De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: wat zijn de gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën?

Federale Overheidsdienst Financiën - België



Documentatieblad



73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013

De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: wat zijn de gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën? Koen ALGOED (*) en Wim VAN DEN BOSSCHE (**)

(*) Koen Algoed, Kabinetschef van de Vlaamse minister voor Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport. (**) Wim Van den Bossche, Senior adviseur Vlaams Ministerie van Financiën en Begroting.

205

Documentatieblad 

206


De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën

Inhoudsopgave 1

Inleiding

209

2

Gemeenschappen

212

2.1 Overzicht huidige BFW

212

2.2 Belangrijkste wijzigingen

214

2.3 Budgettaire gevolgen op termijn

215

3

2.3.1

Egalisatiebedragen: huidige bevoegdheden

215

2.3.2

Egalisatiebedragen m.b.t. nieuwe bevoegdheden

216

2.3.3

Simulaties op middellange termijn

216

Gewesten

219

3.1 Overzicht huidige BFW

219

3.2 Belangrijkste wijzigingen

220

3.2.1

Vervangen PB-dotatie (inclusief herzien/gecorrigeerde? negatieve term) en 40% van het overgehevelde bedrag fiscale uitgaven door gewestelijke opcentiemen 220

3.2.2

Het hoe en waarom van gewestelijke opcentiemen

221

3.2.3

Solidariteitsmechanisme

224

3.2.4

Nieuwe gewestdotatie

225

3.2.5

Herfinanciering Brussel (federaal/gewesten via pendelaars) 225

3.3 Budgettaire gevolgen op termijn

227

3.3.1

Egalisatiebedragen in het startjaar

227

3.3.2

Simulaties op middellange termijn

229

4

Responsabilisering van de gemeenschappen en gewesten

232

5

Besluit

233

207


208


6

Bibliografie

235

7

Bijlage: gehanteerde parameters

236


1

Inleiding

De 5de staatshervorming van 2001 hield voor de gemeenschappen een herfinanciering in zonder bijkomende uitgavenbevoegdheden terwijl voor de gewesten de fiscale autonomie werd versterkt alsook een aantal uitgavenbevoegdheden met bijhorende middelen werden overgeheveld. Bij de federale verkiezingen van 2007 en 2010 vroegen vele Vlaamse politieke partijen in het zog van een oplossing voor het kiesarrondissement Brussel- Halle-Vilvoorde (dat een afwijking inhield op het territorialiteitsprincipe) een nieuwe staatshervorming met grotere financiële verantwoordelijkheid en fiscale autonomie voor de gewesten en gemeenschappen. De Franstalige partijen waren voor dat laatste geen vragende partij. Wel zagen ze mettertijd kansen om aan de splitsing van het kiesarrondissement bhv een aantal eigen dossiers zoals de herfinanciering van Brussel te koppelen. Op het eind van de zomer van 2010 bereikten de onderhandelende partijen een akkoord over 12 principes die als leidraad moesten dienen voor een hervorming van de bijzondere financieringswet (bfw). Een hervorming van de Bijzondere Financieringswet (bfw) moest op volgende 12 geboden gebaseerd zijn: 1.

Toename van de financiële autonomie van de deelstaten, dat via een significante verhoging van de eigen inkomsten

2.

Vermijden van deloyale fiscale concurrentie

3.

Behouden van de progressiviteitsregel

4.

Eén of meerdere deelstaten niet structureel verarmen

5.

Zorgen voor de leefbaarheid op lange termijn van de Federale Staat en de fiscale prerogatieven ervan in verband met het inter-persoonlijke herverdelingsbeleid in stand houden

6.

De responsabilisering van de deelstaten in verband met hun bevoegdheden en hun beleid versterken, rekening houdend met de verschillende vertreksituaties en rekening houdend met diverse meetparameters

7.

Rekening houden met de externe factoren, de sociologische realiteit en de rol van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest

8.

Rekening houden met de criteria van bevolking en leerlingen

9.

Solidariteit behouden tussen de entiteiten, vrij van perverse effecten

10. De financiële stabiliteit van de entiteiten garanderen

209



11. Rekening houden met de te leveren inspanningen door alle entiteiten voor het saneren van de openbare financiën 12. Via simulaties nagaan of de voorgestelde modellen relevant zijn In het akkoord van 24 augustus 2010 was de dubbelzinnigheid meteen ingebakken. Voor sommigen kon men met de huidige bfw de eigen ontvangsten al significant verhogen, bijvoorbeeld door het herinvoeren van het kijken luistergeld en/of het verhogen van de tarieven voor de successierechten. Of kon het in rekening brengen van sommige van de 12 principes de financiële autonomie doen af- in plaats van toenemen. Het Vlinderakkoord van 11 oktober 2011 concretiseerde de interpretaties en de aan de diverse principes toegekende gewichten bij de uitwerking van de gewijzigde financiering van de gemeenschappen en gewesten. Met de 6de staatshervorming zien de gewesten een belangrijke dotatie afgeschaft. De invoering van een gewestelijke opcentiem op de (verlaagde) federale personenbelasting moet voor compenserende inkomsten zorgen. De invoering van een gewestelijke opcentiem in de personenbelasting zal niet zozeer een toename van de fiscale autonomie inhouden als wel een grotere financiële responsabilisering, zeker voor het Vlaamse Gewest waarop het solidariteitsmechanisme niet van toepassing is. De gemeenschappen blijven op basis van dotaties gefinancierd zij het dat de middelen voor de nieuwe uitgavenbevoegdheden van meet af aan tussen de gemeenschappen worden verdeeld op basis van de behoeften en niet van de huidige uitgaven. Ook wordt de herfinanciering van de gemeenschappen als gevolg van de 5de staatshervorming teruggeschroefd en wordt een groter gewicht gegeven aan demografische parameters voor de verdeling van de bestaande dotaties tussen de twee betrokken gemeenschappen. Gewesten en gemeenschappen zullen een grotere bijdrage leveren in de financiering van de pensioenen van de eigen ambtenaren. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ten slotte krijgt bijkomende dotaties. Een overgangsmechanisme moet er voor zorgen dat bij het aanvangsjaar geen enkele deelstaat wint of verliest, het principe indachtig dat ‘geen enkele deelstaat structureel mag verarmen’. Het zogenaamde egalisatiebedrag moet budgettaire neutraliteit voor alle betrokken overheden in het initiële jaar van staatshervorming garanderen. Dat egalisatiebedrag zal de eerste 10 jaar van de hervorming constant in nominale termen worden gehouden, in daaropvolgende periode van 10 jaar zal dat egalisatiebedrag lineair worden afgebouwd naar nul. Bemerk dat in het regeerakkoord van Di Rupo I wel is bepaald dat na de discussie over de sanering van de overheidsfinanciën de referentiebedragen voor de overdrachten en hun evolutieparameters definitief moeten worden bijgesteld.

210


Sectie 2 respectievelijk sectie 3 beschrijven de huidige financiering alsook de wijzigingen die de 6de staatshervorming met zich meebrengt in de financiering van de gemeenschappen en gewesten. De budgettaire gevolgen op korte en middellange termijn worden geduid voor de betrokken overheden. In de budgettaire simulaties doen we alsof 2012 het eerste jaar van de 6de staatshervorming is. Sectie 4 duidt de nieuwe responsabiliseringsmechanismen. Sectie 5 besluit.

