%
De Europese Stichting t o t verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden
Loughlinstown House Shankill, Co. Dublin, Ierland
Bibliografische data bevinden zich aan het einde van deze publikatie
Luxemburg: Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen, 1986 ISBN 92-825-6038-4 Catalogusnummer : SX-67-86-008-NL-C © Copyright: DE EUROPESE STICHTING TOT VERBETERING VAN DE LEVENS- EN ARBEIDSOMSTANDIGHEDEN, 1985. Aanvragen om vertaal- of reproduktierechten te richten aan de Directeur van de Stichting (European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Loughlinstown House, Shankill, Co. Dublin, Ireland. Printed ¡n Luxembourg
NIEUWE
TECHNOLOGIE
IN
DE
NEDERLAND
OVERHEIDSDIENST
VOORWOORD Een van de onderwerpen dat centraal stond bij het vierjarige rouleringsprogramma van de Europese Stichting voor 1981-1984 had betrekking op de kwestie van de technologische ontwikkeling en de daaraan verbonden uitwerkingen op de werkplek en de levensstijl van de betrokkenen. Binnen dit raamwerk werden vier sektoren uitgekozen aan de hand waarvan de relevante kwesties werden geïllustreerd, te weten: -
Bank- en Verzekeringswezen (1981) Supermarkten (1982) Overheidsdienst (1983) Machinebouw (1984)
In het werkprogramma voor 1983 werden de doeleinden van deze studie als volgt omschreven: er kan niet worden volstaan met het verzamelen van "gegevens omtrent de mate van de invoering van elektronische apparatuur en het aantal personen die of als gebruikers of als klanten bij deze technologie betrokken zijn"; het is tevens van belang "de huidige en toekomstige uitwerkingen van deze ontwikkeling te beoordelen". Met het oog op deze onderzocht, te weten:
algemene
doeleinden
werden
de
volgende
aspekten
De doeleinden en het planningsproces in verband met nieuwe technologie -
Uitwerkingen van overheidsdienst
technologie
op
de
strukturen
en
funkties
bij
de
Uitwerkingen op de werknemers
a) Invoeringsproces
b) Uitwerkingen op de taakinhoud en de kwaliteit van het beroepsleven -
Uitwerkingen op de klienten van de overheidsdienst
Het projekt in zijn geheel bestaat uit acht landenstudies (Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk, België, Nederland, Luxemburg, Denemarken), een uitgebreid bibliografisch overzicht en een vergelijkend gekonsolideerd rapport dat gebaseerd is op de landenstudies . Deze rapporten gaan in op de mate waarin uit de gepresenteerde gegevens lessen en konklusies van algemene aard kunnen worden getrokken, d.w.z. konklusies die van belang zouden kunnen zijn voor andere sektoren.
Het projekt werd uitgevoerd onder leiding van Eberhard Köhler, projekt manager bij de Europese Stichting, die verantwoordelijk was voor de planning en koördinatie van de landenstudies en het bibliografische overzicht evenals de opstelling van het gekonsolideerde rapport. Overeenkomstig de internationale praktijk komen de in de rapporten geuite opinies voor rekening van de instituten en weerspiegelen zij niet noodzakelijkerwijs het standpunt van de Europese Stichting.
EVALUATIERAPPORTEN
EUROPEAN FOUNDATION FOR THE IMPROVEMENT OF LIVING AND WORKING CONDITIONS
SEMINAR OVER DE TECHNOLOGISCHE ONTWIKKELING EN DE OVERHEIDSDIENST: UITWERKINGEN OP HET GROTE PUBLIEK EN DE WERKNEMERS Op 19/20 september 1985 te Dublin gehouden
EVALUATIERAPPORT VAN DE VAKBONDSGROEP
loughlinstown
house, shankill, co. dublin.
telephone:
826888,
(7 Unes) telex: 30726.
EURF
De t e c h n o l o g i s c h e o n t w i k k e l i n g en de o v e r h e i d s d i e n s t :
u i t w e r k i n g e n op het
g r o t e p u b l i e k en de werknemers
Op 19/20 september 1985 t e D u b l i n gehouden
Evaluatierapport
van de Vakbondsgroep
Na bestudering
van de verscheidene
nationale rapporten
heeft
bondsgroep
het
rapport
maakt
hand
nu
daarvan
een
geconsolideerde aantal
algemene
bezien
opmerkingen,
en
gevolgd
de aan
door
beschouwingen van een meer fundamentele aard betreffende
vakde
enkele
de invoering
van nieuwe technologieën in de overheidsdiensten en e l d e r s . De belangrijkste
opmerkingen
over
als volgt worden samengevat: gieën
van
de
oudere
genoeg beschreven; meld, te
zonder de
werknemers,
de problemen,
technologieën
verschillende de
sociale zijn
slaagt,
niet
onderscheiden
problemen
partners,
bij
die onderwerp
verder
voorstellen
dan
een
dit
zijn
vooral
proces
zijn
niet
slechts
niet
de
kunnen technoloduidelijk
terloops
de onderliggende
van onderhandeling
men, zijn niet geïdentificeerd; komt
rapport
de kenmerken welke de nieuwe
dat er een poging is gedaan,
identificeren;
van
het geconsolideerde
ver-
oorzaken
vertegenwoordigers
voldoende zouden
betrokken; kunnen
vor-
de conclusies zijn te vaag; het rapport
wat
kleurloos
overzicht,
dat
van een zodanig gehalte te doen, als
er
niet
in
redelijkerwijs
van de studie van een dergelijk onderwerp kan worden verwacht. Niettemin getuigen de case s t u d i e s , waarvan in het rapport van de European Foundation verslag wordt gedaan, dat de invoering van nieuwe technologieën in het algemeen en in de overheidssector in het bijzond e r , tot een reeks problemen aanleiding geeft, o.a. in verband met vroegtijdige informatievoorziening ten behoeve van werknemers en onderhandelingen betreffende de voorwaarden waaronder de overgang wordt georganiseerd, opleiding en arbeidsvoorwaarden. Zoals is aangetoond door deze studies is het voor de werknemers van belang nauw betrokken te zijn bij de invoering van nieuwe technologieën, een proces, dat uit drie opeenvolgende fasen zou moeten bestaan: informatie, overleg, onderhandeling. Afspraken voor deze drie fasen zouden aan het begin
van e l k plan voor de i n v o e r i n g van nieuwe t e c h n o l o g i e ë n gemaakt;
hierdoor
gezichtspunten van
van
technologie,
ning
te
zal
het
de
mogelijk
werknemers
ontwerp,
houden.
Maar
zijn, en
apparatuur
al
te
vaak
op
de
hun
en
met
betrokken.
Van
technologieën
de
beslissingen,
toepassing
niet
in
neutraal.
uitoefenen,
om
de
nieuwe
praktijk
De i n v l o e d ,
is
niet
produktiviteit,
concurrentie
zichtspunt
de
Factoren moeten zij
als in
De
beeldschermen,
oude
betreft
gebied
maar
de
werk-
geestelijke
genomen
bij
het
en
van
nieuwe
technologieën
bekwaamheden
in
adekwate
te
dragen,
toenemende het
opleiding dat
de
vanzelfsprekend
en
tot
het
arbeidsplaatsen. belasting
maken
facet
voorafgaand
aan
invoering
van
leidt
van
en
te
Bovendien
is om
door
een het
zal
zijn
b e t r o k k e n w e r k n e m e r s te
steeds
tot
beslissingen;
het
van
nieuwe
nieuwe,
dient
technologie
er
worden
van
te
de t e c h n i s c h e
moet
het
moet
de
totale
voorzien
zorg
kan
vormen
van
stress
bieden
ontwikkelingen van m e n i n g ,
opleiding
evenwel
georganiseerd,
aan zijn
van
van
waarbij
nieuwe
nieuwe
voor
onder
de
het
van de
veroorzaakt.
of
op
personeel
veranderingen,
dat c o n t i n u o p l e i d i n g
van de a r b e i d s t i j d ; en
deze
voor
geschieden
kennisniveau
continuopleiding
kunnen
invoering
van een v e r k o r t i n g
dient
zodat
verhogen.
proces
hoofd
zijn,
5% van het p e r s o n e e l bezig is een c u r s u s te Voorts
oplei-
verdwijnen
van het p r o c e s i s . Het de overgang
moeten
teneinde
is de v a k b o n d s g r o e p
de wijze
stress
e v e n a l s van
vaak
ontwikkelen
belangrijk
technisch
inhoud
vereist,
ge-
leefomstandig-
de n o o d z a a k , om tot o n t s l a g e n over te g a a n . Hoewel de
algemene
van
gevolgen
vanuit
en
te
onderneming
van
ook
reke-
veel
de
v a n een
van p a s s e n d e o n d e r h a n d e l i n g e n
de o p l e i d i n g een a n d e r
band
wat
aanzien
een
zijn
de
vormen.
invoering
zonder
het
rationalisatie
isolatie,
worden
dienen onderwerp
van
en
op
technologieën op
ten
adopteren
bekwaamheden en het v e r l i e s van
aanmerking
dingen te
alleen
werknemers
heden, gezondheid,
deze
met
de i n r i c h t i n g
te
die zij op het b e s t a a n
aanzienlijk
van
van
worden
manier
werknemers
late s t a d i u m in het p l a n n i n g - p r o c e s de
juiste
organisaties
zelfs
worden
moeten
ieder
In
dit
op
die ver-
roteren-
gegeven
moment
vergezeld
worden
volgen.
technologieën
d i t in e r k e n n i n g van de toegenomen
mentale
nieuwe
belastingen
welke
voor
van
de
nieuwe
noodzaak,
om
aan
de
technologieën;
produktiviteit peld
werknemers
een
de
het
voordelen
consekwenties zou
van
ook de
zijn
van
de
gerechtvaardigd
voortvloeiende
invoering
zijn
door
de
in
de
verhoging
samen te delen. Deze reductie in de a r b e i d s t i j d , rostersysteem
waarbij
steeds
5% van
het
ieder gegeven moment in opleiding i s , zou niet alleen
gekop-
personeel
kunnen
op
vermij-
den, dat er arbeidsplaatsen verloren moeten gaan maar zou vaste plaatsen voor geschoolde arbeidskrachten moeten scheppen. Met genoemde punten
is
de lijst
van problemen
die bij
de
invoering
van nieuwe technologieën ontstaan en waarbij de informatie- en overlegfasen door onderhandelingen De
moeten worden gevolgd, nog niet
werknemersvertegenwoordigers
moeten
een
opleiding
uitgeput.
krijgen,
die
speciaal op de onderhandelingen over de invoering van nieuwe technologieën
is gericht
onafhankelijke Bovendien,
en bovendien
moeten
zij
in
dit
verband
advies
van
gevolgen
van
deskundigen kunnen ontvangen.
gezien
de
vergaande
economische
en
sociale
de invoering van nieuwe technologieën en het feit, dat de overheidssektor
momenteel
de
belangrijkste
gebruiker
van
nieuwe
technologieën
is en in het vooruitzicht op de creatie in de komende jaren van een interne voering
Europese markt, van
nieuwe
is de vakbondsgroep
technologieën
het
van mening,
onderwerp
van
dat de
een
in-
Europese
standaardovereenkomst zou moeten zijn. Tenslotte meent de vakbondsgroep,
dat van privatisering
heidssektor
juist om de aard
geen sprake
die de overheid matie,
overleg
kan zijn,
in de maatschappij en onderhandeling
van de over-
van
als geheel v e r v u l t ,
essentieel
zijn,
niet
de
functies,
en dat slechts
inforin
het
belang van de handhaving van een gezonde i n d u s t r i ë l e demokratie maar ook om werknemers in staat te stellen arbeidsvoorwaarden of
te
verbeteren
en
zich
te beschermen
b l i n d e , starre economische redenering.
tegen
de
te
uitwassen
behouden van
een
EUROPEAN FOUNDATION FOR THE IMPROVEMENT OF LIVING AND WORKING CONDITIONS
SEMINAR OVER DE TECHNOLOGISCHE ONTWIKKELING EN DE OVERHEIDSDIENST: UITWERKINGEN OP HET GROTE PUBLIEK EN DE WERKNEMERS Op 19/20 september 1985 te Dublin gehouden
EVALUATIERAPPORT VAN DE WERKGEVERSGROEP
loughlinstown
house, shankill, co. dublin.
telephone:
826888,
(7 lines) telex: 30726.
EURF
De t e c h n o l o g i s c h e o n t w i k k e l i n g en de o v e r h e i d s d i e n s t :
u i t w e r k i n g e n op het
g r o t e p u b l i e k en de werknemers
Op 19/20 september 1985 t e D u b l i n gehouden
Evaluatierapport
van de Werkgeversgroep
De werkgeversgroep marktsektor
van
heeft
onderzocht
de economie
in welke mate de situatie
is te
vergelijken
met
in
de
de informatie
uit
het geconsolideerde rapport met betrekking tot de o v e r h e i d s s e k t o r . I - Het
scala van
situaties
is
te gevarieerd
om door
planning
omvat
te worden De werkgeversgroep dat
de
aard
ene sektor
van
tot
binnen
een
keling,
waarvan
faktor,
wenst
vooral
technologische
de
het
sektor.
te
ontwikkeling
de andere en van
bepaalde
nadruk
leggen
sterk
de ene onderneming
De snelheid
geconsolideerde
van
rapport
op
het
varieert
van
de
de
andere,
technologische
ontwik-
getuigt,
tot
feit,
is
een
die het antwoord van ondernemingen op de uitdaging
andere
vertegen-
woordigd door de technologische ontwikkelingen bepaalt. Hun belangrijkste eis is het maximale operationele flexibiliteit
dat hen in staat
stelt,
zich snel aan de onvermijdelijke loop der vooruitgang aan te passen. Het
is
daarom
noodwendig,
tot onderhandelen
om de
vrijheid
van
de
sociale
partners
op het geëigende niveau en in overeenstemming
met
specifieke landelijke omstandigheden te handhaven. II - Het belang van beroepsbegeleiding en scholing Beroepsopleiding
en scholing
dienen een fundamentele
aanpassen aan technologische ontwikkelingen te spelen; voor
basisopleiding
als
voor
die reeds op de arbeidsmarkt
passende zijn.
herscholing
rol
in
het
zich
dit geldt zowel van
werknemers
Het
lage
niveau
geconsolideerde een
gebrek
van
de
rapport
aan
betrokkenheid
van
de aandacht
vestigt,
kennis.
kan
gerichte
Dit
werknemers,
waarop
het
is
gevolg
van
op
vaak
het
twee
manieren
worden
verholpen : door
het
verschaffen
van
informatie
door
de
leveranciers
van
de
technologie door het direkt betrekken van de leveranciers in beroepsopleidingen. Leveranciers om
de
dienen
te
begrijpen,
verantwoordelijkheid
bij
dat deze
het
in
hun
eigen
ontwikkelingen
te nemen omdat de gevolgen zo verreikend kunnen
belang
direkt
op
is, zich
zijn.
III - Verbetering van de kwaliteit van de werksituatie Wat de
kwaliteit
van
de
werksituatie
betreft
is
er
in
de
afgelopen
jaren zoals in het geconsolideerde rapport is vermeld, door het o p s t e l len
vaan
ergonomische
richtlijnen,
aanzienlijke
vooruitgang
De invoering van nieuwe technologieën heeft zonder twijfel van
de
werksituatie
niet
alleen
voor
degenen
die
zwaar
maar ook voor werknemers op andere n i v e a u ' s aanzienlijk
geboekt.
de kwaliteit belast
zijn
verbeterd.
Belangrijke voortschrijdingen zijn gemaakt, b . v . in het ontwerpen van beeldschermen, rekening houdende met ergonomische en veiligheids r i c h t l i j n e n . Het feit blijft echter, dat sommige machines niet altijd bevredigend zijn. Zoals door het geconsolideerde rapport wordt aangegeven, zijn het de arbeidsomstandigheden daar waar de installaties in de jaren zeventig zijn gefabriceerd die het meest te wensen overlaten . Er is reden genoeg, om aan te nemen, dat de huidige verbeteringen het gevolg zijn van de vastberadenheid van de klanten, om apparatuur aan te schaffen, die aan veiligheidsvoorschriften en ergonomische normen voldoet en dat, gezien de onderhandelingsmacht van overheidsinstellingen en van andere grote organisaties die zich met innovatie bezighouden, de mogelijkheid tot verdere vooruitgang nog steeds b e staat. All ingrijpen, die dit doel beogen, zouden in het voordeel van kopers van technologie die minder koopkrachtig zijn kunnen werken en zou tot een grotere spreiding van de verbeteringen in de kwaliteit van
de werksituatie in de particuliere sektor kunnen leiden. Daarom bevat ons beroep op de overheidssektor een element van zelf belang. IV
-
Relevantie sektor
Een
deel
rapport
van
zijn
van
de
de
onderzoeksbevindingen
onderzoeksbevindingen
vermeld,
geldt
ook voor
die
de
voor
in
de
het
particuliere
geconsolideerde
particuliere
sektor
van
de
economie, welke door blootstelling aan concurrentie wordt gekenmerkt. Het
geldt
vooral
voor
pogingen
tot
het
verhogen
van
doelmatigheid
en het verlagen van kosten, welke de voornaamste doelen bij het overwegen van automatiseringsprogramma's Het
is
in
de
particuliere
de mogelijkheid
sektor
zijn. ook
tot decentraliseren
het
biedt,
geval, hetzij
dat
door
kleine ondernemingen of door het decentraliseren
automatisering het
vormen
van produktie
van
binnen
grote ondernemingen. Onder de werknemers in de particuliere sektor is ook een hoog niveau van b e r e i d h e i d ,
om met dataverwerkingssystemen
Ook hier worden door de vakbonden grotere
betrokkenheid
bij
het
te werken,
aanwezig.
dezelfde eisen gesteld om tot een
ontwerpen
en
installeren
van
systemen
te komen. Voorlopige schattingen geven ook aan, dat de invloed van nieuwe technologieën bestaat, andere
op om
het de
aantal verlies
arbeidsplaatsen
té compenseren. De steunde
arbeidsplaatsen aan die
arbeidsplaatsen uit
toepassing
produktieapparatuur
gering
de
nieuwe
van
b.v.
schept
is
doordat
met
het
de
tendens
scheppen
van
technologieën voortvloeien, door
nieuwe
micro-computer
taken
op
de
onder-
werkvloer,
vooral op het gebied van onderhoud. Veranderingen
van taakinhoud
and van de kwaliteit van het werk
horen steeds tot de belangrijkste Een groot
deel
betrekking
op
wordt
het
de arbeidsplaatsen zwaarste
om arbeidskrachten
mankracht vangen.
van
steeds
kenmerken van nieuwe
meer
werk voor
door
die verdwijnen
hebben. dit
volledig
soort
Daar
het
werk
te
geautomatiseerde
be-
technologieën. zijn
die welke
steeds
moeilijker
recruteren, apparatuur
wordt ver-
Hoewel wij komsten
echter
tussen
geredelijk voorbeelden
onderzoeksprojekt wij
het
niet
hebben
en
de
mogelijk,
in de o v e r h e i d s s e k t o r
van
de
algemene
het
houden
geconsolideerd
in
de toekomst
worden;
situatie
generalisa-
situatie ter
aan,
organisaties gezien
een
dat dat
onderwerpen
onderzocht,
dubbel
er niet
zoals
het
aantal
plaatse,
bovenstaand
worden
vermeld,
om de gaten
bij
de
reeds
CEDEFOP,
belang
dat
werk
voorkomen
European door
in
die
de
thans
wordt,
raadt
de
voorbehoud
Foundation
andere
op a l l e
nagegaan
E u r o p e s e or
OESO en
de
niveau's
problemen die met t e c h n o l o g i s c h e i n n o v a t i e v e r b a n d Onder
de
vullen.
deze o n d e r w e r p e n dit
op
achten
aangetoond.
te worden
verzekeren,
werkgeversgroep
nationale
huidige
geheel,
gebaseerd
met de w e r k e l i j k e
rapport
dienen
willen of
zijn
het
van het h u i d i g e o n d e r z o e k s p r o j e k t ,
b e s c h i k b a r e i n f o r m a t i e op te
wordt,
in
uit
overeen-
onderzoek
in
de
een a a n t a l
te t r e k k e n . Naar onze mening zou e l k e
Gebaseerd op de b e v i n d i n g e n
te
sektor
conclusies
zoals bij veel g e l e g e n h e d e n al i s
Om
naar
overheidssektor
particuliere
tie o n v o l d o e n d e r e k e n i n g
V - Toekomstig
verwezen
IAO,
onderzocht
gehecht
wordt
aan
houden.
