoenen dollars) 25 20 15 10 5 0 1998

1999

2000

2001

2002

Bron: Ministerie van Buitenlandse Zaken, Bureau Voorlichting

2.10 Het Libyan-Egyptian Initiative als alternatief voor het weinig succesvolle IGAD In november 1998 kwam IPF Sudan samen in Rome en werd de Noorse minister voor Ontwikkelingssamenwerking Johnson geïnaugureerd als de nieuwe voorzitter van IPF-Sudan. Tijdens diezelfde vergadering stelde Nederland dat er weinig zicht was op een definitief vredesakkoord in het Noord-Zuid conflict in Sudan, maar dat zolang er staakt-het-vuren bestanden werden gesloten het tenminste mogelijk was voor het Westen om noodhulp van

172 173

ABZ, inv. nr. 674089, dmv/206, f, 10432. Baarsen, The Netherlands and Sudan, 56.

40

OLS te distribueren.174 De IPF Sudan kerngroeplanden reageerden instemmend en daarmee kreeg het IGAD-vredesproces een nieuwe doelstelling. Het doel van de IGADonderhandelingen was niet alleen om tot een algeheel vredesakkoord te komen, maar werd tevens het bereiken van een staakt-het-vuren ten einde de distributie van humanitaire hulp van OLS mogelijk te maken.175 Hiermee ging IGAD een nieuwe koers varen die eigenlijk al was ingezet in september van dat jaar toen de Britse onderminister van Buitenlandse Zaken en Gemenebestzaken Derek Fatchett onafhankelijk van IGAD ervoor zorgde dat er een wapenstilstand werd gesloten tussen de Sudanese regering en de SPLA zodat het OLSprogramma doorgang kon vinden.176 Ondanks dat IGAD zich nu ook ging richten op het bereiken van een staakt-het-vuren eisten de Verenigde Staten en Nederland dat IGAD ook snel weer met een serieus vredesinitiatief zou komen. In maart 1999 kwam IPF Sudan bijeen en dreigde de financiële steun aan het IGAD-Secretariaat in te trekken indien er niet snel een vredesvoorstel zou komen.177 Het vredesvoorstel kwam er echter niet. IPF Sudan ging niet meer proberen het IGAD-Secretariaat onder druk te zetten, maar trok de financiële steun aan het IGADsecretariaat ook niet in. De IGAD-onderhandelingen waren gestaakt omdat de nieuwe Sudanese regering van Al-Bashir en de SPLA niet bereid waren nog verder mee te doen aan het vredesproces. In juli 1999 deden Libië en Egypte een voorstel om te bemiddelen tussen de Sudanese regering en de SPLA. Aangezien IGAD niets meer ondernam meenden Libië en Egypte dat het tijd was voor een alternatief. Dit Libyan-Egyptian Initiative (LEI) voorzag onder meer in een verzoeningsconferentie en een permanent staakt-het-vuren in Sudan. Een belangrijk verschil met het IGAD-vredesinitiatief was dat het referendum voor een al dan niet autonoom Zuid-Sudan niet tot de onderhandelingsvoorwaarden in het LEI behoorden.178 Libië en Egypte meenden dat een onafhankelijk Zuid-Sudan zou resulteren in instabiliteit in de Hoorn van Afrika. Bovendien speelde mee dat Egypte tal van afspraken had gemaakt met Khartoum over de verdeling van het Nijlwater. Egypte vreesde dat die afspraken aan betekenis zouden verliezen zodra Zuid-Sudan onafhankelijkheid verkreeg, omdat de Zuid-Sudanese bevolking in tegenstelling tot Khartoum weinig belang had bij een akkoord met Egypte.179 174

Voorbereiding en de verslaggeving van IGAD bijeenkomsten, Archief ministerie van Buitenlandse Zaken (ABZ) verslag IGAD bijeenkomst, inv. nr. 674089, dmv/na 20821, 2. 175 ABZ, inv. nr. 674089, dmv/na 20821, 3. 176 Ibidem 177 ABZ, inv. nr. 674089, dmv/na 20821, 3. 178 International Crisis Group Towards an Incomplete Peace, 20. 179 Ibidem, 559.

41

Het LEI kreeg weinig steun van de IPF Sudan kerngroeplanden. De Verenigde Staten waren fel tegen het initiatief en eisten van zowel de Sudanese regering als van de SPLA dat zij niet deel zouden nemen aan het initiatief, maar zich zouden blijven verbinden aan het IGAD-Secretariaat.180 De DoP dat in juli 1997 onder IGAD was gesloten diende als basis voor vredesonderhandelingen in het Noord-Zuid conflict te blijven bestaan.181 De Verenigde Staten wilden dat het referendum als onderhandelingsvoorwaarde zou blijven bestaan. De andere IPF Sudan kerngroeplanden en het IGAD-Secretariaat steunden de Verenigde Staten hierin. Garang van de SPLA wees het LEI vervolgens af. De Sudanese regering was wel geïnteresseerd in het LEI en beschuldigde de Verenigde Staten van partijdigheid in het NoordZuid conflict. Volgens de Sudanese regering waren de Verenigde Staten uit op een toekomstig onafhankelijk Zuid-Sudan en steunden zij bovendien de SPLA militair in de strijd tegen het Sudanese leger. Nederland wees het LEI niet zoals de Verenigde Staten meteen per definitie af, maar stelde zich terughoudend op. Het LEI kon als alternatief dienen voor de IGADonderhandelingen die tot stilstand waren gekomen om vrede te realiseren in het Sudanese Noord-Zuid conflict. Het feit dat het referendum over onafhankelijkheid van Zuid-Sudan dat als agendapunt in het DoP van het IGAD-Secretariaat stond en niet onderdeel was in het LEI paste eigenlijk beter bij het Nederlandse beleid, omdat Nederland altijd de voorkeur had gehad om ernaar te streven de eenheid in Sudan te bewaren. Als lid van IPF Sudan had Nederland echter al ingestemd met het referendum als onderhandelingsvoorwaarde in het Noord-Zuid conflict. 2.11 Het Noord-Zuid conflict: opnieuw een nieuwe regering in Khartoum Binnen de nieuwe Sudanese regering was er een machtsstrijd gaande en in december 1999 kwam het binnen de Sudanese regering tot een breuk tussen de aanhangers van Al-Bashir aan de ene kant en de radicale moslims binnen zijn National Congres Party onder leiding van AlTurabi aan de andere kant. Al-Turabi werd uit zijn functie als voorzitter van de regeringspartij gezet en ging in de oppositie. 182 De machtsbasis van de Sudanese regering was wankel. Bovendien teisterde hongersnoden eind 1999 grote delen van Sudan waardoor de populariteit van Al-Bashir ook binnen zijn achterban twijfelachtig was. Al-Bashir ontbond het parlement

180

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 21 501-04 en 26 301, nr. 59. Woltering, “Nieuw Amerikaans Sudanbeleid sinds Bush junior”, 555. 182 A. Al-Affandi, “Back in the fold?”, Middle East International 641 (2001) 335-339, aldaar 336. 181

42

en kondigde de noodtoestand af.183 Hij schreef in januari 2000 nieuwe verkiezingen uit. De verkiezingen werden opnieuw geboycot door de SPLA en de NDA. De National Congress Party van Al-Bashir verwierf hierdoor een grote meerderheid in het nieuwe parlement. Bovendien stelden internationale waarnemers dat de verkiezingen niet eerlijk waren verlopen. 184 Al-Turabi richtte zijn eigen partij, de Popular National Congress (PNC), op waarmee hij en een klein groepje getrouwen in de oppositie kwam. Nu de politieke druk van Al-Turabi en de zijnen was weggevallen kon Al-Bashir een meer gematigde politiek voeren ten aanzien van het Noord-Zuid conflict. 185 Ook zag AlBashir hierdoor meer kans om de betrekkingen met het buitenland te verbeteren. Bovendien was er dringende behoefte aan expertise om de exploitatie van de olierijke regio’s te begeleiden zodat er geld verdiend kon worden. Door zijn inspanningen verbeterden de betrekkingen met de Europese Unie en nog meer met de buurlanden Egypte, Eritrea en Ethiopië. 186 Al-Bashir deed ook toenaderingspogingen tot de Verenigde Staten, maar de Verenigde Staten hielden vast aan hun beleid Sudan te isoleren in de internationale betrekkingen en wezen elke toenaderingspoging van de regering Al-Bashir af. 187 De Verenigde Staten beschuldigden Sudan nog steeds van het geven van steun aan het internationale terrorisme. 2.12 Verdere IGAD-onderhandelingen In september 2000 organiseerde IGAD een bespreking met de Sudanese regering en de SPLA in Nairobi. Een delegatie van IPF Sudan bestaande uit Noorwegen, Italië, de Verenigde Staten en Nederland woonde de ontmoeting bij. Op deze vergadering werd een nieuw onderwerp besproken, namelijk of de gewapende oppositiepartijen in Noord-Sudan die zich hadden verenigd binnen de NDA bij de IGAD-vredesonderhandelingen zouden moeten worden betrokken. De IPF Sudan kerngroeplanden vonden dat de NDA toegelaten diende te worden. De Sudanese regering was hier echter fel op tegen en meende dat het conflict met de NDA tegen een andere achtergrond geplaatst moest worden en zodoende niet betrokken kon worden in een vredesakkoord met de SPLA. De Sudanese regering dreigde uit de onderhandelingen te stappen en IGAD besloot daarop, ondanks de kritiek van IPF Sudan, de NDA uit te sluiten van onderhandelingen ten aanzien van het Noord-Zuid conflict. 183

Al-Affandi, “Back in the fold?”, 336. Ibidem 337. 185 Woltering, “Nieuw Amerikaans Sudanbeleid sinds Bush junior”, 555. 186 Ibidem, 556. 187 Ibidem, 558. 184

43

In oktober 2000 bracht IPF Sudan een evaluatierapport uit over het functioneren van het IGAD-Secretariaat en de vredesonderhandelingen sinds het ondertekenen van de DoP als basis voor verdere onderhandelingen in juli 1997. Uit het evaluatierapport werd duidelijk hoe slecht de situatie ervoor lag. Het rapport stelde dat er een duidelijk gebrek aan politieke wil was bij de Sudanese regering en de SPLA om tot een akkoord te komen. 188 Het IGADvredesproces zat opnieuw op een dood spoor. Dit was echter ook het gevolg van ontwikkelingen in de IGAD-landen zelf. Er werden nauwelijks meer onderhandelingen gevoerd en de ministeriële bijeenkomsten van het IGAD-Secretariaat waren zelden voltallig vanwege de conflicten die zich afspeelden binnen de verschillende IGAD-landen.189 Van de zeven landen die lid waren van IGAD waren er in oktober 2000 vijf verwikkeld in een oorlog: behalve de burgeroorlog in Sudan, waren Ethiopië en Eritrea onderling verwikkeld in een oorlog, was Uganda betrokken bij het Grote Meren-conflict en woedde er ook in Somalië een burgeroorlog.190 In januari 2001 probeerde Italië als medevoorzitter van IPF Sudan het IGADonderhandelingsproces weer op gang te krijgen door een ontmoeting te organiseren in Rome tussen IPF Sudan, IGAD en de Sudanese regering. Italië meende dat de tijd rijp was om weer samen te komen omdat er een einde was gekomen aan de oorlog tussen Ethiopië en Eritrea en dit nieuwe mogelijkheden schiep voor onderhandelingen in het Noord-Zuid conflict in Sudan. 191 Er moest volgens Italië een oplossing komen voor de crisis en de lethargische houding van IGAD.192 Op medevoorzitter Noorwegen na ging echter geen van de andere IPF Sudan kerngroeplanden in op de uitnodiging om deel te nemen aan de vergadering. De Verenigde Staten stelden dat de kans op succes te gering was. Bovendien vonden er op dat moment presidentsverkiezingen plaats in de Verenigde Staten waardoor er minder belang werd gehecht aan de onderhandelingen in Sudan. Ook de andere leden van IPF Sudan, waaronder Nederland, achtten de kans dat de ontmoeting werkelijk iets op zou leveren gering.193 Desondanks doneerde Nederland in januari 2001 nog een half miljoen dollar zodat het IGAD-Secretariaat kon blijven functioneren. Nederland motiveerde dit door te stellen dat onderhandelingen noodzakelijk waren om tot staakt-het-vuren te komen in Sudan. Alleen dan

188

International Crisis Group, Sudan best Chance for Peace, 1. Ibidem, 3. 190 Ibidem, 2-3. 191 Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 22 831, nr. 25 4. 192 Ibidem. 193 Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 22 831, nr. 25 5. 189

44

kon het OLS programma immers doorgang vinden en kon Nederland voldoen aan de humanitaire doelstellingen van het Sudanbeleid.194 Na de terroristische aanslagen op de Verenigde Staten op 11 september 2001 was er sprake van een wending in het onderhandelingsproces ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan. De regering in Khartoum zag deze gebeurtenis als een kans om uit het internationale isolement te komen en koos meteen de kant van de Verenigde Staten door de aanslagen te veroordelen. De Sudanese regering bood de Verenigde Staten tevens aan te helpen in de strijd tegen het terrorisme.195 Sudan had van 1995 tot 1998 asiel gegeven aan de van de aanslagen verdachte terrorist Osama bin Laden en had daardoor informatie over Al Qaida trainingskampen die Osama bin Laden had opgezet in Sudan. De Verenigde Staten wezen de toenaderingspoging van Sudan dit keer niet af en gingen zich vervolgens inspannen om vrede te realiseren in Sudan. De Amerikaanse sancties die tegen Sudan waren ingesteld werden ingetrokken en er werden weer ambassadeurs uitgewisseld. De Verenigde Staten maakten zich bovendien met succes sterk voor het opheffen van de sancties tegen Sudan in de VN-veiligheidsraad.196 De Amerikaanse senator Danforth, speciale gezant in Sudan, werd in januari 2002 naar Sudan gestuurd om een regionale top van IGAD te bezoeken. Duidelijk was dat de Verenigde Staten er veel aan gelegen was dat er zo spoedig mogelijk een akkoord ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict op tafel zou liggen.197 In Sudan konden de Verenigde Staten namelijk grote successen boeken in de strijd tegen het terrorisme, zeker nu Al-Bashir bereid was hier aan mee te werken. Bovendien waren de Verenigde Staten geïnteresseerd in de groeiende olieproductie van Sudan. ‘Eventually, Sudan might provide to the United States an additional source of energy supply’, zo stelde de Verenigde Staten in hun beleidsdoelstellingen ten aanzien van Sudan in 2001. 198 In januari 2002 deed het IGADSecretariaat opnieuw een vredespoging onder leiding van de Keniaanse bemiddelaar generaal Sumbeiywo. Dat resulteerde in een staakt-het-vuren tussen de Sudanese regering en de SPLA: het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement. Noorwegen richtte samen met de Verenigde Staten de International Monitoring Unit (IMU) en het Joint Military Committee (JMC) op om het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement te begeleiden en de waarnemers ervan bescherming te bieden. Binnen IPF Sudan 194

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 22 831, nr. 25 5. Woltering, “Nieuw Amerikaans Sudanbeleid sinds Bush junior”, 559. 196 Ibidem. 197 E. Rogier, Designing an Integrated Strategy For Peace, Security and Development In Post-Agreement Sudan (Den Haag 2005) 16. 198 F.M. Deng and J.S.Morrison, U.S. Policy to End Sudan´s War Report of the CSIS Task Force on U.S.-Sudan Policy (Washington 2001) 28-29. 195

45

groeide het optimisme over de opbloeiende betrekkingen tussen de Verenigde Staten en Sudan na de 9/11 aanslagen. Johnson, de Noorse medevoorzitter van IPF Sudan, sprak tegen de achtergrond van de aanslagen van 11 september 2001 op de Verenigde Staten en de daaropvolgende gezamenlijke strijd van de Verenigde Staten en de Sudanese regering tegen het internationaal terrorisme van een ‘window for opportunity’. 199 Zowel Nederland als Groot-Brittannië, Noorwegen en Duitsland zagen dit als een nieuw momentum in het vredesproces in Sudan en ze vonden daarom dat er meer geld en energie in de vredesonderhandelingen ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan gestoken moest worden.

200

Nederland sprak in maart 2002 in Oslo met de Noorse minister van

Ontwikkelingssamenwerking Johnson over de Nederlandse inbreng in de IMU en het JMC toe te zien op het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement. 2.13 De Nederlandse rol onder Van Ardenne en het Machakos Protocol In juli 2002 werd Van Ardenne (CDA) staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking. Van Ardenne zette zich in om Nederland een bijdrage te laten leveren aan het realiseren en handhaven van stabiliteit in Sudan. In dezelfde maand dat Van Ardenne staatssecretaris van Ontwikkelingssamenwerking

werd,

kwam

er

een

doorbraak

in

de

IGAD-

vredesonderhandelingen toen de regering van Sudan en de SPLA instemden met het Machakos Protocol, vernoemd naar de stad in Kenia waar het akkoord werd gesloten.201 Met dit principeakkoord spraken de Sudanese regering en de SPLA af via meerdere onderhandelingsrondes tot een in detail uitgewerkt algeheel vredesakkoord te komen. De basis van het Machakos Protocol was bestuursautonomie voor Zuid-Sudan voor zes jaar, waarna het zich in een referendum zou kunnen uitspreken over afscheiding van de rest van Sudan. Speerpunt van de IGAD-onderhandelingen tussen de Sudanese regering en de SPLA was eerlijke verdeling van de olie-inkomsten van Sudan. Aangezien de meeste olierijke regio’s zich in Zuid-Sudan bevonden was het goed mogelijk dat de Zuid-Sudanese bevolking zich in het referendum daarom zou uitspreken voor afscheiding. Door de verdeling van olie als speerpunt in het Machakos Protocol op te nemen trachtte het IGAD-Secretariaat een waarborg te hebben dat Sudan verenigd zou blijven.202 Zowel de Sudanese regering als de

199

Woltering, “Nieuw Amerikaans Sudanbeleid sinds Bush junior”, 559. Ibidem, 557. 201 International Crisis Group, Towards an Incomplete Peace, 25. 202 Ibidem. 200

46

SPLA leken tevreden met het Machakos Protocol, omdat beide partijen het Protocol aan hun achterban uitlegden als een overwinning.203 Met name de Verenigde Staten hadden zich ingezet dat dit akkoord er kwam en hadden een belangrijke bemiddelende rol gespeeld in de voorbereiding op het sluiten van het akkoord en Nederland was er niet bij betrokken geweest. Het sluiten van het akkoord had tot gevolg dat er weer in Nederland weer hoop was op succes. Daarmee nam de betrokkenheid in de IGAD-onderhandelingen weer toe. De Sudanese regering en de SPLA onderhandelden een maand later over verdere uitwerking van het Machakos Protocol. De regering van Sudan en de SPLA spraken af het Nuba Moutains Cease-Fire Agreement van januari 2002 in stand te houden.204 Er ontstond echter opnieuw onenigheid tussen de Sudanese regering en de SPLA over het al dan niet mee laten doen van de NDA aan de onderhandelingen. In september 2000 had het IGAD-Secretariaat reeds besloten de NDA niet deel te laten nemen. De NDA eiste echter ook meer bestuursautonomie voor de gemarginaliseerde gebieden in Noord-Sudan van Khartoum en wilde betrokken worden in het Machakos Protocol.205 De SPLA eiste dat de NDA bij de onderhandelingen betrokken zou worden, maar de Sudanese regering wees dit nog steeds af met het argument dat het conflict met de NDA andere oorzaken en een andere geschiedenis hadden en daarom los moest worden gezien van het Noord-Zuid conflict.206 De onderhandelingen liepen uiteindelijk stuk omdat beide partijen niet bereid waren in deze kwestie concessies te doen. Om het IGAD-vredesproces te faciliteren voerde een Nederlandse politieke delegatie in september 2002 diplomatieke gesprekken in Sudan met afgevaardigden van de Sudanese regering en de SPLA. Verzoening tussen de Sudanese regering en de SPLA stond daarbij centraal. De regering van Sudan en de SPLA lieten aan de delegatie weten zich aan het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement te willen blijven houden. 207 Nederland doneerde daarop 500.000 euro aan de IMU en het JMC. Bovendien ging Nederland actieve steun verlenen door twee waarnemers te sturen naar Sudan om deel te nemen aan de IMU. Nederland stelde dat het IGAD-vredesinitiatief serieuze steun verdiende en doneerde daarom nog eens 500.000 euro aan het IGAD-Secretariaat.208

203

International Crisis Group, Towards an Incomplete Peace, 25. Ibidem, 26-27. 205 Ibidem. 206 Ibidem. 207 Ibidem 208 Vergadering igad partners forum, Archief ministerie van Buitenlandse Zaken (ABZ), interne verslaglegging, inv. nr. 802736, 3. 204