211



2

Gemeenschappen

2.1

Overzicht huidige BFW

Behalve een aantal specifieke dotaties (1) krijgen de twee grote gemeenschappen een dotatie gefinancierd via een voorafname op de opbrengsten van de btw, en twee dotaties gefinancierd via een voorafname uit de opbrengsten van de personenbelasting. Tabel 1: Vermoedelijke raming dotaties 2012 aan gemeenschappen (excl saldo t-1), met inbegrip van bijkomende middelen 2012 voor VGC en FGC (in 1.000 euro) die volgen uit het eerste deel van de herfinanciering van de Brusselse instellingen Art BFW

Vlaamse Gemeenschap

Franse Gemeenschap

Duitstalige Gemeenschap

Totaal

Toegewezen gedeelte btw

art 39, §2 & 40, §2

7.179.724

5.512.512

0

12.692.236

Bijkomende middelen herfinanciering

art 40ter

1.288.308

691.812

0

1.980.121

art 41

8.468.032

6.204.324

0

14.672.357

art 46/47

4.120.209

2.212.523

0

6.332.732

art 47bis

574.304

318.523

6.162

898.989

4.694.513

2.531.045

6.162

7.231.721

art 36

13.162.545

8.735.370

6.162

21.904.078

Art. BBW -BFW

VGC

FGC

Gemeenten BHG

Totaal

art 46bis BBW & art 65bis & 65ter, BFW

8.960

35.840

34.800

79.599

Gemeenschappen Btw-toewijzingen

Voorafname op de btw gemeenschappen PB-toewijzingen Toegewezen gedeelte PB Compensatie kijken luistergeld Voorafname op de PB gemeenschappen Voorafname btw en PB gemeenschappen Brusselse instellingen Voorafname PB - VGC, FGC en gemeenten BHG Bron: FOD Financiën

De 5de staatshervorming hield via twee kanalen een herfinanciering van de gemeenschappen in. Vooreerst werd in de periode 2002-2011 jaarlijks een bepaald bedrag toegevoegd aan de basis btw-dotatie. Die bijkomende opstappen worden jaarlijks gecumuleerd, geïndexeerd (met de algemene prijsindex) en gecorrigeerd voor eventuele (de)nataliteit vanaf het begrotingsjaar volgend op de toekenning. Bemerk dat de bijkomende forfaitaire opstappen niet onderhevig waren aan de (de)nataliteitscorrectie in het jaar waarin die worden toegekend. 1

212

Zo is er de dotatie voor buitenlandse studenten. Ook krijgen de Franse en Vlaamse Gemeenschap sinds 2002 27,44 % van de te verdelen winst van de Nationale Loterij. De Franse en Vlaamse Gemeenschap krijgen dat bedrag rechtstreeks van de Nationale Loterij en niet vanuit de federale begroting. De Lotto-middelen, die met 0,8428 % worden verminderd ten voordele van de Duitstalige Gemeenschap, worden over de Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschap verdeeld volgens het aandeel van elke Gemeenschap in het totaal van het voor beide gemeenschappen bestemde bedrag aan personenbelasting en btw-ontvangsten.


Ten tweede wordt vanaf 2007 de totale enveloppe btw-middelen van de gemeenschappen, dat is de basistoelage vermeerderd met de bijkomende forfaitaire middelen vanaf 2002, geïndexeerd met 91 % van de reële groei van het bbp. In de overgangsperiode (2002-2011) werden die bijkomende btw-middelen, de zogenaamde Lambermontmiddelen, verdeeld op basis van de twee criteria, leerlingenaantallen en aandeel in de personenbelasting, waarbij de bijdrage van elke gemeenschap tot de personenbelasting steeds zwaarder doorweegt. Meer bepaald werd in 2002 35 % van de totale bijkomende middelen toegekend op basis van de in elke gemeenschap gelokaliseerde ontvangsten inzake personenbelasting. De overige 65 % werd aan de Franse en Vlaamse Gemeenschap toegewezen volgens de verdeelsleutel die voor de toegewezen btw-opbrengsten gold (dat is het relatief aandeel in het aantal 6-17-jarigen). Het percentage dat volgens de verhouding van de personenbelasting (2) werd verdeeld steeg jaarlijks met 5 procentpunten voor de begrotingsjaren 2003 tot en met 2009 en met 10 procentpunten voor de begrotingsjaren 2010, 2011 en 2012. De Lambermontmiddelen werden vanaf 2012 tussen de twee betrokken gemeenschappen verdeeld op basis van het relatief aandeel in de opbrengsten van de personenbelasting (3). Het relatief aandeel van de bijkomende Lambermontmiddelen in de totale btwdotatie neemt stelselmatig toe zoals blijkt uit tabel 2. Tabel 2: Relatief aandeel Lambermontmiddelen in de totale btw-dotatie

Btw-dotatie (in 1.000 euro) Aandeel Lambermontmiddelen

2010

2012

2014

13.385.940

14.650.445

15.558.256

11,92%

13,42%

14,74%

Bron: eigen berekeningen

Zonder 5de staatshervorming zou de basis btw-dotatie in % van het bbp zijn gedaald vermits de basis btw-dotatie voordien alleen gekoppeld was aan de evolutie van de algemene prijsindex en de evolutie van de (de)nataliteit. Tabel 3: Btw-dotatie in % van het bbp 2002

2011

2012

Btw-dotatie inclusief Lambermontmiddelen

3,70 %

3,80 %

3,89 %

Btw-dotatie exclusief Lambermontmiddelen

3,63 %

3,29 %

3,36 %


2

De opbrengsten uit de personenbelasting in het BHG worden volgens een vaste 2 0/80 verhouding toegewezen aan respectievelijk de Vlaamse en de Franse Gemeenschap.

3

Het aandeel van de Vlaamse Gemeenschap in de totale btw-dotatie is van 57 % in 2002 gestegen tot 57,7 % in 2012.

213



De kijken luistergelddotatie is sinds 2002 een compensatie voor de gemeenschappen voor het wegvallen van de opbrengsten van het kijken luistergeld. Kijk- en luistergeld was tot 2002 een gemeenschapsbelasting maar is sinds 2002 een oneigenlijke gewestelijke belasting. Die dotatie is gekoppeld aan de evolutie van de consumentenprijsindex.

2.2

Belangrijkste wijzigingen

In het nieuwe financieringssysteem wordt de btw-dotatie gehercalibreerd. In het startjaar zijn de Lambermontmiddelen gelijk aan het aandeel dat de Lambermontmiddelen in 2010 hadden in de totale btw-dotatie, vermenigvuldigd met de totale btw-dotatie in het startjaar (die laatste berekend volgens de parameters van de 5de staatshervorming). De Lambermontmiddelen worden verdeeld tussen de twee gemeenschappen op basis van hun aandeel in de (resterende) federale personenbelasting. De basis btw-dotatie in het startjaar is de totale btw-dotatie minus de geherdefinieerde Lambermontmiddelen. De basis btw-dotatie wordt tussen de twee gemeenschappen verdeeld op basis van hun relatief aandeel in het aantal 6-17-jarigen. Voor de federale overheid heeft die operatie in het startjaar geen budgettaire consequenties (en dus geen effecten op het federale vereveningsbedrag). In de toekomst zijn er wel budgettaire consequenties voor de federale overheid. Vooreerst worden de Lambermontmiddelen ingekanteld in de zogenaamde personenbelasting dotatie. De groeivoet van zowel de oude als nieuwe pb-dotatie wordt gewijzigd: de koppeling aan de reële bbp groei zou 82,5 % worden in plaats van de huidige 100 %. Bovendien zullen de Lambermontmiddelen niet langer gekoppeld zijn aan de (de)nataliteit. Vervolgens zullen de zogenaamde kijken luistergelddotaties worden ingekanteld in de btw-dotatie. Door de inkanteling in de btw-dotatie zullen de kijken luistergelddotaties voortaan ook gekoppeld zijn aan de reële economische groei (91 %) en de (de)nataliteit. De verdeling van de kijken luistergeldotaties tussen de gemeenschappen wordt niet langer bepaald door de feitelijke (historische) opbrengsten in de gemeenschappen maar door het relatief aandeel in het aantal 6-17-jarigen. Ten slotte krijgen de gemeenschappen ook nieuwe uitgavenbevoegdheden waarmee een overdracht van federale middelen gepaard gaat. De initiële verdeling van de over te dragen middelen tussen de betrokken gemeenschappen gebeurt op basis van geraamde behoeften en niet de feitelijke uitgaven. De dotatie per gemeenschap evolueert de volgende jaren volgens behoeften en de alge-

214


mene prijzenindex. Voor ouderenzorg en gezondheidszorg/hulp aan personen is er ook nog een koppeling aan de economische groei. Die koppeling is niet 100 % (4) en op die manier dragen de gemeenschappen bij in de vergrijzingskosten. Wat de gezinsbijslag betreft, blijft de bevoegdheid voor belastingverminderingen voor kinderen ten laste federaal (zie verder). Een coherente politiek m.b.t. ondersteuning van gezinnen met kinderen is bijgevolg niet verzekerd. Een integratie van de fiscale uitgaven in de kinderbijslag waarbij ook beleidskeuzes kunnen worden gemaakt, wordt nu afhankelijk van een eventuele nieuwe staatshervorming. Omgekeerd, met de overheveling van de kinderbijslag kan de fiscale aftrek in de toekomst misschien gemakkelijker ter discussie worden gesteld. Tabel 4: Overzicht middelen(evolutie) nieuwe gemeenschapsbevoegdheden

