De Extra-Territoriale Werking van Mensenrechtenverdragen en de Opvang van Asielzoekers in de Regio Maarten den Heijer Afstudeerscriptie, Mei 2005 Begeleider: Prof. Mr. P. Boeles
INHOUDSOPGAVE 1. INLEIDING
1
1.1. Het Britse plan: opvang van asielzoekers in de regio ______________________________________ 1.2. De context van het Britse voorstel en de reacties op het voorstel _____________________________ 1.3. Doel van de scriptie, afbakening en methodiek ___________________________________________ 1.4. Relevantie _______________________________________________________________________
2. HET VERBOD VAN REFOULEMENT EN DE OVERDRACHT VAN ASIELZOEKERS NAAR TRANSIT PROCESSING CENTRES 2.1. Introductie ______________________________________________________________________ 2.2. Geen recht op asiel _______________________________________________________________ 2.3. De expliciete verboden van refoulement _______________________________________________ 2.4. Impliciete verboden van refoulement _________________________________________________ 2.4.1. Het EVRM en impliciete verboden van refoulement ________________________________ 2.4.2. Het IVBPR en impliciete verboden van refoulement ________________________________ 2.5. Impliciete verboden van refoulement en de overdracht van asielzoekers naar TPC's _____________ 2.6. Aanvullende opmerkingen__________________________________________________________ 2.7. Conclusie _______________________________________________________________________
3. DE EXTRA-TERRITORIALE WERKING VAN MENSENRECHTEN EN DE OPVANG VAN ASIELZOEKERS IN TRANSIT PROCESSING CENTRES 3.1. Rechtsmacht en de extra-territoriale werking van mensenrechtenverdragen____________________ 3.2. Extra-territoriale werking van het EVRM ______________________________________________ 3.2.1. Het 'attributie-criterium' ______________________________________________________ 3.2.2. Het 'effectieve controle-criterium' ______________________________________________ 3.3. Extra-territoriale werking van het IVBPR ______________________________________________ 3.4. Het leerstuk van de staatsaansprakelijkheid ____________________________________________ 3.4.1. Act of State-doctrine _________________________________________________________ 3.4.2. Staatsaansprakelijkheid voor gemeenschappelijk optreden ___________________________ 3.4.3. Staatsaansprakelijkheid voor optreden van internationale organisaties __________________ 3.4.3.1. Beginselen van lidstaataansprakelijkheid ___________________________________ 3.4.3.2. Lidstaataansprakelijkheid voor optreden in TPC's ____________________________ 3.4.4. Toepasbaarheid van de Articles on State Responsibility op mensenrechtenverdragen_______ 3.5. Conclusie _______________________________________________________________________
4. CONCLUSIE
1 3 5 7
10 10 10 11 12 13 22 23 25 26
27 27 28 29 31 36 40 41 44 47 48 56 57 58
63
4.1. De theorie: Extra-territoriale werking van mensenrechten _________________________________ 63 4.2. De praktijk: 3 niveaus van bescherming onder het EVRM en het IVBPR _____________________ 65 4.3. Eventueel vervolgonderzoek ________________________________________________________ 66
5. LITERATUUR
67
1. INLEIDING
1.1. Het Britse plan: opvang van vluchtelingen in de regio Begin 2003 leverde het Verenigd Koninkrijk een opzienbarende bijdrage aan het Europese asieldebat. Anticiperend op het voornemen van de lidstaten van de Europese Unie om het gezamenlijke asielbeleid een nieuwe impuls te geven, presenteerde de regering-Blair een voorstel dat voorzag in een fundamentele herziening van het beleid ten aanzien van de opvang van asielzoekers.1 In de kern komt het voorstel er op neer dat asielverzoeken niet meer op het grondgebied van de Europese Unie, maar in de regio waar de asielzoeker vandaan komt, moeten worden behandeld. Daarmee samenhangend moeten ook de asielzoekers die zich begeven naar de EU, worden overgebracht naar centra in de regio van oorsprong. Pas nadat aldaar positief besloten is over het asielverzoek, kan een asielzoeker recht op verblijf in een EU-lidstaat krijgen. Het Verenigd Koninkrijk presenteerde dit voorstel vanuit de overtuiging dat het huidige asielbeleid, op wereldschaal, faalt.2 Het huidige systeem van asielbehandeling is volgens de regeringBlair inefficiënt, zet aan tot mensensmokkel en illegaliteit en ondermijnt het publieke draagvlak voor de opvang van asielzoekers. Vluchtelingenstromen kunnen nauwelijks worden gereguleerd, waardoor individuele staten te maken krijgen met een sterk fluctuerende instroom van asielzoekers en waardoor mensensmokkelaars in staat worden gesteld om vluchtelingenstromen naar hun hand te zetten. Ook bestaat er in het huidige asielsysteem een grote discrepantie tussen de kosten voor asielbehandelingen in Westerse staten en de kosten die de UNHCR kwijt is aan de opvang van asielzoekers in regionale vluchtelingenkampen: een asielzoeker kost het Verenigd Koninkrijk per jaar gemiddeld 200 maal zoveel als de UNHCR. 3 Het Verenigd Koninkrijk beoogt met het voorstel te komen tot een betere regulering van vluchtelingenstromen, het aantal ongegronde asielverzoeken terug te brengen en de bescherming van ‘echte’ vluchtelingen te versterken. Dit zou moeten gebeuren door de instelling van zogenaamde Transit Processing Centres (TPC’s) of Regional Protection Areas (RPA’s).4 Dit zijn opvangcentra, gesitueerd buiten het grondgebied van de Europese Unie, waar ontheemden verblijven die de regio 1
United Kingdom, New international approaches to asylum processing and protection, bijlage bij de brief van premier Blair aan de Griekse premier Simitis, 10 maart 2003 (Hierna: brief-Blair). 2 Ibid, pp. 1-2. 3 De achtergronden van het Britse voorstel komen uitputtend aan de orde in een in februari 2003 uitgelekt document dat hoogstwaarschijnlijk de basis vormde voor het Britse voorstel: UK Home Office, A New Vision for Refugees. Final Report, 5 februari 2003 (Hierna: UK’s New Vision), zie met name pp. 1-2, 6. 4 Het Verenigd Koninkrijk hanteert in de brief-Blair het begrip Transit Processing Centre (TPC) voor een centrum of faciliteit, idealiter gesitueerd nabij de buitengrenzen van de EU, waarheen asielzoekers worden overgebracht die in de EU zijn aangekomen en waar de asielprocedure moet worden doorlopen. Brief-Blair, p. 6. De benaming Regional Protection Area (RPA) wordt gebruikt in UK’s New Vision en heeft betrekking op een opvangcentrum in de regio waar vluchtelingenstromen ontstaan en waar zowel asielzoekers verblijven die de regio niet hebben verlaten als asielzoekers die vanuit de EU naar de betreffende faciliteit zijn teruggestuurd. UK’s New Vision, p. 2. Aangezien beide termen in latere
1
ofwel nooit hebben verlaten, ofwel een aanvraag voor asiel in een lidstaat van de EU hebben ingediend en vervolgens naar dit centrum zijn overgebracht. In de TPC´s zullen de asielverzoeken worden behandeld, wat betekent dat aldaar bekeken zal worden of een persoon wel of niet als vluchteling kan worden aangemerkt. Alleen degenen die de status van vluchteling hebben gekregen, kunnen volgens een speciaal ‘herplaatsingsprogramma’ recht op verblijf in een EU-lidstaat krijgen. Dit herplaatsingsprogramma verdeelt de vluchtelingen op basis van evenredigheid over de participerende lidstaten. De ontheemden die niet in aanmerking komen voor een vluchtelingenstatus, zullen ofwel worden teruggestuurd naar hun thuisland, of, wanneer het thuisland niet veilig is, tijdelijke bescherming genieten, totdat de situatie in het land van oorsprong is verbeterd.5 Het Britse plan laat veel vragen open met betrekking tot de inrichting, het bestuur en de te volgen asielprocedures in de TPC´s. Wel geeft het Verenigd Koninkrijk enkele schoten voor de boeg. De financiering zal waarschijnlijk afkomstig moeten zijn van de lidstaten van de EU of van de EU zelf.6 Met betrekking tot het bestuur van de TPC’s spreekt het Verenigd Koninkrijk de voorkeur uit voor een leidende rol van een internationale organisatie; het VK ziet met name de UNHCR en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) als hiervoor geschikt.7 Ook ziet het Verenigd Koninkrijk een belangrijke rol weggelegd voor de UNHCR in het onderzoeken van de asielclaims en de repatriëring naar het land van herkomst van asielzoekers wiens claims zijn afgewezen.8 Over de inrichting van de asielprocedure houdt het VK zich op de vlakte. In het New Vision-document stelt het dat asielzoekers geen recht op beroep tegen einduitspraken in een asielprocedure zouden hebben, maar in de bijlage bij de Brief-Blair melt het VK dat er één laag van hoger beroep zou moeten zijn.9 Wat opvalt aan het Britse voorstel is dat de rol van Europese staten in de TPC´s tot een minimum wordt beperkt. Slechts als het gaat om de overbrenging van asielzoekers naar TPC´s, de financiering van de opvang en de eventuele heropneming binnen de grenzen van de EU hebben de EUstaten een nadrukkelijke inbreng. De feitelijke zorg voor asielzoekers in een TPC, de bescherming van deze asielzoekers en de beoordeling van de asielclaims wordt bij voorkeur overgelaten aan internationale organisaties zoals de UNHCR en de IOM. Het Verenigd Koninkrijk denkt op deze wijze een goedkoper, eerlijker en meer duurzaam asielbeleid te kunnen voeren. Het systeem van een door de EU gefinancierde regionale opvang maakt het mogelijk dat het niveau van bescherming in gebieden met aanzienlijke aantallen vluchtelingen wordt verhoogd, zorgt voor een gelijkmatige distributie van erkende vluchtelingen over de lidstaten
discussies onderling uitwisselbaar werden gebruikt, zal in deze scriptie voor het gemak alleen de term TPC worden gehanteerd. 5 UK´s New Vision, p. 18-20. 6 Ibid, p. 22; Brief-Blair, p. 6. 7 UK´s New Vision, pp. 11-12, 23; Brief-Blair, p. 6. 8 UK´s New Vision, pp. 13, 23. 9 UK´s New Vision, p. 13; Brief-Blair, p. 7.
2
van de EU, neemt in grote mate de prikkels weg voor mensensmokkel en verlaagt op den duur de kosten van het Europese asielbeleid.10
1.2. De context van het Britse voorstel en de reacties op het voorstel Het Britse voorstel staat niet op zichzelf. De toenemende stroom vluchtelingen naar Westerse staten in het laatste kwart van de twintigste eeuw en de problemen die daaruit voortkomen, hebben al eerder pleidooien voor de opvang van asielzoekers in de regio van oorsprong opgeleverd. Al in 1986 diende Denemarken een resolutie in bij de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties die dezelfde strekking had als het huidige Britse plan.11 Midden jaren ’90 deed ook Nederland een soortgelijk voorstel in het kader van besprekingen binnen het IGC, een forum van Westerse staten waarbinnen asiel- en migratievraagstukken worden besproken.12 Zowel de Deense als Nederlandse plannen werden destijds lauw ontvangen en vonden geen omzetting in concreet beleid. Meer sprekend is het door Australië sinds 2001 gehanteerde beleid dat erop is gericht asielzoekers die per schip proberen Australië te bereiken, buiten Australisch grondgebied op te vangen; door critici nogal eufemistisch aangeduid als de Pacific Solution. De Pacific Solution ontstond als nasleep van de Tampa-affaire; de controverse rond het Noorweegse schip de MV Tampa, die 438 asielzoekers van een bouwvallige vissersboot in de Indische Oceaan had opgepikt en welke de toegang tot de Australische kustwateren werd geweigerd. De asielzoekers werden uiteindelijk naar door Australië gefinancierde centra in Nauru en Papua Nieuw Guinea overgebracht, waar de asielclaims werden onderzocht. Slechts de asielzoekers waarvan werd vastgesteld dat zij daadwerkelijk vluchteling waren kregen recht op verblijf in Australië. Sinds het Tampa-incident is het staand Australische beleid om bootvluchtelingen die op weg zijn naar Australië te onderscheppen en te huisvesten in de centra in Nauru en Papua Nieuw Guinea.13 De Verenigde Staten voerden in het begin van de jaren ’90 een vergelijkbaar beleid met betrekking tot Cubaanse en Haitiaanse asielzoekers die in grote getale probeerden via de straat van Florida de VS te bereiken. Asielzoekers die op zee door de kustwacht werden onderschept werden overgebracht naar de Amerikaanse marinebasis Guantánamo Bay in Cuba, waar de Amerikaanse Immigration and Naturalization Service een eerste onderzoek uitvoerde naar de geloofwaardigheid van de asielverzoeken. Slechts die personen die vermoedelijk zouden kunnen worden aangemerkt als
10
Zie Brief-Blair, p. 3-4. De Denen stelden door de VN bestuurde opvangcentra in de regio voor, zie: U.N. Doc. A/C.3/41/L.51, 12 november 1986. 12 Nederland plaatste het onderwerp van opvang en het voeren van de asielprocedure in de regio in 1994 op de agenda van het IGC (Intergouvernementele Consultaties over Asiel-, Vluchtelingen- en Migratiebeleid in Europa, Noord-Amerika en Australië). Vanwege een gebrek aan politiek draagvlak besloot het IGC om de Nederlandse voorstellen niet nader uit te werken. Zie: Secretariaat van het IGC, Working Paper on Reception in the Region of Origin, Geneve, september 1994, gevolgd door: Secretariaat van het IGC, Reception in the Region of Origin, Draft follow-up to the 1994 Working Paper, Geneve, augustus 1995. 13 Zie voor een meer uitgebreide bespreking: T. Magner, ‘A Less than ‘Pacific’ Solution for Asylum Seekers in Australia’, International Journal of Refugee Law, vol. 16, no. 1, 2004, pp. 53-90 en E. Willheim, ‘MV Tampa: The Australian Response, International Journal of Refugee Law, vol. 15, no. 2, 2003, pp. 159-192.
11
3
vluchteling, werden in staat gesteld door te reizen naar de VS voor het indienen van een formeel asielverzoek. Mede dankzij de politieke omwentelingen in Haïti, werd dit beleid begin 1996 gestaakt. Het Britse plan is, met andere woorden, geenszins nieuw. Daarnaast lijkt het voorstel goed te passen in het concept van een versterking van de opvang van vluchtelingen in de regio van oorsprong zoals dat wordt gepropageerd door zowel de UNHCR als de Europese Raad en de Europese Commissie. De UNHCR lanceerde in 2002 de Agenda for Protection en in aansluiting daarop later dat jaar de zogenaamde Convention-plus. Met de Agenda for Protection hoopt de UNHCR de bescherming van vluchtelingen wereldwijd naar een hoger niveau te tillen en het vluchtelingenbeleid aan te passen aan de huidige omstandigheden en dreigingen. De Agenda for Protection richt zich met name op een versterking van de opvang van vluchtelingen in ontwikkelingslanden: de opvangcapaciteit in deze landen moet worden vergroot, de opvang moet meer betrouwbaar en veiliger worden en het niveau van voorzieningen moet worden verbeterd.14 De Convention-plus is een verzamelnaam voor nieuw te sluiten multilaterale afspraken die de ambities van de Agenda for Protection moeten verwezenlijken, afspraken die als het ware ‘bovenop’ het Vluchtelingenverdrag van 1951 komen.15 De partners van de Europese Unie onderkenden in 1999 in Tampere de noodzaak om te komen tot een gezamenlijke aanpak van asiel- en immigratievraagstukken. Het daaruit voortkomende Tampere-programma – en aansluitend daarop het Den Haag-programma – richt zich niet slechts op de totstandkoming van een gemeenschappelijk Europees asielbeleid op het gebied van toelating van migranten en asielzoekers, maar heeft ook een belangrijke externe dimensie. De Europese Raad heeft zich tot doel gesteld in samenwerking met derde landen de opvang en bescherming van vluchtelingen in een zo vroeg mogelijk stadium – oftewel: voordat asielzoekers de EU bereiken – te versterken.16 Om hieraan uitvoering te geven onderzoekt de Europese Commissie welke instrumenten geschikt zijn om deze externe dimensie vorm te geven. Naast financiële ondersteuning van derde landen die met grote aantallen vluchtelingen kampen, stelt de Europese Commissie onder andere voor om EU Regional Task Forces in te stellen; teams van Europese ambtenaren die derde landen moeten assisteren en informeren met betrekking tot het management van asielstromen. Deze Task Forces zouden bijvoorbeeld behulpzaam kunnen zijn bij het tegengaan van illegale migratie en informatie kunnen verstrekken met betrekking tot de vereisten voor asielverlening in de lidstaten van de EU. Hiermee samenhangend stelt de Europese Commissie voor om Protected Entry Procedures in regio’s van oorsprong in te stellen. Deze Protected Entry Procedures bieden vluchtelingen de mogelijkheid
14
UNHCR, ‘Agenda for Protection’, A/AC.96/965/Add.1, 26 juni 2002, p. 4. ; UNHCR Convention Plus Unit, ‘‘Convention Plus’: Questions and Answers,’ vernieuwd 20 mei 2003, beschikbaar op www.unhcr.ch. 16 Council of the European Union, ‘Presidency Conclusions of the Brussels European Council 4/5 november 2004’, 14292/1/04 REV 1, Brussel, 8 december 2004.
15
4
om al in de regio van oorsprong een aanvraag voor asiel in een EU-lidstaat in te dienen, wat eventueel wordt gevolgd door de afgifte van een visum voor tijdelijk verblijf in de betreffende EU-lidstaat.17 Alhoewel de Britse plannen dus goed getimed waren en aansloten op internationale initiatieven om de aanpak van het mondiale asielvraagstuk een nieuwe impuls te geven, waren de reacties op het voorstel niet onverdeeld positief. Nederland en Denemarken steunden het voorstel, maar andere lidstaten – met name Duitsland, Zweden en Frankrijk, de Europese Commissie en een aantal prominente non-gouvernementele organisaties waren minder te spreken over de Britse ideeën.18 De kern van de kritiek van deze landen en organisaties wordt gevormd door de zorg dat asielzoekers in de TPC’s niet hetzelfde niveau van bescherming zullen ondervinden als in asielzoekerscentra binnen de EU. De vrees bestaat dat de leefomstandigheden in de TPC’s inferieur zullen zijn aan de omstandigheden in Europese centra, dat asielprocedures in de TPC’s met minder waarborgen zullen zijn omgeven, dat mensenrechten in de TPC’s niet kunnen worden gegarandeerd en dat de belofte van heropneming in de EU, wanneer een vluchteling als zodanig is erkend, niet zal worden nagekomen. Meer algemeen stelden de criticasters dat het Britse plan neerkwam op een goedkoop Westers afschuiven van de verantwoordelijkheid voor het asielvraagstuk op landen in de derde wereld en op internationale organisaties, die beiden vaak onvoldoende toegerust zijn om blijvende oplossingen te bieden.
1.3. Doel van de scriptie, afbakening en methodiek Het Verenigd Koninkrijk voorziet geen juridische obstakels voor het overbrengen van vluchtelingen naar de zogeheten TPC’s. Het voornaamste waaraan volgens het VK moet worden voldaan, is een eerbiediging van het non-refoulementsbeginsel uit het Vluchtelingenverdrag. Organisaties als Amnesty International en Human Rights Watch, evenals de Europese Commissie, zijn meer sceptisch over de juridische haalbaarheid van het plan. Zo menen Human Rights Watch en Amnesty dat het voorstel in elk geval een schending inhoudt van art. 31 van het Vluchtelingenverdrag en art. 14 van de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens. Beide organisaties vrezen bovendien dat het TPC-plan op gespannen voet staat met diverse bepalingen uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Internationale Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (IVBPR).19 De Europese Commissie merkt in algemene zin op dat het de vraag is in hoeverre de overdracht van asielzoekers verenigbaar is met het Vluchtelingenverdrag, bestaande EU-wetgeving en
17
Zie voor een bespreking van de EU Regional Task Forces, Protected Entry Procedures en andere voorstellen die verband houden met de opvang van vluchtelingen in de regio: Commission of the European Communities, Communication to the Council and the European Parliament. Towards more aacessible, equitable and managed asylum systems, COM (2003) 315 final, Brussel, 3 juni 2003 (hierna: COM (2003) 315 final), m.n. pp. 13-19. 18 Zie voor de reacties o.a.: ‘Brief over bescherming in de regio van de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie en de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan de Voorzitter van de Tweede Kamer’, 28 mei 2003; COM (2003) 315 final; Amnesty International Public, Unlawful and unworkable – Amnesty International’s views on proposals for extra-territorial processing of asylum claims, IOR 61/004/2003, april 2003; Human Rights Watch, An Unjust ‘Vision’ for Europe’s Refugees, 17 juni 2003. 19 Amnesty International Public, pp. 20-25, Human Rights Watch, pp. 5-11.
5
nationale wetgevingen. Ook merkt de Europese Commissie op dat het onduidelijk is in hoeverre overbrengende staten verantwoordelijk blijven voor asielzoekers die zij in TPC’s onderbrengen.20 Het doel van deze scriptie is om dergelijke juridische vraagstukken te beantwoorden. Dit doel vraagt onmiddellijk om een afbakening. De ruimte die een scriptie laat is onvoldoende om alle mogelijke juridische obstakels voor de TPC-plannen te onderzoeken. Om die reden zal in de eerste plaats de EU-regelgeving buiten beschouwing worden gelaten. Hiervoor is gekozen omdat het EUbeleid rondom asiel nog grotendeels in de steigers staat en bovendien omdat EU-lidstaten, wanneer zij daadwerkelijk uitvoering willen geven aan het Britse voorstel, ervoor kunnen kiezen om deze regelgeving aan te passen. Ook de nationale wetgevingen van EU-staten zullen buiten bespreking blijven. Gezien het feit dat deze scriptie geschreven wordt in het kader van de afstudeervariant internationaal recht, mag deze keuze voor zich spreken. De scriptie beperkt zich aldus tot mogelijke beperkingen en voorwaarden voor de TPCplannen die voortkomen uit het volkenrecht – het Europese recht daar niet bij rekenend. Binnen het volkenrecht is vervolgens gekozen voor een toespitsing op de voorwaarden en beperkingen die voortvloeien
uit
het
EVRM
en
het
IVBPR.
De
keuze
voor
deze
twee
algemene
mensenrechtenverdragen is in de eerste plaats gebaseerd op het gegeven dat beide verdragen pogen de meest fundamentele rechten te waarborgen. Wanneer we aannemen dat het EVRM en het IVBPR inderdaad een neerslag zijn van de meest basale en algemeen geaccepteerde waarden van in elk geval Westerse samenlevingen, is wellicht ook de meest belangrijke vraag die beantwoord moet worden hoe de TPC-plannen zich verhouden tot deze mensenrechtenverdragen. In de tweede plaats is voor een bespreking van het EVRM en het IVBPR gekozen, omdat veel kritiek op de TPC-plannen zich juist richt op een mogelijke strijd van deze plannen met algemeen geaccepteerde mensenrechten. De derde en meest belangrijke reden is, tot slot, dat er met betrekking tot de extra-territoriale reikwijdte van het EVRM en het IVBPR de nodige controverse bestaat. Het is niet geheel duidelijk of, en zo ja onder welke voorwaarden, staten gehouden zijn mensenrechten te garanderen aan personen die zich buiten het grondgebied van die staat bevinden. Voor het onderwerp van deze scriptie – de extra-territoriale opvang van asielzoekers – is het relevant om te bezien of de reikwijdte van het EVRM en het IVBPR dusdanig is dat uit deze verdragen verplichtingen kunnen worden afgeleid die staten hebben ten aanzien van asielzoekers die buiten het eigen grondgebied worden opgevangen. Uit deze laatste opmerking volgen ook de twee centrale vragen van deze scriptie: (1.) onder welke voorwaarden is de overdracht van asielzoekers naar TPC’s volgens het EVRM en het IVBPR toegestaan en (2.) in welke situaties blijven Westerse staten verantwoordelijk voor eventuele mensenrechtenschendingen die plaatsvinden wanneer asielzoekers buiten het eigen grondgebied worden opgevangen. In hoofdstuk 2 zal de eerste vraag beantwoord worden. Kernbegrip in dit hoofdstuk is het principe van non-refoulement. Alhoewel het principe van non-refoulement een algemeen geaccepteerd 20
COM (2003) 315 final, p. 6. Human Rights Watch meent dat overbrengende staten verantwoordelijk blijven voor de asielzoekers die zij hebben overgebracht, zie: Human Rights Watch, pp. 10-11.
6
beginsel is in het geschreven en ongeschreven internationale recht, bestaat over de reikwijdte van het begrip onenigheid. Met betrekking tot het EVRM en het IVBPR is het met name de vraag welke mensenrechtenbepalingen een verbod van refoulement in zich dragen. In hoofdstuk 2 wordt uitvoerig op deze vraag ingegaan en uit de reikwijdte van het non-refoulementbeginsel zullen – in algemene termen – criteria worden afgeleid waaraan de overdracht van asielzoekers naar TPC’s moet voldoen. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens de vraag beantwoord welke extra-territoriale verplichtingen het EVRM en het IVBPR in zich dragen in relatie tot de opvang van asielzoekers buiten het grondgebied van een staat. Hier is het in de eerste plaats de vraag in welke situaties er sprake is van extra-territoriale jurisdictie: kunnen extra-territoriale mensenrechtenschendingen, en zo ja, onder welke voorwaarden, binnen de rechtsmacht en, daarmee samenhangend, de verantwoordelijkheid van (Westerse) staten worden gebracht? Daarnaast is het de vraag of staten de verantwoordelijkheid die zij onder het EVRM en het IVBPR dragen voor de zorg voor asielzoekers kunnen overdragen aan bijvoorbeeld een gastland of een internationale organisatie. En wanneer dit mogelijk is, is het de vraag in hoeverre staten verantwoordelijk blijven voor mensenrechtenschendingen die voortvloeien uit een dergelijke overdracht van bevoegdheden. Bovenstaande vragen zullen beantwoord worden door gebruikmaking van de beschikbare relevante jurisprudentie, verdragen en beschouwingen van rechtsgeleerde auteurs. In hoofdstuk 3 zal bovendien, met betrekking tot het leerstuk van de statelijke verantwoordelijkheid, uitgebreid worden stilgestaan bij de door de International Law Commission (ILC) opgestelde Articles on State Responsibility. Uit deze bronnen zullen de verantwoordelijkheden worden gedestilleerd die staten dragen voor asielzoekers die zij willen overbrengen naar derde landen. Het doel van deze scriptie is niet om de TPC-plannen concreet te toetsen aan het EVRM en het IVBPR. Hiervoor is al gezegd dat het Britse plan veel vragen open laat met betrekking tot de inrichting van de TPC’s. Zonder concrete plannen is ook geen concrete toetsing mogelijk. Wel zal het Britse voorstel, tezamen met het later door de Denen geformuleerde memorandum over de extra-territoriale opvang van asielzoekers21, gebruikt worden als achtergrond voor de te trekken conclusies.
1.4. Relevantie Omdat het Britse voorstel niet bij elke lidstaat in goede aarde viel, kon er op Europees niveau geen consensus over de plannen worden gevonden. Aansluitend op de kritiek van diverse lidstaten verklaarde de Europese Commissie in juni 2003 dat het de Britse constatering dat het huidige 21
Op 23 april 2003 organiseerde Denemarken een top waarbij de Britse plannen werden besproken. Op deze top waren, naast Denemarken, Nederland, het Verenigd Koninkrijk, de Europese Commissie, de IGC, de IOM en de UNHCR vertegenwoordigd. De top resulteerde in een door het Deense Ministerie voor Vluchtelingen, Immigratie en Integratie opgesteld memorandum (getiteld: ‘Protection in the Region/Transit Processing Centres. Legal, Practical and Financial Issues’) dat de conclusies van de besprekingen samenvatte en waarin een aantal voorstellen werden gedaan met betrekking de mogelijke inrichting van de TPC’s. Het Deense ministerie wenst het memorandum niet vrij te geven, maar het document is wel uitgelekt naar de aan de Zweedse universiteit van Lund verbonden Prof. G. Noll, die uitgebreid uit het memorandum heeft geciteerd. Zie G. Noll, ‘Visions of the Exceptional: Legal and Theoretical Issues Raised by Transit Processing Centres
7
asielbeleid op tal van terreinen faalt weliswaar onderschrijft, maar dat de Britse oplossing voor dit falen niet past binnen het in ontwikkeling zijnde gezamenlijke asielbeleid, dat, in de woorden van de Commissie, immers is gebaseerd op het beginsel van gedeelde verantwoordelijkheid voor de opvang van asielzoekers en niet op het verschuiven van deze verantwoordelijkheid naar derde landen.22 De Europese Raad bevestigde deze visie op de top in Thessaloniki eind juni 2003.23 Het concept van de opvang van asielzoekers in TPC’s als onderdeel van een gezamenlijk Europees asielbeleid zal dus, in ieder geval op korte termijn, geen doorgang vinden. Dat maakt het onderwerp van deze scriptie niet irrelevant. In de eerste plaats hebben we gezien dat het Britse plan in de bredere context moet worden gezien van internationale pogingen om Westerse staten meer nadrukkelijk te betrekken bij de opvang van vluchtelingen in de derde wereldlanden. Het is van belang om te onderzoeken in hoeverre Westerse staten, wanneer zij betrokken zijn bij deze opvang, ook verantwoordelijkheden dragen als het gaat om het garanderen van mensenrechten aan deze opgevangen asielzoekers. In de tweede plaats heeft het Verenigd Koninkrijk laten weten dat het de mogelijkheid niet uitsluit dat het, wanneer er geen Europese consensus kan worden bereikt, unilateraal of met een beperkt aantal Europese partners, uitvoering geeft aan (onderdelen van) de TPC-plannen. Dit zou bijvoorbeeld kunnen gebeuren door middel van het sluiten van zogenaamde ‘migration partnerships’ met derde landen. In 2004 trad het Verenigd Koninkrijk in onderhandeling met de regeringen van Tanzania en Zuid Afrika om hiertoe afspraken te maken; deze hebben tot op heden echter niet tot concreet resultaat geleid.24 Opmerkelijk is verder, ten derde, dat het Britse plan op Europees niveau ook door andere staten levend wordt gehouden. Duitsland, dat in een eerder stadium fel tegenstander van de plannen was, stelde samen met Italië in oktober 2004 op een bijeenkomst van de Raad van Ministers voor Binnenlandse Zaken en Justitie voor om het Britse plan onderdeel te laten zijn van de externe dimensie van het gemeenschappelijke asielbeleid.25 Ten vierde, tot slot, lijkt er een trend te zijn ontstaan onder geïndustrialiseerde staten om asielzoekers vaak al ‘aan de poort’ tegen te houden en terug te sturen naar een derde land waarmee afspraken over opvang zijn gemaakt. De voorbeelden van de Pacific Solution en de Amerikaanse aanpak van Haïtiaanse en Cubaanse asielzoekers zijn genoemd, maar ook in Europa is een dergelijke trend waarneembaar. Zo sloot de Italiaanse regering in juli 2004 een overeenkomst met Libië met als doel asielzoekers die per boot vanuit Libië proberen Italië te bereiken, te onderscheppen en terug te sturen. Nadat in het najaar van 2004 het eiland Lampedusa werd overspoeld door asielzoekers die er niettemin in slaagden vanuit Libië de Italiaanse kust te bereiken,
and Protection Zones’, European Journal of Migration and Law, vol. 5, 2003, pp. 303-341. De verwijzingen van Noll naar het memorandum zullen in deze scriptie worden gebruikt en aangeduid als ‘Het Deense Memorandum’. 22 COM (2003) 315 final, p. 13. 23 Council of the European Union, ‘Presidency Conclusions of the Thessaloniki European Council 19/20 juni 2003’, 11638/03 POLGEN 55, Brussel, 1 oktober 2003, paras. 25-26. 24 Uit: The Information Centre about Asylum and Refugees in the UK (ICAR), Navigation guide: Regional protection zones and transit processing centres, November 2004, pp. 20-21. 25 Die Welt, ‘Außenminister distanzieren sich von Schilys Asyl-Plänen’, 4 oktober 2004.
