De lange weg van verandering
Onderzoek naar invloedsfactoren bij organisatiestructuurverandering in enkele gemeenten
Open Universiteit Nederland Studierichting: wo-bestuurskunde Student: H.J. Zwiep Studentnummer: 83.56.86.601 Begeleider/examinator: Prof. Dr. H. Aardema Mede-examinator: Prof. Dr. A.F.A. Korsten
Drouwenerveen, 10 juli 2007
Woord vooraf Het afronden van een afstudeeropdracht is als de beklimming van de Alpe d’Huez. Het is zwaar, je weet dat, je weet zelfs dat je moet afzien maar toch: je begint eraan. Bij de start kijk je vooruit. Nog 26 bochten te gaan. De eerste bochten lijken te doen. Je kunt al een klein eindje naar beneden kijken maar de top van de berg is nog ver weg. Wat je bij de start van de beklimming nog niet voelt, is de verzuring. En wat je bij de start nog niet weet, is dat je gaat denken aan stoppen. Gelukkig rijdt de ploegleider en de rondearts mee. Je wordt opgepept en opgelapt, zodat je verder kunt. Weer een bocht. Doorgaan, we zien later wel weer. Regelmatig spookt door mijn hoofd; “ontvang ik hoon of ga ik nog voor de bloemen”. Ik heb mijzelf op één moment in de rit, na een flinke val, afgevraagd of ik nog weer zou opstaan of dat ik maar zou blijven liggen. Maar met de finish in zicht is blijven liggen natuurlijk geen optie. Zeker niet als je weet dat het, ondanks de zwaarte van de koers, onderweg natuurlijk flink genieten is. Weer een bocht, het geeft een kick. Het publiek juicht je toe. Wat ik onderweg heb gezien en heb beleefd had ik voor geen goud willen missen. Alleen mijn kinderen hadden mij gedurende deze periode ook niet altijd willen missen. Uitspraken als “papa moet je nu alweer achter de computer” en “hoelang duurt de studie nog” doen zeer. Maar dan is er altijd wel de rondearts die een pleister op de wonde van de renner plakt en ook op de wonde van de kinderen. Yvonne bedankt. Zonder zo’n rondearts als jij was ik beschadigd aangekomen. Naast het feit dat ik mijn vrouw en kinderen, Emiel en Merel, wil bedanken voor de onvoorwaardelijke steun die ze mij hebben gegeven, wil ik mijn begeleider/examinator Harrie Aardema ook bedanken. Zijn steun, nuttige bijdragen, maar vooral ook het scherp maken van mijn stuk, waar ik de scherpte nog niet had, hebben mij zeer geholpen. Ook mede-examinator Arno Korsten wil ik hier bedanken voor de gedachten die we uitwisselden en de nieuwe denklijnen die hij daarmee bij mij heeft ingezet. Iemand die hier ook beslist niet ongenoemd mag blijven is Maarten Askamp. Hij was voor mij de perfecte ploegleider. Zonder zijn inspirerende en hoopgevende momenten was ik niet boven gekomen. Maarten “de dood of de gladiolen”. Het zijn de bloemen geworden. Dank daarvoor. Dank voor de mooie momenten die we deelden, of het nu in Ter Apel was of in Apeldoorn, ik vergeet ze niet. Nu kunnen mijn kinderen de lollies opeten die ik van je kreeg bij de start van de beklimming met de mededeling “opeten bij de finish”. Ware het niet dat ik vermoed dat ze ver over de datum zijn. Ik bewaar ze als aandenken. Verder wil ik de bestuurders en medewerkers van de gemeenten Hoogeveen, Stadskanaal en Tubbergen bedanken voor de medewerking die zij aan mijn onderzoek hebben gegeven. Zonder jullie open houding zou mijn onderzoek aan kracht inboeten. Tenslotte wil ik iedereen bedanken die regelmatig met warme belangstelling aan mij heeft gevraagd hoe het onderzoek vorderde. Familie, vrienden, kennissen, collega’s en anderen; dank daarvoor. Zonder belangstelling zouden de woorden die hierna zijn geschreven geen betekenis hebben. Dan wens ik u nu veel plezier met het lezen van dit rapport en hoop ik dat u, net als ik, een aantal momenten tegenkomt waarvan u denkt die had ik niet willen missen. Henk Zwiep, Drouwenerveen, 10 juli 2007.
2
Samenvatting Organisatieontwikkeling. Op welke wijze vernieuwen organisaties? Organisaties zijn dynamisch en veranderen elke dag. Hoewel organisaties elke dag veranderen, wil dat niet zeggen dat deze veranderingsprocessen voldoende zijn om de organisatie constant optimaal op haar taak toe te rusten. Aardema (2005) geeft aan dat in veel gemeentelijke organisaties op dit moment een proces aan de gang is waarbij het bestaande organisatiemodel wordt vervangen door een ander model. Het lijkt dat er sprake is van een fundamentele herbezinning op de inrichting van de gemeentelijke organisatie. In de jaren tachtig kenden de meeste gemeenten een secretariemodel, dat in de jaren negentig is overgegaan in een sectorenmodel. Dat laatste model lijkt nu, in het eerste decennium van de 21e eeuw, steeds meer over te gaan in een directie c.q. afdelingenmodel. Hoe komt het dat veel organisaties kiezen voor een organisatiestructuurverandering, ondanks het gegeven dat gemeenten elke dag veranderen? Invloedsfactoren organisatieontwikkeling. Een dilemma bij organisatieontwikkeling is dat wetenschappelijk onderzoek van Boonstra (2000) uitwijst dat in Nederlandse organisaties zeventig procent van organisatieveranderingsprocessen vroegtijdig vastloopt of niet het beoogde resultaat realiseert. Ik vraag mij af of het beeld, waarin meer dan zeventig procent van de veranderingen mislukt, ook geldt voor gemeenten. Meer dan dat vraag ik mij af welke invloedsfactoren een cruciale rol spelen bij veranderingen in een gemeentelijke organisatie? Het is namelijk interessant om te weten welke invloedsfactoren de slagingskans voor het veranderen van een gemeentelijke organisatie vergroten. Dit, omdat bekendheid met de invloedsfactoren en het toepassen ervan in de toekomst kan leiden tot een hoger percentage geslaagde organisatieveranderingen. Hierbij doe ik verslag van een onderzoek naar de wijze waarop gemeenten hun organisatie ontwikkelen. Een veranderingsproces waarbij op kenbaarheidniveau het opnieuw construeren van vaststaande patronen (structuur) en het opnieuw construeren van betekenissen (gedrag) plaatsvindt. Literatuur, enquête en interview. Naast het verrichten van literatuurstudie heb ik via een enquête (schriftelijk) en interviews (face to face) gezocht naar verdere informatie over de wijze waarop enkele gemeenten zijn omgegaan met hun organisatieontwikkelingtraject. Het veldgerichte onderzoek (enquêtes en interviews) heb ik verricht bij de gemeenten Hoogeveen, Stadskanaal en Tubbergen. In de gemeente Tubbergen zijn 30 enquêtes uitgezet en in de andere twee gemeenten 32. De enquêtes zijn verspreid onder leden van het dagelijks bestuur en de ambtelijke organisatie. Waaronder specifiek de burgemeester, de wethouder met Personeel en Organisatie in portefeuille, de gemeentesecretaris, de raadsgriffier, de coördinator van het veranderingsproces en twee leden van de ondernemingsraad (voorzitter en/of secretaris) Overige medewerkers die zijn gevraagd om een enquête in te vullen zijn aselectief benaderd. Het betreffen leidinggevenden en andere medewerkers. Vanuit de gemeente Stadskanaal zijn 24 ingevulde enquêtes retour ontvangen en vanuit de gemeente Hoogeveen en Tubbergen 16. De schriftelijke gegevens die ik heb verzameld, heb ik vervolgens in een face to face interview in de gemeente Hoogeveen besproken met de heer J. Beenhakker, hoofd Personeel & Organisatie, de heer J.P. Wind, raadsgriffier en de heer J.
3
Klein, voorzitter van de Ondernemingsraad. In de gemeente Stadskanaal heb ik een face tot face interview gehouden met de heer J.J. Stavast, burgemeester, de heer K.J.Havinga, gemeentesecretaris en de mevrouw S. La Bruyn, secretaris van de Ondernemingsraad. In de gemeente Tubbergen heb ik een interview gehouden met de heer G.B.J. Mensink, gemeentesecretaris, de heer P.M. Kieft hoofd van Algemene Personele en Juridische Zaken, mevrouw J.M.G. Waaijer, raadsgriffier en de heer F. Droste secretaris van de Ondernemingsraad. Uit de resultaten van het onderzoek is een aantal conclusies te trekken op basis waarvan ik aanbevelingen heb geformuleerd. Centrale vraag. De centrale vraag is - wat zijn de invloedsfactoren voor een organisatieverandering bij gemeenten? - Om deze vraag te beantwoorden heb ik drie hoofdvragen uitgewerkt. Hoofdvragen. De eerste hoofdvraag is: hoe is het verandertraject aangestuurd? Deze hoofdvraag is beantwoord aan de hand van de theorie van Weick en Quinn; dat er een spanningsveld is tussen een continu proces van ontwikkeling en de geplande verandering. De tweede hoofdvraag - hoe heeft de implementatie plaatsgevonden? - is beantwoord aan de hand van de acht fasen van Kotter. Kotter redeneert vanuit een “klassieke visie” en behoort tot de stroming van de geplande organisatieverandering. De derde hoofdvraag - in welke mate is de menselijke factor de kritische succesfactor geweest voor het slagen van de verandering? - is beantwoord aan de hand van de denkbeelden van Taylor over arbeidsorganisaties, het zogenoemde scientific management in relatie tot de denkbeelden van de human relations benadering. De drie hoofdvragen zijn beantwoord op basis van een aantal (zes, acht en vier) deelvragen. Uit het onderzoek over de hoofdvraag - Hoe is de organisatieverandering aangestuurd? - blijkt dat de onderzochte gemeenten de afgelopen jaren een groot aantal veranderingen hebben doorgevoerd vanuit een proces van een continu lerende organisatie. Maar deze continu veranderingen hebben niet kunnen voorkomen dat deze gemeenten op enig moment genoodzaakt waren een organisatieverandering door te voeren vanuit een planmatige aanpak tot veranderen. De randvoorwaarden voor een continu lerende organisatie waren vanuit de kenmerken van de leidinggevenden en de medewerkers niet in voldoende omvang aanwezig. Boonstra geeft aan, dat de rol van de leidinggevende in een constant lerende organisatie één is van facilitator, die de veranderingen begeleidt en in het veranderingproces samen met betrokkenen oplossingen zoekt voor gekende problemen. De stijl van leidinggeven kenmerkt zich in alle drie onderzochte gemeenten voor het grootste deel als bijsturen indien van de norm wordt afgeweken. In één van de onderzochte gemeenten is daarnaast het vermijden van het nemen van beslissingen en verantwoordelijkheid ook nog sterk aanwezig. De leidinggevenden hanteren een top-down benadering. De veranderingen worden aangestuurd vanuit de positie van leidinggevende en een groot deel van de beslissingen is op basis van macht genomen in plaats van op inhoud. Als je als gemeente wilt veranderen dan moeten niet alleen de leidinggevenden in staat zijn om de veranderingen te faciliteren. De medewerkers moeten ook in staat zijn te veranderen. Op het onderdeel veranderingsgezind is door de medewerkers laag gescoord. De gegevens
4
over veranderingsgezindheid laten zien, dat er geen veranderingsgerichte omgeving aanwezig is. Medewerkers zijn onvoldoende in staat om zelfstandig te leren. Daarbij blijkt ook nog eens dat de medewerkers werken met (te) weinig zelfvertrouwen. In die situatie komen de medewerkers dan ook niet naar voren als medewerkers die continu veranderen. Uit het onderzoek ten aanzien van de tweede deelvraag - Hoe heeft de implementatie plaatsgevonden? - komt naar voren, dat er geen eenduidige beleving is van de werkelijkheid tussen de leidinggevenden en de medewerkers. Ook komt naar voren dat de leidinggevenden geen sturende en stuwende kracht in het proces hebben vervuld. Het ontbrak aan het vermogen van het leidinggeven - richting vaststellen, mensen op een lijn brengen, motiveren en inspireren. Eveneens ontbrak het aan vermogen van het meewerken - geen angst voor het onbekende, durven loslaten van individuele behoefte aan veiligheid, vertrouwen in eigen kunnen. Verder blijkt dat er niet gericht genoeg is gecommuniceerd, gelet op de verschillende belevingen van de werkelijkheid. Er is zondermeer voldoende actie ondernomen op brede betrokkenheid, maar het is de vraag of het consolideren van de veranderingen, waardoor er weer andere zaken kunnen veranderen voldoende is gelukt. De nieuwe benadering is dan ook niet in alle gevallen in de organisatie verankerd. Uit de derde deelvraag - Is de mens een kritische factor? - blijkt dat de drie onderzochte gemeenten zijn gericht op het veranderen door middel van formele structuren en systemen en veel minder op het integreren van de collectieve belangen van de organisatie met de behoeften en belangen van de individuen. De leidinggevenden zijn intern gericht, ze hanteren de werkwijze van beheersen en regelen. Afspraken maken, houvast bieden met structuren en procedures en nakomen van de afspraken en sturen op afwijkingen. De leidinggevenden zetten als middel voor het veranderingsproces eerder hun positie in, dan dat ze hun overredingskracht en samenwerking gebruiken bij het aansturen van de veranderingen. De medewerkers hebben de veranderingsboodschap niet voldoende opgepakt, door onder andere onvoldoende communicatie en/of het ontbreken van het vermogen om de boodschap op te pakken en/of de wil om te veranderen. Verder blijkt, dat de verbondenheid tussen het management en de medewerkers niet groot is. De managers waren verder ook niet voldoende op de hoogte van wat er zich bij de medewerkers afspeelde tijdens het veranderingstraject. Uit de kenmerken van de medewerkers en de mate van spontane zelforganisatie blijkt in alle drie gemeenten, dat de medewerkers nauwelijks veranderingsgezind zijn. Verder hebben verschillende partijen zich gericht op het veiligstellen van eigen belangen, doelstellingen en machtposities. In het perspectief van Homan leidt de wil om de organisatie te willen managen, beheersen en controleren tot een bevestiging van de bestaande betekenis en niet tot een verandering daarvan. Sturen, beheersen en controleren en dergelijke behoren namelijk tot de zogenaamde power-over gedragingen die er juist toe leiden dat de betrokken medewerkers ondergronds gaan en er in besloten kring er het hunne over gaan denken. De verandering moet dan ook niet worden gemanaged, maar gefaciliteerd, aldus Homan. Kenmerken van het klassiek scientific model zijn, dat de motivaties, de doelen welke individuen zich stellen, niet altijd samen vallen met die van de formele organisatie. Een ander kenmerk van het klassiek scientific model is dat, doordat de mensen ook hun eigen doelen nastreven, er een informele structuur ontstaat, die niet altijd samenvalt met die van de formele organisatie. Een en ander leidt volgens de theorie tot een andere uitkomst voor de organisatie, dan die zij hadden gewenst. In de praktijk lijkt dit in de gemeente Stadskanaal in elk geval ook aan de orde te zijn. Evenzeer was dat het geval in de eerste fase in de gemeente
5
Hoogeveen. In de gemeente Tubbergen lijkt dat in mindere mate aan de orde, maar ook niet volledig uit te sluiten. Een en ander vindt met name zijn oorzaak bij de leidinggevenden. Zij hebben geen zicht gehad op hetgeen zich in de organisatie afspeelde. Dat heeft het vervolgens ook moeilijk gemaakt om samen met medewerkers naar een oplossing te zoeken. Ze kenden de problemen immers niet. Omdat ze de problemen niet kenden werden waarschijnlijk ook meer besluiten op macht dan op inhoud genomen. Een en ander conform het “plaatje” dat geen gedeelde beleving van de werkelijkheid bestond tussen de medewerkers en de leidinggevende. Daarmee de conclusie worden getrokken dat de mens een kritische factor is in het veranderen van een organisatie. Kortom, de onderzochte gemeenten hebben de afgelopen jaren een groot aantal veranderingen doorgevoerd vanuit een proces van een continu lerende organisatie. Maar deze continu veranderingen hebben niet kunnen voorkomen dat deze gemeenten op enig moment genoodzaakt waren een organisatieverandering door te voeren vanuit een planmatige aanpak tot organisatieverandering. De randvoorwaarden voor een continu lerende organisatie zijn vanuit de kenmerken van de leidinggevenden en de medewerkers niet voldoende aanwezig. Daarbij dient te worden opgemerkt, dat de leidinggevende de sturende kracht in de organisatie is en de grootste verantwoordelijkheid draagt. De onvolkomenheden in de organisatie dienen daarom niet in de eerste plaats bij de medewerkers te worden gezocht, maar eerst bij de leidinggevenden. Aanbevelingen. Uit de verschillende conclusies zijn de volgende aanbevelingen naar voren gebracht. Gemeenten veranderen weliswaar continu, maar niet voldoende om te voorkomen dat ze op enig moment genoodzaakt zijn om een organisatieverandering door te voeren vanuit een planmatige aanpak tot veranderen. Om te voorkomen dat gemeenten in een planmatige aanpak tot organisatieverandering terechtkomen moeten gemeenten moeten streven naar een continu ontwikkelende organisatie. Zij moeten meer randvoorwaarden scheppen om te voorkomen dat er fouten in het systeem sluipen, waardoor een planmatige aanpak tot veranderen noodzakelijk is. De randvoorwaarden daarvoor zit in een omgevingsgerichte organisatie, met een grote mate van innovatief gedrag. Gemeenten dienen dan ook te zorgen dat zij meer omgevinggericht georiënteerd zijn en meer innovatief gedrag gaan vertonen. Omdat de leidinggevenden ook het gedrag van de medewerkers beïnvloeden, bepaalt de stijl van leidinggeven ook de wijze waarop de medewerkers functioneren. Daarom is de eerste aanbeveling – zorg ervoor dat leidinggevenden ook beschikken over kenmerken nodig voor innovatief en omgevingsgericht werken. Een andere stijl van leidinggeven brengt ook een andere organisatie met zich mee. Dat hoeft niet te betekenen dat alle leidinggevenden alleen maar innovatief en omgevingsgerichte eigenschappen moeten vertegenwoordigen. Zij moeten een deel van deze eigenschappen in zich dragen. De ideale leidinggevende bestaat niet. Maar de ideale leidinggevende heeft verschillende stijlen van leidinggeven en kan daarmee op verschillende manieren opereren. Het is logisch dat één leidinggevende op één of meerdere stijlen hoger of lager scoort. Omdat gemeentelijke organisaties uit meerdere leidinggevenden bestaan kunnen ze elkaar aanvullen. Het is de kunst van een organisatie, en dat is mijn tweede aanbeveling - om een team van leidinggevenden samen te stellen dat op een evenwichtige wijze over voldoende verschillende
6
leiderschapstijlen beschikt om ook innovatief en omgevingsgericht functioneren naar voren te brengen. Indien een organisatie daarin slaagt, dan is deze organisatie ook in staat om de medewerkers te facilitairen. Samen met de kennis en inzichten van de medewerkers wordt dan gezocht naar veranderingen voor het oplossen van problemen. Verder kunnen deze leidinggevenden stimuleren en motiveren en daarmee een proces in gang zetten waarmee continu veranderingen worden bereikt. Dan worden medewerkers gehoord en benut op hun kennis. De belangrijkste aanbeveling is dan ook dat gemeenten continu moeten blijven veranderen en zij dat meer moeten bewerkstellingen via de stijl van leidinggeven. Mocht er desondanks toch een fout in de organisatie zijn geslopen, waardoor veranderen via een planmatige aanpak tot veranderen noodzaak is geworden, dan is de derde aanbeveling begin in eerste instantie met het formeren van een leidende coalitie. De leidende coalitie bestaat uit een aantal belangrijke leidinggevenden met mensgerichte en omgevingsgerichte stijl van leidinggeven én uit medewerkers die een dwarsdoorsnede uit de organisatie vormen en die een bepaalde mate van deskundigheid hebben en waar vooral vertrouwen in bestaat. Deze leidende coalitie geeft inhoud en sturing aan het veranderingsproces. De leidende coalitie moet de noodzaak en urgentie om te veranderen aangeven en een visie en strategie opstellen waarin is opgenomen waarom er een veranderingstraject noodzakelijk is, waar de organisatie naartoe wil en hoe ze dat gaat doen. De visie moet ervoor zorgen dat de medewerkers de aangekondigde veranderingen kunnen herkennen en dat er een gedeelde visie voor de toekomst ontstaat. Daarna moet draagvlak onder de medewerkers tot stand worden gebracht. Iedereen moet de voordelen van de veranderingen kunnen zien. Vervolgens kan worden overgegaan tot de implementatie van de verandering. Mijn vierde aanbeveling is - als een continu veranderingsproces op termijn onvoldoende aanknopingspunten biedt, maak dan direct een visie. Deze visie kan er dan één zijn met een verre horizon. Al “lopende” naar die verre horizon doen zich onderweg kansen voor, waarmee een steeds groter deel van de visie kan worden bereikt. Wanneer deze visie voor een ieder bekend is, dan zijn beslissingen onderweg ook herkenbaar en verklaarbaar. Dat creëert veel meer draagvlak voor deze beslissingen. Dat geeft vervolgens minder spanning, minder productieverlies en de medewerkers groeien zelf mee en gaan daarom meedoen. Communicatie speelt een belangrijke rol bij organisatieontwikkelingtrajecten. Zowel in de continu benadering als in de planmatige benadering. Voor een succesvol organisatieontwikkelingtraject, moeten de leidinggevenden de medewerkers bij het proces betrekken. Mijn vijfde aanbeveling is dan ook - zorg voor actieve communicatie en dialoog. Hoe meer medewerkers een zinvolle bijdrage leveren aan het organisatieontwikkelingsproces, hoe groter de kans van slagen. Zorg daarbij voor continu inzicht in de veranderingsprocessen om bewuste beslissingen te kunnen nemen over de voortzetting. Uit mijn onderzoek blijkt dat gemeenten wel dagelijks veranderen maar dat er een moment komt, waarop tot een planmatige aanpak tot verandering van de organisatie wordt besloten. Het blijkt dat gemeenten dan de benadering van Kotter hanteren. De verandering vindt plaats vanuit de benadering van de klassieke scientific management. De leidende coalitie zendt zijn boodschap uit en de ontvangers nemen die boodschap op, of niet. Uit mijn onderzoek blijkt dat de ontvangers de boodschap van de leidinggevenden niet of onvoldoende begrijpen. Er is geen gedeelde beleving van de werkelijkheid. Homan (2006) geeft aan dat te verwachten valt,
7
dat de betekenisgeving bij de ontvangers niet hetzelfde zal zijn als die van de zenders van de boodschap. Het managen van een verandering is volgens Homan vooral het managen van betekenisgevingprocessen. De zesde en laatste aanbeveling is daarom - te zorgen dat samen met medewerkers tot een planmatige aanpak van de verandering wordt gekomen – De leidinggevenden en de medewerkers zullen elkaar dan beter begrijpen en is er een betere voedingsbodem voor een gedeelde beleving van de werkelijkheid. De conclusies en de aanbevelingen terugplaatsend naar de centrale onderzoeksvraag, - Wat zijn de invloedsbepalende factoren voor een organisatiestructuurverandering bij enkele gemeenten - dan is de slotconclusie dat uit het onderzoek naar voren komt dat organisaties blijvend moeten streven naar continu veranderen en betekenis geven aan veranderingen via de belangrijkste invloedsfactor – de stijl van leidinggeven – De stijl van leidinggeven voor veranderingen moet worden gezocht in een facilitaire stijl van leidinggevenden, waarbij de leidinggevenden: 1. de veranderingen die uit de organisatie komen oppakken; 2. samen met de kennis en inzichten van de medewerkers zoeken naar oplossingen van problemen; 3. stimuleren en motiveren en daarmee een proces in gang zetten waarmee veranderingen (verbeteringen) worden bereikt; 4. de medewerkers horen en benutten op hun kennis en kwaliteiten. Daardoor neemt het vertrouwen van de medewerkers toe en gaan de medewerkers meer en beter presteren. Dit ter faveure van de gehele organisatie.
8
INHOUDSOPGAVE
Woord vooraf
2
Samenvatting
3
Inhoudsopgave
9
Hoofdstuk 1: Probleemstelling en onderzoeksopzet 1.1 Inleiding 1.2 Probleemstelling 1.3 Onderzoeksvraag 1.3.1 Ontwikkeling van de hoofdvragen 1.3.2 Verantwoording keuze hoofdvragen 1.3.3 Ontwikkeling van de deelvragen 1.4 Onderzoeksopzet 1.4.1 Inleiding 1.4.2 Begripsbepalingen 1.4.3 Keuze gemeenten 1.4.4 Beschrijving gemeenten 1.4.5 Opzet onderzoek en leeswijzer
11 11 12 15 17 18 23 31 31 31 32 33 34
Hoofdstuk 2: Onderzoeksbevindingen: enquête, interviews 2.1 Inleiding 2.2 Operationalisering enquêtevragen 2.3 Aansturing van het verandertraject 2.4 Conclusie over de aansturing van het verandertraject 2.5 Implementatie van de verandering 2.6 Conclusies over de implementatie van de veranderingen 2.7 De mens als kritische factor 2.8 Conclusies over de mens als kritische actor
37 37 37 37 44 45 58 58 63
Hoofdstuk 3: Analyse en reflectie op onderzoeksresultaten 3.1 Inleiding 3.2 Wijze van aansturing 3.3 Wijze van implementatie 3.4 De mens als kritische factor
64 64 64 67 70
9
Hoofdstuk 4: Conclusies en aanbevelingen 4.1 Inleiding 4.2 Conclusies 4.3 Aanbevelingen 4.4 Slotconclusie
74 74 74 75 77
* Bijlage 1 * Bijlage 2 * Bijlage 3
78 81 98
Literatuurlijst Uitkomsten enquête Geïnterviewde personen
10
HOOFDSTUK 1
Probleemstelling en onderzoeksopzet 1.1.
Inleiding
Organisaties zijn dynamisch en veranderen elke dag. Ook gemeenten passen zich dagelijks aan. Aan verschillende wet- en regelgeving, aan beleidsmatige en uitvoerende zaken, en niet in het minst aan de eisen die de omgeving aan haar stelt. Daarnaast maken overheidsorganisaties ook van binnenuit veranderingen door. Hoewel organisaties dagelijks veranderen komen er momenten, bijvoorbeeld bij veel opeenvolgende veranderingen of grote veranderingen dat de dagelijkse veranderingsprocessen onvoldoende zijn om de organisatie constant optimaal toe te rusten op de taak die van de organisatie wordt verwacht. Ook nu lijkt er een moment te zijn waarbij veel opeenvolgende of grote veranderingen plaatsvinden.1 In veel gemeentelijke organisaties is op dit moment een proces op gang waarbij het bestaande organisatiemodel wordt vervangen door een ander model.2 Het lijkt erop dat er sprake is van een fundamentele herbezinning op de inrichting van de gemeentelijke organisatie. In de jaren tachtig kenden de meeste gemeenten een secretariemodel, dat in de jaren negentig is overgegaan in een sectorenmodel. Dat laatste model lijkt nu, in het eerste decennium van de 21e eeuw, steeds meer over te gaan in een directie c.q. afdelingenmodel.3 Verschillende ontwikkelingen vragen een andere rol van de gemeente. Gemeenten worden steeds meer geconfronteerd met een dynamischer, complexer en kritischer omgeving. Een dynamischer omgeving bijvoorbeeld op het gebied van de informatietechnologie. Een complexere omgeving omdat, door de toegenomen dynamiek en diversiteit van de samenleving, bestuursvraagstukken vaak zo complex zijn geworden, dat de gemeente onmogelijk meer alles zelf kan weten en meer afhankelijk is geworden van anderen. Een kritischer omgeving, omdat burgers mondiger en kritischer zijn geworden. Burgers zijn hoger opgeleid, minder lijdzaam geworden en accepteren niet langer een gemeente die inefficiënt en ineffectief werkt en kwalitatief onvoldoende presteert. Net als bij bedrijven verwacht de burger van overheidsorganisaties dat zij beter op het individu toegespitste diensten levert. Deze ontwikkelingen vragen om een gemeente met een hoog niveau van dienstverlening die effectief en efficiënt is georganiseerd. In deze ontwikkelingen past New Public Management (NPM). NPM is een internationale beweging, die het functioneren van de overheid tracht te verbeteren door werkwijzen uit het particuliere bedrijfsleven te introduceren.4 De afgelopen jaren is ook in ons land extra aandacht geweest voor bijvoorbeeld een meer “bedrijfsmatige en geprofessionaliseerde” wijze van managen van de gemeentelijke overheidsorganisatie.5
1 2 3 4 5
Leeuwendaal, Mode in modellen 2007, blz. 6. H. Aardema. Het directiemodel (I) Wat gaat u zelf anders doen? 2005 H. Aardema. Het directiemodel (II) Hoever kantelt uw organisatie? 2005 C. Hood. The Oxford handbook of public management 2005, blz.8. H. Aardema. Stille Waarden 2005, blz. 8.
11
Hoe komt het dan dat juist nú veel organisaties kiezen voor een nieuw organisatiemodel, ondanks het gegeven dat er veel meer aandacht is geweest voor het meer bedrijfsmatiger werken van de gemeentelijke overheid. Of zit het wellicht juist in de ontwikkelingen en inzichten, die op het gebied van management en organisatie de laatste tijd in het gemeentelijk openbaar bestuur zijn geïntroduceerd? Hoe dan ook, een organisatie kan niet scherp genoeg inzoomen op de vraag welke problemen de reorganisatie zal oplossen. Wetenschappelijk onderzoek wijst uit, dat in Nederlandse organisaties zeventig procent van organisatieveranderingsprocessen vroegtijdig vastloopt of niet het beoogde resultaat realiseert.6 Beleid komt niet tot uitvoering, doelen worden niet behaald en medewerkers en leidinggevenden raken het spoor bijster. Het betreffen ingrijpende organisatorische veranderingen. Maar ook invoering van beleidsprocessen waarvan betrokkenen achteraf ontevreden zijn omdat de eindsituatie sterk afwijkt van de gewenste situatie. In het percentage mislukte verandertrajecten is Nederland overigens niet uniek. Het hoge percentage vastgelopen veranderingstrajecten komt overeen met ervaringen in het buitenland. Ik vraag mij af of het beeld, waarin meer dan zeventig procent van de veranderingen mislukt, ook geldt voor gemeenten. Meer dan dat vraag ik mij af welke invloedsfactoren een cruciale rol spelen bij veranderingen in een gemeentelijke organisatie? Het is namelijk interessant te weten welke invloedsfactoren de kans van slagen voor het veranderen van een gemeentelijke organisatie vergroten. Onder invloedsfactoren versta ik daarbij specifieke elementen, bepalend voor het hebben van succes of het falen met betrekking tot de eigen doelstellingen.7 Het kennen en toepassen van de invloedsfactoren kan in de toekomst leiden tot een hoger percentage geslaagde organisatie veranderingstrajecten.
1.2.
Probleemstelling
Een organisatie is een doelrealiserend samenwerkingsverband waarin belanghebbende partijen in een coalitie samenwerken om een gemeenschappelijk doel te bereiken, maar ook om (ieder voor zich) een eigen doelstelling te realiseren. De kenbaarheid van de organisatie ligt in de structuur en het gedrag. De structuur is opgebouwd uit de begrippen taakverantwoordelijkheids- en bevoegdheidsverdeling en de coördinatie daarvan. Het gedrag komt vooral tot uitdrukking in de wijze waarop leiding wordt gegeven, de karakters en de vaardigheden van de medewerkers en hoe mensen met elkaar omgaan.8 Bij overheidsorganisaties komt daar de klassieke “politics-administration dichotomy” bij: de politieke bestuurlijke top bepaalt, de organisatie voert uit.9 De overheid verschilt daarmee van een privaatrechtelijke organisatie. De overheid is anders dan een privaatrechtelijke organisatie in “twee lagen” te onderscheiden. De laag van de politiek (het bestuur) en de laag van de ambtelijke organisatie.
6
7 8 9
J.J. Boonstra. Lopen over water 2000, blz. 5, A.J. Cozijnsen. Anders veranderen 2004, blz. 17 en 18, H. Aardema. Stille Waarden 2005, blz. 13. J.C. Strootman. Resultaatgerichte kwaliteitszorg 2004, blz. 26. D. Keuning & D.J. Eppink, Management & Organisatie 2000, blz. 4 tot 7. W. Wilson. Lezing “The study of Administraton” 1887 en Goodnow in Politics and administration: a study in government 1900.