47

2.14 Het Noord-Zuid conflict: Mujahadeen, Sudan Peace Act en AEC Eind 2002 dreigde er een humanitaire crisis in Zuid-Sudan. De Sudanese regering had de islamitische milities die in Zuid-Sudan woonden die zich inmiddels de Mujahadeen noemden, bewapend en deze vochten nu een strijd uit met de SPLA. Omdat de Sudanese regering de strijd een Jihad tegen de ongelovigen in Zuid-Sudan noemde was alles voor de Mujahadeen geoorloofd om de SPLA te verslaan.209 Er dreigde een einde te komen aan het in januari 2002 gesloten Nuba Mountains Cease-Fire Agreement tussen de Sudanese regering en de SPLA. De Verenigde Staten hielden de Sudanese regering verantwoordelijk voor de humanitaire crisis die de Mujahadeen veroorzaakten in Zuid-Sudan. De Verenigde Staten noemden de aanvallen van de Mujahadeen zelfs een genocide op de Zuid-Sudanese bevolking. 210 In november 2002 maakten de Verenigde Staten daarop een einde aan hun financiële contributie aan OLS. Daarvoor in de plaats wilden de Verenigde Staten zich toeleggen op specifieke hulpverlening aan de slachtoffers van het conflict. De Verenigde Staten zetten de Sudan Peace Act op, een omvangrijk ontwikkelingsproject in de achtergestelde regio’s in Sudan. 211 Jaarlijks zou hiervoor 100 miljoen dollar worden vrijgemaakt door de Verenigde Staten. Door middel van de Sudan Peace Act hadden de Verenigde Staten een grotere mogelijkheid om eisen te stellen aan de Sudanese regering en de SPLA. De besteding van het geld ging namelijk afhangen van de resultaten die werden bereikt in de verdere Machakosonderhandelingen die onder auspiciën van IGAD werden gevoerd. 212 Indien de Sudanese regering of de SPLA misbruik zou maken van de Amerikaanse ontwikkelingssteun binnen de Sudan Peace Act, zou de financiële steun ingetrokken worden. Zo konden de Verenigde Staten druk uitoefenen op het onderhandelingsproces. Doordat de Verenigde Staten niet meer deelnamen aan OLS slonk de omvang van de humanitaire hulp van OLS aanzienlijk. De Amerikaanse financiële steun aan OLS was aanzienlijk geweest en doordat hier een einde aan kwam verloor OLS aan effectiviteit. Van Ardenne besloot de Nederlandse financiële steun aan OLS af te bouwen aangezien OLS minder van betekenis was geworden. Nederland ging op zoek naar een alternatief en ging zich meer richten op het World Food Program van de Verenigde Naties die zich aanvankelijk voornamelijk richtte op enkele specifieke regio’s. Daar zou later Darfur bijkomen. Nederland ging zich hiermee niet meer inzetten specifiek inzetten voor de slachtoffers van het NoordZuid conflict. Aanleiding hiertoe waren ook de gunstige gevolgen voor de Sudanese 209

International Crisis Group, Sudan's Partial Peace,30-31. Ibidem, 31. 211 Ibidem, 31. 212 Ibidem, 26. 210

48

bevolking door het naleven van het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement door de strijdende partijen in het Noord-Zuid conflict. De Verenigde Staten gingen zich tegelijkertijd specifiek toeleggen op de opbouw van een civil society in Zuid-Sudan. In november 2002 richtten de Verenigde Staten tevens samen met Noorwegen de Assesment and Evaluation Commission (AEC) op. Deze commissie moest gaan toezien op de vrede in Sudan zodra er een definitief vredesakkoord getekend zou zijn.213 Bovendien zou de AEC meewerken aan de verdere bestuursopbouw van Zuid-Sudan. In de AEC zouden de regering van Sudan, de SPLA, de IGAD-landen Djibouti, Eritrea, Ethiopië, Kenia en Uganda en de IPF Sudan kerngroeplanden Italië, Noorwegen, Groot-Brittannië en de Verenigde Staten vertegenwoordigd zijn. 214 Ook Nederland werd opgenomen in de AEC. 215 Eind november 2002 sprak een politieke delegatie uit Nederland in Sudan met de Sudanese regering en de SPLA over de Nederlandse inbreng in het Machakos-onderhandelingsproces. 216 Nederland wilde een actieve bijdrage gaan leveren aan de wederopbouw van Sudan, onder andere door een rol te gaan spelen in de AEC.217 Noorwegen en de Verenigde Staten wilden de omvang van de commissie beperkt houden en stelden dat er nog plaats was voor een gegadigde. Nederland ging een actieve lobby voeren omdat ook Frankrijk belangstelling had om deel te nemen aan de AEC. De lobby van de politieke delegatie van Nederland had succes, want tijdens de Machakos onderhandelingsronde in december 2002 werd Nederland, boven Frankrijk verkozen om deel te gaan nemen aan de AEC. 2.15 Verdere Machakos-onderhandelingen In december sprak een Nederlandse politieke delegatie opnieuw in Sudan met de Sudanese regering en de SPLA. Nederland probeerde beide partijen in het IGAD-vredesproces te bewegen vaart te zetten achter de Machakos-onderhandelingen. Nederland beloofde de Sudanese regering en de SPLA dat zodra er een definitief vredesakkoord getekend zou zijn, de bilaterale ontwikkelingsrelatie tussen Sudan en Nederland weer hersteld zou worden.218 Zowel de Sudanese regering als de SPLA beloofden hierop zich zo goed mogelijk in te zetten in het IGAD-vredesproces. De politieke delegatie probeerde tijdens het bezoek aan Garang hem van zijn onderhandelingsvoorwaarde af te laten zien dat hij het vice-presidentschap van 213

E. Rogier, Designing an Integrated Strategy For Peace, Security and Development In Post-Agreement Sudan (Den Haag 2005) 17. 214 Rogier, Designing an Integrated Strategy For Peace, 16-17. 215 Ibidem, 18. 216 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 22 831, nr. 41 1. 217 Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 22 831, nr. 25 3. 218 ABZ, inv. nr. 802736, daf / NA 00753.

49

Sudan zou krijgen zodra het akkoord er zou zijn. Garang reageerde echter afwijzend en benadrukte dat het vice-presidentschap het minste was waar Zuid-Sudan om kon vragen in de Machakos-onderhandelingen. Garang gaf wel te kennen zich in het algemeen flexibel op te willen stellen ten aanzien van de Machakos-onderhandelingen.219 In april 2003 was er weer sprake van een lichtpunt in de Machakos-onderhandelingen toen de regering van Sudan en de SPLA alsnog allebei instemden om de NDA toe te laten tot de onderhandelingen.220 IPF Sudan verwachtte dat er geen vrede in Sudan gerealiseerd zou kunnen worden als de NDA geen rol kreeg in de onderhandelingen ten aanzien van het Noord-Zuid conflict en had de druk op de Sudanese regering opgevoerd om de NDA toch bij de Machakos-onderhandelingen te betrekken. De Sudanese regering had ditmaal wel ingestemd, maar de onderhandelingen zouden nog wel voornamelijk in het teken staan van het Noord-Zuid conflict. Het conflict in Noord-Sudan tussen de NDA en de Sudanese regering zou daarbij een ondergeschikte rol spelen in de onderhandelingen. Verder werd er onder meer gesproken over de toekomstige machtsverdeling in Sudan en de verdeling van de grondstoffen in Zuid-Sudan. Er werden echter geen concrete afspraken gemaakt. 221 IPF Sudan was enthousiast over de behaalde resultaten van de onderhandelingen en meende dat de weg naar een definitief vredesakkoord open lag. 222 Generaal Sumbeiywo, voorzitter van het IGADSecretariaat, sprak zelfs de hoop uit dat er vóór 2004 een definitief vredesakkoord op tafel zou liggen. Er was volgens hem in principe overeenstemming, alleen moest er nog invulling gegeven worden aan concrete percentages en cijfers in het akkoord.223 Volgens Sumbeiywo was er nog geen akkoord omdat de National Congress Party van Al-Bashir weinig eensgezind was over de verdere invulling van het Machakos Protocol. De SPLA was volgens hem meer eensgezind. Binnen de SPLA was er wel een groep die meende dat afscheiding van Sudan de enige oplossing was en een groep die meende dat Sudan als eenheid moest blijven bestaan, maar beide groepen binnen de SPLA waren het ermee eens dat een referendum hierover de uiteindelijke oplossing zou bieden. Terwijl de Machakos-onderhandelingen doorgingen, organiseerde Nederland in april 2003 in Den Haag een conferentie over de besteding van ontwikkelingsgeld voor de wederopbouw van Sudan: de Sudan Coordination Meeting.224 Dit was de eerste keer dat de regering van Sudan en de SPLA tijdens een donorbijeenkomst samen nadachten over 219

ABZ, inv. nr. 802736, daf / NA 00753. International Crisis Group, Sudan's Partial Peace, an international crisis group report (Nairobi 2005) 14. 221 International Crisis Group, Sudan's Partial Peace, 14. 222 Ibidem. 223 ABZ, inv. nr. 802736, daf / NA 00753. 224 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 22 831, nr. 48 3. 220

50

wederopbouw en ontwikkeling van Sudan na het beëindigen van het Noord-Zuid conflict door het tekenen van een vredesakkoord. Ook een afvaarding van de NDA was aanwezig. Verder waren de Verenigde Staten, Noorwegen, Canada, Japan, Zwitserland, de Europese Commissie, de Verenigde Naties, de Wereldbank, het Internationaal Monetair Fonds, de African Development Bank, de Arabische Liga, vertegenwoordigers van lokale Sudanese en internationale NGO’s die in Sudan werkten en het IGAD-Secretariaat vertegenwoordigd.225 Het belang van de conferentie was erin gelegen de Sudanese regering, de SPLA en de NDA tot overeenstemming te laten komen over wederopbouw en ontwikkeling en een zo groot mogelijke betrokkenheid van de internationale gemeenschap hierbij te genereren. 226 De regering van Sudan, de SPLA en de NDA stelden gezamenlijk prioriteiten vast waarmee het startsein gegeven kon worden voor een gecoördineerde aanpak van de overgang naar de postconflict periode. Tijdens de Sudan Coordination Meeting stelde Nederland dat handhaving van vrede en stabiliteit een noodzakelijke voorwaarde was voor de overgang naar een periode van nationale ontwikkeling.227 Om dat te bereiken meende Nederland dat er vredesmonitors in verschillende gebieden ingezet moesten worden, net zoals het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement reeds ondersteund werd door onder andere Nederlandse vredeswaarnemers. 228 Van Ardenne beloofde verder dat indien het definitieve vredesakkoord er zou komen Nederland 175 miljoen euro voor de wederopbouw van Sudan zou geven in de periode 2005 tot en met 2011. Daarvan was 75 miljoen voor het Noorden en 75 miljoen voor het Zuiden van Sudan bestemd. De resterende 25 miljoen was bedoeld voor de ontwapening, ontmijning en de hervorming van de veiligheidssector. Nederland besteedde dat jaar 16 miljoen euro aan Sudan, waarmee financiële bijdragen aan de IMU en de JMC en het organiseren van de Sudan Coordination Meeting in Den Haag meegerekend werden. 229 Bovendien speelde het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken met het idee om extra aandacht te geven aan Zuid-Sudan door net zoals de Verenigde Staten en Groot-Brittannië een veldkantoor te openen in de vermoedelijk toekomstige zuidelijke hoofdstad Juba, van waaruit de Nederlandse bijdrage aan de maatschappijopbouw van Sudan gecoördineerd kon worden.

225

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 234, nr. 1, aldaar 5. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 22 831, nr. 48 3. 227 Ibidem. 228 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 237 en 29 234, nr. 4 229 Voorbereiding en verslaglegging van structuren, Archief ministerie van Buitenlandse Zaken (ABZ), inv. nr. 725183, daf / NA 2. 226

51

In juli en augustus 2003 bezocht een politieke delegatie uit Nederland de Sudanese regering en de SPLA. Tijdens het gesprek met Garang van de SPLA benadrukte de delegatie de Nederlandse voorkeur dat Sudan niet opgedeeld zou worden in een Noordelijk en Zuidelijk Sudan. De SPLA zou er daarom alles aan moeten doen de bevolking van Zuid-Sudan te overtuigen in het referendum te kiezen voor de eenheid van Sudan..230 Nederland wees op de instabiliteit die de onafhankelijkheid van Zuid-Sudan tot gevolg zou kunnen hebben. 231 Garang reageerde instemmend, maar liet ook weten dat een grote groep binnen de SPLA fel voorstander was van afscheiding. Er moest nog veel gebeuren voor dat de bevolking in ZuidSudan weer vertrouwen zou krijgen in de Sudanese regering. Nederland beloofde Garang waar nodig te helpen om dit proces in Zuid-Sudan tot een succes te maken. Eind augustus volgde er tevens een gesprek tussen de Nederlandse politieke delegatie en generaal Sumbeiywo, voorzitter van het IGAD-Secretariaat. Nederland wees op het belang van de inmiddels bereikte overeenstemming tussen de partijen over de monitoring van het staakt het vuren en sprak bovendien de bereidheid van Nederland uit deze monitoring actief te ondersteunen. 232 Het ministerie dacht dat de meest controversiële onderwerpen nu wel oplosbaar leken.233 2.16 Darfur In mei 2003 brak er in de westelijke provincie Darfur in Noord-Sudan een gewapende strijd uit tussen de twee rebellenbewegingen Sudan Liberation Army en Justice and Equality Movement enerzijds en de Sudanese regeringstroepen anderzijds. 234 Dit conflict stond op zichzelf en stond los van het Noord-Zuid conflict maar eiste alle internationale aandacht en met name alle aandacht van de Sudanese regering op. Hierdoor werden de Machakosonderhandelingsrondes vooruitgeschoven. De rebellenbewegingen in Darfur streden voor meer bestuursautonomie en tegen verwaarlozing van Darfur. In december 2003 deed een politieke afvaardiging uit Burkina Faso op verzoek van de rebellenbeweging Justice and Equity Movement een bemiddelingspoging tussen de Sudanese regering en de rebellen in Darfur. De Justice Equity Movement had Burkina Faso gevraagd om te bemiddelen omdat deze rebellengroep zich cultureel verwant voelde met West-Afrika.235 Wat deze verwantschap 230

ABZ, inv. nr. 725183, daf / NA 2. Ibidem, 3. 232 ABZ, inv. nr. 725183, daf / NA 4. 233 Ibidem. 234 International Crisis Group, Darfur. Rising: Sudan's New Crisis, an International Crisis Group Report (Nairobi 2003) 3. 235 International Crisis Group, Darfur, 3. 231

52

inhield was onduidelijk. Volgens het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken was deze verwantschap niet veel meer dan de mogelijke bereidheid van Burkina Faso om, ondanks het wapenembargo, wapens te verkopen aan de Justice Equity Movement. De bemiddelingspoging leverde niets op. De IPF Sudan kerngroeplanden Nederland en Noorwegen adviseerden het IGAD Secretariaat om het conflict in Darfur in het IGADonderhandelingsproces te betrekken. IGAD was daar in principe voor en ook de SPLA meende dat dit goed zou zijn voor de stabiliteit in Sudan. De Sudanese regering was echter een fel tegenstander en meende dat het conflict in Darfur in een andere context geplaatst diende te worden. Onder druk van de Sudanese regering werd het verzoek om Darfur in de IGAD onderhandelingen te betrekken afgewezen. In april 2004 werd er in N’djamena, de hoofdstad van Tsjaad, een wapenstilstand overeengekomen tussen de rebellen in Darfur en de Sudanese regering door Amerikaanse bemiddeling. 236 Deze wapenstilstand ging gepaard met garanties voor vrije toegang voor humanitaire hulpverleners in Darfur en het opstarten van vredesbesprekingen tussen de twee rebellenbewegingen enerzijds en de Sudanese regeringstroepen anderzijds. De regering van Sudan zegde toe de veiligheid in Darfur te zullen herstellen en de Arabische milities die in opdracht van de Sudanese regering handelden en zich net als de islamitische strijders in ZuidSudan de Mujahadeen noemden te ontwapenen. Bovendien gaf de regering van Sudan de Afrikaanse Unie toestemming de situatie ter plekke te monitoren. In juli 2004 werden deze afspraken vastgelegd door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties in resolutie 1556. Oud-minister Pronk werd aangesteld als speciaal vertegenwoordiger van Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties Kofi Annan in Sudan om toe te zien op de vrede.237 De Sudanese regering kwam de afspraken echter niet na. De waarnemingen van het kleine aantal monitors van de Afrikaanse Unie bevestigden dat de veiligheidssituatie in Darfur niet verbeterde. Er vonden nog voortdurend gevechten plaats, dorpen werden geplunderd, inwoners verjaagd en vrouwen verkracht door de strijders van de Mujahadeen.238 2.17 Het bereiken van een definitief vredesakkoord: het CPA In juni 2004 organiseerde Nederland de diplomatentraining Governance and International Politics in Noordwijk in het kader van de wederopbouw van Sudan in de post-conflict periode. Deze training werd georganiseerd door het Nederlandse ministerie van Buitenlandse 236

International Crisis Group, Do Americans Care about Darfur, an International Crisis Group Report (Nairobi 2004) 16-17. 237 International Crisis Group, Do Americans Care about Darfur, 16-17. 238 Ibidem 17.

53

Zaken in samenwerking met het wetenschappelijk Instituut Clingendael en een afvaardiging van zowel de Sudanese regering als de SPLA nam er aan deel. Van Ardenne gaf tijdens deze training nogmaals aan een actieve bijdrage te willen leveren aan processen van verzoening, wederopbouw en ontwikkeling in Sudan.239 De afspraken tussen de Sudanese regering en de rebellen in Darfur maakten de weg weer vrij voor de slotfase van de Machakos-onderhandelingen. In juni 2004 stemden de regering van Sudan en de SPLA in met de Nairobi Proclamation, waarin beide partijen zich verbonden aan een uitgewerkt vredesprotocol betreffende de verdeling van macht en welvaart in Sudan.240 De NDA afspraken die de Sudanese regering met de NDA had gemaakt tijdens de onderhandelingen werden in een aparte clausule opgenomen in de Nairobi Proclamation. In het verdrag werd verder afgesproken dat Zuid-Sudan verregaande bestuursautonomie zou krijgen totdat de Zuid-Sudanese bevolking zich zou kunnen uitspreken over afscheiding van de rest van Sudan door middel van een te houden referendum in 2011. Met de Nairobi Declaration kwamen de regering van Sudan, de SPLA en de NDA ook een permanent staakthet-vuren overeen en maakten ze afspraken over hoe de vrede bewaard kon blijven en de krijgsmachten gedemobiliseerd konden worden. Ook werd afgesproken dat 500.000 Sudanese vluchtelingen veilig naar Sudan zouden kunnen terugkeren.241 Omdat er in juli 2004 opnieuw gewelddadigheden uitbraken in Darfur werden de Machakos-onderhandelingen opnieuw uitgesteld waardoor een definitief akkoord nog uitbleef. Pas op 9 januari 2005 sloten de Sudanese regering en de SPLA het Comprehensive Peace Agreement (CPA), het uiteindelijke vredesakkoord. Het Machakos Protocol dat in juli 2002 was gesloten werd met de CPA tot in detail uitgewerkt. Binnen drie jaar dienden er verkiezingen gehouden te worden in Sudan en na zes jaar zou er een referendum plaats moeten vinden waarbij de bevolking van Zuid-Sudan zich mocht uitspreken over mogelijke onafhankelijkheid van Zuid-Sudan. Daarnaast werden er afspraken over de verdeling van macht en welvaart in Sudan vastgelegd.242 In een aparte clausule werden de afspraken tussen de Sudanese regering en de NDA vastgelegd. Subconclusie In dit hoofdstuk werden de ontwikkelingen in het Sudanese Noord-Zuid conflict in de periode 1989-2005 beschreven en werd de houding van Nederland ten aanzien hiervan belicht. Het 239

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 237 en 29 234, nr. 4. International Crisis Group, Sudan's Partial Peace, 13. 241 Ibidem, 12. 242 International Crisis Group, Sudan's Partial Peace, 4-5. 240