Gezinsbijslag

Ouderenzorg

Gezondheidszorg en hulp aan personen

Fonds voor C ollectieve Uitrusting en Diensten (FCUD)

5,822 miljard (werkelijke uitgaven federale overheid)


1,230 miljard (diverse uitgavenposten) (werkelijke uitgaven federale overheid)


100% o.b.v. 0 t.e.m. 18 jarigen (2012) (VG, FG, DG en GGC)

100% o.b.v. 80+ jarigen (2012) (VG, FG, DG en GGC)

100% o.b.v. aantal inwoners per gemeenschap (VG, FG, DG en GGC)

nog te bepalen

per gemeenschap: CPI * evolutie 0 t.e.m. 18 jarigen per gemeenschap

per gemeenschap: CPI * 82,5% groei werkelijk bbp per capita * evolutie 80+ jarigen per gemeenschap

totale dotatie: CPI * 82,5% bbp

nog te bepalen

Bevoegdheid Totale dotatie (ramingen in prijzen van 2011) Verdeling

Evolutie

Bron: Vlinderakkoord

2.3

Budgettaire gevolgen op termijn

2.3.1 Egalisatiebedragen: huidige bevoegdheden De nieuwe bfw moet budgettair neutraal zijn in het startjaar. De budgettaire foto van de huidige regeling in het startjaar wordt hiertoe vergeleken met de budgettaire uitkomst onder de nieuwe regeling. De verschillen worden afgevlakt via dat egalisatiebedrag. In het startjaar speelt voor de bestaande bevoegdheden alleen de verandering in de horizontale verdeelsleutels en is de operatie budgettair neutraal voor de federale overheid maar niet voor de twee betrokken gemeenschappen. Door de hercalibratie van de btw-dotatie zou de vg 69,2 mio moeten inleveren onder nieuwe regeling en zal daarom de eerste 10 jaar hiervoor een vaste compensatie van 69,2 mio krijgen. De Franse gemeenschap krijgt 69,2 mio meer in het startjaar en moet de eerste 10 jaar 69,2 mio terugstorten. 4

Het Vlinderakkoord spreekt van 82,5 % maar die parameter moet nog worden bevestigd.

215



Wat het kijken luistergeld betreft, is er in het startjaar een herverdeling van 18,9 mio van de Vlaamse naar de Franse Gemeenschap. Die bedragen zullen ook in het egalisatiebedrag worden verrekend. Tabel 5: Geraamde egalisatiebedragen m.b.t. bestaande dotaties in het startjaar 2012 ( in 1.000 euro) Vlaamse Gemeenschap

Franse Gemeenschap

Federale overheid

69.211

-69.211

0

Kijk & Luistergelddotatie PB-dotatie

-

-

0

btw-dotatie

18.931

-18.931

0

Totaal

88.142

-88.142

0


2.3.2 Egalisatiebedragen m.b.t. nieuwe bevoegdheden Tabel 6 geeft een raming van de egalisatiebedragen m.b.t. nieuwe gemeenschapsbevoegdheden in prijzen van 2012. Tabel 6: Geraamde egalisatiebedragen nieuwe bevoegdheden in het startjaar 2012 ( in mio euro) gezinsbijslag middelen

ouderenzorg

uitgaven

Middelen

Gezondheidszorg andere

uitgaven

middelen

uitgaven

VereveningsBedrag

VG

3374

3332

1890,8

1964

739

785

77,2

FG

2042

2123

1009

980

412

381

21

‘BHG’

684

646

276,7

232,3

132

117

-97,4

Totaal

6100

6101

3176,5

3176,3

1283

1283

-0,8


Voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (de gemeenschapscommissies) liggen de ontvangsten steeds hoger dan de uitgaven. Bijgevolg is er een negatief vereveningsbedrag. De egalisatiebedragen worden in de eerste 10 jaar van de 6de staatshervorming nominaal constant gehouden en vervolgens de volgende 10 jaar lineair afgebouwd.

2.3.3 Simulaties op middellange termijn De budgettaire gevolgen van de wijzigingen aan de bestaande dotaties zijn relatief eenvoudig te bepalen omdat alleen de evolutieparameters en de horizontale verdeelsleutels wijzigen.

216


Het temperen van de groei van de dotatie uit de personenbelasting en de Lambermontmiddelen is budgettair gunstig voor de federale overheid in tegenstelling tot de meer genereuze groei van het kijken luistergeld maar op termijn zal het eerste effect domineren. Voor de Franse Gemeenschap is er budgettaire winst vermits de effecten van de nieuwe gunstiger horizontale verdeelsleutels voor de btw-dotatie en het kijken luistergeld en van de sterkere groei van het kijken luistergeld domineren op de negatieve effecten van de kleinere groei van de dotatie uit de personenbelasting en Lambermontmiddelen en de ietwat minder gunstige verdeelsleutel voor die dotaties (5). Het overgangsmechanisme waarbij bv. de Vlaamse Gemeenschap 88,1 mio zal ontvangen als gevolg van de wijziging in het startjaar van de bestaande dotaties, zorgt er dus voor dat in het aanvangsjaar geen enkele deelstaat wint of verliest. Het zogenaamde egalisatiebedrag dat is samengesteld uit diverse componenten (6), moet budgettaire neutraliteit voor alle betrokken overheden in het initiële jaar van staatshervorming garanderen. Dat egalisatiebedrag zal de eerste 10 jaar van de hervorming constant in nominale termen worden gehouden, in daaropvolgende periode van 10 jaar zal dat egalisatiebedrag lineair worden afgebouwd naar nul. Tabel 7: Winst en verlies voor de diverse overheden in vergelijking met toestand onde 5de staatshervoming 2012 (in mio euro)

Bruto (*)

Netto (**)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

VG

-88,1

0,0

15,1

-14,8

-49,9

-86,4

-130,7

-181,1

-236,6

-292,9

FG

88,1

0,0

17,0

32,9

51,2

71,8

97,9

128,8

163,6

198,0

Federaal

0,0

0,0

-32,1

-18,1

-1,3

14,6

32,8

52,4

73,0

94,9

Gezamenlijke Overheid

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Bron: eigen berekeningen (*) Voor toepassing van het overgangsmechanisme (verrekenen van het egalisatiebedrag) (**) Na toepassing van het overgangsmechanisme (verrekenen van het egalisatiebedrag)

In het tweede jaar boekt de vg een winst van 24,5 mio (inclusief de 69,2 mio van het vereveningsbedrag) tov wat de vg zou ontvangen hebben aan kijken luistergeld in dat jaar onder de regeling van de 5de staatshervorming. De Franse Gemeenschap boekt een netto winst van 20 mio. De keerzijde is een meeruitgave van 44,5 mio voor de federale overheid(zie tabel 8). Er is in het 2de jaar een budgettaire winst voor de federale overheid van 2,2 mio m.b.t. pb-dotatie — voor de betrokken gemeenschappen speelt bovendien hier de verandering in 5

Het relatief aandeel in de opbrengsten van de (resterende) federale personenbelasting zou iets lager zijn voor de Franse Gemeenschap dan het huidig relatief aandeel in de opbrengsten van de federale personenbelasting.

6

Bijvoorbeeld de compensatie voor de wijziging in de bestaande dotaties.

