Themanummer “Beschouwingen bij de hervorming van de Bijzondere Financieringswet”
Federale Overheidsdienst Financiën - België
Documentatieblad
73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013
Inleiding bij het themanummer “Beschouwingen bij de hervorming van de Bijzondere Financieringswet”
Luc COOSEMANS Adviseur-generaal van Financiën (*)
(*) Luc Coosemans, Adviseur-generaal van Financiën, Federale Overheidsdienst Financiën, Stafdienst Beleidsexpertise en -Ondersteuning, Studie- en Documentatiedienst.
7
Documentatieblad
8
73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013
Inleiding bij het themanummer “Beschouwingen bij de hervorming van de Bijzondere Financieringswet”
In oktober 2011 bereikten acht politieke partijen een akkoord over een nieuwe staatshervorming. Voor de regering, die in december 2011 tot stand kwam, is de wettelijke realisatie van dit akkoord samen met de gezondmaking van de openbare financiën de kern van haar programma. Beiden zijn bovendien onlosmakelijk gebonden. Deze staatshervorming zet een nieuwe stap in de hertekening van de institutionele organisatie van het land en in de invulling van bevoegdheden die in de Belgische federatie door de verschillende overheden zullen uitgeoefend worden. Deze hervorming is een nieuwe en zeer belangrijke stap in een lang proces. Na de eerste omvorming van de unitaire staat en de invulling van de culturele autonomie in 1970, kregen gewesten en gemeenschappen door de hervorming van 1980 bestuurlijke organisatie en werden hun bevoegdheden verruimd. Dit proces werd in de staatshervorming van 1988 verder gezet. In die derde staatshervorming werd ook de financiering van de Gemeenschappen en Gewesten geformaliseerd in een bijzondere wet, die in de vierde (1993) en de vijfde (2001) staatshervorming aangevuld werd om de financiering van nieuwe bevoegdheden te regelen en de fiscale autonomie van de subnationale overheden te versterken. Aan de uitbouw van de federale staat, die grondwettelijk sinds 1993 bestaat, wordt thans twintig jaar later nog verder gewerkt. Enerzijds was het in het kader van de houdbaarheid van de openbare financiën absoluut nodig bepaalde financieringsregelingen te herzien. Anderzijds was de overtuiging voldoende groot geworden dat een aantal materies op een meer coherente wijze en in autonomie en verantwoordelijkheid op niet-federaal vlak konden worden uitgevoerd met aandacht voor de eigen verwachtingen en de specifieke noden binnen de gewesten. De zesde staatshervorming, die nu in de steigers staat, is indrukwekkend inzake omvang. Op grond van de cijfers die voor het politiek akkoord van oktober dienden, stijgt het aandeel dat de gemeenschappen en gewesten, in de totaliteit van de overheidsuitgaven hebben met 8 procentpunten of met 4,4 % van het bbp. Belangrijk in deze overdracht is dat een aanzienlijk pakket bevoegdheden van de sociale zekerheidsuitgaven naar de gemeenschappen wordt overgedragen en de fiscale autonomie van de gewesten wordt verruimd.
9
Documentatieblad
73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013
Het institutioneel akkoord, de herverdeling van bevoegdheden en de aanpassing en wijziging van de bijzondere financieringswet zijn zo belangrijk dat hieraan een aparte uitgave van het Documentatieblad van de fod Financiën mocht gewijd worden vooraleer de finale wetteksten in het parlement worden neergelegd. Voor een goede beschrijving van de aanpassingen en van de aanvullingen, die in de Bijzondere Financieringswet zullen ingevoerd worden op grond van het politiek akkoord, verwijzen we naar het artikel van collega Barbara Coppens, “De bijzondere financieringswet: heden en toekomst», gepubliceerd in het Documentatieblad van de fod Financiën 2012 nr 3 en de uitstekende achterliggende studie met dezelfde titel van september 2012.(www.docufin. fgov.be). In de voorliggende editie van het Documentatieblad worden de belangrijkste elementen van het akkoord vanuit verschillende hoeken onderzocht. Vooreerst is er de regionalisering van de bevoegdheden inzake de arbeidsmarkt, de overdracht van bevoegdheden aan de gemeenschappen inzake kinderbijslag en inzake gezondheidszorg. Ook de herfinanciering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, krijgt aandacht. Verder wordt het nieuwe financieringskader van de deelstaten onderzocht met het oog op de budgettaire coördinatie in België en zijn inpassing in de nieuwe Europese regelgeving. Tevens worden de effecten van de nieuwe staatshervorming voor de budgettaire houdbaarheid van alle overheidsniveaus geanalyseerd. Een specifiek aspect in deze staatshervorming is de uitbreiding van het belastingvermogen van de gewesten. Deze vernieuwing zal echter in een volgende editie van het Documentatieblad aan bod komen. Voor de analyse van de onderscheidene aspecten van deze staatshervorming werd de medewerking van experts gevraagd. Zij hebben in totale onafhankelijkheid als specialisten in hun domein bijdragen geschreven op grond van het politiek akkoord van oktober 2011 en van de budgettaire informatie, die hierin was gebruikt. Wij wensen hen voor deze bereidvolle medewerking zeer te danken.