12
Het verschil tussen de overheid en privaatrechtelijke organisaties heeft te maken met de functies van de organisaties. De overheid vindt haar bestaansgrond niet in zichzelf, maar in de maatschappij die haar omringt. De overheid verricht ten dienste van de maatschappij die functies die zonder haar inmenging niet, of in onvoldoende mate, zouden worden vervuld en waaraan de maatschappij wel een grote behoefte heeft. Behoeften die door de burgers (kiezers) worden bepaald. Doelstellingen van de overheid moeten dan ook overeenstemmen met de in de maatschappij gevoelde behoefte. Deze gevoelde behoefte kan om de vier jaar (verkiezingen) veranderen. Het wezenlijk verschil tussen een private onderneming en de overheidsorganisatie is dan ook gelegen in het politieke primaat. De gekozen volksvertegenwoordigers hebben van de kiezer de bevoegdheid gekregen tot het geven en uitvaardigen van wetten en (gemeentelijke) verordeningen. Het door de volksvertegenwoordiging gekozen politieke (dagelijkse) bestuur krijgt bevoegdheden toegekend om de aan haar opgedragen taken te kunnen vervullen. Het ambtelijk apparaat is ondergeschikt aan en staat ten dienste van het dagelijkse bestuur. De volksvertegenwoordiging controleert als sluitstuk of goed gebruik is gemaakt van de bevoegdheden. De norm van het politieke primaat houdt eigenlijk in dat de politieke leiding alle uiteindelijke – beslissingen neemt. Fysiek is dat echter niet mogelijk. Onder andere door de beperkte span of control en tekortschietende specialistische deskundigheid. Omdat het voor politici onmogelijk is om zelf alle besluiten te nemen worden bevoegdheden overgedragen.10 Ondermeer Lipsky heeft onderzoek gedaan naar de feitelijke constatering dat een bestuurder noodgedwongen veel aan zijn ambtelijke apparaat moet delegeren en heeft daarbij aangetoond dat de uitvoerend ambtenaar op de werkvloer ook “grote” invloed heeft op de wijze waarop het beleid, dat door de politieke bestuurlijk top is bepaald, wordt uitgevoerd.11 Het politieke bestuur kan haar verantwoordelijkheid overigens wel met een tamelijk gerust hart dragen, als het erop kan vertrouwen dat het ambtelijk apparaat handelt naar de geest van het bestuur bij de uitoefening van zijn taken. Ambtelijke loyaliteit. In de zin van handelen naar de geest van het bestuur veronderstelt alleen wel het kennen van de wil van de bestuurders. Helaas is die wil niet altijd even duidelijk en ook niet uitgesproken voor alle onderdelen van het beleid. Toch leidt de onmogelijkheid van een bestuurder om zijn verantwoordelijkheid onverkort waar te maken en de oplossing die daarvoor is gevonden in de vorm van ambtelijke loyaliteit onder normale omstandigheden niet tot problemen. Politici opereren echter op een kiezersmarkt. Gedrag van politici is er ook op gericht om te worden (her)kozen. Politiek gedrag kan daarmee, dat hoeft niet, de continuïteit van de organisatie bedreigen. Politici richten zich op de korte termijn en zijn afhankelijk van de “grillen” van de kiezer12. Een extreem voorbeeld voor wat betreft de grilligheid van de politiek, ingegeven door de kiezer, is bijvoorbeeld het volgende. Het kabinet Balkende II en III (2003-2007) heeft, met Minister Verdonk voor Vreemdelingenzaken en Immigratie als 10
M.A.P. Bovens, P. ’t Hart, M.J.W. van Twist & U Rosenthal. Openbaar bestuur beleid, organisatie en politiek 2001, blz. 244. 11 M. Lipsky, Street-Level Bureaucracy 1980. 12 W. Lemstra, Handboek overheidsmanagement, blz. 29 e.v.
13
boegbeeld het project Terugkeer Asielzoekers vorm gegeven. Voor dit project, dat is gericht op het laten terugkeren van asielzoekers naar hun land van herkomst, is een compleet nieuwe organisatie gebouwd. Het project heeft gedurende zijn gehele looptijd in het brandpunt van de belangstelling gestaan. Toch is het “Project Terugkeer niets anders dan de uitvoering van democratisch vastgesteld beleid”13 zei minister Verdonk bij de opening van het Vertrekcentrum in Vlagtwedde. Bij de verkiezingen in 2007 bepaalt de kiezer, met het verschil van één zetel, dat een generaal pardon voor asielzoekers wordt afgekondigd die voorheen voor een groot deel onder het project Terugkeer vielen. Het project Terugkeer Asielzoekers wordt stopgezet en “verandert” tot een project gericht op het verlenen van status aan asielzoekers, die kort daarvoor nog werden begeleid om terug te keren naar land van herkomst, om zich in Nederland te kunnen huisvesten Een overheidsorganisatie kan dan ook, anders dan een private organisatie, op enig moment zonder dat dit direct van te voren was te voorzien, voor een verandering komen te staan omdat de maatschappelijke omgeving dat bepaalt. In mijn onderzoek versta ik onder een organisatieverandering een veranderingsproces waarbij op kenbaarheidniveau een proces van het opnieuw construeren van vaststaande patronen (structuur) en het opnieuw construeren van betekenissen (gedrag) plaatsvindt. Het voor u liggende onderzoek richt zich op invloedsfactoren die van invloed zijn op het bepalen van het percentage organisatieveranderingen dat (mis)lukt? Drie invalshoeken. In het onderzoek naar de succesbepalende factoren heb ik een drietal invalshoeken uitgewerkt. Ten eerste hoe het verandertraject is aangestuurd. Ten tweede hoe de implementatie heeft plaatsgevonden. Ten derde de invalshoek in welke mate de menselijk factor de kritische succesfactor is geweest voor het slagen van de verandering. Deze drie invalshoeken komen terug als de drie hoofdvragen in paragraaf 1.3. De drie hoofdvragen zijn getoetst aan de literatuur zoals die is ontwikkeld door bekende wetenschappers zoals J.P.Kotter, A.J. Cozijnsen, J.J. Boonstra, Th.H. Homan en anderen. Er is een keuze voor deze wetenschappers gemaakt, omdat zij ieder vanuit hun eigen perceptie naar verandering van organisaties kijken. Een organisatie kan op verschillende manieren veranderen: vanuit een continu veranderingsproces van de organisatie, of vanuit een planmatige verandering. De planmatige verandering is weer onder te verdelen in een ontwerpbenadering en een ontwikkelbenadering. Verschillende benaderingen. Kotter heeft een planmatige ontwerpbenadering. Hij heeft zijn visie om succesvol te veranderen weggeschreven in zijn zogenaamde acht fasen van verandering.14 Cozijnsen pleit heel nadrukkelijk voor het beter plannen en managen van veranderingen, gerelateerd aan de planmatige ontwerpbenadering. Maar hij geeft wel aan dat de planmatige benadering niet kan zonder een ontwikkelbenadering.15 Boonstra geeft aan dat het moeizaam veranderen vooral gezocht moet worden in het handelen van de actoren en in de planmatige aanpak van
13 14 15
Toespraak Minister Verdonk bij opening Vertrekcentrum Vlagtwedde 30 juli 2004. J.P. Kotter. Leiderschap bij verandering 2002, blz. 33. A.J. Cozijnsen. Anders veranderen 2004, blz. 204 en 205.
14
veranderingsprocessen. Boonstra opteert voor een constant zichzelf aanpassende organisatie.16 Homan geeft aan dat het effect van een verandertraject al dan niet ingezet vanuit een planmatige ontwerp- of ontwikkelbenadering, voornamelijk afhangt van de manier waarop dat traject door de ontvangers wordt gedefinieerd.17
1.3.
Onderzoeksvraag
Gelet op wat in de probleemstelling is uitgeschreven is mijn centrale onderzoeksvraag in deze scriptie:
Wat zijn de invloedsfactoren voor een organisatiestructuurverandering bij enkele gemeenten? Alvorens in te gaan op de hoofdvragen behorende bij de centrale vraag wil ik een aantal zaken in de context plaatsen. Veel gemeentelijke organisaties zijn op dit moment bezig om hun sectorenmodel in te ruilen voor een directiemodel. Dit nadat zij, in de jaren tachtig, het secretariemodel hebben vervangen voor het sectorenmodel. Zo ook de onderzochte gemeenten. Om deze reden is het goed enig inzicht te hebben in de verschillende kenmerken van het secretarie, het sectoren en het directiemodel en de daarbij behorende succes en faalfactoren. De belangrijkste verschillen tussen een secretarie, het sectorenmodel en een directiemodel zijn door Aardema in het hiernavolgende schema geplaatst.18 Secretariemodel
Sectorenmodel
Directiemodel
Jaren tachtig 20e eeuw
Jaren negentig 20e eeuw
1 decennium 21e eeuw
Scheiding beleid en uitvoering
Beleid en uitvoering samengebracht in sectoren of diensten
Wel/niet scheiding beleid en uitvoering
Middelenfuncties centraal (PIOFAH, niet in de lijn)
Middelenfuncties decentraal (in de lijn, integrale managers)
Middelenfuncties centraal (control/facilitair)
Secretaris de baas van secretarie en van MT
Secretaris primus inter pares
Secretaris de baas, hulp van adjunct(en)
Advies op advies
Piramidaal
Platter, outsourcing
Concurreren
Onderhandelen
Samenwerken
e
Het grote verschil tussen het sectorenmodel en het directiemodel komt erop neer, dat er een directie wordt gevormd, waarbij in het sectorenmodel de sectorhoofdenlaag komt te vervallen. Verder wordt het aantal (veelal) kleinere afdelingen verkleind naar een aantal grotere 16 17 18
J.J. Boonstra. Lopen over water 2000, blz. 5. Th.H. Homan. Wolkenridders 2006, blz. 16 en 17. H. Aardema. Het directiemodel II. Hoever kantelt uw organisatie? 2005.
afdelingen. De leidinggevende kwaliteiten van de directieleden en de afdelingsmanagers wordt versterkt. Kortom: het organigram komt er een stuk platter en smaller uit te zien. In het secretariemodel bestonden naast de secretarie voor het beleid, de technische dienst voor de uitvoering. In het sectorenmodel is de beleidsvoorbereiding en de beleidsuitvoering bij elkaar geplaatst om een betere afstemming te bereiken. Maar gebleken is dat dit de integrale samenwerking met andere beleidsterreinen bemoeilijkt. Dit verschijnsel heet verkokering. Daarom is de trend nu weer om de samenwerking naar werkprocessen te organiseren. Iets soortgelijks is het geval met de positionering van de middelen functies. Dat zijn de functies van personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën automatisering en huisvesting. De trend om de middelen functies meer centraal te organiseren. Integrale managers hoeven niet perse alles onder zich te hebben. Verder heeft de slingerbeweging betrekking op de positie van de gemeentesecretaris. In het secretarie model was hij de baas. In het sectorenmodel technisch voorzitter van de integrale managers en in het directiemodel weer de baas. De onderste twee rijen in het schema geven niet zozeer een slingerbeweging weer. De tijden zijn blijkbaar wel veranderd. De met het directiemodel veelal voorgestane verplatting en afslanking van de organisatie lijken niet alleen af te rekenen met de piramidale structuur van het sectorenmodel, maar door de proces insteek ook met het advies op advies structuur van het secretariemodel.19 Het succesvol verlopen van een organisatieverandering van een secretariemodel naar een directiemodel moet dan ook worden gezocht in de problemen die het directiemodel oplost. Het onderzoek dat thans voorligt is echter anders van opzet. Natuurlijk is gekeken naar de problemen die het directiemodel oplost. Een organisatieverandering van sectorenmodel naar directiemodel is in vorenstaande optiek succesvol verlopen als de werkprocessen burgergericht zijn ingedeeld, het aantal leidinggevenden is teruggebracht, er minder of geen verkokering meer is en de werkprocessen intern logischer zijn geordend. Maar meer dan het gegeven of deze veranderingen zijn doorgevoerd is nagegaan op welke wijze de veranderingen tot stand zijn gekomen. Wat zijn de invloedsfactoren geweest voor - en tijdens - de organisatieverandering. Een continu verandering is een organisatieontwikkelingsproces waarbij de organisatie constant in verandering is en constant leert. De organisatie is extern-, c.q. omgevingsgericht en de signalen uit haar omgeving worden opgepakt om daar de organisatie als vanzelfsprekend op aan te passen. Een planmatige verandering is een verandering waarbij de veranderingen in één keer gaan, met grote stappen voorwaarts. Vanuit de planmatige benadering zijn de succesfactoren benoemd door Kotter, in de door hem genoemde acht fasen. Te weten: 1. Urgentiebesef vestigen; 2. Leidende coalitie vormen; 3. Visie en strategie ontwikkelen; 4. Veranderingsvisie communiceren; 5. Breed draagvlak voor actie creëren; 6. Korte termijn successen genereren; 7. Verbeteringen consolideren en meer verandering tot stand brengen; 19
H. Aardema. Het directiemodel II. Hoever kantelt uw organisatie? 2005.
8.
Nieuwe benadering in de organisatiecultuur verankeren.20
In het perspectief van de continu benadering zijn deze invloedsfactoren echter twijfelachtig. Dit omdat de Kotter uitgaat van een actieve verandermanager die andere mensen aanstuurt en de continu benadering uitgaat van zelf veranderen en leren. Verder wordt in het streven naar een gezamenlijke koers en inzet voorbij gegaan aan het bestaan van verschillen en conflicten, terwijl het uitdrukken van verschillen vanuit continu benadering juist ook een bijdrage levert aan veranderen en leren. Boonstra gaat er vanuit dat het moeizaam veranderen vooral gezocht moet worden in het handelen van de actoren en het planmatig veranderen. Hij noemt in “Lopen over Water” vijf barrières voor veranderen. Te weten: 1. Beleidsperspectief 2. Structuurperspectief 3 Machtsperspectief 4. Individueel psychologisch perspectief 5. Cultureel perspectief.21 Vanuit de hoofdvraag – wat zijn de invloedsfactoren bij een organisatieverandering bij gemeenten – zijn drie hoofdvragen ontwikkeld die het beantwoorden van de centrale vraag ondersteunen. Op de drie hoofdvragen heb ik een antwoord gezocht door verschillende deelvragen te stellen. Nu de invloedsfactoren voor de continu en planmatige verandering niet gelijk zijn, dient eerst te worden nagegaan hoe de aansturing heeft plaatsgevonden. Continu of planmatig, de eerste hoofdvraag. Afhankelijk van de wijze van aansturing kan worden gezocht naar de invloedsfactoren behorende bij deze wijze van aansturing, de tweede hoofdvraag. Boonstra geeft aan dat naast de wijze van aansturing ook de actoren van belang zijn bij de wijze van veranderen. De derde hoofdvraag gaat dan ook in op de mens als kritische factor.
1.3.1. Ontwikkeling van de hoofdvragen De drie hoofdvragen zijn gerelateerd aan de verschillen factoren die een rol spelen bij het slagen van organisatieveranderingen. Het betreft de volgende hoofdvragen: 1.
Hoe is het verandertraject aangestuurd?
2.
Zijn de veranderingen zodanig geïmplementeerd dat ze daadwerkelijk zijn gerealiseerd en een blijvend karakter hebben gekregen?
3.
In welke mate is de menselijke factor de kritische succesfactor geweest voor het slagen van de verandering?
20 21
J.P. Kotter. Leiderschap bij verandering 2002, blz. 28 tot 33. J.J. Boonstra. Lopen over Water 2000, blz. 9 e.v.
1.3.2. Verantwoording keuze hoofdvragen. 1. Hoe is het verandertraject aangestuurd? De eerste hoofdvraag - op welke wijze is het verandertraject aangestuurd -, is van belang omdat de gekozen strategie voor de veranderaanpak ook invloed heeft op de opvatting over de invloedsfactoren. Weick en Quinn geven aan dat er een spanningsveld is tussen de verschillende strategieën die worden gekozen voor verandering.22 Zij maken een onderscheid in twee verschillende strategieën. De benadering van de geplande verandering en de benadering van de continu ontwikkeling. Elke benadering heeft zijn eigen voor- en nadelen. Continu ontwikkeling. In de ideale situatie, zo geven Weick en Quinn aan, moet een organisatie blijvend streven naar aanpassingen van de organisatie: de zogenaamde continu ontwikkeling. Bij een continu organisatieontwikkelingsproces is sprake van een dynamische omgeving; een organisatie die constant in verandering is en constant leert. De organisatie is extern-, c.q. omgevingsgericht en pakt signalen uit haar omgeving op om daar de organisatie als vanzelfsprekend op aan te passen. Verandering in een dergelijke organisatie is geen drama, maar is een vanzelfsprekendheid. De randvoorwaarden voor continu veranderen zijn in een dergelijke organisatie aangebracht. Er is een grote mate van innovatief gedrag, dat die verandering teweeg brengt. Het zijn feitelijk allemaal kleine geplande veranderingen, maar een “revolutie” is niet nodig, de organisatie is altijd optimaal toegerust en continu in verandering. De veranderingen vinden in de organisatie van binnenuit plaats. Het is een ideaal omschreven organisatie die zichzelf altijd doorontwikkelt. De rol van een externe adviseur is die van het managen van de verschillende denkwijzen en het in goede banen leiden van de begonnen veranderingen. Het probleem in een dergelijke organisatie is ook niet het zogenaamde ontdooien, de eerste fase uit het zogenaamde driefasenmodel van Lewin23 maar het sturen van de volgende verandering.24 Alleen wanneer er fouten in het systeem zijn geslopen die er met continu veranderen niet zouden zijn geweest, bestaat er reden tot een andere wijze van veranderen. Te weten een planmatige aanpak tot veranderen. Planmatige verandering. Bij een planmatige aanpak tot verandering gaan de veranderingen in één keer en met grote stappen voorwaarts. De verandering is abrupt. Er wordt een strategie opgezet, omdat de verandering geen “normaal” gegeven in de organisatie is. De organisatie is intern gericht en heeft een aantal signalen uit de omgeving niet om kunnen zetten in een aanpassing van de organisatie op haar omgeving. De planmatige aanpak tot verandering is dan ook ingegeven door externe druk vanuit de omgeving, klanten, bestuur. De planmatige aanpak tot verandering is ten opzichte van de continu verandering dramatisch. Er komen emoties vrij en medewerkers komen los te staan van hun eigen reguliere routine. De rol van een externe deskundige is die van aanjager, het openbreken van het proces en het creëren van draagvlak voor de verandering. Hier is wel duidelijk sprake van het model van Lewin, ontdooien, veranderen en de nieuwe situatie weer verankeren.25
22 23 24 25
K. Weick & R. Quinn. Dynamics of organizational change en learning 2004, blz. 177 tot 191. K. Lewin. Field Theorie in Social Science 1951. K. Weick & R. Quinn. Dynamics of organizational change en learning 2004, blz. 189. K. Weick & R. Quinn. Dynamics of organizational change en learning 2004, blz 180.
Klassieke visie. Kotter redeneert vanuit een “klassieke visie” en behoort tot de stroming van de geplande aanpak tot organisatieverandering. De geplande aanpak tot organisatieverandering wordt onderverdeeld in de ontwerp- en ontwikkelbenadering. De ontwerpbenadering is, althans in theorievorming, de oudste en loopt van Taylor “Scientific management”, Fayol “het Administrative management” en Weber de “Bureaucratiebenadering” door in de huidige tijd. Deze klassieke werken gaan uit van rationele ordeningsmechanismen, met eenduidige doelstellingen. De mens is in deze visies een rationeel wezen, dat rationeel handelt. De belangrijkste kenmerken zijn: sterke nadruk op de formele organisatie, het zichtbare, het beschrijfbare en vooral het voorschrijfbare. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen het bedenken van een andere organisatievorm of werkwijze (strategische top) en het implementeren daarvan (leidinggevenden). Verder worden algemeen geldende ontwerpregels gehanteerd. Mintzberg is één van de exponenten van het ontwerp als configuratie. Hij beschreef onder andere een eenvoudige structuur, de machinebureaucratie en de professionele bureaucratie.26 In de ontwerpen van Mintzberg ontstaan, afhankelijk van de manier waarop het werk in afzonderlijke taken is verdeeld en de wijze waarop de taken moeten worden gecoördineerd een aantal (vaak vijf) basisonderdelen van de organisatie. Deze basisonderdelen zijn: de strategische top, het middenkader, de uitvoerende kern, de technostructuur en de ondersteunende diensten.27 Acht fasen van Kotter. Kotter hanteert een gedetailleerde van te voren uitgewerkte opzet om te komen tot verandering van een organisatie. Daarbij gaat het om de inhoudelijke kwaliteit van de verandering zelf en om de planning en beheersing van het verandertraject. Kotter heeft een acht fasen proces geïntroduceerd voor een ingrijpende verandering.28 Op basis van en bij juiste uitvoering van deze acht fasen kan een verandering van de organisatie van te voren worden uitgezet en vervolgens worden doorgevoerd. Het management c.q. de leiders zijn van cruciaal belang in het proces van Kotter. De leidinggevenden vormen een belangrijk deel van de leidende coalitie. Ontwerp- en ontwikkelbenadering. Cozijnsen behoort ook tot de stroming van de geplande aanpak tot verandering. In zijn optiek behoudt de ontwerpbenadering zijn waarde. Maar de ontwerpbenadering kan in zijn ogen niet zonder de ontwikkelbenadering. De belangrijkste kenmerken van de ontwikkelbenadering zijn: sterk de nadruk leggen op het gedrag van mensen én de cultuur die de leden van een organisatie gezamenlijk vormen. Verder zijn er hoge verwachtingen over de verandermogelijkheden. Machtsverhoudingen zijn een object van interventie. Organisatieontwikkeling als een voortdurend proces. Cozijnsen opteert voor het gegeven dat beide stromingen elkaar kunnen versterken. De geplande aanpak tot organisatieverandering kan in de visie van Cozijnsen niet zonder een sterke verandercapaciteit. De ontwikkelbenadering kan daar een bijdrage aan leveren. Cozijnsen pleit wel heel nadrukkelijk voor het beter plannen en managen van veranderingen. Cozijnsen laat zich niet expliciet kenmerken als behorende tot de stroom van de ontwerpbenadering of de ontwikkelbenadering. Maar hij neigt wel iets meer naar de stroming van de ontwerpbenadering. Cozijnsen redeneert vanuit vier invalshoeken in de verschillende fasen van verandering, te weten de materie, het gedrag, de organisatiecontext en de sturing in de
26 27 28
H. Minztberg. Organisatiestructuren 200l, blz. 172 e.v. H. Minztberg. Organisatiestructuren 200l, blz. 12. J.P. Kotter. Leiderschap bij verandering 2002, blz. 28 tot 33.
verschillende fasen van de verandering. De verschillende fasen zijn: de startfase, de ontwerpfase en de implementatiefase.29 Constant lerende organisatie. Boonstra geeft in zijn wijze van benaderen aan, dat er geen genoegen behoeft te worden genomen met voor de hand liggende oplossingen. Boonstra redeneert vanuit de gedachte dat het misschien ook anders kan. Hij zoekt naar een constant aanpassende organisatie. Lerend vernieuwen, de geplande verandering voorbij, noemt hij dat in “Lopen over Water”30 Boonstra behoort tot de stroming van de continu ontwikkelbenadering. Boonstra geeft aan, dat de achtergrond van het moeizaam veranderen vooral moet worden gezocht in het handelen van actoren en in de planmatige aanpak van veranderingsprocessen. Binnenkant en buitenkant van veranderen. Homan geeft in “Wolkenridders” aan dat onvoldoende wordt ingegaan op de ontvangerskant van de verandering. Het effect van een verandertraject hangt namelijk af van de manier waarop dat traject door de ontvangers wordt gedefinieerd, al dan niet in samenspraak met de verzenders van het traject meestal het management. Homan lanceert de “binnenkant van veranderingen” als tegenhanger van de “buitenkant van veranderen”. De buitenkant van organisatieveranderingen gaat vooral over de formele kant van de verandering: de plannen die erover worden geschreven, de formele aankondiging in de organisatie, de projectplanning met deelactiviteiten, de bemensing van verschillende werkgroepen etc. De planmatige benadering. De binnenkant van organisatieontwikkelingtrajecten omvat de sociale dynamiek die te maken heeft met de betekenisgeving aan die formele buitenkant van de verandering. Deelnemers aan deze “ dans van betekenisgeving” zijn zowel de managers als medewerkers: beide partijen komen, al interacterend al dan niet met elkaar, tot een betekenisgeving aan de formele organisatieverandering. Pas als de dynamieken van veranderprocessen bij individuen, groepen en hele organisaties van binnenuit kunnen worden begrepen, kunnen ook uitspaken worden gedaan over de al dan niet gewenste interventies en vormgeving daarvan. Daarbij vormen de gewenste interventies dus de buitenkant van de verandering en de zingevenden dynamieken tussen management en medewerkers de binnenkant. Daarbij is het overigens nog van belang te vermelden dat het onderscheid medewerkers-managers een buitenkant onderscheid is. Bij de betekenisgevende dynamieken aan de binnenkant van organisatieverandering is het goed denkbaar dat de betrokkenen hun sociale omgeving juist niet indelen naar medewerkers en managers, maar bijvoorbeeld meer in termen van mensen die het wel of niet met ons eens zijn. En dat kunnen dan zowel managers als medewerkers zijn.31 Homan is eveneens de stroming van de planmatige aanpak tot verandering voorbij. Hij kijkt naar de interne dynamieken die gepaard gaan met betekenisvormende processen. Eveneens kijkt hij naar de manier waarop vanuit microniveau macrostructuren ontstaan en hoe het macroniveau (de collectieve betekeniswolken) het microniveau (de zingeving) weer beïnvloedt.32 Het is van belang om te onderkennen op welke wijze het verandertraject is aangestuurd. Vooral Boonstra en Homan geven aan dat de achtergronden voor het moeizaam veranderen moeten worden gezocht in de planmatige aanpak van veranderingsprocessen. Om in voetbaltermen te spreken. Boonstra en Homan zijn van mening dat de spelers van het team zelf nadenken over de speelwijze van het elftal, en dat door deze wijze van denken en 29 30 31 32
A.J. Cozijnsen. Anders veranderen 2004, blz. 19 en 205. J.J. Boonstra. Lopen over Water 2000, blz. 33. Th. H. Homan. Wolkenridders 2006, blz.12. Th. H. Homan. Wolkenridders 2006, blz.17, 26, 32 en 120.
veranderen ook de ideale opstelling ontstaat en de doelpunten en overwinningen vanzelf zullen komen, terwijl Kotter en Cozijnsen de opstelling dicteren. De wijze van aansturing is dan ook van belang en van invloed op de verandering die een organisatie ondergaat. 2.
Zijn de veranderingen zodanig geïmplementeerd dat ze daadwerkelijk zijn gerealiseerd en een blijvend karakter hebben gekregen? De tweede hoofdvraag – zijn de veranderingen zodanig geïmplementeerd dat ze daadwerkelijk zijn gerealiseerd en een blijvend karakter hebben gekregen - is van belang omdat vooral in de implementatiefase de verandering daadwerkelijk vorm en inhoud krijgt. Vooral in de planmatige benadering is een nadrukkelijke scheiding in denken en doen aanwezig tussen het bedenken van een andere organisatievorm of werkwijze en het implementeren daarvan. In de planmatige benadering is de implementatie daarmee een cruciaal onderdeel geworden. Bij continu veranderen is deze vraag minder aan de orde, omdat er in een dergelijk organisatie sprake is van een continu veranderingsproces waarin telkens nieuwe realiteiten worden geconstrueerd. Tijdens een continu proces verloopt de implementatie geleidelijk, gaandeweg het proces. De beantwoording van de eerste hoofdvraag - op welke wijze is het verandertraject aangestuurd - heeft dan ook invloed op de tweede hoofdvraag. 3.
In welke mate is de menselijke factor de kritische succesfactor geweest voor het slagen van de verandering? De derde hoofdvraag - in welke mate is de menselijke factor de kritische succesfactor geweest voor het slagen van de verandering - is gekozen, omdat er veel onderzoek is gedaan naar de menselijke factor als productiemiddel. De klassieke benadering. In de klassieke benadering ligt de nadruk sterk op structuur, strategie en procedures. De meest bekende theorieën uit deze hoek zijn het “Scientific management” van Taylor, het “Administrative management” van Fayol en de “Bureaucratiebenadering” van Weber.33 De denkbeelden van Taylor over arbeidsorganisaties zijn geïnspireerd door het beeld van een organisatie als machine. Dit zogenaamde “scientific management denken” is gebaseerd op het principe van maximale arbeidsdeling, die leidt tot simpele taken met een korte inwerktijd en een hoge herhalingsgraad. De arbeidsdeling is gebaseerd op het scheiden van denken en doen.34 Doordat iedereen alleen zijn eigen taak heeft ontstaat er een gevoel van zinloosheid en vervreemding. Werknemers kunnen geen eigen initiatief meer ontplooien. Het werk wordt saai, vervelend en oninteressant gevonden. Dit levert vervolgens ziekte, productievermindering en kwaliteitsverlies op. Binnen de scientific management benadering bestaat een aantal verschillende stromingen. Een van deze stromingen richt zich meer op het besturen van organisaties. Het klassieke voorbeeld van deze traditie is de theorie van Fayol, die managementfuncties onderverdeelde in organiseren, leidinggeven, controleren en voorspellen.35 Een andere stroming met een meer sociologische achtergrond omtrent de meest rationele vorm van organisatie, was die van de Duitse socioloog Max Weber.36 Hij “ontwierp” voor een dergelijke organisatie een ideaaltype: de bureaucratie. Max Weber ontwierp een efficiënte en effectieve werking van de bureaucratische organisatievorm, maar hij voorzag zelf al ernstige problemen in de menselijke sfeer. In zijn ogen zou een bureaucratie een vervreemdend effect hebben op mensen. 33 34 35 36
T.Voogt. Managen in een meervoudige context 1990, blz. 32. F.T.Taylor. The Principles of Scientific Management 1911. H. Fayol. Administrative management 1916. M. Weber. Lezing Politik als Beruf 1919.
De human relations benadering. De human relations benadering ontstaat als reactie op het scientific management. Taylor, Weber en Fayol houden geen rekening met de menselijke factor. Mensen worden gezien als een verlengstuk van de structuur. Ze moeten zich blindelings voegen naar de voorschriften die voortvloeien uit de horizontale en verticale differentiatie. De human relations benadering maakt twee gezichtspunten duidelijk ten eerste dat de motivatie van individuen, de doelen welke individuen zich stellen, niet altijd samenvallen met die van de formele organisatie. Ten tweede omdat mensen ook hun eigen doelen nastreven ontstaat er een informele structuur.37 In de human relations theorie komt het sociale aspect van menselijk handelen en de menselijke behoeften meer aan bod. De medewerkers worden dus weer een beetje meer mens en wat minder “machine”. Het rationele model blijft uiteindelijk wel gehandhaafd. Met de toegenomen nadruk op zaken als “bedrijfscultuur” en “stijl van leidinggeven” wordt de inkleuring van de theorie weliswaar anders, de essentie blijft nog altijd onveranderd.38 Mayo’s onderzoek (1945) wijst uit dat de sociale situatie van de arbeiders - in het bijzonder hun motivatie, groepsnormen, satisfactie en patronen van supervisie - meer verantwoordelijk is voor het gedrag, dan de fysieke omstandigheden en financiële beloningen. De volle nadruk komt dan ook te liggen op de motivatie van de medewerkers en zijn sociale relaties met zijn medewerkers.39 Met deze constatering komt ook de spanning tussen individu en organisatie naar voren. Individuen kennen naast materiele behoeften ook sociale behoeften. Het besef is gegroeid dat organisaties voor een belangrijk deel bestaan uit informele verbanden en dat die de formele structuur aanvullen of overvleugelen. Met andere woorden: gedrag van mensen is niet geheel en al door middel van formele structuren en materiële beloningen te beheersen. In de human relations benadering speelt bedrijfsklimaat en leiderschap een cruciale rol. Leiders worden gezien als schakel tussen individu en organisatie. Het bedrijfsklimaat verschaft de leden van de organisatie een identiteitsgevoel. Het identiteitsgevoel versterkt de betrokkenheid van het individu bij de organisatie. New Public Management. De stroming van de laatste vijftien jaar is één van bedrijfsmatiger, efficiënter en effectiever aansturen van gemeentelijke organisaties. Deze stroming ook wel aangeduid met NPM beijvert zich om het functioneren van de overheid te verbeteren door werkwijzen uit het particuliere bedrijfsleven te introduceren.40 Het NPM wordt in Nederland gekenmerkt door de introductie van marktconforme bedrijfsvoeringmethoden als planningstechnieken en budgetteringstechnieken in de collectieve sector. Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording voor de departementen (VBTB) en beleids- en beheersinstrumentaria (BBI) voor gemeenten. Verder wordt het NPM in Nederland gekenmerkt door het verleggen van de aandacht door overheidsmanagers van het sturen van handelingen naar het sturen van prestaties. NPM staat daarmee voor een overheid, die zich kenmerkt door een sterk gecentraliseerde bureaucratie, waarbij de nadruk ligt op regels en hiërarchische lijnen van bevel. NPM kenmerkt zich daarmee weer als een bureaucratie zoals die in zijn oorsprong is beschreven door Weber.41 In de bureaucratiebenadering van Weber voeren medewerkers de opdrachten uit die zij van hogerhand verkrijgen, binnen de daarvoor opgestelde regels, zo effectief en efficiënt mogelijk. In het NPM vertaalt zich eenzelfde patroon. De nadruk ligt op: binnen de gestelde 37 38 39 40 41
H.A.M. Wilke. Organisatiepsychologie 1987, blz. 101 en 102. T.Voogt. Managen in een meervoudige context 1990, blz. 35. H.A.M. Wilke. Organisatiepsychologie 1987, blz. 102. H. Aardema. Stille Waarden, 2002, blz. 8. K.J. Meier & G.C. Hill. The Oxford handbook of public management 2005, blz. 64 tot 67.
regels, de opdrachten die hiërarchisch zijn verstrekt zo effectief en efficiënt mogelijk uit te voeren. De vraag is dan ook of de geschiedenis zich herhaalt en of er als reactie op NPM weer een soort van human relations beweging op gang komt. Intuïtie, emotie en ervaring. Deze beweging lijkt wellicht al te zijn ingezet. ”Gezaghebbende auteurs vragen steeds meer aandacht voor “zachte” managementaspecten als intuïtie, emotie en ervaring. Ook onder leidinggevenden is deze trend te bespeuren. In sociaal-constructionistische benaderingen wordt het persoonlijk nemen van initiatief en verantwoordelijkheid beklemtoond. Het systeem is dan niet “een gegeven” maar bespreekbaar en veranderbaar. Daarvoor is het nodig oog te hebben voor de informele, cultuurbepalende verandermotortjes van de organisatie. Dit betekent een andere kijk op leren, veranderen en adviseren”42
1.3.3. Ontwikkeling van de deelvragen Voor de beantwoording van de drie hoofdvragen is voor elke hoofdvraag een aantal (zes, acht en vier) deelvragen opgeworpen. Het aantal deelvragen is niet bij elke hoofdvraag gelijk. Dat komt omdat de deelvragen onder de hoofdvragen ieder voor zich refereren aan een aantal verschillende uitgangspunten. De deelvragen bij de eerste hoofdvraag refereren aan de kenmerken behorend bij de geplande organisatieontwikkeling en de continu organisatieontwikkeling en als zodanig gekenmerkt door Weick en Quinn. De deelvragen bij de tweede hoofdvraag refereren aan de acht fasen zoals Kotter die heeft ontwikkeld voor een traject van organisatieverandering. De deelvragen bij de derde hoofdvraag zijn gebaseerd op de basisprincipes van de human relations benadering. De deelvragen worden beantwoord op basis van de gegevens die naar voren zijn gekomen uit een enquête en interviews die zijn gehouden bij drie gemeenten. Te weten Hoogeveen, Stadskanaal en Tubbergen (zie bijlage 2 voor enquête) De enquête is zó ingericht dat de deelvragen vanuit de enquête kunnen worden beantwoord. De vragen uit de enquête lopen niet één-op-één met de deelvragen. Voor een aantal deelvragen worden twee of meerdere vragen uit de enquête gebruikt. Naast de antwoorden uit de enquête heeft verdieping op de uitkomsten van de enquête plaatsgevonden via het houden van interviews. 1.