217



horizontale verdeelsleutel — alsook een winst van 10,1 mio m.b.t. Lambermontmiddelen ten koste van de twee gemeenschappen (respectievelijk 8,8 mio voor de vg en 1,3 mio voor de fg). Die budgettaire winsten nemen mettertijd toe en zorgen er voor dat vanaf het 5de jaar de hervorming van de bestaande dotaties budgettair lonend is voor de federale overheid: de meeruitgaven inzake kijken luistergelddotatie zijn van dan af kleiner dan de besparingen op de pb-dotatie en de Lambermontmiddelen. Vanaf het derde jaar gaat de fg er inzake btw-dotatie op vooruit: +10,6 mio terwijl federaal een besparing van 28,7 mio wat resulteert in een minontvangst van 39,3 mio voor de vg. Vanaf het 11de jaar van de 6de staatshervorming (hier 2022) vallen de egalisatiebedragen voor de wijziging van de bestaande dotaties geleidelijk weg. Dat is een budgettair neutraal voor de federale overheid maar levert een budgettaire winst voor de Franse Gemeenschap op en een verlies voor de Vlaamse Gemeenschap. Ook wat de nieuwe uitgavenbevoegdheden voor de gemeenschappen betreft, zal het een prestatie betreffen om die uitgaven niet sneller te laten groeien dan de ontvangen middelen. Tabel 8: De determinanten van de verlies/ winstrekening voor de federale overheid m.b.t. bestaande gemeenschapsdotaties 2012 Bruto (*)

Netto (**)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

K&L-dotatie

0,0

0,0

-44,5

-68,5

-96,4

-123,8

-153,6

-185,0

-217,3

-250,8

PB-dotatie

0,0

0,0

2,2

21,7

44,8

71,0

99,2

129,4

161,8

196,5

Btw-dotatie

0,0

0,0

10,1

28,7

50,3

67,3

87,2

107,9

128,6

149,2

Totaal

0,0

0,0

-32,1

-18,1

-1,3

14,6

32,8

52,4

73,0

94,9

Bron: eigen berekeningen (*) Voor toepassing van het overgangsmechanisme (verrekenen van het egalisatiebedrag) (**) Na toepassing van het overgangsmechanisme (verrekenen van het egalisatiebedrag)

218


3

Gewesten

3.1

Overzicht huidige BFW

De 5de staatshervorming hield voor de gewesten een toename van de fiscale autonomie in door reeds bestaande gewestelijke belastingen volledig (de inkomsten maar ook het bepalen van de heffingsgrondslag, de tarieven en de vrijstellingen) over te dragen aan de gewesten alsook van sommige bestaande belastingen (zoals kijken luistergeld, …) gewestelijke belastingen te maken. Om dat voor de betrokken overheden budgettair neutraal te maken, werd de negatieve term ingevoerd. De negatieve term werd voor elk gewest bepaald als het gemiddelde in de periode 1999-2001 van de opbrengsten van de naar de gewesten overgehevelde belastingen. De dotatie uit de personenbelasting (art 33 §4) bleef verdeeld tussen de gewesten op basis van het relatief aandeel in de personenbelasting maar werd voor elk gewest ingekort met de negatieve term (7). Een alternatief zou erin bestaan hebben om die zogenaamde pb-dotatie onmiddellijk in te korten met een geaggregeerde negatieve term. Een rest negatieve term per gewest zou nog nodig geweest zijn omdat de gewestelijke aandelen in de negatieve term verschillen van de aandelen in de opbrengsten van de personenbelasting (8). Tabel 9: Raming dotaties 2012 aan gewesten (excl saldo t-1)

in 1.000 euro Toegewezen gedeelte PB Bijkomende middelen overgehevelde bevoegdheden Landbouw (1993)

Art BFW

Vlaams Gewest

Waals Gewest

BHG

Totaal

art 33 §4

8.891.966

4.016.281

1.182.519

14.090.766

art 35octies

147.901

96.919

3.909

248.728

art 35 ter

69.267

42.526

0

111.793

art 35 quater

30.397

18.660

1.288

50.345

art 35 quinquies

30.077

27.050

0

57.127

Buitenlandse handel (2002)

art 35 sexies

13.176

5.951

1.752

20.880

Provincie- en gemeentewet (2002)

art 35 septies

Landbouw & zeevisserij (2002) Wetenschappelijk onderzoek landbouw (2002)

4.982

2.732

869

8.584

art 33bis

2.877.898

1.214.897

557.723

4.650.517

Bedrag negatieve term

art 33bis §1

2.877.898

1.214.897

557.723

4.650.517

Vangnet

art 33bis §2

0

0

0

0

Negatieve term

Nationale solidariteitstussenkomst

art 48

0

801.702

396.856

1.198.558

Voorafname op de PB - gewesten

art 34

6.161.969

3.700.004

1.025.562

10.887.535

Bron: FOD Financiën

7

De negatieve term, met uitzondering van het kijken luistergeld, evolueerde met het algemeen prijzenpeil en 91 % van de reële bbp groei terwijl het kijken luistergeld enkel gekoppeld was aan de evolutie van het algemeen prijzenpeil.

8

Formeel: nti is negatieve term voor gewest i, yi is het gewestelijk aandeel in de opbrengsten van de personenbelasting , G is de PB-dotatie , per definitie geldt:

219



Bijkomend krijgen de gewesten sinds 1989 begrotingskredieten voor programma’s voor tewerkstelling van werklozen (Art 35 §1 van de bfw). Van 1989 tot 1999 bleef het “trekkingsrecht” vastgelegd op 312,281 miljoen euro. Na een aantal verhogingen in de periode 2000-2003 bedroeg het bedrag in 2003 485,806 miljoen euro. Na 2003 is het bedrag niet meer gewijzigd. Het wordt ook niet aangepast aan de inflatie. De horizontale verdeelsleutel (die niet is opgenomen in de bfw) bleef ongewijzigd: Vlaanderen 53,04 %, Wallonië 38,14 % en Brussel 8,02 %. De trekkingsrechten zijn inkomsten die verkregen worden van de federale overheid, ten laste van de uitgavenpost ‘tewerkstelling en arbeid’. Er zijn ook begrotingskredieten als compensatie voor de dode hand (in geval van Brussel gaat die naar bhg) en voor investeringen in het kader van Beliris.

3.2

Belangrijkste wijzigingen

3.2.1 Vervangen PB-dotatie (inclusief herzien/gecorrigeerde? negatieve term) en 40% van het overgehevelde bedrag fiscale uitgaven door gewestelijke opcentiemen De pb-dotatie (art. 33§4 van de bfw) verminderd met de (gecorrigeerde, zie verder) negatieve term (9) plus 40 % van de over te dragen fiscale uitgaven bepalen de ruimte die de federale overheid zal vrijmaken in de personenbelasting en die de gewesten voortaan met een eigen opcentiemensysteem zullen kunnen invullen. Op de federale heffing –die in niks zal verschillen met wat vandaag bestaatzal door de federale overheid een globale korting worden toegestaan (bv. 25 %) die door de gewesten kan worden ingevuld als een opcentiem (bv. 33.33 %) op de gereduceerde federale heffing. Als rechtstreekse deelgenoot zullen de gewesten via de opbrengsten van de personenbelasting meedelen in de evolutie van de belastbare inkomens door een hogere werkzaamheidsgraad en regionale economische groei. Maar door de keuze voor een systeem van gewestelijke opcentiemen hangen de gewesten ook af van de federale beslissingen met betrekking tot het bepalen van de belastbare basis (zie verder). Het institutionele akkoord bepaalt niks met betrekking tot die mogelijke verticale externaliteiten. Wat daarentegen de horizontale externaliteiten betreft, die er zijn wanneer de gewesten belastingen 9

220

Voor sommige onderhandelaars moest het bedrag van fiscale autonomie slaan op het bedrag exclusief de negatieve term. Maar op die manier werd de elasticiteitsbonus vergroot en zou onmiddellijk een deel van de nieuwe gewestelijke fiscale opbrengsten moeten worden aangewend om de negatieve term te betalen. Bijkomend bizar gevolg zou zijn dat de negatieve term ook in het solidariteitsmechanisme werd opgenomen.


exporteren of via lagere tarieven proberen belastbare basissen naar zich toe te trekken, bepaalt het akkoord dat de gewesten elkaar geen deloyale concurrentie mogen aandoen. Wat precies onder deloyale concurrentie wordt verstaan, wordt ook nu niet gespecifieerd (10). Bij het bepalen van het bedrag van fiscale autonomie zal de negatieve term grotendeels maar niet volledig verdwijnen. De huidige negatieve term van het Waals Gewest en het relatief aandeel van dat gewest in de opbrengsten van de (gewestelijke) personenbelasting (11) zal de hoogte bepalen van de te af te schaffen negatieve term. Op die manier wordt de afschaffing van de negatieve term budgettair neutraal voor het Waalse Gewest terwijl de resterende negatieve term voor de twee andere gewesten verrekend zal worden via het vereveningsbedrag (zie verder). De dotaties gekoppeld aan de bij de vorige staatshervormingen overgedragen uitgavenbevoegdheden (art 35 van de bfw), blijven bestaan. 40 % van de over te dragen fiscale uitgaven bepalen ten slotte de hoogte van de door de federale overheid vrij te maken ruimte in de personenbelasting. In het Vlinderakkoord worden hiervoor bedragen voor aj 2013 naar voren geschoven, maar de groei van die fiscale uitgaven lijkt onderschat. Tabel 10: Over te hevelen fiscale uitgaven (in mio euro)

Inkomsten 2008

Inkomsten 2009

Vlinderakkoord: inkomsten 2012

1290

1677

1436

Dienstencheques

118

150

131

Energiebesparende maatregelen

376

592

333

11

34

11

1795

2454

1912

Fiscale uitgaven: Wonen

Andere Totaal

Bron: Inventaris 2011 van de vrijstellingen, aftrekken en verminderingen die de ontvangsten van de Staat beïnvloeden, Vlinderakkoord

3.2.2 Het hoe en waarom van gewestelijke opcentiemen In 1980 werd in de grondwet ingeschreven dat de gemeenschappen en gewesten de mogelijkheid kregen tot het heffen van eigen belastingen. De grondwet bepaalde wel dat federale overheid altijd beperkingen kan opleggen. Zo werd 10

Er zal wel worden bepaald dat federale beslissingen inzake de PB niet onder deloyale concurrentie vallen.