kan w a a r d e v o l o n d e r z o e k w o r d e n
met b e t r e k k i n g tot de volgende
inter-
verricht
onderwerpen:
De gevolgen van t e c h n o l o g i s c h e o n t w i k k e l i n g e n voor de w e r k g e l e g e n heid : welke
taken
of zijn g e c r e ë e r d ;
zijn
vervangen;
welke
nodig geworden nieuwe
De r e d e n e n
voor
de geringe
nologische
ontwikkelingen
in
hun
ciers
van
en
apparatuur
blijven
van w e r k n e m e r s
werkomgeving
die moeten w o r d e n v e r v u l d materieel
zijn
bestaan
banen.
betrokkenheid
kan worden o n d e r n o m e n om de s i t u a t i e te De f u n c t i e s
taken
en
bij
de
tech-
actie
die
verhelpen.
door p r o d u c e n t e n
om aan
en
de behoeften
leveran-
van
onder-
nemingen en o p e n b a r e i n s t e l l i n g e n te v o l d o e n . De
bescherming
van
gegevens
die
op
het
prive
leven
betrekking
hebben. VI - C o n c l u s i e s Bij
wijze
wezig
in
van de
conclusie
wensen
studiegroep,
het
de
werkgeversvertegenwoordigers,
standpunt
ingenomen
door
de
aan-
UNIEG
op
de bijeenkomst
van de Standing Committee on Employment van mei 1984
te herhalen: "De
verspreiding
dagelijks poging
dat
van
verschijnsel tegen
te
technologische in
het
werken,
innovatie
bestaan op
welk
van
is
een
natuurlijk
ondernemingen
niveau
dan
ook,
gevolgen voor de eigen concurrentiepositie moeten hebben."
en zal
en
iedere nadelige
EUROPEAN FOUNDATION FOR THE IMPROVEMENT OF LIVING AND WORKING CONDITIONS
SEMINAR OVER DE TECHNOLOGISCHE ONTWIKKELING EN DE OVERHEIDSDIENST: UITWERKINGEN OP HET GROTE PUBLIEK EN DE WERKNEMERS
Op 1 9 / 2 0 s e p t e m b e r 1985 t e D u b l i n g e h o u d e n
EVALUATIERAPPORT VAN DE REGERINGSGROEP
loughlinstown house, shankill, co. dublin, telephone: 826888, (7 lines) telex: 30726. EURE
De
technologische
ontwikkeling
en de overheidsdienst: uitwerkingen
op het
grote publiek en de werknemers Op 19/20 september 1985 te Dublin gehouden
Evaluatierapport van de Regeringsgroep
De
vertegenwoordigers
resultaten van
van
de
de studies
Regeringsgroep
over het
algemeen
waren hun
situatie in hun respektievelijke landen weergaven.
van
eigen
mening
waarneming
dat
de
van
de
Het ligt voor de hand dat
er vanwege het beperkte aantal bestudeerde gevallen voorbeelden kunnen worden genoemd
die een uitzondering
vormen
op de algemene konklusies
die in het
gekonsolideerde rapport zijn opgenomen.
2. Zoals in het gekonsolideerde
rapport wordt gesteld
dynamisch.
betrekking
Sommige
trends
met
tot
is het beeld
bepaalde
aspekten
echter van
het
onderzoek verschillen reeds van de situatie die werd aangetroffen toen bijna twee jaar geleden een begin werd gemaakt met de studie. bekend een
dat er bij enkele recentelijk
betere
ingevoerd
opleiding waarbij
aandacht
wordt
aspekten,
heeft
tijdens
besteed
plaatsgevonden. de
aan
computerisatieprogramma's
Er worden
ontwerp-, plannings- en
menselijke
taakontwerp, vereisten
taakafbakening.
uitgevoerde
met
Het is bijvoorbeeld
enkele
invoeringsfase
faktoren, bijvoorbeeld betrekking
tot
programma's
de
meer
ergonomische
vakbekwaamheid
en
Deze veranderingen doen echter niets af van de lessen die
uit de studies worden getrokken. 3. Wij achten het tevens van belang dat meer de nadruk wordt gelegd op enkele opvallende
punten
in het
rapport
in verband
waarmee
naar
onze mening
of
nadere informatie moet worden verstrekt of de in de case-studies aangetroffen situatie nader moet worden toegelicht.
i.
Terwijl wij het ermee eens zijn dat efficiency en kostenbesparingen
centraal
stonden
bij
de
computerisatieprogramma's
was
het
wenselijk
geweest wanneer er nadere informatie was verkregen omtrent de kriteria die
in
verband
met
elk
programma
kostenbesparingen/-ef fici'ëncy. positieve baseren
als negatieve
Er
waren was
gegevens, ten
op kwantificeerbare
vastgelegd behoefte
einde
informatie.
de
Er had
wat
geweest
beoordeling tevens
betreft aan
de
zowel
te
kunnen
kunnen
worden
- 2 -
ingegaan op de vraag of bij het besluit om met een computerprogramma van start
te
gaan
alternatieve
mogelijkheden
voor
werkzaamheden in overweging waren genomen. geweest
indien
nadere
informatie
was
het
verrichten
van
de
Bovendien was het wenselijk
verkregen
omtrent
de
overige
kriteria die vaak een rol spelen bij personeelsbepalingen (te weten het aantal extra personeelsleden dat vereist is om het werk te verrichten in gevallen waarin geen gebruik wordt gemaakt van computerisatie).
ii.
De
studies
uitgevoerd. met
waren
gebaseerd
op
programma's
die
reeds
Zij bevatten weliswaar enkele retrospektieve
betrekking
tot
de veranderingen
die
tijdens
de
waren
overwegingen
uitvoeringsfasen
hadden plaatsgevonden; deze veranderingen werden echter niet in details behandeld.
Er
had
gelegd
op
de
uitwerkingen
op
de
Wij zijn het nadrukkelijk eens met de konlusies wat betreft
het
uitvoeringsfasen
meer
en
de
nadruk
-processen,
moeten
met
name
worden
de
arbeidsprocessen, de mensen en de organisatie.
iii. gebrek
aan
participatie
programma's was
waarmee
duidelijk
van
enkele
gebleken
de
werknemers
en
de
vakbonden.
Uit
vertrouwd
waren
regeringsvertegenwoordigers dat
er
vanaf
de
planningsfasen
tot
de
tenuitvoerlegging niet alleen overleg, maar volledige participatie van de zijde van
de
gegevens
kan
werknemers
en de vakbonden
duidelijk
doeltreffendheid
en
worden
efficiency
had
plaatsgevonden.
opgemaakt
van
de
dat
de
computerisatie
Uit de
uiteindelijke hierdoor
wordt
bevorderd en dat participatie ten goede komt aan zowel het personeel als de
organisatie.
participatie
Het
oplevert
rapport voor
had
de
kunnen
aantonen
organisatie;
welke
bovendien
had
voordelen het
meer
gedetailleerde lessen kunnen trekken uit programma's in het kader waarvan participatie op succesvolle wijze was toegepast.
iv.
De studies
waarbij
echter
organisatie. voldoende
de
hadden
betrekking
nadruk
werd
op de organisatorische
gelegd
op
de
gebruikers
strukturen binnen
de
Aan de makro-uitwerkingen op de organisatie was echter niet
aandacht
makro-niveau
van
systeemontwerpers
besteed, met de nemen
name
besluiten inzake
het
wat
betreft
die gebruik
de
technische van
de
uitwerkingen
op
planners
en
middelen
van
de
organisatie in materieel opzicht en met het oog op de arbeidskrachten. Bovendien
had
de
inrichting
computerdeskundigen in
van
afdelingen
die
bemand
waren
me¿
3 sommige
organisaties
organisatie
doordat
ernstige
uitwerkingen
voor
de
zij talent, financiële middelen
rest
van
de
en besluitvormende
bevoegdheden aantrokken.
v.
Terwijl wij akkoord gaan met de overige konklusies, opgenomen in de
samenvatting van de voornaamste researchresultaten (8.2), dient er tevens de nadruk op te worden gelegd dat er op het gebied van de planning van computerisatieprogramma's nog veel te leren valt, met name wat betreft:
organisatorische veranderingen; opleiding; er voor
zorgen dat aan de behoeften van de organisatie en de
dienstverlening tegemoet wordt gekomen.
4.
De gebieden van de "dienstverlening aan de burger" en de kwestie van de "privacy"
kregen
eveneens
veel
aandacht.
De
"dienstverlening
aan de
burger" vormde gewoonlijk geen prioriteit; voor zover er sprake was van voordelige gesteld
uitwerkingen
ging
het
dat dit aan het veranderen
meestal
om
neveneffekten.
was en er konden
Er
in verschillende
landen voorbeelden worden aangewezen, b.v. bij de arbeidsbureaus verstrekking van paspoorten. dat,
ten einde voor
omtrent
een
de individuele
werd
en de
Men was het er over het algemeen over eens
zo groot mogelijke
burger
privacy van de
te zorgen, de organisatorische
informatie kontrole
nader diende te worden geformaliseerd en in sommige landen wetten dienden te
worden
ingevoerd.
Bovendien
moesten
er
voorlichtingsprogramma's
worden opgesteld, ten einde het inzicht en de praktische kennis van de overheidsambtenaren en het grote publiek te vergroten. 5.
Het gekonsolideerde rapport noemt een aantal gebieden die verdienen nader te
worden
onderzocht.
feitelijke aard belangrijk
na
Er
wordt
de
die de ontwikkelingen te
gaan
welke
nadruk
gelegd
weergeven.
op
Het
computerisatieprogramma's
rapporten is echter als
van even
succesvol
kunnen worden beschouwd en de elementen en faktoren aan te wijzen die hiertoe hebben bijgedragen.
TECHNISCHE HOGESCHOOL DELFT Onderafdeling der Wijsbegeerte en der Maatschappijwetenschappen
TECHNOLOGISICHE
ONTWIKKELING
INVLOEDEN EN
OP
EN
OPENBAAR
BESTUUR
BEVOLKING
WERKNEMERS
Prof.Dr. R. A. Roe Drs. A. G. Arnold Dr. L. A. ^en Horn
DeLf ; november 198^
83-II-Al/b
VOORWOORD Als er één gebied is van waaruit de computertechnologie van verregaande invloed kan zijn op het leven en werken van velen, is het wel de sector van het openbaar bestuur. De nauwe bemoeienis met het reilen en zeilen van de samenleving, het veelvuldige contact met iedere ingezetene, maken de gevolgen van automati.sering op de grootst denkbare schaal voelbaar. Over de aard van die gevolgen is echter nog weinig bekend. Tegenover verbeteringen in het functioneren van overheidsorganen kunnen mogelijke bedreigingen staan. Toe te juichen valt dat de Europese Stichting voor de Verbetering van de Levens- en Werkomstandigheden het initiatief genomen heeft om deze gevolgen via wetenschappelijk onderzoek zichtbaar te maken. Dit kan ertoe bijdragen dat door politieke organen en door overheidslichamen zelf voorwaarden worden geschapen om tot sturing te komen en daarmee aanwezige kansen zo goed mogelijk te benutten en risico's te vermijden. De studie waarvan het voorliggende verslag de neerslag vormt, maakt deel uit van een onderzoek in acht landen van de Europese Gemeenschap. Dit onderzoek heeft slechts een voorlopig, oriënterend karakter. Het betreft een eerste kennismaking met de automatisering in een klein segment van het totale terrein van overheidsbemoeienis. Aan de resultaten kunnen geen definitieve conclusies verbonden worden. Zij kunnen slechts helpen richting te geven aan het formuleren van vragen die nader onderzocht zouden moeten worden in studies die èn dieper reiken èn een breder terrein van overheidszorg bestrijken. De realisering van de onderhavige studie is slechts mogelijk geweest door de medewerking die door vele instanties en personen werd geboden. Om redenen van vertrouwelijkheid is ervan afgezien hier namen te noemen. Dit doet aan de erkentelijkheid van het onderzoeksteam jegens al degenen die het betreft echter niets af.
LIJST VAN AFKORTINGEN AB
- aanvraagbehandeling
ABW
- Algemene Bijstandswet
AC
- Ambtenaren Centrale
ACOP
- Algemene Centrale van Overheidspersoneel
ANG
- Automatiseringsfonds Nederlandse Gemeenten
AOA
- Adviescommissie voor Overheidsorganisatie en Automatisering
BKR
- Beeldende Kunstenaars Regeling
BLD
- Bijstandsbesluit Landelijke Draagkrachtcriteria
BLN
- Bijstandsbesluit Landelijke Normering
BM
- beslissing mutatie
BMW-er - bijstand-maatschappelijk werker BOCO
- Bestuurlijke Overlegcommissie voor Overheidsautomatisering
B&W
- Burgemeester en Wethouders
ca.
- cum annexis
CBS
- Centraal Bureau voor de Statistiek
CCL
- Computer Centrum Limburg
CCOOP
- Christelijke Centrale van Overheids- en Onderwijzend Personeel
CDA
- Christen Democratisch Appèl
CMHA
- Centrale voor Middelbare en Hogere Functionarissen bij Overheid en Onderwijs
CPA
- Centrale Personeelsadministratie
CPN
- Communistische Partij Nederland
D'66
- Democraten '66
FAD
- financiële administratie algemene dienst
GAB
- Gewestelijk Arbeidsbureau
GBA
- Gemeentelijke Bevolkingsadministratie
GCEI
- Gemeentelijk Centrum voor Electronische Informatieverwerking
GRC
- Gemeentelijk Rekencentrum
GS
- gedeputeerde staten
GSD
- gemeentelijke sociale dienst
IBA
- Informatiebeleid, Beleidsanalyse en Automatisering
NAW
- naam, adres, woonplaats
O&A
- Overheidsorganisatie en Automatisering
PK
- persoonskaart
PPR
- Politieke Partij Radikalen
PS
- provinciale staten
PSP
- Pacifistisch Socialistische Partij
PvdA
- Partij van de Arbeid
RCC
- Rijks Computer Centrum
RMA
- Rijkscentrale voor Mechanische Administratie
ROZ
- Rijksgroepsregeling Oudere Zelfstandigen
RWW
- Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers
RZ
- Rijksgroepsregeling Zelfstandigen
SOAG
- Samenwerkingsverband voor de Overkoepeling van de Automatisering van Gemeenten
SOZA
- Sociale Zaken
SOZAW - Sociale Zaken en Werkgelegenheid VNG
- Vereniging van Nederlandse Gemeenten
VVD
- Volkspartij voor Vrijheid en Democratie
WPR
- (ontwerp van) Wet op de Persoonsregistratie
WTZ
- wettechnische zaken
WW
- Werkloosheidswet
WWV
- Wet Werkloosheidsvoorziening
INHOUDSOPGAVE biz. 1.
INLEIDING
1
2.
ACHTERGRONDGEGEVENS
3
2.1.
De Nederlandse overheid
3
2.1.1.
De bestuurlijke structuur
3
2.1.2.
Vormen van dienstverlening
7
2.1.3.
De positie van het overheidspersoneel
10
2.2.
Automatisering bij de Nederlandse overheid
12
2.2.1.
De schaal van automatisering
13
2.2.2.
De aard van de automatisering
14
2.2.3.
Organisatorische aspecten
15
2.2.4.
Van automatisering naar informatiebeleid
19
2.2.5.
Verdere ontwikkelingen
20
3.
CASE-STUDIES
21
3.1.
De Gemeentelijke Sociale Dienst
22
3.1.1.
Inleiding
22
3.1.2.
Casebeschrijving Steunhoven
26
3.1.3.
Casebeschrijving Zorgdam
36
3.2.
De gemeentelijke Afdeling Bevolking c a .
47
3.2.1.
Inleiding
47
3.2.2.
Casebeschrijving Datahagen
52
3.2.3.
Casebeschrijving Handbergen
62
4.
CONCLUSIES
68
4.1.
De automatisering
68
4.2.
Invloed op de organisatie
4.3.
Gevolgen voor het personeel
75
4.4.
Gevolgen voor het publiek
77
4.5.
Tot besluit
79
NOTEN
81
LITERATUURLIJST
87
* 73
VI
TABELLEN Tabel 1.
biz. Aantallen gemeenten naar inwoneraantal, 1984
6
AFBEELDINGEN Afb. 1.
Basisplan voor de gemeentelijke automatisering
17
Afb. 2.
Organisatiestructuur GSD Steunhoven
28
Afb. 3.
Organisatiestructuur GSD Zorgdam
38
Afb. 4.
Organisatiestructuur Afdeling Bevolking c a . Datahagen
55
BIJLAGEN Bijlage 1. Overzicht van instrumenten en onderwerpen
91
Bijlage 2. Overzicht van regelingen m.b.t. financiële ondersteuning
95
Bijlage 3. Indicatieve lijst van belangrijke aandachtsgebieden op het gebied van beheersmatige en bestuurlijke geautomatiseerde informatievoorziening
99
Bijlage 4. Personeelsopbouw en taakverdeling Steunhoven
103
Bijlage 5. Personeelsopbouw en taakverdeling Zorgdam
105
Bijlage 6. Personeelsopbouw en taakverdeling Datahagen
107
1 -
1 . INLEIDING Dit verslag bevat de bevindingen van een studie met betrekking tot automatisering bij de Nederlandse overheid, die werd uitgevoerd in opdracht van de Europese Stichting voer de Verbetering van de Levens- en Werkomstandigheden. Deze studie maakt deel uit van een meeromvattend onderzoeksproject in 8 landen van de Europese Gemeenschap, dat tot. doel had antwoord te verkrijgen op de volgende vragen. (a) hoe is het gesteld met de invoering van nieuwe electronische technologie in het openbaar bestuur en van welke aard is die technologie? (b) welke effecten heeft de invoering van die technologie op de betreffende instellingen, met name op de organisatie en kwaliteit van het werk? (c) welke effecten heeft de invoering van die technologie op de dienstverlening aan het publiek? Een beantwoording van deze vragen voor het openbaar bestuur in zijn algemeenheid viel buiten de mogelijkheden van het onderzoeksproject. Een toespitsing is gemaakt op overheidsorganen die diensten verlenen aan het p u bliek, gewoonlijk op initiatief van individuele burgers. In de onderhavige studie is gekozen voor gemeentelijke diensten c q . afdelingen die zich b e zighouden met de bijstandsverlening en de bevolkingsregistratie. Een andere beperking is dat uitsluitend naar dát gebruik van nieuwe electronische technologie is gekeken dat bekend is onder de noemer
'automatisering' of met
andere woorden: computergebruik. Andere toepassingen, zoals bijvoorbeeld in stand-alone reproductie- of communicatie-apparatuur, zijn buiten b e schouwing gebleven. Zelfs met deze beide beperkingen was de vraagstelling nog te omvattend om binnen het beperkte kader van deze studie volledig te kunnen worden beantwoord. Vraag
(a) kon niet anders dan op een globaal niveau worden beant-
woord, gebruikmakend van beschikbaar bronnenmateriaal. Ter beantwoording van de vragen
(b) en (c) zijn case-studies uitgevoerd in een viertal g e -
meenten. - In de gemeenten Steunhoven en Zorgdam 1 ' werd de Gemeentelijke
Sociale
Dienst onder de loep genomen. In beide gevallen was een on-line computer systeem in gebruik; tussen de diensten bestonden echter zekere verschillen in beleid en organisatorische structuur. Waar zulks zinvol leek met het oog op internationale vergelijkingen, is een onderscheid gemaakt tussen activiteiten die verband houden met de algemene bijstands-
- 2
verlening (op grond van de Algemene Bijstands-Wet) en de verstrekking van aanvullende werkloosheidsuitkeringen
(ingevolge de Wet Werkloosheidsvoor-
ziening, de Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers en enkele andere regelingen) . - In de gemeenten Datahagen en Handbergen is studie gemaakt van de Afdeling Bevolking c a . De eerste gemeente voert de bevolkingsregistratie met behulp van een geautomatiseerd systeem, de tweede gebruikt een gemechaniseerd systeem. Deze laatste gemeente is in deze studie betrokken om meer inzicht te krijgen in de aard en effecten van automatisering. In de case-studies is uitgegaan van de veronderstelling dat automatisering geen op zichzelf staand fenomeen is, doch onderdeel uitmaakt van een meeromvattend streven naar een betere vervulling van gemeentelijke taken. Aangenomen is, met andere woorden, dat bij automatisering technologische factoren - in het bijzonder de mogelijkheden van computers, randapparatuur en software - en organisationele factoren onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Het proces van automatisering impliceert, eenmaal op gang gebracht zijnde, een verandering in de organisatie. Daarbij treden op verschillende niveaus wijzigingen in structuur en functioneren van de organisatie op, die doorwerken in feitelijke prestaties, in de kwaliteit van de dienstverlening en de kwaliteit van het werk. Aan al deze facetten, alsook aan buiten het eigenlijke proces van automatisering staande factoren, zoals organisatieen omgevingskenmerken, is in het onderzoek aandacht geschonken. Welke onderwerpen precies aan de orde zijn gekomen en langs welke weg de gegevens verzameld zijn, is aangegeven in Bijlage 1. De voornaamste bronnen waarvan in de case-studies gebruik is gemaakt, zijn: - observatie van werksituaties en werkzaamheden ; - individuele gesprekken met leidinggevenden (de verantwoordelijke wethouder (s) of de gemeentesecretaris, de directeur of het afdelingshoofd, sectiechefs enz.) en stafleden; - groepsgesprekken met werknemers en cliënten; - vragenlijsten, voorgelegd aan werknemers en cliënten,- relevante documenten. Tevens werden gegevens verkregen uit gesprekken met vakbondsfunctionarissen, deskundigen op het gebied van de gemeentelijke automatisering, vertegenwoordigers van cliëntenorganisaties enz. Onderstreept moet worden dat aan de resultaten van het hier beschreven onderzoek slechts beperkte betekenis kan worden toegekend. Dit is een direct
- 3 -
gevolg van de beperkte reikwijdte van de uiteindelijk afgebakende vraagstelling, maar ook van het geringe aantal cases dat kon worden bestudeerd. Dit houdt onder meer in dat de bevindingen niet naar alle gemeenten, c q . diensten en afdelingen van het onderzochte type, kunnen worden gegeneraliseerd. Tegelijk mag gezegd worden dat het verkregen beeld wel in zekere mate karakteristiek kan worden geacht voor de situatie in Nederland. Dit op grond van ?)
de aansluiting bij bevindingen uit andere onderzoekspublikaties ' . De onderhavige studie kan het best worden opgevat als een voorstudie waarvan de resultaten in een breder en diepgaander onderzoek zouden moeten worden gecontroleerd en aangevuld.