54

conflict in Sudan tussen het Noorden vertegenwoordigd door de islamitische machthebbers in Khartoum en het christelijke en animistische Zuiden onder leiding van de Sudan People’s Liberation Army (SPLA) verhevigde in 1989. In juni 1989 pleegde generaal Al-Bashir een coup met hulp van leden van de radicaal islamitische partij het New Islamic Front (NIF). AlBashir

schortte

alle

democratische

rechten

op

en

maakte

een

einde

aan

vredesonderhandelingen met de SPLA. Het lukte Al-Bashir echter ook niet met wapens een einde te maken aan het Noord-Zuid conflict en de burgeroorlog verzande in een patstelling. Naar aanleiding van een hongersnood in de jaren 1988-1989 in Sudan die deels ten gevolge van het Sudanese Noord-Zuid conflict was uitgebroken richtten de Verenigde Naties in 1989 Operation Lifeline Sudan (OLS) op. Het doel was met een gecoördineerde aanpak noodhulp te verstrekken aan de slachtoffers van de humanitaire crisis. Het Sudanese regime en de SPLA sloten een tijdelijk wapenstilstand ten einde de distributie van de noodhulp mogelijk te maken. Hierdoor groeide in Nederland en andere Westerse staten de hoop dat er door OLS een vredesakkoord zou kunnen worden bereikt. Hieraan kwam echter een einde toen de burgeroorlog in 1991 in alle hevigheid weer losbarstte. Van 1989 tot en met 1998 was Pronk minister voor Ontwikkelingssamenwerking in Nederland. Nederland bleef nog relatief lange tijd bilaterale steun verlenen aan Sudan. Aan de enigszins naïeve veronderstelling dat het staakt-het-vuren zou leiden tot een vredesakkoord kwam een einde toen de oorlog weer uitbarstte. Er werd vervolgens gefaseerd een einde gemaakt aan de ontwikkelingsrelatie. Daarmee paste Nederland het beleid aan dat van andere Westerse donorstaten aan, die al eerder de ontwikkelingsrelatie met Sudan hadden beëindigd. In juli 1996 verscheen het OLS Review waarin de Verenigde Naties rapporteerden over het functioneren van OLS. De conclusies in het rapport waren verontrustend. Het bleek dat zowel het regime in Khartoum als de SPLA misbruik maakten van de noodhulp van OLS. Het rapport concludeerde dat de noodhulp van OLS hierdoor zelfs een bijdrage leverde aan de voortzetting van de burgeroorlog tussen Noord- en Zuid-Sudan. Nederland bekritiseerde de wijze waarop de noodhulp nog steeds gedistribueerd werd en was het niet eens met de herdefinitie van de noodhulp, maar toch trok Nederland, net als andere Westerse donorstaten de financiële steun aan OLS niet in. Humanitaire principes domineerden het debat en de kwestie over de effectiviteit van OLS. Zolang het OLS-programma ervoor zorgde dat er levens konden worden gered en zolang er geen alternatief voorhanden was werd de steun aan OLS voortgezet. Na verschillende mislukte onderhandelingspogingen om tot vrede te komen in het Noord-Zuid conflict in Sudan, leek een vredesinitiatief van het Inter-Governmental Authority 55

on Drought and Desertification (IGADD) bestaande uit landen in de Hoorn van Afrika, in 1993 wel resultaten te boeken. Het IGADD-Secretariaat slaagde erin het regime in Khartoum en de SPLA om de tafel te krijgen en de Declaration of Principles (DoP) als agenda voor verdere onderhandelingen te accepteren. Dat deze DoP voornamelijk de belangen diende van de SPLA en de IGADD-landen belette de Westerse donorstaten niet de IGADDonderhandelingen financieel en politiek te steunen via het gezamenlijke Westerse forum Friends of IGADD (FoI) onder voorzittersschap van Jan Pronk. De Westerse donorstaten meenden dat ondanks de politieke verhoudingen in de Hoorn van Afrika, IGADD een reële kans creëerde om vrede te bewerkstelligen in Sudan. Bovendien paste het bij het Westerse uitgangspunt ‘African solutions for African problems’. De vredespoging liep echter op niets uit. Nederland heeft zowel OLS als het IGADD-vredesproces van begin af aan gesteund. Pronk had zelfs een actieve rol als voorzitter van eerst FoI en later IPF Sudan. Onvrede

over

het

weinig

succesvolle

IGADD-vredesinitiatief

leidde

tot

organisatorische veranderingen binnen IGADD en FoI. IGADD werd omgevormd tot IGAD en kreeg een groter mandaat. Het FoI werd omgevormd tot IPF Sudan waardoor Westerse donorstaten meer invloed kregen op het onderhandelingsproces. In juli 1997 kwam er een doorbraak in de IGAD-onderhandelingen. Het regime in Khartoum en de SPLA accepteerden opnieuw de DoP. Een referendum waarin de Zuid-Sudanese bevolking kon stemmen over onafhankelijkheid van Zuid-Sudan werd in de DoP opgenomen. De onderhandelingen leverden echter opnieuw niets op omdat het Sudanese regime vond dat IGAD te veel opkwam voor de belangen van de SPLA. Het einde van het ministersschap van Pronk werd getypeerd door pessimisme en een steeds minder actieve rol van Nederland ten aanzien van het vredesproces in Sudan. Nederland koos ervoor om via OLS een staakt-het-vuren te realiseren zodat de Sudanese bevolking tenminste nog enige humanitaire hulp gegeven kon worden. Herfkens werd dus minister voor Ontwikkelingssamenwerking in 1998 in een periode dat er weinig uitzicht op vrede was in het Sudanese Noord-Zuid conflict en Nederland al minder financiële steun gaf aan het IGAD-Secretariaat wegens het uitblijven van resultaten. Herfkens maakte wel meteen een einde aan het Nederland voorzittersschap van IPF Sudan. Dat gaf niet alleen aan hoe weinig vertrouwen er was in de onderhandelingen, maar ook dat Herfkens zich veel minder persoonlijk betrokken voelde bij Sudan dan haar voorganger Pronk. Nederland en andere Westerse donorstaten dreigden meerdere keren de financiële steun aan het IGAD-Secretariaat in te trekken. Maar humanitaire principes speelden een te belangrijke rol waardoor het bij dreigementen bleef. Al was er geen hoop meer dat er nog een definitief vredesakkoord zou 56

komen, het feit dat IGAD voor een staakt-het-vuren zou kunnen zorgen was genoeg. Een staakt-het-vuren maakte het tenminste mogelijk dat OLS in Sudan iets konden doen aan de humanitaire tragedie in Sudan. Tijdens het ministersschap van Herfkens west Al-Bashir na een machtsstrijd tussen aanhangers van Al-Bashir aan de ene kant en meer radicale moslims onder leiding van AlTurabi aan de andere kant binnen de National Congres Party de macht uiteindelijk meer naar zich toe te trekken wat er toe leidden dat hij een meer gematigde politiek kon voeren in Sudan. Ook ging Al-Bashir proberen de betrekkingen met het Westen aan te halen. Al-Bashir had het Westen met name nodig om de Sudanese olie te exploiteren. De nieuwe Sudanese regering was echter aanvankelijk nog weinig bereidwillig weer mee te doen aan vredesonderhandelingen onder leiding van het IGAD-Secretariaat. Pas na de terroristische aanslagen op de Verenigde Staten op 11 september 2001 werden er weer kansen gecreëerd ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan. De Sudanese regering veroordeelde de aanslagen en bood de Verenigde Staten aan te helpen in de strijd tegen het terrorisme. De Verenigde Staten gingen op dit aanbod in en gingen zich vervolgens meer inzetten om tot een oplossing te komen in het Noord-Zuid conflict in Sudan. In januari 2002 volgde er, mede door de bemiddelende inzet van de Amerikaanse oud-senator John Danford, een wapenstilstand tussen de Sudanese regering en de SPLA: het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement. Nederland was nauwelijks betrokken bij deze ontwikkelingen.

Nederland

ging

nog

steeds

uit

van

de

niet-inmengings-

en

neutraliteitsprincipes en stond daarom enigszins terughoudend tegenover het zelfstandige optreden van de Verenigde Staten. Nederland stelde deze houding echter niet publiekelijk aan de orde. Sterker nog, Nederland kreeg meer vertrouwen in het vredesproces en verhoogd de financiële steun aan het IGAD-Secretariaat en wilde ook weer een grotere rol spelen bij de ontwikkelingen in Sudan. De Sudanese regering en de SPLA sloten in juli van dat jaar het Machakos Protocol dat de weg vrijmaakte voor een definitief vredesakkoord. Van Ardenne nam de post Ontwikkelingssamenwerking in deze periode in 2002 over. De financiële steun aan het IGADSecretariaat werd weer verhoogd. Ook de steun aan OLS werd voortgezet, maar doordat door het staakt-het-vuren akkoord er weer stabiliteit en vrede in Zuid-Sudan kwam. Omdat de Verenigde Staten de Sudan Peace Act starten werden de financiën voor OLS langzaam teruggebracht. Het IGAD-onderhandelingsproces liep nog vertraging op door het conflict in de westelijke provincie Darfur in Noord-Sudan waar een gewapende strijd ontstond tussen lokale 57

rebellenbewegingen en regeringstroepen. Pas in juni 2004 bereikten de IGADvredesonderhandelingen een eindfase toen de regering van Sudan en de SPLA instemden met de Nairobi Proclamation, waarin beide partijen zich verbonden aan een uitgewerkt vredesprotocol betreffende de verdeling van macht en welvaart in Sudan. In januari 2005 werden alle onderhandelingen afgerond en zetten zowel de regering van Sudan als de SPLA een handtekening onder het Comprehensive Peace Agreement (CPA). Het Machakos Protocol werd met de CPA tot in detail uitgewerkt.

58

3. Analyse van het Nederlandse beleid ten aanzien van het Sudanese NoordZuid conflict in de periode 1989-2005 In dit hoofdstuk zal het Nederlandse ontwikkelingsbeleid ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict worden geanalyseerd. Er zal worden nagegaan wat het Nederlandse beleid was en hoe de Nederlandse beleidsinstrumenten werden gebruikt die Nederland beschikbaar had. Er zal getracht worden een antwoord te vinden op de vraag wat Nederland heeft geprobeerd om invloed uit te oefenen op het Noord-Zuid conflict. Het beleid en de effecten zullen tegen elkaar afgewogen worden zodat er kan worden gekeken of de ambities overeen kwamen met de bereikte resultaten. Het Nederlandse beleid zal in de periode van 1989 tot 2005 onderzocht worden. In deze periode zijn drie verschillende personen verantwoordelijk geweest voor de Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking. In de periode 1989-1998

was

Jan

Pronk

(PvdA)

de

Nederlandse

minister

voor

Ontwikkelingssamenwerking. Hij werd in mei 1998 opgevolgd door zijn partijgenote Eveline Herfkens. In juli 2002 werd Agnes Van Ardenne (CDA) staatssecretaris van Ontwikkelingssamenwerking. Sinds mei 2003 is deze post weer omgezet en is Agnes van Ardenne minister voor Ontwikkelingssamenwerking. 3.1 Pronk: Nieuwe visies in het Nederlands ontwikkelingsbeleid Het accent van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid veranderde onder Pronk. In 1990 schreef Pronk de nota Een wereld van verschil waarin hij zijn visie gaf op het Nederlandse ontwikkelingsbeleid.243 De nota bevatte een uitgebreide analyse van de ontwikkelingen en problemen van de wereldsamenleving aan het begin van de jaren negentig en bood nieuwe kaders en perspectieven voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking in de jaren ‘90, zoals de ondertitel luidde.244 Het einde van de Koude Oorlog deed oude geopolitieke grenzen vervagen, zoals Pronk het noemde245 en bood een nieuw perspectief op de internationale orde en veiligheid. In de nota Een wereld van verschil schreef Pronk dat ‘de mondiale samenleving is veranderd in een global village, maar dat gigantische dorp heeft nog geen voorzieningen kunnen treffen voor zijn straatkinderen’.246 Hiermee bedoelde Pronk dat de aandacht vooral 243

Ministerie van Buitenlandse Zaken, Een wereld van Verschil. Nieuwe kaders en perspectieven voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking in de jaren ‘90 (Den Haag 1990) 3. 244 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Een wereld van Verschil, 4. 245 Ibidem. 246 Ibidem.

59

gericht moest worden op de armen in de wereld. Volgens de nota moest de betrokkenheid van Nederland met andere landen worden vergroot, want doordat de grenzen van de wereldsamenleving vervaagden, konden grote problemen in ontwikkelingslanden ook ‘hun sporen over een interdependente wereld trekken’. 247 Bovendien moesten de staten meer inspraak krijgen in hoe het ontwikkelingsbudget moest worden besteed. Dat betekende dat NGO’s uit Sudan aanspraak konden maken op financiële steun.248 Het ontwikkelingsbeleid moest daarmee ruimte scheppen voor mensen in de Derde Wereld om zelf hun lot in eigen handen te kunnen nemen. In lijn met zijn visie in de nota Een wereld van verschil benadrukte Pronk dat de lokale bevolking zelf de verantwoordelijkheid moest nemen om weer een bestaan op te bouwen en Nederland zou daarbij een ondersteunende rol moeten spelen.249 Deze strategie zou moeten resulteren in duurzame armoedebestrijding. De humanitaire crisis als gevolg van de hongersnood die sinds 1989 aan de gang was in Sudan diende structureel aangepakt te worden, daarom zou de humanitaire hulp moeten bestaan uit goederen die het de lokale bevolking mogelijk zou maken om weer een eigen leven op te bouwen. De hulp moest er toe leiden dat de bevolking minder afhankelijk werd van de ontwikkelingshulp en uiteindelijk in zijn eigen levensonderhoud ging voorzien.250 In december 1992, twee jaar na de nota Een wereld van verschil, bracht Pronk de nota Multilaterale ontwikkelingssamenwerking uit. 251 Hierin stelde Pronk dat een multilaterale aanpak van ontwikkelingsproblemen en conflicten vaak effectiever werkte dan bilaterale aanpak. Pronk (h)erkende problemen inzake doelmatigheid bij de Verenigde Naties, maar toch meende hij dat de multilaterale ontwikkelingssteun het best kon verlopen via de Verenigde Naties.252 3.2 Nederland en Operation Lifeline Sudan Operation Lifeline Sudan (OLS) paste goed bij de beleidsdoelstellingen van Pronk. De wijze van hulpverlening kwam overeen met de humanitaire doelstelling van de Nederlandse regering om de zelfredzaamheid van de bevolking te bevorderen.253 Nederland droeg bij aan de levering van voedsel, medicijnen, zaden en gereedschappen en sponsorde onderwijs, rehabilitatieprogramma’s en projecten die voor schoon drinkwater en sanitaire voorzieningen 247

Ministerie van Buitenlandse Zaken, Een wereld van Verschil, 5. Ibidem, 6-7. 249 Ibidem,6. 250 Ibidem. 251 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Multilaterale Ontwikkelingssamenwerking (Den Haag 1992). 252 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Multilaterale Ontwikkelingssamenwerking, 3-4. 253 Ontmoetingen in kader van OLS, ABZ, verslag, inv. nr. 542641, dch / 2017, f. 4230. 248

60

zorgden.254 Deze projecten richtten zich op de zwakste sociale groepen in Sudan waaronder in het bijzonder de vluchtelingen in Zuid-Sudan. Nederland stond ook achter de samenwerking van OLS met de regering van Sudan en na de coup met het regime van Al-Bashir en de rebellen van de SPLA wat betreft het distribueren van de noodhulp. Nederland verwachtte dat hulpverleners dan zouden kunnen rekenen op hulp en bescherming van de militairen in zowel Noord- als Zuid-Sudan, waar de distributie van noodhulp van noodhulp van OLS tot diep in het oorlogsgebied mogelijk zou zijn.255 Ten slotte paste het institutionele karakter van OLS bij de in 1992 geformuleerde Nederlandse doelstelling dat ontwikkelingshulp het beste via multilaterale samenwerking verleend kon worden. Multilaterale steun zou voor meer effectiviteit en betere resultaten zorgen dan bilaterale steun.256 Kortom, van begin af aan kon OLS rekenen op een grote financiële bijdrage van Nederland. Aanvankelijk was OLS bedoeld als een omvangrijke noodactie om de slachtoffers van de hongersnood te helpen, maar het leek er ook op dat OLS zou kunnen zorgen voor stabiliteit en vorderingen in het vredesproces tussen het Noorden en Zuiden van Sudan.257 Ook aan het begin van het regime van Al-Bashir dacht Nederland samen met andere donoren dat OLS de strijdende

partijen

in

het

Noord-Zuid

conflict

zou

kunnen

motiveren

het

onderhandelingsproces naar vrede voort te zetten waaraan na de coup van generaal Al-Bashir een einde was gekomen.258 Deze gedachte was gebaseerd op het feit dat in het kader van de hulpverlening van OLS tijdelijke wapenstilstanden gesloten werden in de periode 1989-1991. De wapenstilstanden zouden een vredesproces kunnen ondersteunen en tegelijkertijd een basis scheppen om tot een ‘civil society’ te komen.259 Pronk dacht dat OLS positieve invloed zou kunnen uitoefenen op het conflict.260 Dat het Sudanese regime en de SPLA bereid waren om tot vrede te komen bleek een naïeve veronderstelling. De tijdelijke wapenstilstanden bleken slechts te dienen om de distributie van de humanitaire hulpverlening mogelijk te maken. Na een wapenstilstand braken telkens weer gevechten uit tussen de strijdende partijen in het Noord-Zuid conflict en deze waren dikwijls intensiever dan vóór de wapenstilstand. Nederland verloor in 1991 de hoop dat OLS een einde kon maken aan het Noord-Zuid conflict

254

ABZ, inv. nr. 542641, dch/2017, f. 4230. Ibidem. 256 ABZ, dch/2019/00604, inv. nr. 540927, f. 00601, 2. 257 Ibidem, 3. 258 Ibidem. 259 ABZ, inv. nr. 542641, dch/2017, f. 4230,1- 2. 260 Ibidem, 2. 255

61

toen de strijd weer in alle hevigheid losbarstte. De wapenstilstanden waren van korte duur en dienden slechts als adempauze voor het Sudanese regime en de SPLA.261 3.3 Nederland en het IGADD-vredesinitiatief Met het einde van het staakt-het-vuren in 1991 kwam er ook een omslagpunt in het Nederlandse Sudanbeleid. Vanaf 1992 ging het Noord-Zuid conflict een rol spelen in de Nederlandse ontwikkelingsrelatie met Sudan. Nederland beschuldigde het regime van AlBashir in Khartoum ervan de burgeroorlog tussen Noord- en Zuid-Sudan aan te wakkeren en de mensenrechten ernstig te schenden. Daarnaast zou de politiek van Al-Bashir ‘een verwoestend effect’ hebben op de Sudanese economie.262 Voor Nederland was dit aanleiding om het budget bilaterale ontwikkelingshulp voor Sudan in de jaren negentig geleidelijk aan te verminderen.263 Nederland was hier relatief laat mee. Sinds het einde van de jaren tachtig hadden grote Westerse donorstaten zoals de Verenigde Staten en Groot-Brittannië hun bilaterale ontwikkelingsrelatie met Sudan al beperkt, omdat ze het niet eens waren met het repressieve en streng islamitische beleid van de Sudanese regering. De mensenrechtenkwestie was ook voor Nederland van belang, maar tot dan toe had de hoop op het realiseren vrede en veiligheid en het scheppen van kaders om tot goed bestuur te komen nog steeds de prioriteit gehad ten aanzien van Sudan. Deze kijk kan als naïef bestempeld worden, maar Nederland wilde de Sudanese bevolking niet aan hun lot overlaten en meende op deze manier in ieder geval een positieve ontwikkeling in gang te zetten. Nederland dacht zo de Sudanese bevolking te kunnen helpen. Humanitaire principes speelden dus een belangrijke rol in de overweging om geen einde te maken aan de ontwikkelingsrelatie met Sudan. Toen er een eind kwam aan het staakt-het-vuren en de burgeroorlog in alle hevigheid losbarste verloor de Nederlandse optimistische redenering aan betekenis en ging de mensenrechtenkwestie een belangrijkere rol spelen in de invulling van het beleid. Nederland was niet langer bereid een ontwikkelingsrelatie in stand te houden met een regime dat in een burgeroorlog was verwikkeld. Het Nederlandse beleid kreeg daarmee een meer realistisch karakter. Vanaf 1994 ging de Nederlandse regering naast OLS de vredespogingen steunen van het IGADD. Er diende een oplossing voor het Noord-Zuid conflict in Sudan gevonden te worden en deze diende volgens de Nederlandse regering aangedragen te worden door

261

ABZ, inv. nr. 542641, dch/2017, f. 4230,1- 2. Sudan, ABZ, memo, inv. 542652, daf / 2008 f. 00141. 263 ABZ, inv. 542652, daf / 2008 f. 00141. 262

62

betrokken Afrikaanse staten uit de regio en niet door Westerse staten.264 Net zoals andere Westerse staten stond Nederland achter de benadering ‘African solutions for African problems’. 265 Nederland vond dat een vredesakkoord tussen de strijdende partijen in het Sudanese Noord-Zuid conflict er moest komen door vredesbemiddelingen van de IGADDstaten. De IGADD-staten dienden in hun bemiddelingsproces financieel en politiek gesteund te worden door het Westen, maar zonder directe inmenging van het Westen. 266 Dat alle IGADD-staten behalve Djibouti op vijandige voet stonden met het islamitische regime van Sudan en dat met de vier agendapunten in de Declaration of Principles (DoP) vooral de belangen van de SPLA en de IGADD-landen gediend waren belette Pronk niet om de IGADD-vredesonderhandelingen te gaan steunen. Pronk was ervan overtuigd dat zolang het Westen zich maar niet zou bemoeien met de onderhandelingen tussen de strijdende partijen in Sudan, er tot een compromis gekomen zou kunnen worden tussen hun belangen. 267 Alle betrokken Westerse staten die het vredesinitiatief financieerden moesten volledig afzijdig blijven, anders zou het onderhandelingsproces in gevaar lopen. Het Sudanese regime zou zich namelijk uit de vredesonderhandelingen kunnen terugtrekken indien het bewind het gevoel zou hebben onder druk te staan door het Westen en het idee zou hebben dat de onderhandelingen eenzijdig de belangen van de SPLA, het IGADD en het Westen zou benadrukken. In deze enigszins naïeve overweging van Pronk om het vredesinitiatief van IGADD te steunen kregen de niet-neutrale politieke verhoudingen tussen de IGADD-landen een ondergeschikte rol toebedeeld. De ondertekening van de DoP door het Sudanese regime in Khartoum en de SPLA in mei 1994 bevestigde de gedachte dat het IGADD-vredesproces tot een definitief vredesakkoord kon leiden.268 De ondertekening van de DoP was dan ook de aanleiding voor het Nederlandse besluit om het IGADD-vredesonderhandelingen te gaan steunen.