11

Het relatief aandeel in de negatieve term van het Waals Gewest is lager dan haar relatief aandeel in de opbrengsten van de (gewestelijke) personenbelasting. Om geen effect te hebben op het egalisatiebedrag voor het WG moet hier het aandeel van het WG in de gewesteljke opcentiemen worden genomen.

221



in 1989 gepreciseerd dat de gefedereerde entiteiten alleen belastingen kunnen heffen in domeinen waar de federale overheid niet actief is (met uitzondering van de personenbelasting). De gewesten konden dus op de personenbelasting opcentiemen heffen of kortingen toestaan. Bij de 5de staatshervorming kregen de gewesten een marge (in plus of min) om op de door de federale overheid in het betrokken gewest geïnde personenbelasting algemene forfaitaire dan wel procentuele open afcentiemen toe te passen of algemene belastingaftrekken in te voeren. Die marge bedroeg 3,25 % vanaf 1 januari 2001 en 6,75 % vanaf 1 januari 2004. Als voorwaarden werden er opgelegd dat de progressiviteitsschaal niet mag worden verminderd en dat er geen “deloyale fiscale concurrentie” mag optreden. De aanloop naar het Vlinderakkoord

In aanloop van de 6de staatshervorming lag eerst een voorstel voor grotere fiscale autonomie en financiële verantwoordelijkheid op tafel dat neerkwam op een gesplitst tarief model waarbij de gewesten bevoegd worden voor eigen tariefstructuur in de personenbelasting (geen ‘tax on tax’, maar ‘tax on base’ met als gevolg dat er geen directe effecten op gewestelijke ontvangsten zijn omwille van federale beslissingen m.b.t. belastingen, maar alleen mogelijke kwantiteitseffecten), maar dus wel met een gemeenschappelijke belastbare basis) en een solidariteitsmechanisme dat het verevenen tussen subnationale overheden van de fiscale capaciteit -niet de uitgaven- van de diverse regio’s op basis van een representatieve belastingvoet (per belastingschijf) beoogde. Door de fiscale capaciteit van de deelstaten te nivelleren, zou een gelijkere toegang tot publieke dienstverlening voor alle inwoners van het land worden verzekerd. Concreet zou het solidariteitsmechanisme naar de afwijking van de belastbare basis per capita in een regio ten opzichte van de nationale belastbare basis per capita kijken. Die afwijking zou worden gewogen met een per inkomensschijf representatieve gewestelijke belastingvoet en een factor die de mate van verevening weergeeft. De regionale per capita belastbare basis zou dus worden verevend tot op een fractie van het Rijksgemiddelde. Toepassing van de representatieve belastingvoet op de verevende belastbare basis per capita zou de solidariteitsbijdrage per inwoner geven voor een gewest dat over een lagere belastbare basis per capita beschikt. Formeel kunnen we dit als volgt voorstellen. Met Xi= belastbare basis in r egio i, Pi = bevolking in regio i, Ti = opbrengst pb in regio i, α = vereveningsfactor, τ = belastingvoet in regio i, zijn de inkomsten voor regio i gelijk aan

222


Bemerk dat in geval van een verticaal solidariteitsmechanisme er geen s prake is van een uitgaande transfer voor de regio waarvan de belastbare basis per capita hoger ligt dan het Rijksgemiddelde. In het geval van een identieke belastingvoet in de regio’s kan de budgetvergelijking als volgt herschreven worden:

t

Naarmate α toeneemt, neemt de responsabilisering af vermits het belang in de inkomsten van de gemiddelde (deels bepaald door de eigen belastingvoet(en) van de betrokken regio)/representatieve belastingvoet, de gemiddelde belastbare capaciteit (deels bepaald door de belastbare capaciteit van de betrokken regio) en de grootte van de eigen bevolking toenemen. In het Vlinderakkoord is niet gekozen voor een gesplitst tarief model maar voor een opcentiemenmodel (belasting op een belasting). Men behoudt als uitgangspunt de federale belastingberekening, met behoud van het federaal barema, de federale aftrekken (uitgaven voor kinderoppas, giften, bezoldigingen huisbedienden (12)), verminderingen voor personen ten laste en vervangingsinkomens, vermindering voor buitenlandse inkomsten en onderhoudsgelden (maar met uitzondering van de federale belastingverminderingen). Een modulering van de opcentiem per inkomensschijf was nu al mogelijk (art 9 bfw). In tegenstelling tot de vorige staatshervormingen wordt via de afschaffing van een bestaande dotatie de stok gehanteerd om de invoering van een gewestelijke opcentiem te implementeren. De voorwaarde van het behoud van de huidige progressiviteitsregels blijft bestaan. Dat beperkt in hoge mate de autonomie, bv. het toekennen van een lagere opcentiem voor één bepaalde inkomensschijf andere dan de laagste of de opcentiem laten dalen met inkomensschijf of een forfaitaire belastingverhoging blijft niet mogelijk. Wel kan de progressiviteit van het belastingsysteem worden verminderd mits een aantal voorwaarden: 1.

het gewestelijk opcentiementarief op een belastingschijf mag niet lager zijn dan 90 % van het hoogste gewestelijk opcentiementarief van de lagere belastingschijven

2.

het belastingvoordeel per belastingplichtige ingevolge de afwijking op de progressiviteitsregel mag niet meer dan 1.000 euro (geïndexeerd) per jaar bedragen (de casus van uw regio moet dus die test doorstaan en belastingen worden berekend met een structuur die aan progressiviteitsregel voldoet)

12

De aftrekken enige eigen woning en uitgaven voor geklasseerde monumenten worden naar regio’s overgedragen: de aftrek enige eigen woning zou moeten worden omgezet in een belastingvermindering.

223



Ook zal het plafond van 6,75 % wegvallen en kunnen de gewesten in principe andere belastingschijven maken. Maar in de praktijk zal de belastbare basis voor het gewest de federale belasting aan verminderd tarief en na toepassing vermindering vrijgesteld inkomen en vervangingsinkomens blijven. Indien bv. een vervangingsinkomen nul belasting betaalt voor 6de staatshervorming, zal dat ook na de 6de staatshervorming het geval zijn: een positieve gewestelijke opcentiem op een belasting nul is nog steeds nul zodat er ook geen differentiatie tussen de gewesten van vervangingsinkomens mogelijk is. Concreet zal de federale basisbelasting (met reductiefactor) worden berekend (op basis van het zogenaamd gezamenlijk belastbaar inkomen): de gewesten kunnen die basisbelasting toewijzen aan de door hen gecreëerde belastingschijven; vervolgens worden de federale belastingverminderingen als gevolg van personen ten laste en vervangingsinkomens, vermindering voor buitenlandse inkomsten en onderhoudsgelden afgetrokken van de federale basisbelasting te beginnen met de laagste belastingschijven. Er wordt dus niet in de mogelijkheid voorzien om belastingen te moduleren in functie van de gezinssamenstelling en het soort inkomens (bv. aftrek werkloosheidsuitkering blijft federaal alhoewel arbeidsmarkt volledig geregionaliseerd is).