2. ACHTERGRONDGEGEVENS Dit hoofdstuk geeft in kort bestek weer hoe de Nederlandse overheid gestructureerd is, welke taken zij heeft en hoe bij de uitvoering van de taken gebruik wordt gemaakt van electronische informatieverwerkingstechnologie. De nadruk valt op taken die het karakter hebben van dienstverlening aan individuele burgers, zoals die vooral op het laagste bestuursniveau, dat van de gemeente, gestalte krijgen.
2.1. De Nederlandse overheid 2.1.1. De bestuurlijke structuur Nederlands is sinds 1814 een constitutionele monarchie met een vanaf 1868 volwaardig parlementair stelsel. Het hoofd van de staat is de Koning. De regering berust bij de Kroon, d.w.z. bij de Koning en een (gekozen) Ministerraad. De Ministers zijn verantwoording schuldig aan een gekozen parlement dat twee kamers telt. Nederland heeft het karakter van een gedecentraliseerde eenheidsstaat. De staat is een ondeelbaar geheel, doch verschillende bestuursorganen beschikken over een zekere mate van zelfstandigheid binnen de grenzen van het centrale gezag. Op deze wijze kan in het bestuur rekening worden gehouden met omstandigheden in bepaalde territoriale of functionele segmenten van de nationale samenleving. In territoriaal opzicht zijn er drie bestuurslagen: het rijk, de provincie en de gemeente. Hiernaast worden enkele zgn. Openbare lichamen' onderscheiden die in meerdere of mindere mate het karakter van een provincie en/of gemeente hebben.
Het rijk De centrale bestuursorganen van het rijk zijn de 14 departementen of ministeries. Aan het hoofd van elk departement staat een minister, bijgestaan door één of meer staatssecretarissen. De hoogste ambtenaar is de 'secretaris-generaal'; deze geeft leiding aan het departement. De departementen staan de ministers bij in de uitoefening van hun taken. Zij zijn opgebouwd uit directoraten-generaal, directoraten, (hoofd)afdelingen en diensten. De diensten hebben speciale, uitvoerende taken. Voorbeelden zijn de Belastingdienst en het Loodswezen. De departementen zijn vermeld in Bijlage 3. De provincies De 11 provincies hebben een zekere zelfstandigheid in die zin dat ze regelend en sturend optreden in zaken die de eigen huishouding betreffen (autonomie) en verplicht meewerken aan de toepassing van regelingen van hogerhand (medebewind). Het hoogste orgaan in de provincie is Provinciale Staten (PS), een rechtstreeks gekozen vertegenwoordigend lichaam. Het dagelijks bestuur is in handen van Gedeputeerde Staten (GS). Dit college wordt voorgezeten door een door de Kroon benoemde Commissaris der Koningin. De ambtelijke organisatie die het bestuur terzijde staat is de 'griffie'; deze wordt geleid door een 'griffier'. Was de taak van de provincies aanvankelijk toezicht te houden op besluiten van gemeenten en waterschappen (zie pag. 7 ) , tegenwoordig treden zij ook plannend, coördinerend en subsidiërend op met betrekking tot bijvoorbeeld ruimtelijke ordening, natuurbescherming, sociaal-cultureel werk, enz. Verder exploiteren zij nutsbedrijven, gezondheidsinstellingen e.d. en zijn zij betrokken bij wettelijk toezicht op milieuverontreiniging. In het verkeer tussen gemeenten speelt de provincie soms een belangrijke rol. De gemeenten Het zwaartepunt in het Nederlandse stelsel van territoriale decentralisatie ligt bij de gemeenten, die het dichtst bij de burger staan. Ook zij kennen zelfstandigheid in de vorm van autonomie en medebewind. Het hoogste orgaan wordt gevormd door de Gemeenteraad, die eveneens rechtstreeks gekozen wordt. Het dagelijks bestuur berust bij het College van Burgemeester en Wethouders (B&W). De Wethouders worden benoemd door de Gemeenteraad, de Burgemeester door de Kroon. De Burgemeester treedt op als voorzitter van de Gemeenteraad. Hij is tevens belast met de openbare orde.
- 5
De taak van de gemeenten is bijzonder uitgebreid en omvat o.a. de volgende terreinen: - openbare orde, zedelijkheid, veiligheid - volksgezondheid, bijstandsverlening en maatschappelijke zorg - onderwijs, cultuur, recreatie en sport - volkshuisvesting en ruimtelijke ordening - economisch leven. Op een aantal van deze taken wordt, bij de bespreking van de dienstverlening in 2.1.2., teruggekomen. De werkwijze van de gemeente is sterk afhankelijk van grootte en regionale ligging. Gebruikelijk is dat grotere gemeenten voorzieningen in stand houden mede ten behoeve van nabijgelegen kleinere gemeenten. Ook komt samenwerking tussen gemeenten voor op basis van zgn. 'gemeenschappelijke regelingen'. Voorbeelden zijn: gemeenschappelijke scholen, sportvoorzieningen, brandweerkorpsen, water- en electriciteitsvoor^iening, enz. Interessant in het kader van deze studie zijn de regionale: computercentra die op deze basis berusten (pag. 17). In gevallen waarin op een broed terrein wordt samengewerkt en ook sprake is van gemeenschappelijke beleidsvorming, spreekt men van ' (pre)gewesten ' . De gemeenten kunnen overigens ook samenwerken op privaatrechtelijke basis. In dit verband valt te wijzen op de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), die niet alleen opkomt voor gemeenschappelijke belangen, maar de leden diensten aanbiedt op het terrein van accountancy, personeelsvoorziening, administratieve organisatie e.d. en adviezen verstrekt m.b.t. financieel-economische zaken, beleidsanalyse, automatisering, enz. De gemeentelijke organisatie omvat enerzijds de 'secretarie' en anderzijds een aantal diensten, bedrijven en overige instellingen. De secretarie is dat deel van de organisatie dat Burgemeester en Wethouders bijstaat in hun taken. Die taken zijn deels beleidsvoorbereidend, deels uitvoerend van aard. De secretarie, die geleid wordt door een 'gemeentesecretaris', is opgebouwd uit afdelingen die elk een bepaald gebied voor hun rekening nemen, zoals financiën, bevolking, sociale zaken, economische zaken, stadsvernieuwing, onderwijs, sport, enz. De diensten hebben een zelfstandige, uitvoerende taak en worden geleid door een directie. Voorbeelden zijn de dienst gemeentewerken, de dienst volkshuisvesting, de sociale dienst, enz. Het betreft hier steeds taken die door de hogere overheid aan de gemeenten zijn opgelegd en gebonden zijn aan wettelijke voorschriften. Op dit punt verschillen de diensten van
- 6
de bedrijven en andere gemeentelijke instellingen, wier activiteiten berusten op autonoom gemeentelijk beleid. Voorbeelden hiervan zijn de vervoersen energiebedrijven in de grote steden, verpleeghuizen, adviesbureaus, enz. De gemeenten verkrijgen hun inkomsten voor het grootste deel uit het zgn. 'gemeentefonds', waarin het Rijk voor de gemeenten bestemde middelen stort, doeluitkeringen en bijdragen van het Rijk, en gemeentelijke belastingen en retributies. De begroting behoeft de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Het aantal gemeenten is in de loop der jaren gestaag gedaald, als gevolg van samenvoeging en herindeling. Waren er in 1962 nog 980 gemeenten, in 1973 waren het er 850 en begin 1934 749. Het merendeel van de gemeenten telt. minder dan 20.000 inwoners (zie tabel 1). Tabel 1. Aantallen gemeenten naar inwoneraantal, 1984 ' aantal inwoners
aantal gemeenten
<
2.000
51
2.000 -
5.000
141
5.000 -
10.000
197
10.000 -
20.000
187
20.000 -
50.000
122
50.000 - 150.000
42
150.000 - 400.000
5
> 400.000
4
Overige organen Naast de hiervoor genoemde overheidsorganen, die zeggenschap hebben over een bepaald gebied, zijn er organen die de verantwoordelijkheid dragen voor een specifieke taak. Dit zijn in de eerste plaats de zgn. publiekrechtelijke bedrij fsorganisaties: produkt- en bedrijfschappen op het terrein van de landbouw, ambachten, horeca
e.d. Dit soort lichamen heeft tot taak 'een
belang van het Nederlandse volk dienende bedrijfsuitoefening door ondernemingen waarvoor zij zijn ingesteld te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijke belang van die ondernemingen en de daarbij betrokken personen te behartigen'. ' De zaken waarvan de regeling aan het bedrijfsiichaam kan worden overgelaten zijn o.a.: registratie van ondernemingen, de mededinging, de arbeidsvoorwaarden, de arbeidsbemiddeling, omscholing en herscholing. ' Voorts zijn er functionele bestuursorganen die hun taak uitoefenen binnen
een territoriaal begrensd gebied. Binnen deze categorie vallen de waterschappeil, veenschappen en veenpolders. Van deze drie zijn de waterschappen het bekendst. Zij zijn van oudsher belast met de zorg voor de waterhuishouding en de waterkering. Verscheidene diensten van de centrale overheid werken, om praktische redenen gespreid over het land. Hoewel zij formeel rechtstreeks onder de minister ressorteren, kunnen deze regionaal opererende diensten een grote mate van zelfstandigheid gaan vertonen. Voorbeelden van deze gedeconcentreerde organen zijn-1 : de gevangenissen, de onderwijsinspecties, de belastinginspecties en ontvangkantoren en de gewestelijke arbeidsbureaus. Deze diensten staan net als de gemeentelijke afdelingen en diensten relatief dicht bij de burger. Veranderingen in de bestuursstructuur De hier geschetste structuur is voortdurend aan verandering onderhevig. Zo is bijvoorbeeld een aanhoudende strijd gaande tussen verdergaande centralisatie en decentralisatie op vele terreinen van overheidszorg. Interessant is de intrekking in 1983 van het Ontwerp van de Kaderwet Specifiek Welzijn, die de zeggenschap van de gemeenten over welzijnsvoorzieningen aanzienlijk had moeten vergroten. Op andere punten is echter wel sprake van toenemende decentralisatie. Een andere ontwikkeling betreft de versterking van de intergemeentelijke samenwerking. In voorbereiding is een wijziging van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen die ertoe moet leiden dat de samenwerking een bredere basis krijgt en beter gestructureerd wordt. Hierbij zal de Provincie een toezichthoudende rol krijgen, Inmiddels bestaan meer dan veertig '(pre)gewesten', waarvan enkele een publiekrechtelijke status bezitten. Voornemens om tot een geheel nieuwe indeling in 24 provincies te komen zijn in 1983 ingetrokken. Wel gaat het proces van gemeentelijke herindeling voort, hetgeen, zoals bleek, leidt tot een afname van het aantal (m.n. kleinere) gemeenten.
2.1.2. Vormen van dienstverlening Globaal gesproken kan gesteld worden dat de overheid taken heeft van.drieerlei aard
:
1. beleidstaken het opstellen van wetten, verordeningen, plannen, begrotingen, enz.; 2. zorgtaken het ontplooien van activiteiten gericht op individuen en instellingen in de samenleving;
- 8
3. beheerstaken het instandhouden van de organisatie die voor de vervulling van eerstgenoemde taken nodig is, met inbegrip van materieel, personeel, informatie, procedures, enz. In het kader van deze studie zijn vooral de zorgtaken van de overheid van belang en daarbinnen met name de taken die kunnen worden aangemerkt als dienstverlenend ten behoeve van individuele burgers. Vormen van rechtstreekse dienstverlening zijn: - financiële ondersteuning; - woonruimteverdeling; - arbeidsbemiddeling; - verstrekking van inlichtingen, documenten en vergunningen op basis van registratie. Hiernaast zijn er terreinen waarop de overheid wel belang heeft bij een goede dienstverlening, doch daar zelf niet rechtstreeks of niet uitsluitend voor
zorgdraagt. Het betreft hier o.a.: verstrekking van inlichtingen en
advies inzake planologie, bouw, veiligheid, enz., geneeskundige en welzijnszorg, onderwijs en cultuur, rampenbestrijding, nutsvoorzieningen, communicatie, en vervoer. Op de eerstgenoemde gebieden zal, ter oriëntatie, iets nader worden ingegaan. De case-studies die in hoofdstuk 3 beschreven worden beperken zich, zoals gezegd, tot twee vormen van dienstverlening die een groot deel van de bevolking raken, t.w. financiële ondersteuning in de vorm van bijstandsverlening enerzijds en verstrekking van inlichtingen enz. op basis van de bevolkingsregistratie anderzijds. Een aanzienlijk deel van de totale dienstverlening aan de burgers is derhalve buiten beschouwing gebleven. Financiële ondersteuning In een aantal gevallen kan de burger aanspraak maken op financiële ondersteuning door de overheid; dit geldt bij een laag, dan wel een geheel ontbrekend inkomen, en/of bij hoge lasten. De omstandigheden waaronder tot uitkering kan worden overgegaan zijn: armoede, werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, ziekte, ouderdom, overlijden, aanwezigheid van kinderen, hoge huur en hoge studiekosten. De regelingen inzake hoge huur en hoge studiekosten nemen juridisch gezien een uitzonderingspositie in. De overige regelingen maken deel uit van het zgn. 'sociale zekerheidsstelsel'. Dit stelsel omvat: de sociale bijstand en de sociale verzekeringen.
9 -
De sociale bijstand is gebaseerd op de Algemene Bijstandswet (ABW). Zij wordt verleend op basis van behoeftigheid. Om voor een uitkering in aanmerking te komen moet eerst worden vastgesteld of de aanvrager over voldoende eigen middelen beschikt, hetgeen een onderzoek naar zijn persoonlijke omstandigheden impliceert. Bij de sociale verzekeringen is een dergelijk onderzoek niet nodig; hier wordt de uitkering onafhankelijk van de eigen middelen verstrekt. De sociale verzekeringen bestaan uit twee categorieën verzekeringen, ni. de volksverzekeringen
(zoals pensioenverzekeringen) en de werknemersverzeke-
ringen (zoals werkloosheidsverzekeringen). Voor de volksverzekeringen komt, in principe, de gehele ingezeten bevolking van Nederland in aanmerking. Voor de werknemersverzekeringen komen nagenoeg alleen diegenen in aanmerking die in dienstbetrekking werkzaam zijn. 7) Een overzicht van de diverse regelingen met de uitvoerende, toezichthoudende en beroepsinstanties is opgenomen in Bijlage 2. Werknemersverzekeringen die in het kader van deze studie van belang zijn, zijn de: - Werkloosheidswet (WW), in geval van kortstondige werkloosheid (korter dan een half jaar); - Wet Werkloosheidsvoorziening
(WWV), deze treedt pas in werking bij lang-
durige werkloosheid (langer dan een half jaar). Hiernaast zijn er nog andere regelingen, gebaseerd op de Algemene Bijstandswet, waaronder de Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers (RWW). Deze regeling is van toepassing bij zeer langdurige of vrijwillige werkloosneid. Woningdistributie In zgn. 'niet-geliberaliseerde' gebieden hebben gemeentebesturen de taak om een zo doelmatig en rechtvaardig mogelijke verdeling van de beschikbare woonruimte te bewerkstelligen. ' Een gebied is 'niet-geliberaliseerd' indien de Woonruimtewet van 1947 nog van kracht is. In een dergelijk gebied heeft de gemeente de middelen van woningvergunning en woningverordening. Tevens kan de gemeenteraad per verordening de huiseigenaren verplichten de gemeente in te lichten omtrent vrijgekomen woonruimte. Deze middelen hebben ten doel om regelend op te kunnen treden t.a.v. de vraag en het aanbod op de woonruimtemarkt. Arbeidsbemiddeling Het doel van arbeidsbemiddeling door de overheid is: het beter op elkaar afstemmen van de vraag naar arbeid en het aanbod van arbeid. De instantie die zich bij uitstek met deze problematiek bezighoudt en waar de burger ook het meest mee te maken krijgt, is het Gewestelijk Arbeidsbureau (GAB). De GAB's
- 10
maken een onderdeel uit van het Directoraat-Generaal van de Arbeidsvoorziening van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De taken van de arbeidsbureaus zijn ': arbeidsbemiddeling, beroepskeuze-advisering, beroepenvoorlichting, verlening van arbeidsvergunningen en werkgelegenheidsrapportering. Inschrijving als werkzoekende kan geschieden op basis van vrijwilligheid, maar kan ook een verplicht karakter dragen. In het geval van werkloosheid is men namelijk verplicht zich als werkzoekende bij een arbeidsbureau te laten inschrijven, wil men in aanmerking komen voor één van de werkloosheidsuitkeringen
(WW en WWV, zie pag. 9 ) .
Verstrekking van inlichtingen, documenten en vergunningen op basis van registratie ledere burger is verplicht zich in te laten schrijven in de gemeente waar hij/zij woonachtig is. De persoonsgegevens komen dan op een persoonskaart te staan welke wordt bewaard in het bevolkingsregister. Deze persoonsregistratie vormt de basis van een uitgebreide dienstverlening, zoals de verstrekking van inlichtingen en de uitgifte van reisdocumenten, rijbewijzen en vergunningen. Deze dienstverlening geschiedt voor een deel rechtstreeks aan de burger, anderzijds door tussenkomst van andere overheidsinstanties.