8
besloot de Italiaanse regering begin oktober 2004 zelfs om deze asielzoekers, zonder asielverzoeken in behandeling te nemen, terug te zenden naar Libië.26 Al deze ontwikkelingen overziende, moet geconcludeerd worden dat de discussie rondom de opvang van asielzoekers in de regio en het in behandeling nemen van asielverzoeken buiten het grondgebied van de EU, geenszins definitief is afgesloten. De discussie ligt in het verlengde van pogingen van Europese staten om de toestroom van asielzoekers naar het eigen grondgebied beter te reguleren en – als het even kan – te verminderen. Wanneer in de toekomst, als gevolg bijvoorbeeld van nieuwe crisissituaties, de druk op het Europese asielsysteem weer wordt vergroot, is het niet ondenkbaar dat onderdelen van de Britse plannen opnieuw als oplossing worden aangedragen en het is van groot belang om te weten hoe deze plannen zich in dat geval verhouden tot de verplichtingen die Europese staten hebben volgens het EVRM en het IVBPR.
26
BBC News, ‘Italy sends back island migrants’, 4 oktober 2004.
9
2. HET VERBOD VAN REFOULEMENT EN DE OVERDRACHT VAN ASIELZOEKERS NAAR TRANSIT PROCESSING CENTRES
2.1. Introductie Kunnen staten asielzoekers zomaar de toegang weigeren? Hebben staten niet de volkenrechtelijke verplichting asielzoekers onderdak te verlenen en bij te staan? Het tegenhouden van asielzoekers ‘aan de poort’ en de overdracht van asielzoekers naar TPC’s zonder voorafgaande procedure kent twee vormen van volkenrechtelijke beperkingen.27 In de eerste plaats dienen staten als vanzelfsprekend uitvoering te geven aan internationale verplichtingen. In dit verband zijn met name het vluchtelingenverdrag en de diverse mensenrechtenverdragen relevant. In de tweede plaats is het verwijderingsrecht afhankelijk van de goede wil van ontvangende staten. Aangezien deze scriptie uitgaat van de fictie van het bestaan van een TPC, doet deze beperking hier niet ter zake. Verondersteld wordt dat er een vorm van een overnameovereenkomst bestaat tussen de zendende staat en de ontvangende staat waarin de TPC is gelegen. De beperkingen die voortvloeien uit aangegane internationale verplichtingen zullen hieronder worden besproken. De vraag is in het bijzonder op welke wijze het EVRM en het IVBPR beperkingen stellen aan de overdracht van asielzoekers naar TPC’s en welke criteria daaruit afgeleid kunnen worden: aan welke voorwaarden moet zijn voldaan, wil een asielzoeker naar een TPC mogen worden verwijderd?
2.2. Geen recht op asiel De internationale gemeenschap heeft in de 20e eeuw oog gehad voor de zwakke en onzekere juridische positie waarin asielzoekers vaak verkeren en volkenrechtelijke instrumenten ontwikkeld ter verbetering hiervan.28 Staten hebben echter nooit de exclusieve bevoegdheid over de toegang en uitzetting van individuen willen opgeven.29 Hiermee samenhangend hebben staten zich het prerogatief voorbehouden om te kunnen beslissen over asielverlening.30 Pogingen om het recht op asiel in internationale
verdragen
vluchtelingenverdrag
van
op
te
1951
nemen ontbreekt
zijn het
daarom recht
nooit op
succesvol
asiel,
evenals
geweest. in
de
In
het
diverse
mensenrechtenverdragen.
27
Ontleend aan: K. Zwaan, Veilig Derde Land: de exceptie van het veilig derde land in het Nederlandse asielrecht, Dissertatie Nijmegen, 2003, p. 77. 28 Voor een overzicht, zie G.S. Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, 2e druk, Oxford, Clarendon, 1996, pp 117137. 29 Ibid, p. 102. 30 S. Da Lomba, The Right to seek Refugee Status in the European Union, Antwerpen, Intersentia, 2004, p. 9.
10
Asielzoekers hebben volgens artikel 14 van de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens wel ‘het recht om in andere landen asiel te zoeken en te genieten’. Dit houdt echter niet meer in dan een recht om de eigen staat te verlaten en om elders asiel te zoeken, zonder dat andere staten verplicht zijn asiel ook daadwerkelijk te verlenen.31 Opmerkelijk is dat in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie wel een recht op asiel is opgenomen: ‘Het recht op asiel is gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 en het Protocol van 31 januari 1967 betreffende de status van vluchtelingen …’.32 Vooralsnog echter, is het Handvest niet bindend, waardoor dit recht niet voor een rechter ingeroepen kan worden.33 Bovendien is het niet geheel duidelijk of het recht op asiel in het Handvest zo absoluut gelezen moet worden. Da Lomba meent dat de bijzin ‘met inachtneming van’ er op duidt dat de EU-lidstaten slechts hebben willen verzekeren dat een gezamenlijk asielbeleid de bepalingen van het vluchtelingenverdrag respecteert, wat zou betekenen dat de reikwijdte van het Handvest niet uitstijgt boven die van het vluchtelingenverdrag.34 Voor deze stelling is steun te vinden in de uitleg die zowel de Raad van Ministers als het Europees Parlement aan het artikel geven.35 Het is interessant om te bezien of, wanneer het Handvest wel bindend wordt, ook nationale rechters en het Hof van Justitie deze uitleg zullen delen. Een letterlijke lezing van het artikel lijkt een dergelijke beperkte interpretatie namelijk niet te rechtvaardigen.
2.3. De expliciete verboden van refoulement Uit het ontbreken van een recht op asiel in het internationale recht moet worden afgeleid dat staten in elk geval geen principiële plicht hebben om asielzoekers op het eigen grondgebied op te vangen. Niettemin betekent dit niet dat een staat elke asielzoeker klakkeloos aan de grens mag weigeren. Het ontbreken van het recht op asiel wordt in het internationale recht voor een goed deel gecompenseerd door het principe van non-refoulement. Dit beginsel verbiedt staten personen uit te zetten naar gebieden waar zij een ernstig risico lopen om bijvoorbeeld te worden vervolgd, gefolterd of 31
De opstellers van de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens hebben een recht op asiel voor individuen uitdrukkelijk willen uitsluiten: G.S. Goodwin-Gill, p. 175 en M. Bostock, ‘Legal Obligations owed to the Asylum Seekers on the MV Tampa’, International Journal of Refugee Law, vol. 14, 2002, p. 283. Terzijde zij hier vermeld dat de UVRM niet rechtens bindend is. 32 C-364/01, art. 18. 33 Dit veranderd wanneer de Europese Grondwet wordt geratificeerd; in deel II van de Grondwet is het handvest opgenomen. Voorlopige geconsolideerde versie van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, Brussel, 25 juni 2004, art. II-18. 34 Da Lomba, p. 9. 35 De Raad van Ministers stelt kortaf: ‘The text of the Article is based on TEC Article 63 which requires the Union to respect the Geneva Convention on Refugees.’ Council of the European Union: Charter of Fundamental Rights of the European Union; Explanations relating to the complete text of the Charter, Luxemburg, december 2000, p. 36. En de Commissie van Burgelijke rechten en vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement: ‘The right to asylum provided for by the Charter is based on article 63 CE which, in the framework of the establishment of an area of freedom, security and justice, provides for the putting in place of an asylum policy common to all member states. The putting in place of this policy is expressly subject to the Geneva Convention and the Protocol on the status of refugees, which are universal in scope. This right is not unequivocally guaranteed, but once asylum has been granted, it brings with it at international level a status entitling the person to the same treatment as nationals of the country concerned, or the most privileged foreigners.’ Commissie van Burgelijke rechten en vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement, Commentaar bij het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, in te zien via: www.europarl.eu.int.
11
onmenselijk behandeld.36 Een aantal bepalingen uit verdragen zien uitdrukkelijk op de verwijdering van personen uit een land en stellen aanzienlijke beperkingen aan deze verwijdering. Dit zijn de expliciete verboden van refoulement. De voor asielzoekers meest in het oog springende is art. 33 lid 1 van het vluchtelingenverdrag: ‘Geen der Verdragsluitende Staten zal, op welke wijze ook, een vluchteling uitzetten of terugleiden naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging’. Deze bepaling heeft betrekking op de uitzetting van vluchtelingen, waarbij opgemerkt moet worden dat onder vluchtelingen ook asielzoekers worden verstaan, omdat anders van een effectieve bescherming van vluchtelingen geen sprake is. Een asielzoeker kan immers vluchteling zijn, ook al is hij of zij als zodanig nog niet erkend.37 Een ander expliciet refoulementverbod is neergelegd in art. 3 lid 1 van het Anti-folterverdrag.38 Deze bepaling verbiedt de verwijdering van personen naar een staat wanneer er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de persoon in die staat wordt onderworpen aan foltering. Overige expliciete verboden van refoulement zijn in het kader van deze scriptie minder relevant, omdat ze ofwel geen betrekking hebben op de verwijdering van asielzoekers (art. 45 van de 4e Geneefse Conventie39), ofwel geen werking hebben op het grondgebied van de EU (art. II(3) van de Vluchtelingenconventie van de Organisatie van Afrikaanse Eenheid40; art. 22(8) van het Amerikaans Verdrag voor de Rechten van de Mens41), ofwel omdat ze geen bindende werking hebben (art. 3 van de Declaration on Territorial Asylum42).
2.4. Impliciete verboden van refoulement Artikel 33 lid 1 Vluchtelingenverdrag en art. 3 lid 1 Anti-folterverdrag zien expliciet op de verwijdering van personen naar het grondgebied van een andere staat. Naast deze expliciete refoulementverboden zijn er een aantal bepalingen uit mensenrechtenverdragen die niet direct betrekking hebben op de uitzetting van personen, maar wel worden geïnterpreteerd als inhoudende een verbod op uitzetting wanneer de uitzetting het gevolg heeft dat personen worden blootgesteld aan de in deze artikelen verboden gedragingen. Dit zijn de impliciete refoulementverboden. Het meest sprekende verbod in deze categorie vormt art. 3 EVRM, welke staten verbiedt personen te onderwerpen aan marteling en onmenselijke of vernederende behandelingen. Dat art 3. EVRM aan 36
Zie bijvoorbeeld: E. Lauterpacht en D. Betlehem, The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulemen: Opinion, rapport aan de Hoge Commisaris voor de Vluchtelingen, 20 juni 2001, paras. 2-3. Het principe van non-refoulement ziet overigens niet slechts op de uitzetting van asielzoekers, maar op alle vormen van verwijdering van personen, zoals bijvoorbeeld de strafrechtelijke uitlevering van verdachten. Zie ook hierna, noot 44. In deze scriptie zullen de termen uitzetting, verwijdering en overdracht als onderling uitwisselbaar worden gebruikt. 37 Goodwin-Gill, p. 137. En voor een uitgebreide argumentatie: Lauterpacht en Betlehem, paras. 89-99. 38 Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, art. 3. 39 ‘Convention Relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War’, 12 augustus 1949; de bepalingen van deze conventie zijn slechts van toepassing ten tijde van een gewapend conflict tussen twee verdragspartijen. 40 ‘OAU Convention Governing Specific Aspects of Refugee Problems in Africa’, 1969, 1001 UNTS 3. 41 ‘American Convention on Human Rights (“Pact of San José, Costa Rica”)’, 1969, 9 ILM 673. 42 Deze verklaring werd unaniem aangenomen als resolutie door de Algemene Vergadering van de VN; ‘Declaration on Territorial Asylum’, 14 december 1967, A/RES/2132 (XXII).
12
verwijdering in de weg kan staan heeft het EHRM geaccepteerd in de zaak Soering.43 Later is deze uitspraak bevestigd in onder meer de zaken Cruz en Vilvarajah.44 Een equivalent van het verbod van art. 3 EVRM is opgenomen in artikel 7 van het IVBPR. Het Mensenrechtencomité heeft bepaald dat ook dit artikel onder omstandigheden aan de overdracht van personen in de weg staan.45 Veel auteurs beperken zich bij een bespreking van de impliciete refoulementverboden tot art. 3 EVRM en art. 7 IVBPR.46 Het Verenigd Koninkrijk gaat in zijn New Vision uitsluitend in op de mogelijke belemmering die door art. 3 EVRM wordt gevormd voor het plan om asielzoekers op te nemen in TPC’s.47 De vraag is evenwel of niet ook andere mensenrechtenbepalingen een verbod van refoulement in zich dragen. Immers, vrijwel elke mensenrechtenbepaling leent zich voor de redenering dat wanneer na uitzetting een schending van de materiële norm dreigt, de uitzetting om die reden verboden is. Hieronder zal onderzocht worden welke bepalingen van achtereenvolgens het EVRM en het IVBPR een verbod van refoulement kunnen inhouden.
2.4.1. Het EVRM en impliciete verboden van refoulement In de zaak Soering heeft het EHRM bepaald dat niet elke bepaling van het EVRM hoeft te zijn gewaarborgd in het land waarnaar verwijderd wordt: ‘Article 1 cannot be read as justifying a general principle to the effect that, … , a Contracting State may not surrender an individual unless satisfied that the conditions awaiting him in the country of destination are in full accord with each of the safeguards of the Convention.’48 Dat artikel 3 EVRM wèl aanleiding kan geven tot een uitzettingsverbod vloeit volgens het EHRM voort uit de fundamentele aard van deze bepaling: ‘Article 3 makes no provision for exceptions and no derogation from it is permissible under art. 15 in time of war or other national emergency. This absolute prohibition of torture and inhumane or degrading treatment or punishment … shows that art. 3 enshrines one of the fundamental values of democratic societies making up the Council of Europe.’49 Het EHRM verwijst daarnaast naar art. 3 van het Antifolterverdrag, naar het IVBPR en het Amerikaanse Verdrag van de Rechten van de Mens, waarin soortgelijke verboden zijn opgenomen. Juist omdat artikel 3 EVRM een fundamenteel en universeel 43
EHRM 7 juli 1989, zaak 14038/88 (Soering v. United Kingdom), par. 85. Alhoewel het in de zaak Soering ging om de uitlevering van een verdachte, heeft het Hof in latere zaken bevestigd dat dezelfde principes gelden in zaken waar verwijdering (van asielzoekers) aan de orde is; zie bijvoorbeeld: EHRM 28 november 1996, zaak 23366/94 (Nsona v. the Netherlands), par. 92. 44 EHRM 20 maart 1991, zaak 15576/89 (Cruz Varas v. Sweden); EHRM 30 oktober 1991, zaak 13163/87 (Vilvarajah v. United Kingdom). 45 MRC, General Comment No. 20, HRI/HEN/1/Rev.1, 28 juli 1994, par. 9 en MRC 18 november 1993, zaak CCPR/C/48/D/470/1991 (Kindler v. Canada), par. 6.2. 46 Zie bijvoorbeeld: Lauterpacht en Betlehem, paras 7-8; K. Zwaan, Veilig Derde Land: de exceptie van het veilig derde land in het Nederlandse asielrecht, Dissertatie Nijmegen, 2003, p. 9; B.P. Vermeulen, ‘Naar een Europees Asielrecht. Hoofdlijnen en Kernvragen’, in: B.P. Vermeulen (red.), Naar een Europees asielrecht, Utrecht, Lemma, 2002, p. 30 e.v. 47 UK’s New Vision, p. 9 en Brief-Blair, pp. 4-5. 48 EHRM 7 juli 1989, zaak 14038/88 (Soering v. United Kingdom), par. 86. Alhoewel het in de zaak Soering om de uitlevering van een verdachte ging, zijn de principes met betrekking tot de werking van het refoulementverbod op elke vorm van verwijdering van toepassing; het Hof heeft dit in de zaak Cruz Varas uitdrukkelijk gesteld: ‘Although the present case concerns expulsion as opposed to a decision to extradite, the Court considers that the above principle also applies to expulsion decisions and a fortiori to cases of actual expulsion.’ EHRM 20 maart 1991, zaak 15576/89 (Cruz Varas v. Sweden), par. 70.
13
geldend beginsel is, vindt het EHRM dat deze bepaling ook ziet op de condities in een land waarnaar wordt verwijderd, zelfs als dit land geen partij is bij het EVRM: ‘Article 3, … also extends to cases in which the fugitive would be faced in the receiving State by a real risk of exposure to inhuman or degrading treatment or punishment proscribed by that Article.’50 Het EHRM sluit evenwel niet uit dat ook andere bepalingen in de weg kunnen staan aan uitzetting. In de zaak Soering kwam tevens art. 6 EVRM (het recht op een eerlijk proces) aan bod. Het Hof oordeelde dat ook deze bepaling in beginsel een verbod van refoulement kan inhouden: ‘The Court does not exclude that an issue might exceptionally be raised under Article 6 by an extradition decision in circumstances where the fugitive has suffered or risks suffering a flagrant denial of a fair trial in the requesting country.’51 Het Hof acht het in uitzonderlijke omstandigheden, namelijk wanneer er sprake is van een flagrante schending van het recht op een eerlijk proces, mogelijk dat art. 6 EVRM verwijdering naar een ander land verbiedt. Anders dan bij de toepassing van art. 3 EVRM, lijkt het Hof de lat voor de toepasbaarheid van art. 6 een niveau hoger te leggen; slechts ernstige schendingen kunnen in de weg staan aan uitzetting. Hoe nu, moet de uitspraak van het Hof in de zaak Soering worden uitgelegd? Het Hof stelt enerzijds dat het EVRM niet ‘integraal’ in het land waarnaar wordt verwijderd hoeft te worden nageleefd, maar anderzijds dat er wel omstandigheden zijn waaronder uitzetting op grond van een dreigende schending van het EVRM verboden kan zijn. Aan de hand van welk criterium bepaalt het Hof nu of een bepaling uit het EVRM aan verwijdering in de weg kan staan? De uitspraak van het Hof heeft geleid tot enige controverse bij rechtsgeleerde auteurs met betrekking tot de reikwijdte van het non-refoulementbeginsel in de zin van het EVRM. Hieronder zullen drie interpretaties kort besproken worden. Onder andere Ermacora, Smeulers en Vögler menen dat de uitspraak in de zaak Soering aldus gelezen moet worden dat slechts enkele rechten uit het EVRM een verwijderingsbeletsel vormen.52 Volgens deze redenering dragen sommige bepalingen uit het EVRM wèl en andere bepalingen geen verbod van refoulement in zich. Volgens Vögler kunnen alleen die bepalingen uit het EVRM aan verwijdering in de weg staan die tot het internationale ius cogens behoren.53 De vraag is dan welke bepalingen dat zijn.54 Ercamora en Kälin sluiten aan op de uitspraak van het Hof in de Soering-zaak
49
EHRM 7 juli 1989, zaak 14038/88 (Soering v. United Kingdom), par. 88. Ibid. 51 EHRM 7 juli 1989, zaak 14038/88 (Soering v. United Kingdom), par. 113. Deze opmerking werd in soortgelijke bewoordingen overgenomen in EHRM 26 juni 1992, zaak 12747/87 (Drozd and Janousek v. France and Spain), r.o. 110. 52 A. Smeulers, In staat van uitlevering, Intersentia, 2003, pp. 61-62; F. Ermacora, ‘The Application of the ECHR in Asylum Cases’, in: R. Lawson en M. De Blois (red.), The Dynamic of the Protection of Human Rights in Europe. Essays in Honour of Henry G. Schermers, vol. III, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1994, p. 162; T. Vögler, ‘The scope of extradition in the light of the European Convention on Human Rights’, in: F. Matscher en H. Petzhold (red.), Protecting Human Rights: The European Dimension, Essays in Honour of G.J. Wiarda, Köln, Carl Heymanns, 1988, p. 669; Zie ook W. Kälin, Das Prinzip des Nonrefoulement, Bern, Peter Lang, 1982, p. 181. 53 Vögler, p. 670. 54 Vögler zelf blijft op die vraag het antwoord schuldig. Hij stelt dat alhoewel het ius cogens een steeds groter wordende groep internationale normen omvat, in elk geval niet het gehele EVRM ertoe gerekend kan worden; Vögler, p. 669. Zie over dit onderwerp uitvoerig: R. Lawson, Het EVRM en de Europese Gemeenschappen: bouwstenen voor een 50
14
door te verwijzen naar art. 15 lid 2 van het EVRM waarin de normen staan opgesomd waarvan ook ten tijde van een noodtoestand niet kan worden afgeweken.55 Wanneer deze opsomming wordt gevolgd, betekent dit dat in elk geval art. 2 EVRM (het recht op leven), art. 3, art. 4 lid 1 (verbod van slavernij en dwangarbeid) en art. 7 (nulla poena-beginsel) moeten worden opgevat als refoulementverboden. Deze redenering stuit op twee bezwaren. In de eerste plaats is het de vraag of de opstellers van het EVRM de bedoeling hebben gehad een hiërarchische structuur in het verdrag aan te brengen. Volgens Noll kan deze bedoeling niet louter uit art. 15 lid 2 EVRM afgeleid worden; art. 15 is volgens hem een ‘technische’ oplossing om de geldigheid van bepaalde normen te preciseren. Hieruit kan niet zomaar de superioriteit van bepaalde bepalingen worden afgeleid: ‘There is no indication whatsoever that the chosen technical solutions are signs of superiority.’56 In de tweede plaats staat het onderscheid tussen meer en minder fundamentele normen gebaseerd op de bepalingen waarvan volgens art. 15 EVRM onder geen beding kan worden afgeweken, op gespannen voet met de uitspraak van het Hof dat ook artikel 6 EVRM onder omstandigheden de uitzetting van een persoon kan beletten. Art. 6 wordt in art. 15 lid 2 niet genoemd en behoort dus niet tot de ‘absolute’ normen zoals hiervoor bedoeld. Toch ziet het EHRM in deze bepaling een mogelijk verwijderingsverbod. Dit laatste bezwaar wordt opgeheven door de interpretatie die Spijkerboer geeft aan de uitspraak in de Soering-zaak.57 Ook hij meent dat er ten aanzien van de naleving van mensenrechtenbepalingen in een land waarnaar wordt verwijderd een onderscheid gemaakt moet worden tussen primaire en secundaire normen, maar voegt daaraan toe dat zowel primaire als secundaire normen een verbod van refoulement in zich kunnen dragen. Ten aanzien van de primaire normen geldt dat deze onverkort in het derde land gerespecteerd dienen te worden, wil uitzetting geoorloofd zijn. Voor de overige bepalingen geldt een mildere toets. Deze hoeven niet volledig nageleefd te worden; ze vormen slechts een refoulementverbod wanneer er sprake is van een flagrante schending van de norm. De interpretatie van Spijkerboer sluit aan op het gedeelte van de Soeringuitspraak waarin het Hof stelde dat art. 6 slechts een belemmering voor uitzetting kan vormen als er een ‘flagrant denial’ van het recht op een eerlijk proces is.58 De redenering is dan dat omdat artikel 6 een minder fundamenteel belang beoogt te beschermen, deze bepaling niet in zijn volle omvang hoeft te worden nageleefd in het land waarnaar wordt verwijderd. De rechtvaardiging van het onderscheid tussen meer en minder fundamentele normen zoekt Spijkerboer in de aard van het belang dat wordt gewaarborgd door de verschillende bepalingen in het EVRM. De primaire normen beogen volgens Spijkerboer ‘de fysieke en psychische integriteit van de aansprakelijkheidsregime voor het optreden van internationale organisaties, Deventer, Kluwer, 1999, pp 166-174. Ook Lawson meent dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld welke bepalingen van het EVRM tot het ius cogens behoren. 55 EHRM 7 juli 1989, zaak 14038/88 (Soering v. United Kingdom), par. 88; Ercamora, p. 162; Kälin, p. 182. 56 G. Noll, Negotiating Asylum, The EU Acquis, Extraterritorial Protection and the Common Market of Deflection, Den Haag, Kluwer, 2000, op. cit., p. 462. Zie voor eenzelfde redenering S. Zühlke en J-C. Pastille, ‘Extradition and the European Convention – Soering Revisited’, in: Zeitschrift für Auslänsisches Öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), vol. 59, 1999, pp. 760-762. 57 T.P. Spijkerboer en B.P. Vermeulen, Vluchtelingenrecht, Utrecht, NCB, 1995, p. 286. 58 EHRM 7 juli 1989, zaak 14038/88 (Soering v. United Kingdom), par. 113.
15
persoon tegen onherstelbare aantasting te beschermen’ en zijn hierom meer fundamenteel dan de andere normen.59 Het criterium van ‘onherstelbare aantasting’ vinden we terug in de Soeringuitspraak: ‘It is not normally for the Convention institutions to pronounce on the existence or otherwise of potential violations of the Convention [op het grondgebied van staten die geen partij zijn bij het EVRM]. However, where an applicant claims that a decision to extradite him would, if implemented, be contrary to Article 3 by reason of its foreseeable consequences in the requesting country, a departure from this principle is necessary, in view of the serious and irreparable nature of the alleged suffering risked, in order to ensure the effectiveness of the safeguard provided by that Article (art. 3 ) [mijn onderstreping].’60 Ook Noll ziet in het criterium van ‘onherstelbare aantasting’ een mogelijk handvat voor de beantwoording van de vraag wanneer een bepaling uit het EVRM de verwijdering van een persoon verbiedt: ‘All human rights enshrined in the ECHR and its Protocols contain an inherent prohibition of refoulement to a country where there is a risk of an irreparable human rights violation. A violation is irreparable inter alia when it directly or indirectly terminates the life of the victim, when it produces a trauma resistant to therapy or when there are no legal remedies available to redress the violation.’61 Deze redenering zou goed aan kunnen sluiten op die van Spijkerboer: schendingen van een aantal bepalingen uit het EVRM zijn vrijwel steeds onherstelbaar en behelzen daarom een verbod van refoulement. Hierbij moet met name gedacht worden aan het recht op leven (art. 2) en het verbod van foltering (art. 3). Bij overtreding van deze bepalingen is een herstel van bijvoorbeeld de fysieke integriteit niet meer mogelijk. Schendingen van andere bepalingen zijn niet per definitie onherstelbaar, maar kunnen onder omstandigheden wel een dergelijk effect hebben; bijvoorbeeld wanneer een schending van het recht op een eerlijk proces (art. 6) of van het nulla poenabeginsel (art. 7) tot gevolg heeft dat iemand ter dood wordt veroordeeld. Ook aan deze interpretatie kleven echter bezwaren. Het eerste is dat deze uitleg, net als de eerste interpretatie, uitgaat van een zekere hiërarchie binnen het EVRM. De hiërarchie bestaat in dit geval uit een onderscheid tussen onherstelbare en herstelbare schendingen: onherstelbare schendingen brengen een verbod van refoulement met zich mee, herstelbare schendingen niet. Wederom is het de vraag of een dergelijk onderscheid wel bedoeld is door de opstellers van het EVRM. In het EVRM zelf is hiervoor in elk geval geen rechtvaardiging te vinden.62 Bovendien, zo stelt Noll, is het begrip ‘onherstelbaar’ vatbaar voor velerlei uitleg. Het is lang niet altijd duidelijk wanneer psychische en lijfelijke schade moet worden gekenmerkt als onherstelbaar. Het zou volgens Noll erg ver gaan om van een zo onzeker en voor meerdere interpretaties vatbaar begrip de werking van non-refoulement te laten afhangen. Noll concludeert daarom met de stelling dat alhoewel de notie van ‘onherstelbaarheid’
59
Spijkerboer en Vermeulen 1995, op. cit., p. 286. EHRM 7 juli 1989, zaak 14038/88 (Soering v. United Kingdom), par. 90. 61 Noll 2000, op. cit., p. 466. 62 Noll 2000, p. 466.
60
16
een factor van belang is bij de bepaling van de ernst van een schending van het EVRM, de notie op zichzelf niet kan dienen als criterium voor de vraag of de verwijdering van een persoon verboden is.63 De derde en laatste interpretatie van de Soering-uitspraak gaat uit van de stelling dat er geen principieel onderscheid tussen de bepalingen in het EVRM gemaakt kan worden.64 Noll meent, in navolging van Zühlke en Pastille, dat de vraag of een verdragsbepaling verwijdering verbiedt alleen kan worden afgeleid uit ‘de omstandigheden van het geval’.65 Met deze gemeenplaats bedoelen de schrijvers dat in beginsel elk recht uit het EVRM een verbod van refoulement kan bevatten, maar dat de beantwoording van de vraag of een bepaling dat doet afhangt van een weging van de belangen die een staat heeft bij uitzetting tegen de belangen – of liever: de rechten – van de persoon die wordt uitgezet. De kern van de argumentatie van Noll bestaat er uit dat in elke zaak een inschatting moet worden gemaakt van de ernst van de schending van een norm alsmede van de voorspelbaarheid van de schending. Hoe meer voorspelbaar een schending is, hoe sterker ook het beroep op bescherming is van de persoon die dreigt te worden uitgezet.