10
Inleiding bij het themanummer “Beschouwingen bij de hervorming van de Bijzondere Financieringswet”
De regionalisering van de bevoegdheden inzake arbeidsmarktbeleid was reeds in een vorige staatshervorming gestart (1980) maar ze was partieel en bleef beperkt tot de aspecten vorming en opleiding door de gemeenschappen. De o psplitsing tussen het federale en het regionale niveau was echter niet i deaal. De uitoefening van bepaalde zogenaamde residuaire bevoegdheden op het federale vlak stond haaks op deze eerdere regionalisering. Zij was tevens niet efficiënt om tegemoet te komen aan de specifieke behoeften van de arbeidsmarkt, die regionaal erg verschilt. Samengevat leidt de zesde staatshervorming tot een toestand waarin enkel het arbeidsrecht en de vergoeding voor werklozen en bruggepensioneerden federaal blijven samen met delen van het actief arbeidsmarktbeleid die fiscaal en parafiscaal zijn. Axel Mathot (SERV) maakt een interessante analyse van dit actief a rbeidsmarktbeleid, opgedeeld naar type maatregelen, naar d oelgroepen en naar gewesten. De zesde staatshervorming verhoogt het aandeel van het gewestelijk niveau in de uitgaven voor actief arbeidsmarktbeleid aanzienlijk. Op grond van simulaties waarschuwt de auteur voor mogelijke middelentekorten om in de toekomst het beleid o ngecorrigeerd verder te zetten. Ook Luc Simar (CESW) komt na een analyse van wat de arbeidspolitiek in B elgië inhoudt eveneens op grond van eigen simulaties tot gelijkaardige inzichten. In zijn bijdrage heeft hij vooral aandacht voor het tekort aan overgedragen financieringsmiddelen voor het Waalse en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. De bevoegdheidsoverdracht naar de gemeenschappen van de kinderbijslag en van delen van de gezondheidszorg wordt in het kader van deze publicatie becommentarieerd door Jean Hermesse, Laurent de Briey en Antoine de Borman, allen verbonden aan het Cepess. De overdracht van deze bevoegdheden neemt in het kader van deze staatshervorming een bijzondere plaats in. Budgettair (10,2 miljard) vormen zij de grootste post in deze operatie. De verdeling van de middelen over de bevoegde entiteiten van de Belgische federatie en hun evolutie in de tijd in functie van demografische factoren en van leeftijdgehouden noden roept bij de auteurs heel wat bedenkingen op. De gezinsbijslagen (6 miljard) is het enige onderdeel van de S.Z. dat volledig wordt overgeheveld e venwel na v erankering in de grondwet van het recht op kinderbijslag en na harmonisatie van de stelsels. Ook m.b.t. de overheveling van gezondheidszorgen en hulp aan personen (ouderen) worden heel wat risico’s opgelijst. Voor de uitdaging van de hoogte van de getransfereerde middelen en voor de incoherentie die in bepaalde deelgebieden blijft bestaan zoeken de auteurs antwoorden in een nieuw coördinatiemodel.