2.1.3. De positie van het overheidspersoneel Bij de Nederlandse overheid zijn in totaal ruim 870.000 personen werkzaam. Hiervan werken ca. 630.000 bij het rijk (waarvan 160.000 bij de departementen), ca. 17.000 bij de provincies en ca. 227.000 bij de gemeenten. Een gering deel van het personeel werkt op basis van een arbeidscontract, het overige gedeelte heeft de status van ambtenaar. Ambtenaar zijn diegenen die zijn 'aangesteld in openbare dienst om hier te lande werkzaam te zijn'. De positie van de ambtenaar is bijzonder in die zin, dat de aanstelling een eenzijdige overheidsdaad is en, formeel gezien, geen voorafgaande wilsovereenstemming tussen de werkgever en de werknemer vereist. Voorts worden de arbeidsvoorwaarden eenzijdig vastgesteld en verschillen zij op een aantal punten van de arbeidsvoorwaarden voor werknemers in de particuliere sector. Zo zijn de meeste sociale verzekeringswetten niet op ambtenaren van toepassing. Tenslotte is de ambtenaar gehouden de hem opgedragen taken zonder voorbehoud uit te voeren. Het ambtenaarschap brengt beperkingen met zich mee ten aanzien van bijv. de vrijheid van meningsuiting
- 11
en het stakingsrecht, al is hierin de laatste jaren een zekere verruiming opgetreden. De rechtspositie van de ambtenaar is geregeld in de Ambtenarenwet van 1929 en in reglementen voor de diverse organen der openbare dienst. Voor het burgerlijk personeel bij de rijksoverheid is van kracht het Algemeen Rijks-ambtenaren Reglement. De reglementen bevatten voorschriften ten aanzien van aanstelling, schorsing, ontslag, bezoldiging, wachtgeld, diensttijden, verlof, vakantie, aanspraken in geval van ziekte, overige rechten en verplichtingen, disciplinaire straffen, administratieve instanties en het georganiseerd overleg. Het overleg over de rechtspositie, arbeidsvoorwaarden, sociaal beleid en andere zaken die voor de ambtenaar van belang zijn, vindt plaats op diverse niveaus.
' Allereerst is er het Centraal Georganiseerd Overleg in Ambte-
narenzaken tussen de minister van Binnenlandse Zaken en vertegenwoordigers van de vier centrales van overheidspersoneel
(zie hieronder). De centrales
zijn verenigd in de zgn. Centrale Commissie (voor Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken). Het overleg op dit niveau betreft rechtspositionele zaken en arbeidsvoorwaarden met inbegrip van de hoofdlijnen van het personeelsbeleid. Formeel heeft het uitsluitend betrekking op het burgerlijk personeel in dienst bij de rijksoverheid. De uitkomsten van het overleg zijn echter ook bepalend voor de arbeidsvoorwaarden van grote delen van het overige overheidspersoneel. Op het niveau van de departementen (of onderdelen daarvan) bestaan zgn. 'bijzondere commissies', waarin de vier centrales opnieuw vertegenwoordigd zijn. Deze commissies voeren met de secretaris-generaal
(of degene die de
leiding van het onderdeel heeft) overleg over het sociaal beleid en andere zaken van lokaal belang. De provincies en gemeenten kennen in het algemeen een Commissie voor Georganiseerd Overleg, bestaande uit vertegenwoordigers van de overheid
(bijv. een
wethouder, bijgestaan door ambtenaren) en plaatselijke vertegenwoordigers van de vakorganisaties. Het overleg betreft in principe alle zaken die voor het personeel van belang zijn. In de gemeenten is het overleg echter vaak beperkt en aanvullend van aard, omdat aangesloten wordt bij de resultaten van voorafgaand centraal overleg tussen het Centraal Orgaan (inzake de gemeenschappelijke behandeling van gemeentelijke personeelsaanqelegenheden) en vertegenwoordigers van de Centrales van overheidspersoneel. Het Centraal Orgaan is een intergemeentelijk samenwerkingsorgaan met het karakter van een 'gemeenschappelijke regeling' (zie pag. 5 ) .
12
Overigens geldt voor de waterschappen een soortgelijke figuur. Naast het hiervoor beschreven 'externe overleg' is er het overleg binnen de afzonderlijke overheidsorganen over de uitvoering van de arbeids- en dienstvoorwaarden, het algemeen personeelbeleid, de organisatie van de werkzaamheden, enz. Het betreft hier een overleg tussen het hoofd van de dienst in kwestie en een 'dienstcommissie' of 'medezeggenschapscommissie', bestaande uit gekozen vertegenwoordigers van het voltallige personeel. 1 ' Een bijzonder aspect is, dat dit overleg moet leiden tot overeenstemming, ook al behoudt het hoofd van de dienst de verantwoordelijkheid voor genomen besluiten. Het overheidspersoneel kent een organisatiegraad van ca. 60%. Men is aangesloten bij bonden die deel uitmaken van vier overkoepelende centrales van overheidspersoneel. Dit zijn de Algemene Centrale van Overheidspersoneel (ACOP; 337.200 leden), de Christelijke Centrale van Overheids- en Onderwijzend Personeel (CCOOP; 168.400 leden), het Ambtenarencentrum (AC; 123.200 leden) en de Centrale voor Middelbare en Hogere Functionarissen bij Overheid en Onderwijs (30.100 leden). 1 2 )
2.2. Automatisering bij de Nederlandse overheid De eerste aanzet tot automatisering bij de overheid in Nederland is te vinden in het gebruik van mechanische ponskaartinstallaties in de jaren na de Tweede Wereldoorlog. Met deze apparatuur v/as voor het eerst massale uitvoering van routinebewerkingen mogelijk, zoals lezen, sorteren, vergelijken en afdrukken van op kaart vastgelegde gegevens. De computers die in de jaren '60 hun intrede doen - het eerst bij de Rijkscentrale voor Mechanische Administratie (RMA) en de gemeentelijke rekencentra van Rotterdam (GRC) en Amsterdam (GCEI) - vertonen aanvankelijk een soortgelijke werkwijze. Kaartbestanden worden seriegewijze (in batch) verwerkt, alleen sneller en met meer gevarieerde mogelijkheden van verwerking en output. De informatieverwerking geschiedt in deze tijd centraal. De kaartbestanden moeten bij de apart, buiten de werkeenheid opgestelde computer worden afgeleverd. Op die plaats komt ook de output beschikbaar. Grote veranderingen worden pas in de tweede helft van de jaren '70 zichtbaar, wanneer steeds meer kleinere, doch krachtiger computersystemen beschikbaar komen, die bovendien interactieve verwerking (on-line) toestaan vanaf terminals die op afstand kunnen worden opgesteld. Het gevolg is een snelle diffusie van computerapparatuur in de diverse geledingen van de openbare dienst. De capaciteitsvergroting van centrale verwerkingseenheden on interne geheugens
13
en de introductie van magneetbanden, schijven en andere externe geheugens, leiden tot een sterke toename van de schaal van informatieverwerking. In dezelfde periode komt ook de productie van software van de grond. Een snel groeiend aantal kantenklare systemen voor management van gegevensbestanden komt op de markt, evenals pakketten gericht op specifieke typen van verwer king. Op vele plaatsen worden complete informatiesystemen ontworpen en inge voerd. Meer recente ontwikkelingen vormen de introductie van zelfstandige tekstver werkers en personal computers enerzijds en de koppeling van apparatuur door middel van netwerkstructuren anderzijds. Dit alles betekent een geweldige toename van de technische mogelijkheden voor de vervulling van overheids taken.
2.2.1. De schaal van automatisering Computergebruik Bij de Nederlandse overheid zijn anno 1984 meer dan 3000 computers in gebruik met een totale aanschafwaarde van zo'n 2 miljard gulden. Actuele en gediffe rentieerde gegevens waaraan de samenstelling van het hardwarebezit en de diverse toepassingen af te lezen zijn, ontbreken. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is enkele jaren terug gestart met een tweejaarlijks automati seringsenquête die tot dusver cijfers heeft opgeleverd over de jaren 1979 en 1981.1 ■*) Volgens deze cijfers bedroegen de totale uitgaven van de overheid aan computerinstallaties in 1981 354 miljoen gulden (in 1979: 241 miljoen). Drie kwart van dit bedrag kwam voor rekening van het rijk. Van het resterende kwart betrof 90% uitgaven ten behoeve van gemeenten en intergemeentelijke automatiseringscentra. Deze uitgaven hadden voor het overgrote deel betrekking op de hardware, d.w.z. de aanschaf en huur van computers en randapparatuur. Nog geen 4% van het totale bedrag werd besteed aan softwarepakketten en initiële kosten. Eind 1981 waren er 2700 computers in bedrijf, waarvan 1335 bij het rijk, 1190 bij de gemeenten, 20 bij gemeenschappelijke regelingen voor automatisering, 100 bij ie provincies en 35 bij de waterschappen. Van de 175 grotere computers, met een aanschafwaarde van meer dan 1 miljoen gulden, staan de meeste (125) bij het rijk. De overige vindt men bij de grote gemeenten en de regionale automatiseringscentra. Het merendeel van de kleinere systemen is geplaatst bij de gemeenten. De groei in het aantal computersystemen ten opzichte van
- 14 -
eind 1979 bedraagt gemiddeld meer dan 100%. De sterkste toename betreft daarbij de kleinere computers, in de categorie van ƒ 20.000,- tot ƒ 50.000,-. Voor de jaren 1982 en 1983 werd gemiddeld een verdere toename met ca. 30% verwacht. Duidelijk blijkt ook dat de aard van het computergebruik steeds meer in de richting van interactieve verwerking verschuift. Van de 6040 terminals die eind 1979 geplaatst waren, was reeds 93% van het interactieve type (7% batch); van de 10.420 terminals die eind 1981 geteld werden, was 95,5% van het interactieve type. Het gebruik van batch-terminals is geconcentreerd bij bepaalde overheidsorganen. Zo hebben vooral de waterschappen relatief veel van deze terminals. Veruit de meeste terminals zijn overigens aangesloten op een installatie binnen de eigen organisatorische eenheid. Automatiseringspersoneel Het spreekt vanzelf dat met de toenemende automatisering het aantal personeelsleden met een specifiek op dit terrein gelegen functie groeit. Eind 1979 waren 8.600 automatiseringsspecialisten bij de overheid werkzaam, tegen eind 1981 12.625 (op een totaal van ca. 850.000 werknemers) . llf' De totale loonkosten bedroegen in 1981 bijna 600 miljoen gulden. De sterkste groei valt waar te nemen bij de kleinere gemeenten en de provincies, die relatief laat met automatisering zijn begonnen. De gemiddelde toename van het arbeidsvolume over deze periode bedraagt 45%. Naar verwachting zal het arbeidsvolume in 1985 het dubbele bedragen van dat in 1979. Overigens laten de CBS-cijfers zien dat de rijksoverheid, de grotere gemeenten en de regionale centrales ook hier een zekere overeenstemmina vertonen. Zij hebben de meeste expertise in huis op het gebied van informatie- en systeemanalyse. 2.2.2. De aard van de automatisering De toepassing van computers bij de Nederlandse overheid is het verst voortgeschreden op het vlak van de beheerstaken. Systemen voor financiële en begrotingszaken, personeels- en administratiesystemen zijn zowel bij het rijk als bij provincies en de gemeenten vrij algemeen gangbaar. Tevens zijn er vele documentatiesystemen en administratieve systemen voor specifieke taakgebieden, zoals bijvoorbeeld de berekening van valuta-inkomens van buitenlandse ambtenaren of het bijhouden van salarissen van onderwijzend personeel. De financieel-administratieve systemen vertonen in het algemeen een
15 -
grote mate van vergelijkbaarheid als gevolg van nieuw uitgevaardigde comptabiliteitsvoorschriften (voor de gemeenten per 1-1-1985) . Van de zorgtaken zijn verscheidene reeds geautomatiseerd, terwijl aan de automatisering van andere wordt gewerkt. Op dit vlak vinden stellig de belangrijkste ontwikkelingen plaats. Welke toepassingen er op dit moment zijn kan slechts met voorbeelden duidelijk worden gemaakt. Zo kan voor het niveau van de rijksoverheid gewezen worden op de diverse systemen die in gebruik zijn bij de belastingdienst (o.a. voor inkomsten-, loon-, omzet-, vermogensen motorrijtuigenbelasting), een systeem voor arbeidsbemiddeling, enkele systemen ten behoeve van de politie (opsporingsregister, recherche-informatiesysteem, bekeuringsafhandelingssysteem e.d.), respectievelijk systemen voor rijksstudietoelagen, huursubsidie, omroepbijdragen, kadastrale registratie, kentekenregistratie enz. Een uitgebreidere indicatieve lijst van toepassingen
' is opgenomen in Bijlage 3.
Bij de provincies zijn er informatiesystemen op het terrein van de planologie en het milieubeheer, terwijl de computer ook wordt gebruikt voor de uitgifte van rijbewijzen (voor zover niet gedelegeerd aan de gemeenten). De gemeenten passen de computer vooral toe bij de bevolkingsboekhouding en het bijhouden van het bedrijvenregister en het vastgoedregister. Een ander belangrijk gebied is dat van de gemeentelijke sociale dienst. Voorts zijn er toepassingen op het terrein van woningdistributie en huursubsidie. In de grotere gemeenten zijn ook de nutsbedrijven
(gasbedrijf, waterlei-
dingsbedrijf, vervoerbedrijf, enz.) geautomatiseerd. ' ' ' Het gebruik van computers op het vlak van de beleidstaken is nog zeer beperkt. Hoewel de mogelijkheden hier in beginsel groot zijn, zeker gezien de talrijke uitvoerende en beheerssystemen die al in gebruik zijn, zijn er slechts weinig gevallen aan te wijzen waarin sprake is van een specifiek op de beleidsvorming gericht systeem.
2.2.3. Organisatorische aspecten De verantwoordelijkheid voor de automatisering bij de overheid is gespreid over vele instanties. In feite voeren alle departementen, provincies en gemeenten - en daarbinnen soms v/eer directies en afdelingen - hun eigen beleid. Wel wordt op een aantal niveaus naar coördinatie gestreefd en bestaan ook verschillende vormen van samenwerking.
16
Het rijk Bij de rijksoverheid heeft elk departement zijn eigen automatiseringsvoorzieningen in de vorm van een rekencentrum en/of lokale computers. Ook wordt, niet name voor interdepartementale taken, gebruik gemaakt van het Rijks Computer Centrum (RCC) of van het Computer Centrum Limburg (CCL) . ' 7·) Voor de meeste departementen geldt dat er verscheidene organen zijn die zich met automatiseringsprojecten en/of het beheer van in bedrijf zijnde systemen bezighouden. In de meeste gevallen is er een hoog in de organisatie (bijv. op directie-niveau) geplaatste afdeling voor (organisatie en) automatisering, e.g. informatievoorziening, terwijl er tevens een coördinatie-commissie of stuurgroep bestaat. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft tot taak zorg te dragen voor coördinatie van informatievoorziening bij het rijk. Met deze taak is in het bijzonder belast de Directie Overheidsorganisatie en Automatisering (O&A), waaronder ook de rijkscomputer-centra ressorteren. Hiernaast is een interdepartementale Adviescommissie voor Overheidsorganisatie en Automatisering (AOA) . Ingevolge het Besluit Informatievoorziening voor de Rijksdienst (1981) brengt de commissie advies uit over de meerjarenautomatiseringsplannen van de afzonderlijke departementen. Overigens reikt de coördinerende taak van Binnenlandse Zaken verder dan de rijksdienst alleen. Bij dit departement is tevens ondergebracht een Bestuurlijke Overlegcommissie voor Overheidsautomatisering (BOCO). Deze commissie heeft tot taak de informatievoorziening tussen de drie bestuurslagen - het rijk, de provincies en de gemeenten - te coördineren. Zij doet dit door het opstellen van aanbevelingen en 'structuurschetsen' voor interbestuurlijke informatievoorziening. Er zijn bijvoorbeeld structuurschetsen uitgebracht, of in voorbereiding, voor informatievoorziening inzake topografie en leidingenregistratie, vastgoed, persoonsgegevens, voertuigen, enz. a'
Tenslotte zijn er nog enkele over-
legorganen voor specifieke zorg-terreinen (gezondheidszorg, onderwijs, politie-informatievoorziening). De Όrovineies De provincies behartigen hun automatiseringszaken elk voor zich. Organisa torisch is er een rainier uitgesproken profilering van de automatiseringsfunctie-, vermoedelijk als gevolg van het feit dat de provincies nog slechts weinig rr.et a ut Ornati sering te maken hebben gehad. Automatisering (en organi satie) is g«jWGof; 1 ίjk onderdeel van de portefeuille van één der Gedeputeerde Staten. Verder hoyden de griffie en eventuele stuurgroep zich ermee bezig.
17
De zorg voor de onderlinge afstemming tussen de provincies berust bij het Interprovinciaal Overleg Informatievoorziening. Voor de uitvoerende activi teiten beschikken de provincies over eigen computers; tevens maken zij ge bruik van de rijkscomputercentra. De gemeenten Op de situatie bij de gemeenten dient iets nader te worden ingegaan, omdat zich hier in organisatorisch opzicht een belangrijke ontwikkeling heeft voorgedaan. Terwijl de grote gemeenten, zoals Amsterdam en Rotterdam, reeds vroeg een eigen rekencentrum oprichtten, waren de overige gemeenten voor hun automatisering aangewezen op het instrument van de 'gemeenschappelijke rege ling'. Op deze basis werd aan het eind van de jaren '60 een structuur met een tiental regionale automatiseringscentra geschapen. De centra stelden computercapaciteit en softwarepakketten beschikbaar en adviseerden de ge meenten binnen hun verzorgingsgebied over praktische zowel als beleidsmatige kanten van automatisering. De centra werkten onderling samen in het Samen werkingsverband voor de Overkoepeling van de Automatisering van Gemeenten (SOAG). In dat kader vervulden zij naast de dienstverlenende taken ook een landelijke ontwikkelingstaak. Als uitgangspunt hierbij gold een zogeheten 'basisplan voor gemeentelijke automatisering', dat verschillende soorten van systemen omvatte (zie afb. 1). Afbeelding 1. Basisplan voor de gemeentelijke automatisering 8 F S Τ tl U P S O Π J E C Τ F. N
VASTCOF.DSYSTRFH
nFvoi.Kiri^ssY^TFrM
ACTIV.TF. ITFN^Yrrrrr.M
rjronfl, h u i z e n , gebouwen wateroppervlakte, straten patken. lerllngen, k a b e l netten etc.
.ilg. bevolkInqMnforma vrrkirrlnqrn, militair riken, sociale zaken, ondorwlJs vnlkifi«ïondhclf1, statisti·?* Ptc.
onlmrmlnan, b e l r l j v c n vprpnlqlng'.'n, vorkqelpgonnetd, v p r k e p r , to<Ti=mo, culturel«· nctj'i t p l t p n , rccrcarlr etc.
STUnp^YiTTFF-M NIET
GF.MF.FNTF.LIJKF
lanqp t e r m i j n ™aly,p. Pn p l a n n i n g v.in T*ir>r*?ntolljk«» a c t l v l t » ! f?n
Τ Ο Γ Γ Λ Ρ Γ INGF.N
polir te z l e k f n h vil 7.ρ.n s c h o l ™ (ΟΛΚΟ) htbliot hrkrn
o p r r a t Ι ο η ' Ί η ΡΠ dynainl ^ c h " r e k ^ n Ing *>n b " q r o t . i ng van h p t qpmf"?iit-?I t jk a p p a r a a t IrtvpnïtiTi, h«>drl}vci\, 5 " c r .ifdnllnqn " t e . )
ΜΓ.Τ
GEINTFCPFFrtDF,
TOFFASSINCKrJ oror.ition^l pconnmptrlich tfchnltrh stati Tinnii
Λί
fUTAUUnn» FN IrJCASSO.^YPTFF.M
PFRSONKF:I SSYSTFF.H lorifii
pn ..al ( t r i n P i n p«r«:on*>p o u t n t l s t l e k for**tiA
»na l y s t ·
t i j'lver antwoord Ing hroorc.*?l n g . o p l e i d l n q if-1-ctIp *tc
lv»1 « s t i n q n n . I n c a n n o van ηρρ,φΛΓ- n u t i b « f J r i j V P n , hurón, paihtrn «te. onrl»r 1 i nqe door h e l l s t 1 nrjnn 1 lgiildUf lt*bewaking, lnkr>op
van
iH çnstín,
u i t ker 1 nqon , s u b s I d i Ρ s e t c t v t a l Irtgrn u i t P n r i n n p f l « Mat«rlaal!y<:tppm
■ p F S Τ (Ml II S H I D Γ) Ε Γ. F N
n i 1. : Anten..!