269

Bovendien steunden ook de Verenigde Naties en de Europese Unie het IGADD-Secretariaat en paste het in het beleid van Nederland om zich te richten op multilaterale steun. Nederland streefde met het steunen van het IGADD-vredesinitiatief allereerst een beëindiging van het Noord-Zuid conflict in Sudan na. 270 Een tweede doelstelling daarbij was dat de IGADDonderhandelingen dienden te resulteren in een vredesakkoord waarin de eenheid van Sudan 264

Friends of IGADD, ABZ, verslaglegging, inv. nr. 540927, dch/2019/00604, f. 00604. ABZ, inv. nr. 540927, dch/2019/00604, f. 00604. 266 Ibidem, 2. 267 Ibidem, 3. 268 Voortgang vredesonderhandelingen in Sudan , ABZ, memo, inv. nr. 14683, f. 00302, 2. 269 ABZ, inv. nr. 14683, f. 00302, 2. 270 Ibidem. 265

63

bewaard zou blijven.271 Er moest voorkomen worden dat de vredesonderhandelingen zouden resulteren in de onafhankelijkheid van Zuid-Sudan. 3.4 Nederland en Friends of IGADD Het voorstel van de Verenigde Staten in 1994 om een gezamenlijk Westers forum op te richten, Friends of IGADD (FoI), ter ondersteuning van de moeizame IGADDonderhandelingen ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict legde Nederland aanvankelijk naast zich neer.272 De verhoudingen tussen de IGADD-landen waren gespannen en daarom was onpartijdigheid van het Westen volgens Pronk van het grootste belang. Door een gezamenlijk Westers forum op te richten ter ondersteuning van het IGADD-Secretariaat, dat reeds Westerse belangen diende, zou het overwicht op het islamitisch regime in Khartoum te groot worden en dat zou de vredesonderhandelingen in gevaar brengen. Het Sudanese regime zou zich terug kunnen trekken uit het vredesproces.273 Nederland stelde daarom voor dat de steun aan het IGADD-Secretariaat het best gegeven kon worden via instituties als de Verenigde Naties of de Europese Unie waarin belangen van westerse donorstaten een minder prominente rol zouden kunnen spelen dan in een Westers forum als FoI at nigde Staten dan n dan geen dominante positie konden spelen.f de EUr sl; Staten aan de aire hulp te kunnen verlenen. akk.274 De Europese Unie trok echter in november 1994 de steun aan het IGADD-Secretariaat in omdat er te weinig resultaten werden geboekt. De Verenigde Staten stelden Nederland toen voor om in het geheim besprekingen te voeren met de strijdende partijen in het Sudanese Noord-Zuid conflict parallel aan de IGADD-onderhandelingen. Pronk weigerde echter in het geheim overleg te voeren maar herzag wel zijn mening omtrent FoI.275 Pronk leek te kiezen voor beter iets dan niets en stapte van zijn niet-inmengingprincipe af. Pronk beschouwde het IGADD-initiatief wel nog steeds als een effectief en betrouwbaar instrument om tot een oplossing te komen in het Noord-Zuid conflict in Sudan.276 Het wegvallen van de steun van de Europese Unie moest er niet toe leiden dat er een eind zou komen aan het initiatief.277 Conform de Nederlandse doelstellingen zou FoI zich niet direct mengen in de

271

ABZ, inv. nr. 14683, f. 00302, 2. Ontmoetingen in kader van Sudan, ABZ, verslag, inv. nr. 542641, dch / 2017. 273 Sudan, ABZ, overzicht, in. Nr. 54652, daf / 2008. 274 ABZ, inv. nr. 54652, daf / 2008. 275 Friends of IGADD, ABZ, verslag, inv. nr. 540927, dch/2019/00604, 1. 276 Ibidem, 2. 277 ABZ, inv. nr. 540927, dch/2019/00604, 2. 272

64

vredesonderhandelingen.278 Het FoI zou volgens Pronk als orgaan kunnen dienen van waaruit de financiële en politieke steun aan het IGADD gecoördineerd en kunnen worden. De Verenigde Staten zouden daardoor wel een duidelijker stempel kunnen gaan drukken op het IGADD-onderhandelingsproces, maar de gezamenlijke gecoördineerde aanpak zou er volgens Pronk nog wel voor zorgen dat de neutraliteit van de Westerse staten benadrukt zou worden. De Verenigde Staten stelden met instemming van de verschillende betrokken staten voor dat Pronk het voorzitterschap van FoI ging bekleden. Er kunnen een aantal redenen genoemd worden waarom Nederland deze rol kreeg toevertrouwd. Ten eerste meenden zowel het regime in Khartoum als de SPLA dat machtspolitiek en economisch gewin geen factor van betekenis was voor het Nederlandse beleid ten aanzien van het onderhandelingsproces in het Noord-Zuid conflict. Het relatief kleine Nederland leek geen belangen na te jagen in de Hoorn van Afrika.279 Dit leek het geval bij staten als Canada, Duitsland en de Verenigde Staten die allemaal rekening leken te houden met nationale oliebedrijven die actief waren in Sudan. Daarnaast werd Nederland door beide partijen in het Noord-Zuid conflict als neutraal beschouwd. 280 Nederland was zonder uitzondering kritisch geweest ten aanzien van alle partijen in het Noord-Zuid conflict. Bovendien had de Nederlandse regering veel goodwill gecreëerd bij het Sudanese regime door de bilaterale ontwikkelingsrelatie nog tot 1994 in stand te houden, terwijl andere Westerse staten hier al in 1989 mee gestopt waren na de coup van Al-Bashir. 281 Dientengevolge nam Nederland een bijzondere positie in tussen alle betrokken partijen. Mede door de actieve inzet van Pronk werd deze positie benut en speelde Nederland tot het eind van het ministerschap van Pronk een belangrijke rol in het onderhandelingsproces ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict. Bovendien speelde Nederland ook financieel gezien een belangrijke rol in de IGADD-vredesonderhandelingen. In de afzonderlijke Nederlandse beleidsdocumenten staan bedragen aan het IGADDSecretariaat toegekend die duidelijk aantonen hoezeer Nederland betrokken was in het onderhandelingsproces.282 Nederland probeerde zich strikt aan de doelstellingen en beperkingen te houden die FoI overeen waren gekomen. Bovendien hoopte Nederland met het voorzittersschap van FoI dit ook uit te dragen naar de FoI-landen. De Verenigde Staten hielden zich er echter niet aan

278

Ibidem ABZ, inv. nr. 540927, dch/2019/00604, 2. 280 Baarsen, The Netherlands and Sudan, 32. 281 ABZ, overzicht, 1992-1993, daf / 2008 inv. nr. 542652. 282 Sudan/Binnenlandse politiek/IGAD/FOI, ABZ, overzicht, 1996-1996 dch/ara inv. nr. 554721, 2. 279

65

toen zij in april 1995 een voorstel deden dat bekend stond als het Clinton Initiative.283 Dit initiatief bleek vooral de tegenstanders van het Sudanese regime te bevoordelen, namelijk Kenia, Ethiopië, Eritrea en vooral Uganda.284 Nederland was tegen het voorstel en meende dat er eerst afgewacht diende te worden wat de uitkomst zou zijn van de IGADDvredesonderhandelingen. Het was belangrijk dat de Westerse donorstaten zich zouden houden aan de overeengekomen afspraken van beperkte inmenging van FoI en bovendien moesten de Verenigde Staten de onderhandelingen niet onder druk zetten.285 De Verenigde Staten trokken daarop het voorstel in. Niet-publiekelijk werd er binnen het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken als gevolge hiervan voor het eerst getwijfeld aan de Amerikaanse positie ten aanzien van enerzijds de IGADD-staten en de SPLA en anderzijds het Sudanese regime. In een beleidsstuk werd de mogelijkheid geopperd dat er een link bestond tussen de Amerikaanse belangen en de uitgangspunten van de IGADD onderhandelingen. 286 Deze mogelijke Amerikaanse steun aan de SPLA zou het dictatoriale islamitische regime in Sudan onder druk zetten. 287 Deze nieuwe kwestie compliceerden het onderhandelingsproces. Dit beleidsstuk kreeg echter geen vervolg. Dat had wel gemoeten. Daarmee ging Nederland uit van de goede intenties van de Verenigde Staten. Deze enigszins naïeve kijk op de politieke verhoudingen maakte de afweging dat IGADD tot een akkoord zou kunnen komen niet volledig. Om vaart achter de IGADD-onderhandelingen te zetten had Pronk als voorzitter van FoI een aantal bijeenkomsten tussen het Sudanese regime in Khartoum en de SPLA geïnitieerd in de periode mei-oktober 1996. Maar ondanks alle goede bedoelingen van Nederland om het onderhandelingsproces weer op gang te krijgen, werden er weinig resultaten geboekt.288 FoI was weinig succesvol omdat er weinig initiatieven werden genomen door de IGADD-landen om weer vaart te zetten achter de onderhandelingen. Pronk vond dat de IGADD-bemiddelaars te weinig deden om het onderhandelingsproces op gang te krijgen. Hij maakte deze kritiek aan de IGADD bemiddelaars kenbaar tijdens een gezamenlijke vergadering van FoI en IGADD in oktober 1996 in New York. 3.5 Nederland en het OLS Review

283

ABZ, 1996-1996 dch/ara inv. nr. 554721, 2. Ibidem. 285 ABZ, 1996-1996 dch/ara inv. nr. 554721, 2. 286 Ibidem. 287 ABZ, 1992-1993, daf / 2008 inv. nr. 542652. 288 Ibidem 284

66

Ondertussen was in juli 1996 het OLS Review van de Verenigde Naties verschenen. 289 Nederland gaf een officiële reactie op dit rapport in juni 1997 tijdens een vergadering van de VN in het kader van het OLS Review in Geneve.290 Nederland was ontsteld door de kritieken in het rapport. Nederland werd zich pas bewust van het functioneren van OLS na het verschijnen van het rapport.291 Ondanks de zware kritieken in het rapport wilde Nederland OLS financieel blijven steunen.292 De Nederlandse regering stelde wel dat de samenwerking met het Sudanese regime in Khartoum en de SPLA en de uitvoering (en niet de definitie) van humanitaire hulp opnieuw moesten worden bekeken. Wat betreft de samenwerking met het Sudanese regime en de SPLA stelde Nederland voor om de noodhulp naar Noord- en ZuidSudan te laten coördineren door UNICEF, zodat de verantwoordelijkheid voor de distributie werd weggenomen bij het Sudanese regime en de SPLA. Dit zou zowel het Sudanese regime als de SPLA onderwerpen aan dezelfde regels. Het Sudanese regime werd het daarmee moeilijker gemaakt zichzelf te bevoordelen door regels in te lassen voor noodhulptransporten van OLS naar Zuid-Sudan. 293 Het Nederlandse voorstel werd echter niet aangenomen, desondanks bleef Nederland proberen de samenwerking te verbeteren.294 Verder stond Nederland niet achter de aanbeveling in het OLS Review om de humanitaire hulp te herdefiniëren om zo te voorkomen dat de strijders in plaats van de slachtoffers van het Noord-Zuid conflict zouden profiteren van hulp van OLS. Nederland vond de nieuwe definitie van humanitaire hulp te beperkt. 295 Volgens de Nederlandse benadering diende de humanitaire hulp van OLS niet alleen uit basiszaken te bestaan zoals voedsel, medicijnen en onderdak, maar diende structurele hulp gegeven blijven worden zoals bijvoorbeeld scholing, gereedschappen en zaden zodat de bevolking niet afhankelijk werd gemaakt van OLS. Om misbruik van noodhulp van OLS te bestrijden, vond Nederland niet dat bepaalde hulp niet meer verstrekt moest worden, maar stelde Nederland voor om samen te werken met lokale gemeenschappen conform de Nederlandse benadering van wat noodhulp in zou moeten houden.296 Zo zou OLS in Zuid-Sudan minder afhankelijk zijn van samenwerking met de SPLA aldaar voor de distributie van de noodhulp. Opnieuw werd het Nederlandse voorstel echter niet opgevolgd. De aanbeveling in het OLS Review werd overgenomen en de 289

United Nations, OLS Review (New York 1996). International advisory committee for operation lifeline sudan review , ABZ, memorandum, inv. Nr. 566905, 1996-1998, dch/2019. 291 ABZ, inv. nr. 566905, 1996-1998, dch/2019. 292 Baarsen, The Netherlands And Sudan, 26 293 Ibidem, 27. 294 ABZ, inv. Nr. 566905, 1996-1998, dch/2019, 1. 295 Ibidem, 2. 296 Ibidem. 290

67

definitie van noodhulp werd beperkt tot voedsel, medicijnen en onderdak.297 De doelstellingen van OLS kwamen daardoor niet meer overeen met de humanitaire doelstelling van de Nederlandse overheid dat zelfredzaamheid van de bevolking bevorderd diende te worden. De Nederlandse regering bleef verschillende keren kritiek leveren op de werkwijze van OLS. In juni 1998 werd er in beleidsstukken gesuggereerd dat de humanitaire ontwikkelingshulp van OLS mede tot gevolg had dat het Noord-Zuid conflict in Sudan kon voortduren en zelfs de burgeroorlog als zodanig voedde. 298 De kritische houding van Nederland ontwikkelde zich sindsdien alleen maar verder. Geleidelijk aan werd een dubbelzinnige positie van Nederland ten aanzien van OLS zichtbaar. Aan de ene kant liet Nederland steeds duidelijker twijfel blijken over de negatieve neveneffecten van OLS, maar aan de andere kant verklaarde Nederland herhaaldelijk dat steun aan OLS voortgezet diende te worden.299 Sinds het verschijnen van het OLS Review twee jaar daarvoor zou er nog niets veranderd zijn. De halfslachtige benadering ten aanzien van OLS typeerde de Nederlandse betrokkenheid met OLS. Er waren echter een aantal redenen voor het feit dat Nederland de financiële steun aan OLS niet stopzette. Ten eerste drukten humanitaire doelstellingen een te grote stempel op het Nederlandse beleid en een echt alternatief voor OLS om de slachtoffers i Sudan te helpen was niet voorhanden. OLS was het enige programma dat zich actief inzette in het crisisgebied in Sudan. Wilde Nederland iets doen aan de humanitaire crisis in Sudan, dan was OLS het instrument. Ondanks de negatieve effecten, zorgde OLS er toch wel voor dat er mensenlevens in Sudan werden gered. Ten tweede was Nederland vanaf de oprichting in 1989 betrokken bij OLS en had het zich altijd een groot voorstander getoond om in het kader van de humanitaire crisis in Sudan multilateraal samen te werken onder de verantwoordelijkheid van de Verenigde Naties. Ten derde was Nederland bang dat terugtrekken van steun de af zou doen aan de Nederlandse uitstraling. Daarmee was Nederland aan OLS verbonden tot op een punt dat intrekken van de steun de geloofwaardigheid en betrouwbaarheid zou aantasten.300 3.6 Nederland en IPF Sudan Nederland bleef ook de IGADD-onderhandelingen steunen. IGADD was inmiddels omgevormd tot IGAD. Echter, ondanks deze institutionele veranderingen lukte het Pronk niet om met IPF Sudan nieuwe IGAD-vredesonderhandelingen af te dwingen. Tijdens een 297

ABZ, inv. Nr. 566905, 1996-1998, dch/2019, 1. Noodhulp aan Sudan , ABZ, interne verslaglegging, inv. nr. 602300, daf / 2007 00949, 1-2. 299 Ibidem 300 Ibidem 298

68

onderhoud in februari 1997 tussen de medevoorzitters Pronk en Serri van IPF Sudan waren beide het er echter over eens dat het regime in Khartoum diende te verdwijnen, wilde het ooit nog tot een vredesakkoord in het Noord-Zuid conflict komen.301 Pronk bevestigde dit door niet veel later tegen een lening van het IMF aan het regime van Khartoum te stemmen.302 Onder meer door dit soort uitspraken werd duidelijk dat ook de opinie van Pronk aan verandering onderhevig was. In april 1997 liet Pronk tijdens een ontmoeting tussen de IPF Sudan kerngroeplanden in New York weten dat hij schoon genoeg had van de moeizame vredesonderhandelingen.303 Pronk gaf aan echter tegelijkertijd nog steeds achter het neutraliteits- en nietinmengingsprincipe ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict te staan en liet dit blijken door verschillende keren van de andere IPF Sudan kerngroepstaten te eisen dat ze zich vasthielden aan deze principes. 304 Zo liet Pronk zijn afkeer blijken van het beleid van de Verenigde Staten om partij te kiezen voor de SPLA door hen militaire en financiële steun te verschaffen en zo het islamitische regime in Khartoum te isoleren. 305 Pronk maakte zijn ontevredenheid over de rol van de Verenigde Staten in mei 1997 kenbaar tijdens zijn bezoek aan New York.306 Hij liet zijn afkeuring blijken ten aanzien van het plan van de US National Security Council om een tweede front te openen voor de opstandelingen in het noordoosten van Sudan.307 In mei en juni 1997 kwam IPF Sudan samen in respectievelijk Rome en Den Haag. Pronk was niet alleen zeer pessimistisch over de voortgang van de IGAD-onderhandelingen, maar maakte zich ook veel zorgen over de verharde opstelling van de Verenigde Staten binnen IPF Sudan.308 De ferme opstelling maakten van de Verenigde Staten een moeilijke onderhandelingspartner. Pronk stelde tijdens de vergaderingen dat er door moest worden onderhandeld door IGAD. Om de IGAD-onderhandelingen meer kans van slagen te geven moest het referendum opgenomen worden in de onderhandelingen. Daarmee stapte hij af van zijn doelstelling de eenheid van Sudan als uitgangspunt te nemen in de onderhandelingen. Dit had echter wel succes. In juli 1997 accepteerden het Sudanese regime en de SPLA de DoP waarin het referendum was opgenomen als basis voor verdere onderhandelingen. Het 301

Ibidem ABZ, inv. nr. 602300, daf / 2007 00949, 2. 303 ABZ, inv. nr. 602300, daf / 2007 00949, 2. 304 Igad Partners Forum Committee for support to peace in the Sudan, ABZ, dvl/bz/os/2005, inv. nr. 659489. 305 Sudan / binnenlandse politiek / igad – FoI, ABZ, 1996-1996 dch/ara 0003, inv. nr. 554721, 2. 306 Voorbereiding en de verslaggeving van de vergadering donorgroep IPF, ABZ, verslag, inv. nr. 666106, daf/Ara/, 00913. 307 ABZ, inv. nr. 666106, daf/Ara/, 00913. 308 Ibdiem. 302

69

Nederlandse pessimisme over de voortgang van de IGAD- onderhandelingen verdween. Pronk liet in de volgende gezamenlijke vergadering van IGAD en IPF Sudan in januari 1998 in Rome weten weer vertrouwen te hebben in het IGAD-onderhandelingsproces.309 Bovendien spoorde Pronk als voorzitter van IPF Sudan de andere Westerse donoren aan de IGADvredesonderhandelingen

extra

te

steunen.

