De gemeentesecretaris, evenwichtskunstenaar bij uitstek?

De gemeentesecretaris, evenwichtskunstenaar bij uitstek?

C1280–1

De gemeentesecretaris, evenwichtskunstenaar bij uitstek? Mr. C. Hazenberg1 INHOUD

1.

Inleiding

C1280- 3

2. 2.1 2.2

De functie van de gemeentesecretaris in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw Juridische context Organisatorische context

C1280- 3 C1280- 3 C1280- 4

3.

De duale gemeentesecretaris

C1280- 6

4.

De secretaris in de politieke arena

C1280- 9

5.

De secretaris in het bestuurlijke domein

C1280-10

6.

De gemeentesecretaris in het ambtelijke domein

C1280-11

7.

De rol van de gemeentesecretaris in de bestuurlijke/ ambtelijke samenwerking

C1280-13

De gemeentesecretaris als de naar buiten gerichte functionaris

C1280-14

9.

De risico’s van het vak

C1280-15

10.

Hoe ziet de functie van gemeentesecretaris er in 2019 uit?

C1280-16

Literatuur

C1280-17

8.

11. 1

Mr. Cees Hazenberg is werkzaam geweest bij de gemeenten Zuidhorn, Sneek, Haskerland, Skarterlan, IJsselstein en Beverwijk. Vanaf 1987 was hij gemeentesecretaris in respectievelijk IJsselstein en Beverwijk. Vanaf oktober 2008 is hij als zelfstandig ondernemer werkzaam als coach, consultant, interim-manager opleider en trainer.

81 Gemeentelijk personeelsbeleid

augustus 2009

c1200/c1280


1.

C1280–3

Inleiding

De functie van de gemeentesecretaris is voor velen buiten de kring van het openbaar bestuur een onbekend fenomeen. Als het al een beeld oproept, dan is dat dikwijls van een veredelde pennenvoerder/notulist. Op zichzelf is dit niet uniek. Ook over de bestuurlijke „spelers” om hem heen, de leden van het college van burgemeester en wethouders, bestaan dikwijls onjuiste beelden. De burgemeester bijvoorbeeld wordt door de meeste burgers gezien als het hoogste orgaan van de gemeente, terwijl dat al meer dan anderhalve eeuw de gemeenteraad is. Het is dan ook van belang om de verschillende „spelers” in het gemeentelijk „speelveld” duidelijk te positioneren. Alleen dan krijg je een goed „wedstrijdinzicht”. Het politieke/bestuurlijke „spel” is immers voor de meeste buitenstaanders al moeilijk genoeg te volgen. In dit artikel zal ik inzoomen op de man/vrouw die achter de schermen een grote invloed heeft op zowel de bestuurlijke als ambtelijke spelers. Een persoon die zeer gemakkelijk moet kunnen schakelen tussen bestuur en organisatie, die goed zicht heeft op de verschillende belangen en posities, die om kan gaan met macht en die een verbindende persoonlijkheid is. In de verschillende paragrafen zal geprobeerd worden de functie tot leven te brengen door een groot aantal facetten van die functie te belichten en dat over een periode van zo’n dertig jaar. Ook zal de positie van de secretaris in de politieke, bestuurlijke en ambtelijke domeinen worden omschreven, zowel voor als na de invoering van het dualisme. Tevens zal een poging worden gedaan om een schets te geven van de functie van de secretaris anno 2019. Daarbij zal ook een antwoord gegeven worden op de vraag of de secretaris al dan niet een evenwichtskunstenaar moet zijn.

2.

De functie van de gemeentesecretaris in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw

2.1 Juridische context De gemeentewet van 1851 gaf in artikel 108 de taak van de gemeentesecretaris als volgt weer: de raad, burgemeester en wethouders, de burgemeester en de gemeentelijke commissiën van den Raad behulpzaam te zijn in alles wat het hun opgedragen bestuur aangaat. Pas in 1992 werd dit kernartikel over de bevoegdheden van de gemeentesecretaris als volgt gewijzigd: de gemeentesecretaris staat de raad, het college, de burgemeester en de gemeentelijke commissies terzijde bij de uitoefening van hun taak. Bij de invoering van het dualisme in 2002 is de taak om de raad bij te staan vervallen. Daarvoor is de functie van griffier in het leven geroepen (zie verder paragraaf 3). 81 Gemeentelijk personeelsbeleid