Hoe is het verandertraject aangestuurd?
Bij de wijze van aansturing is de vraag of dat is gebeurt vanuit een geplande benadering of dat sprake is van een organisatie met continu verandering waarin telkens nieuwe realiteiten worden geconstrueerd. De wijze van aansturing van deze twee benaderingen verschilt nogal van elkaar. Weick & Quinn hebben de kenmerken van de geplande organisatieveranderingen en de kenmerken van de continu organisatieontwikkeling naast elkaar geplaatst in de “Comparison of episodic and continuous change”43 Deze kenmerken zijn hierna benoemd. De kenmerken van een geplande organisatieverandering zijn onder andere: 1. De organisatie is intern georiënteerd; 42 43
H. Aardema. Control voor leiders 2007, blz. 62. K. Weick & R. Quinn. Dynamics of organizational change en learning 2004, blz. 180.
2. Veranderingen worden opgelegd door externe druk, klanten, bestuur; 3. Veranderingen hebben een enorme impact en gaan gepaard met emoties; 4. De verandering gaat volgens het model van Lewin: ontdooien, veranderen, verankeren; 5. Een aanjager bepaalt de verandering; 6. De rol van externe adviseur is die van aanjager, en die van het creëren van draagvlak. De kenmerken van continu organisatieontwikkeling zijn onder andere: 1. De organisatie is extern gericht; 2. Veranderingen geschieden door zelforganisatie; 3. Veranderingen worden niet als dramatisch ervaren; 4. Het probleem van het veranderen is niet het ontdooien, maar het sturen van de volgende verandering; 5. Iemand geeft betekenis aan een verandering; 6. De rol van externe adviseur is die van managen van de veranderingen. Met het onderzoeken van deze kenmerken beoog ik inzicht te krijgen in welke strategie is gekozen om tot verandering te komen. 1.1. Is de organisatie intern of extern gericht? Deze deelvraag correspondeert met vraag 11. 1.2. Vinden de veranderingen plaats door externe druk of vinden de veranderingen plaats door zelforganisatie? Deze deelvraag correspondeert met vraag 2, 10 en 29. 1.3. Hebben de veranderingen een enorme impact gehad, gepaard gaand met emoties, of zijn de veranderingen niet als dramatisch ervaren? Deze deelvraag correspondeert met vraag 31. 1.4. Vindt de verandering plaats volgens het model van Lewin: ontdooien, veranderen en verankeren of is dit niet het geval en is vooral gestuurd op continu veranderen? Deze deelvraag correspondeert met vraag 3, 11, 16 en 28. 1.5. Is de verandering vooral bepaald door een aanjager of is spontaan door medewerkers betekenis gegeven aan veranderingen? Deze deelvraag correspondeert met vraag 17. 1.6. Is de rol van de extern deskundige die van aanjager, en het creëren van draagvlak geweest (inhoudelijk), of is de rol van de extern deskundige die van het managen van de veranderingen (procesmatig) geweest? Deze deelvraag correspondeert met vraag 20.
2.
Zijn de veranderingen zodanig geïmplementeerd dat ze daadwerkelijk zijn gerealiseerd en een blijvend karakter hebben gekregen?
Het daadwerkelijk realiseren van de veranderingen, en wel zodanig dat deze een blijvend karakter hebben gekregen, is zowel in de continu als in de planmatige benadering van belang. Sterker nog: bij een succesvolle verandering moeten de veranderingen in beide stromingen zijn verankerd. Uit een onderzoek van Leeuwendaal blijkt dat een groot aantal gemeenten een structuur en of cultuurwijziging is ondergaan.44 Daarmee is het voor gemeenten vooral ook van belang de invloedsfactoren van de planmatige benadering voor het voetlicht te krijgen. Eén en ander komt in beeld op basis van de eerder genoemde acht fasen van Kotter. Kotter gaat uit van een planmatige aanpak tot verandering en de deelvragen behorende bij de hoofdvraag - heeft de implementatie zodanig plaatsgevonden dat de veranderingen daadwerkelijk zijn gerealiseerd en een blijvend karakter hebben gekregen - zijn dan ook vanuit die planmatige aanpak tot verandering opgezet en luiden als volgt: 2.1. Bestond er noodzaak en urgentiebesef voor een organisatieontwikkelingtraject? Voorwaarde voor veranderen is het besef van de urgentie door alle betrokkenen. Met andere woorden: waarom moeten we veranderen en welke problemen worden daarmee opgelost? Het is belangrijk om de betrokken medewerkers te bereiken, met emoties die de verandering mogelijk maken, zoals vertrouwen, optimisme en enthousiasme. Kotter legt nadruk op deze emotie. Als er geen urgentiebesef bij de medewerkers aanwezig is, bestaat de kans dat er veel weerstand van binnenuit komt. Boonstra heeft overigens in één van zijn onderzoeken aangetoond, dat ook zonder urgentiegevoel een verandertraject succesvol kan worden doorlopen. Dat is in de optiek van Boonstra het geval in organisaties zonder knelpunten. Organisaties waar het veranderingsproces handig wordt aangepakt en de steun en inzet voor veranderen hoog is. Boonstra noemt dat innovatieve organisaties.45 Gelet op de uitkomsten van het onderzoek van Leeuwendaal neem ik ook aan dat bij de onderzochte gemeenten wel knelpunten aanwezig zijn en dat de steun voor de inzet voor veranderen niet onverminderd hoog is. Daarmee blijft de vraag of er noodzaak en urgentiebesef bestaat onveranderd van belang. Deze deelvraag correspondeert met vraag 4 tot en met 7. 2.2. Is er een leidende coalitie geformeerd? De leiders, die onderdeel uitmaken van de leidende coalitie, moeten worden ondersteund door medewerkers uit de organisatie. Kotter spreekt van een leidende coalitie. Het gaat erom dat medewerkers met formele en informele invloed in de organisatie de veranderingen, zoals die worden voorgesteld door de leiders ondersteunen. Er moet een soort leidende coalitie ontstaan, die de veranderingen kan activeren en enthousiasmeren. Als er geen leidende coalitie wordt gevormd, dan loopt de initiator c.q. de aanjager, trekker van het veranderingsproces de kans dat hij niet slaagt. Omdat ingrijpende veranderingen moeilijk zijn te verwezenlijken, is er een invloedrijke kracht nodig om het proces te ondersteunen. Eén persoon is niet in staat de juiste visie te ontwikkelen, deze te communiceren, alle belangrijke 44 45
Leeuwendaal. Mode in modellen 2007, blz. 38 e.v. J.J. Boonstra. Lopen over water 2000, blz. 12.
obstakels uit de weg te ruimen het veranderingtraject te leiden en te managen én de nieuwe benaderingen in de organisatiecultuur te verankeren.46 Deze deelvraag correspondeert met vraag 12,18, 19 en 24. 2.3. Is een Visie en Strategie ontwikkeld om tot verandering te komen? Het is wenselijk om een concrete visie te maken waar het bestuur, de leiding en de medewerkers zich op kunnen focussen. Daardoor wordt de verandering en waar de organisatie naar toe wil voor iedereen duidelijk, evenals de zwaarte van het traject. Een visie dient drie doelen. Ten eerste verduidelijking van de algemene richting voor verandering. Ten tweede motiveert zij mensen tot het nemen van actie in de juiste richting. Ten derde kunnen acties van verschillende mensen met behulp van de visie worden gecoördineerd. Evenals onder 2.1. kan hierop worden tegengeworpen, dat in innovatieve organisaties, zoals door Boonstra benoemd een Visie en Strategie, niet noodzakelijk is. Ik ga er echter om dezelfde reden als genoemd onder 2.1. er vanuit dat gemeenten (nog) niet behoren tot innovatieve organisaties. Zonder een visie loopt de nieuw ingeslagen weg op enig moment dood, waarbij de organisatie gedwongen wordt terug te gaan en opnieuw te beginnen.47 Kortom, als de visie er niet is en de organisatie heeft wel het gevoel dat er iets moet gebeuren, dan loopt het proces de kans om snel van start te gaan, maar daarna vast te lopen, omdat niet duidelijk is waar naartoe wordt gewerkt. Deze deelvraag correspondeert met vraag 8, 9, 14 en 27. 2.4. Is de veranderingsvisie gecommuniceerd? De medewerkers willen weten waar ze aan toe zijn. Daarom is het van belang om medewerkers goed te informeren over de veranderingen. Informeren gebeurt in woorden en daden. Daarmee wordt op grote schaal begrip gekweekt en emotioneel draagvlak gecreëerd. Als de medewerkers de visie niet begrijpen dan zullen de twee volgende fasen in het veranderingsproces - breed draagvlak creëren voor de verandering en het creëren van korte termijn successen - op niets uitlopen.48 Deze deelvraag correspondeert met vraag 15, 23 en 25. 2.5. Is actie ondernomen op brede betrokkenheid? Als de medewerkers begrijpen wat de visie is en deze willen verwezenlijken, dan mogen ze niet worden geblokkeerd door obstakels. De vier grootste obstakels zijn de structuren, vaardigheden, systemen en leidinggevenden. Deze barrières dienen dan ook te worden verwijderd. Formele structuren, die het handelen moeilijker maken moeten worden veranderd. Het gebrek aan benodigde vaardigheden ondermijnt het nemen van actie. Er moet dus worden ingezet op het ontwikkelen, ontplooien van vaardigheden. Personeels-en informatiesystemen 46
J.P. Kotter. Leiderschap bij verandering 2002, blz. 67. J.P. Kotter. Leiderschap bij verandering 2002, blz. 105. 48 J.P. Kotter. Leiderschap bij verandering 2002, blz. 124. 47
moeten handelen in het stramien van de visie. Bijvoorbeeld het belonen van bepaald gedrag, moet niet worden geblokkeerd door een beloningssysteem. Leidinggevenden die acties ondernemen die zijn gericht op frustreren van het implementeren van de nieuwe visie moeten worden bijgestuurd of uit hun functie worden ontheven. Als de barrières niet worden weggenomen en de brede betrokkenheid er niet is, dan is de kans groot dat niemand zich verantwoordelijk voelt voor het welslagen van het veranderingstraject. Dat zal dan leiden tot cynisme en tot stilstand van het proces.49 Deze deelvraag correspondeert met vraag 13. 2.6. Zijn op korte termijn successen gegenereerd? Successen die op korte termijn worden geboekt, dragen bij aan het rechtvaardigen van de verandering. Het is een beloning voor degenen die er hard voor werken om de nieuwe visie en strategie te realiseren. Er ontstaat meer geloof in het succes van de nieuwe visie en strategie. Het biedt tegenwicht aan degenen, die zich kritisch opstellen. Het levert inzicht dat het juiste spoor is gekozen. Tenslotte kunnen korte termijn successen van onverschillige medewerkers voorstanders maken.50 Als de korte termijn successen niet worden gegenereerd zal dit de critici sterken in hun positie en het geloof in de visie bij anderen doen afnemen. De deelvraag correspondeert met vraag 21. 2.7. Zijn de verbeteringen geconsolideerd waardoor er meer verandering kon plaatsvinden? De leidende coalitie gebruikt de geloofwaardigheid, die de korte termijnsuccessen hebben opgeleverd, om de nog resterende veranderingen ook door te voeren. Als deze verbeteringen niet worden vastgehouden, dan bestaat het gevaar dat onmisbare stuwkracht verloren gaat en dat wordt teruggevallen in de oude werkwijze.51 Deze deelvraag correspondeert met vraag 32. 2.8. Zijn de nieuwe benaderingen in de organisatiecultuur verankerd? Cultuur heeft betrekking op gedragsnormen en gedeelde waarden in een groep mensen. Gedragsnormen zijn algemene of hardnekkige manieren van handelen die in een groep worden aangetroffen. Ze blijven gehandhaafd, omdat groepsleden door hun manier van optreden deze praktijken aan nieuwe leden overdragen. Wie zich aanpast wordt beloond en wie dat niet doet wordt op de vingers getikt. Gedeelde waarden zijn grote belangen en doelen die door de meeste mensen in een groep worden gedeeld. Ze zijn mede bepalend voor het groepsgedrag en blijven vaak door de jaren heen van kracht zelfs wanneer de groep van samenstelling verandert. Nieuwe benaderingen dringen gewoonlijk pas in een cultuur door wanneer het al overduidelijk is dat ze werken en superieur zijn aan de oude methoden. Deze nieuwe normen en waarden dienen blijvend in de organisatie te worden verankerd. De verankering is compleet indien de nieuwe waarden en normen als vast onderdeel van de 49 50 51
J.P. Kotter. Leiderschap bij verandering 2002, blz. 126 en 140. J.P. Kotter. Leiderschap bij verandering 2002, blz. 149. J.P. Kotter. Leiderschap bij verandering 2002, blz. 174 en 161.
werkzaamheden worden gebruikt.52 Wanneer de nieuwe normen en waarden niet worden ingevoerd, dan blijft de organisatie werken in de oude normen en waarden. Deze deelvraag correspondeert met vraag 30.
3.
In welke mate is de menselijke factor de kritische succesfactor geweest voor het slagen van de verandering?
In de klassieke planmatige benadering staat het zoeken naar universele regels centraal. Disfunctioneren van een organisatie ontstaat in de ogen van de aanhangers van de planmatige aanpak tot verandering wanneer de regels niet goed worden toegepast. Veranderen staat in deze benadering gelijk aan ontwerpen en herontwerpen. In de klassieke ontwerpcyclus constateert het management een veranderingsnoodzaak en gaat zij te rade bij specialisten op het terrein van organisatie en efficiëntie. Deze deskundigen vergelijken de bestaande structuur met universele ontwerpregels en stellen een advies op over nieuwe structuren en procedures. Deze nieuwe structuren en procedures voert het management vervolgens weer uit. In de human relations benaderingen staat veranderen in het teken van de “zachte aspecten” van de organisatie, zoals managementstijl, personeelssamenstelling en competenties. In het denken wordt ervan uitgegaan, dat mensen veranderen door het inzetten en adequaat gebruiken van human relations management instrumenten (belonen, beoordelen, carrières, structuur, assessment, werven, saneren, outplacement, promotie enzovoort) Het gaat om de ontwikkeling van talenten, het beste uit de medewerkers halen, een optimale combinatie van de organisatie en de medewerkers. Mensen doen iets als ze er iets anders voor terug krijgen.53 Uiteindelijk, zo constateerde Mayo, bepaalt de motivatie en de sociale situatie van de medewerkers, meer dan fysieke omstandigheden en financiële beloningen, het gedrag van de medewerkers. In de human relations benadering staat samenwerking tussen mensen daarmee centraal. Participatie wordt in de human relations ook gezien als een middel om de tevredenheid van de werknemers met hun arbeidssituatie te vergroten. Om genoemde redenen vormt de dynamiek in denken in een organisatie een afspiegeling van wat individuen mogelijk, wenselijk en maakbaar achten. Leiderschapsstijl en het bedrijfsklimaat (cultuur) spelen in de human relations benadering een belangrijke rol. De leiderschapstijl is gericht op verbindingen tussen organisatie en individu. De leidinggevende is diegene die individueel en groepsgedrag in overeenstemming moet brengen met de organisatorische eisen en doelstellingen. Het bedrijfsklimaat verschaft de leden van de organisatie een identiteitsgevoel. Het identiteitsgevoel versterkt de betrokkenheid van het individu bij de organisatie. De stabiliteit van het sociaal systeem wordt bevorderd door de betrokkenheid. Doordat medewerkers zich bij de organisatie betrokken voelen en met het bedrijfsklimaat, fungeert het bedrijfsklimaat ook als zingevend instrument bij het sturen van gedrag.54 Participatie van de medewerkers speelt vanuit de human relation benadering een belangrijke rol bij veranderingsprocessen. Participatie waarmee inhoud wordt gegeven aan het geheel of een zelfstandig deel van het veranderen van een organisatie en het daardoor realiseren van wederzijdse afhankelijkheid. 52 53 54
J.P. Kotter. Leiderschap bij verandering 2002, blz. 178 en 189. L. de Caluwé en H. Vermaak. Leren veranderen 2002, blz. 50. D. Vloeberghs. Human resource management 2006, blz. 121 en 122.
De leiderschapsstijl speelt een belangrijke rol bij de human relations benadering, evenals overigens in het klassieke scientific management. In het hierna volgende figuur vindt u een korte samenvatting van honderd jaar bestuurskunde en leiderschapstheorie.
Honderd jaar bestuurskunde en leiderschapstheorie in schema
ZACHT Mensgericht informeel, waarden, bottom-up stimuleren en samenbrengen
Omgevingsgericht informatie, vraag, dienend vernieuwen en verkennen
INTERN
EXTERN Organisatiegericht formeel, normen, topdown beheersen en regelen
Resultaatgericht doelen, aanbod, markt koers bepalen en presteren HARD
De beweging in het schema is van onder naar boven en van links naar rechts Begin vorige eeuw geloofde men in rationele vuistregels voor de organisatie: scientific management (linksonder). Daarbij hoort een leiderschap van beheersen en regelen. Hierop kwam een reactie van de human relations benadering (linksboven). Leiderschap is dan vooral het beste uit mensen halen en ze tot samenwerking bewegen. In de loop van de vorige eeuw kreeg het doelrationele denken steeds meer aanhangers (rechtsonder). Volgens deze leiderschapsstijl gaat het om de doelen en de resultaten. In de laatste decennia is het open systeemdenken steeds populairder geworden (rechtsboven). Leiderschap is dan vooral het oppikken van omgevingsprikkels en die vertalen in organisatievernieuwing.55 Tenslotte speelt in de human relations benadering het bedrijfsklimaat een belangrijke rol. Homan geeft inherent aan de human relations benadering aan dat, naast de formele buitenkant er ook een binnenkant van organisatieverandering is. Deze binnenkant bevat de sociale dynamieken, die te maken hebben met de betekenisgeving aan de formele buitenkant van de verandering. De dynamiek van veranderprocessen bij individuen, groepen en de hele organisatie dient daarvoor van binnenuit te worden begrepen. Om de binnenkant van veranderingen te kunnen begrijpen, dienen zowel managers als medewerkers via interactie met elkaar tot een betekenisgeving te komen aan de formele organisatieverandering. Het managen van verandering is misschien wel vooral het managen van betekenisprocessen. Waar ontstaan betekenissen en activiteiten die sporen met de veranderintenties van de organisatie. Hoe kan er zodanig feedback worden gegeven dat positieve stekjes opbloeien tot volwassen planten. Homan gaat er vanuit dat verandering van gedrag van organisaties en van de mensen in de organisaties gebaseerd is op collectieve handelings- en zinsgevingsprocessen. 55
H. Aardema. Het directiemodel (I) Wat gaat u zelf anders doen? 2005.
Dat wat je als buitenstaander ziet zijn eigenlijk kleine onderdelen van continu doorgaande en veranderende zingevingsprocessen. Organisatieverandering beschouwd Homan daarom als het resultaat van een (meestal) toevallige mix van intenties, onverwachte gebeurtenissen , bestaande en nieuwe collectieve betekenisgevingen. Daarnaast gaat hij ervan uit dat er in de buitenkantvisie op organisatieverandering vooral een episodisch verandermodel wordt gehanteerd, terwijl het binnenkantperspectief berust op een continu-verandermodel waarbij organiseerprocessen zich continu aan het ontvouwen zijn.56 Bij het bepalen van de betekenisgeving gaat het erom of men elkaar ervaart als serieuze gesprekspartners die in dialoog met elkaar tot nieuwe betekenisgevingen komen. Daarbij blijft het de vraag of in het informele relatienetwerk een scheiding tussen de betekenissen en relaties van het management enerzijds en die van de medewerkers anderzijds aanwezig is. Daarnaast zijn er ook andere scheidingen (kloven) denkbaar tussen betekenisgevingsrelaties.57 Vanuit het voornoemde en de human relation benadering speelt het integreren van de belangen en de behoeften van het individu met de collectieve belangen van de organisatie dus een belangrijke rol. Op basis van deze vier belangrijke peilers van de human relation benadering is een antwoord gezocht op de hoofdvraag of de menselijke factor de kritische succesfactor is geweest voor het slagen van de verandering. Op basis hiervan luiden de deelvragen als volgt. 3.1. Is het verandertraject gericht op het integreren van de belangen en behoeften van de individuen met de collectieve belangen van de organisatie? Deze deelvraag correspondeert met vraag 9 en 15. 3.2. Heeft de organisatie voor het veranderingsproces de medewerkers laten participeren? Deze deelvraag correspondeert met vraag 23. 3.3. Gebruikten de managers hun positie bij het aansturen van de veranderingen of gebruikten managers hun overredingskracht en samenwerking? Deze deelvraag correspondeert met vraag 24 tot 27 en 28. 3.4. Wat was tijdens het ontwikkelingsproces de bestaande bedrijfscultuur? Deze deelvraag correspondeert met een groot aantal vragen te weten vraag 26.
56 57
Th. H. Homan. Wolkenridders 2006, blz. 17 en 18. Th. H. Homan. Wolkenridders 2006, blz. 35.
Samenvattend. De centrale onderzoeksvraag is uitgesplitst in drie hoofdvragen. Onder de hoofdvragen zijn deelvragen gesteld. In Hoofdstuk 2 worden antwoorden geformuleerd op de genoemde vragen.
1.4.
Onderzoeksopzet
1.4.1. Inleiding Alvorens in te gaan op de keuze van de gemeenten en de beschrijving van deze gemeenten wil ik nogmaals aangeven dat veel gemeentelijke organisaties bezig zijn om hun sectorenmodel in te ruilen voor een directiemodel. Dit nadat zij, in de jaren tachtig, het secretariemodel hebben vervangen voor het sectorenmodel. Zo ook de onderzochte gemeenten. Het betreft in de onderzochte gemeenten een organisatieverandering, waarbij een aantal zaken zijn veranderd. Te weten het totstandkomen brengen van een nieuwe visie voor de toekomst, een daarbij behorende verandering van de organisatiestructuur en een andere wijze van omgaan tussen de politiek het ambtelijke apparaat en de medewerkers. Kortom er wordt overgegaan van een sectorenmodel naar een directiemodel onder het vaststellen van een nieuwe visie, een nieuwe organisatiestructuur en een nieuw bedrijfsklimaat.
1.4.2. Begripsbepalingen In het onderzoeksrapport komt een aantal begrippen naar voren, dat hierna is uitgelegd. Ik pretendeer niet volledig te zijn, maar ga er vanuit de belangrijkste begrippen te hebben toegelicht. Kanteling van de organisatie. Bij de kanteling van de organisatie wordt het oude sectorenmodel ingeruild voor een nieuw directiemodel. In de meest vergaande vorm is niet alleen de sectorhoofdenlaag geschrapt, maar is ook de in het sectorenmodel gebruikelijke indeling naar vakinhoudelijke beleidsterreinen (bouwen, milieu, welzijn, onderwijs financiën etc) volledig losgelaten. Deze zogenaamde “verticale kokers” worden vervangen door “horizontale werkprocessen”. In het laatste geval wordt dikwijls verwezen naar het zogenaamde burger-logica model. De veronderstelde rollen van “de burger” (Kiezer, Klant, Onderdaan, Maatschappelijk betrokkene, Wijkbewoner, Belastingbetaler) en “de overheid” (Democratische representant, Dienstverlener, Regeltoepasser en handhaver, Ontwikkelaar, Beheerder, Oganisator) worden als uitgangspunt genomen voor de indeling van de ambtelijke organisatie.58 Verkokering. In een verkokerde omgeving is er geen integrale afstemming meer met andere onderdelen. Vertaald naar de gemeente, betekent dat: dat er in de afzonderlijke werkeenheden (sectoren) activiteiten plaatsvinden, maar dat deze activiteit niet meer wordt herkend als een activiteit van de totale gemeente. De burgers ontvangen bijvoorbeeld van twee verschillende sectoren brieven over min of meer hetzelfde onderwerp. Brieven die feitelijk als één integrale brief had kunnen worden verzonden.
58
H. Aardema en A.F.A. Korsten. De staat van de gemeente 2005, blz. 24.
SWOT-analyse. Bij een SWOT-analyse (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) worden de belangrijkste sterke en zwakke punten van een organisatie benoemd, samen met de belangrijkste kansen en bedreigingen. De sterke en zwakke punten zijn altijd van toepassing op factoren binnen de organisatie de sterktes en zwaktes komen naar voren door een interne analyse. Sterktes en zwaktes zij beïnvloedbaar door het management. Kansen en bedreigingen zijn daarentegen van toepassing op de externe omgeving. Hierbij valt te denken aan kansen en bedreigingen bij het ontwikkelen van de gemeente. Kansen die naar voren komen kunnen worden benut en bedreigingen moeten worden beperkt of geëlimineerd. Betekenisgeving Mensen (leidinggevenden en of medewerkers gezamenlijk) komen al interacterend met elkaar tot het geven van een de betekenis aan een bepaalde gebeurtenis. Verbindend leiderschap. Verbindend leiderschap houdt in dat leidinggevenden kunnen anticiperen op en “spelen” met verschillende stijlen van leidinggeven.
1.4.3. Keuze gemeenten. Nederland heeft 443 gemeenten (1 januari 2007)59 Een groot deel van deze gemeenten heeft de afgelopen periode een organisatieontwikkelingtraject doorlopen.60 Voor het veldgerichte onderzoek (enquêtes en interviews) heb ik onderzoek verricht bij drie gemeenten die de afgelopen jaren een organisatieverandering hebben doorlopen: Hoogeveen, Stadskanaal en Tubbergen. Bij deze gemeenten is een schriftelijke enquête uitgezet onder leden van het dagelijks bestuur en een deel van de medewerkers. In de gemeente Stadskanaal is met een viertal personen daarna een interview gehouden en in de gemeenten Tubbergen en Hoogeveen met een drietal personen. Zie voor een overzicht van de enquêtevragen en beantwoording bijlage 2 en voor de geïnterviewde personen bijlage 3. Ik heb voor de drie genoemde gemeenten gekozen, omdat deze gemeenten de afgelopen jaren van een zogenaamd sectorenmodel naar een zogenaamd directie c.q. afdelingenmodel zijn overgegaan. Ik heb gekeken naar gemeenten met een landelijke karakter en met een differentiatie in inwoneraantal. De gemeenten variëren in grootte van bijna 60.000 inwoners, ruim 30.000 naar ongeveer 15.000 inwoners. Verder heb ik gemeenten gezocht in drie verschillende provincies. Zij bevinden zich in de provincies Groningen, Drenthe en Overijssel. Deze gemeenten kunnen niet als volledig representatief voor geheel Nederland worden aangemerkt. Wellicht zijn zij ook niet representatief voor stedelijke gebieden, hoewel ik daar geen onderzoek naar heb gedaan, maar de onderzochte gemeenten kunnen wel als representatief worden aangemerkt voor gemeenten met een landelijk karakter.
59 60
www.vng.nl/smartsite.dws?id=62283. Leeuwendaal. Mode in modellen 2007, blz. 8.
1.4.4. Beschrijving gemeenten. Hierna volgt per gemeente een korte beschrijving van de situatie ten tijde van het onderzoek, gehaald uit de verzamelde informatie en de gehouden interviews. Gemeente Hoogeveen. De gemeente Hoogeveen is eind jaren tachtig overgegaan van een secretariemodel naar een drie sectoren model. In 2001 is door een extern adviesbureau een rapport uitgebracht over het functioneren van de gemeentelijke organisatie. Vooral werd verstarring in de gemeentelijke organisatie geconstateerd, onder andere omdat de uitdagingen waar de gemeente voor stond niet konden worden gedragen door het personeel dat op dat moment cruciale functies bekleedde. De belangrijkste aanbeveling was om een organisatieontwikkelingtraject in twee fasen te doorlopen. In de eerste fase het toen bestaande sectorenmodel te verbeteren en te optimaliseren. In een tweede fase (2007) de kanteling te maken naar een directiemodel. Bij het aantreden van een nieuwe gemeentesecretaris in 2002 en de constatering dat het verbeteren en het optimaliseren van het bestaande sectorenmodel in de eerste fase niet het gewenste resultaat had, is het tweede advies van het extern bureau versneld opgevolgd en is op 1 januari 2004 met het directiemodel van start gegaan. Uitgangspunt daarbij was dat deze op 1 januari 2006 volledig operationeel is. De verandering van de organisatie is ten tijde van het interview nog niet volledig succesvol te noemen, omdat de interviews een half jaar na de kanteling zijn afgenomen. Maar er is een nieuwe visie vastgesteld, de structuur is gewijzigd en het bedrijfsklimaat lijkt te zijn veranderd, reden waarom de verandering in die zin als succesvol kan worden aangemerkt. De lange termijn effecten van de organisatieverandering zijn echter op dit moment niet te benoemen. Gemeente Stadskanaal De gemeente Stadskanaal is eind jaren tachtig overgegaan van een dienstenmodel naar een drie sectorenmodel. Eind jaren negentig was er ontevredenheid onder het dagelijks bestuur en het management. Tegen die achtergrond is een extern bureau gevraagd om hulp te bieden bij het nadenken over mogelijke oplossingen. Men signaleerde vooral verstarring en verkokering, mede doordat de belangrijkste spelers al erg lang op dezelfde plek zaten. Voor nieuwe mensen en nieuwe ideeën was weinig ruimte. De gemeentelijke organisatie was sterk intern procesgericht. De relatie met de omgeving was echter problematisch. Een duidelijke visie op de rol van de gemeente ontbrak. De sfeer in de organisatie was somber, mensen mopperden op elkaar en waren verzuurd. Er was een discrepantie tussen de ervaren en de gewenste cultuur. Men ervoer een gesloten, volgende cultuur waarin de medewerkers zich gebonden voelden en verlangden naar een meer open, sturende cultuur waarin de mensen zich vrijer zouden kunnen voelen. De gemeente Stadskanaal besloot eind jaren negentig tot een visie-, cultuur en structuurtraject, waarbij in een later stadium de drie projecten in elkaar zouden worden vervlochten. Dit heeft geleid tot een kanteling van de organisatie, waarbij de gemeente per 1 januari 2000 overging naar een directiemodel, waarbij de gemeente de rol op zich nam van een regievoerende gemeente met uitvoering op afstand. Zeven jaar na dato is de cultuur van de organisatie wel veranderd, de crisis is voorbij, de verhoudingen in de organisatie zijn weer gezond en men spreekt elkaar eerder aan. Naar de overige oogst moet expliciet worden gevraagd en deze lijkt er bijna niet te zijn. Er zijn zelfs geluiden die aangeven dat het zeven jaar na dato nog steeds niet loopt zoals de organisatie zich dat begin deze eeuw had voorgesteld. De scheiding tussen beleid en uitvoering lijkt te
strikt te zijn doorgevoerd en er lijkt een gebrek aan leiding c.q. sturing aanwezig te zijn. De organisatieverandering kan dan ook niet als (zeer) succesvol worden aangemerkt. Gemeente Tubbergen De gemeente Tubbergen is in de jaren tachtig overgegaan naar een sectorenmodel. Eind jaren negentig was er ontevredenheid vanuit het dagelijks bestuur (jong en ambitieus) en een deel van het (top)management over de te volgen koers. De organisatie was, zo was de algemene opvatting, binnen het sectorenmodel verkokerd. Tegen die achtergrond werd in 2000 begonnen met een permanent proces van organisatieontwikkeling. In het jaar 2000 is in eerste instantie overgegaan van een vijfsectoren model naar een driesectoren model. Vervolgens heeft in 2002 het directiemodel zijn intrede gedaan. In december 2005 heeft de gemeente Tubbergen een nota vastgesteld, waarin de uitgangspunten voor het herstructureren van afdelingen op passende momenten (natuurlijk verloop) of indien daar noodzaak toe is, zijn opgenomen. De organisatieveranderingen in deze gemeente lopen gestaag door. Er zijn nog heel wat veranderingen benodigd, maar de tijd werkt in het voordeel van de gemeente Tubbergen. In die zin kan de organisatieverandering dan ook succesvol worden genoemd.