3.2.3 Solidariteitsmechanisme Het huidige solidariteitsmechanisme is ‘open end’ in de zin dat elke percentpunt afwijking van de per capita opbrengst personenbelasting in het betrokken gewest tov de per capita opbrengst in het Rijk wordt gecompenseerd maar het basisbedrag wordt alleen gekoppeld aan de evolutie van het algemeen prijzenpeil (13). Het nieuwe solidariteitsmechanisme is een variant (chiasme) op het solidariteitsmechanisme besproken in vorige sectie. Als uitgangspunt wordt het geheel van de met de fiscale autonomie verbonden middelen en de aan de gewesten volgens een fiscale sleutel verdeelde dotaties evenals 50 % van de pb-dotatie van de gemeenschappen genomen. Dat basisbedrag evolueert volgens de inflatie en de reële groei. Als solidariteitbijdrage ontvangt een gewest dat basisbedrag vermenigvuldigd met 80 % van het verschil in gewestelijk aandeel in de bevolking en in de opbrengsten van de opbrengsten van de federale personenbelasting.

13

224

De solidariteitstussenkomst (NST) wordt bekomen door de procentuele afwijking van de per capita opbrengst aan PB van een gewest ten opzichte van het rijksgemiddelde te vermenigvuldigen met een geïnflateerd basisbedrag en het aantal inwoners van het rechthebbende gewest.


3.2.4 Nieuwe gewestdotatie 90 % van de te regionaliseren uitgaven arbeidsmarkt (14) en 60 % (‘het saldo na sanering’) van het overgehevelde bedrag fiscale uitgaven verworden tot een nieuwe dotatie voor de gewesten. Tabel 11: Over te hevelen uitgaven arbeidsmarktbeleid in prijzen van 2011 (mio euro) Controle beschikbaarheid werklozen

38

Banenplannen (GESCO)

1018,2

Vermindering loonkosten

2827,6

Inkomensvervangende maatregelen Sociale economie Activering leefloners

244,9 19,3 138,7

PWA (beambten en werkingskosten)

35

Outplacement

4,5

Totaal

4326

Bron: Vlinderakkoord

De nieuwe dotatie wordt jaarlijks verdeeld over de gewesten op basis van hun relatief aandeel in de opbrengsten federale inkomstenbelasting. De dotatie is gekoppeld aan inflatie en 70 % van reële bbp groei. De koppeling is niet 100 % om in een compensatie voor de gewestelijke opcentiemen te voorzien die verwacht worden sneller te groeien dan het bbp terwijl de huidige pb-dotatie aan voor de gewesten gekoppeld is aan groei van het bbp (15) (en de negatieve term aan 91 % van de reële groei).

3.2.5 Herfinanciering Brussel (federaal/gewesten via pendelaars) In een eerste herfinancieringsoperatie krijgt het bhg een zogenaamde mobiliteitsdotatie voor een bedrag van 45 miljoen in 2012, 75 miljoen in 2013, 105 miljoen in 2014 en 135 miljoen in 2015 (16). Vanaf 2016 is die dotatie gekoppeld aan de inflatie en 50 % van de economische groei. Ook zal de bijzondere cocof/ vgc-dotatie (art. 65 bis van de bfw) tegen 2015 geleidelijk aan met 40 miljoen verhogen. Er komen ook bijkomende dotaties voor veiligheid en taalpremies. De dodehandcompensatie van de bijzondere wet van 16 januari 1989 gaat ten slotte van 72 % naar 100 % en zal de laatst beschikbare gemeentelijke opcentiemen als referentie te nemen. Die eerste herfinancieringsoperatie is reeds operationeel gemaakt via de Bijzondere wet van 19 juli 2012 houdende een correcte financiering van de Brusselse Instellingen. 14

Bij de banenplannen zitten ook de 485,8 mio aan trekkingsrechten waarover de gewesten nu al beschikken en die nu niet gekoppeld zijn aan inflatie of aan reële economische groei.

15

Groeivoet dotatie = (1+ inflatie (CPI)*(1+ reële bbp groei)

16

Die bedragen komen bovenop de zogenaamde Beliris dotatie die op 125 mio wordt geconsolideerd.

225



Tabel 12: De herfinanciering van het BHG Eerste deel

2012

2013

2014

2015

2016 -

Veiligheid

30

30

30

30

nominaal constant

Taalpremies

25

26

27

28

* CPI

Mobiliteitsdotatie

45

75

105

135

* CPI * 50% bbp

Dotatie voor FGC en VGC

10

20

30

40

* CPI * bbp

110

151

192

233

Dodehand

24

24

25

25

Van 72% naar 100%

Totaal

24

24

25

25

134

175

217

258

2012

2013

2014

2015

2016 -

Financiering pendelaars

13

28

44

nominaal constant

Financiering internationale ambtenaren

48

101

159

nominaal constant

Totaal tweede deel

0

61

129

203

Geaffecteerde bedragen

Totaal Niet-geaffecteerde bedragen

Totaal eerste deel Tweede deel

Bron: Vlinderakkoord (*) Tabel 12 geeft de bedragen alsof 2012 het jaar is waarin de 6de staatshervorming start (startjaar heeft repercussies op de timing van de tweede herfinancieringsstroom).

Het tweede deel van de herfinanciering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreft de pendelaars en de internationale ambtenaren. Dat tweede deel wordt in de bfw ingevoegd. De correctie “pendelaars” baseert zich op een horizontaal mechanisme. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zal een financiering krijgen die in het vierde jaar van de staatshervorming 44 miljoen zal bedragen. De twee andere gewesten zullen dit bedrag financieren via een verdeelsleutel gebaseerd op het relatief aandeel in de pendelaars. Vanaf het vijfde jaar van de staatshervorming wordt die financiering nominaal constant gehouden. De financiering “internationale ambtenaren” moet tegen 2015 geleidelijk aan en lineair compenseren wat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest aan gewestelijke belastinginkomsten derft als gevolg van de aanwezigheid van de ambtenaren van de internationale instellingen (buiten wat men in de twee andere gewesten vaststelt). Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zal in het vierde jaar van de staatshervorming een bedrag van 159 miljoen van de federale overheid ontvangen. Vanaf het vijfde jaar zal die financiering nominaal constant blijven. Na ‘2015’ zal de financiering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (uitgezonderd de lokale overheden en de gemeenschapscommissies) zo worden georganiseerd dat het de 0,1 % van het bbp niet zal overschrijden. Om de verplichting na te leven, worden de middelen i.v.m. de pendelaars en de internationale ambtenaren na 2016 nominaal constant gehouden, en wordt de dotatie mobiliteit enkel aan de inflatie en voor maar 50 % aan de groei gekoppeld.

226


3.3

Budgettaire gevolgen op termijn

3.3.1 Egalisatiebedragen in het startjaar De negatieve term in het startjaar ‘2012’ is gelijk aan 4.644.391 keuro (waarvan 1.213.428 keuro voor het Waalse Gewest). De af te schaffen negatieve term is gelijk aan de huidige negatieve term van het Waalse Gewest, gedeeld door het relatief aandeel van het Waalse Gewest in de opbrengsten van de gewestelijke personenbelasting. Gevolg is dat voor het Vlaamse en Brusselse Hoofdstedelijke Gewest de opbrengsten uit de gewestelijke opcentiemen een heel stuk hoger liggen dan de huidige dotatie gecorrigeerd voor de negatieve term (17). Tabel 13: Geschatte budgettaire winst/verlies in startjaar van afschaffen PB-dotatie in 1.000 euro (= 1 keuro)

federaal

VG

WG

BHG

Huidige PB-dotatie (inclusief negatieve term)

9.474.585

6.047.355

2.771.905

655.324

Inkomsten uit de opcentiemen

9.829.385

6.214.987

2.780.509

833.889

-354.800

167.631

8.604

178.564

Winst/verlies Bron: eigen berekeningen

Voor de raming van de uitgaven arbeidsmarktbeleid in het startjaar hebben we de door de serv geactualiseerde uitgaven van het Vlinderakkoord voor 2011 (18) genomen, geïndexeerd met de geobserveerde parameters voor 2012. Die uitgaven zijn vervolgens aan de gewesten toegewezen op basis van de door serv geraamde verdeelsleutel (zie Axel Mathot (2013)). Tabel 14: Raming uitgaven arbeidsmarktbeleid (in mio euro) VG

WG

BHG

Rijk

2.348,6

1.530,1

505,5

4.384,3

Bron: Axel Mathot (2013)

Voor de raming van de fiscale uitgaven in het startjaar 2012 hebben we de geïndexeerde uitgaven van het aj 2010 genomen waarbij we de uitgaven voor energiebesparende uitgaven op nul hebben gezet vermits de federale overheid hier intussen de meeste uitgaven al heeft geschrapt. 17

Voor het Waals Gewest speelt het effect van een verschil in het relatief aandeel in de opbrengsten van de gewestelijke personenbelasting en het relatief aandeel in de opbrengsten van de huidige federale personenbelasting.