66
Ditzelfde geldt met betrekking tot de ernst van de
schending: hoe flagranter deze is, hoe sterker het beroep op bescherming. Deze redenering sluit in elk geval aan op de afweging die het Hof maakte in de zaak Soering met betrekking tot artikel 6 EVRM. De schending van het recht op een eerlijk proces werd niet ernstig genoeg geacht om daaruit een verbod van verwijdering te kunnen afleiden. De schending van artikel 3 (in casu ging het om langdurig verblijf in een dodencel) werd wel ernstig genoeg bevonden om een verbod van refoulement te rechtvaardigen. Maar hoe verklaart deze redenering nu dat het EHRM tot op heden slechts uitzettingen heeft verboden op grond van art. 3 EVRM en nog geen gevolg heeft willen geven aan de werking van nonrefoulement van andere bepalingen? Zühlke en Pastille leiden uit de jurisprudentie van het Hof af dat, alhoewel er geen principieel onderscheid tussen de bepalingen van het EVRM gemaakt kan worden, aan de schending van sommige normen niettemin zwaarder moet worden getild dan aan de schending van andere normen. Het verbod van foltering van art. 3 is dermate fundamenteel dat een schending van dit verbod vrijwel nooit gerechtvaardigd kan worden door de belangen van een staat.67 Ook onmenselijke of vernederende behandelingen zullen, zodra zij de door het EHRM gehanteerde drempel van het ‘minimum level of severity’ hebben bereikt, zelden een rechtvaardiging kunnen vinden in het belang dat een staat heeft om een persoon dusdanig te behandelen. Aan de andere kant laten andere bepalingen – Zühlke en Pastille gaan uitgebreid in op art. 5, 6 en 8 – beduidend meer ruimte voor een eventueel tegengewicht dat wordt gevormd door de belangen van een staat.68 Dit volgt niet in
63
Idem, pp. 466-467. Noll 2000, pp. 467-474; Zühlke en Pastille, pp. 765-769. Ook Lawson lijkt deze stelling te onderschrijven: Lawson, p. 245. 65 Noll 2000, p. 467; Zühlke en Pastille, p. 769. 66 Noll 2000, p. 471 67 Zühlke en Pastille, p. 772. 68 Zühlke en Pastille, pp. 777-782. 64
17
de laatste plaats uit de beperkingen die het EVRM zelf met betrekking tot deze rechten mogelijk maakt.69 Aanvullend op deze verklaring stelt Noll dat het Hof bovendien per bepaling een ander vereiste van voorspelbaarheid hanteert.70 Met betrekking tot art. 3 geldt het criterium van het reële risico (real risk). Dit criterium bepaalt dat, wil uitzetting verboden zijn, er op grond van bepaalde individuele kenmerken een verhoogd risico op een schending van art. 3 moet zijn.71 Het is niet gezegd dat de maatstaf van het reële risico ook geldt voor andere bepalingen. Integendeel, in de zaak Bahaddar hanteerde de Commissie voor de Rechten van de Mens met betrekking tot art. 2 EVRM een beduidend strenger criterium: ‘As to the prohibition of intentional deprivation of life, the Commission does not exclude that an issue might be raised under Article 2 in circumstances in which the expelling State knowingly puts the person concerned at such high risk of losing his life as for the outcome to be a near-certainty. The Commission considers, however, that a “real risk” – within the meaning of the case-law concerning Article 3 … – of loss of life would not as such necessarily suffice to make expulsion an “intentional deprivation of life” prohibited by Article 2, although it would amount to inhuman treatment within the meaning of Article 3.’72 Omdat artikel 2 EVRM alleen in het geding is als iemand ‘opzettelijk’ van het leven wordt beroofd, kan art. 2 slechts aan verwijdering in de weg staan als het risico dat de dood in het land waarnaar wordt verwijderd intreedt een ‘bijna-zekerheid’ is. De Commissie vertaalt hier dus het woord ‘opzettelijk’ naar een beduidend strenger risico-vereiste. Recapitulerend, in zaken waarin de vraag beantwoord moet worden of een bepaling uit het EVRM verwijdering verbiedt, moet het Hof dus bepalen wat de ernst van een schending is alsmede de voorspelbaarheid van de schending. De criteria ‘ernst’ en ‘voorspelbaarheid’ bepalen de mate van bescherming die een individu behoeft, welke moet worden afgewogen tegen het belang dat een staat heeft bij verwijdering. Noll rechtvaardigt en verklaart deze werkwijze door te wijzen op het onderscheid dat bestaat tussen positieve en negatieve verplichtingen van een staat.73 Normaal gesproken ziet het EVRM als het gaat om de eerbiediging van mensenrechten zowel op de verplichting van een staat om zich van bepaalde gedragingen te onthouden (een staat mag bijvoorbeeld gedetineerden niet martelen) als op de verplichting om bepaalde rechten te verzekeren (een staat moet een eerlijk rechtssysteem in stand houden). Juist omdat mogelijke schendingen van het EVRM in een situatie van verwijdering altijd plaatsvinden op het grondgebied van een andere staat, is het in deze zaken zo dat alleen een positieve verplichting – namelijk om te ‘controleren’ dat een persoon niet
69
Zowel het recht op vrijheid en veiligheid (art. 3), het recht op een eerlijk proces (art. 6) als het recht op eerbiediging van familieleven (art. 8) zijn relatief geformuleerd: onder omstandigheden kunnen deze rechten ingeperkt worden. 70 Noll 2000, p. 471. 71 Voor een uitvoerige beschrijving van de werking van dit criterium, zie bijvoorbeeld: Lauterpacht en Betlehem, paras. 245249; J.D.M. Steenbergen, T.P. Spijkerboer, B.P. Vermeulen, R. Fernhout, Internationaal Immigratierecht, Den Haag, Sdu, 1999, pp. 186-191. 72 ECRM 13 september 1996, zaak 25894/92 (Bahaddar v. the Netherlands), par. 78. 73 Noll 2000, pp. 467-468.
18
wordt blootgesteld aan mensenrechtenschendingen in een derde land – in het geding is.74 Maar aan positieve verplichtingen, zo stelt Noll, zijn altijd grenzen verbonden.75 Van een staat kan nu eenmaal niet verlangd worden dat het rekening houdt met alle omstandigheden in een derde land.76 Een zendende staat is in de eerste plaats beperkt in zijn hoedanigheid om de zekerheid en ernst van dreigingen in te schatten. In de tweede plaats zou een staat, wanneer het geen enkel risico op een mensenrechtenschending accepteert, in vrijwel geen geval tot de verwijdering van personen kunnen overgaan. Het is daarom dat alleen een individuele afweging in elke zaak afzonderlijk van de ernst en de voorspelbaarheid van een schending kan uitmaken of de dreiging dusdanig is dat staten personen niet mogen uitzetten.77 De interpretatie van Noll en Zühlke en Pastille is bijzonder overtuigend; niet in de laatste plaats omdat de uitleg, anders dan de eerder genoemde interpretaties, aansluit bij de terminologie van het Hof. In alle zaken die het EHRM behandelt en die verwijdering betreffen gaat het Hof uitvoerig in op de ernst van de schending en de vraag in hoeverre het risico van verdragsschending voorspelbaar is.78 De criteria ‘ernst’ en ‘risico’ zijn bepalend voor de vraag of er sprake is van een verbod van refoulement en niet de mate van ‘absoluutheid’ van een norm. Hieruit volgt logischerwijs dat ook geen enkele – materiële – verdragsbepaling bij voorbaat moet worden uitgesloten van de werking van nonrefoulement. 79 Hier zou tegenin kunnen worden gebracht dat het Hof in de zaak Razaghi v. Sweden een verwijderingsverbod op grond van art. 9 EVRM wel lijkt uit te sluiten: ‘As regards the applicant’s right to freedom of religion, the Court observes that, in so far as any alleged consequence in Iran of the applicant’s conversion to Christianity attains the level of treatment prohibited by Article 3 of the Convention, it is dealt with under that provision. The Court considers that the applicant’s expulsion cannot separately engage the Swedish Government’s responsibility under Article 9 of the Convention.’80 Ik zou echter menen dat, in de eerste plaats, uit deze laatste zin niet duidelijk blijkt of het Hof hier de algemene stelling opwerpt dat art. 9 nimmer aan verwijdering in de weg kan staan of dat dit slechts in de onderhavige zaak zo is. Ten tweede heeft het Hof in andere zaken uitdrukkelijk de 74
Om precies te zijn, gaat het om het besluit van een staat om een persoon uit te zetten, met als gevolg dat een persoon wordt blootgesteld aan gedragingen die het EVRM verbiedt. 75 Ibid, p. 471. 76 Zie ook Lawson, p. 243 77 Deze uitleg wordt ondersteund door de jurisprudentie: ‘Since the nature of the Contracting States' responsibility under Article 3 in cases of this kind lies in the act of exposing an individual to the risk of ill-treatment, the existence of the risk must be assessed primarily with reference to those facts which were known or ought to have been known to the Contracting State at the time of the expulsion (or, as in the present case, the removal); the Court is not precluded, however, from having regard to information which comes to light subsequent to the expulsion (or removal). This may be of value in confirming or refuting the appreciation that has been made by the Contracting Party of the well-foundedness or otherwise of the applicants' fears.’ EHRM 28 november 1996, zaak 23366/94 (Nsona v. the Netherlands), par. 92. Zie ook EHRM 20 maart 1991, zaak 15576/89 (Cruz Varas v. Sweden), par. 76. 78 Zie bijvoorbeeld EHRM 30 oktober 1991, zaak 13163/87 (Vilvarajah v. United Kingdom), par. 111; EHRM 7 juli 1989, zaak 14038/88 (Soering v. United Kingdom), par. 88; EHRM 15 november 1996, zaak 22414/93 (Chahal v. United Kingdom), paras. 74 en 80, EHRM 7 maart 2000, zaak 43844/98 (T.I. v. United Kingdom), p. 15. 79 Zühlke en Pastille, p. 766. Vanzelfsprekend is het zo dat niet alle bepalingen uit het EVRM zich naar hun aard lenen voor een verbod van refoulement. Slechts de bepalingen uit de eerste titel, en daarvan uitgezonderd de artt. 15 en 18, betreffen materiële normen waaraan een dergelijke werking kan worden toegekend.
19
mogelijkheid open gelaten dat naast art. 3 ook andere bepalingen een verbod van refoulement kunnen inhouden. We hebben hiervoor al gezien dat de Commissie in de zaak Bahaddar accepteerde dat ook art. 2 EVRM een belemmering voor uitzetting kan vormen.81 In de zaak Cruz Varas kwam art. 8 (het recht op eerbiediging van het privé- en familieleven) als mogelijk verwijderingsbeletsel aan de orde; in plaats van een principiële uitspraak dat art. 8 geen verbod van refoulement kan inhouden, toonde het Hof zich bereid tot een inhoudelijke behandeling van de klacht.82 Vermeldenswaardig is bovendien de meer recente zaak F. v. the United Kingdom, waarin het Hof het verschil in toepassing van de EVRMbepalingen als refoulementverbod verduidelijkt. De klachten in deze zaak betroffen mogelijke schendingen van de artikelen 2, 3, 5, 6 en 8 wanneer de klager zou worden uitgezet naar Iran. Het Hof bevestigde dat van de artt. 2 en 3 inmiddels genoegzaam bekend is dat deze bepalingen een verwijderingsverbod kunnen inhouden.83 Met betrekking tot art. 6 herhaalde het Hof het dictum in Soering dat in uitzonderlijke omstandigheden, namelijk wanneer er sprake is van een flagrante schending van het recht op een eerlijk proces in het land waarnaar de persoon in kwestie wordt verwijderd, ook dit artikel een uitzettingsverbod kan vormen.84 Met betrekking tot art. 5 was het Hof voorzichtig: ‘Whether an issue could be raised by the prospect of arbitrary detention contrary to Article 5 is even less clear. However, the applicant’s submissions do not disclose that he faces such a risk under either provision, as there is no concrete indication that the applicant would face arrest or trial on any particular charge. A possible future unspecified problem with the authorities is too remote and hypothetical basis for attracting the protection of the Convention in this regard.’85 Uiteindelijk koos het Hof ervoor om uitzetting niet op grond van art. 5 te verbieden omdat er onvoldoende aanwijzingen waren dat een schending van art. 5 in Iran ook daadwerkelijk zou intreden. Het Hof wees de klacht gebaseerd op art. 5 dus af omdat de schending niet voldoende voorspelbaar was, niet omdat art. 5 geen refoulementverbod kan inhouden. Met betrekking tot art. 8, ten slotte, volgde het Hof eenzelfde koers, maar voegde daar bovendien een belangrijke nadere duiding aan toe: ‘Insofar as it is apparent that he would live under a ban against homosexual adult consensual relations, which would in Contracting States disclose a violation of Article 8 of the Convention, the Court observes that its case-law has found responsibility attaching to Contracting States in respect of expelling persons who are at risk of treatment contrary to Articles 2 and 3 of the Convention. This is based on the fundamental importance of these provisions, whose guarantees it is imperative to render effective in practice. Such compelling considerations do not automatically apply under the other provisions of the Convention. On a purely pragmatic basis, it cannot be required that an expelling Contracting State only return an alien to a country which is in 80
EHRM 11 maart 2003, zaak 64599/01 (Razaghi v. Sweden). Zie noot 72. 82 EHRM 20 maart 1991, zaak 15576/89 (Cruz Varas v. Sweden), paras. 87-89. De klacht gebaseerd op art. 8 werd uiteindelijk afgewezen omdat er onvoldoende bewijs was dat er in Chili, het land waarnaar werd verwijderd, daadwerkelijke obstakels waren voor het vestigen van een familieleven. 83 EHRM 22 juni 2004, zaak 17341/03 (F. v. United Kingdom), pp. 9-10. 84 Ibid, p. 11. 81
20
full and effective enforcement of all the rights and freedoms set out in the Convention. The Court finds in the circumstances of this case that it has not been established that the applicant’s moral integrity would be substantially affected to a degree falling within the scope of Article 8 of the Convention.’86 Het Hof maakt hier een redelijk scherp onderscheid in de werking van non-refoulement tussen de artt. 2 en 3 EVRM enerzijds en de overige bepalingen van het EVRM anderzijds. De artikelen 2 en 3 worden meer fundamenteel geacht en het risico van een schending van deze artikelen zal daardoor vrijwel steeds een verwijderingsverbod met zich mee brengen. Dit is niet noodzakelijkerwijs (‘automatically’) het geval bij andere verdragsbepalingen. Het Hof acht deze van een lagere orde; de lagere rang brengt met zich mee dat niet elke mogelijke schending van een dergelijke bepaling die plaatsvindt als gevolg van de verwijdering van een persoon daarom in de weg zal staan aan de verwijdering. In casu achtte het Hof de schending van het recht op eerbiediging van het privé- en familieleven niet voldoende substantieel om aan art. 8 een werking van non-refoulement te kunnen toekennen. Deze uitspraak ondersteunt mijns inziens de uitleg van Noll en Zühlke en Pastille. Het Hof laat nadrukkelijk de mogelijkheid open dat andere bepalingen dan art. 2 en 3 een uitzettingsverbod in kunnen houden, maar voegt daar aan toe dat dat alleen kan als een schending voldoende ernstig is. De zwaarte van de normschending is, met andere woorden, een factor welke dient te worden meegewogen bij de beantwoording van de vraag of verwijdering is toegestaan. Het moet overigens gezegd worden dat de uitkomst van de interpretatie van Noll en Zühlke en Pastille niet veel afwijkt van die van Spijkerboer. Het verschil tussen beide interpretaties zit hem in het feit dat Noll en Zühlke en Pastille in hun uitleg de criteria ‘ernst’ en ‘risico’ als uitgangspunt nemen en dat Spijkerboer het verschil in toepassing van EVRM-bepalingen als refoulementverbod verklaart door een hiërarchie in het EVRM aan te brengen. Uit beide interpretaties volgt echter dat artt. 2 en 3 ‘sneller’ aan verwijdering in de weg zullen staan, omdat de schending van deze bepalingen hetzij ernstiger (in de woorden van Noll en Zühlke en Pastille), hetzij fundamenteler (in de woorden van Spijkerboer) is. Niettemin zou ik ervoor pleiten de uitleg van Noll en Zühlke en Pastille als uitgangspunt te nemen, voornamelijk omdat juist ook uit de jurisprudentie blijkt dat uiteindelijk de weging van de criteria ‘ernst’ en ‘risico’ bepalend is voor het antwoord op de vraag of een verdragsbepaling verwijdering verbiedt. De uitleg van Noll en Zühlke en Pastille biedt de ruimte voor een individuele afweging in elke zaak afzonderlijk, terwijl de interpretatie van Spijkerboer in het midden laat wat, afgezien van de fundamentele aard van een verdragsbepaling, nu precies de criteria zijn aan de hand waarvan moet worden bepaald of verwijdering doorgang kan vinden. Wanneer we de uitleg van Noll en Zühlke en Pastille als uitgangspunt nemen, kan in elk geval de bandbreedte worden aangegeven waarin het verbod van refoulement zich in de zin van het EVRM begeeft. Deze ligt tussen het gegeven dat (1.) niet van een staat verlangd kan worden dat het rekening houdt met alle omstandigheden en mogelijke dreigingen van mensenrechtenschendingen in de staat 85 86
Ibid. Ibid, p. 12.
21
waarnaar wordt verwijderd en (2.) dat in beginsel wel elke bepaling van het EVRM een refoulementverbod in zich kan dragen. De ernst van de schending van een norm en de mate van waarschijnlijkheid dat de schending zich voordoet zijn uiteindelijk, afgewogen tegen de belangen van de uitzettende staat, bepalend voor het antwoord op de vraag of het EVRM verwijdering verbiedt.
2.4.2. Het IVBPR en impliciete verboden van refoulement De bespreking hiervoor beperkte zich tot het EVRM. Ook met betrekking tot het IVBPR geldt dat, alhoewel de verwijdering van personen naar een ander land geen bijzondere aandacht krijgt in het verdrag, de bepalingen in het IVBPR een impliciet verbod van refoulement kunnen bevatten. Dit geldt niet slechts voor art. 7 IVBPR. In de zaak Kindler stelde het Mensenrechtencomité: ‘If a person is lawfully expelled or extradited, the State party concerned will not generally have responsibility under the Covenant for any violations of that person’s right that may later occur in the other jurisdiction. ... However, if a state takes a decision relating to a person within its jurisdiction, and the necessary and forseeable consequence is that that person’s rights under the Covenant will be violated in another jurisdiction, the State party itself may be in violation of the Covenant.’87 En verderop: ‘If a State party extradites a person within its jurisdiction in circumstances such that as a result there is a real risk that his or her rights under the Covenant will be violated in another jurisdiction, the State party itself may be in violation of the Covenant.’88 Deze uitspraak had betrekking op de artikelen 6 (het recht op leven) en 7 (verbod van folteringen en onmenselijke of vernederende bestraffingen), maar het Mensenrechtencomité gebruikte algemene bewoordingen waaruit afgeleid kan worden dat dezelfde logica geldt voor de overige bepalingen van het IVBPR. Deze zienswijze wordt ondersteund door de uitspraak van het Mensenrechtencomité in de zaak A.R.J. t. Australië, waarin het Comité een klacht gebaseerd op art. 14 IVBPR (het recht op een eerlijk proces) ontvankelijk verklaarde en inhoudelijk de vraag behandelde of de dreiging van een schending van art. 14 in het land waarnaar werd verwijderd dusdanig was dat uitzetting niet was toegestaan.89 Alhoewel het Mensenrechtencomité de dreiging in deze zaak niet ernstig genoeg achtte, moet uit het feit dat het Comité wel bereid was tot een inhoudelijke behandeling, worden geconcludeerd dat het Comité geen principieel bezwaar heeft tegen het gebruik van art. 14 als refoulementverbod. Het Mensenrechtencomité komt in uitspraken die de verwijdering van personen betreffen, vooralsnog tot dezelfde conclusies als het Straatsburgse Hof.90 Dit is niet vreemd, aangezien het Mensenrechtencomité zich er niet voor schaamt gebruik te maken van de jurisprudentie van het EHRM: ‘In determining whether, in a particular case, the imposition of capital punishment could constitute a violation of article 7, the Committee will have regard to the relevant personal factors regarding the author, the specific conditions of detention on death row, and whether the proposed 87
MRC 18 november 1993, zaak CCPR/C/48/D/470/1991 (Kindler v. Canada), par. 6.2. Ibid, par. 13.2. Vgl. ook MRC 7 januari 1994, zaak CCPR/C/49/D/469/1991 (Ng. v. Canada), par. 6.2. 89 MRC 11 augustus 1997, zaak CCPR/C/60/D/692/1996 (A.R.J. v. Australia), paras. 6.6 en 6.15. 88
22
method of execution is particularly abhorrent. In this context the Committee has had careful regard to the judgment given by the European Court of Human Rights in the Soering v. United Kingdom case.’91 Voor het overige blijkt uit de jurisprudentie van het Mensenrechtencomité, welke overigens beduidend minder groot is dan die van het EHRM, dat ook voor het Mensenrechtencomité de criteria ‘ernst’ en ‘voorspelbaarheid’ bepalend zijn voor de vraag of het IVBPR uitzetting verbiedt.92 Aldus lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat het IVBPR, met betrekking tot het beginsel van non-refoulement, eenzelfde werking heeft als het EVRM: in beginsel kan elke bepaling aan uitzetting in de weg staan, maar of een bepaling dat doet hangt af van de ernst van de normschending en van de mate waarin de schending voorspelbaar is.
2.5. Impliciete verboden van refoulement en de overdracht van asielzoekers naar TPC’s Uit de Straatsburgse jurisprudentie en die van het Mensenrechtencomité moet worden afgeleid dat, wil een asielzoeker naar een TPC mogen worden overgebracht, niet slechts de algemeen geaccepteerde impliciete uitzettingsverboden van art. 3 EVRM en art. 7 IVBPR moeten worden gerespecteerd. De jurisprudentie bevat sterke aanwijzingen dat het verbod van refoulement zich uitstrekt tot het gehele gamma van mensenrechten zoals opgenomen in het EVRM en het IVBPR. Wel is het de vraag wat in praktische zin de meerwaarde is van de conclusie dat niet enkel art. 3 EVRM en art. 7 IVBPR een impliciet verbod van refoulement inhouden. Zoals opgemerkt heeft het EHRM tot op heden slechts verwijdering willen verbieden op grond van art. 3 EVRM. Hetzelfde geldt voor het Mensenrechtencomité met betrekking tot art. 7 IVBPR. Hiervoor hebben we gezien dat één verklaring voor de ontbrekende wil bij rechters om uitzetting op grond van andere bepalingen te verbieden, ligt in het hanteren van een meer strikte toets ten aanzien van deze andere bepalingen.93 Een andere verklaring kan gelegen zijn in het simpelweg ontbreken van ‘serieuze’ klachten op grond van andere bepalingen. Beide verklaringen liggen in elkaars verlengde: rechters zien in de feitelijke constellatie van de tot nog toe ingediende klachten onvoldoende aanleiding om uitzetting op andere gronden dan art. 3 EVRM en art. 7 IVBPR te verbieden. De feiten zijn niet dusdanig dat de toets van ‘ernst’ en ‘voorspelbaarheid’ wordt doorstaan. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de Soeringjurisprudentie nog relatief jong is; het is niet ondenkbaar dat in de toekomst – en zeker wanneer het plan om asielzoekers op te nemen in TPC’s doorgang vindt – vaker een beroep wordt gedaan op mensenrechtenbepalingen – en niet slechts op art. 3 EVRM en art. 7 IVBPR – om uitzetting te voorkomen. Daarnaast is het met betrekking tot de overdracht van asielzoekers naar TPC’s zinnig om nader in te gaan op het voorspelbaarheidscriterium. Het Hof formuleert dit criterium als volgt: ‘..., the 90
Zo meent ook Smeulers, p. 69. MRC 18 november 1993, zaak CCPR/C/48/D/470/1991 (Kindler v. Canada), par. 15.3. 92 Zie bijvoorbeeld: MRC 18 november 1993, zaak CCPR/C/48/D/470/1991 (Kindler v. Canada), par. 13.1; MRC 11 augustus 1997, zaak CCPR/C/60/D/692/1996 (A.R.J. v. Australia), paras. 6.10, 6.14-6.15; MRC 7 januari 1994, zaak CCPR/C/49/D/469/1991 (Ng. v. Canada), paras. 14.1, 15.1. 91
23
existence of the risk must be assessed primarily with reference to those facts which are known or ought to have been known to the Contracting State at the time of the expulsion (or, as in the present case, the removal), ...’94 Wat van belang is, met andere woorden, is niet zozeer de waarschijnlijkheid van het optreden van een normschending in het ontvangende land, maar de kennis die een uitzettende staat heeft met betrekking tot een mogelijke normschending. Hoe beter een uitzettende staat op de hoogte
is
van
de
omstandigheden
in
het
ontvangende
land,
hoe
eerder
aan
het
voorspelbaarheidscriterium wordt voldaan. Ten aanzien van deze kennis heeft de uitzettende staat een actieve vergaringsplicht: ‘... a rigorous scrutiny must necessarily be conducted of an individual’s claim that his or her deportation to a third country will expose that individual to treatment prohibited by Article 3.’95 Het probleem met deze plicht tot informatievergaring is normaal gesproken dat staten geen bevoegdheden hebben op het grondgebied van een andere staat. Staten zijn afhankelijk van de goede wil van andere staten voor de overdracht van informatie en kunnen daarom moeilijk inschattingen maken met betrekking tot toekomstige gebeurtenissen in een andere staat. Ten aanzien TPC’s nu, geldt de bijzondere situatie dat de asielzoeker terecht komt in een faciliteit die mede door zendende staten in het leven is geroepen en wordt onderhouden. Alhoewel de Britse en Deense plannen nog veel ruimte open laten met betrekking tot de inrichting en werkwijze van een TPC, mag verwacht worden dat zendende staten in elk geval meer kennis hebben van de omstandigheden in een TPC, dan van omstandigheden in een ‘willekeurig’ derde land waarnaar een asielzoeker wordt verwijderd. Het Deense Memorandum stelt bijvoorbeeld voor dat staten die deelnemen in het TPCprogramma, eigen ambtenaren tewerkstellen in TPC’s die ofwel zelf de asielclaims onderzoeken, ofwel toezicht houden op het verloop van de procedure.96 Ook stellen de Denen voor dat de zorg voor en het onderhoud van personen in TPC’s mede door de zendende staten wordt verricht.97 Een dergelijke werkwijze brengt met zich mee dat zendende staten geacht moeten worden op de hoogte te zijn van bijvoorbeeld het procesverloop, de leefomstandigheden in een TPC en de mate waarin de bewoners van een TPC beschermd zijn tegen gevaren van buiten.98 Het is goed denkbaar dat onder dergelijke omstandigheden eerder zal zijn voldaan aan het criterium van ‘voorspelbaarheid’: wanneer zendende staten weten wat de situatie in een TPC is, zullen zij zich minder goed kunnen verweren met het argument dat zij niet in kunnen schatten wat het risico is dat een bepaalde dreiging zich manifesteert. Op deze wijze zal het non-refoulementbeginsel eenvoudiger doorgang kunnen vinden, ook in zaken die niet zijn gebaseerd op de ‘klassieke’ refoulementverboden.
93
Zie hiervoor, p. 18 en met name noten 70 en 72. EHRM 28 november 1996, zaak 23366/94 (Nsona v. the Netherlands), par. 92(c). 95 EHRM 11 juli 2000, zaak 40035/98 (Jabari v. Turkey), par. 39. Zie ook EHRM 15 november 1996, zaak 22414/93 (Chahal v. United Kingdom), paras. 79 en 96. 96 Het Deense Memorandum, p. 5. 97 Ibid, p. 5. 94
24
2.6. Aanvullende opmerkingen Over de criteria voor toepassing en de onderlinge verhoudingen van de verschillende refoulementverboden is al veel geschreven.99 Zonder deze literatuur uitgebreid te bespreken, is het voor het goede begrip noodzakelijk nog enkele korte opmerkingen te plaatsen met betrekking tot de werking van non-refoulement in relatie tot de overdracht van asielzoekers naar TPC´s. In de eerste plaats is het van belang op te merken dat de refoulementverboden niet alleen de verwijdering naar het land van herkomst verbieden wanneer de asielzoeker daar bepaalde risico’s loopt, maar ook de verwijdering naar andere staten, wanneer aldaar dreigingen bestaan.100 Het feit dat TPC’s doorgaans niet gelegen zullen zijn in het land van herkomst van de asielzoeker, doet dus niets af aan de toepasbaarheid van het beginsel van non-refoulement. In de tweede plaats impliceren de refoulementverboden dat ook de verwijdering naar een land dat doorzendt naar een land waar een schending van de materiële norm dreigt, verboden is. Dit verbod van indirect refoulement is in de rechtspraak algemeen geaccepteerd.101 Het risico van doorzending wordt in eerste instantie afgeleid uit het interstatelijk vertrouwensbeginsel. Dit houdt in dat wanneer een staat partij is bij het verdrag waarin het in het geding zijnde refoulementverbod is opgenomen, andere staten ervan uit mogen gaan dat deze staat het verbod van refoulement respecteert. Verwijdering naar dit land is dan toegestaan. Indien een staat geen partij is bij het relevante verdrag, wordt aangenomen dat er geen voldoende waarborgen tegen refoulement in deze staat bestaan en is verwijdering niet toegestaan.102 Niettemin is de hoedanigheid van ‘verdragspartij’ niet zaligmakend voor de vraag of een persoon naar deze staat verwijderd mag worden. Deze hoedanigheid vormt een weerlegbaar vermoeden; voor de beoordeling of uitzetting naar een derde land geoorloofd is uiteindelijk bepalend in hoeverre er concrete aanwijzingen zijn waaruit kan worden afgeleid of een staat een persoon zal doorzenden of niet.103 Voor de overbrenging van asielzoekers naar TPC’s betekent dit dat asielzoekers alleen naar een TPC mogen worden verwijderd, wanneer de garantie bestaat dat een asielzoeker niet vanuit deze TPC wordt doorgeleid naar een land waar een schending van de refoulementverboden dreigt. Hieruit volgt dat asielzoekers die in een TPC verblijven niet zonder enige vorm van onderzoek mogen worden doorgeleid naar, bijvoorbeeld, het land van herkomst. Asielclaims zullen in een TPC op hun waarde moeten worden getoetst en deze toetsing moet met voldoende waarborgen zijn omgeven, wil een staat een asielzoeker naar een TPC mogen overbrengen.
98
Wat dit laatste betreft kan bijvoorbeeld gedacht worden aan bescherming tegen bendes die van buitenaf trachten het kamp binnen te dringen, zoals eind 2004 gebeurde in een vluchtelingenkamp in Dafur, Soedan. 99 Zie bijvoorbeeld Lauterpacht en Betlehem paras. 217-253; Vermeulen 2002, p. 32-36 en Noll 2000, p. 362-372. Ook Smeulers, pp. 111-165. 100 Vermeulen 2002, p. 31. 101 Zie bijvoorbeeld EHRM 25 juni 1996, zaak 19776/92 (Amuur v. France), r.o. 48 en EHRM 7 maart 2000, zaak 43844/98 (T.I. v. United Kingdom). Zie m.b.t. het Anti-folterverdrag bijvoorbeeld: CAT 16 november 1998, zaak 88/1997 (K. v. Sweden). 102 EHRM 25 juni 1996, zaak 19776/92 (Amuur v. France), r.o. 48.
25
2.7 Conclusie Staten kunnen asielzoekers niet ‘zomaar’ overdragen aan TPC’s. Alhoewel het internationale recht geen principieel obstakel bevat voor de overdracht van asielzoekers naar TPC’s, zullen zendende staten na moeten gaan of de uitzetting niet in strijd is met het beginsel van non-refoulement. Dit betekent niet slechts dat de omstandigheden in een TPC dusdanig moeten zijn dat er geen risico bestaat van schending van art. 33 lid 1 Vluchtelingenverdrag, art. 3 lid 1 Anti-Folterverdrag, art. 3 EVRM en art. 7 IVBPR. Ook de overige mensenrechten, zoals geformuleerd in het EVRM en het IVBPR, moeten, althans tot op zekere hoogte, in een TPC gerespecteerd worden, wil een staat asielzoekers naar een TPC mogen overbrengen. De beantwoording van de vraag of de overdracht is toegestaan, hangt uiteindelijk af van de ernst van eventuele normschendingen en van het risico dat deze schendingen zich voordoen in een TPC. Staten moeten, voordat zij tot overdracht kunnen overgaan, terdege nagaan wat de dreigingen zijn. Omdat zendende staten geacht mogen worden op de hoogte te zijn van de mensenrechtensituatie in een TPC, betekent dit dat uitzettende staten een bijzondere verantwoordelijkheid dragen en niet lichtvaardig tot overdracht kunnen besluiten. Uiteindelijk moeten zij zelf de inschatting maken of de overdracht doorgang kan vinden, maar wanneer een asielzoeker meent dat dit besluit, op basis van de in dit hoofdstuk besproken gronden, in strijd is met het EVRM of het IVBPR, kan het dit besluit, op grond van art. 13 EVRM of art. 2 lid 3 IVBPR, altijd bij een rechter aanvechten.104
103
Spijkerboer en Vermeulen 1995, pp. 204-206. De artikelen 13 EVRM en 2 lid 3 IVBPR garanderen het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel wanneer de rechten uit deze verdragen worden geschonden.