,
Di' !
HATFRIAM.SYTI'FFM vprbruiksmatxrjaa! (voorraarjarlmint s t r . i f i Ρ VPrbruIkBannlysp. bPHtnl1inqpn p r r . ) vinti? a c t i v a {qpbtnlk , hP7.Pttl.ig, a f i c h r ] Jvlngpn o t r . l
18
Verschillende redenen, waaronder de introductie van goedkopere computersystemen en de onvrede van de gemeenten over de tot dan toe verplichte afname van de regionaal aangeboden diensten, leidden in 1982 tot de opheffing van de SOAG en een herziening van de gemeenschappelijke regelingen. Sedertdien zijn de gemeenten vrij in hun keuze van automatiseringsdiensten. De meeste gemeenten zijn nog wel aangesloten bij een centrum, maar daarnaast wordt ook op ruime schaal gebruik gemaakt van de diensten van particuliere bureaus. Tegelijk zijn er vele eigen systemen bij de gemeenten in gebruik. Ook de automatiseringscentra, waarvan er inmiddels door fusies nog acht over zijn, hebben een meer onafhankelijke opstelling gekozen. Zij zijn zich - mede onder invloed van de concurrentie vanuit de particuliere bureaus meer gaan gedragen als leveranciers op een vrije markt. De tendens tot privatisering wordt duidelijk geïllustreerd door de oprichting, begin 1984, van het Automatiseringsfonds Nederlandse Gemeenten (ANG). In dit servicebureau werken drie regionale centra samen met twee particuliere organisaties. Men steunt enerzijds op de bestaande ervaring met gemeentelijke automatisering en maakt anderzijds gebruik van extern risicodragend kapitaal voor de ontwikkeling van nieuwe produkten. De algemene beleidsadvisering en belangenbehartiging die in het verleden bij de SOAG berustten, zijn overgegaan naar de afdeling Informatiebeleid, Beleidsanalyse en Automatisering (IBA) van de VNG. Deze afdeling tracht via overleggroepen voor specifieke terreinen ook intergemeentelijke afstemming te bereiken. Recentelijk is het IBA gestart met de uitgave van een periodiek verschijnende 'Wegwijzer gemeentelijke automatisering', die onpartijdige informatie verschaft over het aanbod van apparatuur en programmatuur, adviesinstanties, contracten, enz. Wat het gebruik van apparatuur en programmatuur betreft, is de gemeentelijke markt sterk versnipperd. Het totaal aantal systemen in ei (jen beheer is ongeveer even groot als het aantal systemen dat is uitbesteed, maar het vertoont een flinke toename. Achter deze systemen staan zo'n 60 leveranciers. Op de markt voor financiële systemen van de algemene dienst (FAD) en de uitkeringsadministratie (GSD) zijn 12 particuliere leveranciers actief en 7 centra. Hun marktaandeel - in termen van het aantal gemeenten - bedraagt 58% resp. 42%. Bij de bevolkingssystemen zijn er 8 particuliere leveranciers en 8 centra, met 26% en 74% van de markt.1'
Onder de particuliere leveranciers behoort Philips
in beide gevallen tot de grootste. Bij de verdere uitbreiding van de automatisering, die in relatief hoog tempo verloopt zijn gelijktijdig tekenen van decentralisatie èn centralisatie
19 -
zichtbaar. Decentralisatie is er vooral op het terrein van de financiële administratie en de uitkeringenadrninistratie. De nieuw geplaatste systemen zijn overwegend mini- of microcomputers die door de gemeenten zelf beheerd worden. In de meeste gevallen wordt hierbij gebruik gemaakt van kant-enklare software-pakketten, maar het komt ook voor dat gemeenten zelf systemen (laten) ontwikkelen. Centralisatie is zichtbaar op de toepassingsgebieden bevolkingsregistratie en onroerend goed-belasting, waarop de gemeenten inhoudelijk ook veel minder eigen beleidsruimte hebben.
2.2.4. Van automatisering naar informatiebeleid In de overheidsautomatisering is geruime tijd sprake geweest van een wildgroei. In de departementen en gemeenten werden naast elkaar verschillende systemen geïntroduceerd, elk voor een beperkt toepassingsgebied, zonder dat sprake was van een duidelijke afstemming of sturing. Problemen met 'eilandjes van automatisering' en de geringe beheersbaarheid van de automatisering deden gaandeweg behoefte ontstaan aan een meer beleidsmatige aanpak. Ook de toenemende aandacht voor organisatorische effecten van automatisering en de gevolgen voor de werkgelegenheid en de privacy van de burger droegen daaraan bij. De bestuurlijke benadering van automatisering die vanaf het eind van de jaren '70 zichtbaar werd, omvatte twee hoofdgedachten: - automatisering moet gezien worden als een technische oplossing voor een probleem op het vlak van de informatievoorziening; die informatievoorziening dient eigenlijk voorop te staan: welke functies geautomatiseerd dienen te worden en hoe is een zaak van tweede orde; - de besluitvorming over informatievoorziening dient op strategisch niveau te liggen; het beleid inzake informatievoorziening dient daarbij onderdeel te zijn van een meeromvattend informatiebeleid dat de vraag, het aanbod en de uitwisseling van informatie omvat. In nota's en discussies over informatievoorziening en informatiebeleid werd gewezen op het belang van deze benadering voor de overheid. Enerzijds vanwege het feit dat informatieverwerking
(in het verleden veelal schriftelijk)
een hoofdproces vormt in de meeste overheidslichamen, anderzijds vanwege de talrijke informatiestromen tussen overheidslichamen. Ofschoon deze nieuwe benadering bij de Nederlandse overheid nog lang geen gemeengoed is en er nog nauwelijks voorbeelden zijn van een voldragen informatie (voorzienings) beleid is er wel een duidelijke tendens in deze richting te bespeuren. Een stimulerende rol in deze wordt met name vervuld door het departement van Binnenlandse Zaken. Na een basis te hebben gelegd
20
in een Beleidsnota Organisatie en Informatievoorziening is in 1981 het Besluit Informatievoorziening in de Rijksdienst uitgevaardigd dat instru menten introduceert om het proces van beleidsvorming op gang te brengen. Centraal hierin staan de meerjarenautomatiseringsplannen van de departemen ten en de plannen inzake de interdepartementale systemen, die de regering en de departementen zelf in staat moeten stellen problemen te signaleren en sturend op te treden. In 1982 is, op verzoek van de Tweede Kamer, een begin gemaakt met. een jaarlijkse presentatie van de gezamenlijke departementale beleidsvoornemens. °' Op het niveau van de gemeenten zijn het de grote steden, Amsterdam en Rotterdam, die voorop lopen. Zij beschikken over een centrale afdeling voor informatie en organisatiebeleid, en hebben aanzetten tot een integraal ge meentelijk informatiebeleid geproduceerd. Verder kan gewezen worden op de afdeling IBA van het VNG, die bij de overige gemeenten het proces van be leidsvorming op gang probeert te brengen. Deze afdeling organiseert bij voorbeeld voorlichtingsbijeenkomsten voor bestuurders en ambtenaren om hen met de hoofdzaken van informatiebeleid vertrouwd te maken.
5. Verdere ontwikkelingen Vergeleken met het bedrijfsleven vertoont de overheid op het terrein van de automatisering een duidelijke achterstand. Hiervoor zijn verschillende ver klaringen te geven. Allereerst is er de eigen aard van de ambtelijke instel ling, die in het algemeen weinig marktgericht is en daardoor uitwendige druk tot automatisering ervaart. Verder is er de gecompliceerde managementstruc tuur, met relatieve autonomie in verschillende afdelingen en op verschillen de niveaus en weinig functionele dwarsverbindingen. En tenslotte is er zeker bij de gemeenten de geringe bekendheid met de informatietechnolo gie onder een groot deel van het personeel, mede als gevolg van de nog ge ringe scholing op dit gebied. Alle tekenen wijzen er echter op dat de overheid bezig is met een inhaal manoeuvre. Al eerder werd het de snelle toename van het aantal computer systemen vermeld, evenals de (relatieve) groei van automatiseringspersoneel. Uitwendige factoren, zoals bij de gemeenten de nieuwe comptabiliteitsvoor schriften (en in de nabije toekomst waarschijnlijk nieuwe voorschriften voor de bevolkingsregistratie), lijken hierbij in belangrijke mate het groeitempo te bepalen. Een be 1 .ι r, gl'; J k · · .r~¡ag :;: ü ' vorband i ■' of de automatisering van de infor mar i ovoor / ¡ ■ r i ;ig arb*'i i.sLesp.areridf· effecten hoeft en daardoor wellicht ais
21
Instrument gebruikt zou kunnen worden om bij te dragen aan vermindering van de overheidsuitgaven. De beschikbare gegevens wijzen tot dusver niet in die ?ι ) richting. ' Automatisering heeft primair gevolgen voor de omvang en aard van het geleverde dienstenpakket. In sommige sectoren is wel sprake van een arbeidsextensivering, maar deze is tot nu toe meestal gecompenseerd door volumegroei, vergroting van kwaliteit, verbreding van diensten e.d. Netto besparingen in arbeidskosten zijn daardoor uitgebleven. Een recente studie laat zien dat door de veelheid van factoren op het niveau van de taken, de organisatie van werkzaamheden, de omgeving nauwelijks algemene uitspra ken over de daling der netto arbeidskosten te doen zijn. Studies met betrek king tot afzonderlijke systemen laten al naar gelang het samenspel van deze factoren zeer uiteenlopende resultaten zien. Mede gezien het feit dat op plaatsen waar in het verleden massaal routinewerk werd verricht reeds eer der geautomatiseerd i s , ziet het er niet naar uit dat automatisering in de nabije toekomst tot een aanzienlijke arbeidsbesparing bij de overheid zal leiden. Om deze reden, en omdat arbeidsbesparing zelden een overheersend motief is in de besluitvorming inzake automatisering, valt vooralsnog niet aan te nemen dat het bezuinigingsbeleid van de overheid tot ingrijpende veranderingen in het tempo van automatisering zal leiden.
Naarmate de beleidsmatige aanpak van de informatievoorziening meer terrein wint, zullen de mogelijkheden om de automatisering vanuit politieke gezichts punten te beïnvloeden, toenemen. Te denken valt aan : de implementatie van nieuwe, gedifferentieerde zorgtaken, kwalitatieve verbetering van dienstver lening, bescherming van de privacy. Van de bestaande mogelijkheden wordt slechts in zeer beperkte mate gebruik gemaakt. Vermeldenswaard is dat Nederland tot dusverre geen wettelijke regeling van de privacybescherming kent. Voor de rijksoverheid gelden sinds 1975 'Aanwijzingen inzake de b e scherming van de persoonlijke levenssfeer voor geautomatiseerde persoonre gistraties van de rijksoverheid' die voor alle databanken van het rijk een privacyreglement voorschrijft. Voor de gemeenten geldt een modelprivacy
verordening van de VNG, die eveneens van zelfregulering uitgaat. ? 3")
3. CASESTUDIES In dit hoofdstuk worden de resultaten van een viertal casestudies gepresen teerd. In 3.1. wordt een beschrijving gegeven van de Sociale Dienst, in twee gemeenten met accenten op twee vormen van dienstverlening: bijstand en aan vullende werkloosheidsuitkering. In 3.2. wordt voor twee gemeenten de Afde ling Bevolking c a . onder de loep genomen.
- 22
3.1. De Gemeentelijke Sociale Dienst 3.1.1. Inleiding Taken Binnen de gemeente is de Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD) belast met taken die het welzijn van de ingezetenen betreffen. De taken liggen deels op het materiële vlak (financiële ondersteuning), deels op het immateriële vlak. Door de zware druk op de eerstgenoemde taken blijft voor de immateriële taken in de praktijk overigens weinig ruimte. ' In dit verslag draait het om de materiële dienstverlening in de vorm van bijstand en aanvullende werkloosheidsuitkeringen . De wettelijke basis van de bijstand wordt gevormd door de Algemene Bijstandswet (ABW). De ABW is het 'sluitstuk' van het Nederlandse sociale zekerheidsstelsel: elke Nederlander die niet over middelen van bestaan beschikt of kan beschikken, kan een beroep op deze wet doen. Uitgangspunt is hierbij wel, dat alle andere voorzieningen moeten zijn uitgeput en dat het moet gaan om noodzakelijke bestaanskosten. De ABW biedt de gelegenheid het zgn. 'individualiseringsprincipe' te hanteren, d.w.z. met specifieke omstandigheden van een cliënt rekening te houden. Het feit, dat men pas van deze regeling gebruik kan maken bij het niet (kunnen) hebben van een inkomstenbron, maakt een uitgebreid onderzoek en periodiek heronderzoek naar de financiële situatie van cliënten noodzakelijk. Binnen de ABW zijn een tweetal besluiten van kracht: - het Bijstandsbesluit Landelijke Normering (BLN); dit regelt de hoogte van de uitkering voor de bestrijding van de algemene noodzakelijke bestaanskosten; - het Bijstandsbesluit Landelijke Draagkrachtcriteria (BLD); dit regelt zaken op het gebied van 'bijzondere noodzakelijke bestaanskosten'; het gaat hier om kosten die niet tot de dagelijkse levensbehoefte gerekend kunnen worden, zoals bijvoorbeeld de kosten voor de aanschaf van een bril, of taxi-kosten voor een bejaarde die niet meer van het openbaar vervoer gebruik kan maken. Een bijzondere categorie van cliënten wordt gevormd door hen die niet thuis wonen, doch 'elders verzorgd' worden. Het betreft veelal bejaarden die in een bejaardentehuis woonachtig zijn. Veel van deze mensen zijn niet in staat de kosten van hun verblijf op te brengen. De sociale dienst ontvangt de inkomsten van deze mensen en betaalt de kosten van het verblijf in het bejaardenoord.
- 23
Aan de aanvullende werkloosheidsvoorzieningen ligt een groot aantal wettelijke voorschriften ten grondslag; dit zijn o.a.: - Wet Werkloosheidsvoorziening
(WWV);
- Beeldende Kunstenaars Regeling (BKR); - Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers (RWW); - Rijksgroepsregeling Zelfstandigen (RZ); - Rijksgroepsregeling Oudere Zelfstandigen (ROZ); - Aanwijzingsbesluit bijstandsverlening Ondernemers in de Binnenvaart. Uit deze opsomming zijn de WWV en de RWW als belangrijkste te beschouwen, omdat hierop het grootste beroep wordt gedaan. De WWV geldt, voor hen die een half jaar werkloos zijn geweest en in het kader van de WW een uitkering hebben ontvangen van een bedrijfsvereniging (zie Bijlage 2 ) . De maximale WWV-uitkering voor cliënten jonger dan 57,5 jaar bedraagt twee jaar. Daarna is men aangewezen op een RWW-uitkering. Een RWW-uitkering is een soort bijstandsuitkering, maar dan voor cliënten die aangewezen zijn op inkomstenverwerving door arbeid, doch niet meer over middelen van bestaan kunnen beschikken. Ook hier zijn een vergaand onderzoek naar de financiële situatie van de aanvrager en periodieke heronderzoeken nodig. De gang van zaken bij de behandeling van een aanvraag is in beide gevallen vrijwel gelijk. Zij omvat de volgende stappen: - de potentiële cliënt meldt zich met een verzoek bij de dienst; - door de receptionist(e) wordt een afspraak gemaakt voor een 'intake-gesprek'; - tijdens het intake-gesprek wordt de aanvraagsoort vastgesteld en worden nadere gegevens opgenomen; - in de regel vindt hierna nog een onderzoeksgesprek plaats, waarin dieper op de specifieke omstandigheden van de cliënt wordt ingegaan; - de onderzoeksfase wordt afgesloten met een interne rapportage en een advies; het geheel wordt voorgelegd aan een beslissingsambtenaar - een functionaris die speciale bevoegdheden heeft gekregen - of een adviescommissie ?
)
die B&W
van een advies voorziet,- nadat een beslissing genomen is, wordt deze via een beschikking aan de cliënt meegedeeld; - indien van een spoedeisende financiële situatie sprake is, wordt overgegaan tot het toekennen van een voorschot. Positie en structuur De GSD neemt binnen de gemeente een relatief zelfstandige positie in. De dienst moet, ter goedkeuring, beleidsplannen aan het College van B&W en de
24
raadcommissie(s) voorleggen, maar inhoudelijk wordt er weinig aan die plannen veranderd. Verder heeft wat de uitvoering van de dienstverlening betreft, de directeur een mandaat om in standaardgevallen een beslissing te nemen. De invloed van de rijksoverheid op de sociale diensten is vrij groot. Dit geldt met name voor het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SOZAW). De invloed uit zich bijvoorbeeld in: - de grote stroom circulaires en regelgeving; - de bepaling van de hoogte van de uitkeringen (normering); - de controle-activiteiten door rijksconsulenten; niet-naleving van de regels kan leiden tot een verminderde bijdrage van het rijk; - de vertegenwoordiging van het rijk (door de rijksconsulenten) in de adviescommissies ; - de financiële tegemoetkoming, die de gemeente in de vorm van voorschotten van het rijk ontvangt. In het algemeen kan men binnen de sociale diensten een aantal hoofdonderdelen onderscheiden. Dit zijn: - Bijstand-maatschappelijk werk Dit onderdeel wordt vaak 'de buitendienst' genoemd, omdat het het grootste deel van de contacten met de cliënten verzorgt. De medewerkers worden 'Bijstand-maatschappelijk werkers' (BMW-ers) genoemd. Hun werkzaamheden bestaan voornamelijk uit het doen van een meer of minder uitgebreid onderzoek naar de situatie van de cliënt, het rapporteren en het maken van een voorstel. Verder voeren zij, in het geval van een hoog opgelopen schuld, bemiddelings- en budgetteringsgesprekken. - Wettechnische zaken Het voorstel voor toekenning van een uitkering moet door een speciaal daartoe aangewezen ambtenaar getoetst worden aan de wet en aan het gemeentelijk uitkeringsbeleid. Deze ambtenaren worden vaak 'beslisser' of 'wettechnische adviseurs' genoemd. De beslisser is veelal degene
die de
beslissing neemt, voorzover zijn/haar mandaat dat toelaat. Organisatorisch kunnen de beslissers op verschillende manieren geplaatst zijn. Zij kunnen een aparte afdeling vormen, of bij teams van de buitendienst gedetacheerd worden. - Administratie De administratie is verantwoordelijk voor de uiteindelijke betaalbaarstelling van de uitkering. Dit onderdeel registreert alle gegevens van de cliënt. Men kan o.a. de volgende typen administraties onderscheiden: voorschottenadministratie , uitkeringsadministratie, debiteurenadministratie -
25
- Interne controle Bij Interne controle gaat het om de vraag of wetten, normeringen en regels wel goed geïnterpreteerd en uitgevoerd worden. In de praktijk wordt onderscheid gemaakt tussen (1) de rechtstreekse controle (geheel of steekproefgewijs) en (2) allerlei controles op bijvoorbeeld debiteuren, jaarrekening, etc. Een belangrijke taak is voorts het opsporen van fouten in de administratie en het adviseren van de directie omtrent de totale administratie.°' Belangrijke ontwikkelingen Tot voor kort beperkte de automatisering bij de GSD's zich tot het financiële gedeelte (uitkeringen, voorschotten en debiteuren enz.). Langzamerhand is er, met name bij de directies, behoefte ontstaan aan management-informatie. Voor dit doel worden er steeds meer 'werkbeheersingssystemen' ingezet. Bij Zorgdam is een dergelijk systeem al operationeel, bij Steunhoven is men met de ontwikkeling volop bezig. Een werkbeheersingssysteem geeft overzichten van produktiegrootheden per bedrijfsonderdeel, of per BMW-er, zoals: werkvoorraad naar soort, openstaande aanvragen, afgehandelde aanvragen, enz. Eén van de grote voordelen, die automatisering aan een GSD biedt, ligt op het gebied van de vele veranderingen. Zeker met betrekking tot wijzigingen in de normeringen, is de computer een handig hulpmiddel. Maar het geldt ook voor verandering in de systematiek, hoewel dit in het algemeen moeilijker ligt. Veelal moeten hiervoor aparte programma's geschreven worden. De laatste jaren is er, door toename in werkloosheid, een grote toeloop naar de GSD's gaan ontstaan. Van 1975 tot 1982 trad een verdubbeling van het aantal WWV-clienten op. Het RWW-cliëntenbestand verdrievoudigde zich over dezelfde periode. ' Naast deze kwantitatieve veranderingen treden er ook kwalitatieve veranderingen in het cliëntenbestand op. Zo is er bijvoorbeeld een snelle toename van het aantal gescheiden vrouwen en jeugdige schoolverlaters. Deze veranderingen hebben niet alleen geleid tot een grote werkdruk > , zij hebben ook gevolgen voor de werkwijze van de GSD's. De BMW-er krijgt, zoals één van de respondenten het uitdrukte, steeds meer de functie van 'verzekeringskundige met contactuele eigenschappen'. Een mentaliteitsverandering van de BMW-er, die in het algemeen gewend is veel aandacht te besteden aan de psycho-sociale factoren in de omgang met cliënten, is dan ook noodzakelijk. De laatste jaren komt fraude steeds meer in de belangstelling te staan. Na lange tijd politiek onbespreekbaar te zijn geweest, wordt de fraude-bestrij-
26 -
ding steeds meer ter hand genomen. Er komt ook meer druk vanuit het departement om iets aan de (her)controle van cliënten te doen; dit op straffe van een lagere rijksvergoeding. De bestrijding van fraude is een zaak van de afzonderlijke gemeenten en GSD's. Daarom kan men dan ook verschillende vormen van fraudebestrijding (tot zelfs helemaal geen fraudebestrijding) onderkennen. In de toekomst wordt, door koppeling van bestanden, de fraudebestrijding wellicht eenvoudiger. In principe zou het dan mogelijk worden om gegevens van aanvragers uit diverse bestanden met elkaar te combineren en aldus te controleren.