18

Het bedrag voor de dienstencheques zal een stuk lager uitvallen omwille van de recent verhoogde prijs van dienstencheques.

227



Tabel 15: Raming fiscale uitgaven in mio euro Wonen Dienstencheques Andere Totaal

VG

WG

BHG

totaal

1.288,8

512,4

91,9

1.893,0

106,3

49,7

11,5

167,5

19,8

11,0

2,3

33,1

1.414,8

573,1

105,7

2.093,5

Bron: Inventaris 2011 van de vrijstellingen, aftrekken en verminderingen die de ontvangsten van de Staat beïnvloeden, eigen berekeningen

Het aandeel van het Vlaamse Gewest in de over te dragen fiscale uitgaven is hoger dan het aandeel in de opbrengsten van de gewestelijke personenbelasting en in de nieuwe dotatie ‘werk/fiscale uitgaven’, vandaar het positieve effect op het egalisatiebedrag (19). Het aandeel in de nieuwe dotatie ‘werk/fiscale uitgaven’ voor het Vlaamse Gewest ligt dan weer een stuk hoger dan het huidig aandeel in de uitgaven van de over te hevelen arbeidsmarktuitgaven. In het startjaar zou dat een budgettaire winst van 156 mio euro opleveren en dus via het egalisatiebedrag moeten worden gecompenseerd. De nieuwe solidariteitsdotatie is in het startjaar minder genereus dan de huidige solidariteitsdotatie. Het verschil wordt aan de twee betrokken gewesten gecompenseerd via het vereveningsbedrag. Tabel 16 geeft een overzicht van de verwachte egalisatiebedragen en zijn determinanten voor de gewesten en de federale overheid in het veronderstelde startjaar 2012. Tabel 16.: Determinanten van de egalisatiebedragen voor gewesten en federale overheid in mio euro Werk Fiscale uitgaven Gewestelijke opcentiemen

Federaal

VG

WG

BHG

-438,4

-156,2

424,9

169,7

0,0

87,9

-15,6

-72,3

354,8

-167,6

-8,6

-178,6

Solidariteitsdotatie

-294,0

0

222,5

71

Totaal

-377,6

-236,0

623,2

-9,6

Bron: Eigen berekeningen

19

228

We houden hier geen rekening met de mogelijke onderfinanciering van de over te dragen fiscale uitgaven.


3.3.2 Simulaties op middellange termijn Abstractie gemaakt van een eventuele onvolledige overdracht van middelen voor de fiscale uitgaven en nog andere minder gunstige referentiebedragen zou het startjaar budgettair neutraal moeten zijn voor de betrokken overheden (20). Op termijn is die budgettaire neutraliteit evenwel niet gegarandeerd. Zo is het nieuwe solidariteitsmechanisme welvaartsvast gemaakt en zullen de dotaties aan het bhg oplopen tot (maximaal) 0,1 % van het bbp. Cruciaal evenwel zal het effect zijn van de groei van de gewestelijke opcentiemen. Vermits de huidige pbdotatie gekoppeld is aan inflatie en de reële economische groei, transfereert de federale overheid naar de gewesten de meeropbrengsten indien de opbrengsten van de gewestelijke personenbelasting sneller groeien dan het bbp. De vraag is dus hoe groot de elasticiteit van de gewestelijke personenbelasting m.b.t. het reële bbp kan worden ingeschat. De grootte van die elasticiteit stond en staat ter discussie (zie o.a. Decoster & Sas (2012). Het Vlinderakkoord heeft die elasticiteit door een rooskleurige bril bekeken door die elasticiteit gelijk te stellen aan 1,5. Met een elasticiteit van 1,5 (ten opzichte van de reële bbp groei) zou de belastingdruk op termijn met een aantal procentpunten van het bbp toenemen en werd er impliciet verondersteld dat er geen maatregelen worden genomen om de toenemende belastingdruk te temperen. De geobserveerde elasticiteit van de personenbelasting m.b.t. het reële bbp lag alvast een stuk lager dan 1,5 (21) . Wanneer we veronderstellen dat de over te dragen fiscale uitgaven en uitgaven werk constant blijven in termen van het bbp, krijgen we volgende referentiebedragen onder de status quo: Tabel 17: Situatie voor de 6de staatshervorming (gezamenlijke overheid) in mio euro

2012

2020

Huidige dotatie inclusief negatieve term

9.475

12.765

Fiscale uitgaven

2.094

2.774

Dotatie werk

4.384

5.652

15.952

21.191

Totaal Bron: eigen berekeningen

20

De verhoogde responsabiliseringsbijdrage en verhoogde dotaties aan het BHG maken geen deel uit van de egalisatiebedragen.

21

In de periode 1990-2007 was de gemiddelde elasticiteit gelijk aan 0.97 (bron:Denil F., (2011), “Estimation des trajectoires discrétionnaires en matière d’impôt des personnes physiques”, Bulletin de documentation, Service d’études et de documentation, SPF Finances, n°1 2011))

229



Na de 6de staatshervorming en met de bedragen en referentieparameters van het Vlinderakkoord, krijgen we volgende bedragen voor bv. 2020. We houden hier dus rekening met de koppeling voor slechts 70 % aan de reële economische groei van de nieuwe gewestdotatie. Om in 2020 een budgettaire neutrale situatie te hebben voor alle betrokken overheden (gewesten en federale overheid, abstractie gemaakt van eventuele verschillen in de solidariteitsdotaties), moeten de opbrengsten uit de gewestelijke opcentiemen (inclusief de 40% over te dragen fiscale uitgaven) 14.490,16 mio euro bedragen. Dat veronderstelt een elasticiteit m.b.t. het reële bbp van 1,185.

Tabel 18.: Situatie na de 6de staatshervorming (gezamenlijke overheid) in mio euro Nieuwe dotatie werk

2012

2020

3.946

5.019

438

438

Egalisatiebedrag werk 60% van fiscale uitgaven Egalisatiebedrag gewestelijke opcentiemen (gecorrigeerde PB-dotatie) Gewestelijke opcentiemen en 40% fiscale uitgaven Totaal

1.256

1.598

-354,8

-354,8

10.667 (*)

14.490

15.952

21.191

Bron: eigen berekeningen (*) 10.667 = 9.829 + 873

We kunnen een gelijkaardige oefening doen voor het Vlaamse Gewest. De (gesimuleerde) situatie voor de 6de staatshervorming is de volgende: Tabel 19: Situatie voor de 6de staatshervorming (Vlaams Gewest) in mio euro

2012

2020

huidige dotatie inclusief negatieve term

6.047

8.297

fiscale uitgaven

1.415

1.874

dotatie werk

2.349

2.947

Totaal

9.811

13.118


230


Na de 6de staatshervorming krijgen we volgende budgettaire stromen: Tabel 20:: Situatie na de 6de staatshervorming (Vlaams Gewest) in mio euro

2012

2020

Nieuwe dotatie werk

2.505

3.195

Egalisatiebedrag werk

-156

-156

797

1.017

Egalisatiebedrag gewestelijke opcentiemen (gecorrigeerde PB-dotatie)

-168

-168

Egalisatiebedrag fiscale uitgaven

87,9

87,9

60% van fiscale uitgaven

Gewestelijke opcentiemen en 40% fiscale uitgaven Totaal

6.744,5 (*)

9.142

9.811

13.118

Bron: eigen berekeningen (*) 6.744,5 = 6.215 + 529,5

Om in 2020 budgettaire neutraliteit te hebben, moeten de ontvangsten uit de gewestelijke opcentiemen voor het Vlaamse Gewest 9.142 mio euro bedragen. Dat vereist een elasticiteit m.b.t. het reële bbp van 1,169 Om een budgettaire neutrale situatie te hebben (uitzondering gemaakt voor de eventuele tekorten m.b.t. nieuwe gemeenschapsbevoegdheden) op het niveau van het Vlaamse Gewest en de Vlaamse Gemeenschap moeten de opbrengsten uit de gewestelijke opcentiemen 9.142+292,9 (22) mio euro bedragen in 2020. Dat impliceert een elasticiteit van de gewestelijke opcentiemen m.b.t. het reële bbp van 1,403.