1.4.5. Onderzoeksopzet en leeswijzer. Om kennis te vergaren over het onderwerp heb ik literatuurstudie naar verschillende organisatie en organisatieontwikkelingtheorieën verricht. Naast het verrichten van deze literatuurstudie is via ondervraging, uitgesplitst in enquête (schriftelijk) en interview (face tot face), gezocht naar verdere informatie met betrekking tot het onderwerp. Hoewel mijn onderzoeksvraag niet specifiek is onderzocht, is in de bestaande literatuur wel de benodigde informatie beschikbaar over de wijze waarop organisatieverandering kan plaatsvinden. Zoals ”Leiderschap bij verandering” van John. P. Kotter, ”Anders veranderen” van A.J. Cozijnsen, ”Lopen over Water” van J.J. Boonstra en ”Wolkenridders” van Th. H. Homan en anderen werken zoals van H. Aardema. Ik heb gekozen om een praktijkgericht onderzoek uit te voeren, waarbij de uitkomsten die naar voren komen uit het praktijkonderzoek worden getoetst aan de al bestaande theorieën. Tijdens het onderzoek is voornamelijk gezocht naar verklarende kennis. Bij verklarende kennis wordt nagegaan op welke wijze iets tot stand komt en wordt getracht een causaal verband te leggen tussen de overeenkomsten die worden geconstateerd.61 Schriftelijke en gestandaardiseerde enquêtes lenen zich goed voor het beschrijven en verklaren van sociale verschijnselen binnen een aanzienlijke populatie.62 Het kwantitatieve deel van het onderzoek bestaat dan ook uit een enquête. De enquête is volgens t’Hart e.a. een zeer geschikt instrument voor het vaststellen van waarnemingen, houdingen, gevoelens, wensen, denkprocessen en kennis, maar ook voor het vaststellen van gedrag en feiten. De enquête kan snel worden afgenomen onder een grote populatie. Respondenten kunnen anoniem blijven. Daarmee is de kans op een eerlijk antwoord groter. Om de verschillende organisaties niet teveel te belasten met het invullen van 61 62
P. Verschuren en H. Doorewaard. Het ontwerpen van een onderzoek 1995, blz. 65 e.v. H. ’t Hart, J. van Dijk , M. de Goede, W. Jansen & J. Teunissen. Onderzoeksmethoden 2001.
enquêtes is een geselecteerde steekproefsgewijze benadering gezocht. Dat wil zeggen dat in elke gemeente twee leden van het dagelijks bestuur (college) zijn benaderd. De burgemeester en de wethouder met Personeel en Organisatie in portefeuille, of indien de burgemeester Personeel en Organisatie in zijn portefeuille heeft, de 1e loco-burgemeester. Verder is gericht gevraagd aan de secretaris en de griffier om de enquête in te vullen. Onder de medewerkers is expliciet de coördinator van het veranderingsproces en twee leden van de ondernemingsraad (voorzitter en/of secretaris) gevraagd om de enquête in te vullen. Overige medewerkers die zijn gevraagd om een enquête in te vullen zijn leden van het management (leidinggevenden) en andere medewerkers. De leidinggevenden en de medewerkers zijn steekproefsgewijs geselecteerd. Van de onderzochte gemeenten is het organogram (website) en de opgevraagde telefoonlijst gebruikt voor het selecteren van de geënquêteerden. Voor het a-selectief verspreiden van de enquête heb ik het systeem opgebouwd dat binnen het organogram van de te onderzoeken gemeenten de als tweede echelon genoemde werkeenheid (meestal afdelingen) is geselecteerd. Daarnaast is de tweede persoon op de telefoonlijst in deze eenheid gevraagd om de enquête in te vullen. Voor het leidinggevende segment is eenderde van de leidinggevenden meegenomen in het onderzoek. Daarbij ben ik begonnen met de derde werkeenheid in het organogram, de zesde en de negende enz. In de gemeente Tubbergen zijn 30 enquêtes uitgezet. In de gemeenten Stadskanaal en Hoogeveen 32. Een nadeel van de enquête is het gebruikelijk hoge aanwezige non-respons gehalte. Om hier tegenwicht aan te bieden is in twee van de drie onderzochte gemeenten de enquête persoonlijk uitgedeeld door een contactpersoon in deze organisatie. Deze contactpersoon heeft, ook weer persoonlijk, gevraagd om beantwoording. Deze personen hebben zich nadrukkelijk ingezet om de respons zo hoog mogelijk te krijgen. Naast de persoonlijk uitreiking is de vragenlijst voor degenen die daar om hebben gevraagd ook digitaal beschikbaar gesteld. In één van de drie gemeenten is de enquête digitaal uitgezet. Na twee weken is in deze gemeenten een herinneringsbrief verzonden aan de personen die de vragenlijst nog niet hadden teruggezonden, met het verzoek om deze alsnog ingevuld te willen retourneren. Door deze activiteiten is in alle drie de gemeenten de respons van terugontvangen enquêtes boven de 50% uitgekomen. In de gemeenten Hoogeveen en Tubbergen zijn 16 enquêtes terug ontvangen en vanuit de gemeente Stadskanaal 24. Dit ligt binnen de bandbreedte, zoals die door Swamborn als gewoonlijk wordt aangemerkt.63 Een ander nadeel van een enquête is dat “het verhaal achter de cijfers” niet tot uitdrukking komt. De oplossing voor dit probleem is het houden van interviews, waar wel naar het waarom van bepaalde antwoorden kan worden gevraagd. Hiervoor is bij deze onderzoeksopzet ook gekozen. Na het terugontvangen van de ingevulde enquêtes zijn de gegevens verwerkt en met elkaar vergelijkbaar gemaakt. Vanwege het gegeven dat de enquête door personen met een verschillende achtergrond is ingevuld en de geënquêteerden ook is gevraagd om voor een deel een oordeel te geven over bepaalde onderdelen waarvan zij zelf deel uitmaken, is in eerste instantie gekeken of er binnen de gemeente zelf significante verschillen aanwezig waren tussen de verschillende doelgroepen (politiek, leidinggevenden, medewerkers ondernemingsraad en aanjagers) Significante verschillende binnen de gemeente zijn nauwelijks aangetroffen, behoudens de volgende twee. In één gemeente bestond nadrukkelijk verschil van inzicht over de rol van de ondernemingsraad. In deze gemeente werd de ondernemingsraad door het personeel, het management en het bestuur als partner van het bestuur en het management beschouwd, maar 63
P.G. Swamborn. Methoden en technieken van sociaal-wetenschappelijk onderzoek 1987, blz. 268.
de ondernemingsraad heeft dat zelf niet als zodanig aangegeven. In een andere gemeente was er een significant verschil over het vertrouwen in de projectaanjager/manager. In deze gemeente werd alleen door het bestuur vertrouwen uitgesproken in de projectaanjager/manager. Dat vertrouwen bestond niet bij de leidinggevenden en het personeel. In de interviews zijn deze twee significante verschillen in de vraagstelling naar voren gebracht. Naast de significante verschillen binnen de gemeente is gekeken naar de significante verschillen tussen de drie gemeente. De interviews zijn vervolgens gehouden aan de hand van de uitkomsten van de enquête. Daarbij is naast een aantal basisvragen voornamelijk is doorgevraagd op de significante verschillen tussen de drie gemeenten. Zowel de enquêtes als de interviews zijn gehouden op basis van de voorliggende vragen. Bij een deel van de vragen zijn de geënquêteerden gevraagd om een oordeel over hun eigen handelen te geven. Op die onderdelen zou het gevaar kunnen bestaan dat de vragen “gekleurd” zijn ingevuld. Dat is echter niet als zodanig gebleken, gelet op het gegeven dat er geen significante verschillen binnen de gemeente naar voren zijn gekomen anders dan genoemd. De informatie van de burgers over deze gemeenten is opgezocht aan de hand van onderzoek naar de dienstverlening van deze gemeenten. Dit op basis van informatie uit de organisatie van deze gemeenten zoals het burgerjaarverslag, het verslag van de commissie bezwaarschriften en het jaarverslag m.b.t. de klachten. Het onderzoek start vanuit de informatie in dit hoofdstuk. Hoofdstuk 2 behandelt de onderzoeksbevindingen: operationalisering van de enquête en de interviews. Hoofdstuk 3 geeft een analyse en een reflectie op de onderzoeksresultaten. In hoofdstuk 4 worden tenslotte conclusies getrokken, aanbevelingen gedaan en een slotconclusie gepardonneerd.
HOOFDSTUK 2
Onderzoeksbevindingen: enquête, interviews. 2.1.
Inleiding
De onderzoeksbevindingen worden in dit hoofdstuk weergegeven aan de hand van de genoemde hoofd- en deelvragen in Hoofdstuk 1.
2.2.
Operationalisering enquêtevragen
De centrale vraag is uitgewerkt naar drie hoofdvragen die zijn verdeeld in verschillende deelvragen. De enquête is zodanig opgezet dat elke vraag (minimaal) onder één van de deelvragen valt. De vragen kennen een aantal keuzemogelijkheden, soms mag slecht één antwoord worden ingevuld. In andere gevallen kunnen verschillende antwoorden worden ingevuld. Bij de vragen is telkens tussen haakjes aangegeven of er één antwoord of meerdere antwoorden mogelijk zijn. De uitkomsten van de vragen zijn in absolute getallen opgenomen. Bij een maximale score staat bij de gemeente Stadskanaal 24 en bij de overige twee gemeenten 16. De vragen corresponderen met de vragen zoals die in bijlage 2 is opgenomen.
2.3. Aansturing van het verandertraject. 2.3.1. Is de organisatie intern of extern gericht? Bestuur & management vraag 11 (meerdere antwoorden mogelijk) Het bestuur is naar buiten gericht Het management is naar buiten gericht Het management is naar binnen gericht
Hgv
Stk
Tub
11 2 13
12 9 15
16 5 12
Het bestuur van de drie onderzochte gemeenten kan overwegend als naar buiten gericht worden aangemerkt. Alleen in de gemeente Tubbergen wordt het bestuur volledig extern gericht aangemerkt. Het management wordt in de drie gemeenten overwegend als naar binnen gericht aangemerkt, waarbij het opvalt dat het verschil in de gemeente Stadskanaal tussen intern en extern gericht beduidend kleiner is dan in de andere twee onderzochte gemeenten. Hieruit kan de conclusie worden getrokken, dat de politiek meer extern op burgers en het management meer intern, op de ambtelijke organisatie, is georiënteerd. Het totaalbeeld van zowel het bestuur als het management laat een redelijk evenwichtig beeld zien ten aanzien van de interne en externe gerichtheid.
2.3.2. Vinden de veranderingen plaats door externe druk of vinden de veranderingen plaats door zelforganisatie? Druk tot organisatieontwikkeling vraag 2 (één van de vijf antwoorden) Hgv
Stk
Tub
6 4 2 2 2
3 12 7
4 12 -
De organisatieontwikkeling is met name ingezet door druk tot verandering door: - De politiek - Van buiten: burgers, bedrijven en instellingen - Het management - Vanuit de medewerkers van het ambtelijke apparaat - Andere factoren
De druk om te veranderen is in de gemeente Hoogeveen het meest breed aanwezig. Maar de druk komt in deze gemeente vooral uit de politiek. In de gemeenten Stadskanaal en Tubbergen is de druk tot organisatieontwikkeling het sterkst aanwezig bij het management. Voor de gemeenten Stadskanaal en Tubbergen kan worden gesteld dat deze meer interne druk tot organisatieontwikkeling voelen, nu het management duidelijk de sterkste druk tot organisatieontwikkeling voelt. Wat opvalt is, dat er niet of nauwelijks druk van buiten: burgers, bedrijven en instellingen wordt ervaren. Met andere woorden, dat er geen dienstverleningsprobleem is. Dienstverlening vraag 10 (meerdere antwoorden mogelijk) Er bestond een duidelijke doelstelling t.a.v. de focus op interne klanten en externe klanten Er bestond een duidelijke doelstelling t.a.v. de mate van toegang en bereikbaarheid Er bestond een duidelijke visie over servicegehalte en professionaliteit naar de klant Er bestond een duidelijke visie over hoe de gemeente duidelijk, betrouwbaar en aanspreekbaar wilde zijn Er bestond een duidelijke visie over hoe de gemeente haar producten SMART wilde aanbieden De visie op dienstverlening is ontwikkeld na een behoeften onderzoek bij de klanten Gaandeweg het proces ontstond zicht op de wijze waarop de gemeente haar dienstverlening aan de burgers wilde inrichten De visie op dienstverlening is op een andere wijze tot stand gekomen Er bestond geen duidelijke visie op de wijze van dienstverlening
Hgv
Stk
Tub
8 4 8
12 9 6
8 1 2
8
2
4
5 5
6 1
1 4
11 2 -
3 4 4
5 2 -
Bij de druk tot organisatiewijziging komt in beeld dat er niet of nauwelijks druk van buiten wordt ervaren. Bij de beantwoording van de vragen over dienstverlening valt op dat er geen éénduidige visie was over de dienstverlening. De visie op dienstverlening is ook maar voor een klein deel ontwikkeld na een behoeften onderzoek onder de klanten, maar is veel meer gaandeweg het proces ontstaan. Gevraagd naar de problematiek rond de dienstverlening (in de interviews) komt in alle drie onderzochte gemeenten naar voren, dat zij geen problemen ervaren in de dienstverlening. Daarbij is aangegeven, dat zij bij de klant een voldoende scoren op de dienstverlening. De klant is best tevreden. Dat is op zijn minst opmerkelijk omdat je mag verwachten dat de gemeente er is voor de burgers en dat bij veranderingen deze veranderingen ten dienste staan van de burger, waarschijnlijk omdat de burger een tekortkoming ervaart in de dienstverlening van de gemeente.
Hieruit kan worden geconcludeerd dat de organisatieverandering niet door de klantomgeving is veroorzaakt. Op verder navragen geven de gemeenten Hoogeveen en Tubbergen wel aan dat dienstverlening een onderdeel is geweest van de verandering. Het gaat dan vooral om verdere professionalisering van de dienstverlening. Bijvoorbeeld door het straks toe moeten passen van moderne technieken, zoals in het kader van digitalisering. Vooral in de gemeente Tubbergen is aangegeven dat de klanten digitale dienstverlening nu nog niet als dienstverlening ervaren, maar dat de klanten dat in de nabije toekomst wel zo gaan ervaren. De gemeente Tubbergen wil dat moment voor zijn en springt nu alvast in op deze ontwikkelingen. In de gemeente Hoogeveen is aangegeven dat het soms wat lang duurt voordat een brief wordt beantwoord. Grosso modo blijft echter de conclusie staan dat de klantomgeving niet de organisatieverandering heeft veroorzaakt. Spontane zelforganisatie vraag 29 (meerdere antwoorden mogelijk) Hgv
Stk
Tub
8 4 4 11 5 5 4
2 5 3 7 6
5 8 2 4
Tijdens het proces ontstonden in de organisatie informeel ideeën: - M.b.t. de te realiseren doelen welke in sommige gevallen zijn gevolgd - M.b.t. de wijze van aansturing welke in sommige gevallen zijn gevolgd - M.b.t. de wijze van verandering welke in sommige gevallen zijn gevolgd - Welke in sommige gevallen zijn gevolgd - Maar die zijn niet gevolgd - Tijdens het proces ontstonden in de organisatie informeel geen ideeën - Overig
Zelforganisatie ontstaat in een organisatie voor een deel, doordat informele ideeën met elkaar worden gedeeld en worden gevolgd door anderen. Homan noemt dat het ontstaan van betekeniswolken.64 Het ontstaan van betekeniswolken en het overnemen van deze betekeniswolken door de organisatie, omdat dit goed is voor de organisatie, kan worden gevat onder spontane zelforganisatie. Ten aanzien van zelforganisatie valt af te leiden dat in de gemeente Hoogeveen op alle onderdelen de meeste informele ideeën naar voren zijn gekomen en dat dit bij de andere twee onderzochte gemeenten beduidend lager is. Tevens scoort de gemeente Hoogeveen het hoogste op het onderdeel dat er wel ideeën zijn maar dat deze niet worden gevolgd. Overigens wordt in deze gemeente ook door een grote groep aangegeven dat er helemaal geen ideeën zijn. Er is blijkbaar geen eenduidig beeld in de gemeente Hoogeveen over de inbreng van ideeën en wat er met deze ideeën is gedaan. Bij de inbreng van ideeën laat de gemeente Stadskanaal een lage score zien. De gemeente Tubbergen heeft op de inbreng van ideeën een goede score. Tijdens het proces ontstonden de nodige ideeën, die ook ongeveer in de helft van de gevallen zijn gevolgd. Uit de gegevens van de enquête kan worden gesteld dat in de gemeente Hoogeveen duidelijke een externe druk tot organisatieontwikkeling aanwezig is. Verder kan worden gesteld dat er weliswaar sprake is van inbreng van eigen ideeën maar dat deze inbreng niet zo sterk is, dat er sprake is van spontane zelforganisatie. Uit de nader bestudeerde stukken en de gegevens uit de interviews blijkt ook dat in de gemeente Hoogeveen nadrukkelijk sprake is van externe druk tot organisatieontwikkeling. Dat ontwikkeling niet meer spontaan uit de organisatie zou komen was ook duidelijk. Een extern bureau trok onder andere de conclusie “De organisatie 64
Th. H. Homan. Wolkenridders 2006, blz. 20.
zit vast: er is sprake van verstarrende patronen, verkokerde organisatie en de organisatie is niet ingespeeld op eisen uit de samenleving”. In de gemeente Stadskanaal is de organisatieontwikkeling vooral ingezet vanuit het management. Dit duidt erop dat er geen directe externe druk was tot organisatieontwikkeling. Toch blijkt uit de nader bestudeerde stukken en uit de interviews, dat er ook in Stadskanaal externe druk tot organisatieontwikkeling was. Alleen liet deze zich op een andere wijze kenmerken. Er was meer sprake van een algemene onvrede. Het college was ontevreden over het management, het management was ontevreden over het middenmanagement en vice versa. De medewerkers waren ook ontevreden. De druk van buiten was echter laag. Ook in deze gemeente was geen sprake van zelforganisatie, “omdat onder andere veel organisatieleden zich in hun verantwoordelijkheidsgevoel voelden aangetast, er risicomijdend gedrag was ontstaan en er een gebrek aan zelfreinigend vermogen in de organisatie aanwezig was”. In de gemeente Tubbergen is de organisatieontwikkeling ook vooral ingezet vanuit het management. Dit duidt er ook hier op, dat er geen directe externe druk tot organisatieontwikkeling was. Uit de nader bestudeerde stukken en de interviews blijkt, dat de gemeente Tubbergen geen direct probleem van buitenaf kende. Wel was het nieuw aangetreden dagelijks bestuur ambitieus. Een deel van het management deelde deze ambitie. Tegen de achtergrond van de opvatting dat het huidige sectorenmodel was verkokerd, is begonnen met een permanent proces van organisatieontwikkeling. Dit permanente proces heeft een zodanige groei doorgemaakt, dat de medewerkers van deze gemeente veranderen als een continu proces zijn gaan ervaren. Op basis van het vorenstaande is de algemene conclusie te trekken, dat de drie onderzochte gemeenten alle drie zijn gaan veranderen op basis van externe druk. De organisatie is niet veranderd vanuit zelforganisatie. Daarbij is tussen de drie onderzochte gemeenten wel een gradatieverschil te maken. In de gemeente Hoogeveen was een heel direct aanwijsbare externe druk tot veranderen. In de gemeente Stadskanaal was deze externe druk er ook, maar was vooral ook sprake van algemene onvrede. In de gemeente Tubbergen was de politiek wel ambitieus, maar in deze gemeente werd de minste externe druk ervaren. 2.3.3. Hebben de veranderingen een enorme impact gehad, gepaard gaand met emoties, of zijn de veranderingen niet als dramatisch ervaren? Gedrag vraag 31 (meerdere antwoorden mogelijk) Hgv In de organisatie was voldoende kennis en ervaring aanwezig voor een organisatieontwikkelingtraject In de organisatie was voldoende controle over de voortgang van het proces In de organisatie was onzekerheid aanwezig ten aanzien van het organisatieontwikkelingtraject In de organisatie was sprake van emotionele reacties
Stk
Tub
4
7 9
12 5
16 16
12 12
11 4
In de gemeente Hoogeveen heeft 100 % van de ondervraagde herkend, dat de veranderingen met emotionele reacties gepaard zijn gegaan. In de gemeente Stadskanaal was dat de helft en
in de gemeente Tubbergen een kwart. In alle drie onderzochte gemeenten is sprake geweest van emotionele reacties. De emoties zijn het sterkst gevoeld en benoemd in de gemeente Hoogeveen. Dat heeft voor een groot deel te maken gehad met de versnelde doorvoering van het dienstenmodel. De betrokkenen in de gemeente Hoogeveen hebben in eerste instantie ingezet op een verbetering van het sectorenmodel en hebben daar hun zingeving in gevonden en hun energie in gestoken. Toen in Hoogeveen gaandeweg duidelijk werd, dat dit geen begaanbare weg meer was, werd het roer omgegooid. Op dat moment kregen de betrokken medewerkers te maken met verander moeheid en met onzekerheid over de te volgen koers. Deze verandering van koers vraagt om een psychologische omwenteling en dat veroorzaakt emotie. Wat nog meer emotie heeft veroorzaakt is het gegeven dat een groot deel van het leidinggevende segment in de nieuwe situatie niet als leidinggevende terugkwam. Dat geeft naast de spanning en emotie die dat teweegbrengt bij de direct betrokken personen ook spanning bij de indirect betrokken personen. Als jouw afdelinghoofd niet meer geschikt wordt geacht voor zijn functie, wat betekent dat dan voor de functies van de medewerkers? De medewerkers kunnen met deze vragen vervolgens nergens naartoe omdat hun leidinggevende niet meer de positie heeft om de belangen van de medewerkers te behartigen naar de nieuwe organisatie toe. In de organisatie was dan ook in grote mate van onzekerheid aanwezig over het organisatieontwikkelingtraject. In de gemeente Stadskanaal was minder sprake van emotionele reacties, maar toch ook nog in meer dan 50% van de gevallen. Dit heeft in de gemeente Stadskanaal te maken gehad met het feit, dat de onzekerheid in het begin erg groot was, omdat men niet exact wist waar men naar toe ging. Maar omdat nog niet duidelijk was waar men naartoe ging, kon wel zelf voor een deel invulling aan het proces worden gegeven. Dat nam een deel van de onzekerheid weg. De medewerkers konden verder meewerken aan de bouw van de organisatie en een deel van de leidinggevenden, dat in de nieuwe organisatie niet weer in het leidinggevende segment zouden terugkeren, had daar zelf redelijk vrede mee. Althans, ze begrepen dat er in de nieuwe organisatie voor hen geen plek meer zou zijn als leidinggevende. In de gemeente Tubbergen is er voor een geleidelijk traject van verandering gekozen. Dat wordt in elk geval vertaald in de mate waarin emotionele reacties voorkomen. Deze zijn in de gemeente Tubbergen veel minder aan de orde geweest. Ongetwijfeld heeft dat te maken met de mate waarin het traject is weggezet in de tijd. Visie tot aan de horizon, invullen wanneer zich een kans voordoet. Het valt verder op dat in de gemeente Tubbergen nadrukkelijk naar voren komt, dat voldoende kennis en ervaring aanwezig was voor een organisatieontwikkelingtraject. De onzekerheid over het traject wordt als gemiddeld ervaren. In de overige twee gemeenten wordt nadrukkelijk aangegeven dat er onvoldoende kennis aanwezig was voor een organisatieontwikkelingtraject. De conclusie is dan ook dat er in alle drie organisaties spanningen, emoties en conflicten aanwezig waren, maar dat deze in de gemeente Hoogeveen pregnanter naar voren zijn gekomen dan in de twee ander onderzochte gemeenten. Eén en ander is in de interviews als zodanig bevestigd.
2.3.4. Vindt de verandering vooral plaats via het model van Lewin: freeze, unfreeze, freeze of is dit niet het geval en is er vooral gestuurd op continu veranderen? Reden organisatieontwikkeling vraag 3 (één van de vier antwoorden) De organisatieontwikkeling is met name ingezet vanwege een structuurprobleem De organisatieontwikkeling is met name ingezet vanwege een cultuurprobleem De organisatieontwikkeling is ingezet door zowel een structuur als een cultuurprobleem De organisatieontwikkeling is om een andere reden ingezet
Hgv
Stk
Tub
2 2
3 2
2 2
12 -
13 6
12 2
5
7
13
8
7
4
11
7
12
12
12
13
11 5 4 4 2
16 6 7 6 2
12 5 5 8 -
Projectorganisatie vraag 16 (meerdere antwoorden) Het organisatieontwikkelingsproces is van te voren vastgelegd in een projectplan waarin de formele doelstellingen zijn vastgelegd Het organisatieontwikkelingsproces is min of meer open omschreven en kent geen strak omlijnd inhoudelijk eindresultaat
Bestuur & Management vraag 11 (meerdere antwoorden) De organisatie hanteert een Bestuur & Management filosofie v.w.b. de taakverdeling, bevoegdheden en wijze van omgaan met elkaar. Het bestuur en het management hebben een duidelijke visie en doelen t.a.v. de toekomst in een document vastgelegd.
Sturing vraag 28 (meerdere antwoorden mogelijk) Gedurende het proces is er voldoende sturing aan het proces gegeven Er bestond constant zicht op de verschillende deelprocessen De verschillende projecten zijn telkens op elkaar afgestemd De verschillende deelprocessen zijn telkens geïntegreerd Er is onvoldoende sturing gegeven aan het proces
Uit de enquête en de interviews komt naar voren, dat alle drie gemeente te maken hadden met zowel een structuur- als een cultuurprobleem. In alle drie onderzochte gemeenten is van te voren een projectplan gemaakt, dat voornamelijk voorziet in een nieuwe structuur, in nieuwe procedures als in nieuwe informatiesystemen. De nieuwe structuur, nieuwe procedures en informatiesystemen worden tot stand gebracht met het uitvoeren van een projectplan waarmee een voorzet wordt gegeven over de wijze waarop de individuen na de invoering van de nieuwe procedures en informatiesystemen dienen te handelen in het belang van de organisatie. In alle drie onderzochte gemeenten is gedurende het veranderingstraject de structuur van de organisatie gewijzigd en is een nieuwe bestuurs- en managementfilosofie vastgesteld. De bestuurs- en managementfilosofie is vastgelegd in een document waarin de stijl van besturen,
de stijl van leidinggeven, de onderlinge taakverdeling, de verdeling van de bevoegdheden en de wijze van omgaan met elkaar is opgenomen. Deze nieuwe besturingsfilosofie vraagt van de bestuurders, van het management en van de medewerkers een andere wijze van werken en/of gedrag. In alle drie onderzochte gemeenten is de verandering gestuurd vanuit het projectplan. Er is niet gestuurd op verandering, maar er is gestuurd op het uitvoeren van het projectplan. Het invoeren van deze andere wijze van werken en of gedrag is in alle drie onderzochte gemeenten dan ook gebeurt via het model van Lewin. 2.3.5 Is de verandering vooral bepaald door een aanjager of is spontaan door medewerkers betekenis gegeven aan veranderingen? Projectaanjagers vraag 17 (meerdere antwoorden mogelijk) De projectaanjager was de secretaris (Hgv fase 2) De projectaanjager was een manager De projectaanjager was een organisatieadviseur (extern deskundige) (Hgv fase 1) De projectaanjager was een andere
Hgv
Stk
Tub
16 5 -
18
8 2 5 -
1 3
In alle drie onderzochte gemeenten is nadrukkelijk een projectaanjager benoemd. Verder valt te constateren dat in alle drie onderzochte gemeenten de gemeentesecretaris hierin een belangrijke rol in heeft vervuld. Naast het gegeven dat de gemeentesecretaris in alle drie onderzochte gemeenten een rol heeft gehad als projectaanjager, is er voor de externe deskundigen ook een belangrijke rol weggelegd voor wat betreft de (ondersteuning van) de aanjagerrol (zie 2.3.6.) De mate waarin sprake is van zelforganisatie is in 2.3.2. al aangegeven. In alle drie onderzochte organisaties komt in enige mate zelforganisatie voor maar deze zelforganisatie is een afgeleide van de projectplannen zoals die van te voren waren vast- en opgesteld. Ten aanzien van de spontane zelforganisatie blijkt dat vooral in de gemeente Hoogeveen tijdens het proces ideeën ontstonden over de doelstelling. Die ideeën zijn gaandeweg het proces ook gevolgd. Vanuit de interviews is aangegeven dat dit te maken kan hebben met het gegeven dat in Hoogeveen geen volledig uitgekristalliseerd plan lag, waarbij er vervolgens een grotere ruimte aanwezig was om op een andere wijze invulling te geven aan het organisatieontwikkelingsproces. Temeer omdat tijdens het proces een andere invalshoek is gekozen, wordt dat aangeduid met spontane zelforganisatie omdat een deel van de veranderingen die in de eerste fase zijn aangegeven in de tweede fase zijn vertaald. De gemeente Tubbergen laat een beeld zien waarbij gaandeweg het proces ideeën werden ingebracht ten aanzien van de wijze waarop de veranderingen vorm konden worden gegeven. Ideeën over de doelstelling zijn in deze gemeente niet naar voren gekomen. De gemeente Stadskanaal scoort relatief laag op dit onderdeel, ervan uitgaande dat juist in deze gemeente de ruimte aanwezig was om de doelstellingen nader te preciseren omdat de doelen bij de start van het traject niet of nauwelijks waren beschreven en er alle ruimte was om de doelstelling nader in te vullen. De veranderingen in de onderzochte gemeenten is dan ook bepaald door een aanjager.
2.3.6. Is de rol van de extern deskundige die van aanjager en het creëren van draagvlak geweest (inhoudelijk), of is de rol van de extern deskundige die van het managen van de veranderingen (procesmatig) geweest? Externe deskundige vraag 20 (meerdere antwoorden mogelijk). Hgv
Stk
Tub
8 8 8 4
7 4 7 2
4 4 12 2
De externe deskundige is uitgekozen op basis van: - Inhoudelijke kennis over organisatieontwikkelingprocessen - Procesmatige kennis over organisatieontwikkelingprocessen - Essentiële ervaring in het begeleiden van organisatieontwikkelingprocessen - Ander competenties over organisatieontwikkelingprocessen
De extern deskundigen zijn in alle drie onderzochte gemeenten uitgekozen op zowel de inhoudelijke als procesmatige kennis. Daarbij was de inhoudelijke kennis belangrijker was dan de procesmatige kennis. Bij alle drie de gemeenten is verder aangezocht op essentiële ervaring en minder op andere beschikbare competenties. Uit de interviews is gebleken, dat met meerdere externe deskundigen is gewerkt, ieder voor een eigen deelterrein deskundig op inhoud of proces en met eigen kennis en ervaringsniveau. Hoewel de projectaanjager in de gemeente Stadskanaal geen essentiële ervaring wordt toegedicht op het terrein van organisatieontwikkeling, valt het op dat in deze gemeente ook de minste externe ondersteuning wordt gezocht. De slogan in deze gemeente was ”op eigen kracht vooruit”, wellicht dat dit de situatie kenmerkt. De conclusie is dat de extern deskundigen meer op de inhoud dan op het proces zijn aangetrokken.
2.4.
Conclusie over de aansturing van het verandertraject.
Uit de beantwoording van de deelvragen blijkt dat de onderzochte gemeenten een redelijk evenwicht hebben in de interne en externe gerichtheid. Wel blijkt, dat de veranderingen meer zijn geïnitieerd door externe druk dan door zelforganisatie. Daarbij is het opmerkelijk dat de externe druk niet door de klant is veroorzaakt, omdat de gemeenten geen dienstverleningsprobleem kenden. Verder komt naar voren dat de veranderingen een enorme impact hebben gehad, als dramatisch zijn ervaren en gepaard zijn gegaan met emoties. Ook is gebleken dat de veranderingen voornamelijk overeenkomstig het model van Lewin zijn verlopen. Daarnaast is in beeld gebracht dat de verandering voornamelijk is bepaald door een aanjager. Tenslotte is naar voren gekomen dat de externe ondersteuning meer op inhoud dan op proces is aangetrokken. Op basis van de beantwoording van de vragen zoals die zijn opgenomen onder 2.3. kan geen andere conclusie worden getrokken dan dat in de drie onderzochte gemeenten vanuit een geplande benadering is aangestuurd. Daarbij is overigens redelijk onderscheid te maken tussen de drie onderzochte gemeenten. De gemeente Tubbergen zit met haar wijze van benaderen bijvoorbeeld veel dichter bij een ontwikkelbenadering dan de gemeenten Hoogeveen en Stadskanaal. Dit concluderende, kan worden gesteld dat er bij de onderzochte gemeenten geen of onvoldoende sprake is geweest van organisaties waar continu verandering plaatsvindt.
2.5
Implementatie van de verandering.