augustus 2009

c1200/c1280

C1280–4


Tot 2002 was de gemeenteraad op grond van de gemeentewet het bestuursorgaan dat de gemeentesecretaris benoemde en ontsloeg. Van 1992 tot 2002 had het college een recht van aanbeveling. De raad stelde verder een instructie voor de gemeentesecretaris vast. In de praktijk bleek dat echter een meestal zeer verouderd document te zijn. Wel beschikken heden ten dage de meeste gemeenten inmiddels over organisatieverordeningen en/of visiedocumenten waarin de missie, het besturingsmodel en de rollen, taken en bevoegdheden van de ambtelijke top zijn vastgelegd. Dit geldt mutatis mutandis dan ook voor de taken en rollen van de gemeentesecretaris (zie verder paragraaf 7). 2.2 Organisatorische context Ook al is de functie van de gemeentesecretaris over een lange periode van 150 jaar zeer summier in de gemeentewet beschreven, het is altijd een bij uitstek intermediaire en veelzijdige functie in het gemeentelijk bestel geweest. De taakstelling van de gemeentesecretaris richtte zich al die jaren zowel op alle bestuursorganen als op het ambtenarenapparaat. Tot de jaren tachtig is er gesteggeld of de secretaris medebestuurder zou zijn of bestuursambtenaar. Dat lag in de ruimte die artikel 108 van de oude gemeentewet bood.1 Inmiddels is iedereen het erover eens dat de gemeentesecretaris geen medebestuurder is en zich in ieder geval zeker niet zo moet opstellen, wil hij zijn stoel behouden. Overigens is de mogelijkheid om de functies van burgemeester en gemeentesecretaris te combineren pas in 1992 uit de wet geschrapt! Tot 1980 werd er weinig over de functie van secretaris geschreven. Daarna is er een overvloed aan literatuur. Vooral de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS) heeft voor een niet aflatende stroom aan publicaties gezorgd. Vooral twee rapporten hebben de nodige impact gehad op de discussie binnen de beroepsgroep over de veranderende rol en het gewijzigde takenpakket van de gemeentesecretaris. De hoofdtaken worden in deze twee rapporten als volgt beschreven: 1980 Rondom de gemeentesecretaris2 – adviseur/raadgever van het bestuur; – adviseur en deskundige op juridisch-bestuurlijk terrein; 1

2

„Het woord behulpzaam geeft een vingerwijzing dat er geen hiërarchieke ondergeschiktheidsverhouding kan bestaan tussen de secretaris en de bestuurs- of adviesorganen. De secretaris is hun behulpzaam; zijn verplichting daartoe bestempelt hem – zoals de barmhartige Samaritaan in de Bijbelse gelijkenis – tot hun gelijke” Uit: De secretarisfunctie in een veranderende organisatie. Publicatie uit 1980 van de Nederlandse Bond van Gemeenteambtenaren. Rondom de gemeentesecretaris. Publicatie van de VNG uit 1980.


augustus 2009

c1200/c1280


– – – –

C1280–5

de vraagbaak voor het reilen en zeilen van bestuurders en ambtenaren op het gemeentelijk terrein; brugfunctiesecretaris, als schakel tussen bestuur en ambtelijk apparaat, maar ook intermediair/bemiddelaar; manager/coördinator; de complexiteit van procedures en groei van het apparaat; hoofd van dienst ( secretarie).

1992 De veranderende gemeentesecretaris1 – bestuursondersteuning; – management. Drie varianten: • hoofd van dienst en voorzitter van het managementteam. • hoofd van de bestuursdienst en voorzitter van het managementteam. • hoofd van de bestuursdienst, er is geen managementteam( grote steden). – inhoudelijke zaken; – representatie en externe contacten; – overige taken. Uit het laatste rapport blijkt dat de diversiteit in taakvervulling groot is. Persoonlijkheid, ambitie, belangstelling en vaardigheden van de desbetreffende functionaris bepalen dikwijls de wijze waarop de functie wordt ingevuld. Dit uiteraard binnen een aantal randvoorwaarden, zoals locale omstandigheden, politieke verhoudingen en de historie van de functievervulling. Verder is er in die twaalf jaar een duidelijke verschuiving te constateren van inhoudelijk vakmanschap naar instrumenteel management waar de bedrijfsvoering centraal staat. Ook is opvallend dat in 1992 representatie en externe contacten nadrukkelijk als taak van de gemeentesecretaris worden genoemd. De functionaris ontwikkelt zich in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw van de éminence grise tot de veranderingsmanager en inspirator van de organisatie. Van eindfunctie voor een in de eigen organisatie gevormde functionaris tot een feitelijke interimfunctie voor mensen van binnen en buiten de gemeentelijke wereld. Vanaf de negentiger jaren wordt de secretaris ook steeds meer een extern georiënteerde manager met een open oog voor maatschappelijke ontwikkelingen, die van belang zijn voor het bestuurlijk en ambtelijk functioneren van zijn gemeente. Een andere ontwikkeling in het begin van de 21e eeuw is dat de eindverantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris voor de amb1

De veranderende gemeentesecretaris. Onderzoeksrapportage uit 1993 van de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS).


augustus 2009

c1200/c1280

C1280–6


telijke organisatie wordt benadrukt door de functie te omschrijven als secretaris/algemeen directeur (zie paragraaf 6).

3.