104
26
3. DE
EXTRA-TERRITORIALE WERKING VAN MENSENRECHTEN EN DE OPVANG
VAN ASIELZOEKERS IN TRANSIT PROCESSING CENTRES
3.1. Rechtsmacht en de extra-territoriale werking van mensenrechtenverdragen Gesteld hebbende dat het EVRM en het IVBPR weliswaar voorwaarden stellen aan de overdracht van asielzoekers naar derde landen, maar de overdracht in beginsel niet verbieden, is het vervolgens de vraag in hoeverre zendende staten, wanneer zij eenmaal tot overdracht zijn overgegaan, verplichtingen blijven houden ten opzichte van de overgebrachte asielzoekers. Het moge duidelijk zijn dat staten die asielzoekers op het eigen grondgebied opnemen, verplicht zijn deze asielzoekers een bepaalde mate van bescherming te bieden. Wanneer we het vluchtelingenverdrag buiten beschouwing laten, komen de voornaamste internationale verplichtingen ten aanzien van asielzoekers voort uit mensenrechtenverdragen, welke rechten en vrijheden verzekeren die niet slechts gelden voor onderdanen, maar voor een ieder die op het grondgebied van een verdragsstaat verblijft.105 Rechten die voor asielzoekers doorgaans relevant zijn, zijn het verbod op willekeurige gevangenhouding, het recht op een eerlijk proces, het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, het verbod op discriminatie, het recht op gezinsbescherming en de vrijheid van geweten en godsdienst. De vraag is nu of staten ook verplicht zijn deze – en andere – rechten en vrijheden te waarborgen ten aanzien van asielzoekers die zij naar het grondgebied van een andere staat hebben overgebracht. Centraal bij de beantwoording van deze vraag, staat het begrip ‘jurisdictie’ of ‘rechtsmacht’. Internationale verplichtingen tegenover bijvoorbeeld asielzoekers moeten worden nagekomen, voorzover een staat rechtsmacht over deze asielzoekers uitoefent.106 In beginsel heeft een staat slechts rechtsmacht, of jurisdictie, over handelingen die op het eigen grondgebied plaatsvinden.107 Dit hangt nauw samen met het principe van staatssoevereiniteit: een staat treedt niet in de rechtsmacht van een andere staat.108 Niettemin kunnen er gevallen zijn waarin dit territorialiteitsbeginsel uitzondering
105 EVRM art. 1: ‘een ieder die ressorteert’, IVBPR art 2 lid 1: ‘een ieder die binnen zijn grondgebied verblijft’. Dat mensenrechten- en andere verdragen zowel zien op onderdanen als vreemdelingen, is een algemeen erkend principe; zie bijvoorbeeld: R. Jennings en A. Watts, Oppenheim’s International Law, Londen, Longman, 1992, p. 458. 106 Orakhelashvili maakt een onderscheid tussen ‘zelfstandige’ (substantive) en ‘toerekenbare’ (imputable) jurisdictie. De ‘zelfstandige’ jurisdictie bepaalt in welke gevallen een staat gelegitimeerd is tot handelen; de ‘toerekenbare’ jurisdictie geeft aan welke handelingen tot die van een staat moeten worden gerekend. Deze betekenissen overlappen elkaar niet steeds: ‘… a State may exercise actual control or juridisdiction with regard to a certain territory, without any substantive jurisdiction, and vice versa.’ Het moge duidelijk zijn dat in dit hoofdstuk de ‘toerekenbare’ jurisdictie aan de orde is. Zie A. Orakhelashvili, ‘Restrictive Interpretation of Human Rights Treaties in the Recent Jurisprudence of the European Court of Human Rights’, EJIL, vol. 14, no. 3, 2003, op. cit. p. 541, zie ook pp. 539-540. 107 Zie o.a.: B. Oxman, ‘Jurisdiction of States’, in: R. Bernhardt (red.), Encyclopedia of Public International Law, vol. 3, 1997, p. 56 en R. Jennings en A. Watts, Oppenheim’s International Law, Londen, Longman, 1992, p. 458. 108 Evans 2003, p. 336.
27
leidt.109 Men spreekt dan van extra-territoriale jurisdictie. De vraag die hier van belang is, is of deze extra-territoriale jurisdictie ook geldt ten aanzien van asielzoekers die zijn overgebracht naar een derde land. In welke situaties is dit het geval en wat betekent dat voor de internationale verplichtingen die een staat heeft ten opzichte van deze asielzoekers? Hieronder zal worden bezien in hoeverre het EVRM en het IVBPR extra-territoriale verplichtingen ten aanzien van overgebrachte asielzoekers met zich mee brengen. In paragraaf 3.2. en volgende wordt de extra-territoriale werking van het EVRM afgeleid uit de jurisprudentie van het EHRM. De zaken Bankovic en Issa komen hierbij uitgebreid aan de orde. In paragraaf 3.3. volgt een zelfde analyse van de jurisprudentie van het Mensenrechtencomité met betrekking tot de extra-territoriale werking van het IVBPR. In paragraaf 3.4. en volgende, tot slot, worden algemene criteria geformuleerd voor de toerekenbaarheid van extra-territoriale handelingen – of handelingen die een extra-territoriaal effect hebben – aan staten. Deze worden voornamelijk afgeleid uit de door de International Law Commission (ILC) opgestelde Articles on State Responsibility. De uitkomsten van deze analyses worden gebruikt ter beantwoording van de vraag in welke gevallen en onder welke omstandigheden staten verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor asielzoekers die zij naar TPC’s hebben overgebracht.
3.2. Extra-territoriale werking van het EVRM De reikwijdte van het EVRM wordt geregeld in het eerste artikel van het verdrag: “De Hoge Verdragsluitende Partijen verzekeren een ieder die ressorteert onder haar rechtsmacht de rechten en vrijheden die zijn vastgesteld in de Eerste Titel van dit Verdrag.” Het EHRM heeft zich in een aantal zaken uitgelaten over de vraag wat precies onder het begrip rechtsmacht moet worden verstaan. In beginsel heeft het Verdrag slechts werking op het grondgebied van de staten die zijn aangesloten bij het verdrag: ‘Article 1, …, sets a limit, notably territorial, on the reach of the Convention.’110 En in de zaak Bankovic: ‘As to the “ordinary meaning” of the relevant term [within their jurisdiction] in article 1 of the Convention, the Court is satisfied that, from the standpoint of public international law, the jurisdictional competence of a State is primarily territorial.’111 Niettemin, zo accepteerde het Hof, kan dit beginsel uitzondering leiden, wanneer uitzonderlijke omstandigheden daarom vragen: The Court has accepted only in exceptional cases that acts of the Contracting States performed, or producing effects, outside their territories can constitute an exercise of jurisdiction by them within the meaning of Article 1 of the Convention.’112 Het Hof heeft twee categorieën van omstandigheden vastgesteld, waaronder er van extra-territoriale jurisdictie sprake kan zijn.
109
Bijvoorbeeld wanneer handelingen van staten in een andere staat effect hebben (de effect-doctrine) of wanneer wezenlijke staatsbelangen in het buitenland bedreigd worden; B. Oxman, pp. 57-58. 110 EHRM 7 juli 1989, zaak 14038/88 (Soering v. United Kingdom), par. 86. 111 EHRM 12 december 2001, zaak 52207/99 (Bankovic v. Belgium), par. 59. 112 Ibid, par. 67.
28
3.2.1. Het ‘attributie-criterium’ De eerste categorie is die waarbij handelingen van autoriteiten van een staat die partij is bij het EVRM, effect hebben buiten het grondgebied van die staat: ‘…the responsibility of Contracting Parties can be involved because of acts of their authorities, whether performed within or outside national boundaries, which produce effects outside their own territory.’’113 Handelingen, buiten het grondgebied verricht of effect hebbend buiten het eigen grondgebied, kunnen worden toegerekend aan een staat; het zogenoemde ‘attributie-criterium’. In de recente zaak Issa and Others v. Turkey gaf het Hof een rechtvaardiging voor de toekenning van jurisdictie in dergelijke gevallen: ‘Accountability in such situations stems from the fact that Article 1 of the Convention cannot be interpreted so as to allow a State party to perpetrate violations of the Convention on the territory of another State, which it could not perpetrate on its own territory.’114 De jurisprudentie van met name de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens heeft met betrekking tot dit criterium een lange geschiedenis. In een reeks van zaken is bepaald dat handelingen, effect hebbend buiten het eigen grondgebied, van onder meer (rijks)ambtenaren115, diplomatiek en consulair personeel116, rechters117 en gevangenispersoneel118 in beginsel in aanmerking komen voor attributie aan de staat. Wat zijn nu de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan wil het Hof extra-territoriale jurisdictie volgens het ‘attributie-criterium’ toekennen? Wanneer de jurisprudentie nader wordt bestudeerd, valt op dat het in elk geval lijkt te moeten gaan om handelingen die zijn bekleed met enige bestuurlijke autoriteit. In de zaak Drozd and Janousek v France and Spain ging het om de vraag of Spanje en Frankrijk verantwoordelijk waren voor besluiten van Spaanse en Franse rechters die zitting hadden in een rechtbank in Andorra. Het Hof achtte dit niet mogelijk, omdat de rechters geen zitting hadden in hun hoedanigheid als Franse en Spaanse rechters: ‘Whilst it is true that judges from France and Spain sit as members of Andorran courts, they do not do so in their capacity as French or Spanish judges.’ En bovendien: ‘… their judgments are not subject to supervision by the authorities of France or Spain.’119 Het lijkt er aldus op dat handelingen van autoriteiten, om te kunnen worden aangemerkt als handeling van een staat, moeten zijn verricht zijn ter uitoefening van een taak die de staat aan deze autoriteiten heeft toebedeeld. Een volgende beperking aan het attributie-criterium volgt uit de uitspraak van de Commissie in de zaak Hess v. United Kingdom. In deze zaak moest de Commissie de vraag beantwoorden of het
113
EHRM 23 maart 1995, zaak 15318/89 (Loizidou v. Turkey), par. 62. In de zaak Issa stond overigens niet het ‘attributie-criterium’ centraal, maar ging het om extra-territoriale jurisdictie volgens het in de paragraaf hierna besproken ‘effectieve controle-criterium. EHRM 16 november 2004, zaak 31821/96 (Issa and Others v. Turkey), par. 71. Ook is vermeldenswaardig dat de hier geciteerde passage rechtstreeks is overgenomen van eerdere uitspraken van het Mensenrechtencomité; zie MRC 29 juli 1981, zaak CCPR/C/13/D/52/1979 (Lopez Burgos v. Urugay), par. 12.3. en MRC 29 juli 1981, zaak CCPR/C/13/D/56/1979, (Celiberti de Casariego v. Uruguay), par. 10.3. 115 ECRM 14 juli 1977, zaken 7289/75 en 7349/76 (X en Y v. Switzerland), DR 9, p. 57. 116 ECRM 25 september 1965, zaak 1611/62 (X v. Federal republic of Germany), Yearbook vol. 8, p. 168 en ECRM 14 oktober 1992, zaak 17392/90 (W. M. v. Denmark), pt. 2. 117 EHRM 26 juni 1992, zaak 12747/87 (Drozd and Janousek v. France and Spain), par 93. 118 ECRM 28 mei 1975, zaak 6231/73 (Hess v. United Kingdom), DR 2, p. 73. 119 EHRM 26 juni 1992, zaak 12747/87 (Drozd and Janousek v. France and Spain), par 96. 114
29
Verenigd
Koninkrijk
verantwoordelijk
kon
worden
gehouden
voor
handelingen
van
gevangenisautoriteiten in de militaire Berlijn-Spandau gevangenis. Omdat deze gevangenis onder de supervisie stond van een quadripartiet bestuur, waaronder het Verenigd Koninkrijk, dat alleen besluiten op basis van unanimiteit kon nemen, vond de Commissie dat de gevangenisautoriteiten niet onder de jurisdictie van het Verenigd Koninkrijk konden worden gebracht: ‘… the joint authority cannot be divided into four separate jurisdictions and that therefore the United Kingdom’s participation in the exercise of the joint authority and consequently in the administration and supervision of Spandau Prison is not a matter “within the jurisdiction” of the United Kingdom, within the meaning of Art. 1 of the Convention.’120 Uit deze uitspraak zou voortvloeien dat staten niet individueel verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor optreden dat in gezamenlijkheid met andere staten heeft plaatsgevonden. Hier moet bij worden vermeld dat latere jurisprudentie van zowel de Commissie als het Hof een andere richting lijkt op te gaan en ‘individuele’ staatsaansprakelijkheid wel accepteert voor dergelijk handelen. Een nadere bespreking hiervan volgt in paragraaf 3.4.3.1. Wat betekent het ‘attributie-criterium’ nu voor de verantwoordelijkheid van zendende staten ten opzichte van asielzoekers in TPC’s? In elk geval betekent het dat deze staten verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor gedragingen die in de TPC’s onder het gezag van die staat plaatsvinden. Wanneer bijvoorbeeld Nederlandse ambtenaren besluiten nemen gericht tot een asielzoeker in een TPC en deze besluiten zijn in strijd met bepalingen van het EVRM, dan is de Nederlandse staat hiervoor verantwoordelijk. Deze verantwoordelijkheid geldt voor beschikkingen van de IND, maar ook voor een asielprocedure die ter plaatse, onder de supervisie van Nederland wordt gevoerd. Wanneer Nederlandse rechters op basis van nationale instructies opereren, dan vallen eventuele uitspraken die strijdig zijn met het EVRM, binnen de Nederlandse jurisdictie onder art. 1 EVRM. Aan de andere kant zullen handelingen van privé-personen in een TPC doorgaans niet aan staat kunnen worden geattribueerd. Ditzelfde geldt voor handelingen van bijvoorbeeld Nederlandse functionarissen in dienst van de UNHCR; optreden van deze functionarissen valt niet binnen de Nederlandse rechtsmacht, daar zij niet in een hoedanigheid als Nederlands ambtenaar werkzaam zijn. Ook zou uit de Hess-uitspraak afgeleid kunnen worden dat wanneer staten in een TPC samenwerken ten behoeve van opgevangen asielzoekers, dit gezamenlijke optreden niet onder de rechtsmacht van een afzonderlijke staat gebracht kan worden. Of dit werkelijk zo is, is een vraag van belang, aangezien verwacht mag worden dat staten die asielzoekers naar TPC’s overbrengen, op verschillende wijzen zullen samenwerken in een TPC. Bezien zal moeten worden onder welke omstandigheden staten toch verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor dergelijk optreden. Op deze en andere onderwerpen die zijn gerelateerd aan de attributie van handelingen aan een staat wordt, voor de goede orde, in paragraaf 3.4 en verder nader ingegaan.
120
ECRM 28 mei 1975, zaak 6231/73 (Hess v. United Kingdom), DR 2, p. 73.
30
3.2.2. Het ‘effectieve controle-criterium’ De tweede categorie van omstandigheden waarvoor onder het EVRM extra-territoriale jurisdictie geldt, is die waarbij een staat die partij is bij het EVRM, ‘effectieve controle’ uitoefent over het grondgebied van een andere staat. In de Loizidou-zaak was de vraag aan de orde of Turkije verantwoordelijk kon worden gehouden voor mensenrechtenschendingen die het gevolg waren van handelingen van de autoriteiten van de Turkse Republiek van Noord-Cyprus (TRNC). Omdat het Turkse leger Noord-Cyprus bezet hield, achtte het Hof Turkije verantwoordelijk voor de garantie van rechten en vrijheden in dat gebied: ‘Bearing in mind the object and purpose of the Convention, the responsibility of a Contracting Party may also arise when as a consequence of military action … it exercises effective control of an area outside its national territory.’121 Het Hof achtte zich aldus bevoegd om te oordelen over vermeende schendingen van het EVRM door autoriteiten in NoordCyprus. In aansluiting op deze uitspraak, legde het Hof in de zaak Cyprus v. Turkey uit hoe ver de verantwoordelijkheid van Turkije zich uitstrekte: ‘Having effective overall control over northern Cyprus, its responsibilities cannot be confined to the acts of its own soldiers or officials in northern Cyprus but must also be engaged by virtue of the acts of the local administration which survives by virtue of Turkish military and other support.’122 Het Hof achtte Turkije, vanwege het feit dat Turkije volledige controle had over het bestuur van Noord-Cyprus, dus verantwoordelijk voor de daden van zowel de eigen als de lokale autoriteiten. Deze alomvattende verantwoordelijkheid van Turkije voor het waarborgen van het EVRM in Noord-Cyprus komt mede voort uit het gegeven dat de regering van Cyprus – ook een verdragspartij – niet in staat was haar verplichtingen die voortvloeiden uit het EVRM in Noord-Cyprus na te komen.123 Wanneer ook Turkije niet verantwoordelijk gehouden zou kunnen worden, zou een gat in de rechtsbescherming ontstaan: ‘… any other finding would result in a regrettable vacuum in the system of human-rights protection in the territory in question by removing from individuals there the benefit of the Convention’s fundamental safeguards and their right to call a High Contracting Party to account for violation of their rights in proceedings before the Court.’124 Het Hof lijkt hiermee een aanvullende rechtvaardiging te willen geven voor de extra-territoriale jurisdictie die voor Turkije geldt: omdat Noord-Cyprioten van oudsher onder de paraplu van het EVRM vielen, zou die bescherming hen niet mogen worden onthouden; dit zou immers een achteruitgang in rechtsbescherming betekenen. In de zaak-Bankovic heeft het Hof het criterium van ‘effectieve controle’ als voorwaarde voor het aannemen van extra-territoriale jurisdictie nader geduid. In de eerste plaats gaf het Hof aan dat het toekennen van extraterritoriale rechtsmacht volgens dit criterium zich niet beperkt tot situaties van 121
EHRM 23 maart 1995, zaak 15318/89 (Loizidou v. Turkey), par. 62. EHRM 10 mei 2001, zaak 25781/94 (Cyprus v. Turkey), par. 77. 123 Sinds 1974 is Cyprus opgesplitst in een zuidelijk Grieks-Cypriotisch en een noordelijk Turks-Cypriotisch deel. De GrieksCypriotische regering wordt door de internationale gemeenschap erkend als rechtsopvolger van het voormalige ongedeelde Cyprus. Het Turkse deel wordt door commentatoren vaak gezien als Turkse ‘provincie’. 122
31
militaire bezetting. Er is sprake van extraterritoriale jurisdictie: ‘...when the respondent state, through the effective control of the relevant territory and its inhabitants abroad as a consequence of military occupation or through the consent, invitation, or acquiescense of the Government of that territory, exercises all or some of the public powers normally to be exercised by that Government.’125 Hieruit zou ik willen afleiden dat het ‘effectieve controle-criterium’ dus ziet op élke vorm van effectieve gezagsuitoefening over het grondgebied van een andere staat; het is irrelevant of deze gezagsuitoefening plaatsvindt op uitnodiging of in het kader van een bezetting. Wel stelde het Hof, ten tweede, dat als voorwaarde voor de toekenning van deze jurisdictie geldt dat er sprake moet zijn van een daadwerkelijke controle over het betreffende territoir. De klagers in Bankovic stelden dat de mate waarin een staat verplicht is het EVRM ook buiten het eigen territoir te verzekeren, afhangt van de controle die een staat in een bepaalde situatie heeft. Een staat is, zo meenden zij, verplicht die rechten te verzekeren, waarover een staat controle uitoefent. Het Hof was het met deze stelling niet eens: ‘Admittedly, the applicants accept that jurisdiction, and any consequent State Convention responsibility, would be limited in the circumstances to the commission and consequences of that particular act. However, the Court is of the view that the wording of Article 1 does not provide any support for the applicants’ suggestion that the positive obligation in Article 1 to secure “the rights and freedoms defined in Section I of this Convention” can be divided and tailored in accordance with the particular circumstances of the extra-territorial act in question.’126 Het Hof meent dat het criterium van ‘effectieve controle’ niet zo mag worden uitgelegd, dat elke handeling waarover een staat die partij is bij het EVRM controle uitoefent, waar ook ter wereld verricht, kan worden gebracht binnen de rechtsmacht van die staat. In casu ging het om bombardementen van NAVO-gevechtsvliegtuigen op doelen in Servië. Het uitvoeren van luchtbombardementen alleen is in elk geval onvoldoende om te kunnen spreken van ‘effectieve controle’. Er moet daadwerkelijk sprake zijn van gezag over een staat en dus niet slechts van gedeeltelijke controle over bepaalde activiteiten.127 In de derde plaats stond het Hof in Bankovic uitgebreid stil bij de passage in de uitspraak Cyprus v. Turkey waarin het Hof de extra-territoriale jurisdictie van Turkije mede rechtvaardigde met het argument dat de inwoners van Noord-Cyprus anders verstoken zouden blijven van effectieve mensenrechtenbescherming.128 Deze passage moet volgens het Hof gelezen worden tegen de achtergrond van de regionale werking van het EVRM. Noord-Cyprus behoort namelijk bij het grondgebied waarop het EVRM normaal gesproken van toepassing is: ‘… the Convention is a multilateral treaty operating, …, in an essentially regional context and notably in the legal space of the Contracting States. …. The Convention was not designed to be applied throughout the world, even in 124
Ibid, par. 78. EHRM 12 december 2001, zaak 52207/99 (Bankovic v. Belgium), par. 71. 126 Ibid, par. 75 127 Deze interpretatie geven ook Rüth en Trilsch, zie: A. Rüth en M. Trilsch, ‘International Decisions: Bankovic v. Belgium’, AJIL, vol. 97, 2003, pp. 170-171. 125
32
respect of the conduct of Contracting States. Accordingly, the desirability of avoiding a gap or vacuum in human rights’ protection has so far been relied on by the Court in favour of establishing jurisdiction only when the territory in question was one that, but for the specific circumstances, would normally be covered by the Convention.’129 Dit betekent dat het Hof een belangrijke beperking oplegt aan de extra-territoriale werking van het EVRM in het geval dat een staat ‘effectieve controle’ uitoefent over een ander grondgebied: de effectieve controle leidt alleen tot extra-territoriale jurisdictie, wanneer dat grondgebied normaal gesproken ook onder de reikwijdte van het EVRM valt.130 Dit zou betekenen dat, wanneer verdragspartijen militaire operaties uitvoeren in bijvoorbeeld Afrika of Azië en middels een dergelijke operatie effectieve controle over een bepaald grondgebied uitoefenen, de verdragspartijen niet verplicht zijn de rechten en vrijheden van het EVRM in dat gebied te waarborgen; deze gebieden vallen immers normaal gesproken ook niet onder het bereik van het EVRM. Deze laatste – verstrekkende – opmerking van het Hof heeft tot nogal wat kritiek geleidt.131 In de zaak Issa v. Turkey lijkt het Hof zich dit commentaar te hebben aangetrokken. In deze zaak ging het – onder andere – om de vraag of optreden van Turkse troepen in Noord-Irak volgens het ‘effectieve controle-criterium’ onder de jurisdictie van Turkije kon worden gebracht. Het Hof overwoog: ‘The Court does not exclude the possibility that, as a consequence of this military action, the respondent State could be considered to have exercised, temporarily, effective overall control of a particular portion of the territory of northern Iraq. Accordingly, if there is a sufficient factual basis for holding that, at the relevant time, the victims were within that specific area, it would follow logically that they were within the jurisdiction of Turkey (and not that of Iraq, which is not a Contracting State and clearly does not fall within the legal space of the Contracting States).’132 Uit deze overweging blijkt dat ook grondgebied dat normaliter niet onder de reikwijdte van het EVRM valt, binnen de jurisdictie in de zin van art. 1 EVRM kan worden gebracht, wanneer een Verdragspartij effectieve controle over dergelijk gebied uitoefent. De vraag is wel hoe deze conclusie te rijmen valt met de uitspraak in Bankovic dat jurisdictie alleen kan worden toegekend wanneer het handelingen op territoir betreft waarop het EVRM normaal gesproken van toepassing is. Wellicht kan de verklaring voor de klaarblijkelijke ommezwaai van het Hof gevonden worden in de door het Hof in Bankovic gebruikte
128
Zie noot 17. EHRM 12 december 2001, zaak 52207/99 (Bankovic v. Belgium), par. 80. 130 Orakhelashvili neemt aan dat deze beperkende uitleg van het Hof tevens geldt voor handelingen die volgens het ‘attributie’-criterium aan de staat moeten worden toegerekend. Ik zou menen dat deze aanname niet strookt met de uitleg van het Hof; deze geeft in par. 75 expliciet aan dat de passages die een nadere bespreking van de Loizidou-uitspraak betreffen (paras. 74-80) een duiding van de toepassing van het ‘effectieve controle’-criterium inhouden (‘… application of the “effective control” criteria developed in the northern Cyprus cases’). In par. 73 presenteert het Hof de extra-territoriale jurisdictie volgens de ‘attributie’-criteria als aparte categorie (“… other recognised instances of the extra-territorial exercise of jurisdiction involving the activities of its diplomatic or consular agents abroad …”); deze categorie van handelingen blijft in de zaak Bankovic verder onbesproken. Zie A. Orakhelashvili, ‘Restrictive Interpretation of Human Rights Treaties in the Recent Jurisprudence of the European Court of Human Rights’, EJIL, vol. 14, no. 3, 2003, m.n. pp. 545-546 en EHRM 12 december 2001, zaak 52207/99 (Bankovic v. Belgium), paras. 73, 75. 131 Zie bijvoorbeeld, Orakhelashvili, p. 546 en Rüth en Trilsch, p. 171. 132 EHRM 16 november 2004, zaak 31821/96 (Issa and Others v. Turkey), par. 74. 129
33
woorden ‘so far’.133 In eerdere jurisprudentie heeft het Hof verklaard dat het EVRM een ‘levend instrument is dat moet worden geïnterpreteerd in het licht van hedendaagse omstandigheden’.134 Het is niet ondenkbaar dat voortschrijdend inzicht, tezamen met kritische noten van rechtsgeleerde auteurs bij de Bankovic-uitspraak, hebben geleid tot een ruimere uitleg van het begrip rechtsmacht in de zin van art. 1 van het EVRM. Dit betekent in elk geval winst wanneer het gaat om de verplichting van verdragsstaten om het EVRM ook buiten de grenzen van ‘de Europese rechtsruimte’ te verzekeren. Wanneer verdragsstaten in het kader van bijvoorbeeld een vredesoperatie het effectieve gezag over een bepaald grondgebied uitoefenen, zijn zij, waar ook ter wereld, verplicht het EVRM in acht te nemen. Het Hof overwoog in Issa voor het overige dat de handelingen waarover werd geklaagd, niet binnen de rechtsmacht van Turkije konden worden gebracht, omdat uit de omstandigheden van de zaak niet bleek dat Turkije ‘effective overall control’ over het grondgebied in kwestie uitoefende.135 Het Hof leidde het ontbreken van deze effectieve controle af uit de korte tijdspanne waarin de Turkse troepen actief waren op Irakees grondgebied en uit het ontbreken van een duidelijk aanwezige militaire infrastructuur. Wat betekent deze jurisprudentie voor de verantwoordelijkheid van staten ten aanzien van asielzoekers die buiten het eigen grondgebied worden opgevangen? Uit de zaak Bankovic zou goed kunnen worden afgeleid dat, wanneer asielzoekers in opvangcentra verblijven die buiten de grenzen liggen van de bij het EVRM aangesloten staten, deze nimmer binnen de rechtsmacht van een verdragsstaat kunnen vallen en dat zij daarom ook geen aanspraak kunnen maken op de rechten en vrijheden die volgen uit het EVRM. Wel zou eventueel een argumentatie kunnen worden opgezet dat de formulering dat er slechts sprake is van jurisdictie ‘…only when the territory in question was one that, but for the specific circumstances, would normally be covered by the Convention…’136 het mogelijk maakt dat asielzoekers die ‘normaal gesproken’ op het grondgebied van een verdragsstaat zouden worden opgevangen, maar nu naar een TPC zijn overgebracht, toch onder de rechtsmacht van een staat kunnen worden gebracht. Dit volgens de redenering dat asielzoekers die op het grondgebied van een verdragsstaat worden opgevangen, zich kunnen beroepen op het EVRM wanneer fundamentele rechten worden geschonden. Als deze asielzoekers nu in een derde land worden opgevangen, als gevolg van een administratief besluit van een verdragsstaat, met als enige doel om aldaar te bezien of de asielzoeker daadwerkelijk vluchteling is, bevindt deze asielzoeker zich dan niet in een situatie die normaal gesproken wel onder het bereik van het EVRM zou vallen? De (tijdelijke) overbrenging plaatst de asielzoeker buiten het grondgebied waarop het EVRM werking heeft, maar de situatie waarin de asielzoeker zich bevindt is er één die van oudsher onder het bereik van het EVRM 133
Zie citaat hierboven, noot 24. Zie bijvoorbeeld: EHRM 25 april 1978, zaak 5856/72 (Tyrer v. United Kingdom), par. 31. En voor een bespreking: J. Schokkenbroek, ‘Judicial review by the European Court of Human Rights: constitutionalism at the European level’, in: Bakker, Heringa en Stroink (red.), Judicial Control – Comparative Essays on Judicial Review, Antwerpen/Apeldoorn, MAKLU, 1995, p. 161. 135 EHRM 16 november 2004, zaak 31821/96 (Issa and Others v. Turkey), par. 75. 136 EHRM 12 december 2001, zaak 52207/99 (Bankovic v. Belgium), par. 80. 134
34
valt.137 Keerzijde van deze interpretatie is overigens wel dat een staat, dezelfde redenering volgend, geen jurisdictie heeft over asielzoekers die nimmer in een verdragsstaat asiel hebben aangevraagd maar wel onderworpen zijn aan het gezag van een verdragsstaat in een TPC in een derde land; deze asielzoekers zouden immers ‘normaal gesproken’ ook niet onder het bereik van het EVRM vallen. De uitspraak in Issa maakt een dergelijke argumentatie overbodig. Het voorbeeld van een vredesoperatie is genoemd, maar ook wanneer een verdragsstaat effectief gezag over een TPC uitoefent, is zij volgens de criteria neergelegd in Issa verplicht de rechten en vrijheden van het EVRM in een TPC te verzekeren. Deze verplichting vereist bovendien een actieve houding van de betreffende staat. Volgens het criterium van effectieve controle zijn staten niet slechts verantwoordelijk voor mensenrechtenschendingen die voortkomen uit handelingen die aan een staat kunnen worden toegerekend, maar hebben staten de positieve verplichting – zie de bovengenoemde uitspraak in Loizidou – de mensenrechten te verzekeren, op een zelfde wijze als zij dat op het eigen grondgebied verplicht zijn. Wel moet, wil er volgens het criterium van ‘effectieve controle’ sprake zijn van jurisdictie over een overgebrachte asielzoeker, voldaan zijn aan het vereiste van daadwerkelijke controle. Uit de zaak Bankovic blijkt dat het in elk geval onvoldoende is als een staat slechts controle over het luchtruim van een andere staat uitoefent. Een staat dient overall control over het gebied in kwestie uit te oefenen.138 Hierbij gaat het erom dat een staat op zijn minst een aantal publieke taken verricht en dat agenten of organen van een staat fysiek ter plaatse zijn.139 De toepassing van deze vereisten op de verantwoordelijkheid van westerse staten voor optreden in TPC’s brengt met zich mee dat een staat slechts
in
uitzonderlijke
omstandigheden
verantwoordelijk
kan
worden
gehouden
voor
mensenrechtenschendingen in een TPC. In elk geval zal een staat een bepaald aantal publieke taken in een TPC moeten verrichten. Slechts het onderzoeken van asielclaims ter plekke lijkt mij onvoldoende om te kunnen spreken van ‘effectieve controle’. Er moet een daadwerkelijk bestuur zijn, met organen van een staat die ter plaatse uitvoering geven aan het reilen en zeilen in een TPC, zoals het beheer over veiligheidsdiensten, politietaken, medische voorzieningen enzovoorts. Aangezien de plannen van met name het Verenigd Koninkrijk een voorkeur laten zien voor slechts een beperkte rol van zendende staten in de TPC’s, lijkt het criterium van ‘effectieve controle’ dus niet snel toepassing te kunnen vinden. Daarnaast is het de vraag of gesproken worden van effectieve controle wanneer een verdragsstaat in samenwerking met een host state of met andere verdragsstaten het gezag over een TPC uitoefent. Hoewel het EHRM zich niet expliciet over een dergelijke situatie heeft uitgesproken, lijkt de zaak Bankovic voor jurisdictie in dergelijke gevallen wel een aanknopingspunt te bieden. De 137
Deze interpretatie is afkomstig van Wouters; zie K. Wouters, ‘EU Asylum Protection in the Region: questions of legal responsibility for the protection against refoulement’, in: Amnesty International, Niemandsland: Opvang van vluchtelingen in de regio, Amsterdam, Amnesty International Nederland, 2003, p. 68. 138 Zie ook EHRM 16 november 2004, zaak 31821/96 (Issa and Others v. Turkey), par. 70.