22

Zie tabel 7.

231


4


Responsabilisering van de gemeenschappen en gewesten

Vanaf het jaar van de inwerkingtreding van de nieuwe bfw zal de door de gemeenschappen en gewesten te betalen responsabiliseringsbijdrage voor pensioenen van de eigen ambtenaren afgestemd worden op de wet van 5 mei 2003. Bovendien zal vanaf 2016 het bijdragepercentage voor de statutaire ambtenaren tegen 2030 op progressieve en lineaire wijze op het niveau van de contractuele ambtenaren gebracht worden (8,86 %). Het overstappen naar een bijdragevoet op de loonmassa ipv de complexe en weinig responsabilserende berekening van de wet van 2003 is een goede zaak. Maar als men echt wil responsabiliseren, krijgen de gewesten/gemeenschappen best de nodige bevoegdheden om ook effectief invloed te kunnen hebben om de minimumpensioenleeftijd. Via de nieuwe bfw zal voor ieder gewest een meerjarig traject, gekoppeld aan een bonus systeem, voorzien worden inzake de uitstoot van broeikasgassen in de sector van de gebouwen. Indien een gewest meer reduceert dan de toegewezen doelstelling, zal het gewest een financiële bonus krijgen van de federale overheid. De betrokken federale middelen zullen uitsluitend worden gefinancierd vanuit het federale aandeel in de veiling van de zogenaamde ets-emissierechten. Gegeven de uitsluitende bevoegdheid van de gewesten inzake eu ets, is een federaal aandeel in de opbrengst van de emissieveilingen niet evident. De gesprekken over de verdeling van de veilingrechten zijn opgestart in de schoot van de nationale klimaatcommissie.

232


5

Besluit

Voor de gemeenschappen staan de effecten van de hervorming van de bestaande gemeenschapsdotaties vast: er komt een herfinanciering vanuit de Vlaamse Gemeenschap naar de Franse Gemeenschap en de federale overheid. Die herfinanciering moet de Franse Gemeenschap helpen om de verhoogde responsabiliseringsbijdrage voor pensioenen eigen ambtenaren te betalen, voor de Vlaamse Gemeenschap tikt die verhoogde bijdrage aan op de ‘factuur’ van de 6de staatshervorming. Via de nieuwe gemeenschapsbevoegdheden worden de gemeenschappen gedeeltelijk geresponsabiliseerd voor uitgaven die gerelateerd zijn aan de vergrijzing. Het risico op een grotere groei van de uitgaven dan die van de overgehevelde middelen is dus verschoven van de federale overheid naar de gemeenschappen. De gewesten worden via de gewestelijke opcentiemen financieel geresponsabiliseerd en zullen ook moeten stemmen over een tariefstructuur in de personenbelasting. Er is het vooruitzicht (met het risico van een fata morgana) op inkomsten die sneller zullen groeien dan het reële bbp (23). Wat Vlaanderen betreft, zal die elasticiteit historisch hoog moeten zijn om te compenseren voor de budgettaire verliezen voor de Vlaamse Gemeenschap. Bovendien zal de vergrijzing de hoogte van de belastingontvangsten aantasten. Ook worden de gewesten, zoals de gemeenten in het verleden al hebben ervaren, ook afhankelijk van federale beslissingen m.b.t. het belastbaar inkomen. Omdat de woonbonus een relatief recente en voor het budget de duurste regeling is, heeft de federale overheid via de overdracht van die bevoegdheid een besparing gerealiseerd zonder zelf te moeten ingrijpen op de regelgeving. De 6de staatshervorming houdt dus een aantal elementen in (denk aan de beperkte koppeling aan de economische groei van de nieuwe gewestdotatie, de lagere koppeling aan de groei van de pb-dotatie voor de gemeenschappen en de overdracht van uitgaven met een sterke groeidynamiek zoals sommige fiscale uitgaven of vergrijzingsgerelateerde uitgaven) die bijdragen tot een sanering van de financiën van Entiteit I op termijn. Of de 6de staatshervorming voor het Vlaamse en het Waalse Gewest een budgettair rooskleurig verhaal wordt, zal deels afhangen van het feit of de ontvangsten uit de gewestelijke opcentiemen substantieel sneller zullen groeien dan het reële bbp. Zonder staatshervorming zou die winst integraal naar de federale overheid zijn gegaan. Maar een meerjarenraming gestoeld op dergelijke hypothesen zou de federale overheid wellicht nooit hebben opgesteld. Wat de concrete implementatie betreft van de 6de staatshervorming, zal de dotatiefinanciering als gevolg van de overdracht van nieuwe bevoegdheden 23

Nu wordt de jaar-op-jaar groei van de gewestelijke PB-dotatie bepaald door de reële economische groei en de inflatie maar ook door het regionaal aandeel in de opbrengsten van de personenbelasting.

233



vertrekken van startbedragen per gewest en gemeenschap. De vaststelling van de startbedragen dient gebaseerd te zijn op de meest recente (federale) informatie. De berekeningsbasissen dienen duidelijk gedefinieerd te worden. Bovendien dient vermeden te worden dat lang na de inwerkingtreding van de nieuwe bfw de startbedragen nog moeten bijgesteld worden (cfr. vaststelling negatieve term per gewest in 2004). Het is eveneens mogelijk dat de startbedragen lager ingeschat zullen worden dan de economische werkelijkheid laat verantwoorden. Op die wijze zou de federale overheid een impliciete besparing realiseren. De cijfers van de fiscale uitgaven die in het Vlinderakkoord werden weerhouden, tonen dat dat risico niet denkbeeldig is. Het is dus goed mogelijk dat de gemeenschappen en gewesten niet alleen op langere termijn maar ook op korte termijn Entiteit I zullen herfinancieren.

234


6

Bibliografie

Accord institutionnel pour la Sixième Réformede l’Etat/Institutioneel Akkoord voor de Zesde Staatshervorming, http://www.lachambre.be/kvvcr/pdf_sections/home/NLdirupo.pdf Algoed K. en Denil F., (2012), Fiscal Federalism in Belgium on the Last Decade: the Transition to a New Model of Fiscal Relations , in The return of the deficit, de Callataÿ & Thys-Clément (eds), Leuven University Press Algoed K. en Van Den Bossche W., (2009), Bijzondere financieringswet in een notendop, Documentatieblad 2009, n°2, Studie en Documentatiedienst, FOD Financiën. Bayenet B., Pagano G., (2011), Le financement des Entités fédérées : un système en voie de transformation, Crisp. Decoster A. en Sas W., (2012), De nieuwe financieringswet: anders, maar ook beter?, Centrum voor Economische Studiën, K.U. Leuven, Januari 2012. Mathot, A. (2013), Vlinderakkoord als opportuniteit voor een dynamisch regionaal arbeidsmarktbeleid?, Documentatieblad 2013, n°2, Studie en Documentatiedienst, FOD Financiën

235

7

Bijlage: gehanteerde parameters

Tabel 21: Gehanteerde parameters (in %)

inflatie bbp denataliteit

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2,84

1,00

1,80

1,80

2,00

2,00

2,00

2,00

2,00

-0,20

0,20

1,70

1,90

2,00

2,00

2,00

2,00

2,00

104,16

104,74

105,63

106,60

107,23

107,94

108,62

109,23

109,77

Aandeel in de resterende federale personenbelasting: BHG

8,5

8,6

8,7

8,8

8,8

8,9

8,9

8,9

8,9

VG

63,5

63,5

63,5

63,6

63,6

63,7

63,7

63,7

63,7

WG

28,0

27,9

27,8

27,7

27,6

27,5

27,4

27,4

27,4

VG

63,23

63,25

63,25

63,29

63,33

63,38

63,39

63,38

63,35

WG

28,29

28,19

28,09

27,97

27,84

27,78

27,74

27,72

27,73

BHG

8,48

8,56

8,66

8,74

8,83

8,84

8,87

8,89

8,92

VG

63,19

63,21

63,21

63,24

63,25

63,31

63,35

63,41

63,43

WG

28,23

28,18

28,12

28,01

27,90

27,77

27,64

27,57

27,53

BHG

8,59

8,61

8,67

8,74

8,85

8,92

9,01

9,02

9,05

Aandeel in gewestelijke opcentiemen:

Fiscale capaciteit huidige BFW:

236

De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: wat zijn de gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën?

Recommend Documents