De duale gemeentesecretaris 0732-0489

Figuur 1

Het duale model

Voor de invoering van het dualisme1 in 2002 had de gemeentesecretaris drie hoofdtaken, te weten de ondersteuning van de gemeenteraad, de ondersteuning van het college en de aansturing van de ambtelijke organisatie. Door de ontvlechting van de rollen en taken van de gemeenteraad en het college ten gevolge van de invoering van de Dualiseringswet, is de secretaris zijn eerste taak, de ondersteuning van de gemeenteraad, kwijtgeraakt. Er werd voor de uitvoering van die taak een nieuwe functie gecreëerd, de griffier. De splitsing van de secretaris- en griffierfunctie heeft nogal wat implicaties ge1

Het duale model is op aanbeveling van de staatscommissie Elzinga in 2002 in het gemeentelijk bestel ingevoerd. De commissie wilde de betrokkenheid tussen burgers en bestuur vergroten en de rol van de burgemeester meer profiel geven. Tevens werd er een duidelijke scheiding aangebracht tussen de posities, taken en rollen van de raad aan de ene kant en die van het college aan de andere kant. Je zou kunnen stellen dat het gemeentelijk besturingsmodel nu meer in overeenstemming is met de uitgangspunten van de Trias Politica ( Scheiding der machten). Een afbeelding van het duale model is opgenomen in de tekst.


augustus 2009

c1200/c1280


C1280–7

had voor de positie van de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris wordt nu door het college benoemd en ontslagen. Ook stelt het college de instructie voor de secretaris vast. Vanaf 2002 kan worden geconstateerd dat de afstand tussen de raad en de secretaris/ambtelijke organisatie steeds groter wordt. Dit ondanks het feit dat de secretaris in het verlengde van de griffier een duidelijke, zij het indirecte, wettelijke rol heeft t.a.v. de ondersteuning van de raad en de raadsleden. Hij is en blijft als hoogste ambtenaar eindverantwoordelijk voor de wijze waarop de door de raad gestelde financiële en beleidskaders worden uitgevoerd. Toch ligt zijn eerste verantwoordelijkheid niet meer bij de ondersteuning van de raad, maar bij die van het college. Hij is immers nadrukkelijk gekoppeld aan het college en is eindverantwoordelijk voor de realisatie van de bestuursopdrachten. Op deze management taak wordt hij ook vaak afgerekend. Overigens mag van hem ook worden verwacht dat hij in overleg met de griffier en de burgemeester zorg draagt voor een goede afstemming van de werkzaamheden van raad en college. Het belang van deze samenwerking wordt in een onderzoeksrapport getiteld Sterke koppels, sterk bestuur van juni 2007 onderstreept.1 Ook zal de secretaris zich in het kader van zijn verbindende functie tussen het bestuurlijke en ambtelijke domein op de hoogte moeten stellen van wat er in de boezem van de raad leeft en een goede relatie moeten onderhouden met de raadsleden. Omgekeerd is het ook goed als raadsleden de secretaris en de leden van de directie en/of het managementteam kennen. Dat geeft over en weer vertrouwen en voorkomt negatieve beeldvorming aan beide zijden (zie verder paragraaf 4). Hoe ziet in het duale tijdperk het functieprofiel van de gemeentesecretaris er nu uit? Allereerst moet hij of zij2 over een groot aantal vaardigheden beschikken. Hij moet beschikken over verbindend vermogen, moet goed kunnen schakelen en kunnen schaken op veel borden tegelijk. Daarnaast moet hij een inspirerend en doelgericht leider zijn met een breed netwerk, zodat hij goed zicht heeft op maatschappelijke veranderingen, die hun invloed hebben op het openbaar bestuur. Overigens zie je in den lande steeds meer een differentiatie van rollen en vereisten. De invulling van de functie is situationeel bepaald en echt maatwerk. Je kunt zelfs de stelling poneren, dat bij iedere collegewisseling de gemeentesecretaris met een nieuwe baan start. Zoals in paragraaf 2 al is aangegeven, is de secretaris voor het leven een uitstervend fenomeen. In de meeste gevallen wordt hij niet aangetrokken om een gemeente voor langere 1 2

Sterke koppels, sterk bestuur. Verslag van een in 2007 gehouden onderzoek naar de relatie tussen griffier en secretaris. Volgens gegevens van de VGS was in 2007 slechts 13% van de beroepsgroep vrouw.