35
klacht in Bankovic was gericht tegen zeventien Europese staten, allen partij bij het EVRM, die onder de vlag van de NAVO deelnamen aan Operation Allied Force. De klagers hielden de lidstaten van de NAVO afzonderlijk (several) verantwoordelijk voor de gevolgen van Operation Allied Force. Frankrijk verweerde zich met het standpunt dat de bombardementen slechts aan de NAVO en niet aan de aangeklaagde staten konden worden toegerekend, mede gezien het feit dat de NAVO een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid bezit. Het Hof besloot de vraag niet te beantwoorden of de samenwerkende staten ook afzonderlijk verantwoordelijk konden worden gehouden, maar koos er voor om de klachten op grond van het hierboven besproken gebrek aan ‘daadwerkelijke controle’ af te wijzen. Een redenering kan worden opgezet dat, wanneer het Hof van mening was geweest dat het gezamenlijke optreden onder NAVO-vlag elke afzonderlijke staatsaansprakelijkheid bij voorbaat uitsluit, het had kunnen kiezen voor een afwijzing van de klacht op deze gronden en dat het niet nodig was geweest een uitgebreide beschouwing te geven over de notie van ‘effectieve controle’. Hieruit zou dan kunnen worden afgeleid dat het Hof een afwijzing van afzonderlijke staatsaansprakelijkheid in het geval van een ‘gezamenlijke’ effectieve controle van bezet gebied niet op voorhand wil uitsluiten. Aangezien de beraadslagingen van het Hof niet openbaar zijn, kan dit echter niet met zekerheid worden gesteld.
3.3. Extra-territoriale werking van het IVBPR Er is geen internationale rechterlijke instantie die het monopolie heeft op de uitlegging van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Het Mensenrechtencomité (MRC) ziet weliswaar toe op de naleving van het IVBPR, maar kan geen uitspraken doen die juridisch bindend zijn.140 Niettemin moeten de uitspraken en interpretaties van het MRC als gezaghebbend worden beschouwd.141 Tezamen met opvattingen van diverse rechtsgeleerden zal de jurisprudentie van het MRC hieronder worden gebruikt om te onderzoeken in hoeverre het IVBPR extra-territoriale werking heeft. De reikwijdte van het IVBPR wordt geregeld in art. 2 lid 1: “Iedere Staat die partij is bij dit Verdrag verbindt zich de in dit Verdrag erkende rechten te eerbiedigen en deze aan een ieder die binnen zijn grondgebied verblijft en aan zijn rechtsmacht is onderworpen te verzekeren, …”. De vraag is of de zinsneden ‘binnen zijn grondgebied’ en ‘aan zijn rechtsmacht onderworpen’ gelezen moeten worden als aanvullende of als alternatieve voorwaarden. Uit de totstandkomingsgechiedenis van het verdrag blijkt dat de opstellers duidelijk rekening hebben willen houden met de mogelijkheid dat jurisdictie niet alleen territoriaal zou worden bepaald: ‘It was thought that a State should not be relieved of its obligations under the convenant to persons who remained within its jurisdiction merely
139
Zie EHRM 12 december 2001, zaak 52207/99 (Bankovic v. Belgium), par. 71 en EHRM 16 november 2004, zaak 31821/96 (Issa and Others v. Turkey), par. 75. 140 Evans 2003, p. 768. 141 I. Boerefijn, ‘Consequenties van Schending van het IVBPR’, NJCM-Bulletin, vol. 22, 1997, p. 680.
36
because they were not within its territory.’142 Ook Buergenthal en Meron zijn de mening toegedaan dat art. 2 van het IVBPR gelezen moet worden als betrekking hebbend op ‘een ieder die op het grondgebied verblijft’ alsmede op ‘een ieder die aan de rechtsmacht is onderworpen’.143 Meron heeft hieraan toegevoegd dat er door gezaghebbende rechtsgeleerden zelden aan deze interpretatie is getwijfeld.144 Het MRC heeft zich bij deze uitleg aangesloten. In 2004 werd het algemeen commentaar op art. 2 IVBPR definitief vastgesteld, waarin het MRC stelde: ‘... a State party must respect and ensure the rights laid down in the Covenant to anyone within the power or effective control of that State Party, even if not situated within the territory of the State Party.’145 In een aantal beroepen van individuen heeft het MRC gevolg gegeven aan deze extraterritoriale werking van het IVBPR. In de zaken Lopez v. Uruguay en Celiberti v. Uruguay werden Uruguayaanse staatsburgers die verbleven in respectievelijk Argentinië en Brazilië, door Uruguayaanse veiligheidsdiensten gevangengenomen en overgebracht naar Uruguay.146 Het MRC moest oordelen of de wijze van arrestatie en de behandeling gedurende de periode van detentie – welke gedeeltelijk plaatsvond buiten Uruguayaans grondgebied – in overeenstemming waren met het IVBPR. In antwoord op de door Uruguay naar voren gebrachte stelling dat het niet voor deze handelingen verantwoordelijk kon worden gehouden, stelde het Comité: ‘it would be unconscionable to so interpret the responsibility under article 2 of the Covenant as to permit a State party to perpetrate violations of the Covenant on the territory of another State, which violations it could not perpetrate on its own territory.’147 Het MRC voegde hier aan toe dat het er niet toe doet of de staat op het grondgebied waarvan de handelingen zijn verricht, wel of geen toestemming voor dit optreden heeft gegeven. Opvallend aan de zaak-Celiberti is dat het MRC Uruguay verantwoordelijk hield voor handelingen die de Uruguayaanse agenten in gezamenlijkheid met de Braziliaanse autoriteiten hadden verricht. De Uruguayaanse veiligheidsdienst had tijdens de arrestatie hulp gehad van twee Braziliaanse agenten en de detentie vond plaats onder Braziliaans politietoezicht. In Hess v. United Kingdom hebben we gezien dat het ECRM niet bereid was jurisdictie toe te kennen aan een staat die de verantwoordelijkheid
voor
bepaalde
gedragingen
deelde
met
andere
staten.
Gedeelde
verantwoordelijkheid kon volgens het ECRM niet leiden tot ongedeelde jurisdictie. Het MRC lijkt hier minder moeite mee te hebben. Het achtte Uruguay ten volle verantwoordelijk voor de schendingen van
142
M. Bossuyt, Guide to the “Travaux Préparatoires’ of the International Convenant on Civil and Political Rights, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1987, p. 53-54. 143 T. Meron, ‘Extraterritoriality of Human Rights Treaties’, AJIL, vol. 89, 1995, p. 79; T. Buergenthal, ‘To Respect and to Ensure: State Obligations and Permissible Derogations’, in: Louis Henkin (red.), The International Bill of Rights: the Covenant on Civil and Political Rights, New York, Columbia University Press, 1981, pp. 72-74. 144 Meron, p. 79 145 MRC, ‘General Comment No. 31 on Article 2 of the Covenant; The Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant’, CCPR/C/74/CRP.4/Rev.6, 21 april 2004, par. 10. 146 MRC 29 juli 1981, CCPR/C/13/D/52/1979 (Lopez v. Urugay), par. 12.3. en MRC 29 juli 1981, CCPR/C/13/D/56/1979, (Celiberti v. Uruguay), par. 10.3. 147 Het MRC gebruikte dezelfde formulering in beide zaken. MRC (Lopez v. Urugay), par. 12.3. en MRC (Celiberti v. Uruguay), par. 10.3. Vgl. de uitspraak van het EHRM in Issa; zie noot 114.
37
het IVBPR op Braziliaans grondgebied en stelde, om het in civielrechtelijke termen te zeggen, Uruguay ‘hoofdelijk’ aansprakelijk voor de geschonden verplichtingen. Voor het overige heeft het MRC bepaald dat ook de weigering van de afgifte van paspoorten aan onderdanen die in het buitenland verblijven, kan vallen onder het bereik van het IVBPR.148 Bepalend is hierbij niet of de weigering is gedaan door het diplomatieke personeel ter plaatse of op basis van instructies uit het thuisland. Het MRC acht zowel handelingen verricht in het buitenland als handelingen die effect hebben buiten het eigen grondgebied toerekenbaar aan een staat.149 Het Mensenrechtencomité is, net als het EHRM, van mening dat extraterritoriale jurisdictie ook geldt wanneer een staat effectieve controle uitoefent over buitenlands grondgebied. Begin jaren ’90 hield het MRC zich druk bezig met de mensenrechtensituatie in Irak, waarbij het en passant meedeelde dat Irak tevens gehouden was de rechten en vrijheden van het IVBPR in Koeweit te garanderen, gedurende de periode dat Irak Koeweit bezet hield. In reactie op een verantwoording van Iraakse zijde over de mensenrechtensituatie stelde het MRC: ‘The failure of the [Iraqi] report to address events in Kuwait after 2 august 1990, given Iraq’s clear responsibility under international law for the observation of human rights during its occupation of that country, was a matter of particular concern to the Committee’.150 Het MRC gaf hierbij niet aan waarop het deze verantwoordelijkheid baseerde. Het moet gezegd worden dat de jurisprudentie en rapporten van het MRC niet altijd duidelijkheid verschaffen over de precieze set van criteria die gehanteerd moet worden om te bepalen of een staat extraterritoriale rechtsmacht heeft. Dit komt enerzijds door het beperkte aantal zaken dat het MRC behandelt; anderzijds is het zo dat de jurisprudentie van het MRC beduidend minder extensief is dan die van het EHRM. In elk geval kan uit bovenbeschreven zaken gedestilleerd worden dat staten die zijn aangesloten bij het IVBPR verantwoordelijk kunnen zijn voor zowel handelingen die effect hebben in het buitenland als handelingen die verricht zijn in het buitenland, dat het niet uitmaakt of de staat waarin de handelingen zijn verricht hiervoor toestemming heeft gegeven en dat handelingen, verricht in het buitenland, van in elk geval diplomatieke en veiligheidsdiensten zijn toe te schrijven aan een staat. Tevens is een staat verplicht de rechten en vrijheden van het IVBPR te verzekeren, wanneer het effectieve controle uitoefent over het grondgebied van een andere staat. Wanneer de extraterritoriale werking van het IVBPR wordt vergeleken met die van het EVRM, moet geconcludeerd worden dat uit de doctrine en jurisprudentie blijkt dat beide verdragen extraterritoriale jurisdictie toekennen in grofweg dezelfde categorieën van omstandigheden: staten dragen buiten het eigen grondgebied verantwoordelijkheid volgens het ‘effectieve controle’-criterium en het ‘attributie’-criterium. Wel lijkt de extraterritoriale werking van het IVBPR ruimhartiger te
148
MRC 22 juli 1983, CCPR/C/19/D/108/1981 (Nunez v. Uruguay) en MRC 31 maart 1983, CCPR/C/18/D/106/1981 (Montero v. Uruguay). 149 Zie bijvoorbeeld MRC (Montero v. Uruguay), par. 5. 150 UN doc. A/46/40, ‘Fifteenth annual report of the Human Rights Committee covering its activities at its fortieth, forty-first and forty-second sessions’, par. 652.
38
worden uitgelegd dan die van het EVRM. Als het gaat om het ‘attributie’-criterium acht het MRC een staat verantwoordelijk voor mensenrechtenschendingen, ook als deze het gevolg zijn van handelingen die in samenwerking met autoriteiten van een andere staat zijn verricht. In de zaak Hess was het ECRM strikter in zijn opvatting en wilde het jurisdictie alleen aannemen wanneer een staat ten volle de zeggenschap over bepaalde activiteiten heeft en als het deze zeggenschap niet met andere partijen deelt.151 In het verlengde hiervan lijkt het EHRM met betrekking tot het ‘effectieve controle’-criterium een ‘alles of niets’-redenering te hanteren. Een staat heeft pas rechtsmacht als een staat daadwerkelijk en ten volle het gezag over een bepaald gebied uitoefent. En als deze jurisdictie eenmaal vaststaat, is een staat ook ten volle gehouden de mensenrechten in dat gebied te garanderen: In de zaak Cyprus v. Turkey: ‘…Turkey’s “jurisdiction” must be considered to extend to securing the entire range of substantive rights set out in the Convention … and that violations of those rights are imputable to Turkey’.152 Het is frappant dat Meron, in een bespreking van de extra-territoriale werking van het IVBPR, lijkt te pleiten voor een minder strikte interpretatie van het begrip jurisdictie als het gaat om bezet gebied: ‘Not all the provisions of the Political Convenant are by their nature intended for extraterritorial application. … Implementation in Haiti of the due process provisions in Article 14 of the Convenant, for example, must take into account the detaining state’s (the U.S.) lack of a civilian judiciary in Haiti; the absence of a functioning Haitian judiciary, and the need to apply Haitian criminal law ….’153 Zonder uitgebreid bij de implicaties van deze passage stil te staan, lijkt Meron de verantwoordelijkheid van staten te willen beperken tot gedragingen waar de staat zelf invloed over uitoefent. De Verenigde Staten waren volgens Meron niet verplicht het recht op een eerlijk proces te garanderen, omdat er in Haïti geen functionerend systeem van rechtsbescherming bestond. Deze interpretatie is bedenkelijk vanuit het oogpunt van rechtsbescherming, maar de keerzijde hiervan is dat deze uitleg ook impliceert dat er eerder aan het criterium van ‘effectieve controle’ kan worden voldaan. Een staat heeft jurisdictie over die gevallen, welke onder de controle van een staat vallen en ergo, niet over gevallen waarover het geen controle heeft. Een absoluut gezag over een staat is dus niet vereist, wil er sprake zijn van jurisdictie. Dit is een duidelijk andere rechtsopvatting dan die van het EHRM. Wat betekent dit verschil in extraterritoriale werking nu voor de positie van asielzoekers die in een derde staat verblijven? Uitgaande van de jurisdictie van het MRC en de opvattingen van Meron, betekent dit dat, wanneer het gaat om de attributie van handelingen van individuen aan een staat, staten een meer ruime verantwoordelijkheid dragen. Ook wanneer schendingen van het IVBPR het gevolg zijn van handelingen die in samenwerking met autoriteiten van andere staten of internationale organisaties zijn verricht, kan een individuele staat hier ten volle verantwoordelijk voor worden
151
ECRM 28 mei 1975, zaak 6231/73 (Hess v. United Kingdom), DR 2, p. 73. EHRM 10 mei 2001, zaak 25781/94 (Cyprus v. Turkey), par. 77. 153 Meron, p. 80. 152
39
gehouden. Bovenstaande interpretatie sluit niet uit, bijvoorbeeld, dat besluiten, genomen in een TPC door een gezamenlijk opgezet college van rechters, aanleiding kunnen geven voor individuele staatsverantwoordelijkheid. Hetzelfde kan gezegd worden van mensenrechtenschendingen die het gevolg zijn van een falende bescherming op het gebied van bijvoorbeeld veiligheid. Wanneer een staat mede met andere staten de zorg draagt voor het garanderen van de veiligheid in een TPC, kan het afzonderlijk op schendingen worden aangesproken. Wat betreft het criterium van ‘effectieve controle’ lijkt de uitleg van het IVBPR op twee punten af te wijken van de extraterritoriale werking van het EVRM. In de eerste plaats impliceert de interpretatie van Meron dat, wanneer een staat de controle heeft over een bepaald grondgebied, de verantwoordelijkheden van deze staat in het licht moeten worden gezien van de plaatselijke omstandigheden en dat als gevolg daarvan een staat niet gehouden kan worden elke bepaling van het IVBPR te verzekeren. Dit betekent dat een staat slechts verplicht is die rechten en vrijheden van een asielzoeker in een TPC te garanderen, welke het kan garanderen. Het IVBPR dient gerespecteerd te worden, voor zover dat in de macht ligt van een staat. Dit heeft als verstrekkend gevolg dat wanneer bijvoorbeeld een staat besluit geen systeem van effectieve rechtsbescherming in een TPC op te zetten, of wanneer de rechtspraak in handen is van een andere partij, een staat ook niet gehouden is om de bepalingen over rechtsbescherming te verzekeren. In de tweede plaats brengt bovenstaande interpretatie met zich mee dat de test van ‘effectieve controle’ onder het IVBPR minder strikt is. Een staat hoeft geen overall control over een TPC uit te oefenen wil er sprake zijn van verantwoordelijkheid. Een staat kan aangesproken worden in die situaties waarin een staat invloed, ofwel beleidsvrijheid heeft. Wanneer een staat bepaalde rechten had kunnen garanderen en dit heeft verzuimd, is het nalatig. Wanneer een staat geen mogelijkheden had om schending van het IVBPR te voorkomen, kan het ook niet verantwoordelijk worden gehouden. Het zij herhaald dat deze laatste beschouwingen gebaseerd zijn op summiere overwegingen van het MRC en op interpretaties van Meron, welke niet door een internationale rechter zijn bevestigd. De werkelijke extraterritoriale reikwijdte van het IVBPR kan daarom niet met zekerheid worden vastgesteld. Ook de extra-territoriale werking van het EVRM verdient nadere aandacht. Met name de bespreking van het ‘attributie-criterium’ is er in paragraaf 3.2.1. nogal bekaaid vanaf gekomen. Het is daarom zinvol om te zoeken naar aanvullende interpretaties over de verantwoordelijkheid van staten buiten het eigen grondgebied. Van groot belang daarbij zijn de Articles on State Responsibility. Een bespreking hiervan zal een meer helder licht over de extraterritoriale staatsverantwoordelijkheid kunnen laten schijnen.
3.4. Het leerstuk van de staatsaansprakelijkheid In 2001 voltooide de International Law Commission (ILC) na tweede lezing de Articles on State Responsibility (hierna: Final Articles). De Final Articles zijn vooralsnog niet aangenomen als verdrag, waardoor ze geen bindende volkenrechtelijke status hebben. Wel vormen de Final Articles grotendeels
40
een codificatie van bestaand gewoonterecht en worden ze als gezaghebbend beschouwd.154 Met de Final Articles heeft de ILC een raamwerk neergelegd aan de hand waarvan bepaald kan worden onder welke omstandigheden een staat aansprakelijk is voor de schending van een internationale verplichting en wat de consequenties van deze staatsaansprakelijkheid zijn.155 De ILC beoogt met deze zogenaamde secundaire regels156 een rechtskader te scheppen dat van toepassing is op alle verdragen, dus ook op mensenrechtenverdragen.157 Een nadere bespreking van de verhouding tussen de Final Articles en het EVRM en het IVBPR volgt in paragraaf 3.4.4. De logica van de Final Articles is betrekkelijk eenvoudig. Art. 1 bepaalt dat elke internationale wederrechtelijke handeling van een staat de aansprakelijkheid van die staat inroept. Volgens art. 2 is er sprake van een internationale wederrechtelijke handeling als optreden, bestaande uit een handeling of een omissie (1.) volgens het internationale recht toegerekend kan worden aan een staat en (2.) een schending van een internationale verplichting van die staat inhoudt. In Part One, Chapter II van de Final Articles worden de handelingen opgesomd die aan een staat toegerekend kunnen worden. Voor het onderwerp van deze scriptie is het van belang om te bezien onder welke omstandigheden een staat verantwoordelijk blijft voor schendingen van rechten van asielzoekers die in een TPC verblijven. We hebben hierboven vastgesteld dat mensenrechtenverdragen in beginsel een extra-territoriale reikwijdte hebben. Met behulp van de Final Articles kan worden vastgesteld wat de criteria zijn waaronder deze extra-territoriale werking kan worden ingeroepen: voor welke handelingen blijft een staat aansprakelijk? In paragraaf 3.4.1. zal het begrip ‘Act of State’ onder de loep worden genomen, in paragraaf 3.4.2. zal de vraag worden beantwoord of een staat ook aansprakelijk is voor handelingen die in gemeenschappelijkheid met één of meer andere staten tot stand zijn gekomen en in paragraaf 3.4.3. zal worden ingegaan op de staatsaansprakelijkheid voor handelingen van internationale organisaties. Bij dit laatste onderwerp komt tevens – meer recente – jurisprudentie van het EHRM aan bod, welke een nieuw licht laat schijnen op de hiervoor besproken zaak Hess. De beschouwingen vinden plaats tegen de achtergrond van de voorstellen die met betrekking tot de TPC’s zijn gedaan.
3.4.1. Act of state-doctrine Hoofdstuk 2 van deel 1 van de Final Articles vult het begrip ‘Act of State’ nader in en geeft aan welke handelingen moeten worden toegerekend aan de staat. De Final Articles maken geen onderscheid tussen optreden op het eigen grondgebied of op dat van een andere staat. Ook extra-terratoriale 154 Lawson, p. 204. Lawson voegt eraan toe dat met name de beginselen neergelegd in Part One, Chapter II – het hoofdstuk dat in zijn boek en ook in deze scriptie voornamelijk aan de orde is – vrij algemeen aanvaarde beginselen bevatten. Hierbij moet worden vermeld dat Lawson’s betoog is gebaseerd op de Draft Articles die na eerste lezing in 1996 zijn aangenomen. De beginselen neergelegd in Part One, Chapter II van beide versie zijn inhoudelijk echter nauwelijks veranderd; dit deel is hoofdzakelijk redactioneel aangepast. Dat over deel 1 van de Articles weinig controverse bestaat volgt tevens uit het commentaar van Crawford bij de Final Articles; zie J. Crawford, The ILC’s Articles on State Responsibility: Introduction, Text and Commentaries, Cambridge, 2002, p. 27. 155 Crawford, p. 59. 156 De primaire regels worden gevormd door verdrags- en andere internationaalrechtelijke verplichtingen; die een inhoudelijke norm bevatten. 157 Zie Evans 2003, p. 499; Lawson, p. 220.
41
handelingen en handelingen die een extra-territoriaal effect hebben, kunnen worden toegerekend aan een staat.158 De stelling zou zelfs verdedigd kunnen worden dat het één van de voornaamste doelstellingen van de ILC is geweest om optreden buiten het eigen grondgebied onder het regime van de staatsaansprakelijkheid te brengen. De TPC-plannen voorzien in een zekere bemoeienis van Westerse staten met het bestuur van een TPC. Zowel op het terrein van de asielprocedure als op het gebied van bescherming van en zorg voor de overgebrachte asielzoekers, stellen het Britse plan en het Deense Memorandum voor ‘eigen’ mensen en middelen in te zetten. Juist omdat verwacht mag worden dat een TPC bestuurd zal worden door personen uit verschillende landen, werkzaam voor verschillende staten en organisaties, is het van groot belang vast te stellen onder welke voorwaarden Westerse staten voor gedragingen in een TPC aansprakelijk kunnen worden gehouden. De Final Articles bieden hier uitkomst; de artikelen 4 t/m 10 geven nauwkeurig aan welk handelen aan een staat kan worden geattribueerd. De algemene regel is dat optreden slechts aan een staat toegerekend kan worden, wanneer het optreden betreft van staatsorganen of anderen die onder het ‘gezag’ of op instructie van de staat opereren. Een staat kan niet verantwoordelijk worden gehouden voor het optreden van privépersonen.159 Art. 4 lid 1 van de Final Articles specificeert dat het begrip ‘staatsorgaan’ ruim moet worden opgevat. De functie – wetgevend, uitvoerend of rechtsprekend – van het staatsorgaan is irrelevant, evenals de positie van het orgaan in de staatsstructuur: zowel optreden van centrale als van decentrale overheden wordt aan de staat toegerekend.160 Volgens art. 4 lid 2 moeten in elk geval lichamen die in het nationale recht als zodanig worden aangeduid, als staatsorgaan worden beschouwd. Dit betekent niet dat een staat de verantwoordelijkheid voor het optreden van een orgaan kan ontlopen door een lichaam niet als staatsorgaan te kenmerken. De status en functie van een orgaan zijn uiteindelijk bepalend voor de classificatie als staatsorgaan; art. 4 lid 2 bevat slechts een aanwijzing voor deze classificatie.161 Art. 5 van de Final Articles attribueert ook handelingen van personen en lichamen die geen staatsorgaan zijn aan de staat, wanneer deze ‘elementen van bestuurlijke autoriteit’ uitoefenen (‘elements of governmental authority’). Dit artikel ziet op optreden van zelfstandige bestuursorganen, geprivatiseerde ondernemingen die publieke taken verrichten en op private organisaties die in opdracht van een staat bepaalde overheidstaken verrichten.162 Niet alle handelingen van deze personen of organen kunnen aan een staat worden toegerekend; de attributie beperkt zich tot die handelingen die een bestuurlijke (publieke) activiteit inhouden. Aansluitend op art. 5, rekent art. 8 van de Final Articles handelingen van privé-personen aan een staat toe, wanneer deze opereren op basis van 158
Dit blijkt niet in de laatste plaats uit de jurisprudentie die door Crawford in zijn commentaar wordt aangehaald, zie bijvoorbeeld: Crawford, noten 140, 141, 162, 194, 199. Zie overigens ook Lawson, p. 211. 159 Crawford, op. cit., p. 91. 160 Ibid, pp. 94-97. 161 Ibid, p. 98. 162 Crawford noemt als voorbeelden van deze laatste groep beveiligingsbedrijven die worden ingeschakeld om gevangenispersoneel te leveren en luchtvaartmaatschappijen die een rol spelen in de immigratiecontrole. Crawford, p. 100.
42
instructies van die staat. Anders dan art. 5, verlangt art. 8 niet dat het optreden een publieke activiteit inhoudt; dit artikel brengt bijvoorbeeld ook paramilitaire activiteiten onder de verantwoordelijkheid van een staat, met als klassiek voorbeeld het opereren van de Nicaraguaanse contras in de Military and Paramilitary Activities-zaak.163 Artikel 6 ziet op handelingen van organen die door de ene staat aan een andere ter beschikking zijn gesteld. Wanneer deze organen exclusief optreden namens en ten bate van die andere staat, wordt dit optreden aan deze laatste staat toegerekend. Het betreft hier de uitzonderlijke situatie dat een orgaan of persoon als het ware wordt ‘uitgeleend’ aan een andere staat.164 Opnieuw is het bepalende criterium dat er ‘elementen van bestuurlijke autoriteit’ worden uitgeoefend. Artt. 9 en 10 zijn in het kader van deze scriptie minder relevant; deze bepalingen brengen het optreden van respectievelijk personen die ‘elementen van bestuurlijke autoriteit’ uitoefenen bij afwezigheid van officiële autoriteiten en revolutionaire bewegingen die erin slagen het daadwerkelijke gezag over een staat te verwerven onder de verantwoordelijkheid van een staat. Wel van belang is art. 7, dat bepaalt dat ook onbevoegd handelen van staats- of andere organen die namens het publieke gezag opereren – elk handelen dat ingevolge de artt. 4, 5 en 6 aan een staat wordt geattribueerd – voor rekening komt van de staat. Staten kunnen zich dus niet verschuilen achter het argument dat een orgaan niet conform de instructies handelde. Wel is het noodzakelijk dat dit zgn. ultra vires optreden plaatsvindt in naam van het publieke gezag: zo is een staat bijvoorbeeld wel verantwoordelijk voor het gedrag van een politiefunctionaris die tijdens een arrestatie zijn boekje te buiten gaat door een verdachte te mishandelen, maar niet voor een wederrechtelijke escapade van dezelfde politiefunctionaris wanneer deze vrijaf heeft. Het is ondoenlijk elk mogelijk scenario te schetsen waarin een staat volgens de hierboven beschreven principes aansprakelijk kan worden gehouden voor mensenrechtenschendingen in een TPC. Wel kan een algemeen beeld gegeven worden. De Final Articles rekenen grofweg drie categorieën van handelingen toe aan een staat: (1.) handelingen van staatsorganen, (2.) handelingen van niet-staatsorganen die ‘elementen van bestuurlijke autoriteit’ uitoefenen en (3.) handelingen van privé-personen die op basis van instructies van een staat opereren. Dit betekent dat het scala aan handelingen waar een staat verantwoordelijk voor is, in elk geval ruim moet worden gezien. Art. 5 Final Articles brengt met zich mee dat regeringen de door hen gedragen verantwoordelijkheid niet kunnen ontlopen, door bestuurlijke taken in TPC’s te delegeren aan organen of personen die formeel niet onder het staatsgezag vallen. En ingevolge art. 6, valt ook het optreden van bijvoorbeeld een rechter, die namens een andere staat in een TPC asielclaims beoordeelt, onder de verantwoordelijkheid van die laatste staat, mits de rechter op basis van instructies van die laatste staat opereert. Het opereren
163
IGH 27 juni 1986, Nicaragua v. Unites States of America, ICJ Reports 1986, p. 14. Hierbij kan gedacht worden aan de eerder besproken zaak Drozd en Janousek t. Frankrijk en Spanje; in deze zaak namen Franse en Spaanse rechters zitting in een Andorrees hof; omdat zij optraden namens en ten dienste van Andorra, kon hun optreden slechts aan Andorra en niet aan Frankrijk of Spanje worden toegerekend. EHRM 26 juni 1992, zaak 12747/87 (Drozd and Janousek v. France and Spain), par 96.