11
Documentatieblad
73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013
De gevolgen van het institutioneel akkoord voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest worden door twee auteurs onderzocht. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest neemt een bijzondere plaats in in de federale structuur van het land. Het territorialiteitsbeginsel waarop de institutionele organisatie van het land steunt en zijn hoofdstedelijke en internationale positie beperken de fiscale capaciteit van het hoofdstedelijk gewest. Tegelijkertijd wordt Brussel geconfronteerd met specifieke en bijkomende uitgaven die voor haar nationale en internationale rol nodig zijn. Hiervoor werden in het kader van de zesde staatshervorming specifieke dotaties en een tijdkader beslist. Magali Verdonck (Université Saint Louis – Bruxelles) vergelijkt de inhoud van het institutionele akkoord van 2011 dat thans reeds ten dele uitgevoerd wordt, met de noden, die door Verdonck, Taymans en Ector in 2010 werden geraamd. Tegelijketijd worden bedenkingen geformuleerd over de gevolgen van het grote belang van de fiscale autonomie en van de afname van de nationale solidariteitstussenkomst voor de budgettaire houdbaarheid in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Verdonck richt haar analyse vooral op de aanvullende financiering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Geert Jennes (Vives - KUL) analyseert de financiering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in het ruimer geheel van de Bijzondere Financieringswet. Parameters als economische groei, aandeel in de opbrengst van de personenbelasting, demografische factoren bepalen de financiering. Vergeleken met wat de respectievelijke gewesten bijdragen in de federale belastingontvangsten worden richting en hoogte van de transferten bepaald. Jennes vergelijkt deze transferten uit de oude bfw met deze uit de nieuwe bfw op grond van simulaties aan de hand van het Vladymo-model over een lange periode 2012 tot 2030. Hierbij wordt de financiering van het bhg en het belang van de herfinanciering van 2012 tot 2015 voor de hele periode 2012-2030 onderzocht. De houdbaarheid van de overheidsuitgaven op lange termijn is de grote uitdaging voor het budgettair beleid in het land. De versterking van de bevoegdheden van het regionale niveau, de wijzigingen en de aanvulling van het financieringskader zijn uitdagingen voor deze opdracht. Annelore Van Hecke (Vives - KUL) peilt in haar bijdrage naar de interne verdeling van begrotingsinspanningen binnen een federale staat. Hier voor vertrekt zij uit de nieuwe regels, die aan de Europese lidstaten in het sixpack, twopack en b egrotingspact worden opgelegd en het Stabiliteits- en Groeipact versterken. Zij plaats het nationale en het regionale kader in de
12
Inleiding bij het themanummer “Beschouwingen bij de hervorming van de Bijzondere Financieringswet”
c ontext van deze nieuwe regelgeving en analyseert de verticale coördinatie van begrotingsinspanningen. Zij vraagt zich af of een schulddecentralisatie niet een goede bijdrage was geweest in het kader van deze zesde staatshervorming om een goede uitgangsbasis te hebben om saneringsinspanningen tussen de entiteiten van de federatie te verdelen of te regelen. Robert Deschamps (Université de Namur) onderzocht in zijn bijdrage de iddellange termijnperspectieven van de gemeenschappen en gewesten. m Hierbij heeft de auteur bijzondere aandacht voor de autonomie en de verantwoordelijkheid, die de gemeenschappen en gewesten in hun budgettair beleid kunnen en moeten inbouwen. De auteur wijst op de economische gevolgen van een regionaal belastingbeleid, en stelt vragen over de noodzakelijke samenspraak tussen de federale overheid en de overheden van de deelentiteiten. Hij benadrukt de verantwoordelijkheid van gewesten en gemeenschappen inzake pensioenen voor de houdbaarheid van de publieke financiën. Koen Algoed (Kabinet Vlaamse minister voor Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport) en Wim Van den Bossche (Vlaams ministerie van Financiën en Begroting) analyseren in hun bijdrage de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën over de periode 2012-2020 op grond van simulaties en vestigen de aandacht op de vereveningsbedragen. De transfers van bevoegdheden naar gemeenschappen en gewesten zorgen voor een duidelijke responsabilisering. Met betrekking tot de overdracht van het federale naar het regionale niveau van vergrijzingsgebonden uitgaven duiden zij op de impliciete transfers die zij teweeg brengen. T.a.v. de impact van sommige fiscale uitgaven en van de vergrijzingsgerelateerde uitgaven wijzen de auteurs op de fiscale politiek die nodig zal zijn om de financiering rond te krijgen en ramen zij de hoogte van de elasticiteitscoëfficiënt van de gewestelijke opcentiemen. De teksten werden afgesloten in april 2013, tenzij anders vermeld.
13
14