augustus 2009

c1200/c1280

C1280–8


tijd op koers te houden, maar om een bepaalde opdracht binnen een bepaalde termijn tot een goed einde te brengen. Het basistakenpakket van de secretaris anno 2009 ziet er als volgt uit. – ondersteunt het college en de leden van het college. Hij zorgt daarbij voor samenhang en kwaliteit van de advisering; – is de verbindende schakel tussen bestuur en ambtelijke organisatie (bestuurlijke ambities versus ambtelijke capaciteiten); – geeft leiding aan de organisatie, zodat de burger kan rekenen op een hoogwaardige dienstverlening; – onderhoudt contacten binnen de bestuurlijke omgeving, maar ook met vertegenwoordigers van de samenleving (voelhoornfunctie).1 Het waarmaken van deze hoofdtaken vergt een uniek samenspel van talent, vaardigheden en ervaring. Niet voor niets zijn volgens de Vereniging van Gemeentesecretarissen ( VGS)2 voor een adequate functievervulling de volgende kerncompetenties in alle gevallen vereist: – bestuurlijke en politieke sensitiviteit; – communicatieve vaardigheden; – initiatiefrijk en besluitvaardig; – probleemoplossend vermogen; – persoonlijk optreden; – zelfreflectie. Naar gelang de context waarin de secretaris werkt, zullen de accenten meer op de harde of de zachte kant liggen. In de zomer van 2008 zocht een middelgrote gemeente een nieuwe gemeentesecretaris. Hij of zij moest het volgende meebrengen: – verbindend leiderschap (is o.a. schakelvaardig, zichtbaar en vervult een bufferfunctie); – meer dan voldoende overtuigingskracht; – strategisch sterk, heeft passie en beschikt over een duidelijke visie; – besluitvaardigheid en helderheid; – weet uitstekend met de politiekbestuurlijke omgeving om te gaan; – samenwerkingsgericht en een coach voor de afdelingshoofden; – bewaakt evenwicht tussen ambitie en realisme; – omgevingsgericht; – resultaatgericht. 1 2

De gemeentesecretaris treedt naar buiten. Publicatie van Deloitte en Touche en de VGS uit 2003. Zestig jaar VGS, een indruk vanuit de schakelpost. Publicatie van de VGS uit september 2007.


augustus 2009

c1200/c1280


C1280–9

Een dergelijke profielomschrijving van de secretaris is, als je relevante advertenties volgt, vrijwel standaard te noemen.

4.

De secretaris in de politieke arena

In de vorige paragraaf is al ingegaan op de veranderde rol van de secretaris t.a.v. de gemeenteraad. Voor het goed functioneren van het hoogste orgaan van de gemeente is het van groot belang dat griffier en secretaris niet elkaar beconcurreren, maar bondgenoten zijn. In het onderzoeksrapport Sterke koppels, sterk bestuur worden de volgende aanbevelingen gedaan voor het dream team griffier/secretaris: – het belang van de gemeente staat voorop, niet het belang van de secretaris/college of de griffier/raad; – er is altijd sprake van structureel overleg tussen secretaris en griffier; – protocollen hebben nauwelijks of geen betekenis; – er is niet alleen functioneel contact; – er is ruimte om zonder last of ruggespraak voorstellen te bespreken hoe het anders en beter kan in de gemeente; – collega’s van andere gemeenten worden betrokken om mee te denken; – over en weer adviseert men bij het werven van een secretaris of griffier; – gelijkwaardigheid van de teamleden. Verder moet er gewaakt worden voor te veel macht van het duo. Het moet in ieder geval niet los komen te staan van raad en college. Een goede werkrelatie van het team met de enige niet duale functionaris, te weten de burgemeester/voorzitter gemeenteraad, is dan ook van groot belang. Dit wordt de duale driehoek genoemd. Slechts in één van de drie gemeenten is volgens de onderzoekers zo’n dream team aanwezig. Er valt dan ook nog een behoorlijke verbeterslag te maken. Hoe zit het nu met de politieke kleur van een secretaris? Speelt dat zoals bij de burgemeester nog een rol bij zijn benoeming? Formeel gezien niet. In het verleden is het zeker wel gebeurd en het is ook vandaag nooit geheel uit te sluiten. In het rapport De veranderende gemeentesecretaris wordt een op zuiver politieke gronden benoemde secretaris gewaarschuwd er rekening mee te houden dat hij op die kleur kan worden aangesproken en dat hem bij wisseling van de politieke samenstelling van het college zijn politieke afkomst tegengeworpen kan worden. In ieder geval is voor het functioneren van de secretaris van groot belang om wel gevoel voor het politieke spel te hebben of te ontwikkelen, maar er vooral buiten te blijven. 81 Gemeentelijk personeelsbeleid

augustus 2009

c1200/c1280

C1280–10

5.