164
43
van personen of organen die onder gezamenlijke instructies van meerdere staten optreden, valt nadrukkelijk niet onder dit artikel165, maar heeft een afzonderlijke plaats gekregen in de Final Articles. In de volgende paragraaf wordt hier op ingegaan.
3.4.2. Staatsaansprakelijkheid voor gemeenschappelijk optreden Het is goed denkbaar dat staten (zendende, maar ook ontvangende) in een TPC nauw samenwerken ten behoeve van bijvoorbeeld de zorg voor en beveiliging van asielzoekers of ten behoeve van de beoordeling van asielclaims. Deze samenwerking kan vele mogelijke vormen aannemen, met als meest vergaande de oprichting van gemeenschappelijke lichamen. Het is van groot belang om te bezien of en zo ja, onder welke voorwaarden, individuele staten op dit gezamenlijke optreden kunnen worden aangesproken. In dit verband is het in de eerste plaats nuttig Part One, Chapter IV van de Final Articles aan nader onderzoek te onderwerpen. Dit hoofdstuk regelt de verantwoordelijkheid van staten voor internationale wederrechtelijke gedragingen van een andere staat.166 Het gaat hierbij om de zogenaamde ‘afgeleide’ staatsverantwoordelijkheid die voortkomt uit het assisteren bij, het aansturen van of het dwingen tot handelingen, door een andere staat verricht, die internationaal wederrechtelijk zijn; gevallen die in het strafrecht onder de noemer ‘deelneming’ vallen. Art. 16 houdt staten verantwoordelijk voor het assisteren bij wederrechtelijk gedrag van een andere staat; bijvoorbeeld wanneer het financiële of andere middelen ter beschikking stelt, waarmee dergelijk optreden is geholpen. Het gaat hier nadrukkelijk niet om ‘medeplegen’, maar om faciliteren, wat onder meer betekent dat de assisterende staat slechts verantwoordelijk is voor de eigen inbreng, niet voor de wederrechtelijke handeling zelf. 167 De reikwijdte van art. 16 wordt bovendien beperkt door drie voorwaarden: in de eerste plaats moet de assisterende staat op de hoogte zijn van de intenties van de andere staat; ten tweede moet de assisterende staat de bedoeling hebben gehad met deze assistentie de handeling in kwestie mogelijk te maken; en ten derde moet de wederrechtelijke gedraging ook wederrechtelijk zijn geweest wanneer deze was verricht door de assisterende staat zelf. Deze laatste voorwaarde ziet op de situatie dat de ‘andere’ staat een verplichting schendt waaraan de assisterende staat niet is gebonden, bijvoorbeeld omdat de assisterende staat geen partij is bij het verdrag waarin deze verplichting is opgenomen. Het belang van dit artikel voor de praktijk van het toekennen van staatsverantwoordelijkheid aan ‘zendende’ staten voor gedragingen in TPC’s moet niet onderschat worden. Met name het Britse voorstel blinkt uit in pogingen om de rol van ‘zendende’ staten in TPC’s tot een minimum te beperken. Wel ziet het Verenigd Koninkrijk een belangrijke rol voor ‘zendende’ staten weggelegd als het gaat om de financiering van TPC’s. Wanneer deze financiering – ten behoeve bijvoorbeeld van activiteiten van het ‘gastland’ in een TPC168 – plaatsvindt
165
Crawford, p. 103 Crawford, p. 152. 167 Ibid, p. 155. 168 UK’s New Vision, pp. 11 en 23. 166
44
in de wetenschap en met de bedoeling dat hiermee onoirbare activiteiten worden verricht, is het goed denkbaar dat de aansprakelijkheid van de financierende staat kan worden ingeroepen. Artikel 17 houdt een staat verantwoordelijk voor een wederrechtelijke handeling van een andere staat, wanneer deze laatste optreedt onder aansturing en controle (‘direction and control’) van de eerste staat. Waar art. 16 de oorspronkelijke verantwoordelijkheid van een staat voor een wederrechtelijke handeling overeind laat, transponeert art. 17 deze verantwoordelijkheid naar de staat die de uiteindelijke controle over de handeling uitoefent. Dit artikel vertoont grote gelijkenis met het eerder behandelde criterium van ‘effectieve controle’. Uit het commentaar bij art. 17 blijkt dat er sprake moet zijn van ‘vrijwel totale controle’ van de ene staat over een andere, wil dit artikel toepassing vinden.169 Crawford noemt als voorbeelden situaties van militaire bezetting en protectoraten zoals die ontstonden in de tweede helft van de 20e eeuw als gevolg van het dekolonisatieproces. Om aan het criterium van ‘totale’ of ‘effectieve’ controle te voldoen, is het onvoldoende als een staat slechts de mogelijkheid heeft om invloed uit te oefenen op het gedrag van een andere staat. Zo konden volgens dit principe wel de gedragingen van Italiaanse politieofficieren gedurende de Duitse bezetting van Italië in de tweede wereldoorlog, maar niet de gedragingen van Zuid-Afrikaanse autoriteiten tijdens de Boerenoorlog, aan Duitsland respectievelijk het Verenigd Koninkrijk worden toegeschreven: de Duitsers hadden effectieve controle over de Italiaanse autoriteiten, de Britten slechts de mogelijkheid tot bemoeienis met die van Zuid-Afrika, een mogelijkheid waarvan bovendien geen gebruik werd gemaakt.170 Aanvullend stelt art. 17 dat de staat die controle uitoefent slechts verantwoordelijk is als (a.) deze staat op de hoogte is van de intenties van de andere staat en (b.) de gedraging ook wederrechtelijk zou zijn wanneer de controlerende staat deze zelf zou verrichten. Deze voorwaarden zijn gelijkluidend aan die van art. 16. Het verdient opmerking dat ‘effectieve controle’ in de zin van dit artikel dus niet inhoudt dat een staat voor alle gedragingen in het territoir van een andere staat verantwoordelijk kan worden gehouden. Het is noodzakelijk dat een staat kennis heeft van het wederrechtelijke optreden.171 Deze voorwaarde stelde het EHRM niet in de zaak Cyprus v. Turkey; het EHRM achtte Turkije voor alle schendingen van het EVRM in Cyprus aansprakelijk.172 Wanneer een staat een andere staat dwingt tot internationaal wederrechtelijk handelen, rekent art. 18 deze handeling toe aan de dwingende staat. Dit zal doorgaans inhouden dat de staat die gedwongen werd een dergelijke handeling te verrichten, zich kan beroepen op een situatie van overmacht, waardoor de handeling op zichzelf niet wederrechtelijk hoeft te zijn.173 Slechts de dwingende staat is in dit geval aansprakelijk. Crawford noemt als voorbeelden van dwang de dreiging 169
Crawford, p. 162. Ibid, p. 163. Zie zaak Brown (United States) v. Great Britain, UNRIAA, vol. VI, p. 120 (1923), pp. 130-131. 171 Hierbij moet vermeld worden dat het niet noodzakelijk is dat de controlerende staat weet dat aan het optreden het etiket ‘wederrechtelijk’ kleeft; voldoende is dat de staat op de hoogte is van de feitelijke omstandigheden waaronder de handeling plaatsvindt. 172 EHRM (Cyprus v. Turkey), zie noot 18. 170
45
met het gebruik van geweld en het aanwenden van economische drukmiddelen, zoals sancties.174 Het dwangmiddel zelf hoeft niet wederrechtelijk te zijn. Alweer is vereist dat, wil een staat aansprakelijk kunnen worden gehouden, de staat op de hoogte moet zijn van de ‘omstandigheden’ van de gedraging, met andere woorden, de staat moest weten wat de consequenties van een dergelijke handeling zouden zijn. Uiteraard kan een hypothetische situatie worden bedacht, waarin dit artikel met betrekking tot gedragingen in een TPC toepassing zou kunnen vinden, bijvoorbeeld wanneer een zendende staat het gastland dwingt tot bepaalde handelingen middels een dreigement dat economische steun anders achterwege blijft. Dergelijke beschouwingen lijken niettemin nogal vergezocht. Van veel groter belang voor het onderwerp van deze scriptie is art. 47 van de Final Articles, welke de individuele staatsverantwoordelijkheid regelt voor handelingen die daadwerkelijk in gezamenlijkheid zijn gepleegd: ‘Where several States are responsible for the same internationally wrongful act, the responsibility of each State may be invoked in relation to that act’.175 Dit artikel is in nogal algemene bewoordingen gesteld, maar het commentaar bevat een niet mis te verstane verduidelijking: ‘It [artikel 47] states the general principle that in such cases each State is separately responsible for the conduct attributable to it, and that responsibility is not diminished or reduced by the fact that one or more other States are also responsible for the same act.’176 En: ‘According to paragraph 1 of article 47, where several States are responsible for the same internationally wrongful act, the responsibility of each State may be invoked in relation to that act.’177 Dus, wanneer staten in gezamenlijkheid een internationale wederrechtelijke handeling bewerkstelligen, kan elke staat afzonderlijk voor deze handeling verantwoordelijk worden gehouden. Als voorbeelden van gezamenlijk optreden noemt Crawford gevallen waarin staten ‘in vereniging’ optreden en gevallen waarin staten middels een gemeenschappelijk lichaam opereren.178 Exemplarisch in dit verband en voor het onderwerp van deze scriptie zeker relevant, is de zaak Certain Phosphate Lands in Nauru, waarin de Republiek Nauru een vergoeding eiste van Australië voor het buitmaken van fosfaatopbrengsten die aan Nauru toebehoorden in de tijd dat Australië, samen met Nieuw-Zeeland en het Verenigd Koninkrijk, het bewind voerde over het mandaat Nauru. Australië stelde dat, omdat de claim feitelijk gericht was tegen het gemeenschappelijke, tripartiete bewind van het mandaat, het niet individueel kon worden aangesproken. Het Internationaal Gerechtshof kon zich niet in deze visie vinden: ‘The Court does not consider that any reason has been shown why a claim brought against only one of the three States should be declared inadmissible … merely because that claim raises questions of the administration of the Territory, which was shared with two other States. It cannot be denied that Australia had obligations under the Trusteeship Agreement, in its capacity as 173
Dit is echter niet noodzakelijkerwijs het geval; voldaan moet worden aan de vereisten van art. 23 Final Articles (force majeur). 174 Crawford, p. 166. 175 Art. 47 lid 1 Final Articles. 176 Crawford, op. cit., p. 314. 177 Ibid, p. 317. 178 Ibid, p. 314.
46
one of the three States forming the Administering Authority, and there is nothing in the character of that Agreement which debars the Court from considering a claim of a breach of those obligations by Australia’.179 Het feit dat het bestuur over Nauru ‘joint and several’ was, betekende niet dat Australië geen verantwoordelijkheid droeg; Australië kon, ook als enige partij, op het optreden van het gezamenlijke bestuur worden aangesproken. Het IGH voegde hier wel aan toe dat dit oordeel over de staatsaansprakelijkheid niets zei over de vraag of Australië ook gehouden was de gehele schade te vergoeden of slechts een gedeelte daarvan; deze toerekening zou afhangen van de wijze waarop het mandaatschap was ingericht en wat de rol van Australië hierin was.180 Artikel 47 verwoordt de gedachte dat een staat zich niet moet kunnen verschuilen achter het gedrag van andere staten in geval van gemeenschappelijk optreden.181 Het spreekt voor zich dat de conclusie dat een staat individueel voor gemeenschappelijke handelingen ter verantwoording kan worden geroepen relevant is voor het optreden van Westerse staten in TPC’s. Staten kunnen een gezamenlijk college van rechters in het leven roepen, een gemeenschappelijk consulair bureau oprichten of bijvoorbeeld een meerstatelijk bestuur instellen, maar kunnen hiermee, zo volgt uit art. 47, niet de eigen verantwoordelijkheid ontlopen. De individuele staatsaansprakelijkheid voor wederrechtelijk optreden van deze lichamen blijft bestaan, wat tevens inhoudt dat ook mensenrechtenschendingen die het gevolg zijn van besluiten of gedragingen van deze lichamen, kunnen worden toegerekend aan een individuele staat.
3.4.3. Staatsaansprakelijkheid voor optreden internationale organisaties Er zou een redenering opgezet kunnen worden dat, de logica van artikel 47 volgend, staten ook aansprakelijk zijn voor gezamenlijk optreden dat plaatsvindt in het kader van een internationale organisatie. Met betrekking tot TPC’s moet dan met name worden gedacht aan de toerekening van handelingen van de EU, de UNHCR of de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) aan staten.182 De ILC heeft zover nog niet willen gaan. Art. 57 van de Final Articles plaatst het vraagstuk van de verantwoordelijkheid van internationale organisaties en daarmee samenhangend de staatsverantwoordelijkheid voor het optreden van internationale organisaties, nadrukkelijk buiten de reikwijdte van de Final Articles: ‘These articles are without prejudice to any question of the responsibility under international law of an international organization, or of any State for the conduct of an international organization.’ Hoewel zeer goed verdedigd kan worden, zoals Lawson al deed met betrekking tot de Draft Articles van 1996183, dat het vraagstuk van staatsaansprakelijkheid voor het optreden van internationale organisaties nadrukkelijk wel tot het onderwerp van de Articles on State 179
IGH 26 juni 1992, Certain Phosphate Lands in Nauru (Nauru v. Australia), Preliminary Objections, par. 48. Ibid, par. 56. Met betrekking tot de toerekening van de schade stelt lid 2 van art. 47 dat (a.) de compensatie in elk geval niet groter mag zijn dan de geleden schade en dat (b.) lid 1 onverlet laat dat verantwoordelijke staten het recht hebben eventuele compensatie op elkaar te verhalen (regresrecht). 181 Zie ook Evans 2003, p. 457. 182 Zie voor de rol van internationale organisaties in TPC’s: UK’s New Vision, pp 11-13 en 22-23; Brief-Blair, pp. 5-6; Het Deense Memorandum, p. 5. 180
47
Responsibility gerekend moet worden, heeft het ILC dit niet aangedurfd, waarschijnlijk niet omdat over dit onderwerp nog te veel controverse bestond: ‘… they raise controversial substantive questions as to the functioning of international organizations and the relations between their members, questions which are better dealt with in the context of the law of international organizations.’184 Inmiddels staat het onderwerp van de staatsaansprakelijkheid voor het optreden van internationale organisaties wel op de agenda van de ILC. In 2000 werd besloten om, naar analogie van de Articles on State Responsibility, aan te vangen met het opstellen van Draft Articles on the Responsibility of International Organizations.185 In 2003 werd het eerste ontwerp gepresenteerd, dat toen nog slechts 3 artikelen omvatte.186 Artikel 1 lid 2 van dit ontwerp luidt: ‘The present draft articles also apply to the international responsibility of a State for the internationally wrongful act of an international organization.’187 Helaas is het project van de ILC om deze aansprakelijkheid nader uit te werken nog niet afgerond. Dit betekent dat een geschreven rechtskader om de aansprakelijkheid vast te stellen ontbreekt; wel blijkt uit het werk van de ILC dat staatsaansprakelijkheid voor het optreden van internationale organisaties in elk geval niet bij voorbaat is uitgesloten. Ook blijkt dat, bij de formulering van deze staatsaansprakelijkheid, de Articles on State Responsibility voor het ILC een beginpunt vormen en dat deze laatste artikelen als conceptueel raamwerk zullen worden gebruikt.188
3.4.3.1 Beginselen van lidstaataansprakelijkheid Niettemin zullen we bij de zoektocht naar het antwoord op de vraag of lidstaten aansprakelijk kunnen zijn voor het optreden van een internationale organisatie, andere bronnen moeten raadplegen. Veel literatuur over de lidstaataansprakelijkheid voor het optreden van internationale organisaties beperkt zich tot de aansprakelijkheid van lidstaten voor schendingen van verplichtingen die internationale organisaties zelf zijn aangegaan.189 Deze literatuur bouwt voornamelijk voort op de vragen rond lidstaataansprakelijkheid die naar boven kwamen als gevolg van de tin-crisis.190 De literatuur, evenals 183
Lawson, p. 208. Crawford, p. 311. Het is overigens opvallend dat de Draft Articles wel enige – minimale – bepalingen bevatten die zich bezighielden met de toerekening van het optreden van internationale organisaties aan staten. Voor een overzicht, zie Lawson, pp. 207-209. 185 Official Records of the General Assembly, Fifty-fifth session, Suppl. No. 10 (A/55/10), chap. IX.1, par. 729. 186 Official Records of the General Assembly, Fifty-eigth session, Suppl. No. 10 (A/58/10), chap. IV, par. 53. 187 Ibid. 188 ‘The Commission’s draft articles on State responsibility are thus a legitimate starting point for the discussion ...’ en: ‘... the work carried out on State responsibility ... provides a conceptual framework ...’; Official Records of the General Assembly, Fifty-fifth session, Suppl. No. 10 (A/55/10), p. 301. Het is overigens frappant dat Crawford in het boek van Evans opmerkt dat het begrip ‘staat’ in de Final Articles vrij inwisselbaar is voor het begrip ‘internationale organisatie’. Zie J. Crawford en S. Olleson, ‘The Nature and Forms of International Responsibility´, in: Evans 2003, p. 446. Deze uitspraak staat uiteraard op gespannen voet met art. 57 Final Articles; Crawford ondersteunt hiermee wel de gedachte dat bij de formulering van de beginselen van aansprakelijkheid voor het optreden van internationale organisaties nauw aangesloten zal worden bij de Articles on State Responsibility. 189 Zie bijvoorbeeld: C.F. Amerasinghe, ‘Liability to Third Parties of Member States of International Organizations: Practice, Principle and Judicial Precedent’, AJIL, vol. 85, 1991, pp. 259-280; M. Hirsch, The Responsibility of International Organizations Toward Third Parties: Some Basic Principles, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1995; H.G. Schermers, ‘Liability of International Organizations’, Leiden Journal of International Law, vol. 1, 1988, pp. 3 t/m 14. 190 De tin-crisis ontstond als gevolg van het failissement van de International Tin Council (ITC). Private crediteuren probeerden hun schade op de lidstaten van de ITC te verhalen. Achtereenvolgende Engelse rechters oordeelden dat de lidstaten niet aansprakelijk konden worden gesteld, omdat zij niet gebonden waren aan overeenkomsten die de ITC was 184
48
de beperkt voorhanden jurisprudentie191 en weinige voorbeelden uit de statenpraktijk192 zijn allerminst eenduidig.193 Slechts over enkele beginselen lijkt overeenstemming te bestaan. In de eerste plaats lijkt er, in elk geval in de literatuur, overeenstemming te bestaan over de stellingname dat de afzonderlijke rechtspersoonlijkheid van een internationale organisatie geen onneembare barrière vormt voor het vaststellen van lidstaataansprakelijkheid.194 Omstandigheden kunnen zich voordoen dat lidstaten aansprakelijk gesteld kunnen worden, wanneer een internationale organisatie haar verplichtingen niet nakomt. Wel is het zo, ten tweede, dat de internationale organisatie die de op haar rustende verplichtingen niet nakomt, in eerste instantie zelf aansprakelijk is voor haar nalatigheid.195 Lidstaten zijn secundair aansprakelijk; zij kunnen pas ter verantwoording worden geroepen wanneer een internationale organisatie zelf niet aangesproken kan worden of niet in staat is geschonden verplichtingen te herstellen.196 In de derde plaats, ten slotte, zijn statuten en oprichtingsverdragen van internationale organisaties richtinggevend bij de beantwoording van de vraag of lidstaten aansprakelijk zijn wanneer een internationale organisatie haar verplichtingen schendt.197 Wel wijst Hirsch erop dat wanneer de lidstaataansprakelijkheid door statuten en oprichtingsverdragen wordt uitgesloten, deze bepalingen niet bindend zijn voor derde partijen (het principe van res inter alios acta).198 Wanneer de statuten en oprichtingsverdragen zwijgen over de lidstaataansprakelijkheid houdt de overeenstemming onder rechtsgeleerde auteurs op. Amerasinghe stelt dat er in dat geval een presumptie van niet-aansprakelijkheid van lidstaten is.199 Schermers en Hirsch menen juist het tegenovergestelde.200 Een nadere bespreking van de lidstaataansprakelijkheid voor de schending van verplichtingen van internationale organisaties wordt hier achterwege gelaten, niet alleen vanwege het gebrek aan aangegaan. Belangrijk om hierbij op te merken is overigens dat de Engelse rechters dit oordeel baseerden op het geldende Engelse recht; het volkenrecht werd uitdrukkelijk buiten beschouwing gelaten. Zie voor een bespreking: Amerasinghe, pp. 260-265; Lawson, pp. 318-325. 191 Zie naast de ‘tin-crisis’-zaken ook de Westland-zaak, waarin de opheffing van de Arab Organization for Industrialization (AOI) aan de orde was en de daaruit voortkomende schade voor het Britse bedrijf Westland Helicopters Ltd. In deze zaak kwam een arbitragetribunaal tot het oordeel dat de lidstaten wél aansprakelijk konden worden gehouden voor de schade; de Zwitserse Federale Hoge Raad sloot een dergelijke aansprakelijkheid juist uit. Voor een bespreking, zie: Lawson, pp. 310317. 192 Wat de statenpraktijk betreft kan gewezen worden op enerzijds de afwijzing van lidstaataansprakelijkheid door de lidtstaten van de ITC tijdens de tin-crisis en anderzijds juist de bereidheid van de lidstaten van Eurochemic om te delen in te schulden toen de functies en bevoegdheden van Eurochemic werden overgenomen door België. Zie Amerasinghe, p. 272. Ook is vermeldenswaardig dat de statuten van intenationale organisaties uiteenlopen wat de lidstaataansprakelijkheid betreft; sommige statuten beperken de lidstaataansprakelijkheid of sluiten deze uitdrukkelijk uit, andere statuten houden leden ten volle aansprakelijk. De meeste statuten van internationale organisaties zwijgen overigens over dit vraagstuk. Zie Hirsch, p. 103 en Schermers 1988, p. 8. 193 Amerasinghe, p. 279; Lawson, p. 266. 194 Zie bijvoorbeeld Lawson, p. 303 en p. 340. Het principe dat door een internationale rechtspersoonlijkheid heen gebroken kan worden om zodoende aan derden verhaal te bieden is door het Internationaal Gerechtshof geaccepteerd in Barcelona Traction-zaak. IGH 5 februari 1970, Case concerning the Barcelona Traction, Light & Power Co., r.o. 56. Slechts de Zwitserse Federale Hoge Raad leek in de Westland-zaak moeite te hebben te accepteren dat de afzonderlijke rechtspersoonlijkheid van een internationale organisatie tevens ruimte laat voor de aansprakelijkheid van lidstaten. 195 Lawson, p. 226 en 324. Zie ook Hirsch, p. 124 en Amerasinghe, p. 265. 196 H. Schermers, International Institutional Law, Alphen a/d Rijn, Sijthoff en Noordhoff, p. 780, 1980; Lawson, p. 338. 197 Vgl. bijvoorbeeld Lawson, p. 312 en Amerasinghe, p. 279. 198 Het res inter alios acta-principe (derde staten zijn niet gebonden aan verdragen waarbij het geen partij is) is neergelegd in artt. 34 en 35 van het Weens Verdragenverdrag. 199 Amerasinghe, pp. 279-280.