3.1.2. Casebeschrijving Steunhoven Algemeen Met zijn 86.000 inwoners behoort Steunhoven tot de middelgrote gemeenten van Nederland. De gemeente is gesitueerd in een verstedelijkt gebied. Het aantal personeelsleden bedraagt ca. 1700; daarvan werken er 112 bij de GSD. Over de politieke kleur van de bestuursorganen zou men kunnen zeggen, dat zowel in de Raad als in het College van B&W de linkse en rechtse politieke krachten elkaar in evenwicht houden. Van de vier wethouders zijn er twee van het CDA, één van de PvdA en één van de W D . Evenals in de andere onderzochte gemeenten, heeft ook deze gemeente te kampen met een slechte financiële situatie. In het organisatiebeleid van de gemeente staat de overgang op een andere organisatievormcentraal. Doelstellingen hierbij zijn: verbetering van de communicatie, verhoging van de flexibiliteit en een cliënt-vriendelijker opstelling. Men wil toe naar vijf sectoren, waarbinnen een grote samenwerking tussen de diensten moet ontstaan, en naar een vereenvoudigde, geïntegreerde gemeentesecretarie. Binnen de nieuwe organisatievorm speelt het begrip 'contract-management' een belangrijke rol. Een dienst of een afdeling krijgt hierbij een bepaald budget toegemeten. Blijft men daar binnen, dan mag de helft van het resterende budget ten eigen baten worden aangewend. Uiteraard mag één en ander niet ten koste gaan van de kwantiteit en kwaliteit van de dienstverlening. Het beleid inzake automatisering heeft een lange voorgeschiedenis. Al in 1962 werd een begin gemaakt met computerverwerking van gegevens van de dienst Openbare Werken. Door de gemeente is aanvankelijk slechts in beperkte mate gebruik gemaakt van de landelijke SOAG-systemen. Uit een nota van '1979 blijkt echter wel het voornemen meer automatiseringsprojecten bij de SOAG onder te brengen.
27
Dit met als uiteindelijk doel de realisering van het SOAG-basisplan (zie pag. 17). Via de regionale samenwerking hoopte men een betere afstemming en eventueel integratie tussen de diverse gemeentelijke automatiseringssystemen te bewerkstelligen. Door het uiteenvallen van de SOAG en een niet optimaal functionerende Stuurgroep Automatisering - die reeds van 1968 in diverse samenstellingen opereerde - is er van deze doelstelling niet veel terecht gekomen; het huidige gemeentelijk beleid laat dan ook een grote versnippering zien. Langzamerhand komen er weer plannen tot ontwikkeling die een grotere integratie tot doel hebben. In eerste instantie wil men de toelevering van financiële gegevens door diensten aan de afdeling Financiën op een gestandaardiseerde wijze, via diskette of magneetband, laten plaatsvinden. Bij de formulering van het automatiseringsbeleid binnen de gemeente Steunhoven spelen randvoorwaarden op het gebied van kwaliteit van de arbeid en kwaliteit van de dienstverlening nauwelijks een rol. De doelen, die met automatisering nagestreefd worden, liggen voornamelijk op het gebied van efficiency-verbetering. Van aanwending van automatisering voor het snel beschikbaar maken van bestuursinformatie, is in het geheel geen sprake De betrokkenheid van het personeel bij de automatisering is gering. Op zijn best kan enige invloed uitgeoefend worden bij de formulering van systeemeisen. Voor het overige krijgt het personeel pas in de invoeringsfase met de gekozen systemen te maken. Ook de rol van de vakbonden is beperkt. Zij concentreren zich vooral op de werkgelegenheidsproblematiek. De gemeente stelt haar ambtenaren in de gelegenheid om, in de vrije tijd, een cursus 'burgerinformatica' aan de plaatselijke scholengemeenschap te volgen. Aan deze cursus kunnen per jaar 80 ambtenaren mee doen; ongeveer 240 ambtenaren hebben reeds deze cursus doorlopen. Veel administratieve medewerkers volgen voorts een cursus 'tekstverwerking'. Over het beleid inzake de dienstverlening werd bij de bespreking van de reorganisatie al iets gezegd. Voor het overige springen twee punten naar voren, t.w. fraudebestrijding en privacy-bescherming. De 'fraude-nota' die in het voorjaar 1984 in de Gemeenteraad is behandeld, is geheel uit de praktijk van de GSD ontstaan: de BMW-er is vaak niet meer in staat fraude-gevallen op te lossen, mede uit vrees voor eventuele represailles van de cliënt. Het ligt daarom in de bedoeling een speciale fraudecontroleur bij de dienst aan te stellen. De centrale gedachte achter de fraude-nota is het opsporen van beroepsfraudeurs. Of de controle tot deze categorie beperkt zal blijven, wordt door de plaatselijke werklozen-actie-
28 groep betwijfeld. Volgens deze laat de nota ruimte open om ook andere cliënten aan een verscherpte controle te onderwerpen. Binnen de gemeente is een privacy-nota in ontwikkeling, die de kaders zal aangeven waarbinnen gemeentelijke instellingen dienen te handelen, terwille van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Het ligt in de bedoeling een commissie in het leven te roepen, die één en ander moet gaan beoordelen. Een privacy-reglement kent de gemeente niet. Organisatie De huidige organisatiestructuur van de GSD dateert van maart 1982. Voor die tijd was de GSD over een aantal lokaties in Steunhoven verspreid; na een verhuizing was de totale dienst in één gebouw ondergebracht. In de nieuwe opzet is de vroegere taaksplitsing, die o.a. als nadeel had dat medewerkers zich achter elkaar verscholen en dat het vaak moeilijk was een cliënt inlichtingen te verschaffen, verlaten. In plaats daarvan zijn alle medewerkers die bij de afhandeling van een aanvraag betrokken zijn bij elkaar op één 'sociaaltechnische' afdeling geplaatst. Het onderscheid tussen BMW-ers en administratief personeel is hierbij doorbroken: de medewerkers doen alle voorkomende werkzaamheden. De leidinggevenden buiten beschouwing gelaten, is er nog slechts sprake van één functie. Deze functie wordt beschreven in het zgn. 'breed-functie-model', dat overigens wel enkele varianten kent. Zo is er een zekere differentiatie naar het type regeling: ABW vs. WWV, RWW e.d. De organisatiestructuur is weergegeven in Afbeelding 2. Gegevens over taken van de organisatie-onderdelen en de personele bezetting (112 personen, 105 plaatsen) zijn opgenomen in Bijlage 4. Binnen de afdeling Sociaal-technische Zaken (STZ) komen vier teams of 'wijkwerkgroepen' voor, met gemiddeld 16 personen. Aan het hoofd van ieder team staat een teamleider(ster). De teams zijn relatief autonoom in de wijze waarop zij hun taken uitvoeren. Afbeelding 2: Organisatiestructuur GSD Steunhoven I Directeur| | A d j . STZ~]
| A d j . AOZ~~| I _.
Team I I
RATI Receptie
Interne Controle
Adj. STZ Adj. AOZ RATI POVOA
= = = =
Financiën Boekhouding
I n t e r n e Zaleen
Data Entry
Secretariaat |
Adjunct-directeur Sociaal-technische Zaken Adjunct-directeur Administratieve en Organisatorische Zaken Rechtskundige Advisering Toetsing en Informatievoorziening Personeel Organisatie Vorming Opleiding en Automatisering
POVOA
- 29
Wat in het organisatieschema niet duidelijk wordt, is de plaats die de beslissingsambtenaren binnen de organisatie innemen. Hiërarchisch gezien ressorteren de beslissers onder het bedrijfsonderdeel RATI. Echter, zij oefenen hun functie uit in de wijkwerkgroepen. Voor de onderlinge afstemming, d.w.z. om eenheid in de uitvoering van het uitkeringsbeleid te handhaven, hebben de beslissers dagelijks overleg met elkaar. In het algemeen is er veel formeel (en informeel) overleg, waardoor de communicatie soepel en effectief verloopt . Het aantal cliënten van de GSD Steunhoven bedraagt 5.542 (ABW: 2.258, WWV: e.a 1.150, RWW e.a.: 2. 134)°'. Het uitkeringsbedrag beloopt op jaarbasis ƒ 120 miljoen. Automatisering De GSD heeft al een zekere
historie op het gebied van automatisering achter
de rug. Na een aantal jaren met een boekhoudmachine te hebben gewerkt, is men in 1977 via een regionaal samenwerkingsverband overgegaan naar een automatiseringscentrum van een nabijgelegen gemeente. Per 1·januari 1984 is aan de relatie met dit centrum een eind gekomen, in verband met plannen van het centrum om over te stappen op een ander systeem, het zgn. 'OP-systeem'. De vrees bestond dat de kosten hierdoor sterk zouden stijgen; verder werd het systeem te ingewikkeld gevonden (voor ieder facet heeft men een ander formuliertje nodig) en daardoor gebruikersonvriendelijk. Bij het beraad binnen de regio over een alternatief speelden drie randvoorwaarden een rol: de kosten, de mogelijkheid van zowel centrale als standalone versies en de gebruikersvriendelijkheid. Op grond hiervan werd het huidige systeem aanvaard. Het feit dat de hele input van het systeem gedekt wordt door twee formulieren (het BM- en het BM-lijst-formulier ' ) , werd als belangrijke bijdrage tot de gebruikersvriendelijkheid van het systeem gezien. In de besluitvorming heeft de efficiency-verbetering voorop gestaan: de werklast is te groot voor handmatige verwerking. Daarnaast werd een betere communicatie beoogd, met name via de raadpleegmogelijkheden. Door snel relevante gegevens op te kunnen roepen, is men beter over de zaken rond een cliënt geïnformeerd. De reden van Steunhoven om voor de stand-alone-versie te kiezen is een puur financiële, geweest. Men heeft kans gezien, via directe onderhandelingen met de hardware-fabrikant, een lagere prijs te bedingen. Ook bleek de lijnverbinding naar een centrale verwerkingseenheid in de regio ook een belangrijke kostenfactor te zijn.
30
De betrokkenheid van de medewerkers bij de systeemkeuze was gering. Er is hen alleen gevraagd naar een mening over een lijst van eisen. De invoering werd begeleid door een projectgroep. De medewerkers waren hierbij ingescha keld via een zestal werkgroepen, bijvoorbeeld voor: 'conversie', 'acceptatie test' en 'workmanagement system'. De vakbonden hebben geen rol van beteke nis gespeeld. Er is wel overleg binnen de dienst geweest, maar de Medezeggen schapscommissie heeft zich op het automatiseringsgebied weinig sterk gemaakt: het kostte dan ook geen arbeidsplaatsen. Tijdens de fase van de conversie, die in korte tijd moest plaatsvinden en deels handmatig verliep, werd aan de medewerkers een opleiding gegeven. Aangezien het opleidingspakket van de leverancier 'te theoretisch' bleek en te weinig rekening hield met de specifieke organisatiestructuur, is een eigen opleiding ontwikkeld. Deze richtte zich in hoofdzaak op het verkrijgen van bekendheid met het systeem en het leren van de nieuwe codes. Over de kwali teit van deze cursus werd overigens nogal wisselend gedacht. Uitrusting en werkwijze De GSD beschikt, sinds de invoering van het nieuwe systeem (systeem Α ) , in feite over twee systemen. Het oude systeem (systeem B) diende vroeger o.a. voor het op schijf zetten van gegevens t.b.v. het gemeentelijk automatise ringscentrum en wordt thans gebruikt voor tekstverwerking en grootboek. Systeem Β blijft hier verder buiten beschouwing. Het voornemen de beide systemen te integreren is tot op heden, door technische factoren, niet gerealiseerd. Systeem A biedt als toepassingen: aanvraagbehandeling (op zeer beperkte schaal); uitkeringsadministratie; debiteurenadministratie, integratie tussen uitkerings en debiteurenadministratie. De hardware bij dit systeem bestaat uit een centrale verwerkingseenheid met drie verwisselbare schijfeenheden en een systeemprinter. Verder zijn er 8 beeldschermen met losse alphanumerieke toetsenborden en 7 printers aange sloten. Deze apparatuur is over de volgende lokaties verspreid: de teams hebben elk een terminal plus printer. Hetzelfde geldt voor de receptie en de afdelingen Interne Controle en Financiën. Bij de afdeling Interne Zaken staat een terminal. Verder staan er nog twee speciale printers voor de BM formulieren ter beschikking van de teams. Het gebruik van het systeem kan verduidelijkt worden door te beschrijven hoe een nieuwe aanvraag verwerkt wordt. De in de intake verzamelde gegevens
31 -
(naam, adres, woonplaats, gezinssamenstelling, regeling etc.) worden bij Interne Zaken aangeleverd en via een terminal in het systeem ingevoerd. Het systeem genereert daarbij automatisch een cliëntnummer. Gegevens uit het eventuele onderzoek van de cliënt worden door de betreffende BMW-er op een 'kladstaat' genoteerd. Vervolgens wordt op een speciale printer het BM-formulier aangemaakt: d.w.z. de reeds in het systeem opgenomen gegevens worden erop afgedrukt. De BMW-er codeert alle gegevens op de kladstaat en noteert deze met de som van alle codes (het zgn. 'hash-totaal') op het BM-formulier. Hij/zij zendt het gehele dossier naar de beslissingsambtenaar. Wanneer deze tot een beslissing gekomen is, plaatst hij bepaalde gegevens (NAW-gegevens, cliëntnummer) met het hash-totaal in een aparte file, de zgn. 'wachtkamer'. Met deze handeling geeft hij aan, dat de aanvraag tot een uitkering leidt. Het BM-formulier gaat hierna, via de buizenpost, naar de afdeling Dataentry, waar de codes door de data-typistes worden ingevoerd. Hierbij wordt door het systeem een aantal controles verricht. Wordt een fout gesignaleerd, dan wordt de invoer geweigerd. De data-typiste geeft de fout op het BM-formulier aan en stuurt het terug naar de BMW-er. Deze dient de fout snel te herstellen en het BM-formulier weer terug te zenden, omdat aan het einde van de dag de 'wachtkamer' leeg moet zijn. Mutaties en verwerking van inkomstenverklaringen
(IVs) ' verlopen op ana-
loge wijze. Eenmaal per week, op maandag, moeten er 3300 IV's verwerkt worden. Het systeem kan door de medewerkers die daartoe gemachtigd zijn, on-line geraadpleegd worden. Een persoonlijke identificatie-code is bepalend voor de toegang tot bepaalde gedeelten van het systeem. Eén en ander is vastgelegd in een zgn. 'authorisatieschema'. Via een menugerichte ingang is raadplegen van diverse bestanden mogelijk. Voor de weergave van gegevens betreffende uitkeringen, debiteuren, enz. staan de gebruiker diverse 'schermen' ter beschikking, die met speciale letters en cijfercodes uitgekozen kunnen worden. Kwaliteit van de arbeid Het organisatieklimaat bij de GSD Steunhoven wordt door de medewerkers
als
positief beleefd. Het leiderschap wordt over het algemeen als participatief ervaren. Men wordt niet alleen bij de besluitvorming betrokken, maar heeft ook de indruk daar invloed op te kunnen uitoefenen. Deze positieve waardering van het werkklimaat kan wellicht toegeschreven worden aan de grote
- 32 -
mate van autonomie die de afdelingen in de uitoefening van hun taak gegund wordt. De onderlinge contacten zijn goed, waarbij aangetekend moet worden dat de informele contacten de overhand hebben boven de werkcontacten. Voorzover van conflicten sprake is, zijn die, volgens de medewerkers, te wijten aan de hoge werkdruk. Ook speelt een rol dat het aantal terminals (één per team) als te gering wordt gezien. Wil men snel iets raadplegen, dan moet men vaak op zijn/haar beurt wachten. Kijkt men naar de taakinhoud dan springt de grote variatie in het oog, die een uitvloeisel is van het 'breed-functie-model'. Op de capaciteiten van de medewerkers wordt ook een vrij evenwichtig appèl gedaan. Verder ervaart men de taak als een redelijk afgerond geheel, dat men met vrij grote zelfstandigheid kan uitvoeren.
De standaardisatiegraad van het werk is gering
en afwijkingen komen veelvuldig voor. Ook is meestal direct te zien hoe goed men het werk doet. Bij de huidige geautomatiseerde werkwijze ondervindt het personeel een aantal moeilijkheden. Zo wordt bijvoorbeeld het codeerwerk door de BMW-ers als relatief moeilijk ervaren, vanwege het grote aantal codes dat men moet kennen. De noodzaak fouten onmiddellijk te herstellen, interfereert nogal eens met onderhanden zijnde werkzaamheden. Als het systeem 'down gaat' of om andere redenen (zoals op maandagmorgen) niet beschikbaar is, kan het niet geraadpleegd worden. Aangezien de dossiers niet langer alle gegevens bevatten, kunnen informatie-vragende cliënten op zo'n moment niet meer geholpen worden. Er zijn ook knelpunten van meer tijdelijke aard. Zo heeft de leverancier prioriteiten gesteld in de afhandeling van de ca. 100 klachten die tot dusver zijn ontdekt en moet men met vele klachten doorwerken. Daarnaast is er nog het feit dat de handleidingen die door de leverancier zijn verstrekt, niet geheel op het geïmplementeerde systeem van toepassing zijn. In de totale beleving van de arbeid staan deze zaken echter niet op de voorgrond. De tevredenheid is over het geheel redelijk, al zijn er ook enkele negatieve zaken, zoals de hoge werkdruk en de in vergelijking met andere gemeentelijke afdelingen als minder gunstig ervaren arbeidsvoorwaarden. De werkdruk zou (mèt eventuele conflicten) ten grondslag kunnen liggen aan de klachten van een aantal medewerkers op het vlak van gezondheid en stress. De betrokkenheid van de medewerkers bij hun werk is groot, vooral bij hen die zeggen meer gespecialiseerd werk te doen. Indien nodig wordt ook overgewerkt. Vele medewerkers zien carrière-mogelijkheden bij de GSD, vooral onder degenen met een langere diensttijd.