De secretaris in het bestuurlijke domein

Na de invoering van het dualisme is op grond van de gemeentewet de ondersteuning van het college de eerste taak van de gemeentesecretaris. Daarbij is het van belang te beseffen dat er binnen het gemeentelijk bestel sprake is van collegiaal bestuur. Alle beslissingen worden collegiaal genomen en het college als geheel is verantwoordelijk voor de besluiten van het college. Wethouders zijn namelijk geen afzonderlijke bestuursorganen. Wel hebben ze eigen taakvelden, portefeuilles geheten, waarvoor ze een speciale verantwoordelijkheid dragen. Dit collegiale uitgangspunt brengt met zich mee dat de beleidsvoorbereiding en -uitvoering integraal moet zijn en dat de bestuurlijke ambities en ambtelijke capaciteit met elkaar in balans moeten worden gebracht. Hier ligt bij uitstek een taak voor de gemeentesecretaris om daar met zijn directie- of managementleden voor te zorgen. Vanaf halverwege de jaren zeventig tot halverwege de jaren negentig is er sprake geweest van een sterk veranderde tijdgeest, die gekenmerkt werd door politieke polarisatie. De positie van de wethouders werd versterkt ten koste van de positie van de burgemeester en de nadruk werd gelegd op de realisatie van de eigen partijpolitieke doelen. Daarbij gingen wethouders dikwijls een één-tweetje aan met directeuren, wat de positie van de gemeentesecretaris ondermijnde (zie ook paragraaf 6). Anno 2009 wordt algemeen het belang beseft van het op integrale wijze besturen en managen van de gemeente. Twee functionarissen vormen daar de spil van, te weten de burgemeester als voorzitter van het college en de gemeentesecretaris als hoofd van de ambtelijke organisatie. Deze twee functionarissen moeten dan ook goed met elkaar door één deur kunnen, zodat er sprake is van een effectieve samenwerking. Dat vormt dan weer een stevige basis voor het collegiaal bestuur. In paragraaf 7 ga ik daar verder op in. Naast zijn adviesfunctie t.a.v. college en collegeleden is een niet te onderschatten rol van de gemeentesecretaris zijn vertrouwensfunctie voor de leden van het college. Dit geldt vooral voor de wethouders, omdat zij na de invoering van het dualisme veel losser zijn komen te staan ten opzichte van hun partijgenoten in de fractie. In de monistische tijd waren ze immers ook raadslid en maakten ze deel uit van een fractie. Een niet-politieke praatpaal kan dan de nodige veiligheid geven. Bovendien kan de secretaris een wethouder waarschuwen voor bestuurlijke en ambtelijke valkuilen en tips geven hoe om te gaan met het ambtelijk apparaat. Dat geldt met name voor startende wethouders. Daarnaast is het dikwijls verstandig voor de colle81 Gemeentelijk personeelsbeleid

augustus 2009

c1200/c1280


C1280–11

geleden om zich te laten coachen. Dat zou het aantal gesneuvelde wethouders wellicht kunnen verminderen. Want dat is een steeds groter wordend probleem.

6.

De gemeentesecretaris in het ambtelijke domein

De wetgever geeft geen duidelijkheid over de verhouding tussen de gemeentesecretaris en de ambtelijke organisatie. Pleidooien om bij de herziening van de gemeentewet in 1992 de secretaris aanwijzingsbevoegdheden jegens gemeenteambtenaren toe te kennen en aan te merken als hoofd van de secretarie werden niet gehonoreerd.1 Grote waarde werd gehecht aan de vrijheid van de gemeente om de ambtelijke organisatiestructuur naar eigen behoefte te kunnen modeleren. Van deze vrijheid is op ruime schaal gebruik gemaakt. Er is de nodige variëteit aan organisatiemodellen. De keuze voor een model heeft grote gevolgen voor de positie en taken van de gemeentesecretaris. 0732-0490

Figuur 2

Het traditionele secretariemodel

In het traditionele secretariemodel (zie boven) vervulde de secretaris de functie van scharnierpunt. De contacten vanuit het ambtelijk apparaat verliepen door scheiding van beleidsvoorbereiding en -uitvoering via de gemeentesecretaris. Omgekeerd verliepen door collegiaal bestuur de contacten van de 1

Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, prof. mr. A. H. M. Dolle en prof. mr. D. J. Elzinga. (derde druk).


augustus 2009

c1200/c1280

C1280–12


bestuurders met het ambtelijk apparaat ook via de gemeentesecretaris. De secretaris was hierdoor de aangewezen persoon voor het tot stand brengen van bestuurlijke en ambtelijke beleidscoördinatie. 0732-0491

Figuur 3

Het sectorenmodel

In het sectorenmodel (zie boven), dat eind tachtig zijn intrede deed, werden de beleidsvoorbereidende activiteiten van de secretarie samengevoegd met de uitvoerende diensten tot nieuwe sectoren. De verkleinde secretarie werd soms omgevormd tot een sector of bleef functioneren als stafafdeling. In beide gevallen werden de sectoren belast met de middelen en andere ondersteunende en coördinerende activiteiten. In die periode ontstonden ook de managementteams. De secretaris had met de sectordirecteuren zitting in dat team. Meestal functioneerde hij daarin als primus inter pares (de eerste onder zijns gelijken). In theorie beschikte hij over de ambtelijke en bestuurlijke coördinatie van de ambtelijke organisatie. Verkokering van de sectoren, directe contacten tussen ambitieuze wethouders en sectorhoofden, én de verschuiving van de managementfunctie naar het college, zorgden ervoor dat deze coördinatie niet naar wens verliep en dat de posities van de burgemeester en de gemeentesecretaris werden gemarginaliseerd. Deze ontwikkeling heeft ertoe geleid dat in veel gemeenten inmiddels het sectorenmodel is vervangen door modellen waarin de bestuurders zich kunnen richten op hun kerntaken, te weten richting geven en keuzes maken en de ambtenaren op de realisatie van de bestuurlijke ambities wijzen, waarbij de gemeentesecretaris weer de centrale positie heeft t. a. v. de bestuurlijke en ambtelijke coördinatie. Een groot aantal gemeenten is overgegaan op het directiemodel.