49
gelijkluidende bronnen op dit terrein, maar vooral omdat dit onderwerp, hoewel zijdelings van belang voor het onderwerp van deze scriptie (zijn lidstaten aansprakelijk wanneer een internationale organisatie haar verplichtingen ten aanzien van asielzoekers in een TPC schendt?), in de schaduw staat van de vraag of lidstaten ook aansprakelijk kunnen worden gehouden wanneer internationale organisaties de verplichtingen van de lidstaten zelf schenden. Hierbij moet uiteraard worden gedacht aan de situatie dat een internationale organisatie – zelf niet gebonden aan mensenrechtenverdragen – een inbreuk maakt op het EVRM of het IVBPR, wanneer het optreedt in een TPC. Het is de vraag of voor deze situatie dezelfde principes gelden als voor de lidstaataansprakelijkheid voor de schending door internationale organisaties van eigen verplichtingen. In elk geval kan in een dergelijke situatie de internationale organisatie niet worden aangesproken, aangezien het verplichtingen betreft die niet door de internationale organisatie, maar door de lidstaten zijn aangegaan. Deze constatering pleit op zichzelf voor de mogelijkheid van een aansprakelijkheidsstelling van de lidstaten, aangezien lidstaten anders door middel van de oprichting van een internationale organisatie eigen verplichtingen kunnen ‘ontduiken’ en er geen weg open staat voor een getroffen partij om zijn recht te halen. Lawson merkt op dat er over dit onderwerp niet veel is geschreven.201 Gelukkig bestaat er ten aanzien van de lidstaataansprakelijkheid voor de schending door internationale organisaties van verplichtingen van lidstaten wel enige jurisprudentie van de Straatsburgse instanties. Voor een volledige bespreking hiervan zij verwezen naar het werk van Lawson; hier wordt volstaan met een samenvatting en analyse van de meest in het oog springende zaken en conclusies.202 In elk geval sinds de zaak M. & Co. laten de Straatsburgse instanties er geen twijfel over bestaan dat zij onbevoegd zijn om klachten over handelingen van internationale organisaties in behandeling te nemen, wanneer deze internationale organisatie zelf geen partij is bij het EVRM: ‘The Commission first recalls that it is in fact not competent ratione personae to examine proceedings before or decisions of organs of the European Communities, the latter not being a party to the European Convention on Human Rights.’203 De klacht in M. & Co. was ingesteld tegen de Bondsrepubliek Duitsland, maar betrof een vonnis van het Hof van Justitie van de EG. Omdat de EG geen partij was bij het EVRM, achtte de Commissie het niet mogelijk EG-besluiten te toetsen. In de zaak Heinz herhaalde de Commissie deze zienswijze in verband met een klacht gericht tegen de lidstaten van het Europees Octrooi Bureau, betreffende een handeling van dit Bureau: ‘The Commission must first consider whether it is competent to examine complaints about the decisions of other European institutions, whose membership is in whole or in part composed of High Contracting Parties to the Convention. In this connection, it recalls its case-law according to which it is not competent ratione personae to examine proceedings before or decisions of organs of the European Communities, the latter not being a Party to the European Convention on Human Rights. The 200
Schermers 1988, p. 9; Hirsch, p. 148. Zie ook Lawson, p. 312. Lawson, p. 267. 202 Zie Lawson, pp 345-421. 201
50
Commission finds that this case-law also applies to the European Patent Office. The decisions taken by the European Patent Office do not involve the exercise of national jurisdiction within the meaning of Article 1 (Art. 1) of the Convention.’204 In de zaak Matthews bevestigde het Hof deze opvatting van de Commissie: ‘The Court observes that acts of the EC as such cannot be challenged before the Court because the EC is not a Contracting Party.’205 Samenvattend: de Straatsburgse instanties achten zich onbevoegd om kennis te nemen van handelingen van internationale organisaties wanneer deze geen partij zijn bij het EVRM. Het ECRM en het EHRM vinden dat handelingen van internationale organisaties niet aan lidstaten kunnen worden toegerekend; deze handelingen vallen nadrukkelijk buiten de rechtsmacht van de lidstaten.206 De achterliggende logica moet zijn – dit is een eigen interpretatie – dat internationale organisaties als aparte rechtsorde dienen te worden beschouwd en dat mensenrechtenschendingen die voortkomen uit optreden van deze internationale organisaties slechts aan de internationale organisatie zelf kan worden toegerekend. Het Mensenrechtencomité sluit zich bij de Straatsburgse benadering aan. In H.v.d.P. v. The Netherlands klaagde de Nederlandse heer v.d. P. over discriminerende praktijken met betrekking tot de aanstellingsprocedures van werknemers van het Europees Octrooi Bureau.207 Zijn klacht was gericht tegen Nederland als één van de lidstaten van het Europees Octrooi Bureau. Het MRC maakte korte metten met de klacht: ‘The author’s grievances however, concern the recruitment policies of an international organization, which cannot, in any way, be construed as coming within the jurisdiction of the Netherlands or of any other State party to the International Covenant on Civil and Political Rights and the Optional Protocol thereto.’208 Het MRC concludeerde eenvoudigweg dat handelingen van een internationale organisatie niet binnen de jurisdictie van een lidstaat vallen. Lawson leidt uit ‘oudere’ jurisprudentie van het ECRM af dat lidstaten eventueel wèl gezamenlijk kunnen worden aangesproken op optreden van een internationale organisatie.209 De huidige jurisprudentie lijkt hier echter geen aanknopingspunten voor te bieden. Zowel in M. & Co. als in Matthews wordt stellig geponeerd dat het ECRM respectievelijk het EHRM eenvoudigweg niet bevoegd zijn kennis te nemen van handelingen van een internationale organisatie die geen partij is bij het EVRM. Het lijkt mij dat deze stelling geen ruimte biedt voor een klacht tegen de lidstaten gezamenlijk: omdat de klacht een handeling van een internationale organisatie betreft, verklaren het
203
ECRM 9 februari 1990, zaak 13258/87 (M. & Co. v. Federal Republic of Germany). ECRM 10 januari 1994, zaak 21090/92 (Heinz v. the Contracting States Party to the European Patent Convention insofar as they are High Contracting Parties to the ECHR). 205 EHRM 18 februari 1999, zaak 24833/94 (Matthews v. United Kingdom). 206 Op genoemde uitspraken en de daaruit volgende conclusies is overigens wel de nodige kritiek geuit. Zie bijvoorbeeld Lawson, pp. 402-403. 207 v.d. P. bracht zijn klacht in een eerder stadium voor het ECRM. Anders dan het MRC, ging het ECRM voorbij aan de principiele vraag of Nederland als lidstaat van het Europees Patent Bureau aansprakelijk kon worden gesteld. In plaats daarvan achtte het ECRM zich onbevoegd op grond van het feit dat de klacht de aanstelling van een persoon in ambtelijke dienst betrof, een onderwerp dat buiten het bereik van het EVRM valt. ECRM 15 mei 1986, zaak 11056/84 (P. v. Netherlands). 208 MRC 24 maart 1988, CCPR/C/13/D/52/1979 (H.v.d.P. v. The Netherlands), par. 3.2. 209 Lawson, p. 375. Lawson leidt dit af uit de uitspraak in de zaak van de Brusselse zittenblijfster; ECRM 8 mei 1985, zaak 11055/84 (D. v. Belgium). 204
51
ECRM en het EHRM zich onbevoegd; tegen welke en hoeveel staten de klacht is gericht, is daarbij irrelevant. Sterker, in de zaak Heinz richtte de klager zijn klacht tegen de lidstaten van het Octrooi Bureau gezamenlijk. Het ECRM wees een gezamenlijke aansprakelijkheid in duidelijke bewoordingen af.210 Ik zou menen dat deze afwijzing de stelling bevestigt dat de ECRM en het EHRM een internationale organisatie als aparte rechtsorde beschouwen die buiten de afzonderlijke én gezamenlijke jurisdictie van de lidstaten valt. Dit betekent echter niet dat staten naar hartelust bevoegdheden kunnen overdragen aan internationale organisaties om zodoende verplichtingen van het EVRM te ontlopen. In zaak 235/56 klaagden twee joden tegen Duitsland over het gebrekkige functioneren – in strijd met art. 6 EVRM – van het in het naoorlogse Duitsland opererende Supreme Restitution Court, dat Duitse joden de mogelijkheid bood door de Nazi’s geconfisceerde bezittingen terug op te eisen. Alhoewel het ECRM de klachten uiteindelijk niet-ontvankelijk verklaarde, legde het met betrekking tot de oprichting en het functioneren van internationale organisaties, zoals het Supreme Restitution Court, wel een belangrijk beginsel neer: ‘…if a State contracts treaty obligations and subsequently concludes another international agreement which disables it from performing its obligations under the first treaty, it will be answerable for any resultant breach of its obligations under the earlier treaty; …’211 Deze zinsnede werd bevestigd en aangevuld in de zaak M. & Co.: ‘The Commission considers that a transfer of powers does not necessarily exclude a State's responsibility under the Convention with regard to the exercise of the transferred powers. Otherwise the guarantees of the Convention could wantonly be limited or excluded and thus be deprived of their peremptory character. The object and purpose of the Convention as an instrument for the protection of individual human beings requires that its provisions be interpreted and applied so as to make its safeguards practical and effective. Therefore the transfer of powers to an international organisation is not incompatible with the Convention provided that within that organisation fundamental rights will receive an equivalent protection..’212 De overdracht van bevoegdheden aan een internationale organisatie is dus toegestaan, mits staten er voor zorgen dat het EVRM afdoende wordt gerespecteerd in deze internationale organisatie (er moet sprake zijn van een equivalent protection van het EVRM). De Commissie oordeelde in de zaak M. & Co. dat het rechtssysteem van de EG een afdoende bescherming van fundamentele rechten biedt en dat er bovendien adequaat toezicht op deze bescherming wordt uitgeoefend. In de zaak Heinz meende de Commissie dat ook binnen het regime van het Europees Octrooi Bureau het EVRM voldoende wordt gerespecteerd: ‘The Commission notes that the European Patent Convention contains detailed provisions on substantive patent law covering patentability, the persons entitled to apply, the term, the rights and equivalence of a European patent and patent applications, the application as an item of property, the procedure for grants, opposition procedures etc.. The Commission also notes various 210
Zie hiervoor, noot 204. ECRM 10 juni 1958, zaak 235/56 (X & X v. Federal Republic of Germany), Yearbook ECHR, jaargang 2 (1958-1959, p. 352. Zie ook ECRM 9 december 1987, zaak 11123/84 (Tête v. France), DR 54, p. 67. 211
52
procedural safeguards contained in the European Patent Convention. For example, Article 21 of that Convention provides for an appeals procedure. Boards of appeal shall be responsible for the examination of appeals and, in accordance with Article 22, an Enlarged Board of Appeal shall be responsible in particular for deciding points of law referred to it by Boards of Appeal. These Boards are composed of legally qualified members and technically qualified members. The members are independent.’213 Uit deze overwegingen blijkt in elk geval dat er enige eisen worden gesteld aan de overdracht van bevoegdheden aan internationale organisaties; onduidelijk is evenwel welke consequenties ‘Straatsburg’ verbindt aan een overdracht van bevoegdheden die niet gepaard gaat met een gelijkwaardige bescherming van het EVRM. Op deze vraag wordt zo dadelijk nader ingegaan. In de zaak Matthews gaf het EHRM aan welke handelingen nu als handelingen van een internationale organisatie, en welke als handelingen van een staat moeten worden gezien. Denise Matthews, een inwoonster van Gibraltar, klaagde over de weigering van het kiesregister om haar in te schrijven als kiesgerechtigde voor de verkiezingen van het Europees Parlement. Deze weigering was gebaseerd op Raadsbesluit 76/787, welke de directe verkiezingen voor het Europees Parlement regelde en een bijlage bij de door de Raad van Ministers aangenomen Akte van 1976, welke inwoners van Gibraltar uitsloot van deze verkiezingen. Matthews stelde zich op het standpunt dat deze uitsluiting, sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht (met de inwerkingtreding van dit Verdrag ‘promoveerde’ het Europees Parlement van voornamelijk raadgevend tot daadwerkelijk wetgevend parlement214) in strijd was met art. 3 van protocol 1 bij het EVRM, waarin het principe van vrije verkiezingen is neergelegd. Het EHRM kwam tot het oordeel dat het Verenigd Koninkrijk voor zowel de totstandkoming van Raadsbesluit 76/787, de Akte van 1976 en het Verdrag van Maastricht verantwoordelijk kon worden gehouden, omdat het Verenigd Koninkrijk vrijwillig had ingestemd met deze besluiten: ‘In the present case, the alleged violation of the Convention flows from an annex to the 1976 Act, entered into by the United Kingdom, together with the extension to the European Parliament’s competences brought about by the Maastricht Treaty. The Council Decision and the 1976 Act, and the Maastricht Treaty, with its changes to the EEC Treaty, all constituted international instruments which were freely entered into by the United Kingdom. Indeed, the 1976 Act cannot be challenged before the European Court of Justice for the very reason that it is not a “normal” act of the Community, but it is a treaty within the Community legal order. The Maastricht Treaty too, is not an act of the Community, but a treaty by which a revision of the EEC Treaty was brought about. The United Kingdom, together with all the other parties to the Maastricht Treaty, is responsible ratione materiae under Article 1 of the Convention and, in particular, under Article 3 of Protocol No. 1, for
212
ECRM 9 februari 1990, zaak 13258/87 (M. & Co. v. Germany). ECRM 10 januari 1994, zaak 21090/92 (Heinz v. the Contracting States party to the European Patent Convention insofar as they are High Contracting Parties to the European Convention on Human Rights). 214 De vraag of het Europees Parlement gezien moest worden als wetgevend parlement in de zin van art. 3 bij protocol 1 van het EVRM werd in Matthews uitgebreid behandeld; een meerderheid van het Hof beantwoordde deze vraag positief. EHRM 18 februari 1999, zaak 24833/94 (Matthews t. Verenigd Koninkrijk), paras. 36-54. 213
53
the consequences of that Treaty.’215 Omdat het hier een klacht betrof die betrekking had op (1.) besluiten van de Raad van Ministers en (2.) het Verdrag van Maastricht kon het Verenigd Koninkrijk (individueel) verantwoordelijk worden gehouden, omdat deze ‘besluiten’ moeten worden gezien als verdragen waarbij het Verenigd Koninkrijk vrijwillig toetrad. In par. 34 verduidelijkt het Hof: ‘In particular, the suggestion that the United Kingdom may not have effective control over the state of affairs complained of cannot affect the position, as the United Kingdom's responsibility derives from its having entered into treaty commitments subsequent to the applicability of Article 3 of Protocol No. 1 to Gibraltar, ...’216 Staten kunnen aldus verantwoordelijk worden gehouden voor mogelijke schendingen van het EVRM die het gevolg zijn van het sluiten van verdragen – of het maken van internationale afspraken tout court – wanneer deze internationale afspraken zijn gemaakt nadat het EVRM in werking trad. De aansprakelijkheid van lidstaten vloeit voort uit het feit dat schendingen van het EVRM het directe gevolg zijn van het vrijwillig aangaan van bepaalde internationale verplichtingen. Dit kunnen verdragen zijn, maar ook andere internationale afspraken, zoals besluiten van de Raad van Ministers van de EG, waarvoor de instemming van elke afzonderlijke lidstaat vereist is. Het criterium dat het Hof hanteert voor de toerekening van handelingen die in het kader van een internationale organisatie tot stand zijn gekomen aan een staat is aldus dat een lidstaat vrijwillig met deze handeling moet hebben ingestemd. Deze uitleg van het Hof ligt in het verlengde van het door Lawson naar voren gebrachte criterium ‘control entails responsibility’. Lawson meent dat in elk geval elk optreden waarover een staat controle uitoefent, aan staten dient te worden toegerekend.217 Van deze controle is uiteraard sprake wanneer een staat vrijwillig instemt met een besluit. Het criterium dat het vrijwillig aangaan van verplichtingen leidt tot aansprakelijkheid – of dat controle leidt tot aansprakelijkheid – biedt in elk geval een goed toepasbare toets voor het kunnen verdelen van verantwoordelijkheden tussen een internationale organisatie en haar lidstaten: een lidstaat is verantwoordelijk voor mensenrechtenschendingen die het gevolg zijn van afspraken waar de lidstaat zelf mee heeft ingestemd en de internationale organisatie is verantwoordelijk voor schendingen die voortkomen uit interne handelingen van de organisatie, oftewel handelingen waarover lidstaten geen, of in elk geval geen beslissende, controle hebben kunnen uitoefenen. Met betrekking tot de jurisprudentie die handelingen van de Europese Gemeenschappen betreft moet terzijde worden gewezen op de bijzondere supranationale positie van de EG: juist omdat de besluitvorming binnen de EG in toenemende mate plaatsvindt op basis van de co-decisieprocedure en het verzwakte vereiste van een gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Raad van Ministers, zijn lidstaten beperkt in hun mogelijkheden om invloed op het optreden van de EG uit te oefenen en kunnen lidstaten, wanneer het control entails responsibility-criterium wordt gevolgd, dus ook niet voor dergelijke besluiten verantwoordelijk worden gehouden. Dit is anders wanneer binnen
215
Ibid, par. 33. Ibid, par. 34. 217 Lawson, m.n. pp. 256-257, 273-274. 216
54
een internationale organisatie besluiten op basis van unanimiteit worden genomen. Het control entails responsibility-criterium dicteert dan dat individuele staten wel voor dergelijke besluiten aansprakelijk kunnen worden gesteld, in elk geval als een staat met het besluit in kwestie heeft ingestemd en zonder deze instemming de handeling niet mogelijk was geweest. Recapitulerend kan met betrekking tot de lidstaatsaansprakelijkheid voor optreden van internationale organisaties dat in strijd is met het EVRM het volgende worden gesteld. Staten dienen er in de eerste plaats voor te zorgen dat wanneer zij bevoegdheden overdragen aan een internationale organisatie, het EVRM binnen het regime van die organisatie afdoende is gewaarborgd (het equivalent protection-criterium). In de tweede plaats kunnen individuele staten voor de overdracht van bevoegdheden an sich verantwoordelijk worden gehouden en kunnen zij worden aangesproken op schendingen die 'direct' volgen uit een dergelijke overdracht. Dit geldt ook wanneer lidstaten van een internationale organisatie op basis van unanimiteit besluiten nemen. Omdat elke afzonderlijke lidstaat vrijwillig met een dergelijk besluit instemt, kan deze aan elke staat afzonderlijk worden toegerekend. Staten kunnen echter niet, ten derde, aansprakelijk worden gesteld voor 'onvoorzienbare' schendingen die het gevolg zijn van interne handelingen van een internationale organisatie. Zowel het MRC als het EHRM beschouwen een internationale organisatie als aparte rechtsorde die buiten de afzonderlijke én gezamenlijke jurisdictie van de lidstaten valt. Wanneer deze organisaties optreden zonder dat lidstaten over dit optreden controle kunnen uitoefenen, achten het EHRM en het MRC zich niet bevoegd om over deze handelingen te oordelen. Vanuit het oogpunt van rechtsbescherming valt er wel het één en ander op deze conclusies af te dingen. In de eerste plaats zijn de mensenrechten op papier weliswaar gewaarborgd, omdat de overdracht van bevoegdheden aan een internationale organisatie alleen is toegestaan als deze organisatie een equivalent protection van de mensenrechten biedt, maar de vraag is of een dergelijke equivalent protection wel geboden kan worden wanneer het EHRM tegelijkertijd stelt dat het onbevoegd is om over latere interne besluiten van een internationale organisatie te oordelen.218 Anders dan bij nationale staten vindt er geen controle van het EHRM plaats op procedures van rechtsbescherming binnen een internationale organisatie. Met betrekking tot nationale staten – verdragspartijen – is het EHRM juist opgericht als aanvullende garantie: doorgaans zullen de mensenrechten in deze staten worden gerespecteerd, maar juist voor incidentele ‘slippartijen’ functioneert het EHRM als wegenwacht. Dezelfde slippartijen zijn uiteraard mogelijk wanneer internationale organisaties optreden. Het is op zijn minst bedenkelijk dat hierop geen toezicht plaatsvindt. In de tweede plaats bestaat het gevaar dat lidstaten van internationale organisaties in een situatie van conflicterende internationale verplichtingen worden geplaatst, wanneer het EHRM oordeelt dat een afspraak gemaakt in het kader van een internationale organisatie – dit geldt overigens
218
Vgl. Lawson, p. 390.
55
voor elke internationale afspraak tussen staten – in strijd is met het EVRM. Om gevolg te geven aan een dergelijk oordeel zal dan doorgaans de afspraak moeten worden teruggedraaid, waarvoor de medewerking van andere lidstaten vereist is. Wanneer deze medewerking niet wordt verleend, zal het voor een lidstaat doorgaans onmogelijk zijn om gevolg te geven aan een uitspraak van het EHRM. In dat geval is het uiteraard de vraag wat de effectiviteit van een uitspraak van het EHRM is. Ditzelfde geldt wanneer het EHRM zou oordelen dat bijvoorbeeld het oprichtingsverdrag van een internationale organisatie in strijd is met het EVRM. Het EHRM is in haar uitspraken slechts bevoegd vast te stellen dat er een schending van het EVRM heeft plaatsgevonden en kan geen concrete maatregelen voorschrijven zoals de ontbinding van een internationale organisatie of de wijziging van het oprichtingsverdrag. Als de politieke wil bij andere staten ontbreekt om een schending van het EVRM op te heffen, zal een verklaring van strijdigheid met het EVRM praktisch weinig om het lijf hebben.219 Ter relativering moet, tot slot, worden gewezen op twee ontwikkelingen. Ten eerste de mogelijke toetreding van de EU tot het EVRM, welke zal plaatsvinden wanneer de Europese Grondwet wordt geratificeerd.220 Alhoewel deze toetreding niets afdoet aan bovenbeschreven individuele staatsaansprakelijkheid, zal de toetreding doorgaans wel de noodzaak verminderen individuele staten aan te spreken op handelingen van EU-organen, omdat dan tegen deze organen zelf kan worden opgekomen bij het EHRM. Ten tweede zal het ILC-project van de Draft Articles on the Responsibility of International Organizations een scherper licht kunnen laten schijnen over de beginselen van de lidstaataansprakelijkheid. Het is niet ondenkbaar dat, wanneer dit project wordt afgerond, dergelijke principes een rol gaan spelen in de jurisprudentie van het EHRM en het MRC. Met name de Straatsburgse instanties hebben zich met betrekking tot het onderwerp van de lidstaataansprakelijkheid doorgaans terughoudend – Lawson voegt hieraan toe: inconsequent221 – opgesteld, waarschijnlijk mede door het ontbreken van eenduidige rechtsopvattingen en –beginselen. Een helpende hand van het ILC zou daardoor wel eens uitkomst kunnen bieden.
3.4.3.2 Lidstaataansprakelijkheid voor optreden in TPC’s De belangrijkste conclusie moet zijn dat (lid)staten in beginsel niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor het optreden van internationale organisaties in een TPC. Handelingen van functionarissen in dienst van de IOM, de UNHCR of van EU-agentschappen komen voor rekening van de internationale organisatie zelf en niet voor die van de lidstaat. Wel is het zo dat, wanneer zendende staten bevoegdheden overdragen aan een internationale organisatie die in een TPC opereert, lidstaten ervoor dienen te zorgen dat deze organisatie het EVRM respecteert. Het EVRM zal binnen de internationale organisatie een gelijkwaardige bescherming moeten krijgen, wat onder meer inhoudt dat wanneer deze organisatie verantwoordelijk is voor de behandeling van asielaanvragen, deze 219
Ibid., p. 389. De toetreding is voorzien in Art. I-9 lid 2 van het Verdrag tot Vaststelling van een Europese Grondwet, 16 december 2004.
220
56
behandeling met voldoende procedurele waarborgen moet zijn omgeven, dat er beroepsmogelijkheden moeten zijn en dat over beroepen wordt beslist door onafhankelijke, juridisch geëquipeerde leden. Ook is het zo dat, wanneer op statelijk niveau, bijvoorbeeld binnen de hoogste bestuurslaag van een intergouvernementele organisatie, nieuwe afspraken worden gemaakt met betrekking tot het optreden van deze organisatie in een TPC, individuele staten op deze afspraken kunnen worden aangesproken. Dit geldt overigens ook wanneer de Raad van Ministers van de EG op basis van titel IV van het huidige EG-verdrag maatregelen met betrekking tot de overdracht van asielzoekers naar TPC’s neemt. Voor deze besluiten is ingevolge art. 63 jo. art. 67 EG-verdrag eenparigheid van stemmen vereist; ik zou menen dat uit de Matthews-zaak volgt dat afzonderlijke staten voor dergelijke besluiten verantwoordelijk kunnen worden gehouden.
3.4.4. Toepasbaarheid van de Articles on State Responsibility op mensenrechtenverdragen In paragraaf 3.4.1. is gesteld dat de Final Articles ook van toepassing zijn op mensenrechtenverdragen. Deze stelling verdient nadere onderbouwing. Is het zo dat de principes van staatsverantwoordelijkheid die we hebben afgeleid uit de Final Articles onverkort van toepassing zijn op handelen dat in strijd is met het EVRM of het IVBPR? In dit verband moet in de eerste plaats gewezen worden op de vele verwijzingen naar de jurisprudentie van het EHRM en het MRC in het commentaar van Crawford bij de Final Articles. Uit deze verwijzingen kan in elk geval worden afgeleid dat de Final Articles en de jurisprudentie een groot aantal gelijkluidende beginselen onderschrijven. In de tweede plaats lijken rechtsgeleerde auteurs het erover eens dat de Final Articles een dermate algemene strekking hebben, dat ze ook van toepassing zijn op mensenrechtenverdragen; in elk geval het gedeelte van de Final Articles dat omschrijft welke handelingen aan een staat moeten worden geattribueerd. Zo meent Lawson: ‘De conclusie is gerechtvaardigd dat de logica achter de ILC Draft Articles met betrekking tot de ‘act of State’ vergt dat zij op alle verdragen van toepassing zijn, ….’; dus ook op het EVRM en het IVBPR , voeg ik daar zelf aan toe.222 McGoldrick concludeert na een uitgebreide analyse van de jurisprudentie van het Mensenrechtencomité met betrekking tot de beginselen van staatsaansprakelijkheid dat:‘The Covenant [het IVBPR] provides a modern text, and the HRC a modern institutional forum, in which the principles of State responsibility are applied in an empirical fashion. The human rights jurisprudence that has emerged has developed those principles to respond to the extensive interpretation of the primary obligations imposed on states.’
223
Ook Evans
meent, in zijn bespreking van het EVRM in relatie tot het leerstuk van de staatsverantwoordelijkheid, dat mensenrechtenregimes de principes van staatsverantwoordelijkheid weerspiegelen.224 221
Lawson, p 418. Lawson, op. cit., p. 220. 223 D. McGoldrick, ‘State Responsibility and the International Covenant on Civil and Political Rights’, in: M. Fitzmaurice en D. Sarooshi (red.), Issues of State Responsibility before International Judicial Institutions, Hart, Oxford, 2004, op. cit., p. 199. 224 M. Evans, ‘State Responsibility and the ECHR’, in: M. Fitzmaurice en D. Sarooshi (red.), Issues of State Responsibility before International Judicial Institutions, Hart, Oxford, 2004, p. 144. 222
57
In de derde plaats is het zo dat zowel het EHRM als het MRC in hun overwegingen nadrukkelijk rekening houden met algemene volkenrechtelijke beginselen, waartoe ook de Final Articles gerekend moeten worden. In de zaak Avsar v. Turkey zei het EHRM: ‘… responsibility under the Convention is based on its own provisions which are to be interpreted and applied on the basis of the objectives of the Convention and in the light of the relevant principles of international law’.225 Aangenomen dat de Final Articles relevante principes van internationaal recht inhouden, zijn deze artikelen dus ook een rechtsbron voor het EHRM en het MRC. Uit deze overwegingen kan afgeleid worden dat de Final Articles in elk geval bedoeld zijn om van toepassing te zijn op mensenrechtenverdragen en dat de Final Articles een achtergrond vormen waartegen mensenrechtenverdragen – tezamen met andere interpretatiemethoden – geïnterpreteerd dienen te worden. Het is iets anders om te stellen dat het EHRM en het MRC de Final Articles ook onverkort dienen toe te passen. Het EHRM en het MRC zijn niet gebonden aan de Final Articles. McGoldrick wijst er bovendien op dat: ‘The ILC Articles are virtually never explicitly mentioned in HRC discussions or for that matter in those of other human rights treaty organs.’226 Maar juist omdat de jurisprudentie van het MRC en het EHRM wat betreft de toerekening van handelingen aan staten wel in lijn zijn met de Final Articles, zou ik menen dat deze Articles niettemin een geschikt rechtskader vormen waaruit ook de staatsverantwoordelijkheid onder het EVRM en het IVBPR voor optreden dat plaatsvindt in een TPC kan worden afgeleid.
3.5. Conclusie Dit hoofdstuk heeft geprobeerd aan te geven onder welke omstandigheden staten verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor extra-territoriale schendingen van mensenrechten. Uit analyses van relevante jurisprudentie in paragraaf 3.2. en 3.3. bleek dat zowel het EVRM als het IVBPR in beginsel een extra-territoriale reikwijdte hebben. Met behulp van de Articles on State Responsibility en enkele uitspraken van met name het EHRM met betrekking tot het leerstuk van de lidstaataansprakelijkheid is vervolgens in paragraaf 3.4. gepoogd deze extra-territoriale reikwijdte nader te preciseren. Wat kan uit deze analyses nu geconcludeerd worden als het gaat om de verantwoordelijkheid van staten voor asielzoekers die in TPC’s verblijven? Met betrekking tot het attributie-criterium geldt dat, wanneer een asielzoeker in een TPC verblijft en de mensenrechten van deze asielzoeker worden geschonden, het antwoord op de vraag of een zendende staat voor deze schending verantwoordelijk kan worden gehouden, afhangt van de mate van en het soort bemoeienis dat een zendende staat heeft gehad met deze mensenrechtenschending. Een staat kan – volgens het attributie-criterium – niet verantwoordelijk worden gehouden voor een schending van het EVRM of het IVBPR, simpelweg omdat het een asielzoeker naar een TPC heeft gestuurd waarin zijn rechten later zijn geschonden. Wil een staat aansprakelijk kunnen worden 225 226
EHRM 10 juli 2001, zaak 25657/94 (Avsar v. Turkey), par. 284. McGoldrick, op. cit., p. 167.
58
gehouden, dan dient de mensenrechtenschending voort te komen uit een handeling die aan een staat kan worden toegerekend. Dankzij voortschrijdende jurisprudentie van het EHRM en het MRC, maar zeker ook dankzij de afgeronde Articles on State Responsibility, kan een helder beeld gegeven worden van de extraterritoriale handelingen waarvoor een staat aansprakelijk is. In de eerste plaats valt op dat het aantal handelingen dat aan een staat kan worden toegerekend, ruim moet worden gezien. Staten zijn niet alleen verantwoordelijk voor het optreden van eigen agenten of organen in een TPC, maar ook voor optreden van privé-personen wanneer deze op basis van instructies van die staat opereren. En ook als een UNHCR-medewerker optreedt in naam en ten dienste van een staat, wordt dit optreden aan de staat en niet aan de UNHCR toegerekend. In het algemeen kan gesteld worden dat in elk geval al die handelingen aan een staat kunnen worden toegerekend, die een uitoefening vormen van de bestuurlijke autoriteit van die staat. In de tweede plaats volgt uit de Articles on State Responsibility, dat staten een ruime verantwoordelijkheid dragen wanneer zij in gemeenschappelijkheid met andere staten optreden. De afgeleide staatsverantwoordelijkheid brengt met zich mee dat staten aansprakelijk zijn voor mensenrechtenschendingen die volgen uit het assisteren of het aansturen van andere staten bij bepaalde gedragingen. Relevant bovendien, is dat de Articles on State Responsibility staten ook afzonderlijk aansprakelijk houden voor daadwerkelijk gemeenschappelijk optreden. Wanneer staten samenwerken, volgt uit art. 47 dat zij afzonderlijk aansprakelijk zijn voor mensenrechtenschendingen die voortkomen uit deze samenwerking. Deze conclusie wijkt af van de Hess-uitspraak van het ECRM. Interessant is dat in latere jurisprudentie zowel de Commissie als het Hof voor de Rechten van de Mens eenzelfde opvatting als de ILC laten zien. In Matthews bijvoorbeeld, hield het Hof het Verenigd Koninkrijk afzonderlijk aansprakelijk voor een schending van het EVRM welke het gevolg was van een gezamenlijk Raadsbesluit. Ook het Mensenrechtencomité heeft er geen moeite mee staten afzonderlijk aansprakelijk te stellen voor gezamenlijk optreden, evenals overigens het Internationaal Gerechtshof. Het lijkt er, met andere woorden, sterk op dat er inmiddels een brede consensus bestaat dat staten in dergelijke gevallen individueel kunnen worden aangesproken. Dit is, zeker ook als het gaat om de verantwoordelijkheid voor mensenrechtenschendingen in een TPC, een belangrijke vaststelling: staten kunnen hun verantwoordelijkheid niet ontlopen met het argument dat ook andere partijen betrokken waren bij de gewraakte handeling. Wanneer een gezamenlijk bestuur over een TPC wordt ingesteld, zijn staten individueel aansprakelijk voor een schending van het IVBPR of het EVRM die het gevolg is van handelingen van dit gezamenlijke bestuur. Dit is anders, wanneer gezamenlijk optreden plaatsvindt in het kader van een internationale organisatie. Zowel het MRC als het EHRM beschouwen een internationale organisatie als aparte rechtsorde; hieruit volgt dat handelingen van een internationale organisatie als zodanig niet onder de jurisdictie van een lidstaat kunnen worden gebracht. Handelingen, verricht bijvoorbeeld door EU- of UNHCR-medewerkers, die betrekking hebben op asielzoekers in een TPC, kunnen dus slechts aan de
59
internationale
organisatie
worden
toegerekend.
Wel
zijn
lidstaten
aansprakelijk
voor
mensenrechtenschendingen die voortkomen uit besluiten van een internationale organisatie waarmee het vrijwillig heeft ingestemd. Doorgaans echter, zal deze verantwoordelijkheid zich beperken tot besluiten die in de hoogste bestuurslaag van een internationale organisatie worden genomen. Vaak vindt alleen op het hoogste niveau van een internationale organisatie besluitvorming op basis van unanimiteit plaats. Een tweede wijze waarop extra-territoriaal optreden in een TPC onder de jurisdictie van een staat kan worden gebracht, is wanneer een staat effectieve controle over een TPC uitoefent. In de ‘Cyprus’-zaken heeft het EHRM aangegeven dat wanneer een staat het effectieve gezag over het grondgebied van een andere staat uitoefent, die staat verplicht is de mensenrechten op dat grondgebied te verzekeren. In Issa heeft het EHRM verduidelijkt dat deze verplichting zich niet beperkt tot grondgebied waarop het EVRM ook ‘normaal gesproken’ van toepassing is. De Articles on State Responsibility bevatten geen bepaling die expliciet ziet op een situatie van effectieve controle. Art. 17 van deze Articles houdt staten verantwoordelijk voor optreden van een andere staat dat plaatsvindt onder aansturing en controle van de eerste staat. Het verschil tussen dit artikel en het door het EHRM geformuleerde criterium van effectieve controle is dat art. 17 de eis stelt dat de controlerende staat op de hoogte is van de handeling van de uitvoerende staat. Het EHRM laat deze eis achterwege en interpreteert daardoor de verplichtingen van een staat ruimer: de controlerende staat heeft in een situatie van effectieve controle de algemene verplichting op het betreffende grondgebied alle rechten en vrijheden van het EVRM te verzekeren; deze verplichting staat los van de vraag of mensenrechten het gevolg zijn van handelingen die aan die staat kunnen worden geattribueerd. Het is niet duidelijk of het Mensenrechtencomité eenzelfde opvatting heeft als het EHRM. Als reactie op de Irakese invasie van Koeweit in 1990, stelde het slechts dat Irak verplicht was de mensenrechten gedurende de periode van bezetting ‘in acht te nemen’.227 Uit de woorden ‘in acht nemen’ blijkt niet goed of het MRC vond dat Irak het gehele gamma aan mensenrechten in Koeweit diende te garanderen of dat het vond dat Irak slechts in eigen handelingen verplicht was het IVBPR te respecteren. Al eerder is gezegd dat de ideeën en voorstellen die met betrekking tot de TPC’s zijn gelanceerd, terughoudendheid laten zien als het gaat om de betrokkenheid van de zendende staten in TPC’s. Het is daarom onwaarschijnlijk dat één enkele staat het effectieve gezag over een TPC uitoefent en volgens het criterium van effectieve controle aansprakelijk kan worden gesteld voor schendingen van mensenrechten in de betreffende TPC. Minder ondenkbaar is de situatie dat zendende staten een gezamenlijk bestuur oprichten waardoor zij het bewind over een TPC uitoefenen. De Straatsburgse jurisprudentie heeft de vraag nog niet willen beantwoorden of er in een dergelijke situatie, aangenomen dat het gezamenlijke bestuur een TPC ook daadwerkelijk effectief controleert, ook sprake kan zijn van individuele staatsaansprakelijkheid. Eerder heb ik betoogd dat een dergelijke
227
Zie noot 150.