De hierna volgende vragen zijn gerelateerd aan de acht fasen die Kotter heeft beschreven om via de planmatige benadering te komen tot daadwerkelijke realisatie en verankering van de veranderingen. 2.5.1 Bestond er noodzaak en urgentiebesef tot organisatieontwikkeling? Urgentiebesef vraag 4 (meerdere antwoorden mogelijk) onderbouwing 5 tot en met 7 (meerdere antwoorden mogelijk)
Het besef om te moeten veranderen was voldoende bekend bij het bestuur Het besef om te moeten veranderen was voldoende bekend bij het management Het besef om te moeten veranderen was voldoende bekend bij de medewerkers
Hgv
Stk
Tub
16 12 11
8 16 7
13 16 4
Kotter65 en Cozijnsen66 geven aan, dat organisaties moeilijk in beweging komen als er geen noodzaak tot verandering wordt gevoeld. Voorwaarde voor veranderen is urgentiebesef en noodzaak bij alle betrokkenen. Urgentiebesef blijkt uit het vaststellen en bespreken van een crisis, of het mogelijk ontstaan van een crisis maar het kan ook ontstaan uit het vaststellen en bespreken van belangrijke kansen. De noodzaak te moeten veranderen is in de gemeente Hoogeveen vooral vanuit het bestuur geïnitieerd en bij de gemeente Tubbergen vooral vanuit het management. De bekendheid met het moeten veranderen is ook hieraan gerelateerd. Het besef om te moeten veranderen is breed bekend bij het bestuur in Hoogeveen (100 %) en bij het management in Tubbergen (100%) De medewerkers in het ambtelijk apparaat in de gemeenten Stadskanaal en Tubbergen zijn minder bekend met de noodzaak tot veranderen als die in de gemeente Hoogeveen. Het is in alle drie onderzochte gemeenten overigens zo, dat de medewerkers de noodzaak en het urgentiebesef minder hebben gevoeld dan het bestuur en het management. In zijn algemeenheid kan daarmee worden gesteld dat de noodzaak tot verandering en het gevoel te moeten veranderen bij het bestuur en het leidinggevende kader breder bekend is dan bij de medewerkers maar dat de noodzaak tot verandering ook in de gemeente Hoogeveen bij de medewerkers breder bekend is dan in Stadskanaal en Tubbergen. De theorie, dat organisaties moeilijk in beweging komen bij het ontbreken van het gevoeld van noodzaak, blijkt in de onderzochte gemeenten in elke geval in Stadskanaal en Tubbergen. Onder het bestuur en het management was er drang om tot verandering te komen, maar dit gevoel is niet doorgedrongen tot de medewerkers. Omdat de medewerkers deze drang tot verandering niet voelden, kwam het veranderingstraject onder de medewerkers ook moeizaam op gang. Bij de gemeente Hoogeveen was de noodzaak tot verandering ook onder het personeel bekend. Deze gemeente maakte dan ook een snellere start dan de andere twee gemeenten In Tubbergen is de druk om te moeten veranderen in het management heel sterk gevoeld. Dit heeft zich later in het proces ook vertaald. Het managent is in deze gemeente het meest direct bij de verandering betrokken geweest. En hoewel de score niet te wensen overliet is in deze 65 66
J.P. Kotter. Leiderschap bij verandering 2002, blz. 178 en 189. A.J. Cozijnsen. Anders veranderen 2004, blz. 93.
gemeente wel de hoogste meting gedaan ten aanzien van de sturende en stuwende kracht die de managers in deze gemeente in het proces hebben vervuld (zie 2.5.2.) 2.5.2. Is er een leidende coalitie gevormd? Betrokkenheid leidinggevenden vraag 24 (meerdere antwoorden mogelijk) Voor het opzetten van het traject is een beroep gedaan op de leidinggevenden De leidinggevenden zijn vrijgesteld voor het kunnen participeren De leidinggevenden hebben een sturende en stuwende kracht vervuld bij traject De betrokkenheid van de leidinggevenden was voldoende De betrokkenheid van de leidinggevenden was onvoldoende
Hgv
Stk
Tub
8 5 8 13 -
18 2 7 14 2
13 8 8 16 -
Een leidende coalitie is een samengestelde groep met genoeg macht om leiding te geven aan de veranderingen. Daarbij is het van belang, dat de groep als team samenwerkt. Voor het opzetten van het veranderingstraject, het vormen van een leidende coalitie, is in alle onderzochte gemeenten een beroep gedaan op de leidinggevenden. Het beroep op de leidinggevenden is niet in alle gemeenten hetzelfde geweest. In Hoogeveen was het inzetten van de leidinggevende het minst aan de orde en in Tubbergen het meest. De leidinggevenden hebben in de gemeenten Hoogeveen en Tubbergen een 50 procent score ontvangen op hun rol van sturende en stuwende kracht bij het ontwikkelingproces. In de gemeente Stadskanaal was deze score lager zo rond de 35 procent. Stijl van leidinggeven vraag 12 (een antwoord mogelijk) Bijsturen als van de norm wordt afgeweken Motiveren en inspireren van de medewerkers Vermijden van het nemen van beslissingen en verantwoordelijkheid Overig
Hgv
Stk
Tub
8 4 11 1
15 12 3 -
11 4 1
De stijl van leidinggeven kenmerkt zich in alle drie de onderzochte gemeenten voor een grootste deel als bijsturen als van de norm wordt afgeweken. Alleen in de gemeente Hoogeveen is de aanwezigheid van het vermijden van het nemen van beslissingen en verantwoordelijkheid nog sterker aanwezig. De gemeente Stadskanaal kent ten opzichte van de andere twee gemeenten een hogere score op leidinggevenden die motiveren en inspireren. In het perspectief van bijsturen, als van de norm wordt afgeweken en het vermijden van beslissingen en het nemen van verantwoordelijkheden mag van de leidinggeven worden verwacht dat ze geen brede basis vormden voor een leidende coalitie. Bij mij bestaat de indruk, onder andere ook vanuit de gegevens, die naar voren zijn gekomen tijdens de interviews, dat niet alle managers affiniteit hebben met organisatieontwikkeling en verandering of daadwerkelijk achter de beoogde veranderingen staan. Het optreden van managers wordt soms, als het gaat om de ontwikkeling van de organisatie, zelfs eerder als belemmerend en verlammend, dan als stimulerend en sturend ervaren. Maar, omdat ingrijpende veranderingen zo moeilijk zijn te verwezenlijken, is er naast een invloedrijke kracht in de onderzochte gemeenten als de secretaris, ook een team nodig om de veranderingen te leiden en te managen en de veranderingen in de organisatie te laten beklijven. De zogenaamde leidende coalitie. Echter, de individuele leden van deze teams hadden vooral oog voor de “eigen klus”, die moest worden geklaard. Daarmee kwam er
(te)veel last op de schouders van de secretarissen. In alle gemeenten was de secretaris ook de persoon “waar de deur altijd open stond voor vragen etc”. Uit de enquête en de gehouden interviews blijkt, dat de gemeentesecretaris in alle drie gemeenten een aanjagerrol heeft vervuld en dat hij zich daarbij, naast interne steun, ook vooral extern heeft laten ondersteunen. Dit vooral ook omdat een interne leidende coalitie niet in zijn totaliteit aanwezig was. De betrokkenheid van het management bij het veranderingsproces lijkt overigens wel als voldoende te worden ervaren. In de gemeente Tubbergen is de betrokkenheid van het management bij het veranderingstraject als volledig ervaren (100 procent score). In de gemeente Stadskanaal is de betrokkenheid van de managers bij het veranderingstraject als minder ervaren dan bij de andere twee onderzochte gemeenten. Ook wordt alleen in de gemeente Stadskanaal een score gegeven op het feit dat het management onvoldoende is betrokken bij het veranderingsproces. Dit ligt wellicht in de lijn van 2.3.1. waar is geconcludeerd, dat het management in de gemeente Stadskanaal minder intern en meer extern is gericht dan in de andere twee onderzochte gemeenten. Daarop wordt het interessant om na te gaan wat voor rol de managers hebben vervuld in het veranderingstraject en of deze bij de gemeente Stadskanaal anders is ingevuld. Hier kom ik op terug in paragraaf 3.3. Betrokkenheid is iets anders dan het voeren van een leidende coalitie, maar het één staat hoogstwaarschijnlijk niet los van het ander. In paragraaf 3.3. kom ik ook hier op terug. Ervaring projectaanjagers vraag 18 (meerdere antwoorden mogelijk) Volgde het organisatieontwikkelingtraject (bijna) onmiddellijk na de benoeming van de projectaanjager op zijn reguliere functie Beschikte de projectaanjager over essentiële ervaring m.b.t. organisatieontwikkeling Beschikte de projectaanjager over andere competenties voor organisatieontwikkeling Bestond in de organisatie vertrouwen in de projectaanjager Bestond in de organisatie onvoldoende vertrouwen in de projectaanjager Overig
Hgv
Stk
Tub
11 13 12 4 11 1
6 2 2 12 2 6
4 12 4 11 -
Over de projectaanjagers is al geconstateerd, dat in alle drie onderzochte gemeenten de gemeentesecretaris hierin een belangrijke rol in heeft vervuld. In de gemeente Hoogeveen was er een directe relatie tussen het benoemen van de nieuwe gemeentesecretaris en de aanjagerrol. In de andere twee gemeenten was dat veel minder het geval. De projectaanjager werd in de gemeente Hoogeveen en de gemeente Tubbergen essentiële ervaring toegedicht in het doorlopen van een organisatieontwikkelingtraject. In de gemeente Stadkanaal was dat absoluut niet het geval. Op de vraag of de projectaanjager over andere competenties beschikte voor organisatieontwikkeling, blijkt dat de projectaanjager in de gemeente Hoogeveen die worden toegedicht maar dat dit in Tubbergen veel minder het geval is en in Stadskanaal nog minder. In de gemeente Tubbergen bestond er naast ervaring en enige competenties een groot vertrouwen in de projectaanjager. Ook in de gemeente Stadskanaal bestond er, ondanks het ontbreken van ervaring en andere competenties, flink vertrouwen in de projectaanjager. In de gemeente Hoogeveen was het vertrouwen, ondanks de ervaring en de competenties van de projectaanjager, niet groot. Het gegeven, dat de projectaanjager in Tubbergen de meeste
ervaring wordt toegedicht en er in hem het meeste vertrouwen bestond, zou kunnen betekenen dat in deze gemeente de meeste kans van slagen ligt indien de overige variabelen gelijk zijn. Interessant is het dan na te gaan hoe de situatie zich in Hoogeveen zich heeft ontwikkeld, omdat daar wel essentiële ervaring aanwezig was maar er veel minder vertrouwen bestond in de projectaanjager en hoe de situatie in Stadskanaal zich heeft ontwikkeld, omdat daar wel vertrouwen bestond maar minder ervaring aanwezig was. Hier kom ik in paragraaf 3.3. nog op terug. Voor het vermogen om een leidende coalitie te vormen, is het ook van belang dat budget beschikbaar is gesteld. Dit budget kan benodigd zijn voor het realiseren van een aantal doelen zoals opgenomen in het organisatieontwikkelingsplan, maar het is ook noodzakelijk voor het maken van vorderingen in een organisatieontwikkelingtraject. Met dit budget kunnen bijvoorbeeld externe deskundigen worden ingehuurd en managers of medewerkers uit de organisatie worden vrijgemaakt voor inzet voor het organisatieontwikkelingtraject. Budgettering vraag 19 (meerdere antwoorden mogelijk) Hgv
Stk
Tub
12 2 13 4 8 2 8
6 13 1 1 6
8 4 1 4 4 5
Bij het organisatieontwikkelingsproces is budget beschikbaar gesteld: - Voor de in het projectplan vastgelegde doelen - Voor het vrij kunnen stellen van medewerkers die actief zijn in het proces - Voor het inhuren van extern deskundigen advies - Voor tussentijds bijgestelde doelen - Tijdens het proces voor in het projectplan vastgestelde doelen - Tijdens het proces voor tussentijds bijgestelde doelen - Dat voldoende was voor het organisatieontwikkelingsproces
Het budget is voor een deel van tevoren beschikbaar gesteld en een ander deel is tussentijds beschikbaar gesteld. Dit geld is vooral beschikbaar gesteld voor in het projectplan vastgestelde doelen. Deze vastgestelde doelen waren zonder uitzondering het inhuren van externe adviseurs ter ondersteuning van het organisatieontwikkelingtraject. Wat verder opvalt is dat, relatief weinig budget wordt uitgetrokken voor het vrijmaken van eigen managers en medewerkers voor een organisatieontwikkelingtraject, terwijl de organisatie diezelfde medewerkers wel nodig heeft voor het vormen van een leidende coalitie. Het valt verder op dat bij geen van de drie onderzochte organisaties het beschikbaar gestelde budget als volledig voldoende wordt ervaren. Het ontbreken van (voldoende) budget is overigens tijdens de interviews niet naar voren gekomen, als een breekpunt voor het al dan niet slagen van het organisatieontwikkelingtraject. Uit de enquête en de gehouden interviews blijkt, dat de gemeentesecretaris in alle drie gemeenten een aanjagerrol heeft vervuld en dat hij zich daarbij extern heeft laten ondersteunen maar dat er nimmer heel expliciet een leidende coalitie is gevormd, niet anders dan dat het nieuwe managementteam deze rol op zich nam. De individuele leden van deze teams hadden vooral oog voor de “eigen klus” die moest worden geklaard. Daarbij moest een groot deel van de verandering komen van de secretarissen. Als er dan al sprake is geweest van een leidende coalitie dan heeft deze, voor zover dit het aandeel van de leidinggevenden betreft, in elk geval geen sturende en stuwende kracht laten zien in het organisatieontwikkelingproces.
2.5.3. Is een Visie en Strategie ontwikkeld om tot een organisatieverandering te komen? Visie vraag 8 (één van de vier antwoorden) Hgv
Stk
Tub
4 4 8
9 7 1 4
4 11 2
Er was sprake van een gedeelde visie tussen: - Politiek, het management en het ambtelijke apparaat - Politiek en het management - Het management en het ambtelijke apparaat - Er was onvoldoende sprake van een gedeelde visie
Het creëren van visie helpt om richting te geven aan het veranderingsproces. Strategieën worden ontwikkeld om die visie te realiseren. Het valt op dat er feitelijk in geen van de drie onderzochte gemeenten een visie en strategie is ontwikkeld, die werd gedeeld door het bestuur, het management en de medewerkers. Hoewel in de gemeente Stadskanaal de noodzaak tot het aangaan en het urgentiebesef voor een organisatieverandering het minst groot was, is er in de gemeente Stadskanaal in alle geledingen wel meer sprake van een gedeelde visie. In de gemeente Tubbergen is de gedeelde visie vooral bekend bij de politiek en het management. Dat lijkt logisch gelet op het gegeven, dat de noodzaak en het urgentiebesef tot organisatieverandering in deze gemeente ook groot was onder het management en het bestuur. In de gemeente Hoogeveen is er het minst sprake van een (gedeelde) visie. Deze uitkomst past ook in lijn van de verwachtingen. Bij de gemeente Hoogeveen was wel een nadrukkelijk gevoel tot organisatieverandering aanwezig (ze wilden ergens vanaf), maar ze wisten nog niet waar naartoe (de visie). De noodzaak tot verandering is in het ambtelijk apparaat niet zo gevoeld, met uitzondering van de gemeente Hoogeveen en daarmee is de kans ook reëel aanwezig, dat er geen gezamenlijke visie ontstaat. De gemeente Stadskanaal is een positieve uitzondering, de visie is daar het meest breed gedragen. Dat kan overigens (ook weer) te maken hebben met het gegeven, dat in deze organisatie bij de start veel minder vast stond. Inhoud visie vraag 9 (meerdere antwoorden mogelijk) Hgv
Stk
Tub
8 12 5 2 8
12 4 4 3 7
8 18 2 2 2
Duidelijke inhoud van de visie op: - Dienstverlening - Stijl van besturen en leidinggeven - Competenties van medewerkers - Overige doelen - Onduidelijke visie t.a.v. de te behalen resultaten
Ten aanzien van de inhoud van de visie valt op dat, ondanks dat geen enkele gemeente een dienstverleningsprobleem onderkende, toch van mening was dat een visie op dienstverlening moest worden ontwikkeld. Verder is in Hoogeveen en Tubbergen van tevoren een visie ontwikkeld op de stijl van besturen en de stijl van leidinggeven in de nieuwe situatie. Op de competenties van de medewerkers was geen duidelijke visie ontwikkeld evenmin op de te behalen resultaten.
Organisatie vraag 14 (meerdere antwoorden mogelijk) Hgv
Stk
Tub
4 8 11 2 11 2
3 6 7 12 9
5 5 11 8 8 4
De gemeente heeft ter voorbereiding op de organisatieontwikkeling: - Van tevoren een competentieprofiel van de organisatie gemaakt - Zich van te voren verdiept in haar positie v.w.b. verandergereedheid - Zich van te voren verdiept via een SWOT-analye - Zich op een andere wijze goed voorbereid - Gaandeweg het proces inzicht in de verandergereedheid verkregen - Zich van te voren onvoldoende voorbereid
Het lijkt of alle drie gemeenten zich van te voren onvoldoende hebben voorbereid op een organisatieverandering. Daarbij valt nog eens op dat Stadskanaal zich van tevoren ten opzichte van de andere twee gemeenten nog minder heeft voorbereid op het verandervermogen van de organisatie. Daarnaast valt op, dat bij alle drie gemeenten, gaandeweg het proces, het inzicht in de verandermogelijkheid ontstond. Veranderingsbereidheid vraag 27 (meerdere antwoorden mogelijk) Hgv
Stk
Tub
2 4 4 5
3 6 7 7
4 5 12 5
De organisatie was voldoende ingericht op een organisatieontwikkelingsproces: - Door ervaring met veranderingen - Door het beschikbaar stellen van tijd en menskracht - Door de aansturing van het veranderingsproces - Het organisatieontwikkelingtraject was overzichtelijk
Geen van de drie onderzochte gemeenten had behoorlijke ervaring met veranderen bij aanvang van het proces. Verder is er nauwelijks tijd en menskracht beschikbaar gesteld. Tevens is de aansturing van het proces niet overal voldoende ingericht. De gemeente Tubbergen scoort, daarbij wel telkens het hoogst. Deze gemeente heeft de aansturing van het veranderproces van tevoren ook beter ingericht. In elk geval is in alle drie de gemeenten een duidelijk verschil te zien in de wijze waarop de visie en strategie is ontwikkeld. De visie en strategie die is ontwikkeld in Tubbergen wordt veel breder gedragen dan in Hoogeveen. Terwijl in Stadskanaal in het begin nog een visie moest worden ontwikkeld werd deze, voorzover deze was ontwikkeld, wel breed gedragen. 2.5.4. Is de veranderingsvisie gecommuniceerd? Beschikbaarheid informatie vraag 25 (meerdere antwoorden mogelijk) Tijdens het ontwikkelingsproces was op elk gewenst moment info beschikbaar Op gezette momenten zijn medewerkers actief voorzien van informatie over de voortgang van het organisatieontwikkelingproces Tijdens het proces zijn medewerkers breed geïnformeerd over het proces De medewerkers konden voldoende op de hoogte zijn De medewerkers waren voldoende op de hoogte van het proces Tijdens het proces was er sprake van een gedeelde beleving van de werkelijkheid tussen de leidinggevenden en de medewerkers
Hgv
Stk
Tub
-
3
2
12 12 12 -
19 9 16 6
16 4 16 4
5
3
-
Alle mogelijke middelen, die er zijn om de nieuwe visie en strategie te communiceren moeten worden gebruikt om de veranderboodschap naar voren te brengen. De leidende coalitie dient als rolmodel te fungeren voor het gedrag, dat van de medewerkers wordt verwacht. Het is van belang dat de medewerkers in de organisatie over voldoende informatie beschikken over de veranderboodschap. Naast het beschikken over voldoende informatie, moet deze informatie passend zijn in de belevingswereld van de medewerkers. Om deze informatie passend te maken moet worden aangesloten bij de individuele werkelijkheidsbeleving van de medewerkers. Om één en ander in perspectief te plaatsen is de eerste vraag of medewerkers over voldoende informatie (konden) beschikken. Uit de enquête blijkt, dat niet op elk gewenst moment informatie beschikbaar was. Op gezette momenten tijdens het proces, zijn de medewerkers wel actief van informatie voorzien over de voortgang van het ontwikkelingsproces. Op de vraag of de medewerkers “breed” zijn geïnformeerd tijdens het ontwikkelingsproces, blijft de respons in de gemeente Hoogeveen hetzelfde, maar wordt de respons in Stadskanaal en Tubbergen meer dan de helft lager gescoord. Wel wordt aangegeven, dat de medewerkers voldoende op de hoogte zouden kunnen zijn, maar op de vraag of de medewerkers daadwerkelijk op de hoogte waren van het ontwikkelingsproces, wordt laag gescoord. Wat daarbij ook direct opvalt, is dat een lage score wordt aangegeven op het onderdeel gedeelde beleving van de werkelijkheid van het proces. Verbondenheid management en medewerkers vraag 15 (meerdere antwoorden mogelijk)
Medewerkers begrepen de veranderboodschap van het management Medewerkers kenden betekenis toe aan de veranderboodschap van het management De formele informatieverstrekking kwam overeen met de informele werkelijkheidsbeleving van de medewerkers m.b.t. de visie en strategie Het management was op de hoogte van hetgeen leefde in de organisatie Tijdens het organisatieontwikkelingtraject brachten zowel medewerkers als managers nieuwe inzichten naar voren De managers hebben gedurende het organisatieontwikkelingsproces nadrukkelijk aandacht gehad voor het veranderingsproces dat medewerkers hebben doorgemaakt.
Hgv
Stk
Tub
2
9 6
4 4
2 11
6 7
8
11
19
11
8
3
8
De verbondenheid tussen de managers en de medewerkers is in zijn algemeenheid niet groot te noemen. De medewerkers begrepen de veranderboodschap van het management niet goed. In Hoogeveen is het percentage zelfs nul procent. Wat dan wel weer opvalt, is dat in de gemeente Hoogeveen de helft van de mensen wel weer betekenis toekent aan de veranderboodschap van het management, terwijl in Stadskanaal en Tubbergen ongeveer een derde deel dat maar doet. Verder valt op dat formele informatieverstrekking niet overeen komt met de informele werkelijkheidsbeleving van de medewerkers over de visie en strategie. Hier wordt in Hoogeveen en Stadskanaal heel laag op gescoord en in Tubbergen helemaal niet. Indien de leidende coalitie, voor zover die heeft bestaan, ook heeft bestaan uit managers, dan hebben de medewerkers de boodschap slecht begrepen en er nauwelijks waarde aan toegekend, waarmee de formele informatie nauwelijks overeenkwam met de
werkelijkheidsbeleving van de medewerkers. De leidende coalitie, voorzover het de managers betreft, heeft daarmee ook niet als rolmodel kunnen dienen voor het gedrag, dat van de medewerkers wordt verwacht. In interviews is bij de gemeente Hoogeveen naar voren gekomen dat de lijnen voor de infokanalen en de bronnen niet helder waren. De mensen konden wel vragen stellen, maar deden dit niet. De belangrijkste informatiebron van de mensen was hun afdelingsmanager, maar deze deed zelf ook mee op “het slagveld”. Het verschilde overigens per afdeling hoe de informatie doorkwam. Men vertelde niet wat het besluit was van de directie, maar men sprak erover in de zin: ”wat denk jij wat het besluit van de directie zou zijn”. In de gemeente Stadskanaal is aangegeven, dat één van de doelstelling was om een plattere organisatie te krijgen. De middenlaag ging er tussenuit. De posities van deze leidinggevenden stonden ter discussie. Dat resulteerde erin, dat deze leidinggevende er moeite mee hadden om mee te werken. Zij wilden niet “de poten onder hun eigen stoel vandaan zagen”. In de gemeente Tubbergen speelde dit in veel mindere mate maar toch wordt ook in deze gemeente de veranderboodschap van het management in vergelijkbare mate niet begrepen. Ook wordt in deze gemeente in vergelijkbare mate geen waarde toegekend aan de veranderboodschap van het management. De werkelijkheidsbeleving komt ook hier niet overeen met de formele informatie. Dit zou kunnen aangeven dat in alle drie gemeenten de managers onvoldoende betrokken zijn geweest bij het proces. Daarmee konden zij de boodschap niet uitdragen. Zij konden daardoor waarschijnlijk ook niet fungeren als rolmodel om te laten zien welk gedrag van de medewerkers werd verwacht. Betrokkenheid medewerkers vraag 23 (meerdere antwoorden mogelijk) De medewerkers konden het organisatieontwikkelingtraject goed bijhouden
Hgv
Stk
Tub
-
5
6
Het is verder opvallend, dat uit de enquête naar voren komt dat de medewerkers het organisatieontwikkelingtraject niet goed kunnen bijhouden. Eén en ander refereert ook weer aan het (niet) zien van de noodzaak, het urgentiebesef en de visie en strategie om de organisatie te veranderen. Bij de vraag over gedeelde visie blijkt, dat de gezamenlijke beleving van de visie voor een deel ontbrak. Het bestuur, de leidinggevenden en de medewerkers hebben het niet over hetzelfde. De uiteindelijke score op communicatie kan zijn oorzaak vinden in het niet delen van de visie, het niet kunnen overbrengen van de boodschap of het kan zijn gelegen in de cultuurwaarden die in de organisatie worden gehanteerd. Er bestond gedurende het proces geen gedeelde beleving van de werkelijkheid tussen de managers en de medewerkers. Bovendien konden de medewerkers het organisatieontwikkelingtraject niet goed bijhouden. Daaruit kan indirect de conclusie worden getrokken, dat de veranderingsvisie niet voldoende of, in elk geval (qua inhoud), niet voldoende is gecommuniceerd. In elk geval is de boodschap niet opgepakt door de ontvangers. Dat kan overigens ook met de ontvangers te maken hebben.
2.5.5. Is er actie ondernomen op brede betrokkenheid? Kenmerk medewerkers vraag 13 (meerdere antwoorden mogelijk) Zijn verantwoordelijk voor eigen werkgebied Werken met veel zelfvertrouwen Betrokken,meedenkend, grensverleggend en taakvolwassen Zijn veranderingsgezind Zijn in staat om zelfstandig te leren Zijn respectvol, eerlijk, collegiaal en loyaal
Hgv
Stk
Tub
16 2 4 1 8 16
23 7 16 1 13 19
16 5 11 4 8 12
Obstakels, die er zijn, dienen uit de weg te worden geruimd. Structuren of systemen die de veranderingsvisie ondermijnen moeten worden veranderd. De gewenste vaardigheden van medewerkers dienen te worden ontwikkeld. Eventuele leidinggevenden die niet aan de veranderingen deelnemen, dienen te veranderen of op andere functies te worden geplaatst. De organisatiestructuur van de drie onderzochte gemeenten is aangepast, daar behoeft geen blokkade meer te zitten. Systemen die het proces versnellen, zoals personeelsinstrumenten die positief bijdragen aan de gewenste activiteiten ter versterking van de verandering, heb ik niet aangetroffen. Evenmin heb ik instrumenten aangetroffen die daar een blokkade op zouden werpen. Als je als gemeente wilt veranderen dan moeten de medewerkers ook in staat zijn te kunnen veranderen. Op het onderdeel veranderingsgezind scoren alle drie gemeenten laag. De gemeente Tubbergen scoort daarbij overigens nog wel beduidend hoger als de andere twee gemeenten. De gegevens ten aanzien van het onderdeel betrokken, meedenkend, grensverleggend en taakvolwassen, laten zien, dat de gemeente Hoogeveen duidelijk minder scoort dan de andere twee gemeenten. De gemeente Hoogeveen scoort ook veel lager op het onderdeel werken met vertrouwen. Het gebrek aan zelfvertrouwen wordt in de interviews in de gemeente Hoogeveen niet direct zo herkend. Als reden wordt daarvoor aangegeven, dat dit misschien meer te maken heeft met bovenmatige bescheidenheid van de medewerkers. De medewerkers hebben in het algemeenheid een negatief zelfbeeld. Verder is bij de interviews in Hoogeveen en Stadskanaal aangegeven, dat het gewoonweg nodig was om een organisatieontwikkeling in gang te zetten. Er is niet gekeken of de organisatie dit aankon. Sommige mensen konden het ook niet aan, vooral in het leidinggevende segment. Voor hen zijn dan ook andere leidinggevenden teruggekomen. Door het vervangen of anders plaatsen van de leidinggevenden is ook een deel van de obstakels weggenomen. De vraag of er voldoende actie is ondernomen op betrokkenheid kan op zichzelf positief worden beantwoord. Blokkades in de structuur zijn weggenomen. Er is ingezet op het verbeteren van de vaardigheden van de medewerkers. Leidinggevenden, die niet meer mee konden in het systeem, zijn vervangen.
2.5.6. Zijn er korte termijn successen gegenereerd? Evaluatie vraag 21 (meerdere antwoorden mogelijk) Heeft tijdens het organisatieontwikkelingsproces regelmatig evaluatie van de tot dan toe behaalde resultaten plaatsgevonden Heeft tijdens het organisatieontwikkelingsproces bijstelling van de van te voren vastgelegde doelen plaatsgevonden Wijkt het uiteindelijke eindresultaat af van de oorspronkelijke doelstelling Zijn de doelen tijdens het proces geformuleerd en in beeld gekomen Is tijdens de evaluatie het beschikbare budget voor organisatieontwikkeling bijgesteld
Hgv
Stk
Tub
8
12
12
11 4 11 5
3 9 9 1
2 8 2
Gedurende het veranderingsproces komen er momenten waarop al dan niet volgens planning bepaalde prestaties zijn geleverd. Het is van belang, om stil te staan bij deze korte termijnsuccessen, omdat ze noodzakelijke ondersteuning bieden aan het project en ruimte maken voor verdere veranderingen. De mensen aan wie de successen zijn te danken moet openlijk erkenning en beloning worden gegeven. Tijdens het proces zijn de resultaten geëvalueerd. Tijdens de evaluatie zijn de van tevoren vastgestelde doelen bijgesteld, waarbij de gemeente Hoogeveen wel heel nadrukkelijk de doelen heeft bijgesteld. Dat heeft overigens wel met zich meegebracht, dat in Hoogeveen tijdens het proces de doelen wel nadrukkelijker in beeld zijn gekomen. In Stadskanaal zou ook mogen worden verwacht, dat tijdens het proces meer doelen in beeld zouden zijn gebracht. Dit omdat Stadskanaal zich van te voren het minst goed had voorbereid op het organisatieontwikkelingsproces. Maar dat komt niet als zodanig uit de gegevens naar voren. Hoogeveen heeft het eerst in een andere richting gezocht en kent tijdens het proces dan ook de meeste bijstelling, Tubbergen kent de minste bijstelling. Tijdens de interviews is gebleken, dat (korte termijn) successen wel zijn benoemd, onder ander betere omgangsvormen bestuur managers en medewerkers, maar dat er, als dit mocht worden overgedaan, wellicht meer en iets vaker stil zou worden gestaan bij de behaalde doelen. Echter, de blik stond alweer vooruit. Waar moeten we nog meer naar toe. Bij de korte termijn successen is onvoldoende stilgestaan. Wel is een aantal belangrijke momenten in het veranderingsproces benoemd. De start van de nieuwe organisatie qua structuur is in Hoogeveen en in Stadskanaal ooit groots gevierd. De organisatieverandering was een feit. De nieuwe structuur stond en de personele invulling had plaatsgevonden. Maar dat betekende niet direct, dat de zaken beter verliepen. Er moest daarna nog veel gebeuren om de zaken daadwerkelijk te laten verlopen overeenkomstig de ideeën en het opgezette plan. De Noorderlingen, zo is in een aantal interviews naar voren gekomen hanteren het motto ”doe maar gewoon dan doe je gek genoeg”. Ze wachten af en zetten dan uiteindelijk de schouders eronder. Op basis van deze grondhouding is er wellicht minder aandacht voor het genereren van korte termijn successen om deze vervolgens breed voor het voetlicht te plaatsen. Korte termijn successen die aangeven dat de goede weg is ingeslagen en zodoende ruimte geven voor het verder doorvoeren van veranderingen. Tijdens het veranderingsproces zijn wel verschillende korte termijn successen behaald, maar het is zeer de vraag of deze voldoende zijn gebruikt om als vliegwiel te kunnen fungeren voor verdere veranderingen die nog nodig waren.
2.5.7. Zijn de verbeteringen geconsolideerd waardoor er meer verandering kon plaatsvinden? Weerstand vraag 32 (meerdere antwoorden mogelijk) Hgv Gedurende het organisatieontwikkelingtraject is door medewerkers voor de realiteit gevlucht en defensief gedrag vertoond Gedurende het organisatieontwikkelingtraject is door medewerkers verandergedrag getoond, terwijl ze hetzelfde zijn blijven doen
Stk
Tub
16
6
4
11
19
12
De toegenomen geloofwaardigheid moet worden gebruikt om nog meer te veranderingen. Eventueel moeten daar mensen voor worden aangesteld die de veranderingen tot stand kunnen brengen. Tijdens de interviews is gebleken dat het moeilijk is om de juiste momenten voor verandering te kiezen. De bestuurders en de leidinggevenden zijn in hun denken al een aantal stappen verder dan de medewerkers. Zaken, die voor hen vanzelfsprekend lijken, zijn dat niet voor de medewerkers. De medewerkers begrijpen nieuwe veranderingen ook niet, omdat de vorige veranderingen nog niet volledig tot hun zijn doorgedrongen. Omdat de vorige veranderingen nog niet zijn beklijfd en niet in hun volle omvang worden begrepen, wordt aangegeven dat het de zoveelste verandering is. Ook wordt aangegeven, dat het werkdruk oplevert om weer een nieuwe verandering door te voeren. De bestuurders, leiding en een deel van het personeel wil verder, terwijl een ander deel daar nog niet aan toe is. De kunst is dan ook om de veranderingen zodanig in een realistisch tijdpad weg te zetten en zodanig te communiceren, dat kan worden ervaren dat de verandering werkt en voordeel oplevert. Het (korte termijn) succes moet, zoals in de vorige paragraaf al is aangegeven, bijvoorbeeld worden benoemd en gebruikt. Door het benoemen van de verbeteringen kan ruimte worden gevonden voor een volgende verandering. In alle drie onderzochte gemeenten zijn nieuwe mensen aangesteld om de veranderingen, die de organisatie voor ogen staat tot stand te brengen. Wat nu in alle drie gemeenten in relatie tot het verankeren van de vernieuwingen in de organisatie sterk naar voren komt, is dat de medewerkers aangeven, dat er verandergedrag is getoond, maar dat ze wel hetzelfde zijn blijven doen. Als dit wordt gerelateerd aan defensief gedrag en weerstand, die door medewerkers is getoond, dan blijkt, dat de medewerkers in de gemeente Hoogeveen zijn gevlucht voor de werkelijkheid en dat daar tevens defensief gedrag is vertoond. Maar dat defensief gedrag en vluchten voor de werkelijkheid in Stadskanaal en in Tubbergen veel minder voorkwam. In alle drie gemeenten wordt overigens aangegeven, dat er verandergedrag is getoond, maar dat de medewerkers hetzelfde zijn blijven doen. Het consolideren van de veranderingen waardoor er weer andere veranderingen kunnen worden ingezet is dus in lang niet alle gevallen gelukt. Sterker nog, ongeveer driekwart van de medewerkers is hetzelfde blijven doen.