310

De

daaropvolgende

IGAD-

vredesonderhandelingen in Nairobi in februari 1998 faalden echter. Pronks frustratie hierover was groot. Hij waarschuwde het Sudanese regime en de SPLA dat als er niet snel resultaten zouden worden geboekt in het onderhandelingsproces, Nederland een einde zou maken aan de humanitaire steun via OLS.311 Dit is echter nooit zover gekomen. De Nederlandse frustratie over het falen van de IGAD-onderhandelingen zette zich om in een nieuwe houding ten aanzien van de onderhandelingen. Pronk had weinig hoop dat er een vredesakkoord afgedwongen kon worden door IGAD en ging zich steeds minder bemoeien met IGAD en het bereiken van een definitief vredesakkoord in het Sudanese NoordZuid. Wel ging hij proberen het IGAD-Secretariaat te gebruiken om kortdurende vredesbestanden af te dwingen tussen de Sudanese regering en de SPLA zodat de distributie van humanitaire hulp van OLS voor de slachtoffers van het Noord-Zuid conflict beter mogelijk zou worden gemaakt.312 3.7 Herfkens: Pessimistische perspectieven ten aanzien van het Noord-Zuid conflict Pronk werd in juli 1998 opgevolgd als minister voor Ontwikkelingssamenwerking door Eveline Herfkens (PvdA).

313

Met haar aantreden als minister nam de Nederlandse

betrokkenheid in het IGAD-vredesproces flink af. Herfkens was niet bereid om een prominente rol te spelen in IPF Sudan en het IGAD-vredesproces. Volgens Herfkens was de toekomst omtrent het IGAD-vredesproces weinig rooskleurig.314 Herfkens maakte duidelijk dat zij weinig perspectief zag in de functie als mede-voorzitter van IPF Sudan. De Verenigde Staten gaven meerdere malen aan dit te betreuren. Ook de ambassadeur van Sudan, Ben Fatih, probeerde in oktober 1998 namens de regering in Sudan Herfkens op andere gedachten te brengen.315 De regering van Sudan vertrouwde Nederland nog steeds vanwege de onpartijdige

309

Ibidem. ABZ, inv. nr. 666106, daf/Ara/, 00913. 311 Ibidem 312 Voorbereiding en de verslaggeving van de vergadering donorgroep IPF, ABZ, daf/Ara 00032. inv. nr. 632632. 313 ABZ, daf/Ara 00032. inv. nr. 632632. 314 Ibidem 315 Ibdiem 310

70

en belangeloze aanpak.316 Bovendien meende de ambassadeur dat Nederland, in tegenstelling tot Noorwegen, ervaring had opgebouwd in de vredesbemiddeling. Herfkens liet echter weten ‘dat de Nederlandse ervaring jarenlang niets had opgeleverd’ en zij bleef afzien van het medevoorzitterschap van IPF Sudan.317 Op dezelfde vergadering van IPF Sudan in november 1998 dat Herfkens afstand deed van het Nederlandse medevoorzitterschap bleek dat Herfkens de nieuwe houding van Pronk ten opzichte van de situatie in het Sudanese Noord-Zuid conflict overnam en zich vooral richtte op het bereiken van tijdelijke staakt-het-vuren bestanden in plaats van een definitief vredesakkoord om zo aan de humanitaire doelstelling te voldoen. IGAD werd gekoppeld aan humanitaire doelstellingen van Nederland. Een definitief vredesakkoord was op papier nog altijd het doel van IGAD, maar in de praktijk had Nederland geen hoop dat er snel een doorbraak zou komen in de vredesonderhandelingen.318 De grotere focus van Nederland op het geven van humanitaire steun dan op het bereiken van een vredesakkoord in het Sudanese Noord-Zuid conflict bleek ook uit de financiële bestedingen van Nederland. Nederland gaf onder Herfkens in verhouding veel meer aan OLS dan aan het IGAD-Secretariaat.319 In augustus 1999 presenteerde Herfkens de Afrikanotitie waarin (globaal) het Nederlands ontwikkelingsbeleid ten aanzien van Afrika werd gepresenteerd. 320 De twee hoofddoelstellingen van Nederland waren het bevorderen van veiligheid en stabiliteit en het bevorderen van goed bestuur en goed beleid in Afrika. De sleutel voor vrede op het Afrikaanse continent lag volgens Herfkens bij de Afrikanen zelf. Deze kijk op Afrika hield min of meer een voortzetting in van het oude Afrika-beleid onder Pronk. Het grootste verschil was

dat

Nederland

prioriteitslanden

uitkoos

zodat

er

nu

een

beperkt

aantal

ontwikkelingslanden kwamen en er minder financiële uitgaven waren. Sudan hoorde niet bij deze prioriteitslanden. De relatie met Sudan bleef alleen in de context van OLS en IGAD bestaan.321 Nederland benadrukte humanitaire principes na te leven door OLS van substantiële financiële steun te blijven voorzien.322 Nederland bleef zich tevens committeren aan IGAD. Financiële steun aan het IGAD-Secretariaat moest ervoor zorgen dat er uiteindelijk een vredesakkoord zou komen. Kortom, het Nederlandse regeringsbeleid onder Herfkens

316

Ibdiem Ibdiem 318 ABZ, daf/Ara 00032. inv. nr. 632632. 319 Ibidem. 320 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Afrikanotitie (Den Haag 1999) 4. 321 Tweede Kamerjaar, vergaderjaar 1998-1999, 26200V, nr. 76 322 Ibidem. 317

71

vertoonde veel gelijkenis met het beleid dat werd gevoerd onder het ministersschap van Pronk. De steun en aandacht voor Sudan werd wel iets minder gevoed door weinig rooskleurige en positieve resultaten in het vredesproces in Sudan, maar deze trend was al ingezet aan het eind van Pronks ministersschap. Een groot verschil was wel de mate van persoonlijke betrokkenheid van de ministers ten aanzien van Sudan. Pronk had zich als persoon in grote mate ingezet voor het vredesproces in Sudan en dit bleef hij doen tot het eind. Herfkens daarentegen koos er meteen al bij aanvang van haar ministersschap niet voor op persoonlijke titel een belangrijke rol in te nemen ten aanzien van Sudan. 3.8 De kwestie Operation Lifeline Sudan Ten aanzien van OLS deed Nederland in februari 1999 tijdens een ontmoeting in Geneve tussen belangrijke donorlanden van OLS een voorstel om een einde te maken aan de samenwerking met de SPLA indien de voedselhulp van OLS alleen bij de militairen van de SPLA zou blijven en niet gedistribueerd zou worden onder de bevolking van Zuid-Sudan.323 Nederland twijfelde publiekelijk aan de rol van OLS ten aanzien van het Noord-Zuid conflict. Nederland richtte de pijlen in dit geval voornamelijk op de SPLA en stelde dat de rebellenbeweging aansprakelijk gesteld moest worden voor het misbruik van de OLS noodhulp.324 Echter, ondanks dat Nederland zich bewust was van de mogelijke neveneffecten van OLS werd het beleid niet aangepast. Andere donorlanden zoals de Verenigde Staten en Groot-Brittannië deden dit wel en trokken hun financiering aan OLS in. De tweeslachtige houding van Nederland die al naar voren kwam tijdens Pronks ministersschap veranderde niet onder Herfkens. De motieven hiervoor bleven min of meer gelijk. Humanitaire doelstellingen ofwel het redden van levens speelden een dermate belangrijke rol in het Nederlandse beleid dat de neveneffecten van het OLS-programma voor lief werden genomen. Een alternatief voor OLS was niet voorhanden waardoor het staken van financiële steun voor een verergering van de humanitaire crisis zou leiden en dat was voor Nederland onaanvaardbaar.325 Herfkens bleef echter wel kritisch over de werkwijze van OLS. Deze kritische houding van Herfkens bleek onder meer tijdens een debat in de Tweede Kamer in november 1999 over de effectiviteit van ontwikkelingshulp in Sudan. 326 VVD-kamerlid Bolkestein stelde naar 323

Tweede Kamerjaar, vergaderjaar 1998-1999, 26200V, nr. 76. Ibidem. 325 Ibidem. 326 E.L. Herfkens, Toelichting van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het ministerie van Buitenlandse Zaken inzake sub-sahara afrika (Den Haag 1999), 2. 324

72

aanleiding van een uitzending van NOVA dat door de OLS de prijzen van graan uit Sudan kelderden, waardoor de Sudanese economie nog verder in het slop belandde. De landbouw in Sudan werd onrendabel door de distributie van voedsel door OLS waardoor de noodhulp indirect tot gevolg had dat de hongersnoden aanhielden in Sudan. Herfkens bevestigde in de Tweede Kamer dat er veel twijfel was over de effectiviteit van OLS: “Het antwoord van de internationale gemeenschap op de humanitaire crisis is nu al tien jaar OLS. De terugval naar een acute crisis moet tot reflectie leiden, zowel bij de VN, NGO’s als donoren”, zo stelde zij.327 De tweeslachtige houding van Nederland ten aanzien van OLS openbaarde zich toen Herfkens in een beleidsnotitie aangaf dat ‘humanitaire hulp alleen moest plaatsvinden onder de paraplu van OLS, om zodoende een zo goed mogelijk overzicht en toezicht te houden op de distributie ten einde misbruik te beperken’.328 De spagaat van het Nederlandse beleid ten aanzien van OLS veranderde niet. Uit diezelfde documenten is op te maken dat Nederland ook op de hoogte was dat veldwerkers van OLS melding bleven maken van roof van voedsel door SPLA legereenheden. Nederland bleef OLS ondanks alles financieel steunen. 3.9 Nederland en het LEI Doordat Nederland het Libyan-Egyptian Initiative (LEI) in juli 1999 niet per definitie afwees als alternatief hoopte de Sudanese regering dat het Nederland kon overhalen om zich uit te spreken voor het nieuwe vredesinitiatief. De ambassadeur van de Sudanese ambassade in Nederland Fatih bezocht in januari 2000 driemaal het ministerie van Buitenlandse Zaken om het LEI onder de aandacht te brengen. De pogingen van Fatih hadden echter weinig resultaat. Herfkens ging toch mee met de overige IPF Sudan kerngroeplanden en ging het LEI niet steunen maar bleef kiezen voor de IGAD-onderhandelingen met de DoP uit 1997 als uitgangspunt. Herfkens verdedigde haar keuze door te stellen dat de Sudanese regering en de SPLA primair verantwoordelijk waren voor de magere resultaten in het IGADonderhandelingsproces.

Wat

betreft

haar

instemming

met

het

referendum

als

onderhandelingsvoorwaarde was Herfkens van mening dat het de taak van de Sudanese regering was om de bevolking in Zuid-Sudan te overtuigen in het referendum te kiezen voor de eenheid van Sudan.329 Fatih had tijdens zijn pogingen om Nederland over te halen in te stemmen met het LEI tevens het wantrouwen van de Sudanese regering ten aanzien van de Verenigde Staten laten blijken. Volgens de Sudanese regering waren de Verenigde Staten

327

Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26200 V, nr. 76. Conferenties, ABZ, inv. nr. 674089, dmv/206 00042. 329 Conferenties, ABZ, inv. nr. 674089, dmv/206 00042. 328

73

partijdig en kwamen zij op voor de belangen van de SPLA door resoluut alternatieve vredesinitiatieven af te wijzen waarin het referendum niet als onderhandelingsvoorwaarde gold.330 Nederland antwoordde hierop dat de Verenigde Staten niet opkwam voor het belang van de SPLA, maar voor de noodzaak van een vredesakkoord. De Sudanese ambassadeur leek dus weinig succes te hebben in zijn poging Nederland te winnen voor het politieke standpunt van de Sudanese regering. Na de bezoeken van Fatih schreef Herfkens echter in een interne memo dat ‘Garang wel blij zal zijn met de Amerikanen’.331 Nederland begon te twijfelen over de motieven van de Verenigde Staten om het LEI af te wijzen.332 Het ongenoegen over de Amerikaanse positie in het onderhandelingsproces werd echter niet publiekelijk uitgesproken. Nederland bleef zich bezighouden met de IGAD-onderhandelingen en was als één van de IPF Sudan kerngroeplanden in september 2000 aanwezig bij de ontmoeting van het IGADSecretariaat met de regering van Sudan en de SPLA in Nairobi waarop besloten werd of de NDA aan de IGAD-onderhandelingen mocht deelnemen. De keuze van het IGAD-Secretariaat om alleen de Sudanese regering en de SPLA tot de vredesbesprekingen toe te blijven laten en niet de NDA erbij te betrekken was volgens de Nederland ‘de doodsklap’ voor de onderhandelingen, want zonder de NDA zou het vredesproces geen succes hebben. 333 De NDA vocht immers mee aan de zijde van de SPLA en bovendien verwachtte Nederland niet dat de rebellen van de NDA hun wapens zouden neerleggen zodra er een akkoord zou zijn tussen alleen de Sudanese regering en de SPLA. De vraag was zelfs of de SPLA zonder de NDA nog wel verder zou willen onderhandelen met de Sudanese regering. Slechts ‘een mirakel’ kon het vredesproces nog redden, zo stelden Herfkens.334 Het evaluatierapport van IPF Sudan over het functioneren van het IGAD-Secretariaat en de vredesonderhandelingen dan in oktober 2000 verscheen bevestigde het Nederlandse pessimisme ten aanzien van het IGAD-vredesproces. 335 ‘Zolang de partijen geen akkoord wensen kunnen wij weinig doen’, zo liet Herfkens weten. 336 Toen in januari 2001 Italië probeerde de IPF Sudan kerngroeplanden weer bijeen te krijgen om weer druk te gaan leggen op het IGAD-Secretariaat om weer verder te onderhandelen, wees Herfkens de uitnodiging af. Bovendien hadden alleen de twee voorzitters van IPF Sudan zelf, Italië en Noorwegen, aangegeven de ontmoeting te willen bijwonen en dat vond Herfkens een te geringe 330

IGAD/IPF/Den Haag, ABZ, memo, inv. nr. 680594, daf/na 000324. ABZ, inv. nr. 680594, daf/na 000324.. 332 Ibidem. 333 Voorbereiding en de verslaggeving van de bijeenkomst van IGAD, ABZ, inv. nr. 692598, daf/na nr. 002154. 334 ABZ, inv. nr. 692598, daf/na nr. 002154. 335 Ibidem. 336 ABZ, inv. nr. 680594, daf/na 000324. 331

74

opkomst.337 Nederland zag geen uitweg in de crisis die binnen IGAD heerste. Bovendien was alleen de Sudanese regering uitgenodigd voor de vergadering van IPF Sudan en de SPLA niet. De SPLA beschuldigde Italië daarop van partijdigheid en volgens Herfkens was dat terecht.338 Ondanks de openlijke kritiek op het IGAD-onderhandelingsproces continueerde Nederland echter de financiële steun aan het IGAD-Secretariaat. Ook ten opzichte van IGAD nam Nederland dus een dubbelzinnige positie in. Nadat de Verenigde Staten na de terroristische aanslagen op 11 september 2001 zich meer gingen inspannen voor de vrede in Sudan, veranderde tevens de houding van Nederland ten aanzien van het vredesproces tussen Noord- en Zuid-Sudan. Toen in januari 2002 het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement werd gesloten door de Sudanese regering en de SPLA stelde

Herfkens

dat

de

hernieuwde

Amerikaanse

belangstelling

voor

de

vredesonderhandelingen in het Sudanese Noord-Zuid conflict het vredesproces opengooide en een kans creëerde op vrede.339 Nederland sprak de hoop uit dat ditmaal het staakt-het-vuren bestand kon uitgroeien tot een definitief vredesakkoord.340 Nederland maakte zich sterk om het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement te gaan begeleiden en ondersteunen. Het bereiken van een definitief vredesakkoord kreeg als doelstelling weer een centrale plaats in het Nederlandse beleid ten aanzien van Sudan.341 Dit zorgde er echter niet voor dat Herfkens zelf een actieve rol ging spelen ten aanzien van de IGAD-onderhandelingen. 3.10 Van Ardenne: Optimistische perspectieven ten aanzien van het Noord-Zuid conflict In juli 2002 trad Agnes van Ardenne aan als staatssecretaris van Ontwikkelingssamenwerking in

het

eerste

kabinet-Balkenende

en

in

mei

2003

werd

zij

minister

van

Ontwikkelingssamenwerking in het tweede kabinet-Balkende. Van Ardenne zette haar beleid ten aanzien van de Hoorn van Afrika uiteen in de Afrikanotitie Sterke mensen, zwakke staten in oktober 2003.342 Het beleid sloot aan bij ontwikkelingen in de Hoorn van Afrika waar de nadruk werd gelegd op het belang van een regionale benadering ten aanzien van vredesprocessen. Daarnaast legde Van Ardenne de nadruk op het belang van wederopbouw van Sudan in de post-conflict fase, verzoening en economische integratie. Het Nederlandse ontwikkelingsbeleid ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict zoals dat onder Pronk 337

Ibdiem Ibidem 339 Voorbereiding en verslaglegging van de vergadering igad partners forum (ipf) / rome, ABZ, overzicht, inv. nr. 725183, f. 2031. 340 ABZ, overzicht, inv. nr. 725183, f. 2031. 341 Ibidem. 342 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Notitie Sterke mensen, zwakke staten (Den Haag 2002). 338

75

en Herfkens bestond, werd grotendeels overgenomen door minister Van Ardenne. Aan de basis van het beleid stonden nog steeds de doelstellingen zoals die al onder Pronk waren geformuleerd. Enerzijds hadden humanitaire principes nog steeds een belangrijke plaats en deze dienden gerealiseerd te worden door middel van steun aan OLS en anderzijds diende nog steeds geprobeerd te worden een einde te maken aan het Noord-Zuid conflict door middel van de IGAD-onderhandelingen. Van Ardenne wilde zich echter ten opzichte van Herfkens meer inzetten voor het IGAD-vredesproces nu er weer goede perspectieven aanwezig leken te zijn. Het faciliteren van het IGAD-vredesproces werd daarom een belangrijk uitgangspunt. Van Ardenne meende dat Nederland een bijdrage kon leveren aan de wederopbouw van Sudan in de post-conflict fase. Maatschappijopbouw en institutionalisering waren daarbij belangrijke sleutelbegrippen. Nederland kon een belangrijke rol vervullen door het organiseren van seminars en conferenties. De nieuwe ontwikkelingen in het IGAD-onderhandelingsproces maakten het volgens haar noodzakelijk dat zowel de Sudanese regering als de SPLA alvast gingen

nadenken

over

een

situatie

van

blijvende

vrede.