60
afzonderlijke aansprakelijkheid niet bij voorbaat moet worden uitgesloten, al was het alleen maar omdat het EHRM dat in Bankovic ook niet deed. Daarnaast zou ik menen dat de bespreking van het leerstuk van de staatsaansprakelijkheid, tezamen met de recente jurisprudentie uit Straatsburg, de mogelijkheid van een individuele aansprakelijkheidsstelling nadrukkelijk openlaat. Zowel art. 47 van de Final Articles als de uitspraak van het EHRM in Matthews pleiten voor een afzonderlijke aansprakelijkheid in het geval dat staten gezamenlijk optreden. Ik zou menen dat de stap van een afzonderlijke
verantwoordelijkheid
voor
gemeenschappelijk
handelen
naar
afzonderlijke
verantwoordelijkheid voor een gemeenschappelijk bewind, geen grote is. Wanneer art. 47 van de Final Articles en Matthews naar analogie worden toegepast op het criterium van effectieve controle, betekent dit dat staten ook individueel verantwoordelijk zijn voor mensenrechtenschendingen die plaatsvinden in een TPC waar de betreffende staat mede het bewind over voert. Deze stelling wordt ondersteund door de uitspraak van het IGH in de Certain Phosphate Lands-zaak, waarin het IGH meende dat, ondanks het feit dat Australië slechts één van de drie bewindvoerders over het protectoraat Nauru was, Australië afzonderlijk verantwoordelijk kon worden gehouden. Bovenstaande beschouwingen laten een duidelijke tendens zien: naarmate staten meer betrokken zijn bij bepaald optreden, hoe groter de kans is dat staten verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor dit optreden. Deze vaststelling zou staten ertoe kunnen bewegen, in een poging elke aansprakelijkheid voor mensenrechtenschendingen in een TPC te ontlopen, om zo min mogelijk betrokken te zijn bij het bestuur van een TPC en om alle bevoegdheden ten aanzien van de overgebrachte asielzoekers over te dragen aan derde partijen, zoals gastlanden of internationale organisaties. Maar ook wanneer staten deze strategie volgen, dienen zij in hun handelingen het EVRM te respecteren. Voordat de TPC-plannen in werking kunnen treden zullen er afspraken gemaakt moeten worden met deze gastlanden en internationale organisaties op het gebied van het bestuur van de TPC, de te voeren asielprocedures en de resettlement-programma´s. Uit onder andere de zaak Matthews volgt dat, bij het maken van dergelijke afspraken, een staat zich er van dient te vergewissen dat
het
EVRM
afdoende
gewaarborgd
is
en
dat
een
staat
aansprakelijk
is
voor
mensenrechtenschendingen die het directe gevolg zijn van de gemaakte afspraken. Stel nu dat op voorhand duidelijk is dat de mensenrechtensituatie in een TPC te wensen overlaat en dat een staat desalniettemin een overname-overeenkomst sluit met een gastland of een internationale organisatie en deze overeenkomst heeft als consequentie dat asielzoekers naar de betreffende TPC worden overgebracht waar vervolgens de rechten van een asielzoeker worden geschonden. In een dergelijk geval zou ik menen dat uit de jurisprudentie van het EHRM volgt dat de zendende staat hiervoor aansprakelijk kan worden gehouden . Deze aansprakelijkheid geldt naar mijn smaak ook wanneer zendende staten in algemene zin bevoegdheden met betrekking tot de opvang van asielzoekers overdragen aan een internationale organisatie. Wanneer binnen de EU, bijvoorbeeld, een gemeenschappelijk opvangbeleid tot stand komt – waar elke lidstaat mee heeft ingestemd – en duidelijk is dat de gemeenschappelijke opvang in TPC´s
61
plaatsvindt waar onvoldoende garanties met betrekking tot de mensenrechten bestaan, dan zijn staten aansprakelijk voor de gevolgen van de overdracht van deze bevoegdheden. Sterker, de door de Commissie in M. & Co. en Heinz geformuleerde equivalent protection-toets verplicht staten, wanneer zij bevoegdheden overdragen aan een internationale organisatie, om te zorgen dat de mensenrechten in deze organisatie afdoende zijn gewaarborgd. Wanneer we opnieuw het voorbeeld nemen van een gemeenschappelijk opvangbeleid onder de paraplu van de EU, betekent dit staten, voordat een dergelijk gezamenlijk beleid tot stand komt, de plicht hebben om te zorgen dat EVRM binnen dat beleid afdoende is gegarandeerd. Dat geldt dus ook wanneer onder de paraplu van de EU asielzoekers worden opgevangen in TPC´s. De andere kant van de medaille is dat wanneer bevoegdheden eenmaal zijn overgedragen aan een internationale organisatie die het bewind voert over een TPC en onvoorziene omstandigheden doen zich voor waardoor het EVRM en het IVBPR niet meer afdoende zijn gewaarborgd, dan kunnen individuele staten voor deze mensenrechtenschendingen niet aansprakelijk worden gehouden. Een staat is slechts verplicht bij de overdracht van bevoegdheden het EVRM te respecteren en is slechts verantwoordelijk voor mensenrechtenschendingen die direct volgen uit de overdracht. Latere mensenrechtenschendingen die volgen uit onvoorzienbare ontwikkelingen kunnen niet aan een staat worden tegengeworpen.
62
4. CONCLUSIE
4.1. De theorie: Extra-territoriale werking van mensenrechten Deze scriptie heeft geenszins beoogd alle vragen te beantwoorden die samenhangen met de legaliteit van het voorstel om asielzoekers naar opvangkampen buiten het eigen grondgebied over te brengen. De nadruk heeft gelegen op statelijke verantwoordelijkheden die voortvloeien uit het EVRM en het IVBPR. Europeesrechtelijke verplichtingen, nationale verplichtingen en rechten en vrijheden die voortkomen
uit
andere
internationale
verdragen,
zoals
het
Anti-folterverdrag
en
het
Vluchtelingenverdrag zijn nauwelijks of niet besproken. Dit maakt het onmogelijk om sluitende conclusies te trekken met betrekking tot het geheel aan juridische obstakels voor de overdracht van asielzoekers naar TPC’s. Wel schept deze scriptie – hopelijk – een meer compleet beeld van de extraterritoriale werking van mensenrechten, waaraan concrete plannen met betrekking tot de overbrenging van asielzoekers kunnen worden getoetst. Als het gaat om de extra-territoriale werking van mensenrechtenverdragen, is het goed om steeds drie vormen van extra-territoriale aansprakelijkheid te onderscheiden. De eerste is de in hoofdstuk 2 geformuleerde ‘Soering’-aansprakelijkheid die geldt wanneer de overdracht van asielzoekers in strijd is met het EVRM of het IVBPR. Strikt genomen is deze aansprakelijkheid niet extra-territoriaal, omdat de Soering-aansprakelijkheid niet zozeer ziet op mensenrechtenschendingen die op een later tijdstip in een andere staat plaatsvinden, als wel op het besluit van een staat om een persoon uit te zetten. Wanneer dit besluit als gevolg heeft dat er een zekere waarschijnlijkheid is dat er een schending van het EVRM of het IVBPR in het land waarnaar wordt verwijderd zal plaatsvinden, dan is dit besluit zelf in strijd met het EVRM of het IVBPR. In hoofdstuk 2 is betoogd dat staten niet slechts aansprakelijk zijn voor een schending van de ‘klassieke’ refoulementverboden van art. 3 EVRM en art. 7 IVBPR. Uit de jurisprudentie van het EHRM en het Mensenrechtencomité is afgeleid dat in beginsel alle bepalingen uit het EVRM en het IVBPR een verbod van refoulement in zich dragen. De ernst van een mensenrechtenschending en de mate van waarschijnlijkheid dat deze intreedt zijn uiteindelijk, afgewogen tegen het belang dat een staat bij de uitzetting heeft bepalend voor het antwoord op de vraag of een verdragsbepaling ook daadwerkelijk de verwijdering verbiedt. De tweede vorm van extra-territoriale verantwoordelijkheid die voortkomt uit het EVRM en het IVBPR is die voor handelingen, buiten het eigen grondgebied verricht of effect hebbend buiten het eigen grondgebied, die aan een staat kunnen worden toegerekend. De bespreking van de jurisprudentie van het EHRM en het Mensenrechtencomité en de door de ILC opgestelde Articles on State Responsibility
in
hoofdstuk
3
heeft
laten
zien
dat
staten
aansprakelijk
blijven
voor
mensenrechtenschendingen die buiten het eigen grondgebied plaatsvinden, wanneer deze schendingen
63
het gevolg zijn van handelingen waarbij staten in zekere mate betrokken zijn geweest. Zonder alle relevante jurisprudentie en bepalingen uit de Final Articles te herhalen, kan worden gesteld dat wanneer staten buiten het eigen territoir een bepaalde bestuurlijke autoriteit uitoefenen, zij in dit optreden het EVRM en het IVBPR dienen te respecteren. Een belangrijke conclusie daarbij is dat staten ook afzonderlijk aansprakelijk zijn voor mensenrechtenschendingen die het gevolg zijn van gemeenschappelijk optreden van staten. Staten kunnen zich dus niet verschuilen achter de medeverantwoordelijkheid van andere staten voor bepaalde mensenrechtenschendingen. Uitzondering hierop is optreden dat plaatsvindt in het kader van een internationale organisatie. Zowel het EHRM als het Mensenrechtencomité beschouwen een internationale organisatie als aparte rechtsorde, waaruit volgt dat handelingen van deze organisatie noch aan de lidstaten gezamenlijk, noch aan de lidstaten afzonderlijk, kunnen worden toegerekend. De derde vorm van extra-territoriale aansprakelijkheid voor mensenrechtenschendingen ontstaat wanneer staten over het grondgebied van een andere staat effectieve controle uitoefenen. Het EHRM heeft deze aansprakelijkheid in een reeks van zaken nader geduid. Hierbij moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat de jurisprudentie niet altijd even consequent is geweest. Uit Bankovic zou afgeleid kunnen worden dat staten slechts gehouden zijn het EVRM te respecteren wanneer zij gezag uitoefenen over grondgebied dat van oudsher onder het bereik van het EVRM valt, oftewel wanneer zij gezag uitoefenen over grondgebied van staten die partij zijn bij het EVRM. In Issa lijkt het Hof deze beperkte opvatting te hebben verlaten: ook grondgebied van niet-verdragspartijen kan onder het bereik van het EVRM worden gebracht, wanneer verdragsstaten hierover effectieve controle uitoefenen. Wanneer deze meest recente uitspraak als uitgangspunt wordt genomen, kan het volgende worden geconcludeerd. In de eerste plaats is het noodzakelijk voor de vaststelling van aansprakelijkheid volgens het criterium van ‘effectieve controle’ dat een staat overall control over een grondgebied uitoefent; deze algehele controle blijkt onder andere uit de tijdsduur van de gezagsuitoefening, het aantal personen dat namens de staat fysiek op het grondgebied aanwezig is en het soort en aantal publieke taken dat ter plaatse door de staat wordt verzorgd. In de tweede plaats doet het niet terzake of de effectieve controle plaatsvindt in het kader van een militaire bezetting of op uitnodiging van een staat. Elke vorm van gezagsuitoefening komt in aanmerking voor extra-territoriale verantwoordelijkheid volgens het criterium van effectieve controle. In de derde plaats, en dit blijkt uit Issa, stelt het EHRM geen regionale begrenzing aan de werking van het EVRM volgens het effectieve controle-criterium: ook vormen van gezagsuitoefening buiten Europa kunnen volgens dit criterium binnen de jurisdictie van verdragsstaten worden gebracht. Van belang om op te merken is dat, wanneer voldaan is aan bovenstaande vereisten, staten de positieve verplichting hebben om op het grondgebied dat zij onder controle hebben, alle rechten en vrijheden van het EVRM te waarborgen. Dit betekent dat – en hierin verschilt de ‘effectieve controleaansprakelijkheid’ met de ‘Soering-aansprakelijkheid’ – staten niet slechts aangesproken kunnen worden op mensenrechtenschendingen die het gevolg zijn van eigen optreden, maar ook op
64
schendingen die voortkomen uit nalatigheid; bijvoorbeeld wanneer staten verzuimen een systeem van onafhankelijke rechtspraak te garanderen. Ook volgt uit de ‘effectieve controle-aansprakelijkheid’ dat staten aansprakelijk zijn voor mensenrechtenschendingen die het gevolg zijn van optreden van bijvoorbeeld een ondergeschikt bestuur. Onduidelijk is evenwel of staten ook aansprakelijk zijn – afzonderlijk of gezamenlijk – voor mensenrechtenschendingen die plaatsvinden op grondgebied waarover meerdere staten het bewind voeren, bijvoorbeeld wanneer zij een gezamenlijk bestuur hebben ingesteld. In paragraaf 3.2.2. is betoogd dat de huidige jurisprudentie een dergelijke aansprakelijkheid in elk geval niet uitsluit. Wanneer de principes van afzonderlijke aansprakelijkheid voor gemeenschappelijk optreden zoals geformuleerd door art. 47 Final Articles en diverse uitspraken van zowel het EHRM als het MRC naar analogie op de situatie van een gemeenschappelijk bewind worden toegepast, zou een afzonderlijke aansprakelijkheidsstelling voor mensenrechtenschendingen mogelijk zijn. Wellicht is het goed om op te merken dat de extra-territoriale aansprakelijkheid die volgt uit het attributie- en het effectieve controle-criterium los staat van de aansprakelijkheid die volgt uit het verbod van refoulement (de Soering-aansprakelijkheid). Met betrekking tot de opvang van asielzoekers in TPC’s betekent dit dat wanneer mensenrechtenschendingen in een TPC volgens het attributie- of het effectieve controle-criterium onder de rechtsmacht van een staat kunnen worden gebracht, het er niet toe doet of het ook deze staat is geweest die de asielzoeker naar een TPC heeft overgebracht. Deze constatering is belangrijk, omdat de verantwoordelijkheid die uit de criteria van attributie en effectieve controle volgt, dus ook geldt in die gevallen waarin asielzoekers in TPC’s verblijven die nimmer op het territoir van een verdragsstaat zijn geweest.
4.2. De praktijk: 3 niveaus van bescherming onder het EVRM en het IVBPR De verantwoordelijkheden die voortkomen uit de mensenrechtenverdragen in relatie met de TPCplannen kunnen ook op een andere manier worden beschreven. Deze scriptie heeft laten zien dat er – op zijn minst – op drie niveaus bescherming door het EVRM en het IVBPR wordt geboden aan asielzoekers die worden overgebracht naar TPC’s. Het eerste niveau van bescherming treedt in wanneer asielzoekers daadwerkelijk dreigen te worden overgebracht. Uit de Soering-aansprakelijkheid komt de verplichting voort dat staten dienen te onderzoeken welke risico’s een asielzoeker loopt wanneer deze wordt overgebracht naar een TPC. Dit is een positieve verplichting en vergt aldus een proactieve houding van een staat. Staten kunnen zich niet verweren met het argument dat zij niet weten dat er een mensenrechtenschending in een TPC dreigt; zij dienen te onderzoeken of het besluit om een persoon te verwijderen niet tot gevolg heeft dat deze persoon wordt blootgesteld aan een schending van zijn of haar mensenrechten. Deze verplichting doet zich met betrekking tot de TPCplannen sterker voelen, omdat verwacht mag worden dat overbrengende staten beter op de hoogte zijn van de leefomstandigheden, procedures en potentiële dreigingen die in een TPC bestaan. Wanneer de stelling wordt geaccepteerd – zoals in deze scriptie is verdedigd – dat in beginsel elke bepaling van het
65
EVRM en het IVBPR een verwijderingsverbod in zich draagt, betekent dit dat het onderzoek naar eventuele mensenrechtenschendingen zich uit dient te strekken tot het gehele gamma aan materiële bepalingen dat is opgenomen in het EVRM en het IVBPR. Bovendien volgt uit het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel dat asielzoekers te allen tijde in staat moeten worden gesteld om in beroep te kunnen gaan tegen het besluit van overdracht, in elk geval wanneer zij menen dat deze overdracht in strijd is met het EVRM of het IVBPR. Het tweede niveau van bescherming ontstaat wanneer staten besluiten bevoegdheden met betrekking tot de opvang van asielzoekers over te dragen aan bijvoorbeeld een host state of een internationale organisatie. Uit de jurisprudentie van in elk geval het Europese Hof voor de Rechten van de Mens blijkt dat wanneer een staat internationale afspraken maakt, een staat gehouden is bij deze afspraken het EVRM te respecteren en dat het ook verantwoordelijk is voor de gevolgen van deze afspraken. Dit kan mijns inziens niets anders betekenen dan dat wanneer een staat bijvoorbeeld een migration partnership of een overname-overeenkomst sluit met een host state, of wanneer het met de UNHCR afspraken maakt over de resettlement van asielzoekers, deze overeenkomsten de waarborgen van het EVRM dienen te reflecteren en dat, wanneer dit niet zo is, staten aangesproken kunnen worden op mensenrechtenschendingen die het directe gevolg zijn van de gemaakte afspraken. Het derde niveau van bescherming dat door het EVRM en het IVBPR wordt geboden ontstaat wanneer staten zelf betrokken blijven bij de opvang van asielzoekers in TPC’s. Uit de in hoofdstuk 3 besproken criteria van effectieve controle en attributie volgt dat zendende staten op optreden in TPC's kunnen worden aangesproken, wanneer zij ofwel het gezag in een TPC uitoefenen, ofwel zelf bij bepaald optreden betrokken zijn. Eén van de conclusies die uit deze scriptie getrokken kan worden is dat het in algemene zin zo is dat hoe groter de betrokkenheid is van staten bij de opvang van asielzoekers in de regio, hoe groter ook de verantwoordelijkheid is die zij met betrekking tot deze opgevangen asielzoekers dragen. Deze verantwoordelijkheid doet zich het meest nadrukkelijk voelen wanneer Westerse staten zelf besluiten het bewind over een TCP te voeren. Maar ook als staten pogen zijdelings betrokken te zijn, kunnen zij op mensenrechtenschendingen worden aangesproken. De Final Articles leggen duidelijke richtlijnen neer, volgens welke staten aansprakelijk blijven, zelfs als zij bijvoorbeeld optreden in een TPC slechts financieren, host-states bij de opvang assisteren, of wanneer zij (private) derde partijen inschakelen om bepaalde activiteiten te verrichten.
4.3. Eventueel vervolgonderzoek Deze scriptie laat met betrekking tot de extra-territoriale opvang van asielzoekers nog veel vragen onbeantwoord. De scriptie heeft gepoogd een algemene schets te geven van statelijke verantwoordelijkheden die voortvloeien uit het EVRM en het IVBPR ten aanzien van asielzoekers die buiten het eigen grondgebied worden opgevangen. Het zij herhaald dat het uitdrukkelijk niet de bedoeling is geweest om een antwoord te geven op de vraag of in een concreet geval een bepaalde asielzoeker overgebracht mag worden naar een TPC en of een staat aangesproken kan worden op de
66
schending van zijn of haar mensenrechten in de betreffende TPC. De plannen met betrekking tot de instelling van TPC’s liggen onuitgewerkt in een lade en zijn alleen al daarom niet geschikt voor een dergelijke toetsing. Dat maakt deze scriptie niet irrelevant, zeker niet omdat de TPC-plannen in de bredere context moeten worden gezien van pogingen van Westerse staten om met betrekking tot de toegang van asielzoekers tot het eigen grondgebied een meer restrictief beleid te voeren. Het concept van de extraterritoriale opvang van asielzoekers speelt hierbij een belangrijke rol; dat laat niet slechts het Britse voorstel, maar ook het door Australië, de Verenigde Staten en het recent door Italië gevoerde beleid zien. Het is daarom zeker nuttig om nader onderzoek te doen naar legaliteitsvraagstukken die samenhangen met dit beleid. Dit nadere onderzoek zou bijvoorbeeld vorm kunnen krijgen door het schetsen van scenario’s van extra-territoriale opvang, waaraan vervolgens de verplichtingen en verantwoordelijkheden van zendende staten worden verbonden. Het is goed denkbaar dat verplichtingen en verantwoordelijkheden verschillen al naar gelang het land waar een TPC gevestigd is en de wijze waarop een TPC is ingericht. Deze scriptie heeft al laten zien dat de reikwijdte van de verantwoordelijkheid van Westerse staten in sterke mate afhangt van de eigen betrokkenheid bij de opvang in TPC’s. Naast deze scenariostudies, zou een vervolgonderzoek ook in meer brede zin in kunnen gaan op het concept van de opvang van vluchtelingen buiten het eigen grondgebied. Case-studies naar de legaliteit van bijvoorbeeld het Italiaanse ‘Lampedusa-beleid’ en/of de door Australië gehanteerde Pacific solution kunnen lessen opleveren voor toekomstige Europese plannen. Ook is denkbaar dat de door de Europese Commissie voorgestelde Protected Entry Procedures worden getoetst op juridische haalbaarheid. Deze case- en/of scenario-studies zullen een toetsing kunnen inhouden van de in deze scriptie besproken verantwoordelijkheden die voortvloeien uit het EVRM en het IVBPR, maar daarnaast ook andere internationale verplichtingen aan een nader onderzoek kunnen onderwerpen. Hierbij kan in de eerste plaats worden gedacht aan Europeesrechtelijke verplichtingen; het is immers zeer de vraag hoe de extra-territoriale opvang van asielzoekers zich verhoudt tot bijvoorbeeld art. 3 lid 1 van de Dublinverordening, waarin een verplichting is opgenomen tot het in behandeling nemen van een asielverzoek dat hetzij aan de grens, hetzij op het grondgebied van een staat wordt ingediend. Ook is een nadere bespreking van het in art. II-18 van de Europese Grondwet opgenomen recht op asiel in dit opzicht relevant. Is het denkbaar dat, wanneer de Grondwet bindend wordt, dit recht een obstakel vormt voor de extra-territoriale opvang van asielzoekers? In de tweede plaats kunnen dergelijke case-studies een onderzoek inhouden naar verplichtingen die voortkomen uit het Vluchtelingenverdrag en interpretaties die de UNHCR aan het vluchtelingenverdrag geeft. Hierbij kan gedacht worden aan door de UNHCR opgestelde criteria met betrekking tot bijvoorbeeld de leefomstandigheden in opvangcentra, met betrekking tot de mate van bescherming die in opvangcentra dient te worden geboden, met betrekking tot de rechten en
67
faciliteiten die aan asielzoekers in een opvangcentrum moeten worden geboden of met betrekking tot de waarborgen waarmee asielprocedures in een opvangcentrum moeten zijn omgeven. Een aanvullende vraag die gesteld kan worden is in hoeverre een verplichting voor asielzoekers om in opvangcentra in de regio te verblijven zich verhoudt tot het verbod van detentie zoals opgenomen in art. 26 van het vluchtelingenverdrag. Wat in elk geval duidelijk is, is dat de beantwoording van dergelijke vragen tot op heden in het debat over de extra-territoriale opvang van asielzoekers onvoldoende aandacht heeft gekregen. Er lijkt sinds de jaren ’90 een trend in het denken van politici en beleidsmakers te zijn ontstaan waarbij het opwerpen van barrières voor asielzoekers belangrijker wordt gevonden dan het waarborgen van fundamentele rechten. Pogingen van Westerse staten om meer invloed uit te oefenen op de opvang van asielzoekers in de regio zijn aanbevelenswaardig wanneer deze invloed tot doel heeft de omstandigheden waarin asielzoekers verblijven te verbeteren. Wanneer deze pogingen echter gericht zijn op de beperking van de instroom van asielzoekers naar Westerse staten, kunnen niet alleen vanuit politiek oogpunt vraagtekens bij dit beleid worden gezet, maar zeker ook vanuit rechtsgeleerde hoek. Principes van solidariteit en gedeelde verantwoordelijkheid vinden hun neerslag niet slechts in politieke programma’s, maar ook in internationale verdragen.
68
5. LITERATUUR
C.F. Amerasinghe, ‘Liability to Third Parties of Member States of International Organizations: Practice, Principle and Judicial Precedent’, AJIL, vol. 85, 1991, pp. 259-280.
Amnesty International Public, Unlawful and unworkable – Amnesty International’s views on proposals for extra-territorial processing of asylum claims, IOR 61/004/2003, april 2003.
BBC News, ‘Italy sends back island migrants’, 4 oktober 2004.
I. Boerefijn, ‘Consequenties van Schending van het IVBPR’, NJCM-Bulletin, vol. 22, 1997.
M. Bossuyt, Guide to the “Travaux Préparatoires’ of the International Convenant on Civil and Political Rights, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1987.
M. Bostock, ‘Legal Obligations owed to the Asylum Seekers on the MV Tampa’, International Journal of Refugee Law, vol. 14, 2002, pp. 279-301.
T. Buergenthal, ‘To Respect and to Ensure: State Obligations and Permissible Derogations’, in: Louis Henkin (red.), The International Bill of Rights: the Covenant on Civil and Political Rights, New York, Columbia University Press, 1981.
Commissie van Burgelijke rechten en vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement, ‘Commentaar bij het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie’, in te zien via: www.europarl.eu.int.
Commission of the European Communities, Communication to the Council and the European Parliament. Towards more aacessible, equitable and managed asylum systems, COM (2003) 315 final, Brussel, 3 juni 2003.
B. Conforti, ‘Exploring the Strasbourg Case-Law: Reflections on State Responsibility for the Breach of Positive Obligations’, in: M. Fitzmaurice en D. Sarooshi (red.), Issues of State Responsibility before International Judicial Institutions, Oxford, Hart, 2004, pp. 129-137.
69
Council of the European Union: ‘Charter of Fundamental Rights of the European Union; Explanations relating to the complete text of the Charter’, Luxemburg, december 2000.
Council of the European Union, ‘Presidency Conclusions of the Brussels European Council 4/5 november 2004’, 14292/1/04 REV 1, Brussel, 8 december 2004.
Council of the European Union, ‘Presidency Conclusions of the Thessaloniki European Council 19/20 juni 2003’, 11638/03 POLGEN 55, Brussel, 1 oktober 2003.
J. Crawford, The ILC’s Articles on State Responsibility: Introduction, Text and Commentaries, Cambridge University Press, 2002.
F. Ermacora, ‘Problems about the Application of the ECHR in Asylum Cases’, in: R. Lawson en M. De Blois (red.), The Dynamic of the Protection of Human Rights in Europe. Essays in Honour of Henry G. Schermers, vol. III, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1994.
M. Evans, International Law, Oxford University Press, 2003.
M. Evans, ‘State Responsibility and the ECHR’, in: M. Fitzmaurice en D. Sarooshi (red.), Issues of State Responsibility before International Judicial Institutions, Oxford, Hart, 2004, pp. 140-160.
G.S. Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, 2e druk, Oxford, Clarendon, 1996.
Human Rights Watch, An Unjust ‘Vision’ for Europe’s Refugees, 17 juni 2003.
M. Hirsch, The Responsibility of International Organizations Toward Third Parties: Some Basic Principles, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1995.
The Information Centre about Asylum and Refugees in the UK (ICAR), Navigation guide: Regional protection zones and transit processing centres, November 2004.
R. Jennings en A. Watts, Oppenheim’s International Law, Londen, Longman, 1992.
W. Kälin, Das Prinzip des Non-refoulement, Bern, Peter Lang, 1982.
E. Lauterpacht en D. Betlehem, The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulemen: Opinion, rapport aan de Hoge Commisaris voor de Vluchtelingen, 20 juni 2001.
70
R. Lawson, Het EVRM en de Europese Gemeenschappen: bouwstenen voor een aansprakelijkheidsregime voor het optreden van internationale organisaties, Deventer, Kluwer, 1999.
S.H. Legomsky, ‘Secondary Refugee Movements and the Return of Asylum Seekers to Third Countries: The Meaning of Effective Protection’, International Journal of Refugee Law, vol. 15, no. 4, 2003, pp. 567-677.
S. Da Lomba, The Right to seek Refugee Status in the European Union, Antwerpen, Intersentia, 2004.
T. Magner, ‘A Less than ‘Pacific’ Solution for Asylum Seekers in Australia’, International Journal of Refugee Law, vol. 16, no. 1, 2004, pp. 53-90.
D. McGoldrick, ‘State Responsibility and the International Covenant on Civil and Political Rights’, in: M. Fitzmaurice en D. Sarooshi (red.), Issues of State Responsibility before International Judicial Institutions, Hart, Oxford, 2004, pp. 161-199.
T. Meron, ‘Applicability of Multilateral Conventions to Occupied Territories, AJIL, vol. 72, 1978, pp. 542-557.
T. Meron, ‘Extraterritoriality of Human Rights Treaties’, AJIL, vol. 89, 1995, pp. 78-82.
G. Noll, Negotiating Asylum, The EU Acquis, Extraterritorial Protection and the Common Market of Deflection, Den Haag, Kluwer, 2000.
G. Noll, ‘Visions of the Exceptional: Legal and Theoretical Issues Raised by Transit Processing Centres and Protection Zones’, European Journal of Migration and Law, vol. 5, 2003, pp. 303-341.
A. Orakhelashvili, ‘Restrictive Interpretation of Human Rights Treaties in the Recent Jurisprudence of the European Court of Human Rights’, EJIL, vol. 14, no. 3, 2003, pp. 529-568.
B. Oxman, ‘Jurisdiction of States’, in: R. Bernhardt (red.), Encyclopedia of Public International Law, vol. 3, 1997.
R. Plender en N. Mole, ‘Beyond the Geneva Convention: constructing a de facto right of asylum from international human rights instruments’, in: F. Nicholson en P. Twomey (eds.), Refugee Rights and
71
Realities; Evolving International Concepts and Regimes, Cambridge University Press, 1999, pp. 81105.
A. Rüth en M. Trilsch, ‘International Decisions: Bankovic v. Belgium’, AJIL, vol. 97, 2003, pp. 168172.
H.G. Schermers, ‘Case Law: Matthews v. United Kingdom’, Common Market Law Review, vol. 36, 1999, pp. 673-681.
H.G. Schermers, International Institutional Law, Alphen a/d Rijn, Sijthoff en Noordhoff, 1980.
H.G. Schermers, ‘Liability of International Organizations’, Leiden Journal of International Law, vol. 1, 1988, pp. 3-14.
J. Schokkenbroek, ‘Judicial review by the European Court of Human Rights: constitutionalism at the European level’, in: Bakker, Heringa en Stroink (red.), Judicial Control – Comparative Essays on Judicial Review, Antwerpen/Apeldoorn, MAKLU, 1995.
A. Smeulers, In staat van uitlevering, Antwerpen, Intersentia, 2003.
T.P. Spijkerboer en B.P. Vermeulen, Vluchtelingenrecht, Utrecht, NCB, 1995.
J.D.M. Steenbergen, T.P. Spijkerboer, B.P. Vermeulen en R. Fernhout, Internationaal Immigratierecht, Den Haag, Sdu, 1999.
UK Home Office, A New Vision for Refugees. Final Report, 5 februari 2003
UNHCR, ‘Agenda for Protection’, A/AC.96/965/Add.1, 26 juni 2002.
UNHCR Convention Plus Unit, ‘‘Convention Plus’: Questions and Answers,’ vernieuwd 20 mei 2003, beschikbaar op www.unhcr.ch.
United Kingdom, New international approaches to asylum processing and protection, bijlage bij de brief van premier Blair aan de Griekse premier Simitis, 10 maart 2003.
B.P. Vermeulen, ‘Naar een Europees Asielrecht. Hoofdlijnen en Kernvragen’, in: B.P. Vermeulen (red.), Naar een Europees asielrecht, Utrecht, Lemma, 2002, pp. 11-59.
72
T. Vögler, ‘The scope of extradition in the light of the European Convention on Human Rights’, in: F. Matscher en H. Petzhold (red.), Protecting Human Rights: The European Dimension, Essays in Honour of G.J. Wiarda, Köln, Carl Heymanns, 1988, pp. 663-671.
Die Welt, ‘Außenminister distanzieren sich von Schilys Asyl-Plänen’, 4 oktober 2004.
E. Willheim, ‘MV Tampa: The Australian Response, International Journal of Refugee Law, vol. 15, no. 2, 2003, pp. 159-191.
K. Wouters, ‘EU Asylum Protection in the Region: questions of legal responsibility for the protection against refoulement’, in: Amnesty International, Niemandsland: Opvang van vluchtelingen in de regio, Amsterdam, Amnesty International Nederland, 2003, pp. 55-83.
K. Zwaan, Veilig Derde Land: de exceptie van het veilig derde land in het Nederlandse asielrecht, Dissertatie Nijmegen, 2003.
S. Zühlke en J-C. Pastille, ‘Extradition and the European Convention – Soering Revisited’, Zeitschrift für Auslänsisches Öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), vol. 59, 1999, pp. 749-784.
73