augustus 2009

c1200/c1280


C1280–13 0732-0492

Figuur 4

Het directiemodel

Met het directiemodel (zie boven), dat allerlei verschijningsvormen kent, wordt gepoogd antwoord te geven op de eis van meer samenhang en betere afstemming van de verschillende disciplines en producten. Tevens wordt de balans hersteld tussen de aandacht voor het geheel (concern) en de diensten of afdelingen en voor de balans tussen aandacht voor strategie en uitvoering.1 De positie van de gemeentesecretaris als eindverantwoordelijke voor het reilen en zeilen van het ambtelijke apparaat wordt binnen het directiemodel geformaliseerd. Dit betekent een versterking van de rol van algemeen directeur en de schakelfunctie tussen college en apparaat, zodat in gezamenlijkheid maatschappelijke effecten teweeg kunnen worden gebracht. Daarbij moet echter wel worden beseft dat niet volstaan kan worden met een wijziging van de structuur, maar dat alle betrokkenen ook hun gedrag zullen moeten wijzigen. Integraal denken en werken, korte lijnen, minder bureaucratie en programmatisch handelen hebben de nodige impact op zowel de bestuurders als de ambtenaren. Dat de secretaris met zijn management bij die verandering een voorbeeldfunctie heeft, staat buiten kijf.

7.

De rol van de gemeentesecretaris in de bestuurlijk/ambtelijke samenwerking

In het boek De januskop van het overheidsmanagement2 wordt een onderscheid gemaakt tussen het politiekbestuurlijke systeem en het ambtelijke systeem, die beide een eigen rationaliteit kennen en die samen de overheidsorganisatie vormen. De politiek kent zijn eigen rationaliteit, die vaak op gespannen voet staat met de economische en technische rationaliteit die het 1 2

Het directiemodel, publicatie van het Bureau Interim van februari 2005. De januskop van het overheidsmanagement, SDU uitgervers, Den Haag, 1995.


augustus 2009

c1200/c1280

C1280–14


ambtelijk handelen leidt. Een goed samenspel is dan ook niet vanzelfsprekend. Om de samenwerking tussen die beide systemen te verbeteren worden de volgende aanbevelingen gedaan: – Laat het werken aan deze samenwerking niet aan het toeval over. – Formuleer heldere besturings- en managementconcepten. Maak daar een op de samenhang en praktijk gerichte afsprakenset van. – Besteed permanente aandacht aan die afspraken en pleeg regulier onderhoud. – Besef dat het werken aan een beter samenspel van de verschillende actoren een professionele opstelling en een lerende houding vraagt. – Geef de rol van opperpoortwachter aan de burgemeester en de gemeentesecretaris. Ook hier wordt het belang van een goed functionerend en niet bedreigend duo burgemeester/secretaris als spil voor de bestuurlijke- en ambtelijke samenwerking aangegeven. Daarnaast is het van belang dat de bestuurlijke en ambtelijke spelers vertrouwen hebben in elkaars competenties en dat er sprake is van openheid en eerlijkheid. De burgemeester moet de secretaris niet alleen zien als opdrachtnemer, maar ook als collega-leider. Gemeenten kunnen alleen succesvol zijn als er sprake is van een geolied samenspel tussen raad en college, én college en organisatie.1 Kortom, de secretaris moet een echte verbinder zijn, wil hij deze taak goed kunnen uitvoeren. Daarbij moet hij opereren vanuit een duidelijke centrale positie.

8.

De gemeentesecretaris als de naar buiten gerichte functionaris

Het belang van een naar buiten gerichte gemeentesecretaris is al diverse malen in dit artikel betoogd. De gemeentelijke organisatie moet omgevingsbewust zijn, wil zij adequaat kunnen reageren op de maatschappelijke en politieke ontwikkelingen. Een secretaris zal dan ook naast een goed netwerk moeten beschikken over het vermogen om die ontwikkelingen te vertalen naar de eigen organisatie. Hij moet beschikken over de reeds eerder genoemde voelhoornfunctie. Om optimaal aan die functie inhoud te geven moet hij de kwaliteit van de uitvoering van het beleid en de dienstverlening toetsen en niet vanachter het bureau, maar in goed contact met externe partijen. Daarnaast moet hij in staat zijn om de eisen die de samenleving stelt ten aanzien van de wijze waarop diensten worden verleend, te vertalen naar de ambtelijke organisatie. Last but not least moet hij een goede sparring1

Duo special, de spil moet werken. Wat zeggen tien verschillende bestuurlijk-ambtelijke duo’s over hun samenewerking. Een uitgave van Rijnconsult, augustus 2007.


augustus 2009

c1200/c1280


C1280–15

partner zijn voor het bestuur, door op de hoogte te zijn van wat er leeft in de samenleving.