Hierdoor

zou

het

onderhandelingsproces tussen de Sudanese regering en de SPLA tevens gestimuleerd kunnen worden. 3.11 Nederland na het Machakos Protocol Van Ardenne was gematigd optimistisch over het Machakos Protocol dat de Sudanese regering en de SPLA onder begeleiding van het IGAD-Secretariaat hadden ondertekend. Ze benadrukte dat de ondertekening van dit principeakkoord slechts een eerste stap was. Veel belangrijke kwesties werden namelijk niet besproken en doorgeschoven naar latere onderhandelingsrondes.343 Zo waren er twijfels over de afspraken over de verdeling van de olie-inkomsten. De Sudanese regering zou nooit bereid zijn de inkomsten uit de olieexploitatie te delen met Zuid-Sudan en de SPLA zou daarom proberen de olievelden te veroveren

om

zo

een

sterkere

onderhandelingspositie

te

krijgen

tijdens

de

vervolgonderhandelingen. 344 Bovendien was Nederland bang dat het de Sudanese regering niet zou lukken om in zes jaar tijd de bevolking van Zuid-Sudan voor zich te winnen zodat zij zich zouden uitspreken in het referendum voor het behoud van de eenheid van Sudan. 345 Nederland vond het wel een goed teken dat zowel de Sudanese regering als de SPLA het

343

Ministerie van Buitenlandse Zaken, Notitie Sterke mensen, zwakke staten, 2. Ibidem. 345 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 22 831, nr. 43 1. 344

76

Machakos Protocol aan hun achterban uitlegden als een overwinning op de tegenpartij.346 Hierdoor was er volgens Nederland reële hoop dat ditmaal de IGAD-onderhandelingen zouden kunnen uitgroeien tot een definitief vredesakkoord. Nederland was weinig enthousiast over de wijze waarop de Verenigde Staten zich inmengden in de IGAD-onderhandelingen. Nederland had er daarbij ook voor gekozen om zelf nauwelijks meer een rol te spelen in het IGAD-vredesproces. Neutraliteit en onpartijdigheid waren nog steeds belangrijke voorwaarden in het Nederlandse standpunt om tot een succesvolle afronding te komen van de onderhandelingen. Publiekelijk bekritiseerde Nederland echter op geen moment het optreden van de Verenigde Staten. Nederland liet de Verenigde Staten hun gang gaan. Uiteindelijk leidde de inmenging van de Verenigde Staten tot een doorbraak in het vredesproces. Dit deed de pessimistische houding van de Nederland ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict verdwijnen en Nederland wilde zich weer actief gaan inzetten voor Sudan. Er kan dus niet alleen geconstateerd worden dat Nederland weinig tot niets deed om niet-inmengings- en neutraliteitsprincipes te verdedigen en aan andere landen op te leggen, maar dat Nederland zelf zelfs deze principes naast zich neerlegde en opgetogen was met de uitkomsten van het optreden van de Verenigde Staten. Behalve dubbelzinnig kan de Nederlandse houding daarom misschien wel hypocrisie of zelfs opportunisme verweten worden. De Nederlandse reactie op de beslissing van de Verenigde Staten in november 2002 om met de Sudan Peace Act afhankelijk van de resultaten in het vredesproces humanitaire hulp te bieden in Sudan was enigszins terughoudend. Deze zelfstandige actie van de Verenigde Staten druisde nog meer in tegen de niet-inmengings- en neutraliteitsprincipes principes van Nederland, maar Van Ardenne zag ook de positieve kanten van de Sudan Peace Act. Juist in deze fase moest er druk worden uitgeoefend op de Sudanese regering en de SPLA. 347 Omdat door de voortgang van de onderhandelingen Sudan steeds dichter bij verkiezingen zou komen was de toekomstige machtsbasis van de regering als de SPLA onzeker. De Sudan Peace Act was geschikt om de partijen niet vroegtijdig uit de IGADonderhandelingen te laten stappen.348 Opnieuw stapte Nederland dus van haar principes af. Het feit dat Van Ardenne publiekelijk weinig kritiek had op de Sudan Peace Act van de Verenigde Staten plus het gegeven dat de financiële steun aan het IGADonderhandelingsproces alleen maar werd opgebouwd, kan worden opgevat als een verkapte

346

Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, Aanhangsel 881. Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, Aanhangsel 881. 348 Ibidem. 347

77

vertrouwensverklaring in het Amerikaanse optreden. Publiekelijk stelde Nederland zich nog altijd op het standpunt dat neutraliteit een vereiste was, maar in de praktijk werd er steeds meer financiële steun gegeven aan de IGAD-onderhandelingen. Dit had ook gevolgen voor de Nederlandse steun aan het OLS-programma. Humanitaire doelstellingen bleven een belangrijke stempel drukken op het Nederlandse beleid, maar nu er een alternatief was voor OLS met het World Food Program van de Verenigde Naties werd de steun aan OLS langzaamaan afgebouwd. De Sudan Peace Act maakte deze beslissing begrijpelijk aangezien de Amerikaanse noodhulp voor een groot deel de rol van OLS had overgenomen. Door het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement kon het World Food Program bovendien goed functioneren. Neutraliteit bleef publiekelijk een belangrijke kenmerk van het Nederlandse beleid. Door de druk die de Verenigde Staten opvoerden groeide het vertrouwen aan de kant van Nederland dat er een akkoord aanstaande was. Daarmee kwam de wederopbouwfase van Sudan dichter in de buurt. Daarom was het voor Nederland politiek interessant om deel te nemen aan de Assesment and Evaluation Commission omdat Nederland daarmee betrokken zou zijn bij een belangrijk onderdeel van het vredesproces: de wederopbouw van Sudan.349 Deelname was daarnaast interessant omdat het om een tijdelijk project van enkele jaren ging en het beroep dat gedaan zou worden op Nederland te overzien was. Nu de onderhandelingen zich in een eindfase bevonden wilde Nederland tevens een actievere rol gaan spelen bij de Sudanese regering en de SPLA. De redenatie was dat indien Nederland een grotere zou willen spelen in de wederopbouw van Zuid-Sudan na het definitieve vredesverdrag, dan zou Nederland ook een belangrijke rol moeten spelen in het voortraject. De machtsverdeling in Sudan in de post-conflict periode was het grootste struikelblok op dat moment. Nederland vreesde dat de onderhandelingsvoorwaarde van Garang van de SPLA om vice-president te worden van Sudan ten kosten zou kunnen gaan van de voortgang in de Machakosonderhandelingen of zelfs in het slechtste geval een einde van de onderhandelingen zou kunnen inluiden. De

politieke

en

financiële

steun

van

Nederland

aan

het

Machakos-

onderhandelingsproces zorgde ervoor dat Nederland weer een plek veroverde tussen de verschillende donorstaten. Het Nederlandse ontwikkelingsbeleid ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict kenmerkte zich door een groeiend optimisme en dat uitte zich in de wens van Nederland een belangrijke bijdrage te gaan leveren aan de maatschappijopbouw in Sudan.

349

Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, Aanhangsel 881.

78

Een belangrijke bijdrage aan het vredesproces was de Sudan Coordination Meeting die in april 2003 in Den Haag door Nederland was georganiseerd om plannen te maken met de Sudanese regering, de SPLA en de NDA over de wederopbouwfase van Sudan. Zo wilde Nederland het belang van vrede en stabiliteit benadrukken.350 Doordat de regering van Sudan, de SPLA en de NDA gezamenlijke prioriteiten formuleerden en daarmee het startsein gaven voor een gecoördineerde aanpak van de overgang naar de post-conflict periode, gaf de conferentie een belangrijke impuls aan het vredesproces in het Sudanese Noord-Zuid conflict. De Sudan Coordination Meeting kan in die zin een succes genoemd worden omdat voor het eerst niet werd onderhandeld over het beëindigen van de oorlog maar over maatschappijopbouw in een situatie van blijvende vrede. Handhaving van vrede en stabiliteit was volgens Nederland een primaire voorwaarde voor de overgang naar een periode van nationale ontwikkeling.351 Van Ardenne benadrukte tijdens de conferentie dat Nederland de Machakos-vredesonderhandelingen zou blijven ondersteunen en wees daarbij op het belang van de monitoring van het staakt-het-vuren.352 Bovendien

deelde

zij

de

Sudanese

regering

opnieuw

mee

dat

de

bilaterale

ontwikkelingsrelatie pas weer hersteld zou worden nadat een vredesakkoord zou worden getekend in het Noord-Zuid conflict.353 De financiële bijdragen die Nederland indirect aan Sudan leverde met betrekking tot het Noord-Zuid conflict waren echter reeds aanzienlijk. Niet langer domineerden humanitaire doelstellingen het Nederlandse beleid ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan. De doelstelling om een situatie te scheppen waarin het mogelijk is noodhulp te distribueren werd minder van belang. Door het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement was er een rustperiode ontstaan en leek de humanitaire crisis in omvang af te nemen. Daarnaast was het Machakos-Protocol bereikt. Deze ontwikkelingen hadden tot gevolg dat Nederland zich ging richten op handhaving van vrede en stabiliteit in Sudan. Deze nieuwe doelstellingen in het beleid ten aanzien van het NoordZuid conflict waren kenmerkend voor het groeiende vertrouwen in het bereiken van vrede in Sudan. 3.12 Nederland en de kwestie Darfur Het vertrouwen van Nederland in een goede afloop in het Noord-Zuid conflict werd enigszins geschaad door het uitbreken van een burgeroorlog in de provincie Darfur. Nederland was 350

Sudan Coordination Meeting , ABZ, voorbereidend verslag, inv. nr. 802736, daf / na 00753. bezoeken aan sudan, ABZ, interne memo, inv. nr. 715895, daf / 2022, 2. 352 ABZ, inv. nr. 715895, daf / 2022, 3. 353 Ibidem. 351

79

namelijk bang dat het conflict in Darfur zou kunnen overslaan naar Zuid-Sudan en dat zou betekenen dat de kwestie Darfur voor instabiliteit in het Sudanese Noord-Zuid conflict kon zorgen. 354 Daarbij komt dat het vredesproces tussen de twee partijen in het Noord-Zuid conflict, de Sudanese regering en de SPLA, zich inmiddels al in een vergevorderd stadium bevond, de Sudanese regering en de SPLA gingen zelf al het vredesproces leiden en zelf de agenda bepalen, waardoor het een extra grote teleurstelling zou zijn voor het vredesproces als de onderhandelingen gestaakt dienden te worden door de kwestie Darfur.355 Nederland probeerde de druk op de Sudanese regering en de SPLA op te voeren om de Machakos-onderhandelingen, ondanks de crisis in Darfur, toch door te zetten. In januari 2004 voerde Van Ardenne een gesprek hierover in Khartoum met de Sudanese minister van Buitenlandse Zaken Mustafa Ismail.356 Van Ardenne probeerde de Sudanese regering ertoe te bewegen zo spoedig mogelijk het probleem met de rebellen in Darfur op te lossen en vervolgens de Machakos-onderhandelingen af te ronden. 357 Indien dit niet zou gebeuren dreigde Nederland met mogelijke sancties tegen de Sudanese regering.358 Daarnaast beloofde Van Ardenne de Sudanese regering de bilaterale ontwikkelingsrelatie te herstellen zodra er een definitief akkoord op tafel zou liggen. Nederland zou dan een aanzienlijke bijdrage leveren aan de wederopbouw van Sudan.359 Toen er in april 2004 een vredesakkoord voor Darfur werd gesloten in N’djamena tussen de Sudanese regering en de rebellen in Darfur, werd door Van Ardenne mede als een succes opgevat voor de Nederlandse diplomatie. 360 De inspanning die Van Ardenne had geleverd om de Sudanese regering snel een akkoord te laten sluiten in Darfur zodat de Machakos-onderhandelingen konden worden voltooid, hadden effect gehad. 361 Nederland trachtte tevens als voorzitter van de Europese Unie eind 2004 invloed uit te oefenen op het naleven van het akkoord tussen de Sudanese regering en de rebellen in Darfur. In een debat met de Tweede Kamer stelde Van Ardenne: ‘Onder het Nederlandse voorzittersschap van de Europese Unie moet de druk op de onderhandelende partijen in Darfur voortgezet worden om zodoende een einde te maken aan het geweld.’362 Van Ardenne bezocht nog enkele malen

354

Ibidem. Sudan / igad [partners forum (ipf) / oslo, ABZ, verslag, inv. nr. 866969, dmv / 2025 / 00322. 356 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 22 831, nr. 48 3. 357 International Crisis Group, Do Americans Care about Darfur, 1-2. 358 Ibidem. 359 Ibidem, 2. 360 Oprichting international support group for sudan-delegation inclusief budgetomhanging-inzet gedelegeerde middelen tbv quick impact activiteiten , ABZ, inv. nr. 860460 dmv / arch 8254. 361 ABZ, inv. nr. 860460 dmv / arch 8254. 362 Ibidem.. 355

80

Sudan in november en december 2004 om opnieuw te spreken met de Sudanese minister van Buitenlandse Zaken Ismail. Van Ardenne herhaalde dat de bilaterale ontwikkelingsrelatie met Sudan pas hersteld zou worden zodra er een akkoord ten aanzien van het Noord-Zuid conflict op tafel zou liggen. 3.13 Nederlandse visies op de wederopbouw van Sudan In april 2004 presenteerde Van Ardenne de notitie Nederlandse ontwikkelingssamenwerking in Sudan: Een strategie voor wederopbouw. 363 In deze notitie plaatste zij de thema’s maatschappijopbouw en institutionalisering hoger op de agenda. De 175 miljoen euro die Nederland beloofd had aan Sudan voor de wederopbouw werd aan de hand van deze notitie verdeeld over verschillende terreinen. In het kader daarvan bezocht Van Ardenne de Joint Military Commission (JMC) in Sudan die sinds januari 2002 toezicht hield op het staakt-hetvuren in de Zuid-Sudan. Doel was inzicht te krijgen in de werkwijze en effectiviteit van een waarnemingsmissie onder lokale omstandigheden. 364 Nederland leverde reeds een bijdrage aan de JMC: de missie werd ondersteund door vier Nederlandse waarnemers en Nederland had financiële middelen beschikbaar gesteld van 2,5 miljoen euro. Hierdoor werd de basis gelegd voor Van Ardenne om ook in de post-conflict fase waarnemers te kunnen sturen.365 In dat kader organiseerde zij in juni 2004 in samenwerking met het wetenschappelijk Instituut Clingendael een diplomatentraining Governance and International Politics in Noordwijk. Dit in het kader van het voorbereiden van toekomstige diplomaten op een situatie van blijvende vrede. Alle partijen zagen in vervolg op de Noordwijk conferentie een belangrijke rol weggelegd voor Nederland bij de voorbereidingen voor de (pre)interim fase. In die zin kan het beleid Van Ardenne een succes worden genoemd. Haar doelstelling om een belangrijke rol te spelen in de post-conflict fase werden door haar inspanningen met instemming ontvangen. De ondertekening van het vredesakkoord (CPA) op 9 januari 2005 in Nairobi door Vice-President Taha van de Sudanese regering en SPLA-leider John Garang kan in die zin als een succes worden opgevat voor de inspanningen die Nederland verrichten. Met het vredesakkoord werd er voldaan aan de voornaamste doelstelling om een einde te maken aan het Noord-Zuid conflict in Sudan. Wat de waarde is van het akkoord moet nog afgewacht worden. Het Nederlandse vertrouwen in het akkoord was in ieder geval groot. Nederland heeft

363

Ibidem. ABZ, inv. nr. 715895, daf / 2022, 3. 365 Ibidem 364

81

als één van de zogenoemde getuigen het CPA mede ondertekend. Bovendien was Nederland met de ondertekening van het vredesakkoord weer een ontwikkelingsrelatie aangegaan met Sudan waarin de wederopbouw centraal staat. Subconclusie In dit hoofdstuk is het Nederlandse ontwikkelingsbeleid ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan geanalyseerd voor de periode 1989-2005 onder de verantwoordelijkheid van Pronk (1989-1998), Herfkens (1998-2002) en Van Ardenne (2002-heden). Er is gekeken wat het Nederlandse beleid in deze periode was en welke effecten het gevoerde beleid had. Pronk werd in 1989 minister van Ontwikkelingssamenwerking in Nederland en ging een nieuwe invulling geven aan het ontwikkelingsbeleid nu de Koude Oorlog voorbij was. Hulp moest duurzamer en meer structureel van aard zijn en de zelfredzaamheid van de bevolking in ontwikkelingslanden bevorderen. Daarbij verdiende een multilaterale aanpak de voorkeur boven een bilaterale aanpak. Humanitaire principes kwamen meer centraal te staan. Vergeleken met andere Westerse staten bleef Nederland echter aanvankelijk nog lange tijd een bilaterale ontwikkelingsrelatie behouden met Sudan. Het staakt-het-vuren werd als argument gebruikt om niet direct een einde te maken aan de Nederlandse ontwikkelingsrelatie met Sudan. Pas toen de oorlog in 1991 in alle hevigheid losbarste liet Pronk weten dat er gefaseerd een einde zou komen aan de ontwikkelingsrelatie met Sudan.Hierin verschilde Nederland van andere Westerse donorstaten die al eerder aanleiding zagen in het Noord-Zuid conflict om de ontwikkelingsrelatie te beëindigen. Daarnaast ontstond een ontwikkelingsrelatie met Sudan via twee wegen. Vanaf 1989 ging Nederland OLS steunen en vanaf 1994 ook nog het IGAD(D)-vredesinitiatief. Het geven van humanitaire hulp op een structurele en multilaterale manier via OLS paste in het Nederlands ontwikkelingsbeleid. Aanvankelijk werd de hoop zelfs gekoesterd dat OLS er mede voor zou zorgen dat er een vredesakkoord zou komen tussen het Sudanese regime en de SPLA. Door OLS was er staakt-het-vuren bereikt zodat de humanitaire noodhulp kon worden gedistribueerd in het oorlogsgebied. Daarmee verloor ook de gedachte dat OLS kon bijdragen aan een vredesakkoord aan betekenis. Vanaf 1994 ging Nederland het IGADD-vredesinitiatief om een einde te maken aan het Noord-Zuid conflict in Sudan steunen. Pronk meende dat het IGADD-vredesinitiatief zou kunnen slagen. De keuze om het IGADD-vredesinitiatief te steunen werd gevoed door het uitgangspunt ‘African solutions for African problems’ dat sinds 1994 de toonzette in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid en ook door het feit dat er geen reële alternatieven aanwezig

82

waren om het Noord-Zuid conflict te beëindigen. Het feit dat de IGADD-staten niet onpartijdig leken te staan in het Sudanese Noord-Zuid conflict en vooral op de hand leken van de SPLA, belette Pronk niet om de IGADD-onderhandelingen (actief) te steunen. Het Sudanese regime had ingestemd met de DoP en dat werd als een aanwijzing gezien dat IGADD een serieuze rol kon spelen als vredesbemiddelaar. De eerste doelstelling van Nederland voor de steun van het IGADD-vredesinitiatief was beëindiging van het Noord-Zuid conflict. Een tweede doelstelling was dat de eenheid van Sudan bewaard diende te blijven na het bereiken van een vredesakkoord. Om meer resultaat te bereiken in de IGADD-onderhandelingen ten aanzien van het Noord-Zuid conflict ging Nederland tezamen met andere Westerse donorstaten het IGADDSecretariaat vanaf januari 1995 financieel en politiek steunen via het platform FoI. Pronk werd voorzitter van FoI. Nederland en specifiek minister Pronk speelde hierdoor dus een actieve - en persoonlijke - rol ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan. Echter, nadat in 1996 het OLS Review verscheen werd Nederland zich voor het eerst bewust van de twijfelachtige rol van OLS met betrekking tot het Noord-Zuid conflict in Sudan. De kritiekpunten zoals die werden geformuleerd in het OLS Review bleven na het verschijnen van het rapport bestaan. In juni 1998 werd er in Nederlandse beleidsstukken zelfs gesuggereerd dat de humanitaire noodhulp van OLS het Noord-Zuid conflict in Sudan aanwakkerde. Desondanks bleef Nederland OLS al die tijd financieel steunen. Hier waren een aantal redenen voor Allereerst was er geen alternatief, maar daarnaast ook zou het staken van financiële steun aan OLS niet ten goede komen aan de betrouwbaarheid en geloofwaardigheid van Nederland, die altijd een belangrijke voorstander was geweest van het verlenen van financiële steun aan OLS. Bovendien speelden humanitaire principes een belangrijke rol in de overweging de steun voort te zetten. Dit duidt op een tweeslachtige houding van Nederland ten opzichte van OLS. Door het weinig succesvolle verloop van de onderhandelingen ging Pronk zich aan het eind van zijn ministersschap steeds minder bemoeien met het vredesinitiatief van het IGAD-Secretariaat en probeerde hij enkel nog staakt-het-vuren bestanden te realiseren opdat de noodhulp van OLS naar de Sudanese bevolking gedistribueerd kon worden. Daarmee koppelde Nederland haar humanitaire doelstellingen aan de IGAD-onderhandelingen. In juli 1998 werd Herfkens de nieuwe minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Zij was niet bereid om zelf een prominente rol te spelen in het IGAD-vredesproces en gaf het Nederlandse mede-voorzittersschap van IPF Sudan nog hetzelfde jaar over aan Noorwegen. Daarnaast koppelde ook Herfkens humanitaire doelstellingen aan de IGAD-onderhandelingen. 83