2.5.8. Zijn de nieuwe benaderingen in de organisatiecultuur verankerd? Cultuur vraag 30 (meerdere antwoorden mogelijk) Tijdens het traject kwamen oude en nieuw waarden met elkaar in conflict Tijdens het organisatieontwikkelingtraject bestonden oude en nieuwe waarden en normen naast elkaar en gingen de oude langzaam over in de nieuwe Tijdens het organisatieontwikkelingtraject bestonden oude en nieuwe waarden en normen naast elkaar en gingen de oude versneld over in de nieuwe
Hgv
Stk
Tub
5
2
-
11
12
11
8
3
-
Het is essentieel te kiezen voor een aanpak, waarin het daadwerkelijk veranderen van het gedrag van de organisatie centraal staat. Naast veel denkwerk, resulterend in papier, moeten de voorstellen tot verandering daadwerkelijk in de praktijk worden gebracht. Om dat te bereiken dient, naast aanpassing van de organisatiestructuur en systemen van werken, te worden geïnvesteerd in het daadwerkelijk ontwikkelen van een ander organisatiegedrag. Deze investering betreft in de meeste gevallen het ontwikkelen van een andere bestuurs- en managementstijl, het ontwikkelen van competenties (houding, vaardigheden, kennis en inzichten) en het werken aan een cultuurverandering. In alle drie onderzochte gemeenten is een nieuwe bestuurs- en managementfilosofie opgesteld ter ondersteuning van het verankeren van de nieuwe werkwijze etc. Het ontwikkelen van competenties is ook in alle drie onderzochte gemeenten aan de orde. Daarbij dient te worden opgemerkt, dat de gemeente Stadskanaal dit direct heeft meegenomen met de beschrijving van het functieboek. De gemeente Tubbergen heeft dat in een later stadium opgezet. De gemeente Hoogeveen werkt wel met competenties, maar deze gebruikt als een flexibel human resource managent instrument om zaken met elkaar bespreekbaar te maken. Het is in Hoogeveen een ondersteuningsinstrument voor andere instrumentaria. Een cultuurtraject is een traject, waarbij de gemeente gericht aandacht besteedt aan de gewenste veranderingen. Door gericht aandacht te besteden aan de gewenste veranderingen, zo is de gedachte, wijzigt het gedrag van de verschillende deelnemers en wel zodanig dat gewenst gedrag wordt vertoond. In de gemeente Stadskanaal is een cultuurtraject opgezet ter ondersteuning van het verandertraject. In Stadskanaal steunt de verandering op drie pijlers te weten: Visie, Structuur en Cultuur. Dit cultuurtraject is diep geworteld in de organisatie, door iedereen van de ambtelijke organisatie, inclusief de bestuursleden van het dagelijks bestuur, in een cultuurgroep te plaatsen. De samenstelling van de cultuurgroepjes is een dwarsdoorsnede van de organisatie, van hoog tot laag in hiërarchie en vanuit de verschillende afdelingen. Zo kon sprake zijn van kruisbestuiving. Deze cultuurgroepen hadden één voorzitter, de zogenaamde “cultuurtrekker”. Deze cultuurtrekkers vormden een eigen groep om de verschillen zoals die uit de cultuurgroepjes naar voren komen, op elkaar af te stemmen. Daarbij werden zij extern ondersteund. De instelling van deze cultuurgroepjes heeft in de gemeente Stadskanaal goed geholpen om de oude waarden los te laten. De vier kernwaarden van het cultuurtraject konden door de verschillende geïnterviewde personen in één adem worden opgesomd: staan voor je zaak, positief, samenwerkingsgericht en open en eerlijk. In de gemeente Hoogeveen is in eerst instantie getracht het sectorenmodel verder te verfijnen met het vaststellen van een nieuwe bestuurs- en managementfilosofie. Ter ondersteuning van de uitwerking van het beter laten functioneren van het bestuurlijk en ambtelijk samenspel, is
ook ingezet op een cultuurtraject. Op deze wijze zijn in de gemeente Hoogeveen 11 Gouden regels ontstaan. Het gaat te ver ze allemaal op te noemen, maar het betreft onder anderen ”Afspraak is Afspraak”, ”Zeggen wat je denkt en doen wat je zegt”, ”Niet over mensen praten maar met mensen praten”, ”Elkaar met respect benaderen” Deze cultuurwaarden hebben ongetwijfeld in het begintraject hun waarde gekend maar in de interviews is mij te kennen gegeven, dat een wijziging van de bestuurs- en managementfilosofie en een cultuurtraject, zonder een structuurwijziging geen kans van slagen heeft. In elk geval niet in de gemeente Hoogeveen, maar naar alle waarschijnlijkheid ook niet in andere organisaties. Ik heb hier geen breed onderzoek naar gedaan, maar een verklaring hiervoor is volgens mij dat cultuurprogramma’s, die geen onderdeel uitmaken van een breder organisatieontwikkelingtraject, minder kans van slagen hebben, omdat cultuurverandering juist is bedoeld voor verankering van een groter organisatieontwikkelingdoel. Bij het verlaten van het “oude” structuurmodel en het overgaan naar het werken in het nieuwe structuurmodel is in de gemeente Hoogeveen geen tweede cultuurtraject gestart. In de gemeente Tubbergen is ook een cultuurtraject gestart naast het organisatieontwikkelingtraject en het vaststellen van een bestuurs- en managementfilosofie. Deze gemeente heeft goede ervaringen met het cultuurveranderingtraject. Dat had onder andere ook te maken met de wijze waarop een en ander is weggezet. De werkgroep cultuur kreeg een min of meer open opdracht mee, die door de werkgroep in samenspraak met de gemeente kon worden uitgezet. De uitwerking van deze opdracht was uiteindelijk toch ondersteunend aan het totale verandertraject. Ook in deze gemeente ontstonden gevleugelde uitspraken waarvan ”Afspraak is Afspraak” op mij de meeste indruk heeft gemaakt. Dit gelet op de achterliggende gedachte waarom deze regel is ingevoerd. Te weten, de volgende. De cultuur was dat de waarde die aan een vraag of verzoek werd toegekend pas als belangrijk werd ervaren als deze vraag voor een tweede keer werd gesteld. Indien dat niet het geval was, dan was de vraag van de steller schijnbaar niet belangrijk genoeg om er actie op te ondernemen. Voor wat betreft het gedrag komt in de gemeente Tubbergen naar voren dat, ten opzichte van de andere twee gemeenten, voldoende kennis en ervaring aanwezig was voor een organisatieontwikkelingtraject. De onzekerheid over het traject wordt in deze gemeente als gemiddeld ervaren, maar de emotionele reacties daarentegen zijn zeer laag. De oude en de nieuwe cultuur heeft in deze organisatie dan ook naast elkaar bestaan, zonder dat er strijd is geweest tussen deze waarden en normen. Het één is min of meer geruisloos over gegaan in het andere. In de overige twee gemeenten wordt nadrukkelijk aangegeven, dat er onvoldoende kennis aanwezig was voor een organisatieontwikkelingtraject. In deze gemeenten ontstaat vervolgens ook meer strijd tussen de oude en nieuwe waarden. Wat uiteindelijk dan wel pregnant naar voren blijft komen is het gegeven, dat veel medewerkers gedurende het traject verandergedrag hebben vertoond, maar dat zij, ook in Tubbergen, wel hetzelfde zijn blijven doen. Uit interviews in de gemeente Tubbergen is gebleken, dat het gedrag wordt herkend. Dat heeft waarschijnlijk ook sterk te maken met de gehanteerd leefwijze c.q. cultuur, die in deze omgeving aanwezig is. Een Tukker, zo is de algemene beleving, zal in elk geval eerst de kat uit de boom kijken, of zoals tijdens de interviews werd gezegd, handelen volgens het “KWWprincipe” wat staat voor ”Kieken Wat Wordt”. Met de verdere ontwikkeling van competentie management, waarbij naast kennis en kunde, wordt gestuurd op houding en gedrag, gaat deze gemeente deze leemte verder invulling geven.
De gemeente Stadskanaal heeft een vergelijkbaar verhaal. Groningers praten weinig, zeker al niet over henzelf en bekijken alle zaken vanuit een zuinige houding. Een van de uitspraken tijdens deze interviews was: “ ‘T was niks, ’t is niks en het zal ok wel nooit wat word’n”. In deze gemeente is men voornemens directer met elkaar te communiceren omtrent hetgeen de organisatie wil en wat men daarin van de medewerkers verwacht. In de gemeente Hoogeveen wordt aangegeven, dat men nog steeds midden in een organisatieverandering zit, reden waarom de mensen nog voor een deel dezelfde dingen zijn blijven doen. De verwachtingen zijn toch wel, dat de mensen mee veranderen. Het percentage medewerkers dat niet meegaat in de veranderingen wordt in deze gemeente in de interviews ook laag gevonden. Hoe dan ook, afgaande op de cijfers en de vertaling van de cijfers in de interviews, kan feitelijk niet anders worden geconcludeerd, dan dat de medewerkers wel verandergedrag vertonen maar uiteindelijk toch hetzelfde blijven doen. Daarmee is de vraag of de nieuwe benadering in de organisatie is verankerd, toch moeilijk positief te beantwoorden.
2.6.
Conclusies over de implementatie van de veranderingen.
Uit de beantwoording van de vragen blijkt, dat de noodzaak en urgentie tot organisatieverandering wel bekend is bij bestuurders en het management, maar veel minder bij de medewerkers. Verder blijkt, dat de leidende coalitie vooral gevormd is door de projectaanjagers, de secretarissen. Als er al een brede leidende coalitie is geweest, dan hebben de managers in deze leidende coalitie geen sturende en stuwende rol vervuld. Of er een bredere leidende coalitie is gevormd, inclusief medewerkers, is niet naar voren gekomen. Wel is vanuit het cultuurtraject gebleken, dat er medewerkers zijn geweest die de implementatie van de veranderingen mede vorm hebben gegeven. In die zin is er wel sprake geweest van het vormen van een leidende coalitie. In alle drie onderzochte gemeenten is een visie en strategie ontwikkeld, maar deze veranderingsvisie lijkt niet volledig gecommuniceerd. In elk geval is de verandering niet voldoende opgepakt door de ontvangers. Er is zondermeer voldoende actie ondernomen op brede betrokkenheid. Maar het is de vraag of de korte termijn successen voldoende aandacht hebben gekregen om als katalysator te kunnen fungeren. Het consolideren van de veranderingen, waardoor er weer andere zaken kunnen veranderen, is niet alle gevallen gelukt. De nieuwe benadering is daarmee ook niet in alle gevallen in de organisatie verankerd. Op basis van de beantwoording van de vragen, zoals die zijn opgenomen onder paragraaf 2.5., kan worden geconcludeerd, dat de wijze van implementatie wel voldoende aandacht heeft gekregen maar dat het de vraag blijft of de implementatie van de veranderingen in alle gevallen voldoende uit de verf is gekomen om als geslaagd te beschouwen. Daarbij valt overigens wel een onderscheid te maken tussen de drie verschillende gemeenten. De gemeente Tubbergen heeft een visie met een “verre” horizon. Dat valt beter te implementeren.
2.7.
De mens als kritische factor.
Mensen vertonen gedrag. Dat gedrag is in principe rationeel gedrag. Mensen veranderen hun gedrag dus niet, tenzij ze daar voordelen in zien. Zowel in de continu ontwikkelende organisatie als in de planmatig veranderende organisatie is de mens onderdeel van het veranderingsproces. In de continu veranderende organisatie organiseren, vernieuwen, communiceren en construeren mensen dynamische processen. Zij geven betekenis aan
gebeurtenissen en creëren samen nieuwe mogelijkheden.67 De mens verandert in de continu benadering, omdat hij voordelen ziet. Als er fouten in het systeem zijn geslopen, dan bestaat er reden tot een planmatige aanpak tot verandering. De stelling zou kunnen worden opgeworpen, dat de mens niet continu heeft willen veranderen, omdat hij daarvan de voordelen niet heeft gezien. Op dat moment wordt veranderen dan ook een ander traject. Planmatige aanpak tot veranderen. In de basis mag er vanuit worden gegaan dat mensen in de planmatige benadering niet direct willen veranderen, anders hadden ze dat wel gedaan. De planmatige aanpak tot veranderen kent dan ook een duidelijk andere startpositie. Omdat de veranderingen niet via een continu proces zijn opgepakt, wordt een andere dynamiek van toepassing. Een van “gescheiden werelden”. In de planmatige aanpak tot veraderen is er een (gedeeltelijke)scheiding tussen het ontwerpen van de visie, het implementeren van deze visie en het uitvoeren van de veranderde taken. In deze benadering dient de mens een verbinding aan te brengen tussen het geven van de richting, het implementeren daarvan en het uiteindelijke uitvoeren. Ten opzichte van de benadering van continu veranderen, lijken daarom meer (kritische) processen aanwezig. In beide benaderingen is menselijke gedrag echter belangrijk. In beide benaderingen is het dan ook van belang voldoende aandacht te hebben voor de menselijke factor. In het klassieke scientific management is in de basis onvoldoende aandacht voor de sociale omstandigheden van de mens. De mens werkt volgens regels en procedures als een soort ‘machine’ en werkt daarmee bijna per definitie niet volgens een continu proces van veranderen. In de human relation benadering ligt de nadruk op de motivatie van de mens en zijn sociale omgeving. In deze situatie bepaalt de mens zelf een deel van zijn omgeving. De mens organiseert, vernieuwt, communiceert en construeert nieuwe dynamische processen. Het lijkt daarmee van belang in een constant vernieuwende organisatie voldoende human relations instrumenten aanwezig te hebben, die ten dienste staan van de organisatie maar ook van de mens, zodat de belangen van de organisatie en de individu samenvallen. 2.7.1. Is het verandertraject gericht op integreren van de belangen en behoeften van de individuen met de collectieve belangen van de organisatie? Integratie organisatie individu vraag 9 en 15 (meerdere antwoorden mogelijk) De gedeelde visie was vooraf vertaald in competenties die van de medewerkers worden verwacht in de nieuwe situatie (vraag 9) Het management was op de hoogte van hetgeen in de organisatie speelde (vraag 15) De managers hebben gedurende het traject nadrukkelijk aandacht gehad voor het veranderingsproces dat de medewerkers hebben doorgemaakt (vraag 15)
Hgv
Stk
Tub
5 11
4 7
2 8
8
3
8
De competenties die van de medewerkers in de nieuwe situatie werden verwacht, zijn niet van te voren vertaald richting de te volgen visie. De managers hebben gedurende het traject niet volledige zicht gehad op hetgeen zich in de organisatie afspeelde over het organisatieontwikkelingsproces. De managers hadden ook niet voldoende aandacht voor het veranderingsproces dat de medewerkers hebben meegemaakt. Wel is in de afronding van de processen gekeken of de belangen en behoeften van de individuen met de collectieve belangen konden worden geïntegreerd. Maar het verandertraject was daar in eerste instantie niet op gericht.
67
J.J. Boonstra. Lopen over Water 2000, blz. 33.
Daarmee kan worden gesteld dat alle drie onderzochte organisaties meer zijn gericht op het veranderen via formele structuren en systemen, dan op het integreren van de belangen en de behoeften van de individuen met de collectieve belangen van de organisatie. Met andere woorden: er is meer volgens een klassiek scientific management model veranderd, dan volgens een human relations benadering. 2.7.2. Heeft de organisatie voor het veranderingsproces de medewerkers laten participeren? Betrokkenheid medewerkers vraag 23 (meerdere antwoorden mogelijk) Voor het opzetten van het traject is een beroep gedaan op de medewerkers De medewerkers hebben kunnen participeren in het traject De medewerkers zijn vrijgesteld voor het kunnen participeren De medewerkers konden het organisatieontwikkelingtraject goed bijhouden De betrokkenheid van de medewerkers was voldoende De betrokkenheid van de medewerkers was onvoldoende
Hgv
Stk
Tub
8 11 2 5 11
16 23 6 6 18 -
11 13 5 5 13 -
Het valt op, dat de medewerkers in alle drie onderzochte gemeenten aangeven, dat er een direct beroep op de medewerkers is gedaan voor het opzetten van het organisatieontwikkelingtraject. De medewerkers hebben kunnen participeren in het organisatieontwikkelingsproces. In Tubbergen en in Stadskanaal heeft een groot deel van de medewerkers in werkgroepen gezeten. Er was bijvoorbeeld een werkgroep cultuur en een werkgroep voor de inrichting van overlegstructuren. De bemensing van deze werkgroepen werd gehaald uit de totale organisatie, van hoog tot laag en vanuit elk deel van de organisatie. In de gemeente Stadskanaal draaiden de dagelijks bestuursleden ook mee in deze werkgroepen. Dit heeft een positief effect gehad op de mensen. De mensen voelden zich betrokken en verantwoordelijk bij dit stukje van het veranderingsproces. Er zijn in de werkgroepen open opdrachten gegeven. Men kreeg de vrijheid om iets te doen. Dit gaf ruimte en zodoende zijn de mensen anders tegen het onderwerp “organisatieontwikkeling” gaan aankijken. In de gemeente Hoogeveen zijn in de eerste fase ook werkgroepen ingericht, onder andere om een visie te ontwikkelen. Deze visies stonden vanuit de optiek van het management en het bestuur “niet bol van kwaliteit”. Er is om deze reden niets met deze informatie gedaan. Dat is op zich te billijken maar er is om betrokkenheid te verwerven of te behouden geen enkele poging gedaan om aan de deelnemers van de werkgroepen uit te leggen dat de adviezen van de werkgroepen niet zouden worden opgevolgd en waarom niet. Er is niet redelijk teruggekoppeld en er is niets uitgelegd. In de gemeente Hoogeveen wordt op het onderdeel betrokkenheid telkens aan de laagste kant gescoord ten opzichte van de andere twee gemeenten. Waarbij noemenswaardig is, dat op het onderdeel “of de betrokkenheid van de medewerkers onvoldoende was”, de gemeente Hoogeveen als enige gemeente laat meten, dat de betrokkenheid van de medewerkers onvoldoende was, terwijl de andere twee gemeenten daar niet scoren. Op de vraag of de
betrokkenheid van de medewerkers voldoende was, scoren de gemeente Stadskanaal en Tubbergen in de 70 en 80 % en Hoogeveen in de 30%. Daarmee is aangegeven, dat de betrokkenheid in Stadskanaal en Tubbergen als voldoende is ervaren, maar in de gemeente Hoogeveen heel nadrukkelijk niet. In zijn totaliteit kan worden opgemerkt, dat de mensen in de organisatie voldoende mogelijkheden hebben gehad om te participeren, en dat ook hebben gedaan. In de gemeente Hoogeveen is dat, door een wijziging in het proces, in de tweede fase niet meer gebeurd. In de eerste fase kan de betrokkenheid en de wijze van participatie ook in Hoogeveen als voldoende worden gekwalificeerd. Participatie van de medewerkers heeft dan ook plaatsgevonden volgens het model van de human relations benadering 2.7.3. Gebruikten de managers hun positie bij het aansturen van de veranderingen of hun overredingskracht en samenwerking? In een human relations benadering gebruiken managers hun overredingskracht en samenwerking bij het aansturen van de veranderingen. Vanuit de klassieke scientific management theorie gebruiken managers hun positie om tot veranderingen te komen. Sturing vraag 24, 25, 26 en 28 (meerdere antwoorden mogelijk) Hebben de leidinggevenden een sturende en stuwende kracht vervuld bij het ontwikkelingsproces (vraag 24) Gedurende het gehele proces is er voldoende sturing aan het proces gegeven (28) Tijdens het proces was er sprake van een gedeeld beleving van de werkelijkheid van het proces tussen de leidinggevenden en de medewerkers (vraag 25) . De bestaande machtsverhoudingen zijn tijdens het proces gewijzigd (vraag 26) Verschillende partijen hebben zich gericht op het veiligstellen van eigen belangen doelstellingen en machtsposities (vraag 26)
Hgv
Stk
Tub
8 11
7 16
8 12
5 13
3 7
11
11
3
2
Het blijkt, dat de leidinggevenden geen sturende en stuwende kracht hebben vervuld bij het ontwikkelingsproces. Verder komt nadrukkelijker naar voren dat tijdens het proces geen gedeelde beleving van het proces tussen de medewerkers en de leidinggevenden bestond. Uit de enquête en vooral ook uit de interviews, is gebleken dat de leidinggevenden een top-down benadering hanteerden en de veranderingen vooral ook aanstuurden vanuit hun positie. Door de medewerkers is veel minder aansturing gevoeld vanuit overredingskracht en samenwerking, dan vanuit de leidinggevende positie. Kortom: de leidinggevenden deden veel eerder een beroep op hun positie, dan dat ze hun overredingskracht en samenwerking gebruikten bij het aansturen van de veranderingen. De verandering is meer aangestuurd volgens het klassieke scientific management model, dan volgens de human relations benadering.
2.7.4. Wat was tijdens het ontwikkelingsproces de bestaande bedrijfscultuur?
Machtsperspectief vraag 26 (meerdere antwoorden mogelijk) Tijdens het organisatieontwikkelingtraject zijn (bijna) alle beslissingen genomen vanuit inhoudelijke perspectieven De bestaande machtsverhoudingen zijn tijdens het proces gewijzigd Verschillende partijen hebben zich gericht op het veiligstellen van eigen belangen doelstellingen en machtsposities Tijdens het proces is een groot aantal beslissingen genomen vanuit machtsposities
Hgv
Stk
Tub
2 13
14 7
4 11
11 11
3 7
2 -
Macht is te definiëren als de mate waarin je in staat bent anderen te laten doen wat je wilt, respectievelijk te vermijden, dat je door anderen gedwongen wordt te doen wat je niet wilt.68 Vanuit het machtsperspectief bekeken blijkt, dat de verandering van boven naar beneden is doorgevoerd. Vooral in de gemeente Hoogeveen is een groot aantal beslissingen op basis van macht genomen en minder op basis van inhoud. Het valt in elk geval op, dat de belangrijke beslissingen vanuit macht zijn beslecht. Dat is gerelateerd aan het gegeven, dat de bestaande machtsverhoudingen anders zijn komen te liggen. Overigens is dat niet zo bijzonder als daarbij wordt betrokken dat de verschillende partijen hebben getracht hun eigen doelstellingen en machtposities te bewaken. In Stadskanaal is ongeveer tweederde van het aantal beslissingen genomen vanuit inhoudelijk perspectief en ongeveer eenderde vanuit macht. In de gemeente Tubbergen zijn de meeste beslissingen volgens de enquête genomen op inhoud. Echter tijdens de interviews in Tubbergen is duidelijk naar voren gekomen, dat ook daar op cruciale momenten is besloten op basis van macht. In deze gemeente is nadrukkelijk een topdown benadering gekozen, waarbij de verandering over de organisatie is uitgerold. Het proces is vanuit de politiek en het management in de organisatie weggezet en directief gestuurd vanuit het leidinggevende segment. In de gemeente Stadskanaal was tijdens de start een veel bredere verbondenheid tussen politiek, managers en medewerkers. De betrokkenheid van medewerkers is tijdens het proces volgehouden. Ook is in Stadskanaal veel op basis van inhoud besloten. Dat kan te maken hebben gehad met het gegeven, dat er tijdens het proces nog een visie moest worden ontwikkeld waar op inhoud vorm aan is gegeven. Verder blijkt dat de verbondenheid tussen het management en de medewerkers niet groot is. De medewerkers begrepen de boodschap van het management niet en ze kenden er ook onder andere daarom geen betekenis aan toe. De managers waren verder ook niet voldoende op de hoogte van wat er zich bij de medewerkers afspeelde tijdens het veranderingstraject. Uit de kenmerken van de medewerkers en de mate van spontane zelforganisatie blijkt, in alle drie gemeenten, dat de medewerkers nauwelijks veranderingsgezind zijn. Daarnaast wordt in de enquête aangegeven, dat maar de helft van de medewerkers in staat is om zelfstandig te leren. Een en ander gerelateerd aan de mate van betrokkenheid, meedenken, grensverleggend en het taakvolwassen zijn, brengt mij tot de voorzichtige conclusie dat de medewerkers niet vanuit zelfontplooiing zijn gemotiveerd. Deze informatie geplaatst in relatie tot de vraag waarbij is aangegeven, dat verschillende partijen zich hebben gericht op het veiligstellen van eigen belangen, doelstellingen en machtposities, kan worden gesteld, dat de medewerkers veel eerder
68
L. de Caluwé en H. Vermaak. Leren veranderen 2002, blz. 180.
gemotiveerd waren door persoonlijk voordeel, dan dat ze zichzelf wilden ontwikkelen en betrokken waren bij de organisatie.
2.8.
Conclusies over de mens als kritische factor.
De drie onderzochte organisaties zijn gericht op het veranderen door middel van formele structuren en systemen. In alle drie onderzochte gemeenten is veel minder gefocust op het integreren van de collectieve belangen van de organisatie belangen met de behoeften van de individu. De managers zetten als middel voor het veranderingsproces eerder hun positie in, dan dat ze hun overredingskracht en samenwerking gebruikten bij het aansturen van de veranderingen. De medewerkers hebben de veranderingsboodschap niet voldoende opgepakt, door onder andere onvoldoende communicatie en/of het ontbreken van het vermogen om de boodschap op te pakken en/of de wil om te veranderen. Verder blijkt, dat de verbondenheid tussen het management en de medewerkers niet groot is. De managers waren daarbij ook niet voldoende op de hoogte van wat er zich bij de medewerkers afspeelde tijdens het veranderingstraject. Uit de kenmerken van de medewerkers en de mate van spontane zelforganisatie blijkt in alle drie gemeenten, dat de medewerkers nauwelijks veranderingsgezind zijn. Verder hebben verschillende partijen zich gericht op het veiligstellen van eigen belangen, doelstellingen en machtposities. Daarmee kan worden geconcludeerd dat de veranderingsprocessen voor een groot deel vorm hebben gekregen via de benadering van klassiek scientific management en niet via human relations. Kenmerken van het klassiek scientific model zijn, dat de motivaties, de doelen welke individuen zich stellen, niet altijd samen vallen met die van de formele organisatie. Een ander kenmerk van het klassiek scientific model is dat, doordat de mensen ook hun eigen doelen nastreven, er een informele structuur ontstaat, die niet altijd samenvalt met die van de formele organisatie.69 Een en ander leidt volgens de theorie tot een andere uitkomst voor de organisatie, dan die zij hadden gewenst. In de praktijk lijkt dit in de gemeente Stadskanaal in elk geval ook aan de orde te zijn. Evenzeer was dat het geval in de eerste fase in de gemeente Hoogeveen. In de gemeente Tubbergen lijkt dat in mindere mate aan de orde, maar ook niet volledig uit te sluiten. Een en ander valt met name de leidinggevenden te verwijten. Zij hebben geen zicht hebben gehad op hetgeen zich in de organisatie afspeelde. Dat heeft het vervolgens ook moeilijk gemaakt om samen met medewerkers naar een oplossing te zoeken. Ze kenden de problemen immers niet. Omdat ze de problemen niet kenden werden waarschijnlijk ook meer besluiten op macht dan op inhoud genomen. Een en ander conform het “plaatje” dat geen gedeelde beleving van de werkelijkheid bestond tussen de medewerkers en de leidinggevende. Als daar tenslotte nog aan wordt gekoppeld dat de leidinggevenden geen sturende en stuwende kracht hebben vervuld bij het ontwikkelingsproces, kan geen andere conclusie meer worden getrokken dan dat de leidinggevenden een andere rol hadden moeten vervullen om een meer succesvolle verandering van de organisatie te bewerkstelligen. Daarmee kan de conclusie worden getrokken dat de mens een kritische factor is in het veranderen van een organisatie
69
H.A.M. Wilke. Organisatiepsychologie 1987, blz 101.
HOOFDSTUK 3
Analyse en reflectie op onderzoeksresultaten. 3.1.
Inleiding.
In dit hoofdstuk worden de uitkomsten van de hoofd- en deelvragen aan een nadere analyse onderworpen en afgezet tegen bestaande theorieën, onder andere ten aanzien van invloedsfactoren om te komen tot een organisatieverandering. Daarbij hecht ik er waarde aan om hier te vermelden, dat ik de onderzochte gemeenten niet van een stempel wil voorzien voor wat betreft de uitkomsten van de analyse en de reflectie. Daarbij past ook direct de vermelding dat het een moment opname is uit een tijd die inmiddels alweer een aantal jaren achter ons ligt.
3.2.
De wijze van aansturing.
Weick en Quinn geven aan dat er een spanningsveld bestaat tussen de verschillende wijzen waarop veranderingsprocessen worden aangestuurd. In een ideale situatie past een organisatie zich blijvend aan, de zogenaamde continu verandering. Een organisatie, die zich constant aanpast is op deze wijze altijd toegerust op zijn taken. Alleen wanneer er fouten in het systeem zijn geslopen is er een reden om op een andere wijze te gaan veranderen, via de zogenaamde planmatige aanpak tot veranderen. Nadat de gemeenten in de jaren tachtig van de vorige eeuw in grote getale het secretarie model met afzonderlijke diensten, zoals Gemeentelijke Sociale Diensten en Gemeente Werken verlieten, om over te gaan op het zogenaamde sectorenmodel, zijn zij bijna continu in veranderingen geweest. De veranderingen zijn gericht op invoering wet- en regelgeving, aan beleidsmatige en uitvoerende zaken, en niet in het minst aan de eisen die de omgeving aan haar stelt. Daarbij maken gemeenten ook van binnenuit veranderingen door zoals het meer bedrijfsmatig en geprofessionaliseerd werken van de gemeenten. Er is meer nadruk komen te liggen op zaken als een klantgerichte en zakelijke houding van de medewerkers, verantwoordelijkheid laag in de organisatie, leiderschap, integraal, transparantie, efficiëntieverhoging, prestatiemeten en prestatie belonen, samenwerking en schaalvergroting, shared service, sturing en beheersing en zo zijn er nog wel een aantal te noemen. Onder andere is in ons land in het kader van NPM “Veel aandacht besteed aan het verbeteren van planning & control: prestatieafspraken maken en elkaar daar aan houden. Deze toepassing is ondermeer te vinden in het bekende “Tilburgse model” en in het BBI-project : Beleids- en Beheersinstrumentaria. Aan de planningkant van planning & control hebben de drie W’s furore gemaakt; Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten? Aan de control kant geldt dat voor de drie H’s: Hebben we bereikt wat we hebben beoogd?
Hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen? Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?”70 Ondanks al deze verbeterslagen zijn gemeenten er blijkbaar niet in geslaagd te komen tot een organisatie, waarin een continu proces van verbeteringen plaatsvindt, waardoor zij constant zijn toegerust op de taak waar zij voor moeten staan. Uit de beantwoording van de deelvragen blijkt niet direct of de onderzochte gemeenten een proces hebben gekend van continu veranderen, maar uit de bestudeerde documentatie en de interviews is gebleken, dat alle drie onderzochte gemeenten voorafgaand aan de organisatieverandering een proces van continu verandering hebben doorgemaakt. Daarbij zijn in alle drie gemeenten voorafgaande aan de organisatieverandering ook onderdelen van het NPM ingevoerd. Er is een BBI-cyclus ingevoerd, er is nadrukkelijk ingezet op klantgericht werken, verantwoordelijkheden zijn dieper in de organisatie neergelegd en er is gestuurd op meer bedrijfsmatig werken. Uit de bestudeerde stukken blijkt desondanks, dat de organisatieverandering is ingezet doordat de continu verandering is achtergebleven. In de gemeente Hoogeveen constateerde een extern adviesbureau dat vooral verstarring in de gemeentelijke organisatie aanwezig is, onder andere omdat de uitdagingen waar de gemeente voor staat, niet kunnen worden gedragen door het personeel dat cruciale functies bekleedt. In de gemeente Stadskanaal constateerde een extern adviesbureau vooral verstarring en verkokering, mede omdat de belangrijkste spelers al erg lang op dezelfde plek zaten. Voor nieuwe mensen en nieuwe ideeën was weinig ruimte. De relatie met de omgeving is problematisch. De sfeer in de organisatie was somber, mensen mopperden op elkaar en zij waren verzuurd. Er is een discrepantie ontstaan tussen de cultuur, zoals die wordt ervaren en zoals die wordt gewenst. In de gemeente Tubbergen was er eind jaren negentig ontevredenheid vanuit het dagelijks bestuur (jong en ambitieus) en een deel van het (top)management (jonger en ouder), over de te volgen koers. De organisatie was, zo was de algemene opvatting, binnen het sectorenmodel verkokerd. Tegen die achtergrond werd in 2000 begonnen met een permanent proces van organisatieontwikkeling. De gemeenten lijken te zijn ingehaald door hun omgeving, die zich wellicht sneller heeft ontwikkeld dan de gemeenten. Een deel van de oorzaak voor deze problemen wordt in Stadskanaal en Hoogeveen ook direct blootgelegd. Het werkelijke probleem ligt meer in de personele sfeer. De externe bureaus in de gemeenten Stadskanaal en Hoogeveen concluderen weliswaar dat de organisatie de uitdagingen met de omgeving van de gemeente niet meer aankan, maar constateren daarbij direct dat dit onder andere het gevolg is van het niet meer bij kunnen houden van de ontwikkelingen in de omgeving door personeel (lees leidinggevenden) op cruciale functies. In de gemeente Tubbergen is een en ander voorzichtiger omschreven. Maar ook in deze gemeente speelde indirect hetzelfde probleem. Dat de problemen voor een deel in de personele sfeer liggen wordt versterkt door het gegeven, dat geen van de onderzochte gemeenten een direct dienstverleningsprobleem kende op het moment dat zij de organisatieverandering startte.