9.

De risico’s van het vak

Al decennia lang zijn de verwachtingen ten aanzien van de vervulling van de secretarisfunctie hooggespannen. Gemeenten stellen zeer hoge eisen aan de functie en de beroepsorganisatie VGS ontwikkelt steeds zeer ambitieuze profielen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat die verwachtingen in een aantal gevallen niet waargemaakt kunnen worden, zodat een secretaris moet vertrekken. Volgens de VGS hebben in 2008 14 van de 70 vertrokken secretarissen dat gedaan als gevolg van een vertrouwensbreuk of conflict. Dit op een totaal van 443 gemeenten (zie tabel 1). In de jaren daarvoor lag het aantal op ongeveer twintig bij een totaal van tachtig tot honderd secretarissen, die van hun post vertrokken. Je kunt dan ook zonder meer spreken van een riskante functie. Tabel 1

Aantal 1940: 1960: 1980: 2000: 2005: 2006: 2007: 2008: 2009:

Aantal gemeenten

gemeenten 1051 994 811 537 467 458 443 443 441

In tegenstelling tot wat binnen gemeentelijke overheid vaak gedacht wordt, is het sneuvelen van de eerste ambtenaar niet iets van de laatste jaren. In het rapport De veranderende gemeentesecretaris uit 1993 is zelfs een apart hoofdstuk gewijd aan de gemeentesecretaris in de knel. Een aantal elementen daaruit is ook nu nog heel herkenbaar. Zoals: – er is een geleidelijk aan oplopende spanning in de verhouding binnen het krachtenveld waarvan de secretaris deel uitmaakt; – het conflict heeft dikwijls te maken met macht, machtsevenwicht en machtsverhoudingen; – de verschillen van opvatting tijdens de aanstellingprocedure worden niet echt uitgesproken. Zij blijven na de benoeming doorwerken en belasten de nieuwe functionaris; 81 Gemeentelijk personeelsbeleid

augustus 2009

c1200/c1280

C1280–16

–


het karwei waarvoor de secretaris is aangetrokken is afgerond. Bij het verrichten van de reguliere taken ontstaan moeilijkheden.

De invoering van het dualisme heeft de positie van de gemeentesecretaris nog kwetsbaarder gemaakt. Een behendige secretaris die goed lag bij de gemeenteraad was in de monistische periode moeilijk weg te krijgen. Nu is het oordeel van het college bepalend. En dat kan zich van de ene op de andere dag wijzigen. Ook de komst van een nieuwe burgemeester of een wisseling van het college kan de nodige repercussies hebben voor de positie van de secretaris. Daarnaast is het lot van een gemeentesecretaris sterker dan voorheen afhankelijk geworden van persoonlijke verhoudingen en resultaten op korte termijn. Door zijn centrale positie fungeert hij dikwijls als katalysator van het functioneren van een gemeente. Zijn houdbaarheidsdatum is dan ook eerder verstreken dan tien jaar geleden. Dat geldt overigens voor meer hoge maatschappelijke management- en bestuursfuncties.

10. Hoe ziet de functie van de gemeentesecretaris er in 2019 uit? De kredietcrisis heeft ons in ieder geval geleerd om bescheiden te zijn met voorspellingen. Desalniettemin is duidelijk dat de gemeenten de komende jaren rekening moeten houden met een afname van de financiële middelen en een toename van het aantal taken. Daardoor zal bij de gemeentebesturen het besef groeien dat de politieke en maatschappelijke doelen alleen bereikt kunnen worden door intensief samen te werken, zowel binnen als buiten de overheid. Met name liggen er erg veel mogelijkheden in de samenwerking met het maatschappelijk middenveld. Hieronder wordt verstaan de organisaties, instellingen en sociale bewegingen die tussen de overheid en de burgers instaan. Dit maatschappelijk middenveld werkt als een buffer en als een filter van de staatsmacht en kanaliseert vice versa de invloed van de burgers. De gemeentelijke organisatie zal, om de samenwerking met de maatschappelijke organisaties, zoals woningbouwcorporaties, onderwijsorganisaties en zorginstellingen, inhoud te kunnen geven, nog meer omgevingsgericht moeten worden. En dat heeft consequenties voor de oriëntatie van de gemeentesecretaris. Die zal meer extern worden. Dat betekent dat de voelhoornfunctie het komend decennium een steeds belangrijker onderdeel zal worden van het takenpakket van de secretaris. Dit gesteld hebbende, kun je niet om de vraag heen of het überhaupt wel mogelijk is om al die interne en externe taken op de verschillende terreinen bij één mens neer te leggen. Het is dan ook zeker verstandiger om te kiezen voor een twee- of driehoofdige leiding. Een groot aantal gemeenten werkt al met een dergelijk model. In de Friese gemeente Tytsjerksteradiel heeft men voor een in zekere zin radicale oplossing gekozen door de functie van 81 Gemeentelijk personeelsbeleid