Het bereiken van tijdelijke staakt-het-vuren bestanden werd een doel op zich om zo de noodhulp van OLS mogelijk te maken. Herfkens was kritisch ten aanzien van OLS, maar veel haalde de kritiek niet uit. Ondanks de eisen die Nederland had gesteld in navolging van het OLS Review dat de SPLA hun volledige medewerking zou geven aan OLS, bleven veldwerkers melding maken van misbruik. In 1999 dreigde Herfkens daarop een einde te maken aan de samenwerking met de SPLA indien hier geen einde aan kwam. Ondanks deze stellingname werd de eis niet omgezet in het bevriezen van de steun. De tweeslachtige houding van Nederland ten opzichte van OLS die al naar voren kwam tijdens Pronks ministersschap veranderde niet onder Herfkens. Binnen de IGAD-onderhandelingen werd vervolgens in september 2000 besloten om de NDA er niet bij te betrekken, omdat de Sudanese regering hier op tegen was. Nederland vreesde dat hierdoor het bereiken van een vredesakkoord in Sudan een illusie was geworden. Vervolgens bevestigde het evaluatierapport van IPF Sudan in oktober 2000 over de IGADonderhandelingen het pessimisme van Nederland. Nederland ging zich minder bemoeien met IPF Sudan en het IGAD-Secretariaat, maar zette de financiële steun aan IGAD wel voort. Nederland nam ook ten opzichte van het IGAD-vredesiniatief een dubbelzinnige positie in. De aanslagen op de Verenigde Staten op 11 september 2001 luidde een voorzichtig optimisme in van Nederlandse betrokkenheid in de IGAD-vredesonderhandelingen. Het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement dat in januari 2002 tussen de Sudanese regering en de SPLA was gesloten gaf Nederland hoop dat een definitief vredesakkoord in het Noord-Zuid conflict toch bereikbaar was en de realisatie hiervan werd weer een doelstelling binnen het Nederlandse beleid ten aanzien van Sudan. Toen Van Ardenne in juli 2002 de post Ontwikkelingssamenwerking van Herfkens overnam, probeerde Nederland weer een belangrijke plaats in te nemen tussen de betrokken donorstaten bij het Sudanese Noord-Zuid conflict. Nadat eerder het Nuba Mountains CeaseFire Agreement al was ondertekend, werd er in dezelfde maand dat Van Ardenne aantrad het Machakos Protocol getekend door de Sudanese regering en de SPLA waardoor het perspectief op het bereiken van een definitief vredesakkoord in het Noord-Zuid conflict nog reëler was geworden. Van Ardenne bleef net als haar voorgangers Pronk en Herfkens zowel OLS als de IGAD-vredesonderhandelingen in Sudan ondersteunen, maar er deden zich wel enige veranderingen voor. OLS liep als noodhulpprogramma op zijn eind door de relatieve stabiliteit in Zuid-Sudan na de ondertekening van het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement uit januari 2002 en beëindigen van de financiële steun door de Verenigde Staten in november 2002 toen zij het Sudan Peace Act startten. Hierdoor bouwde Nederland haar financiële steun 84

aan OLS af. Nederland ging haar humanitaire doelstellingen sindsdien proberen te realiseren door mee te doen aan het World Food Program van de Verenigde Naties. Nederland kreeg weer een belangrijke plaats tussen de betrokken donorstaten toen Nederland in december 2002 de toezegging kreeg een rol te mogen spelen in de Assesment and Evaluation Commission (AEC) die zou gaan toezien op de vrede in Zuid-Sudan zodra het definitieve vredesakkoord ondertekend zou zijn. Met die toezegging voerde Nederland de diplomatie op ten aanzien van vooral de Sudanese regering om verder te onderhandelen, ondanks dat er een humanitaire crisis ontstond in de Noord-Sudanese provincie Darfur. Tevens wilde Van Ardenne een actieve rol gaan spelen in het institutionaliseren en opnieuw opbouwen van Sudan in een post-conflict fase. Nederland ging daartoe een bijdrage leveren door het organiseren van de Sudan Coordination Meeting in april 2003 en de diplomatentraining Governance and International Politics aan afgevaardigden van de Sudanese regering en de SPLA in juni 2004. Met de ondertekening van het definitieve vredesakkoord, het Comprehensive Peace Agreement (CPA) in januari 2005 door de Sudanese regering en de SPLA werd het startsein gegeven voor de Nederlandse inbreng in de wederopbouw van Sudan. Het feit dat Nederland als één van de zogenoemde getuigen het CPA mede heeft ondertekend weerspiegeld de Nederlandse wens om betrokken te worden in de wederopbouw van Sudan. Met het einde van het Noord-Zuid conflict in Sudan werd er in elk geval voldaan aan de voornaamste doelstelling in het Nederlandse beleid ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict sinds het begin van de jaren negentig.

85

4. Conclusie In deze scriptie stond de vraag centraal welke rol Nederland heeft gespeeld ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan tussen 1989 en 2005. Nederland heeft over de gehele linie een belangrijke plaats ingenomen met betrekking tot het Noord-Zuid conflict in Sudan. Vooral gedurende het ministersschap van Pronk (1989-1998) leverde Nederland een substantiële financiële, politieke en adviserend bijdrage. Het ministersschap van Herfkens (1998-2002) typeerde zich met een meer pessimistische en afzijdige houding van Nederland ten opzichte van het Sudanese Noord-Zuid conflict. Onder Van Ardenne (2002-heden) nam het optimisme en de betrokkenheid van Nederland ten aanzien van het Noord-Zuid conflict weer toe. Nederland week aanvankelijk af van andere Westerse staten door een behoorlijke hoeveelheid bilaterale steun aan Sudan te blijven verlenen ondanks dat de Koude Oorlog was afgelopen en generaal Al-Bashir een repressief radicaal islamitisch regime voerde in Sudan waarbij het Noord-Zuid conflict verergerde. Het Nederlandse Sudanbeleid kenmerkte zich onder Pronk net zoals onder zijn voorganger Bukman nog steeds door het scheppen van kaders om tot goed bestuur te komen en dit kon alleen in een situatie van vrede en stabiliteit. Door het staakt-het-vuren tussen het Sudanese leger en de SPLA meende Pronk dat het Sudanbeleid niet drastisch aangepast hoefde te worden, al werd er vanaf 1989 wel meer aandacht geschonken aan de achtergronden van het Noord-Zuid conflict en de mensenrechtenkwestie in Sudan. Aan deze naïeve veronderstelling kwam een eind toen de burgeroorlog in alle hevigheid losbarstte in 1991. Pronk stelde vast dat Nederland bilaterale ontwikkelingssteun gaf aan een land dat zich in een burgeroorlog verkeerde en dat het met de ontwikkelingssteun bijdroeg aan de machtspositie van het Sudanese regime. Er kwam een omslag in het Nederlandse beleid ten aanzien van Sudan en de ontwikkelingsrelatie werd gefaseerd beëindigd. Nederland paste het beleid hiermee aan dat van de andere Westerse donorstaten aan. De ontwikkelingssteun van Nederland aan Sudan kreeg een multilateraal karakter en verliep via twee wegen. Sinds 1989 bood Nederland financiële steun aan OLS dat in dat jaar opgestart was door de Verenigde Naties om noodhulp te verstrekken aan de Sudanese bevolking en sinds 1994 steunde Nederland het IGAD(D)-Secretariaat dat in 1993 een vredespoging had ondernomen in het Sudanese Noord-Zuid conflict. Deze tweevoudige aanpak heeft Nederland zowel onder Pronk, Herfkens als Van Ardenne gehandhaafd.

86

Nederland steunde OLS uit humanitaire principes en de financiële steun aan OLS is substantieel gebleven totdat OLS eind 2002 minder zoden aan de dijk kon zetten nadat de Verenigde Staten hun eigen noodhulpprogramma met de Sudan Peace Act opstartten en hun steun aan OLS stopten. Bovendien zorgde het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement ervoor dat noodhulp aan de slachtoffers van het Noord-Zuid conflict van minder belang werd. Nederland dacht via OLS niet alleen basishulp maar ook structurele hulp te bieden waardoor de zelfredzaamheid van de Sudanese bevolking zou groeien. Vervolgens begon Nederland ook te hopen dat OLS vredesonderhandelingen in het Noord-Zuid conflict zou kunnen stimuleren, maar deze hoop verging toen de burgeroorlog tussen Noord- en Zuid-Sudan weer oplaaide vanaf 1991. Toen het OLS Review uitkwam in 1996 bleek dat de noodhulp van OLS werd misbruikt door zowel het Sudanese regime als de SPLA. Voorstellen van Nederland om een betere distributie van de noodhulp te bewerkstelligen werden niet overgenomen. Tegen de Nederlandse wens in werd de noodhulp beperkt tot alleen voedsel, medicijnen en onderdak om misbruik te voorkomen. Het duurzame karakter van de Nederlandse humanitaire doelstellingen kwam daarmee met OLS niet meer tot zijn recht. Nederland nam een steeds kritischere positie in ten opzichte van het functioneren van OLS. In 1998 suggereerde Nederland zelfs dat de humanitaire noodhulp van OLS het Noord-Zuid conflict aan zou wakkeren. Dit leidde echter niet tot inkrimping van de Nederlandse financiële steun aan OLS. Integendeel, juist in die periode ging Nederland zelfs meer accent leggen op het verstrekken van humanitaire steun aan Sudan, omdat er in die periode weinig perspectief was op een vredesakkoord tussen de strijdende partijen in het Noord-Zuid conflict. Nederland stelde zich dus dubbelzinnig op tegenover OLS en dit bleef zowel onder Pronk, Herfkens als Van Ardenne het geval. Nederland wilde niet afstappen van de humanitaire doelstellingen en zag Nederland geen alternatief om deze doelstellingen te realiseren. Nederland ging het IGAD(D)-Secretariaat sinds 1994 steunen om daarmee een einde aan het Noord-Zuid conflict in Sudan te bereiken. Een tweede doelstelling was daarbij ervoor te zorgen dat de eenheid in Sudan bewaard bleef. Nederland schaarde zich achter het motto ‘African solutions for African problems’ en hoopte dat de landen in de Hoorn van Afrika door middel van het IGAD(D)-Secretariaat voor een oplossing konden zorgen in het Sudanese Noord-Zuid conflict. IGAD(D) stond echter volstrekt niet neutraal in de kwestie over het Noord-Zuid conflict in Sudan. De agendapunten van de DoP leken vooral de belangen van de IGAD(D)-landen, de SPLA en ook van het Westen te behartigen en niet die van het Sudanese regime. Bovendien stonden de IGAD(D)-landen Uganda, Ethiopië, Eritrea lange tijd op voet van oorlog met het Sudanese regime. De positie van IGAD(D) hoefde volgens Pronk echter 87

geen beletsel te vormen in het onderhandelingsproces. Het vredesvoorstel dat IGAD(D) had gepresenteerd was immers aanvaard door zowel het Sudanese regime als de SPLA. Van de vele vredesinitiatieven had de DoP van het IGAD(D) tot dan toe het meeste resultaat geboekt en volgens Pronk had het initiatief daarom perspectief. Het compromis tussen het Sudanese regime en de SPLA zou succesvol afgerond kunnen worden zolang de betrokken Westerse donorlanden zich neutraal zouden opstellen. Het was van groot belang dat er geen druk vanuit het Westen gelegd zou worden op het Sudanese regime want het regime in Khartoum zou zich uit de vredesonderhandelingen kunnen terugtrekken indien zij het gevoel zouden hebben dat de onderhandelingen te eenzijdig de belangen van IGAD(D), de SPLA en het Westen zou benadrukken. Dat de IGAD(D)-vredesbemiddelaars zich niet aan deze aanbeveling hielden en voornamelijk de belangen behartigden van de SPLA leidde tot frustratie en politieke moeheid aan de kant van Nederland.. De enigszins naïeve veronderstelling dat de buurlanden Uganda, Ethiopië en Eritrea zouden blijven vasthouden aan volstrekte neutraliteit als bemiddelaar bleek al gauw berust op een misvatting. De mate van vijandschap tussen Sudan en de buurlanden Uganda, Eritrea en Ethiopië werd onderschat. De spanningen leidde ertoe dat de buurlanden op sommige momenten op voet van oorlog met elkaar stonden. De SPLA wist hiervan te profiteren en kon tijdens het oplaaien van de burgeroorlog rekenen op logistieke, financiële en politieke steun van deze landen. De onderhandelingen kwamen daardoor in een patstelling terecht waardoor het vredesproces niet meer vooruit kwam. Het Westen bleek de gevolgen van de politieke verhoudingen tussen de IGAD(D)-landen en Sudan onderschat te hebben. Nederland legde dus het feit dat de IGAD(D)-landen niet geheel neutraal waren naast zich neer, maar des te meer was Nederland gericht op niet-inmenging en neutraliteit van het Westen. Echter, toen de verdere onderhandelingen na het ondertekenen van de DoP in 1994 mislukten liet Pronk zijn principes van niet-inmenging en neutraliteit van het Westen enigszins varen. Hij steunde het voorstel van de Verenigde Staten om het FoI op te richten om het IGAD(D)-vredesproces te begeleiden. Met de FoI kon de financiële en politieke steun van Westerse donorstaten aan IGAD(D) worden gekanaliseerd. Pronk deed nog meer water bij de wijn toen FoI omgevormd werd tot IPF Sudan waardoor de betrokkenheid van de Westerse donorstaten groter werd en de Westerse staten behalve een financiële en politieke ook een adviserende bijdrage gingen leveren aan de IGAD(D)-onderhandelingen. Veel hielp het niet want het Sudanese regime stapte keer op keer uit de onderhandelingen waarop de burgeroorlog weer oplaaide. Pronk probeerde toch zo veel 88

mogelijk vast te houden aan neutraliteit en onpartijdigheid en liet ook meerdere malen blijken het niet eens te zijn met de partijdigheid en inmenging van de Verenigde Staten. Toen de Verenigde Staten in 1995 reageerden op een offensief van het Sudanese leger in Zuid-Sudan met het Clinton Initiative, waarmee vooral de tegenstanders van het Sudanese regime bevoordeeld zouden worden, was Nederland hier bijvoorbeeld fel op tegen. Ook toen de Verenigde Staten in het voorjaar van 1997 voorstelden de SPLA militair te steunen, hield Nederland de Verenigde Staten tegen. Dat Pronk voorzitter werd van FoI en later mede-voorzitter van IPF Sudan was te danken aan het feit dat Nederland als neutraal werd beschouwd door zowel het Sudanese regime als de SPLA. Desondanks liet ook Nederland zelf enige onpartijdigheid doorschemeren toen Pronk in het voorjaar van 1997 in een onderhoud met Serri, de Italiaanse mede-voorzitter van IPF Sudan, liet weten problemen te hebben met het regime in Khartoum. Een niet geheel onpartijdige houding van Nederland kwam ook naar voren toen Nederland het LEI, het vredesinitiatief van Libië en Egypte, uit juli 1999 dat meer bijval kreeg van de Sudanese regering dan van de SPLA zonder overtuigende redenen afwees en zich daarmee achter de Verenigde Staten schaarde. Verder kan het als verwonderlijk beschouwd worden dat Nederland de IGAD(D)vredesinitiatieven altijd is blijven steunen, ook omdat het tot weinig resultaten leidden. IGAD(D) was verre van neutraal en Nederland heeft zijn steun aan IGAD(D) altijd voortgezet. De DoP was aanleiding voor enthousiasme aan de kant van de Westerse donorstaten. Toen echter duidelijk werd dat het Sudanese regime niet van plan was de onderhandelingen voort te zetten heeft Pronk alles in het werk gesteld om de onderhandelingen voort te laten duren. Hierdoor kwam Nederland op voor de belangen van IGAD(D) en het Westen en niet voor die van het Sudanese regime. Dat benadrukt de veronderstelling dat de IGAD(D) onderhandelingen op geen enkel moment neutraal zijn verlopen. Met financiële en politieke steun probeerde Nederland het IGAD(D)onderhandelingsproces aan de gang te houden. Uganda, Eritrea en Ethiopië voerden de druk op door de SPLA te steunen in de strijd tegen het Sudanese regime. IGAD(D) diende slechts als politieke verlengstuk van het conflict waarin het Sudanese regime tegenover de SPLA en bondgenoten kwam te staan. Het onderhandelingsproces is daardoor op geen enkel moment neutraal geweest. Tot op bepaalde hoogte heeft wishful thinking gebaseerd op humanitaire principes Pronk gestimuleerd om een actieve bijdrage te leveren aan het bewerkstelligen van vrede in het Noord-Zuid conflict. Dat het niet lukte om controle te krijgen over het IGAD(D)89

onderhandelingsproces resulteerde uiteindelijk in politieke moeheid en frustratie. Aan het eind van zijn ministersschap maakte zijn bevlogenheid plaats voor een meer terughoudende bemoeienis ten opzichte van de ontwikkelingen in het Sudanese Noord-Zuid conflict. Het weinig succesvolle verloop van het IGAD(D)-vredesinitiatief zorgde er niet voor dat Pronk de steun aan het IGAD(D)-Secretariaat terugtrok. Nederland heeft wel een aantal keren gedreigd haar financiële steun in te trekken en de steun was ook minder onder Herfkens toen de IGADonderhandelingen in het slop waren, maar Nederland heeft zich nooit helemaal teruggetrokken. Dat kwam allereerst omdat er weinig alternatieven waren. Het Libisch Egyptisch Initiatief was het enige vredesvoorstel dat als alternatief kon worden gepresenteerd. Het ontbrak echter aan steun en er werd daarom niets meer met het voorstel gedaan. IGAD(D) zorgde immers ook voor een staakt-het-vuren. Deze wapenstilstanden zorgden er voor dat OLS kon functioneren. Door een staakt-het-vuren kon de humanitaire hulp tot diep in het oorlogsgebied worden gedistribueerd. De distributie van humanitaire hulp speelden vaak een belangrijkere rol dan de onderhandelingen. Onder Herfkens werden de IGAD(D) onderhandelingen zelfs gebruikt om tot staakt-het-vuren te komen zodat OLS kon blijven functioneren. Humanitaire doelstellingen overschaduwden dus de realiteit van de IGAD(D)onderhandelingen. Door een einde te maken aan de financiële steun aan het IGAD(D) Secretariaat zou het functioneren van OLS in gevaar komen. De verklaring voor de dubbelzinnige houding van Nederland kan deels gevonden worden in het feit dat humanitaire principes een dominante rol hadden in het Nederlands ontwikkelingsbeleid en er geen andere mogelijkheid voor handen leek om de bevolking in Sudan te helpen. Onder Herfkens groeide het pessimisme over de voortgang in de IGADonderhandelingen. Door het mede-voorzittersschap van IPF Sudan aan Noorwegen te delegeren gaf Herfkens een duidelijk signaal af dat ze weinig interesse had om nog actief deel te nemen aan de IGAD-onderhandelingen. Het beleid van Herfkens ten aanzien van het Noord-Zuid conflict in Sudan kan in vergelijking met het beleid van Pronk als realistischer gezien worden. Door de Sudanese regering en de SPLA te bewegen tot tijdelijke staakt-hetvuren in plaats van een definitief vredesakkoord kwam er weer schot in de distributie van noodhulp. Het gevolg van deze aanpak was dat OLS beter kon functioneren. Van Ardenne nam de post Ontwikkelingssamenwerking over in een periode dat er nieuwe kansen ontstonden in het IGAD(D)-onderhandelingsproces. Het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement was al gesloten en in dezelfde maand dat Van Ardenne aantrad werd het Machakos Protocol tussen de Sudanese regering en de SPLA gesloten. Optimisme 90

hierover heeft het Nederlandse beleid ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict beïnvloed en tot een nieuw enthousiasme geleid om weer een belangrijke rol te gaan vervullen in het vredesproces. Van Ardenne meende dat het staakt-het-vuren een permanent karakter zou moeten krijgen tot de Machakos-onderhandelingen afgerond waren. Deze nieuwe doelstellingen in het beleid ten aanzien van het Noord-Zuid conflict waren kenmerkend voor het groeiende vertrouwen in het onderhandelingsproces. Van Ardenne paste het Nederlandse beleid ten aanzien van het Noord-Zuid conflict aan en legde de nadruk op maatschappijopbouw en institutionalisering van Sudan in een post-conflict fase. Bovendien bracht zij het belang van verzoening, stabiliteit en economische ontwikkeling onder de aandacht bij zowel de Sudanese regering als de SPLA. Van Ardenne deed daarbij aanzienlijke financiële toezeggingen voor de wederopbouw van Sudan zodra de post-conflict fase zou aanbreken. Humanitaire doelstellingen speelden nog steeds een belangrijke rol, maar door de nieuwe omstandigheden waren deze minder van belang. Het Nuba Mountains Cease-Fire Agreement hield stand en het Machakos-akkoord stimuleerde Van Ardenne om meer de nadruk te leggen op de opbouw van een bureaucratie. Bovendien werd het duidelijk dat de nieuwe strategie van de Verenigde Staten werkte. Zij voerden de druk met succes op in november 2002 met de Sudan Peace Act en de Sudanese regering ging door met het verder onderhandelen over de uitwerking van het Machakos Protocol. Dit verklaart ook de milde reactie van Van Ardenne op de Sudan Peace Act. Al stelde zij zich nog steeds op het standpunt dat neutraliteit de beste manier was om tot een akkoord te komen, publiekelijk bekritiseerde Van Ardenne het Amerikaanse beleid op geen enkel moment. Van Ardenne liet in de praktijk steeds meer blijken vertrouwen te hebben in de Amerikaanse strategie door meer tijd, energie en geld in het vredesproces te steken. Neutraliteit en onpartijdigheid waren nog steeds belangrijke voorwaarden in het Nederlandse standpunt om tot een succesvolle afronding te komen van de onderhandelingen. Uiteindelijk leidde de inmenging van de Verenigde Staten tot een doorbraak in het vredesproces. Er kan dus niet alleen geconstateerd worden dat Nederland weinig tot niets deed om niet-inmengings- en neutraliteitsprincipes te verdedigen en aan andere landen op te leggen, maar dat Nederland zelf zelfs deze principes naast zich neerlegde en opgetogen was met de uitkomsten van het optreden van de Verenigde Staten. Behalve dubbelzinnig kan de Nederlandse houding daarom misschien wel hypocrisie of zelfs opportunisme verweten worden. De Amerikaanse druk genereerde effect en dat verminderde de noodzaak om vast te houden aan neutraliteit. 91