70
H. Aardema. Stille waarden 2004, blz. 8 en 9.
De vraag wat de werkelijke redenen voor de organisatieverandering is geweest, ligt dan ook meer in de personele sfeer. Het hebben van personeel op cruciale functies dat niet of niet meer is berekend op de eisen die aan die functies worden gesteld. Kortom de gemeenten hebben op onderdelen zeker hard gewerkt aan een continu proces van verandering. Maar ze zijn tijdens dit continu proces van veranderen “vergeten” om leidinggevende en medewerkers op cruciale plaatsen te krijgen die deze continu processen initiëren en mede vorm willen en kunnen geven. Is het ontbreken van de juiste mensen op cruciale plaatsen een blokkade op het continu, c.q. lerend vernieuwen zoals Boonstra dat voorstaat? Veranderingen moeten volgens Boonstra geleidelijk worden gerealiseerd en de organisatieleden moeten zijn betrokken bij alle fasen van verandering. Daarbij moet er aandacht zijn voor verandering van structuur, cultuur en individueel gedrag. De rol van de leidinggevende is die van facilitator, die de veranderingen begeleidt en in het veranderingstraject samen met betrokkenen oplossingen zoekt voor gekende problemen. Managers en begeleiders van veranderingsprocessen kunnen dynamiek in gang zetten door condities te scheppen, waarin invulling kan worden gegeven aan het verandertraject.71 Boonstra betoogt verder, dat het vooral gaat om kennis om te komen tot organisatieontwikkeling. Het verwerven, ontwikkelen van en toepassen van kennis zet vernieuwingen in gang en biedt mogelijkheden voor een nieuwe situatie. Voor overheidsorganisaties speelt de vraag hoe de kennis van actoren optimaal kan worden betrokken in ontwikkeling van beleid.72 Boonstra geeft aan, dat de rol van de leidinggevende in een constant lerende organisatie één is van facilitator, die de veranderingen begeleidt en in het veranderingproces samen met betrokkenen oplossingen zoekt voor gekende problemen. De stijl van leidinggeven kenmerkt zich in alle drie onderzochte gemeenten voor het grootste deel als bijsturen indien van de norm wordt afgeweken. In de gemeente Hoogeveen is daarnaast het vermijden van het nemen van beslissingen en verantwoordelijkheid ook nog sterk aanwezig. De gemeente Stadskanaal kent ten opzichte van de andere twee gemeenten de hoogste score op leidinggevenden die motiveren en inspireren. Maar ook hier overheerst het bijsturen op de norm. Van leidinggevenden mag worden verwacht dat zij optreden als facilitator. Dat hij veranderingen begeleidt en in het veranderingsproces samen met betrokkenen zoekt naar oplossingen voor problemen. De gemeenten hebben nu vooral leidinggevenden met het kenmerk dat zij bijsturen als van de norm wordt afgeweken en het vermijden te beslissen en verantwoordelijkheden te nemen. Deze laatste kenmerken van de leidinggevenden maken ook, dat zij andere kenmerken vertonen, die in het verlengde van deze kenmerken liggen. De leidinggevenden hanteren een top-down benadering. De veranderingen worden aangestuurd vanuit de positie van leidinggevende en een groot deel van de beslissingen is op basis van macht genomen in plaats van op inhoud. Als je als gemeente wilt veranderen dan moeten niet alleen de leidinggevenden in staat zijn om de veranderingen te faciliteren. De medewerkers moeten ook in staat zijn te veranderen. Op het onderdeel veranderingsgezind is door de medewerkers laag gescoord. De gegevens over veranderingsgezindheid laten zien, dat er geen veranderingsgerichte omgeving aanwezig is. Hoewel wel beter wordt gescoord op het onderdeel zelfstandig leren, wordt ook hier maar in de helft van de gevallen aangegeven dat de medewerkers in staat zijn om zelfstandig te leren. Als daarbij nog wordt geplaatst dat de medewerkers werken met te weinig 71 72
J.J. Boonstra. Lopen over water 2000, blz. 15 en 16. J.J. Boonstra. Lopen over water 2000, blz. 21.
zelfvertrouwen, dan komen de medewerkers ook niet naar voren als medewerkers die continu veranderen. Maar de leidinggevende is de sturende kracht in een organisatie en draagt de grootste verantwoordelijkheid. De onvolkomenheden in de organisatie dienen daarom niet in de eerste plaats bij de medewerkers te worden gezocht, maar eerst bij de leidinggevenden.73 Kortom, de onderzochte gemeenten hebben de afgelopen jaren een groot aantal veranderingen doorgevoerd vanuit een proces van een continu lerende organisatie. Maar deze continu veranderingen hebben niet kunnen voorkomen dat deze gemeenten op enig moment genoodzaakt waren een organisatieverandering door te voeren vanuit een planmatige aanpak tot organisatieverandering. De randvoorwaarden voor een continu lerende organisatie zijn vanuit de kenmerken van de leidinggevenden en de medewerkers niet in voldoende mate aanwezig. Daarbij kan worden opgemerkt, dat de leidinggevenden het gedrag van de medewerkers bepalen. Het ontbreekt dan ook aan leidinggevenden (en daarmee ook aan medewerkers) die bij een nieuwe bocht in de weg een nieuwe omgeving zien en daarbij weten dat er nog een lange weg is te gaan.
3.3.
De wijze van implementatie.
De theorie van Kotter, zoals hij die weergeeft in zijn acht fasen van planmatig veranderen, doet zich in alle drie onderzochte gemeenten in meer of mindere mate voor. De gemeenten ervaren de problemen zoals Kotter die aangeeft in zijn theorie niet allen op dezelfde wijze, maar ze ervaren ze wel. Hierna ga ik kort in op de acht fasen en de bevestiging van de theorie van Kotter, waarbij ik alleen de zaken die mij zijn opgevallen, nader voor het voetlicht breng. Omdat er geen breed urgentiebesef is doorgedrongen tot de medewerkers, vertoonden zij (met uitzondering van de gemeente Hoogeveen) ook geen drang tot verandering. Het proces tot organisatieverandering komt bij de medewerkers, door het ontbreken van het noodzakelijke gevoel tot verandering, dan ook maar moeizaam op gang en of verder. Mensen laten hun oude situatie niet eerder los dan nadat zij zich bewust zijn geworden van de noodzaak iets aan de oude situatie te gaan doen. Bij de gemeente Hoogeveen was de noodzaak tot verandering ook onder het personeel bekend. Deze gemeente maakte dan ook een snellere start dan de andere twee gemeenten. De theorie van Homan is, dat de ontvangers zich in een andere sociale werkelijkheid bevinden dan de zenders van het verandertraject. Hij geeft aan dat daarmee valt te verwachten dat de betekenisgeving bij de ontvangers niet een-op-een dezelfde zal zijn, als die van de zender van die veranderingen.74 Dit komt in alle drie gemeenten voor. De medewerkers in de gemeenten hebben breed aangegeven, dat geen sprake was van een gedeelde beleving van de werkelijkheid tussen de leidinggevenden en de medewerkers. In de optiek van Homan is het in elk geval een pré, wanneer de noodzaak bij een ieder bekend is en door alle actoren op eenzelfde manier wordt beleefd. In de onderzochte gemeenten is deze pré niet gebleken. In Tubbergen is de druk om te moeten veranderen in het management heel sterk gevoeld. Dit heeft zich in het proces ook vertaald. Het managent is in deze gemeente het meest direct bij de verandering betrokken geweest. En, hoewel de score niet te wensen overliet, is in deze gemeente wel de hoogste meting gedaan over de sturende en stuwende kracht die de managers in deze gemeente in het proces hebben. 73 74
A. Thornhill (et al). Managing change: a human resource strategy approach 2000, blz. 111. Th. H. Homan. Wolkenridders 2006, blz. 17.
De onderzochte gemeenten zijn geen van drieën in staat geweest, om een krachtig leidend team te formeren. Het kwam teveel neer op de schouders van de gemeentesecretaris. Dit heeft alles te maken gehad met de stijl van leidinggeven, maar het ontbrak bij een deel van het personeel ook aan veranderingsgezindheid. Ook ontbrak het aan werken met zelfvertrouwen, dat benodigd is om risico’s te durven nemen in een zogenaamde leidende coalitie. Dit uit zich volgens Kotter, in frustratie en verlies in eigen geloof. Het verlies in eigen kunnen lijkt in de drie onderzochte organisaties aanwezig bij de medewerkers. Ze hebben weinig zelfvertrouwen en in de gemeente Hoogeveen heeft dat ook tot frustraties geleid. Bij het ontbreken van een duidelijke visie en strategie komt het proces stil te liggen en bij het aanwezig zijn van een duidelijke visie en strategie is dat minder het geval. Gedurende het gehele proces moet op het juiste moment met de juiste boodschap en met de juiste toon worden gecommuniceerd. Daarmee ontstaat, zoals Homan dat aangeeft, betekenisgeving aan de processen en wordt er begrip gecreëerd voor de ideeën en de keuzes die moeten worden gemaakt.75 Het doorvoeren van een organisatieontwikkelingtraject vraagt om grote informatie- en communicatie-inspanningen. Het vraagt om een structurele informatie- en communicatievoorziening. Dat is ook in alle drie de onderzochte organisaties onderkend, door het op gezette tijden houden van communicatie momenten. Maar het heeft er de schijn van dat de informatie niet voldoende gericht was op alle geledingen in de organisatie. De medewerkers konden wel op de hoogte zijn, maar waren het blijkbaar niet. De verstrekte informatie lijkt niet doorgesijpeld naar alle niveaus in de organisatie. Dat kan te maken hebben met de dosering van de informatie. De meeste mensen hebben namelijk enige tijd nodig om alle informatie te verwerken. Maar er dient ook gecontroleerd te worden of de boodschap wel ontvangen en begrepen is. Homan noemt dat herhalen van de boodschap. Als blijkt dat de boodschap nog niet is begrepen, dan moet deze boodschap worden herhaald. Organisatieveranderingen hebben gevolgen voor verschillende groepen in het bedrijf, zoals leidinggevenden en medewerkers. Deze groepen hebben verschillende kenmerken maar ook verschillende informatiebehoeften. De vraag is of voldoende direct op deze verschillende doelgroepen is gecommuniceerd. Daarbij moet bij het informeren van medewerkers niet alleen aan de belangen van de organisatie, maar ook aan de belangen van de medewerkers worden gedacht. Medewerkers hebben “in de regel” weinig belangstelling voor abstract geformuleerde doelen, globale besluiten of de inhoud van uw projectplan, maar hebben maar één concrete vraag: ‘wat betekenen die veranderingen voor mij persoonlijk?’ Er moet zeker voor worden gewaakt dat alleen maar wordt gezonden en niet meer wordt geluisterd. Dat lijkt onvoldoende gelukt. Dat blijkt onder andere uit het gegeven dat onvoldoende verbondenheid bestaat tussen het management en de medewerkers. De zender moet zich in de ontvanger verplaatsen. Goed naar hen luisteren en proberen vast te stellen wat er onder hen leeft. Daar moet de boodschap op worden afgestemd. Een organisatieontwikkelingtraject doet iets met de mensen. Daar moet, zonder het bedrijfsbelang uit het oog te verliezen, op worden afgestemd. In de visie van Homan moet dat via betekenisgeving.76 Betekenisgeving, die ontstaat in onderling overleg met elkaar of in kleine groepjes. Dat is dan niet de vaste communicatieronde, en ook niet regelmatig het gezicht laten zien op de werkvloer, en communiceren in het werkoverleg. Maar dat is het spontaan ontstaan van betekenissen in persoonlijke gesprekken. Er is persoonlijk contact 75 76
Th. H. Homan. Wolkenridders 2006, blz. 25. Th. H. Homan. Wolkenridders 2006, blz. 71.
nodig om te interveniëren op het gewenste gedrag. Als ze dit gewenste gedrag wordt vertoond, dan moet dat worden beloond, zodat het navolging krijgt. Als dat nog niet het geval is, dan moet het nog een keer worden uitgelegd. Volgens Homan hangt het effect van een verandertraject namelijk af van de manier waarop dat traject door de ontvangers wordt gedefinieerd, al dan niet in samenspraak met de verzenders van de verandering.77 Blokkades in de structuur en in systemen moeten worden opgeruimd. Evenals blokkades in de vaardigheden en blokkades opgeworpen door leidinggevenden. De vaardigheden van medewerkers en stijl van leidinggeven is hiervoor al aan de orde geweest. De structuur is in alle gemeenten gewijzigd en ik heb geen belemmeringen ontdekt in de systemen. Tijdens het veranderingsproces zijn verschillende korte termijn successen behaald, maar het is zeer de vraag of deze voldoende voor het voetlicht zijn gebracht om als vliegwiel te kunnen fungeren voor verdere veranderingen, die nog nodig waren. Het consolideren van de veranderingen, waardoor er weer andere veranderingen kunnen plaatsvinden, is niet in alle gevallen gelukt. Sterker nog, ongeveer driekwart van de medewerkers zijn hetzelfde blijven doen. Kotter geeft in zijn benadering aan dat cultuur als laatste komt. De nieuwe benaderingen moeten tenslotte worden verankerd in de bedrijfscultuur. Cultuur verandert pas nadat je met succes de handelingen van mensen veranderd hebt, nadat het nieuwe gedrag voor de groep een bepaalde periode lang voordeel heeft opgeleverd en pas als mensen het verband zien tussen de nieuwe handelingen en de verbeterde prestaties. Homan geeft aan dat het begrijpen van de binnenkant van de organisatie van belang is om de juiste interventies op de buitenkant te kunnen plegen.78 Homan geeft aan dat de kille feiten moeten worden voorzien van betekenis waardoor het begrip van wat wordt beschreven toeneemt. Over de groepjes waarin de betekenis ontstaat zegt Homan dat er verschillende groepjes (culturen)bestaan. In groepjes zitten, in meer of mindere mate, veranderingsgerichte personen. In groepjes zitten daarnaast machtspersonen en of regiembewakers. Verschillende groepjes socialiseren met elkaar en zo ontstaat een zogenaamde betekeniswolk. Volgens Homan zijn er altijd twee wolken. Een formele wolk: plannen, management, visies etc. En een informele wolk: de gedeelde werkelijkheidsbeleving, wat vindt men er echt van. Het is belangrijk dat deze twee wolken met elkaar zijn vervlochten. Wat op deze manier bottom-up ontstaat kan later top-down werkelijkheid worden. Terug naar de praktijk, en de gegevens uit het onderzoek, er bestond geen eenduidige beleving van de werkelijkheid tussen de leidinggevenden en de medewerkers. De leidinggevenden hebben geen sturende en stuwende kracht in het proces vervuld. Het ontbrak aan het vermogen van het leidinggeven: richting vaststellen, mensen op een lijn brengen, motiveren en inspireren. Eveneens ontbrak het aan vermogen van de medewerkers: geen angst voor het onbekende, durven loslaten van individuele behoefte aan veiligheid, vertrouwen in eigen kunnen. Bij het ontbreken van een duidelijke visie en strategie komt het proces stil te liggen en bij het aanwezig zijn van een duidelijke visie en strategie, is dat minder het geval. Er is niet gericht genoeg gecommuniceerd, gelet op de verschillende belevingen van de werkelijkheid. Tijdens het veranderingsproces zijn verschillende korte termijn successen 77 78
Th. H. Homan. Wolkenridders 2006, blz. 17. Th. H. Homan. Wolkenridders 2006, blz. 13.
behaald, maar het is zeer de vraag of deze voldoende zijn benut om als vliegwiel te kunnen fungeren voor verdere veranderingen die nog nodig waren.
3.4.
De mens als kritische factor.
Het verschil tussen het klassieke scientific management en de human relations benadering zit vooral in hoe de organisatie zoekt naar de wijze waarop een verbinding wordt gelegd tussen de organisatie en de mens als “productiefactor” in die organisatie. Bij de analyse van de wijze van veranderen (3.2.) en de wijze van implementeren (3.3) is al duidelijk naar voren gekomen dat de stijl van leidinggeven daarin een bepalende rol heeft. Het is van belang een goede verhouding te hebben in de stijl van leidinggeven in de organisatie voor een verandertraject. In het figuur “Honderd jaar bestuurskunde en leiderschapstheorie” uit paragraaf 1.3.3. kan een kleine uitbreiding worden gemaakt, waardoor het een schema van activiteiten van leiders wordt.79 ZACHT Mensgericht Omgevingsgericht informeel, waarden, bottom-up informatie, vraag, dienend Stimuleren Luisteren, begrijpen, inspireren, ruimte geven, laten groeien
Vernieuwen Mee met de tijd, reflecteren, bedenken van nieuwe visies, mogelijkheden en betekenissen
Samenbrengen Groepsgevoel, elkaar helpen en ondersteunen
Verkennen Ontdekken, praten, lobbyen en onderhandelen
INTERN
EXTERN Organisatiegericht formeel, normen, topdown
Resultaatgericht doelen, aanbod, markt
Beheersen Afspraken nakomen, voortgang bewaken, rapportages, overzichten
Presteren Niet praten maar doen, productie leveren, doelen bereiken, de beste zijn
Regelen Werkafspraken maken, coördineren, houvast bieden met structuren en procedures
Koers bepalen Strategische visie en missie, doelen formuleren, knopen doorhakken HARD
De beweging in het schema is nog steeds van onder naar boven en van links naar rechts. 79
H. Aardema. Verbindend leiderschap 2004, blz. 28.
De stijl van leidinggeven, die in de onderzochte gemeenten aanwezig is, bevindt zich in zijn basis links onder in het model. De leidinggevenden zijn intern gericht, ze hanteren de werkwijze van beheersen en regelen. Afspraken maken, houvast bieden met structuren en procedures en nakomen van de afspraken en sturen op afwijkingen. In het perspectief van Homan leidt de wil om de organisatie te willen managen, beheersen en controleren tot een bevestiging van de bestaande betekenis en niet tot een verandering daarvan. Sturen, beheersen en controleren en dergelijke behoren namelijk tot de zogenaamde power-over gedragingen die er juist toe leiden dat de betrokken medewerkers ondergronds gaan en er in besloten kring er het hunne over gaan denken. De verandering moet dan ook niet worden gemanaged, maar gefaciliteerd.80 Wil een organisatie een lerende organisatie zijn qua leiderschap, dan moeten de leiders stimuleren en samenbrengen. De leidinggevenden moeten luisteren naar de medewerkers, ze begrijpen, inspireren, ruimte geven en ze laten groeien. Verder moeten ze de medewerkers helpen en ondersteunen en groepsgevoel creëren. Deze vorm van leidinggeven zit links boven in het model. Het blijkt dat de leidinggevenden in de onderzochte organisaties niet voldoende worden gekenmerkt door het motiveren en inspireren van de medewerkers. De leidinggevenden zijn niet in staat geweest verbondenheid tussen de medewerkers en de leidinggevenden te creëren. De medewerkers zijn dan ook onvoldoende samengebracht en gestimuleerd. In de onderzochte organisaties zit dan ook een onevenwichtigheid, die te zien valt in de linker kant van het model en wel van linksonder naar linksboven. De gemeenten hebben voor een verandering van de organisatie meer leidinggevenden nodig, die de kenmerken in zich dragen voor de activiteiten van leidinggeven die, zich links boven in het schema bevinden. Deze leidinggevenden waren ondervertegenwoordigd. Rechtsonder in het model zit presteren en koers bepalen. Presteren is niet praten maar doen, productie leveren, doelen bereiken en de beste zijn. Strategische visie en missie ontwikkelen doelen formuleren en knopen doorhakken. De beweging van linksonder naar rechtsonder in het model is in de onderzochte gemeenten feitelijk niet aan de orde. De kwaliteit van de dienstverlening is in geen van de gemeenten een nadrukkelijke punt van discussie. De dienstverlening is misschien niet de beste, maar wel gewoon goed. De beweging in het model zou ook nog één kunnen zijn van linksboven naar rechtsboven. Met de tijd mee gaan, reflecteren, bedenken van nieuwe visies, mogelijkheden en betekenissen. Dit door ontdekken, praten, lobbyen en onderhandelen. De onderzochte gemeente hebben echter ook hier geen verbinding. Ze zijn niet in staat gebleken om de organisatie tijdig op hun eigen omgeving af te stemmen. Dat wil zeggen continu te veranderen. In paragraaf 3.1 is geconstateerd, dat als je als gemeente wilt veranderen, de medewerkers ook in staat moeten zijn te veranderen. Maar een deel van de mogelijkheden van de medewerkers 80
Th. H. Homan. Wolkenridders 2006, blz. 92.
om te veranderen is weer afhankelijk van de stijl van leidinggeven. De stijl van leidinggeven en de machtspositie hebben zijn weerslag op de medewerkers. In organisaties waar meer besluiten zijn gerelateerd aan macht, komt ook meer weerstand voor.81 In organisaties waar de beslissingen op inhoud worden genomen en niet op macht, blijken de medewerkers ook met meer zelfvertrouwen te werken, zijn ze meer betrokken, meedenkend, grensverleggend en taakvolwassen. Ook dit kan worden geplaatst in het model. Het gedrag van de medewerkers is te spiegelen aan de stijl van leidinggeven. Medewerkers met een omgevingsgerichte benadering zijn bereid om het vertrouwde los te laten en op zoek te gaan naar vernieuwing. Daarvoor moet je ook risico’s durven nemen. Maar de medewerkers tonen het tegenovergestelde gedrag. Ze durven geen risico’s te nemen, want ze kunnen niet op eigen kracht vertrouwen. Je kunt als medewerker immers niet via logisch redeneren op inhoud tot het juiste besluit komen. Een machtsbesluit kan immers anders uitvallen. Daarmee zitten deze medewerkers qua gedragskenmerken ook linksonder in het model. Een en ander is dus logisch te verklaren vanuit het perspectief van de medewerker. Als beslissingen niet op inhoud worden genomen, maar op macht, dan wordt de voorspelling van het besluit onzeker. Medewerkers die zich in die positie bevinden, nemen geen risico’s, maar gaan “op zeker” en daarmee wordt het vernieuwende aspect uit de medewerkers gehaald. Indien de leidinggevende daar niet de randvoorwaarden voor schept, kan van de medewerkers dus niet worden verwacht dat zij bottum-up verandering in de organisatie brengen. Bovendien moeten leidinggevenden zich realiseren dat zij altijd voorbeeld gedrag vertonen en dat medewerkers het gedrag van de leidinggevenden volgen. Met andere woorden als de leidinggevenden linksonder in het model zitten, dan zitten de medewerkers daar ook, ergo de sleutel tot verandering ligt bij de leidinggevenden. De uitdaging in de organisatie zit in het model dus aan de linkerkant. En wel van linksonder naar linksboven. Hoewel het organisatiegericht denken in de “genen” van de gemeenten zit, moeten de gemeenten meer toe naar een stijl van leidinggeven, die meer mensgericht en omgevingsgericht is. Als daar ook nog resultaat en omgevingsgericht leidinggeven aan wordt gekoppeld en de leidinggevenden kunnen spelen met de verschillende paradoxen, dan is er sprake van verbindend leiderschap82 en kan wellicht de stap worden gemaakt naar rechtsboven in het model. Kortom, de gemeenten hebben hun organisatieverandering vooral op de scientific managementwijze (linksonder in het model) benaderd, terwijl voor planmatig veranderen maar zeker voor continu veranderen c.q. lerend vernieuwen juist de human relations benadering (linksboven in het model) is vereist. Waar moeten de gemeenten dan naar toe? Ze moeten toe naar leidinggevenden, die op een facilitairende wijze leidinggeven aan de medewerkers. We hebben het dan over leidinggevenden die: 1. Veranderingen die uit de organisatie komen oppakt. 2. Samen met de kennis en inzichten van de medewerkers zoekt naar oplossingen van problemen 81 82
J.J. Boonstra. Lopen over water 2000, blz. 9. H. Aardema. Verbindend leiderschap 2004, blz. 15.
3. 4.
Stimuleert en motiveert en daarmee een proces in gang zet waarmee veranderingen (verbeteringen) worden bereikt. Medewerkers hoort en benut op hun kennis en kwaliteiten.
Daardoor neemt het vertrouwen van de medewerkers toe en gaan zij meer en beter presteren.
HOOFDSTUK 4
Conclusies en aanbevelingen. 4.1.
Inleiding
In deze paragraaf heb ik conclusies uit de vorige paragrafen bij elkaar gebracht en een aantal aanbevelingen aan gemeenten gedaan om te veranderen.
4.2
Conclusies
Met de beschouwingen en analyses in dit onderzoek is niets voor 100% aangetoond, of bewezen, daarover mag geen misverstand bestaan. Toch zijn er in dit onderzoek een aantal zaken over organisatieverandering bij gemeenten naar voren gekomen en misschien ook wel aannemelijk gemaakt. Het beeld dat uit de enquêtes en interviews met de ambtelijk managers en politieke bestuurders naar voren kwam, komt er samengevat op neer dat de onderzochte gemeenten in de jaren voorafgaand aan een planmatige organisatieverandering, een groot aantal veranderingen hebben doorgevoerd vanuit het proces van een continu lerende organisatie. Deze continu veranderingen hebben echter niet kunnen voorkomen dat deze gemeenten op enig moment genoodzaakt zijn geweest een planmatige aanpak tot organisatieverandering door te voeren. De noodzaak voor een planmatige organisatiewijziging is niet zozeer gelegen in een dienstverleningsprobleem. Het feitelijke probleem ligt veel meer in personeel (lees leidinggevenden) op cruciale functies, die niet of niet meer zijn berekend op de eisen die aan die functies worden gesteld. De relatie tussen de leidinggevenden en de medewerkers is onvoldoende. Er bestond geen eenduidige beleving van de werkelijkheid tussen de leidinggevenden en de medewerkers. De medewerkers begrepen de boodschap niet goed en de leidinggevenden hebben gedurende het organisatieontwikkelingsproces onvoldoende aandacht gehad voor de medewerkers. Het ontbrak aan vermogen om leiding te geven, richting vast te stellen, mensen op één lijn te brengen, medewerkers te motiveren en te inspireren. De medewerkers ontbrak het aan vermogen om dingen te durven loslaten, geen angst te hebben voor het onbekende en vertrouwen in eigen kunnen te hebben. Door het ontbreken van een duidelijke visie en strategie is het proces vertraagd. Er is niet gericht genoeg gecommuniceerd. Tijdens het veranderingsproces zijn korte termijn successen onvoldoende voor het voetlicht gebracht om als vliegwiel te kunnen fungeren voor verdere veranderingen die nog nodig waren. Organisaties veranderen vooral volgens de klassieke scientific management benadering, omdat de randvoorwaarden voor een continu lerende organisatie vanuit de kenmerken van de leidinggevenden (en de medewerkers) niet voldoende aanwezig zijn.
4.3.
Aanbevelingen
In een ideale situatie, zo geven Weick en Quinn aan, moet een organisatie blijvend streven naar aanpassingen van de organisatie: de zogenaamde continu ontwikkeling. Bij een continu organisatieontwikkelingsproces is sprake van een dynamische omgeving en een organisatie die constant in verandering is en constant leert. De organisatie is extern, c.q. omgevingsgericht en pakt signalen uit haar omgeving op om daar de organisatie als vanzelfsprekend op aan te passen. De randvoorwaarden voor continu veranderen zijn in een dergelijke organisatie aangebracht. Er is een grote mate van innovatief gedrag, dat die verandering teweeg brengt. Het zijn feitelijk allemaal kleine geplande veranderingen, maar een “revolutie” is niet nodig. De organisatie is altijd optimaal toegerust en continu in verandering. Het is een ideaal omschreven organisatie, die zichzelf altijd doorontwikkelt.83 Gemeenten moeten streven naar ideaal omschreven organisatie die zich continu ontwikkelt. Dat kunnen ze doen door meer randvoorwaarden te scheppen om te voorkomen dat er fouten in het systeem sluipen, waardoor een planmatige aanpak tot veranderen noodzakelijk is. De randvoorwaarden zitten volgens Weick en Quinn in een omgevingsgerichte organisatie, met een grote mate van innovatief gedrag. Gemeenten moeten dan ook zorgen dat zij meer omgevinggericht georiënteerd zijn en dat zij meer innovatief gedrag gaan vertonen. Het omgevingsgerichte en innovatieve gedrag moet worden vormgegeven door mensen. De structuur en de cultuur van de organisatie moet aan het omgevingsgerichte en innovatieve gedrag ondersteunend zijn. Omdat de leidinggevenden een zo cruciale plek in de organisatie innemen, dat de stijl van leidinggeven ook bepaalt op welke wijze de medewerkers functioneren, is de eerste aanbeveling om te zorgen dat de leidinggevenden ook beschikken over kenmerken, die benodigd zijn voor innovatief en omgevingsgericht werken. Een andere stijl van leidinggeven brengt ook een andere organisatie met zich mee. Dat hoeft overigens niet te betekenen dat de leidinggevenden allemaal in hetzelfde kwadrant rechtsboven in het model, als genoemd in paragraaf 3.4., moeten zitten. Zij moeten een deel van deze eigenschappen in zich dragen. De ideale leidinggevende bestaat niet maar de ideale leidinggevende moet van alle kwadranten wat in zich dragen. Het is logisch dat één leidinggevende op een of meerdere kwadranten hoger scoort. Omdat gemeentelijke organisaties uit meerdere leidinggevenden bestaan, kunnen ze elkaar compenseren op de lacunes. Het is de kunst van een organisatie, en dat is mijn tweede aanbeveling, om een team van leidinggevenden samen te stellen dat over voldoende eigenschappen beschikt uit alle vier kwadranten als genoemd onder 3.4. Indien een organisatie daarin slaagt, dan is deze organisatie ook in staat de medewerkers te facilitairen. Veranderingen die uit de organisatie komen kunnen dan bewust worden opgepakt. Samen met de kennis en inzichten van de medewerkers wordt dan gezocht naar veranderingen voor het oplossen van problemen. Verder kunnen deze leidinggevenden stimuleren en motiveren en daarmee een proces in gang zetten waarmee continu veranderingen worden bereikt. De medewerkers worden gehoord en benut op hun kennis. Daarmee neemt het vertrouwen in eigen kunnen toe en zullen ze ook weer risico’s durven aan te gaan. Daarmee creëer je medewerkers die geen angst hebben om hun vertrouwde omgeving achter zich te laten. Nee, zij willen ergens naartoe. Zij willen door naar de volgende bocht, op naar een verre finish. Dus facilitair de verandering. 83
K. Weick & R. Quinn. Dynamics of organizational change en learning 2004, blz. 177 tot 191.
De veranderingen moeten mede worden vorm gegeven door de medewerkers. Door hen proactief te laten meedenken over de veranderingen. Realiseer daadwerkelijke vernieuwing door participatie van alle medewerkers die bij de veranderingen betrokken zijn. Creëer een gezamenlijk leerproces voor alle betrokkenen en ga uit van echte samenwerking. De belangrijkste aanbeveling zit dus in het continu blijven veranderen en dat te bewerkstellingen via de stijl van leidinggeven. Mocht er desondanks toch een fout in de organisatie zijn geslopen, waardoor veranderen via een planmatige aanpak tot veranderen noodzaak is geworden, dan is de derde aanbeveling van toepassing. Begin in eerste instantie met het formeren van een leidende coalitie. De leidende coalitie moet bestaan uit een aantal belangrijke leidinggevenden met mensgerichte en omgevingsgerichte stijl van leidinggeven, zoals benoemd in de bovenste helft van het model als genoemd in 3.4. En uit medewerkers die als een dwarsdoorsnede uit de organisatie kunnen worden gezien en die wel een bepaalde mate van deskundigheid hebben. Maar vooral medewerkers waar vertrouwen in bestaat. Deze leidende coalitie geeft inhoud en sturing aan het veranderingsproces. De leidende coalitie moet de noodzaak en urgentie om te veranderen aangeven en een visie en strategie opstellen waarin is opgenomen waarom er een veranderingstraject noodzakelijk is, waar de organisatie naartoe wil en hoe ze dat gaat doen. De visie moet ervoor zorgen dat de medewerkers de aangekondigde veranderingen kunnen herkennen en dat er een gedeelde visie voor de toekomst ontstaat. Daarna moet draagvlak onder de medewerkers tot stand worden gebracht. Iedereen moet de voordelen van de veranderingen kunnen gaan zien. Hierna kan worden overgegaan tot de implementatie van de verandering. Om de medewerking van de medewerkers te behouden, dienen successen te worden gerealiseerd. Op het moment dat wordt voorzien dat een continu proces van veranderen op termijn niet meer voldoende aanknopingspunten biedt, en daarmee kom ik bij mijn vierde aanbeveling, maak dan direct een visie. Deze visie kan er dan één zijn met een verre horizon. Al “lopende” naar die verre horizon doen zich onderweg kansen voor, waarmee een deel van deze visie kan worden vervuld. Wanneer deze visie voor een ieder bekend is dan zijn beslissingen die onderweg worden genomen ook herkenbaar en verklaarbaar. Dat maakt dat er veel meer draagvlak is voor deze beslissingen. Dat geeft vervolgens minder spanning en minder productieverlies en de medewerkers gaan zelf meegroeien en daarom meedoen. Mijn vijfde aanbeveling betreft communicatie. Communicatie speelt een belangrijke rol bij organisatieontwikkelingtrajecten. Zowel in de continu benadering als in de planmatige benadering voor een succesvol organisatieontwikkelingtraject, moeten de leidinggevenden de medewerkers bij het proces betrekken. Zorg voor actieve communicatie en dialoog. Hoe meer medewerkers een zinvolle bijdrage leveren aan het organisatieontwikkelingsproces, des te groter de kans van slagen. Zorg daarbij voor continu inzicht in de veranderingsprocessen om bewuste beslissingen te kunnen nemen over de voortzetting. Uit mijn onderzoek blijkt dat gemeenten wel veranderen maar dat er een moment komt waarop via een planmatig aanpak tot verandering van de organisatie wordt besloten. Het blijkt dat de onderzochte gemeenten dan de benadering van Kotter hanteren. De verandering vindt plaats vanuit de benadering van de klassieke scientific management. De leidende coalitie
zendt zijn boodschap uit en de ontvangers nemen die boodschap op, of niet. Uit mijn onderzoek blijkt dat de ontvangers de boodschap van de leidinggevenden niet of onvoldoende begrijpen. Er is geen gedeelde beleving van de werkelijkheid. Homan (2006) geeft aan dat te verwachten valt, dat de betekenisgeving bij de ontvangers niet hetzelfde al zijn als die van de zenders van de boodschap. Het managen van een verandering is volgens Homan vooral het managen van betekenisgevingprocessen. De zesde en laatste aanbeveling is daarom - te zorgen dat samen met medewerkers tot een planmatige aanpak van de verandering wordt gekomen - In die situatie zullen de leidinggevenden en de medewerkers elkaar beter begrijpen en zal een gedeelde beleving van de werkelijkheid ontstaan.
4.5.
Slotconclusie
De conclusies en de aanbevelingen terugplaatsend naar de centrale onderzoeksvraag, dan is de slotconclusie dat uit het onderzoek naar voren komt dat de belangrijkste succesbepalende factor - de stijl van leidinggeven - is. Gemeenten moeten meer toe naar facilitair leidinggevenden. Leidinggevenden die veranderingen uit de organisatie oppakken. Die samen met de kennis en inzichten van de medewerkers zoeken naar oplossingen van problemen, die stimuleert en motiveert en daarmee een proces in gang zet waarmee veranderingen (verbeteringen) worden bereikt. Medewerkers worden dan gehoord en benut op hun kwaliteiten en zullen beter presteren.