augustus 2009

c1200/c1280


C1280–17

gemeentesecretaris ondergeschikt te maken aan de functie van algemeen directeur van de organisatie. Of dit een incident zal blijken te zijn of een trend is nu nog niet te zeggen. In ieder geval leert ons de geschiedenis dat de gemeentesecretaris zich steeds heeft kunnen aanpassen aan de veranderende omgeving. In het gemeentelijk bestel is en blijft behoefte aan een niet-politieke functionaris die omgevingsbewust is, gezag uitstraalt, in directieverband leiding geeft aan het apparaat en voor verbinding zorgt tussen de bestuurlijke en ambtelijke domeinen. Om die functie goed te kunnen uitvoeren heb je nú en in 2019 een evenwichtskunstenaar nodig.

Literatuurlijst De secretarisfunctie in een veranderende organisatie. Publicatie uit 1980 van de Nederlandse Bond van Gemeente-ambtenaren. Auteurs: Mr. N. Wijma en Mr. J. C. van der Hoek. Rondom de gemeentesecretaris. Discussienota over bestuurlijke ontwikkelingen en hun ambtelijke consequenties. Publicatie van de VNG uit 1980. De secretaris tussen democratie en doelmatigheid. Proefschrift van Dr Theresia Wetzels uit 1988. Uitgever Gouda Quint BV. De veranderende gemeentesecretaris. Onderzoeksrapportage uit 1993 van de Vereniging van Gemeentesecretarissen ( VGS ). Auteurs: Dr. P. M. Renou en Mr. A. H. A. Lutters. De januskop van het overheidsmanagement. Over het belang en de mogelijkheden van een goed samenspel. Uit de reeks Manager bij de Overheid. Auteur; drs. H. B. A. Grootelaar mmc. In 1995 uitgebracht door SDU uitgevers te Den Haag. De ontwikkeling van het besturingsmodel voor gemeenten. Uitgave van Algemene uitgeverij Salland/GS Magazines. Auteurs: drs. J. B. Boelens en H. H. Huizendveld RA. ISBN: 90.803071.3.0. De deugd in het midden. Over de sleutelpositie van de gemeentesecretaris. Uit de serie Binnenlands Bestuur in Verandering. Auteurs: J. Berveling, M. J. E. M. van Dam, en G. H. J. M. Neelen. Uitgebracht in 1997 door uitgeverij Eburon. En bracht de schare tot kalmte. Bespiegelingen over de gemeentesecretaris door de eeuwen heen. Samengesteld door Joost Cox, Jan van den Bosch, Ed Figee en Jan de Wildt. Publicatie van de VGS uit 1997. Het besturen van grote gemeenten. Vier varianten en een toekomstperspectief. Proefschrift van Dr. Jarig H. Hiemstra. Uitgever: Samsom Alphen aan den Rijn 1999. ISBN: 90.14.06203.6. De prijs van het politieke primaat. Wederzijds vertrouwen en loyaliteit in de 81 Gemeentelijk personeelsbeleid

augustus 2009

c1200/c1280

C1280–18


verhouding tussen bewindspersonen en ambtelijke top. Proefschrift van Dr. Roel Nieuwenkamp. Uitgever: Eburon te Delft 2001. De gemeentesecretaris treedt naar buiten. Publicatie van Deloitte en Touche en de VGS uit 2003. Auteurs: drs. M. Hegge, drs. M. A. Paffen, prof. Dr. W. J. Scheper en drs. A. J. M. van der Smissen. Het directiemodel. Publicatie van het Bureau Interim van februari 2005 Opsteller: drs. ir. R.P. de Regt. Sterke koppels, sterk bestuur. Verslag van een in 2007 gehouden onderzoek naar de relatie tussen griffier en secretaris. Uitgebracht door Bestuur en Management Consultants (BMC), VGS en de Vereniging van Griffiers. Zestig jaar VGS, een indruk vanuit de schakelpost. Publicatie van de VGS uit september 2007. Handboek van het Nederlandse gemeenterecht van Prof. mr. A. H. M. Dolle en Prof. mr. D. J. Elzinga. ( derde druk ) Duo special,de spil moet werken. Wat zeggen tien verschillende bestuurlijkambtelijke duo’s over hun samenwerking Een uitgave van Rijnconsult van augustus 2007.


augustus 2009

c1200/c1280

De gemeentesecretaris, evenwichtskunstenaar bij uitstek?

Recommend Documents