Ook het Nederlandse beleid ten aanzien van OLS werd aangepast. Humanitaire doelstellingen bleven een belangrijke stempel drukken op het Nederlandse beleid, maar nu er een alternatief was voor OLS met het World Food Program van de Verenigde Naties werd de steun aan OLS langzaamaan afgebouwd. Met het World Food Program werd de nadruk enkel nog gelegd op de distributie van voedsel in enkele gebieden in Zuid-Sudan. De Sudan Peace Act nam voor een groot deel de rol van OLS over en besteedde bovendien veel geld aan maatschappij-opbouw. Met terugwerkende kracht kan gesteld worden dat neutraliteit nooit de leidraad is geweest van de IGAD(D)-landen en dat de IGAD(D)-vredesonderhandelingen slechts als een voortzetting dienden van het Noord-Zuid conflict, aangemoedigd door staten als de Verenigde Staten die er een verborgen agenda op nahielden. Nederland stapte met de goede bedoelingen in het vredesproces en raakte zo betrokken bij slepende en weinig succesvolle onderhandelingen tussen de Sudanese regering en de SPLA. Politieke moeheid en frustraties zorgden er niet voor dat er een einde kwam aan de Nederlandse betrokkenheid in het vredesproces, al nam de betrokkenheid wel af. In de eerste plaats zijn natuurlijk de Sudanese regering en de SPLA zelf verantwoordelijk geweest voor de burgeroorlog en het moeizame verloop van de vredesonderhandelingen. Maar Nederland heeft wel een belangrijke bijdrage geleverd aan het IGAD(D)-vredesproces en heeft zo onbedoeld een bijdrage geleverd aan de voortzetting van de burgeroorlog. Het is de vraag of er uiteindelijk daadwerkelijk gesproken kan worden van ‘African Solutions’. De oorlog tegen het internationale terrorisme van de Verenigde Staten na 9/11 forceerde uiteindelijk een doorbraak in de onderhandelingen in het Sudanese Noord-Zuid conflict. Deze omstandigheden en niet de Nederlandse betrokkenheid zorgden er uiteindelijk voor dat er een akkoord kwam. De veronderstelling dat neutraliteit gewaarborgd moest blijven verloor onder Van Ardenne steeds meer aan betekenis en in plaats daarvan konden de Amerikaanse inspanningen in de oorlog tegen het terreur uiteindelijk voor een doorbraak in het vredesproces zorgen. Door omstandigheden kwam er zo een omslag in het onderhandelingsproces. In januari 2004 ondertekenden de Sudanese regering en de SPLA een definitieve vredesakkoord: het Comprehensive Peace Agreement (CPA). De betrokkenheid van Nederland was in vergelijking met die van de Verenigde Staten klein, maar toch kan gesteld worden dat dankzij de Nederlandse inzet een belangrijke bijdrage is geleverd aan de succesvolle afronding van de onderhandelingen in het Noord-Zuid conflict in Sudan. Aangezien de doelstellingen van Nederland onder Van Ardenne vooral waren gericht op 92

maatschappijopbouw in een situatie van blijvende vrede moet het resultaat van de Nederlandse bijdrage nog worden bezien. Of het vredesakkoord stand houdt is ook de vraag, maar tot die tijd kan gesteld worden dat het voornaamste doel van de Nederlandse betrokkenheid in de vredesonderhandelingen ten aanzien van het Sudanese Noord-Zuid conflict sinds het begin van de jaren negentig toch is gerealiseerd, - zij het via een andere weg die Nederland in principe voor ogen had - namelijk de totstandkoming van een definitief vredesakkoord tussen de strijdende partijen.

93

Literatuurlijst Boeken en tijdschriften Albino, O., The Sudan: a southern viewpoint (London 1970). Alier, A., Southern Sudan: Too Many Agreements Dishonoured (Exeter Devon 1990). Allen, T., “Full Circle?: An Overview of Sudan’s ‘Southern Problem’ since Independence”, Northeast African Studies 11 (1989) 41-66. Assefa, H., Mediation of civil wars, approaches and strategies-the Sudan conflict (Boulder and London 1987). Baarsen, van, M.V., The Netherlands and Sudan: Dutch Policies and Interventions with respect to the Sudanese Civil War (Den Haag 2000). Bechtold, P.K., More turbulence in Sudan: a new politics this time? (Washington 1991). Center for Strategic and International Studies, U.S. Policy to end the Sudan’s war – a report of the CSIS Task Force on U.S. (Washington 2001). Collins, R.O., “The blood of experience. The conflict in Southern Sudan: a search for common ground”, Northeast Africa Studies 4 (1997) 21-37. Daly, M.W., “Broken bridge and empty basket: the political and economic background of the Sudanese civil war”, in: Civil war in the Sudan, (London 1993) 1-26. Douma, P. en Walraven, van, K., Between indifference and naivety: Dutch policy interventions in African conflicts: a synthesis report (Den Haag 2000). Fleuhr-Lobban, C., Islamization in Sudan: a critical assesment (Washington 1991). Garang, J., The call for democracy in Sudan (London 1992). Glickman, H., “Islamism in Sudan’s civil war”, Orbis 44 (1992) 267-281. Heraclides, A., “Janus or Sisyphus? The southern problem of the Sudan”, The journal of modern African studies 25 (1987) 213-231. International Crisis Group, Sudan best Chance for Peace: How Not to Lose it, an International Crisis Group Report (Nairobi 2002). International Crisis Group, Towards an Incomplete Peace, an International Crisis Group Report (Nairobi 2003). International Crisis Group, Ending Starvation as a weapon of war in Sudan, an International Crisis Group Report (Nairobi 2002).

94

International Crisis Group, Darfur. Rising: Sudan's New Crisis, an International Crisis Group Report (Nairobi 2004). International Crisis Group, Do Americans Care about Darfur, an International Crisis Group Report (Nairobi 2004). International Crisis Group, Now or Never in Darfur, an International Crisis Group Report (Nairobi 2002). International Crisis Group, Sudan's Partial Peace, an International Crisis Group Report (Nairobi 2005). Johnson, D.H., “The southern Sudan”, in: The minority rights group report, (London 1988) 101-125. Karam, A., “Soedan: Islamitische kameleon aan de macht”, in: Het Midden-Oosten: een politiek handboek (Amsterdam 1997) 139-147. Korwa, A., “Conflict Resolution in Sudan”, Conflict Trends 3 (Durban 1999) 30-32. Krumah, G.N., “Plastering over the Past”, Al-Ahram Weekly 554 (2001) 123-130. Legum, C., “Democratic Republic of Sudan”, in: The Horn of African in continuing crisis (New York 1979) 109-133. Lesch, A.M., “Confrontation in the Southern Sudan”, Middle East Journal 40, (1986) 410428. Lesch, A.M., The Sudan, contested national identities (Oxford 1998). Lesch, A.M., Sudan’s foreign policy: in search of arms, aid and allies (Washington 1991). Malwal, B., “The roots of current contention”, in: Deng, F. en Gifford, P. ed. The search for peace and unity in the Sudan (Washington 1987) 9-14. Metelits, C., “Democratization, Global Norms, and the Sudan People’s Liberation Army”, Africa Today, 81 (2005) 65-81. Minair, L., Humanitarianism under siege. A critical review of Operation Lifeline Sudan (Trenton/New Jersey 1990). Ministry of Information and Culture, Sudan Today (Khartoum 1971). Mohamedali, M.A., “Independent Africa and ethno-regional conflicts: the case of the Sudan”, Ufahamu 22 (1994)108-118. Nyot Kok, P., “The ties that will not bind: Conflict and racial cleavage in Sudan”, In: Anyang Nyong’o, P., Arms and daggers in the heart of Africa, studies of internal conflicts (Nairobi 1993) 33-66.

95

O'Ballance, E., The Secret War in the Sudan: 1955-1972 (Hamden/Connecticut 1977). Omaar, R. and Waal, de, A., Components of a lasting peace in Sudan: First thoughts’ African Rights (London 1995). Peninou, J.L., “Un redéploiement strategique dans la Corne de l‘Afrique”, Le Monde Diplomatique 15 (2002) 23-30. Prah, K.K., “African nationalism and the origins of war in the Sudan”, Lesotho law journal, 2 (1985) 179-196. Rogier, E., Designing an Integrated Strategy For Peace, Security and Development In PostAgreement Sudan (Den Haag 2005). Scott, P., “The Sudan People's Liberation Movement (SPLM) and Liberation Army (SPLA)”, Review of African Political Economy 33 (1985) 69-82. Sikainga, A.A., “Northern Sudanese political parties and the civil war”, in: Civil war in the Sudan (London 1993) 78-96. United Nations, Arab Human Development Report 2002 (New York 2001). Venter, A.J., “Sudan in strife: a catalyst for conflict”, Jane’s intelligence review, 11 (1997) 36-40. Waal, de, A., “Some comments on militias in contemporary Sudan”, in: Sudan history, identity, ideology (Oxford 1991) 71-83. Wakoson, E.N., “The origin and development of the Anya-Nya movement 1955-1972”, in: Southern Sudan: regionalism and religion (Khartoum 1984) 127-204. Wakoson, E.N., “The Sudanese dilemma: the south-north conflict”, Northeast African Studies, 9 (1987) 43-58. Wakoson, E.N., “Islamism and militarism in Sudanese politics: Its impact on nation building”, Northeast African Studies, 5 (1998) 47-94. Woltering, R.A.F.L., “Nieuw Amerikaans Sudanbeleid sinds Bush junior”, Internationale Spectator 11 (2002) 555-559. Wondu, S., en Lesch, A.M., Battle for peace in Sudan. An analysis of the Abuja conferences 1992-1993 (Lanham 2000). Woodward, P., Sudan, 1898-1989: The Unstable State (Boulder/Colorado 1990). Woodward, P., Sudan, “War without end”, in: Furley, O., Conflict in Africa (London 1995) 95-109.

96

Archief ministerie van Buitenlandse Zaken Archief BuZa, dossier 00302 Voortgang vredesonderhandelingen in Sudan, 1989-1994, inv. nr. 14683. Archief BuZa, dossier 00604 Friends of IGADD, 1992-1994, dch/2019/00604, inv. nr. 540927. Archief BuZa, dossier 00262 ontmoetingen in kader Sudan, 1992-1994, dch / 2017, inv. nr. 542641. Archief BuZa, dossier 00003 ontmoetingen in kader Sudan, 1993-1996, dch/ara inv., nr. 542645. Archief BuZa, dossier 00141 Sudan, 1992-1993, daf / 2008 inv. nr. 542652. Archief BuZa, dossier 00003 Sudan / binnenlandse politiek / igad – foi, 1996-1996, dch/ara inv. nr. 554721, 2. Archief BuZa, dossier 01086, Sudan / binnenlandse politiek / igad – foi, 1996-1996, daf / 2007, inv. nr. 472862, 3-4. Archief BuZa, dossier 01086 sudan / binnenlandse politiek / igad – f Vredesinitiatief van interafrica group – igad topconferentie Djibouti 1996-11-25 t/m 1996-11-25, 1994-1996, daf / 2007 inv. nr. 472872. Archief BuZa, dossier 00596 international advisory committee for operation lifeline sudan review, 1996-1998, dch/2019 inv. nr. 566905. Archief BuZa, dossier 01087 Soedan/iadd vredesinitiatief van interafrica group – friends of igad (foi), 1995-1996, daf / 2007 inv. nr.554791. Archief BuZa, dossier 00170 vredesinitiatief van interafrica group – igad partners forum (IPF) projectvoorstellen, 1995-1998, daf / 2019 inv. nr. 554728. Archief BuZa, dossier 00303 igad partners forum ipf committee for support to peaece in Sudan, 1997-1999, dch / 2020 inv. nr. 612328. Archief BuZa, dossier 00041 flight ols Sudan, 1997-1998, dch / 2019 inv. nr. 573742. Archief BuZa, dossier 00949 noodhulp aan Sudan, 1998-2001, daf / 2007 inv. nr. 602300. Archief BuZa, dossier 00806 vredesinitiatief interafrica group – igad partners forum (ipf) committee for support to peace in Sudan, 1996-1998, daf / na inv. nr. 605253. Archief BuZa, dossier 00011 vredesinitiatief interafrica group, 1996-1998, dkp/2014 inv. nr. 610067.

97

Archief BuZa, dossier 00011 conferentie inzake Sudan/ipf, 1996-1998, dkp/2014 inv. nr. 610067. Archief BuZa, dossier 00190 sudan / igad partners forum ipf committee for support to peace in Sudan / Den Haag ,1996-1998, dch/2019, nr. 612324. Archief BuZa, dossier 00807 vredesinitiatief interafrica group – igad partners forum (ipf) committee for support to peace in Sudan , 1996-1998, daf / na inv. nr. 624021. Archief BuZa, dossier 00465 igad Partners Forum Committee for support to peace in the Sudan , 1996-1998, dvl/bz/os/2005 inv. nr. 659489. Archief BuZa, dossier 00913 voorbereiding en de verslaggeving van de vergadering donorgroep IPF, 1996-1998, daf/Ara inv. nr. 666106. Archief BuZa, dossier 00913 voorbereiding en de verslaggeving van de vergadering donorgroep IPF, Bezoeken, 1997/2000, daf/Ara inv. nr. 632632. Archief BuZa, dossier 00535 bijeenkomsten/overlegstructuren, 1998/2000, map Dch/2020, inv. nr. 639003. Archief BuZa, dossier 04186 exchange of views ipf met de Verenigde Staten, 1997/2000, map Dch/2020 inv. nr. 643417. Archief BuZa, dossier 00571 voorbereiding en de verslaggeving van IGAD bijeenkomsten, 1999/2002, daf/na inv. nr. 666107. Archief BuZa, dossier 00042 voorbereiding en de verslaggeving van IGAD bijeenkomsten, 1998/2001, dmv/na inv., nr. 674089. Archief BuZa, dossier 00042 IGAD conferenties, 1999/2001, dmv/206 inv. nr. 674089. Archief BuZa, dossier 00982 vredesinitiatief interafrica group, voorheen friends of igad, 2000-2002, daf/na, nr. 680018. Archief BuZa, dossier 00810 IGAD/IPF/Den Haag, 2000-2002, daf/na inv. nr. 680594. Archief BuZa, dossier 00759 voorbereiding en de verslaggeving van de bijeenkomst van IGAD, 2000-2002, daf/na inv. nr. 692598. Archief BuZa, dossier 00022 Sudan/igad partners forum (IPF)/oslo, 2000-202, dmv/2006 inv. nr. 698529. Archief BuZa, dossier 00066 ipf igad partners forum- veiligheidsraad, 2000-2002, dmv / 2006 / inv. nr. 700377. Archief BuZa, dossier 00428bezoeken aan sudan, 2000-2002, daf / 2022 inv. nr. 715895. Archief BuZa, dossier 00752 voorbereiding en verslaglegging van structuren, 2001-2003, daf / NA inv. nr. 725183.

98

Archief BuZa, dossier 01231 vredesinitiatief interafrica group – igad partners forum (ipf) committee or support to peace in Sudan, 2001-2003, daf / ara inv. nr. 746127. Archief BuZa, dossier 00753 Sudan Coordination Meeting, 2003, daf / NA inv. nr. 802736. Archief BuZa, dossier 01327 vredesinitiatief interafrica group – igad partners forum (ipf) periode 2003-2004, daf / ARA inv. nr. 822746. Archief BuZa, dossier 01200 oprichting inetrnatonal support group for sudan-delegatie inclusief budgetomhanging-inzet gedelegeerde middelen tbv quick impact activiteiten, 20032004, dmv / arch inv. nr. 860460. Archief BuZa, dossier 00322 Sudan / igad [partners forum (ipf) / oslo, 2003-2004, dmv / 2025 inv. nr. 866969. Parlementaire stukken (in chronologische volgorde) Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, Aanhangsel 1719, 1720 en 1721. Vragen van de leden Koenders en Dijksma (beiden PvdA) aan de ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking over het beleid van de Ugandese regering t.a.v. het Sudanese conflict. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, Aanhangsel 2749 en 2750. Vragen van de leden Van Middelkoop (GPV), Rouvoet (RPF) en Van den Berg (SGP) aan de minister van Buitenlandse Zaken over de situatie in het Nuba-gebergte. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, Aanhangsel 733 en 734. Vragen van het lid Koenders (PvdA) aan de minister van Buitenlandse Zaken over de situatie van de mensenrechten in Sudan. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, Aanhangsel 1951. Vragen van het lid Hoekema (D66) aan de minister van Buitenlandse Zaken over Soedan. (Ingezonden 14 maart 2001) Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, Aanhangsel 1738. Vragen van de leden Van Middelkoop (GPV) en Van Dijke (RPF) aan de minister van Buitenlandse Zaken over de slavenhandel in Soedan. (Ingezonden 1 maart 2001) Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 22 831, nr. 25 4. Brief ministers over de actuele siuatie in Soedan Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 22 831, nr. 25 3. Voortgang en resultaat dialoog EU/Soedan. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 22 831, nr. 25 2. Humanitaire Situatie Sudan 2002

99

Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 22 831, nr. 43 1. Brief van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 22 831, nr. 41 1. Brief van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 22 831, nr. 41 1. Brief minister en staatssecretaris met het verslag van de reis van 12 tot 14 oktober 2002 naar de Hoorn van Afrika Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, Aanhangsel 881. Vragen van de leden Hoekema (D66) en Koenders (PvdA) aan de minister van Buitenlandse Zaken over Soedan. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 237 en 22 831, nr. 6 1. Hoorn van Afrika notitie Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 237, nr. 1 1. Notitie Sterke mensen, Zwakke staten Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 200 V, nr. 10 3. Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2004. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 22 831, nr. 45 1. De Hoorn van Afrika; Verslag algemeen overleg over hongersnood in Afrika en het vredesproces in Soedan. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 22 831, nr. 46 1. De Hoorn van Afrika; Brief minister over oliewinning in Soedan. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 237 en 29 234, nr. 3 1. Afrika-beleid; Brief minister met het verslag van de reis naar de jaarvergadering van de IGAD in Kampala, Uganda van 19 t/m 23 oktober 2003. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, Aanhangsel 589. Vragen van de leden Szabó en Van Baalen (beiden VVD) aan de ministers voor Ontwikkelingssamenwerking en van Buitenlandse Zaken over een ernstige verslechtering van de situatie in Zuid-Soedan. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, Aanhangsel 3429. Vragen van het lid Koenders (PvdA) aan de ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking over de schending van mensenrechten in Soedan. (Ingezonden 29 april 2004). Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, Aanhangsel 3415. Vragen van de leden Brinkel en Ferrier (beiden CDA) aan de ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking over de situatie in West-Soedan. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 21 501-02, nr. 553 5.

100

Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen; Brief minister en staatssecretaris met verslag RAZEB en ministeriële sessie ICG; 17-18 mei 2004. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 237 en 22 831, nr. 6 1. Hoorn van Afrika Notitie. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 21 501-02, nr. 597 6. Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen; Brief minister en staatssecretaris met verslag 13 decenber 2004. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 21 501-02, nr. 596 5 Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen; Brief minister en staatssecretaris bij de geannoteerde agenda van de RAZEB van 13 en 14 december 2004. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, Aanhangsel 2445. Vragen van het lid Koenders (PvdA) aan de ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking over de VN-missie in Soedan en MONUC. (Ingezonden 2 maart 2005). Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, Aanhangsel 2481. Vragen van het lid Szabó (VVD) aan de minister voor Ontwikkelingssamenwerking over nieuwe berichtgeving van de Verenigde Naties inzake het aantal slachtoffers in Darfur. (Ingezonden 16 maart 2005). Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 21 501-02, nr. 595 6. Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen; Brief ministers en staatssecretaris met het verslag van de Razeb van 22-23 november 2004. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, Aanhangsel 2143. Vragen van het lid Szabó (VVD) aan de minister voor Ontwikkelingssamenwerking over geplande armoede en ongewenste situaties bij de hulpverlening aan Soedan. (Ingezonden 7 februari 2005). Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 22 831, nr. 48 3. De Hoorn van Afrika; Brief minister met verslag bezoek Eritrea; 5-6 december 2004. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 26 433, nr. 32 13. Vragen van het lid Hoekema (D66) aan de minister van Buitenlandse Zaken over buitenlandse oliemaatschappijen. (Ingezonden 18 juli 2001).

101