- 33 -
Een uitsplitsing naar de aard van de dienstverlening laat zien dat het werk voor hen die met de bij standsverlening belast zijn zich in gunstige zin van het algemene beeld onderscheidt. Het klimaat wordt door deze, gemiddeld wat oudere en hoger opgeleide categorie, als positiever geschilderd; het werk wordt als specialistischer, minder routinematig en meer afgerond gezien. Ook drukt de werklast hier naar het schijnt minder zwaar omdat men in doorsnee wat meer aandacht aan de cliënt kan besteden. Al met al is men tevreden en sterk bij het werk betrokken. Niettemin bestaat enige kritiek op de verruiming van de taken, die in het kader van het 'breed-functie-model' heeft plaatsgevonden. Men ervaart de toegevoegde taken, waaronder het codeerwerk t.b.v. de invoer van gegevens in het systeem, als minder van kwaliteit. Daar komt bij, dat de cliënten vaak ingewikkelde omstandigheden met zich meebrengen, die in codeer-technisch opzicht vaak moeilijk oplosbare problemen oproepen. Dit vormt wel eens een drempel om gevallen aan te pakken of af te maken. Voor hen wier taak ligt op het vlak van de aanvullende werkloosheidsuitkeringen geldt tot op zekere hoogte het omgekeerde. De waardering voor het organisatieklimaat is niet verschillend, maar bij de taakinhoud valt direct de lagere specialisatiegraad op. Het werk is meer gestandaardiseerd, minder afgerond en doet een geringer appèl op aanwezige bekwaamheden. Bij vele aanvragen in deze rubriek, bestaat het in hoofdzaak uit het maken van berekeningen volgens een vast stramien. De medewerkers hebben meestal een wat lager opleidingsniveau; zij zijn dikwijls afkomstig uit de administratieve sfeer. Een ander opvallend punt is dat de werklast als zwaarder wordt ervaren. Er zijn ook meer klachten over stress. Aparte vermelding verdient het werk op de afdeling Data-entry, dat een sterk routine-matige inslag heeft. De taken zijn zeer weinig gevarieerd. Soms wordt de invoer van codes onderbroken door enige tekstverwerking. Bezwaarlijk is dat hier lange arbeidsperiodes voorkomen. Op maandagen, wanneer alle inkomsten-verklaringen moeten worden afgewerkt, moet wel eens worden overgewerkt, hetgeen meer dan acht uur data-invoer betekent. Verder valt kritiek te leveren op de ergonomische aspecten van de werkuitrusting. Bijvoorbeeld: - er is geen rekening gehouden met beeldschermreflecties die door de vele buitenramen veroorzaakt worden; - de beeldschermen zijn niet op hoogte instelbaar; als kunstgreep gebruikt men kartonnen dozen of grote stapels outputpapier;
34
- het meubilair is niet aan te passen aan de individuele lichaamsmaten van de gebruikers; - een printer veroorzaakt periodiek geluidsoverlast; om technische redenen kan deze printer niet elders geplaatst worden. Kwaliteit van de dienstverlening De groep cliënten die aan het onderzoek heeft deelgenomen
is in doorsnee
redelijk tevreden over de dienstverlening van de GSD Steunhoven. Ruim een kwart is hierover echter minder te spreken. De snelheid van de dienstverlening ligt vrij hoog. De meeste cliënten zijn binnen twee å drie weken - binnen de gestelde wettelijke termijn - op de hoogte gesteld van de beslissing. Bij een kwart van de groep is de behandelingstermijn langer: van een maand tot zelfs enkele maanden. De voorspelbaarheid van een beslissing is niet voor iedereen even groot. Sommige cliënten weten niet wat ze van de aanvraag mogen verwachten. De complexe inhoud van de wettelijke regelingen draagt hieraan waarschijnlijk het meeste bij. Volgens de ondervraagden ligt het over het algemeen niet aan de ambtenaar die de aanvraag behandelt. Een aanzienlijk aantal cliënten (39%) zegt met fouten van de GSD te zijn geconfronteerd. Van·die cliënten zegt weer een kwart moeilijkheden met het foutherstel ondervonden te hebben. De gemiddelde duur van het foutherstel ligt eveneens binnen de twee à drie weken; in sommige gevallen duurde het echter enkele maanden. De snelheid, voorspelbaarheid en betrouwbaarheid worden wellicht positief beïnvloed door de wijze waarop de GSD het werk heeft georganiseerd. De BMW-er zelf is namelijk precies op de hoogte van de stand van zaken rond zijn cliënt. Daarbij komt, dat de cliënt hem/haar op eventuele onvolkomenheden kan aanspreken. De daaruit voortvloeiende gegronde klachten kunnen dan direct door de BMW-er verwerkt worden. Door deze aanpak weet de cliënt ook waar hij/zij klachten moet deponeren. De cliënten zijn er in het algemeen van overtuigd, dat zij de uitkering krijgen waarop zij recht hebben. En ook dat bepaalde groepen niet boven andere groepen gesteld worden. Toch kunnen bepaalde typen cliënten - met name zij wier problematiek zeer complex of ongewoon is - tussen de wal en het schip vallen. Als de BMW-er, die immers zijn eigen codeerwerk moet verrichten, in codeer-technisch opzicht problemen bij de cliënt verwacht of ontmoet, kan de neiging gaan ontstaan deze problemen zoveel mogelijk te omzeilen. En dit kan consequenties hebben voor de hoogte van de uitkering.
35 -
De cliënten zijn tevreden over de mate van ondersteuning, die vanuit de dienst geboden wordt. Dit ondanks het feit, dat een cliënt naar voren bracht, niet het gevoel te hebben bij de veelal jeugdige BMW-ers voor advies en hulp aan te kunnen kloppen, omdat zij te slecht, op de hoogte zouden zijn van de mogelijkheden voor zijn complexe situatie. Dat de cliënten bij deze GSD gedurende lange tijd contact hebben met eenzelfde medewerker, kan erg positief werken; zeker wanneer er een vertrouwensrelatie tussen beiden gaat ontstaan. Natuurlijk kan het in bepaalde gevallen ook als erg negatief worden ervaren, zowel door de cliënt als de BMW-er. Echter, de cliënten zijn het er unaniem over eens, dat de behandeling door steeds dezelfde ambtenaar prettiger is. Overigens is het contact met de GSD in de meeste gevallen beperkt tot twee à drie keer per jaar. De begrijpelijkheid van de schriftelijke informatie die men als cliënt krijgt, laat nogal te wensen over. Een voorbeeld waarover veel klachten worden gehoord, is de uitkeringsspecificatie. Op deze specificatie staan alle gegevens gecodeerd weergegeven. Bij de installatie van het nieuwe systeem heeft de GSD een verklarende codelijst gezonden aan alle op dat moment ingeschrevenen. Maar de verstrekking van deze lijsten was eenmalia, waardoor nieuwe cliënten en cliënten die de lijst zijn kwijtgeraakt, erg onthand zijn. Informatie over beroepsmogelijkheden krijgt de cliënt gelijk met de beschikking. Vooraf wordt hierover geen informatie verstrekt. In het algemeen vullen de cliënten twee keer per jaar zelf een formulier in. Men vindt de formulieren niet moeilijk in te vullen en zoekt slechts incidenteel hulp bij anderen. Uitzondering hierop vormt wellicht het uitkeringsformulier voor de eenmalige uitkering, dat zeer ingewikkeld genoemd mag worden. De ondervraagde cliënten denken tamelijk positief over de bescherming van de privacy. Hoewel men te kennen geeft daar niet. erg zeker van te zijn, meent men dat de dienst de opgeslagen informatie alleen voor eigen gebruik aanwendt. In de praktijk komt het echter voor, zij het onder zeer stringente voorwaarden/ dat bepaalde gegevens aan andere instanties worden doorgegeven. Bestandskoppelingen met andere instanties komen bij de GSD Steunhoven niet voor. Van het nieuwe fraudebeleid merkt men in Steunhoven nog niet veel. Tot op heden wordt zoveel mogelijk van de betrouwbaarheid van de cliënt uitgegaan. Over het algemeen wordt aan anonieme tips geen gehoor gegeven. Bij een woordvoerder van een plaatselijk werklozen actie-comité bestaat de angst, dat aan dit soepele beleid met de inwerkingtreding van de fraude-nota een einde komt.
36
3.1.3. Casebeschrijving Zorgdam Algemeen De gemeente Zorgdam is gelegen in een industriële omgeving. Het aantal ingezetenen bedraagt ca. 70.000. Bij de gemeente zijn 1650 mensen werkzaam, waarvan 114 bij de GSD. In politiek opzicht zijn de bestuursorganen niet links of rechts te noemen. Evenals in Steunhoven staan hier de politieke krachten in een zeker evenwicht met elkaar. Van de vier wethouders zijn er twee van de PvdA en twee van de W D . De financiële situatie van Zorgdam is, door de verminderde bijdrage uit het gemeentefonds, weinig florissant. Om uit de moeilijkheden te geraken wordt een beleid gevoerd dat. gericht is op reorganisatie en bezuiniging. Ook Zorgdam wil naar een meer sectorgewijze organisatiestructuur van het gemeentelijk apparaat tot;, waarbij men de feucties van de gemeentesecretarie zoveel mogelijk bij de uitvoerende organen wil onderbrengen. Eén en ander is gebaseerd op het zgn. 'streefmodel ambtelijke organisatie', dat in de gemeente door een werkgroep ontwikkeld is. In dit kader is men begonnen met experimenten op beperkte schaal. Gedurende de laatste drie jaar is de formatie binnen de gemeente teruggebracht met 60 plaatsen. De GSD is bij deze bezuinigingen buiten schot gebleven; er is zelfs een personeelsuitbreiding geweest. Het beleid inzake automatisering gaat terug tot 1973 en 1974 toen men eigen computers in gebruik nam voor administratief-financiële toepassingen. De apparatuur stond ter beschikking van de Algemene Dienst, de Dienst Gemeentelijk Woningbeheer en de Dienst Gemeentewerken. Bij de vervanging van de oude apparatuur in 1983 heeft men een aantal randvoorwaarden geformuleerd. Er moest sprake zijn van standaard software-pakketten, een decentrale toepassing en de mogelijkheid bestanden te koppelen. Gekozen is voor een aantal mini-computers, die bij bovenstaande diensten en bij de administratie van de openbare nutsbedrijven werden geplaatst. In de loop van de tijd is ook nog op andere gebieden geautomatiseerd, zoals o.a. : - bij de Afdeling Bevolking, waar in regionaal verband een 4e fase systeem operationeel is; - bij de GSD, in de vorm van een stand-alone-computer; - bij Personeelszaken, waar men de beschikking heeft over een personeelsinformatiesysteem . De doeleinden die met automatisering binnen de gemeente nagestreefd worden,
- 37 -
liggen vooral op het gebied van de efficiency-verbetering. De computer wordt niet zozeer ingezet voor bijvoorbeeld de verbetering van de bestuurskwaliteit. Randvoorwaarden op het gebied van kwaliteit van de arbeid spelen ook hier nauwelijks een rol. Automatisering in de dienstverlenende sectoren geschiedt vooral met het oogmerk de dienstverlening op peil te houden, ondanks een sterk stijgende werklast en een gelijkblijvend personeelsbestand. De eindgebruikers werden nauwelijks bij de besluitvorming rond automatisering betrokken; een uitzondering hierop vormt min of meer de GSD (zie hierna). De vakbonden werden wel in automatiseringsprojecten gekend middels de Medezeggenschapscommissies, maar zijn reeds van de noodzaak van automatisering overtuigd en spelen inhoudelijk een beperkte rol. Op het gebied van de dienstverlening zijn ook hier fraude-bestrijding en privacy-bescherming de belangrijkste onderwerpen. Binnen de gemeente Zorgdam is een 'fraude-nota' opgesteld. Men is hier toe overgegaan, omdat enerzijds de fraude zodanig is gegroeid dat de bestrijding ervan voor de dienst te veel tijd zou gaan kosten. Anderzijds speelt een rol dat de taken dienstverlening en fraude-bestrijding zich moeilijk met elkaar laten verenigen. In de fraude-nota wordt voorgesteld een functionaris aan te stellen, die, eventueel bij de politie gedetacheerd, de fraudebestrijding voor zijn/haar rekening neemt. Het gaat hierbij vooral om de fraude op grotere schaal. Voorts is binnen de gemeente een privacy-reglement opgesteld, gebaseerd op het 'VNG-model'. In dit reglement wordt de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de burger zoveel mogelijk geregeld. Organisatie De organisatiestructuur van de GSD Zorgdam is weergegeven in Afbeelding 3. Gegevens over taken en personele bezetting zijn opgenomen in Bijlage 5. De afdeling Bijstand-Maatschappelijk Werk omvat vier groepen. Drie territoriale groepen (I, II en III) behandelen na een centrale intake, die bij toerbeurt wordt verzorgd, de aanvragen op het brede terrein van ABW, RWW, ROZ, RZ enz.; één van de groepen is belast met de aanvragen van woonwagenbewoners. De Groep Bijzondere Taken bestaat uit twee subgroepen voor de WWV en Ouderen ('elders verzorgden'). Het betreft hier routinematige taken zonder intake, die vanwege het grote aantal aanvragen afgesplitst zijn. Een duidelijke taaksplitsing is ook zichtbaar bij de andere afdelingen. De Uitkeringsadministratie omvat een groep die gegevens over cliënten codeert en invoert in de computer, en een groep informanten die inlichtingen aan
38
dienten verstrekt. De Financiële Administratie is onderverdeeld in de groepen Voorschotten, Debiteuren en Kas (één persoon), die elk mutaties en andere gegevens invoeren. De invoer van algemene cliëntgegevens geschiedt door de Typekamer, in plaats van door de territoriale groepen, omdat daartegen bij de BMWers weerstand bestond. Persoonsregistratie zorgt voor het beheer van dossiers (zonder de gegevens die in de computer worden bijgehouden). Af beeldii.g :. . Oi 'gvin Lsa t jes t r i.ietuui GSD Zorgdam
Directeur Bijstandraaatsch.
Administratie
Alg. Zaken
Werk
Financ. Beheer |Groep l |
U i t k . Adm.
Ι ζ I
|PÍ. O
I
|pir. Secr.|
F i n a n c . Adm.
| Soc ■ O nde r z . |
Alg. Zaken WTZ Bijstandmaatsch. Werk Financ. Beheer Groep Bijz. Taken IC Uitk. Adm. Financ. Adm EIV IZ P&O Dir. Seer. Soc. Onderz. Persoonsreg.
| Typekamer |
¡Groep I I ]
¡Groep i f l ]
¡Groep B i j z .
E I V
[persoonsreq.|
Algemene Zaken Wetstechnische Zaken Bijstandmaatschappelijk Werk Financieel Beheer Groep Bijzondere Taken Interne Controle Uitkeringsadministratie Financiële Administratie Electronische Informatieverwerking Interne Zaken Personeel en Organisatie Directie Secretariaat Sociaal Onderzoek Persoonsregistratie
Om de 'besluitlijnen' in deze tamelijk sterk gelede organisatie kort te hou den, is een overlegstructuur geschapen op basis van het 'linking pin'prin cipe: dezelfde functionaris neemt deel aan overleg op verschillende hiërar chische niveaus. Er zijn vrij veel formele overlegorganen. Het totale uitkeringsbedrag beloopt op jaarbasis ruim ƒ 100 miljoen. Het aantal cliënten bedraagt 5.427 (ABW: 2.045, WWV 2.082, RWW e.a. 1.300). De formatie omvat 98 plaatsen, verdeeld over 114 werkzame personen.
Taken
- 39 -
Automatisering De uitkeringsadministratie is sinds 1970 geautomatiseerd. Tot 1975 werden de uitkeringen op de computer van de sociale dienst van een nabij gelegen grote stad verwerkt. In 1975 werd de uitkeringsadministratie ondergebracht bij het gemeentelijk rekencentrum van diezelfde stad, dat functioneerde als regionaal centrum. In die tijd gebruikte men bij de financiële administratie nog 'doorschrijfplaatjes' (metalen plaatjes die met carbon twee afdrukken maakten, één
t.b.v. de controle). Verder waren er enkele boekhoudmachines in bedrijf,
waarop het grootboek en de subadministraties^· 'gedraaid werden. In 1976 werd een office-computer in gebruik genomen. De cliëntgegevens werden toen door een aparte code-groep voor de computer leesbaar gemaakt. De data-overdracht van de computer naar het rekencentrum werd gerealiseerd via cassettes. Men heeft langdurig gewerkt aan de perfectionering van dit systeem, dat uiteindelijk ook gekoppeld is aan de uitkerings- en debiteurenadministratie. In 1980 vond een uitgebreide informatie-analyse bij de GSD's in de regio plaats. Dit in het kader van de ontwikkeling van een nieuw regionaal systeem. In hetzelfde jaar besloot de GSD van Zorgdam echter een eigen koers te gaan varen. Eén van de redenen was de grote afhankelijkheid van het rekencentrum. Men was niet altijd tevreden over de prioriteitstelling bij het rekencentrum, bijvoorbeeld wanneer bij verkiezingen de uitbetalingen niet op tijd konden plaatsvinden. Een andere reden was dat het systeem langzamerhand aan vervanging toe was. Van de GSD van de betreffende stad ging de opdracnt uit een nieuw systeem te ontwikkelen; andere GSD's in de regio mochten hierbij wel meedenken, maar niet meebeslissen. Ter voorbereiding van de eigen automatisering bij de GSD Zorgdam werd een projectgroep in het leven geroepen, bestaande uit: - vertegenwoordigers van alle afdelingen, met een lichte oververtegenwoordiging van de administratieve afdelingen ; - twee adviseurs van het gemeentelijk rekencentrum. Als criteria bij de aanschaf van een nieuw systeem golden de inpasbaarheid in de organisatie, de afwezigheid van budgettaire consequenties en de mogelijkheid van voortgangsregistratie; aan dit laatste werd veel waarde gehecht. Hiernaast werden nog enkele andere, meer inhoudelijke eisen geformuleerd. Een belangrijk punt was bijvoorbeeld de informatievoorziening naar de werkplek. Tot dan toe was veel informatie over diverse plaatsen in de organisatie verspreid; in totaal werd een cliënt elf maal geregistreerd. Het nieuwe systeem zou hieraan een eind moeten maken en een geïntegreerd pakket moeten vormen.