* Bijlage 1. Literatuurlijst Aardema, H. Stille Waarden - Een reflectie op overnormering in publiek management BDU Grafisch bedrijf Barneveld 2005. Aardema, H. Verbindend leiderschap - Inspiratie voor leren en veranderen bij de overheid Elsevier Overheid 2004. Aardema, H. & Korsten, A.F.A. De staat van de gemeente - Op weg naar een handzame landelijke gemeentemonitor - BDU Grafisch bedrijf Barneveld 2005. Aardema, H. Control voor leiders - Wat doet ú aan “het systeem”? - Elsevier Overheid 2007. Aardema. H. Het directiemodel (I) - Wat gaat u zelf anders doen? - In Overheidsmanagement jaargang 19, januari 2005, no. 1, bladzijde 12 tot 16. Aardema. H. Het directiemodel (II) - Hoever kantelt uw organisatie? - In Overheidsmanagement jaargang 19, februari 2005, no 2, bladzijde 44 tot 48. Ahaus, C.T.B. & Diepman, F.J. Balanced Scorecard & Model Nederlandse Kwaliteit - Een invoeringsaanpak voor het sturen van processen en prestaties en voor het opstellen van een fundamenteel verbeterplan - Kluwer 1e druk vierde oplage 1999. Alblas, G. & Wijsman, E. Gedrag in organisaties. Wolters-Noordhoff Groningen 2004. Argyris, C. Overcoming organizational defences. - Facilitating organizational learning Boston, MA: Allyn & Bacon 1990. Bennebroek Gravenhorst, K.M., Werkman R.M., Boonstra J.J. Het veranderingsvermogen van organisaties. - Interpretatie van vijf configuraties en implicaties voor de praktijk van organisatieverandering - In Management & Organisatie jaargang 55, maart/april 2001, no. 2, bladzijde 7 tot 28. Bogt H.J. ter, Managementvernieuwing bij de overheid - Mooie woorden of echte daden?GrafiMedia 2005. Bogt H.J. ter, Toekomstige managementveranderingen in gemeenten en provincies. In Overheidsmanagement jaargang 18, december 2005, no. 12, bladzijde 314 e.v. Boonstra, J.J. Lopen over water - Over dynamiek van organiseren, vernieuwen en leren Vossiuspers 2000. Boonstra, J.J. Dynamics of organizational change and learning, Whitney 2004. Boonstra, J.J. De dynamiek van verander- en leerprocessen binnen organisaties - Kritische beschouwingen en nieuwe gezichtspunten – Sioo wijst je de weg 24 november 2004. Bovens, M.A.P., Hart, P.’t, Twist, M.J.W. van & Rosenthal, U. Openbaar bestuur beleid, organisatie en politiek (6e ed.). Kluwer Alphen aan den Rijn 2001. Caluwé, L.I.A. de & Vermaak, H. Leren veranderen - Een handboek voor de veranderkundige Samson, Alphen a/d/ Rijn 2000. Camp, P. & Erens, F. Meer dan 500 managementstijlen - Mensen en veranderende organisaties - Wolters Noordhoff 1999. Cozijnsen, A.J. Anders veranderen - Sturen op slaagfactoren bij complexe verandertrajecten Pearson Education Benelux Amsterdam 2004. Derksen, W. & Korsten, A.F.A. Lokaal bestuur in Nederland. Samson HD Tjeenk Willink tweede geheel herziene druk 1989. Duchateau, N.C. & Lok, K.J. De gemeente verkend - Een bestuurlijke juridische oriëntatie Stenfort Kroese 1986. Emans, B. Interviewen, - Theorie, techniek en training - Wolters-Noordhoff Groningen 1986. Ferlie, E. Lynn, L.E. & Jr, Pollitt, C. The Oxford Handbook of Public Management 2005. Gratton, L. Zingeving in Strategie - De mens als kloppend hart van de organisatie – Financial Times Prentice Hall, 2001. Grun, A. Bezielend leidinggeven. Ten Have Lannoo 2003. Hart, H.’t, Dijk, J. van, Goede, M. de, Jansen, W. & Teunissen, J. Onderzoeksmethoden,
Boom Meppel, 2001. Haijtema, D. Leiderschap in de 21ste eeuw. Business bibliotheek 2005. Homan. Th. H. Wolkenridders - Over de binnenkant van organisatieverandering - Open Universiteit Nederland 2006. Hoogerwerf, A. Overheidsbeleid. Samson H.D. Tjeenk Willink 1989. Hoogendijk, A. Filosofie voor managers. - Leiderschap, visieontwikkeling, werk, motivatie en loopbaanplanning. Wolters Noordhoff 1999. Isaacs, W. Dialogue and the art of thinking together. - A pioneering approach to communicating in business and in life - Double day Random House inc 1999. Kanter, R.M., Stein, B.A., & Jick, T.D. De uitdaging van organisatieverandering. - Hoe bedrijven veranderingen ervaren en hoe leiders veranderingen kunnen sturen - Scriptum Management 1994. Keuning, D. & Eppink, D.J. Management en Organisatie - Theorie en toepassing - Stenfort Kroese, Houten 1996. Korsten, A.F.A. & Leers, G. Inspirerend leiderschap in de risicomaatschappij. Lemma BV Utrecht 2005. Kotter, J.P. Leiderschap bij verandering, Harvard Business School, 7e oplage 2002. Kouzes, J. & Posner, B.Z. Het geheim van leiderschap. - De tien geboden van The leadership Challenge - Scriptum Management 1995. Lammers, C.J. Organiseren van bovenaf en van onderop - Een beknopte inleiding in de oragnisatiesociologie - Het Spectrum B.V. Utrecht 1993. Leeuwendaal. Mode in modellen - Een onderzoek naar organisatieontwikkeling bij gemeenten Leeuwendaal 2007. Lemstra,W. e.a. Handboek Overheidsmanagement. Samson HD Tjeenk Willink 1988. Lewin, K. Field Theorie in Social Science. Harper & Row 1951. Lipsky, M. Street-level-bureaucracy - Dilemmas of the individual in public services - New York: Russell Sage Foundation 1980 Minztberg, H. Organisatiestructuren. Academic Service 2001. Mintzberg, H., Ahlstrand, B. & Lampel, J. Strategy-safari. Hertfordshire: Prentice Hall Europe 1999. Nadler, D.A. en Tushman M.L. Beyond the charismatic leader - Leadership and organizational change - In California management review 1990 no. 32, bladzijde 77 tot 98. Nieuwenhof R. van den, De taal van verandering - Veranderen in dialoog- Scriptum management Schiedam 2005. Otto, M.M. Strategisch veranderen in politiek bestuurde organisaties - Politiek paradigma en bestuurlijke reflectie - Van Gorcum 2000. Pater, L., Roest, S., Dubbeldam, S., & Verweijen M. Implementeren - Het speelveld in de praktijk - Lemma BV, Utrecht 2006. Pollitt, C. & Bouckaert G. Public Management Reform - A Comparative Analysis - Oxford University Press 2000 Pollitt, C. Is the Emperor in His Underwear? - An Analysis of the Impacts of Public Management Reform - Public Management, februari 2000 No. 2, blz. 181-199. Roode P. de, Meegaan of dwarsliggen - Veranderinzichten en veranderinstrumenten voor managers en medewerkers - Scriptum management 2006. Rosenthal U, & Ringeling A.B. Openbaar bestuur - Organisatie, politieke omgeving en beleid Vierde druk 1987. Sande, J.P. van de, Gedragsobservatie - Een inleiding tot systematisch observeren - WoltersNoordhoff 1986. Schrijvers J.P.M. Hoe wordt ik een rat? - De kunst van het konkelen en samenzweren -Scriptum management, zesde druk 2003.
Swanborn, P.G. Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek (nieuwe editie), Meppel, Boom, 1987. Strootman, J.C. Resultaatgerichte kwaliteitzorg, Kluwer 2005. Swieringa, J. & Jansen, J. Gedoe komt er toch. - Zin en onzin over organisatieverandering Scriptum management 2005. Tameling, P.E. & Templaars A.H.M. Verbetermanagement - Op weg naar toekomstgericht ondernemen - Padvinder 10. Instituut Nederlandse Kwaliteit. Thornhill, A. (et al) Managing change - A human resource strategy approach - financial times/Prentice Hall, Harlow 2000. Verschuren, P. & Doorewaard, H. Het ontwerpen van een onderzoek 1995. Voogt, T. Managen in een meervoudige context, Eburon Delft 1990. Voigt, R. & Spijker, W. van, Spelen met betekenis - Verhalen over succesvol vernieuwen bij de overheid - Van Gorcum 2004. Vloeberghs, D. Human resource management: Fundamenten en perspectieven - Op weg naar een intelligente organisatie – LannooCampus 2006. Weick, K.E. The social psychology of organizing. Reading, Massachusetts 1969 Weick, K.E. Sensemaking in organizations. Sage publications, Thousand Oaks 1995. Werkman R.M., Boonstra J.J., Elving, W.J.L. Complexiteit en weerbarstigheid in veranderprocessen - Patronen in het verandervermogen van Nederlandse organisaties - In Management & Organisatie jaargang 59, september/oktober 2005, no. 5 bladzijde 5 tot 30. Wierdsma, A.F.M. & Swieringa, J. Lerend organiseren - Als meer van hetzelfde niet helpt Stenfert Kroese Groningen 2002. Wilke, H.A.M. Organisatiepsychologie. - Een oriëntatie - Van Gorcum Assen/Maastricht 1987. IJzermans, T. & Dijkstra, T. Je zult maar de baas zijn - Over de persoonlijke kanten van het leidinggeven - Schouten & Nelissen 2000.
Website verwijzing. www.vng.nl/smartsite.dws?id=62283.
* Bijlage 2. Uitkomsten enquête
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
1.
Omcirkel één van de vijf antwoorden A, B, C of D. Wie bent u
2
2
2
A.
Ik ben lid van het college/raad
2
3
3
B.
Ik ben lid van het management. (U hoeft D niet meer in te vullen)
3
2
3
C.
Ik ben lid van de Ondernemingsraad. (U hoeft D niet meer in te vullen)
9
15
8
D.
Ik ben medewerker van het ambtelijk apparaat
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
2.
-
A.
De organisatieontwikkeling is met name ingezet door druk tot verandering door de politiek (bijvoorbeeld als gevolg van conflicten over de te voeren strategie en het aanwezig zijn van politieke spanningen)
B.
De organisatieontwikkeling is met name ingezet door druk tot verandering van buiten, burgers, bedrijven en instellingen (bijvoorbeeld door steeds toenemende kritiek te uiten over de organisatie)
C.
De organisatieontwikkeling is met name ingezet door druk tot verandering van het management (bijvoorbeeld door knelpunten in de bestaande organisatie)
D.
De organisatieontwikkeling is met name ingezet door interne druk tot verandering vanuit de medewerkers van het ambtelijk apparaat (bijvoorbeeld door het ontbreken van duidelijke strategie, cultuur en structuur)
E.
De organisatieontwikkeling is met name ingezet door druk tot verandering door andere factoren
6
-
4
3
4
2
12
12
2
-
-
2
7
-
Omcirkel één van de vier antwoorden A, B, C of D. Druk tot organisatieontwikkeling
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
3.
Omcirkel één van de vier antwoorden A, B, C of D. Reden organisatieontwikkeling
2
3
2
A.
De organisatieontwikkeling is met name ingezet vanwege een structuurprobleem
2
2
2
B.
De organisatieontwikkeling is met name ingezet door een cultuurprobleem
12
13
12
C.
De organisatieontwikkeling is ingezet door zowel een structuur als een cultuurprobleem
-
6
2
D.
De organisatieontwikkeling is om een andere reden ingezet
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
4.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden. Urgentiebesef
16
8
13
A.
De druk om te moeten veranderen was voldoende bekend bij het bestuur
4
-
-
B.
De druk om te moeten veranderen was voldoende bekend bij de burgers
12
16
16
C.
De druk om te moeten veranderen was voldoende bekend bij het management
11
7
4
D.
De druk om te moeten veranderen was voldoende bekend bij de medewerkers van het ambtelijk apparaat
-
6
-
E.
De druk om te moeten veranderen was onvoldoende bekend
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
12
8
8
4
8
5
12
3
-
11
3
3
5.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden. Urgentiebesef bestuur.
A.
Het urgentiebesef tot organisatieontwikkeling bleek bij het bestuur uit de discussies in het algemeen bestuur (de gemeenteraadsvergaderingen), uit discussies in het dagelijks bestuur (het college) en uit discussie tussen het algemeen en het dagelijks bestuur
B.
Het urgentiebesef tot organisatieontwikkeling bleek uit de individuele opstelling van de raads- en collegeleden
C.
Het urgentiebesef tot organisatieontwikkeling bleek bij de raads-en collegeleden uit andere factoren
D.
Het urgentiebesef tot organisatieontwikkeling bleek bij het bestuur onvoldoende.
6. Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
8
12
8
11
9
13
4
2
2
4
3
2
Urgentiebesef (top)management
A.
Het urgentiebesef tot organisatieontwikkeling bleek uit de discussie in het managementoverleg
B.
Het urgentiebesef tot organisatieontwikkeling bleek uit de individuele opstelling van de leden van het management
C.
Het urgentiebesef tot organisatieontwikkeling bleek bij het management uit andere factoren
D.
Het urgentiebesef tot organisatieontwikkeling bleek bij het management onvoldoende
7.
Stadskanaal
Tubbergen
Hoogeveen
11
12
4
8
9
4
4
-
4
5
3
-
6
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden Urgentiebesef medewerkers ambtelijke apparaat
A.
Het urgentiebesef tot organisatieontwikkeling bleek door de discussie in de ambtelijke organisatie, zowel in formeel als in informeel overleg
B.
Het urgentiebesef tot organisatieontwikkeling bleek uit discussies tussen de medewerkers van het ambtelijke apparaat en het management
C.
Het urgentiebesef tot organisatieontwikkeling bleek uit de individuele opstelling van de medewerkers van het ambtelijke apparaat
D.
Het urgentiebesef tot organisatieontwikkeling bleek bij de medewerkers van het ambtelijke apparaat uit andere factoren
E. 5
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden
11
8.
Het urgentiebesef tot organisatieontwikkeling bleek bij de medewerkers van het ambtelijke apparaat onvoldoende
Omcirkel één van de vier antwoorden A, B, C of D.
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
Visie
4
9
4
4
7
11
-
1
-
8
4
2
A.
Er was sprake van een gedeelde visie tussen de politiek, het management en de medewerkers van het ambtelijk apparaat over de te hanteren organisatieontwikkeling
B.
Er was sprake van een gedeelde visie tussen de politiek en het management over de te hanteren organisatieontwikkeling
C.
Er was sprake van een gedeelde visie tussen het management en de medewerkers van de ambtelijke organisatie over de te hanteren organisatieontwikkeling
D.
Er was onvoldoende sprake van een gedeelde visie
9.
12
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
8
8
12
4
18
5
4
2
2
3
2
8
7
2
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden Inhoud visie
A.
De gedeelde visie was vooraf vertaald in duidelijke doelen voor wat betreft de wijze van dienstverlening naar de klant in de nieuwe situatie
B.
De gedeelde visie was vooraf vertaald in duidelijke doelen voor wat betreft de stijl van besturen van de organisatie en de stijl van leidinggeven in de nieuwe situatie
C.
De gedeelde visie was vooraf vertaald in competenties die van de medewerkers worden verwacht in de nieuwe situatie
D.
De visie was vooraf vertaald in overige doelen
E.
De inhoud van de visie was vooraf onduidelijk vertaald voor wat betreft de te behalen doelen
10.
12
4
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
8
9
8
6
2
8
2
4
5
6
1
5
1
4
11
3
5
2
4
2
-
4
Dienstverlening
A.
Er bestond een duidelijke doelstelling ten aanzien van de focus die de gemeente wilde gaan hanteren voor haar interne klanten (bestuur, management, afdelingen en medewerkers) en haar externe klanten (burgers, bedrijven instellingen etc.)
B.
Er bestond een duidelijke doelstelling ten aanzien van de mate waarop de gemeente in de nieuwe situatie toegankelijk en bereikbaar wilde zijn
C.
Er bestond een duidelijke visie over het servicegehalte en professionaliteit richting de klant
D.
Er bestond een duidelijke visie waarover de gemeente duidelijk, betrouwbaar en aanspreekbaar wilde zijn
E.
Er bestond een duidelijke visie over de mate waarin de gemeente haar producten SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden) wilde aanbieden
F.
De visie op dienstverlening werd ontwikkeld na een behoeftenonderzoek bij de klanten
G.
Gaandeweg het proces ontstond zicht op de wijze waarop de gemeente haar dienstverlening richting de burgers wilde inrichten
H.
De visie op dienstverlening is op een andere wijze tot stand gekomen
I.
Er bestond geen duidelijke visie op de wijze van dienstverlening
1
8
-
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden
11. Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden
11
7
12
12
12
13
11
12
-
Bestuur & Management
A.
De organisatie hanteert een Bestuur & Management visie/filosofie/concept voor wat betreft de taakverdeling, bevoegdheden en wijze van omgang met elkaar
B.
Het bestuur en het management hebben een duidelijke visie en doelen t.a.v. de toekomst (in een document vastgelegd)
16
C.
Het bestuur is naar buiten gericht
-
1
D.
Het bestuur is naar binnen gericht
2
9
5
E.
Het management is naar buiten gericht
13
15
12
F.
Het management is naar binnen gericht
8
19
11
G.
Het bestuur laat de bedrijfsvoering over aan het management
2
6
5
H.
Het bestuur en het management zijn inspirerend, open en betrouwbaar
I.
Het management werkt volgens bepaalde beginselen van management (bijvoorbeeld integraal management) en volgens bepaalde beginselen van leiderschap (bijvoorbeeld coachend)
12
6
2
5
3
5
J.
Het management is in voldoende mate sparringpartner voor het bestuur
5
7
12
K.
Het management beschouwt de Ondernemingsraad als partner
Stadskanaal
Tubbergen
15
11
4
12
4
11
3
-
1
-
1
Hoogeveen
8
12.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden Stijl van leidinggeven
A.
De sturing van de leidinggevenden wordt gekenmerkt door “bijsturen” als van de norm wordt afgeweken
B.
De leidinggevenden worden gekenmerkt door het motiveren en inspireren van de medewerkers om boven verwachting te presteren
C.
De leidinggevenden worden gekenmerkt door het vermijden van het nemen van beslissingen en verantwoordelijkheid
D.
Overig
Stadskanaal
Tubbergen
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden
Hoogeveen
13.
16
23
16
A.
De medewerkers zijn verantwoordelijk voor hun eigen werkgebied
2
7
5
B.
De medewerkers werken met veel zelfvertrouwen
4
16
11
C.
De medewerkers zijn betrokken, meedenkend, grensverleggend en taakvolwassen.
1
1
4
D.
De medewerkers zijn veranderingsgezind
8
13
8
E.
De medewerkers van de organisatie zijn in staat om zelfstandig te leren
16
19
12
F.
De medewerkers zijn respectvol, eerlijk, collegiaal en loyaal
Stadskanaal
Tubbergen
3
5
8
-
11
Hoogeveen
4
Medewerkers van de ambtelijke organisatie
14.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden Organisatie
A.
De gemeente heeft van te voren een competentieprofiel van de organisatie gemaakt. (Over welke competenties moet de organisatie beschikken om succesvol te zijn)
5
B.
De gemeente heeft zich van te voren verdiept in haar positie voor wat betreft de verandergereedheid
6
11
C.
De gemeente heeft zich van te voren goed voorbereid op de organisatieontwikkeling onder andere door een SWOT-analyse (waar zijn we goed in en waar zijn we minder goed, waar liggen onze kansen en waar liggen onze bedreigingen)
2
7
8
D.
De gemeente heeft zich op een andere wijze goed voorbereid op de organisatieontwikkeling
11
12
8
E
Gaandeweg het proces ontstond inzicht in de verandergereedheid van de gemeente
2
9
4
F.
De gemeente heeft zich van te voren onvoldoende voorbereid op de organisatieontwikkeling
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
-
9
5
8
6
4
2
6
-
11
7
8
11
19
11
8
3
8
4
2
-
15.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden Verbondenheid management en medewerkers
A.
De medewerkers begrepen de veranderboodschap van het management
B.
De medewerkers kenden betekenis toe aan de verander boodschap van het management
C.
De formele informatie met betrekking tot de visie missie etc. kwam overeen met de informele werkelijkheidsbeleving van de medewerkers met betrekking tot de visie en missie etc
D.
Het management was op de hoogte van hetgeen in de organisatie leefde over het organisatieontwikkelingtraject
E.
Tijdens het organisatieontwikkelingtraject brachten zowel medewerkers als managers nieuwe inzichten naar voren
F.
De managers hebben gedurende het organisatieontwikkelingsproces nadrukkelijk aandacht gehad voor het veranderingsproces dat medewerkers hebben doorgemaakt
G.
Overig
16. Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
5
7
13
4
13
2
-
-
-
11
9
11
5
9
8
4
7
8
8
7
4
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden projectorganisatie
A.
Het organisatieontwikkelingsproces is van te voren vastgelegd in een projectplan waarin de formele doelstellingen zijn vastgelegd.
B.
Het organisatieontwikkelingsproces is van te voren vastgelegd in een projectplan waarin de projectaanjagers waren aangewezen.
C.
Het organisatieontwikkelingsproces is van te voren vastgelegd in een projectplan waarin is voorzien in gedetailleerde budgettering.
D.
Het organisatieontwikkelingsproces is van te voren vastgelegd in een projectplan waarin is voorzien in het inhuren van een extern deskundige.
E.
Het organisatieontwikkelingsproces is van te voren vastgelegd in een projectplan waarin is voorzien in een duidelijk omschreven tijdpad.
F.
Het organisatieontwikkelingsproces is van te voren vastgelegd in een projectplan waarin op regelmatige momenten is voorzien in een evaluatie
G.
Het organisatieontwikkelingsproces is min of meer open omschreven en kent geen strak omlijnd inhoudelijk eindresultaat.
Tubbergen
Stadskanaal
Omcirkel één van de zes antwoorden A, B, C, D, E, of F.
Hoogeveen
17.
16
18
8
A.
Was de projectaanjager de gemeentesecretaris?
-
-
2
B.
Was de projectaanjager niet de gemeentesecretaris maar een manager?
-
-
-
C.
Was de projectaanjager een medewerker?
-
-
-
D.
Was de projectaanjager een bestuurder?
5
1
5
E.
Was de projectaanjager een organisatie adviseur (extern deskundige)?
-
3
-
F.
Was de projectaanjager een andere?
projectaanjagers
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
13
2
12
11
6
4
12
2
4
4
12
11 1
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden Ervaring projectmanager
A.
Beschikte de projectaanjager over essentiële ervaring in het vormgeven van de nieuwe organisatie?
B.
Volgde de organisatieontwikkeling, (bijna) onmiddellijk na de benoeming van de projectaanjager op zijn reguliere functie?
C.
Beschikte de projectaanjager over andere competenties voor het vormgeven van de nieuwe organisatie?
11
D.
Bestond in de organisatie vertrouwen in de projectaanjager?
2
-
E.
Bestond er in de organisatie onvoldoende vertrouwen in de projectaanjager?
6
-
F.
Overig?
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
12
18.
6
8
2
-
4
13
13
1
4
-
4
8
1
4
2
1
-
8
6
5
1
6
1
19.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden budgettering
A.
Is voor het organisatieontwikkelingsproces te starten, budget beschikbaar gesteld voor in het projectplan vastgelegde doelen
B.
Is vóór het organisatieontwikkelingsproces te starten, budget beschikbaar gesteld voor het vrij kunnen stellen van medewerkers die actief zijn in het organisatieontwikkelingsproces
C.
Is voor het organisatieontwikkelingsproces te starten, budget beschikbaar gesteld voor het inhuren van extern deskundigenadvies
D.
Is voor het organisatieontwikkelingsproces te starten, budget beschikbaar gesteld voor tussentijdse bijstelling van doelen
E
Is tijdens het organisatieontwikkelingsproces budget beschikbaar gesteld voor in het projectplan vastgelegde doelen
F.
Is tijdens het organisatieontwikkelingsproces budget beschikbaar gesteld voor tussentijdse bijstelling van doelen
G.
Was het beschikbaar gestelde budget voor het organisatieontwikkelingsproces voldoende
H.
Overig
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
8
7
4
8
4
4
8
7
12
4
2
2
Stadskanaal
Tubbergen
12
12
11
3
2
4
9
-
11
9
8
5
1
2
Hoogeveen
8
20.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden extern deskundige
A.
De extern deskundige is uitgekozen op basis van inhoudelijke kennis over organisatieontwikkelingsprocessen
B.
De extern deskundige is uitgekozen op basis van procesmatige kennis over organisatieontwikkelingsprocessen
C.
De extern deskundige is uitgekozen op basis van essentiële ervaring in het begeleiden van organisatieontwikkelingsprocessen
D.
De extern deskundige is uitgekozen op basis van andere competenties over organisatieontwikkelingsprocessen
21.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden evaluatie
A.
Heeft tijdens het organisatieontwikkelingproces regelmatig evaluatie van de tot dan toe behaalde resultaten plaatsgevonden?
B.
Heeft tijdens het organisatieontwikkelingsproces bijstelling van de van te voren vastgelegde doelen plaatsgevonden?
C.
Wijkt het uiteindelijk bereikte eindresultaat af van de oorspronkelijke doelstelling?
D
Zijn de doelen tijdens het proces geformuleerd en in beeld gekomen?
E.
Is tijdens de evaluatie het beschikbare budget voor de organisatieontwikkeling bijgesteld?
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
8
-
2
8
8
5
-
-
5
22.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden Tijdpad planning
A.
Het tijdpad was van te voren strak omlijnd omschreven
B.
Het tijdpad was van te voren meer open omschreven en kende geen strakke planning
1
C.
Het van te voren vastgelegde tijdpad is volgens planning doorlopen
3
11
D.
Het van te voren vastgelegde tijdpad is via een evaluatie bijgesteld
5
5
5
E.
Het van te voren vastgelegde tijdpad is regelmatig losgelaten
2
1
-
F.
Overig
8
16
11
A.
Er is voor het opzetten van het organisatieontwikkelingtraject een direct beroep gedaan op de medewerkers, waarin de medewerkers iets te zeggen hebben gehad over de nieuwe organisatie
11
23
13
B.
Hebben de medewerkers kunnen participeren bij de organisatieontwikkeling
2
6
5
C.
Zijn de medewerkers vrijgesteld voor innovatieve werkzaamheden in het organisatieontwikkelingtraject
-
6
5
D.
De medewerkers konden het organisatieontwikkelingsproces goed bijhouden
5
18
13
E.
De betrokkenheid van de medewerkers was voldoende
11
-
-
F.
De betrokkenheid van de medewerkers was onvoldoende
2
-
-
G.
Overig
Hoogeveen
Tubbergen
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden
Stadskanaal
23.
Betrokkenheid medewerkers.
Stadskanaal
Tubbergen
18
13
5
2
8
8
7
8
13
14
2
Hoogeveen
8
24.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden Betrokkenheid leidinggevenden
A.
Is er voor het doorlopen van het organisatieontwikkelingtraject een direct beroep gedaan op de managers, waarin de managers daadwerkelijk iets te zeggen hebben gehad over de nieuwe opzet?
B.
Zijn de managers vrijgesteld voor innovatieve werkzaamheden in het organisatieontwikkelingtraject
C.
Hebben de managers een sturende en stuwende kracht vervult bij het ontwikkelingsproces?
16
D.
De betrokkenheid van de managers was voldoende
2
-
E.
De betrokkenheid van de managers was onvoldoende
-
-
F.
Overig
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
-
3
2
12
19
16
12
9
4
12
16
16
-
6
4
5
3
-
1
-
-
25.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden Beschikbaarheid informatie
A.
Tijdens het ontwikkelingsproces was op elk gewenst moment de informatie beschikbaar
B.
Tijdens het ontwikkelingsproces werden op gezette momenten de medewerkers actief voorzien van informatie over de voortgang van het organisatieontwikkelingproces
C.
Tijdens het ontwikkelingsproces zijn de medewerkers breed geïnformeerd over het organisatieontwikkelingsproces
D.
De medewerkers konden voldoende op de hoogte zijn van het organisatieontwikkelingsproces
E.
De medewerkers waren voldoende op de hoogte zijn van het organisatieontwikkelingsproces
F.
Tijdens het organisatieontwikkelingproces was er sprake van een gedeelde beleving van de werkelijkheid van het proces tussen de managers en de medewerkers
G.
Overig
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
2
14
4
13
7
11
11
3
2
11
7
-
-
-
-
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
2
3
4
4
6
5
4
7
12
5
7
4
6
26.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden Machtsperspectief
A.
Tijdens het organisatieontwikkelingsproces zijn (bijna) alle beslissingen genomen vanuit inhoudelijke argumenten
B.
De bestaande machtsverhouding zijn tijdens het organisatieontwikkelingsproces gewijzigd
C.
Verschillende partijen hebben zich gericht op het veiligstellen van eigen belangen, doelstellingen en machtposities
D.
Tijdens het organisatieontwikkelingsproces is een groot aantal beslissingen genomen vanuit machtsposities
E.
Overig
27.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden Veranderingsbereidheid
A.
De organisatie was voldoende ingericht op een organisatieontwikkelingsproces door ervaring met veranderingen
B.
De organisatie was voldoende ingericht op een organisatieontwikkelingsproces door het beschikbaar stellen van tijd en menskracht
C.
De organisatie was voldoende ingericht op een organisatieontwikkelingsproces door de aansturing van het veranderingsproces
5
D.
Het organisatieontwikkelingtraject was overzichtelijk
2
E.
Overige
Hoogeveen
Stadskanaal
Tubbergen
11
16
12
5
6
5
4
7
5
4
6
4 2
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden sturing
A.
Gedurende het gehele proces is er voldoende sturing aan het proces gegeven
B.
Er bestond constant zicht op de verschillende deelprocessen en in welke fase deze zich bevonden
C.
De verschillende projecten zijn qua doorloopsnelheid telkens op elkaar afgestemd geweest
8
D.
De verschillende deelprocessen zijn gedurende het traject telkens geïntegreerd
2
-
E.
Er is onvoldoende sturing aan het organisatieontwikkelingsproces gegeven
2
-
D.
Overig
-
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
8
28.
-
29.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden Spontane zelforganisatie
A.
Gedurende het proces ontstonden in de organisatie informeel ideeën met betrekking tot de te realiseren doelen welke in sommige gevallen spontaan zijn gevolgd in het verdere proces
B.
Gedurende het proces ontstonden in de organisatie informeel ideeën met betrekking tot de wijze van aansturing welke in sommige gevallen spontaan zijn gevolgd in het verdere proces
C.
Gedurende het proces ontstonden in de organisatie informeel ideeën met betrekking tot de wijze van verandering welke in sommige gevallen spontaan zijn gevolgd in het verdere proces
D.
Gedurende het proces ontstonden in de organisatie informeel ideeën welke in sommige gevallen spontaan zijn gevolgd in het verdere proces
E.
Gedurende het proces ontstonden in de organisatie informeel wel ideeën maar deze zijn niet gevolgd in het verdere proces
4
2
-
4
5
5
11
3
8
5
7
-
5
-
2
F.
Gedurende het proces ontstonden in de organisatie informeel geen ideeën
4
6
4
G.
Overig
30.
3
Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
4
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden
4
5
3
4
11
12
11
5
2
-
8
3
-
1
2
1 Tubbergen
Stadskanaal
Hoogeveen
4
7
12
16
12
11
-
9
16 -
cultuur
A.
Gedurende het organisatieontwikkelingtraject was constant het gevoel dat de doelen duidelijk waren en dat er van A naar B werd gegaan
B.
Gedurende het organisatieontwikkelingtraject was constant het gevoel dat de doelen niet precies voorspelbaar waren maar dat er, afhankelijk van de uitkomsten gaande het organisatieontwikkelingtraject, van A naar … werd gegaan
C.
Gaandeweg het organisatieontwikkelingtraject bestonden de oude en nieuwe waarden en normen naast elkaar en gingen de oude langzaam over in de nieuwe
D.
Gaandeweg het organisatieontwikkelingtraject kwamen de oude en nieuwe waarden met elkaar in conflict
E.
Gaandeweg het organisatieontwikkelingtraject bestonden de oude en nieuwe waarden en normen naast elkaar en gingen de oude versneld over in de nieuwe
F.
Overig
31.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden gedrag
A.
In de organisatie was voldoende kennis en ervaring aanwezig voor een organisatieontwikkelingtraject
B.
In de organisatie was onzekerheid aanwezig ten aanzien van het organisatieontwikkelingtraject
5
C.
In de organisatie was voldoende controle over de voortgang van het proces
12
4
D
In de organisatie was sprake van emotionele reacties
-
-
E.
Overig
Hoogeveen
Stadskanaal
Tubbergen
-
-
-
16
6
4
11
19
12
32.
Meerdere antwoorden mogelijk omcirkel één of meer antwoorden weerstand
A.
Gedurende het organisatieontwikkelingtraject is ongewenst gedrag door de medewerkers geïntensiveerd
B.
Gedurende het organisatieontwikkelingtraject is door medewerkers voor de realiteit gevlucht en defensief gedrag getoond
C.
Gedurende het organisatieontwikkelingtraject is door medewerkers verandergedrag getoond, terwijl ze hetzelfde zijn blijven doen
* Bijlage 3. Geïnterviewde personen
Gemeente Hoogeveen De heer J. Beenhakker (Hoofd Personeel &Organisatie) De heer Mr. J. P. Wind (Raadsgriffier) De heer J. Klein (Voorzitter van de Ondernemingsraad)
Gemeente Stadskanaal De heer J.J. Stavast (Burgemeester) De heer K.J. Havinga (Gemeentesecretaris) Mevrouw S. La Bruyn (Secretaris Ondernemingsraad)
Gemeente Tubbergen De heer Drs. Ing. G.B.J. Mensink (Gemeentesecretaris) De heer P.M. Kieft (Hoofd Algemene Personele en Juridische Zaken) Mevrouw J. M.G. Waaijer (Raadsgriffier) De heer F. Droste (Secretaris van de Ondernemingsraad)