1o
Op het gebied ν ui de dienstverlening golden verschillr:ndé specifieke eisen. Zo verlangden d· BMWers dat de layout van de uitkering ispecificaties flexi bel moest zijn; het moest mogelijk zijn informatie toe te voegen. Een andere eis was, dat he' voorschotsysteem op een soepele manier geregeld moest worden. Voorwaarden inz.,ke kwaliteit van de arbeid hebben vrijwel geen rol gespeeld. Wel werd aandacht geschonken aan antireflectieschermen op de monitoren. Verder lieten d. ¡nedewerkers weten geen langdurig beeldschermwerk te willen verrichten. Na een aantal apparaten met elkaar te hebben vergeleken, koos de projectgroep voor een minio imputer. Een mainframecomputer werd ook overwogen, maar af gewezen omdat m. η bedieningsproblemen verwachtte en geen specialistisch per soneel wilde aa; trekken. Achteraf bleek deze keuze minder verstandig. Na met 12 terminals be..onnen te zijn, werden 4 terminals toegevoegd. Toen dit tot onaanvaardbaar Loge responsetijden leidde, is in samenspraak met de leveran cier besloten e. n tweede minicomputer te installeren. Deze configuratie heeft wel als n. deel dat dagelijks gegevens gecopieerd moeten worden. Op de twee comp; ters zijn verschillende systemen geïmplementeerd: een systeem voor aanvraagbe; andeling (ABsystcend en een systeem voor de uitkerings en financiële admi; istratie (SOZAsysteem; SOZA = Sociale Zaken). De projectgroep heeft het hele automatiseringsproces begeleid. Alleen zijn de adviseurs van het rekencentrum vervangen door medewerkers van de leverancier. Verder zijn werkgroepen gecreëerd voor conversie, (en later) introductie en opleiding. De kernstaf, het hoogste overlegorgaan, functioneerde als een soort stuurgroep·. Bij de medewerkers van BijstandMaatschappelijk Werk was de betrokkenheid bij de automatisering geringer dan bij het administratieve personeel. De invoe ring van het ABsysteem heeft dan ook aanzienlijk langer geduurd dan voorzien was. Het lag in de bedoeling de invoer van data in het ABsysteem decentraal, d.w.z. in de territoriale groepen, te laten plaatsvinden. Dit stuitte op een dusdanige tegenstand, dat besloten werd de invoer centraal, via de Typekamer, te laten verlopen. De BMWers werden eigenlijk pas enthousiast, toen men een scherm zag, dat sterk op het traditionele berekeningsformulier leek en nadat men de menukeuzes beperkt had. De Medezeggenschapscommissie is constant op de hoogte gehouden, maar heeft inhoudelijk weinig bijgedragen. De scholing van de medewerkers heeft overwegend binnenshuis plaatsgevonden, doch was weinig succesvol. De nadruk lag op zelfexperimenteren, met de moge lijkheid van een beroep op een meer gevorderde collega (een 'troubleshooter')
41 -
Dit zelf-experimenteren, dat door de dienst werd aangemoedigd, leidde aanvankelijk tot moeilijkheden doordat het systeem 'vastsloeg'. De conversie van de uitkeringen leverde weinig problemen op. Zij verliep, na door twee medewerkers te zijn voorbereid, automatisch en gefaseerd. Uitrusting en werkwijze De hardware-configuratie is als volgt. Voor het SoZa-systeem is een computer beschikbaar met 7 terminals (beeldscherm met los toetsenbord) en 2 afdrukeenheden. EIV beschikt over een systeemterminal en -printer. Verder heeft de Administratie een terminal en een printer. De overige terminals staan bij de Uitkeringsadministratie
(3 stuks), de Financiële Administratie en Interne
Controle. Het AB-systeem is geïmplementeerd op een computer met 9 terminals en 4 printers. EIV heeft weer een systeemterminal en -printer. BijstandMaatschappelijk Werk beschikt over 5 terminals en 2 printers. Verder heeft de receptie een terminal plus printer en staan terminals bij WTZ en de Typekamer. Hoe de apparatuur gebruikt wordt, blijkt uit de volgende procesbeschrijving. Na aanmelding van de cliënt maakt de receptie via de terminal een afspraak voor een intake-gesprek met een BMW-er. Deze stelt een aanvraag op zendt die naar de afdeling Persoonsregistratie, die een dossier aanmaakt en de aanvraag voorziet van een uitgebreid 'volgformulier' (4 bladzijden), dat o.a. dient voor registratie van behandelingsfasen
(registratie, onderzoek en rapportage,
beslissing, slotfase). De aanvraag wordt vervolgens door de leider van de betreffende BMW-groep gecodeerd op het volgformulier. De Typekamer verzorgt daarna de invoer van de cliëntgegevens (NAW-gegevens) in het AB-systeem; de afdeling Uitkeringsadministratie zorgt voor de invoer van meer uitgebreide gegevens in het SOZA-systeem. Hierna vindt het. onderzoek door de BMW-er plaats, dat resulteert in een rapport met voorstel waarover meestal de groepsleider of de afdeling WTZ beslist. De groepsleider velt zijn oordeel aan de hand van een vademecum van ca. 4000 bladzijden. De Typekamer maakt aansluitend een concept-beschikking die door de directeur getekend wordt, waarna de Uitkeringsadministratie verdere gegevens (over soort regeling e.d.) in het SOZA-systeem invoert. Deze hele procedure geldt voor de bijstandsverlening. In het. geval van een WWV-uitkering is het proces veel korter. Er is geen intake; de cliënt vult een vragenformulier in, waarover een subgroep-leider beslist. Hierna worden de gegevens ingevoerd.
- 42
Raadpleging van de systemen geschiedt vooral door de BMW-ers (die zoals gezegd géén invoertaak hebben), de informanten op de afdeling Uitkeringsadministratie en door de afdelingen WTZ en Interne Controle. De systeembeheerders kunnen met de systeem-terminals opdrachten in het systeem invoeren. Zo kunnen zij het systeemfunctioneren bewaken en diverse produkties starten. Eveneens zijn zij in staat, via de terminal, boodschappen aan de andere gebruikers door te geven. Van deze mogelijkheid wordt echter maar in beperkte mate gebruik gemaakt. Berichten aan gebruikers worden eerder mondeling meegedeeld. Bij de Administratie is een medewerker belast met het schrijven van hulpprogramma's en 'ad-hoc' programma's. Hij vervult ook de eerder genoemde rol van 'trouble-shooter'. Tenslotte zij vermeld dat er ook een subsysteem in gebruik is voor voortgangsregistratie. Met behulp van dit systeem wordt het o.a. mogelijk een inzicht in de werkvoorraad per BMW-er te krijgen. Tevens levert dit systeem waardevolle informatie t.b.v. management-activiteiten op. Kwaliteit van de arbeid Het organisatieklimaat wordt door de ambtenaren^' van de GSD Zorgdam niet zo positief ervaren. Men heeft het gevoel niet erg bij de besluitvorming betrokken te worden. Dit staat in nauwe relatie met de manier van leidinggeven, die als meer taakgericht dan medewerkergericht ervaren wordt. Dit kan te maken hebben met de sterk functionele organisatie-opbouw en vooral de ver doorgevoerde taaksplitsing. In het groepsgesprek met de medewerkers werd naar voren gebracht, dat deze 'bureaucratische' structuur een efficiënte manier van werken in de weg staat. Zo kan een BMW-er niet zelfstandig wijzigingen in het systeem aanbrengen; alles moet via de afdeling Administratie lopen. De beoordeling van de taakinhoud sluit hierbij aan. De medewerkers hebben niet het gevoel met een afgeronde taak bezig te zijn; het werk is onderdeel van een groter geheel. Verder wordt de standaardisatiegraad van het werk als hoog gezien. Dit brengt met zich mee, dat het aantal afwijkingen en de mate van variatie in het werk gering zijn. Wel is er een redelijk breed appèl op aanwezige bekwaamheden en zijn de medewerkers tamelijk zelfstandig in de uitoefening van hun taak. Ook biedt het werk voldoende informatie over de geleverde prestaties. Over het werk met de computer is men in doorsnee wel te spreken, al zijn er ook nadelen. Zo vindt men het 'down gaan' van het systeem vervelend, omdat men de cliënt niet meer te woord kan staan. Dit wordt ervaren als 'afpoeieren'
4.3
van de client. Verder is onplezierig dat er veel formulieren ingevuld moeten worden, meer dan voorheen. Daarnaast is het ontdekken van fouten moeilijker geworden. Vaak komt men pas achter een fout als de cliënt komt klagen. De medewerkers zijn van mening dat de menu's compacter samengesteld kunnen worden; men spreekt van overtollige 'ballast'. De interactie met het SoZasysteem vraagt veel kennis van de bestandsorganisatie, omdat aangegeven moet worden waar bepaalde gegevens in het externe (schijf)geheugen geplaatst zijn. Een andere klacht is dat er te weinig terminals voorhanden zijn. Vermeldenswaard is ook dat er enkele oudere medewerkers zijn die de computers niet gebruiken, doch hun informatie bij de informanten halen. De tevredenheid met het werk in het algemeen loopt enigszins uiteen en hangt vooral samen met de beleving van het klimaat, leiderschapsstijl, onderlinge contacten en het optreden van conflicten. De werklast is hier niet zo hoog opgelopen als in Steunhoven. Dit kan te maken hebben met de aard van de aanvragen; het zijn vaak 'papieren' cliënten. Wellicht verlicht ook de gespreide verantwoordelijkheid binnen de GSD de druk op de individuele medewerkers. Het is niet direct aan de individuele ambtenaar te wijten als bijvoorbeeld een cliënt zijn geld niet op tijd krijgt. De ondervonden werklast wordt vooral toegeschreven aan de zich steeds wijzigende regelingen vanuit het departement van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De betrokkenheid bij het werk loopt uiteen en hangt samen met de (beperkte) carrière-mogelijkheden en de aanwezigheid van werkcontacten. Naarmate men meer met anderen over het werk kan overleggen, is er meer betrokkenheid. Overwerk komt bij Zorgdam nauwelijks of niet voor. De medewerkers wier taken op het gebied van de bijstandsverlening liggen, lijken zich wat kritischer op te stellen. Over het organisatieklimaat oordelen zij negatiever en er worden meer conflicten gepercipieerd. De standaardisatie in het werk is minder sterk, d.w.z. er is meer variatie en er komen meer afwijkingen voor. Tegelijk is men van mening minder gespecialiseerd te zijn. Dit laatste is misschien terug te voeren op de organisatie van het werk. De meer routinematige taken zijn immers afgesplitst naar speciale subgroepen, waardoor binnen de territoriale groepen vrij homogene taken zijn overgebleven. Dit kan tot gevolg hebben dat men gemakkelijker uitwisselbaar is. Een ander punt is dat men minder informatie uit het. werk krijgt, waarschijnlijk doordat de BMW-ers in den regel niet met de klachten van cliënten geconfronteerd worden (deze komen terecht bij de informantengroep) en ook zelden iets over het werk te horen krijgen vanuit de Administratie.
44
Tenslotte valt op, dat bij deze groep veel meer klachten over stress en over de werklast voorkomen. Degenen die met de aanvullende werkloosheidsvoorzieningen te maken hebben oeantwoorden op de meeste punten aan het algemene beeld. Het enige wat men zou kunnen zeggen, is dat men het werk als meer gespecialiseerd ervaart en dat er, ondanks een lagere werkdruk en minder stress, meer gezondheidsklachten voorkomen. Van de overige afdelingen vallen de Uitkeringsadministratie en de Financiële Administratie in negatieve zin op. De variatie in het werk is daar erg laag, er komen weinig afwijkingen voor en er zijn weinig onderlinge contacten. Ook vindt men dat slechts een beperkt beroep wordt gedaan op aanwezige kundigheden. Dit alles kan een gevolg zijn van het vele gestandaardiseerde beeldschermwerk dat op deze afdelingen verricht wordt. Het streven van de GSD de invoer-activiteiten te spreiden over verschillende personen, is op één (part-time) medewerkster na, geslaagd. Op de ergonomische zaken, die met name bij dit werk van belang zijn, is ook bij Zorgdam echter nauwelijks gelet. De leverancier van de computer-apparatuur heeft de beeldschermen met een anti-reflectie-scherm geleverd, waardoor de opstelling van de beeldschermen minder kritisch is. Tevens voorkomt dit anti-reflectiescherm vetaanslag op het beeldscherm. Aan de werkomgeving en met name het meubilair is weinig aandacht geschonken. Het meubilair is niet aanpasbaar aan de individuele lichaamsmaten van de medewerker. Kwaliteit van de dienstverlening In aanmerking nemende dat de groep cliënten die aan het onderzoek heeft deelgenomen tamelijk klein en vermoedelijk niet geheel representatief was 1 4 , valt over de dienstverlening het volgende op te merken. Allereerst, dat de meeste, doch zeker niet alle cliënten redelijk tevreden zijn over de dienstverlening in het algemeen. Doch daarnaast ook, dat er redenen voor klachten zijn, met name over de snelheid, betrouwbaarheid en gelijkheid in behandeling. De snelheid van de dienstverlening laat duidelijk te wensen over. Gemiddeld duur de afhandeling van een aanvraag zeker drie weken. Maar bij 1/3 van de respondenten nam deze periode, tussen de aanvraag en de beslissing, enkele maanden in beslag, waardoor de wettelijke termijn van een maand ruimschoots overschreden werd. Oorzaken van deze trage afhandeling zijn moeilijk aan te geven. Enerzijds valt te denken aan de wijze waarop het werk georganiseerd is. Zo zou bijvoorbeeld de vergaande taaksplitsing vertragend kunnen werken,
45 -
onder meer omdat de spreiding van verantwoordelijkheid de betrokkenheid van de ambtenaar bij de afhandeling van de aanvraag vermindert. Anderzijds wordt de snelheid van de dienstverlening sterk beïnvloed door de eventuele inschakeling van een adviescommissie. Het is mogelijk, dat bij Zorgdam de adviescommissies meer ingeschakeld worden, hetgeen een aanzienlijke vertraging in de afhandeling veroorzaakt. Verder zou het extra werk, dat door automatisering teweeg gebracht wordt - hierbij moet men denken aan de extra formulieren die de BMW-er in moet vullen - een negatieve invloed kunnen hebben op de snelheid van de afhandeling. De constatering bij de GSD Steunhoven dat de voorspelbaarheid van de dienstverlening beperkt is, is ook hier van kracht. Er is bij de ondervraagden een aanzienlijke groep mensen die niet van te voren weten waar ze aan toe zijn. De oorzaak hiervan moet, zoals gezegd, vooral in de complexe inhoud van de diverse wettelijke regelingen gezocht worden. Over de betrouwbaarheid van de dienstverlening van de GSD Zorgdam is een groot aantal van de ondervraagde cliënten niet te spreken. Meer dan de helft heeft wel eens met een fout van de dienst te maken gehad. Ruim een kwart van hen ondervond vervolgens moeilijkheden bij de correctie van de fout. Bij nogal wat cliënten duurde het herstellen van de fout enkele maanden. Een factor, die hier in het geding zou kunnen zijn, is het gebrek aan informatie bij de ambtenaren over de kwaliteit van het door hen verrichte werk. Op de eerste plaats krijgt de BMW-er hier vrijwel nooit de reacties van de cliënten te horen; daarvoor zijn immers speciale informanten aangesteld. Op de tweede plaats wordt, indien er bij het coderen door de Uitkeringsadministratie iets niet duidelijk is, meestal geen informatie bij de bewuste BMW-er ingewonnen, maar wordt er bijv. bij WTZ opheldering gevraagd. Verder kunnen er natuurlijk fouten in het coderen gemaakt worden. In het groepsgesprek kwam het moeizame foutherstel ook heel duidelijk aan de orde. Verder was men van mening, dat er vooral fouten gemaakt worden, wanneer de uitkeringsaanvraag sterk van bepaalde standaardsituaties afwijkt. Waar men met klachten naar toe moet is voor de cliënt wel duidelijk. Men weet waar zich de verantwoordelijke personen binnen de dienst bevinden. Het contact tussen de ambtenaren en cliënten wordt aan beide zijden als steeds agressiever getypeerd. De ambtenaren wijten dit vooral aan de lange wachtperiodes. De indrukken uit het groepsgesprek wijzen, zoals gezegd, eerder op bedenkingen tegen diverse aspecten van de v/ij ze van dienstverlening. Over de mate van ondersteuning vanuit de dienst zijn de deelnemers aan het
46
groepsgesprek weinig positief. Men is van mening dat de ambtenaren te weinig gemotiveerd zijn. Dit negatieve beeld wordt door de enquête niet zonder meer bevestigd. Het oordeel dat daaruit naar voren komt is wat minder kritisch. Over de begrijpelijkheid van de verstrekte informatie is het merendeel van de ondervraagden wel tevreden. Een uitzondering hierop wordt gevormd door de uitkeringsspecificaties. Ondanks het feit. dat de dienst in staat is, via het geautomatiseerde systeem, de verklarende tekst op de uitkeringsspecificaties te wijzigen, blijven hierover aan de kant van de cliënten klachten bestaan. Een groot aantal van de geënquêteerden (bijna de helft), vindt overigens dat men niet tijdig van veranderingen op de hoogte wordt gesteld. De cliënten geven aan dat twee à drie keer per jaar een formulier moet worden ingevuld; de maandelijkse inkomstenverklaring niet meegerekend. Men heeft hierbij het idee, dat veel gegevens verstrekt moeten worden, die men al eens eerder opgegeven heeft. De ambtenaren van de GSD geven te kennen, dat ten aanzien van het aspect privacy weleens lichtvaardig met informatie wordt omgesprongen. Telefonische informatie wordt soepel verstrekt, zonder de 'terug-bel-procedure'. Ook worden dossiers en rapporten niet altijd direct weer opgeborgen. Voor de cliënten leeft dit punt eveneens. De deelnemers aan het groepsgesprek zijn van mening, dat de privacy door de GSD niet voldoende gewaarborgd wordt. Eén van de respondenten geeft het voorbeeld van de adres-etiketten op de dienstenveloppen, waarop behalve naam en adres ook cliëntnummer en geboortedatum worden vermeld. Hierdoor zouden kwaadwillende buitenstaanders heel gemakkelijk informatie kunnen opvragen, zeker gezien de soepele wijze waarop informatie per telefoon verstrekt wordt. Ook heeft men de indruk dat informatie heel gemakkelijk aan andere instanties doorgespeeld wordt. Eén van de deelnemers aan het groepsgesprek heeft met een dergelijke situatie te maken gehad, waarbij in zijn ogen ten onrechte informatie aan de belastingdienst is doorgespeeld. Een ander punt is de directe toegang, via een telefoonlijn en een modem, die de computerleverancier tot het systeem heeft. De bedoeling is op deze wijze systeem- en/of programmatuurfouten te herstellen. Echter, het gevaar zou kunnen bestaan, dat men op één of andere manier zich ongeoorloofd toegang tot de bestanden zou verschaffen. De medewerkers van de dienst kunnen zich niet aan de indruk onttrekken dat de fraude-bestrijding strakker wordt aangetrokken. Tot dusver zijn de medewerkers zelf nog met controle-activiteiten belast. Liever zag men daar een aparte instantie voor in het leven geroepen, hetgeen in de toekomst wellicht
- 47
zal. gebeuren. De cliënten in het groepsgesprek laten zich over dit onderwerp heel wisselend uit. De één zegt veel van de fraude-bestrijding te merken, zeker als men bij de GSD een vermoeden heeft. Anderen daarentegen zeggen er niets van gemerkt te hebben.
3.2. De gemeentelijke Afdeling Bevolking c a . 3.2.1. Inleiding Taken De gemeentelijke Afdeling Bevolking c a . vervult een aantal registrerende en dienstverlenende taken. Centraal staat de registratie van personen. Ten behoeve van gemeentelijke en andere (overheids)instanties, alsook ten behoeve van de burgers, worden registers bijgehouden inzake de bevolking en de burgerlijke stand. Overige taken betreffen: militaire zaken, verkiezingszaken, uitgifte van identiteitsbewijzen, reisdocumenten e.d., verstrekken van inlichtingen, afgifte van verklaringen e.d. In sommige gemeenten zijn hieraan nog andersoortige taken toegevoegd zoals administratieve verzorging van geneeskundig bevolkingsonderzoek, begraafplaatsbeheer e.d. De registraties inzake de bevolkingsboekhoiiding en de burgerlijke stand berusten op verschillende wettelijke regelingen. Wat de bevolkingsboekhouding betreft geeft de (Raam)wet Bevolkings- en Verblijfsregistratie van 1887 (laatselijk gewijzigd in 1970) aan de gemeenten de opdracht tot het aanleggen, het bijhouden en het bewaren van bevolkings- en verblijfsregisters. Verder verplicht de wet de gemeenten de daartoe vereiste opgaven te verrichten en inlichtingen uit die registers te verstrekken. Een nadere uitwerking van die opdracht is gegeven in een Algemene Maatregel van Bestuur: het Besluit Bevolkingsboekhouding van 1967. Dit besluit regelt de uniformering van bestanden, nodig om in het gehele land vergelijkbare gegevens te verkrijgen. In de Handleiding Bevolkingsboekhouding en de Leidraad Bevolkingsstatistiek, eveneens daterend uit 1967, worden de regels nog verder gedetailleerd. Dit hele stelsel van voorschriften heeft uitsluitend betrekking op het zgn. 'handmatig bestand', d.w.z. de kaartregisters; het regelt niet alleen de inhoud van de registratie, maar ook de wijze waarop er geregistreerd moet worden. Op basis van de voorschriften dienen de gemeenten een vijftal registers bij te houden. Dit zijn: - persoonsregister; - woningregister; - archiefregister ;
48
- verhuiskaartenregister; - verblijfregister. Van deze registers is het persoonsregister veruit het belangrijkst. Een persoonsregister bestaat uit een verzameling kaarten, de zgn. 'persoonskaarten' (PK's), van de in de gemeente woonachtige personen. Van alle Nederlandse ingezetenen is een PK aanwezig. Op de PK zijn een aantal gegevens vastgelegd, zoals naam, adres, woonplaats, geslacht, geboortedatum en -plaats, huwelijksen huwelijksontbindingsgegevens, nationaliteit, godsdienst, beroep, gegevens omtrent ouders, eventuele huwelijkspartner en kinderen, alsmede een groot aantal zogenaamde 'aantekeningen' (bijvoorbeeld inzake dienstplicht, paspoort, pensioenfonds e t c ) . Bij vertrek uit de gemeente wordt de PK doorgezonden naar de gemeente van vestiging. Bij vertrek naar het buitenland wordt de PK gezonden naar de centrale (rijks)persoonskaartenregistratie. De PK's worden met de hand bijgehouden. De woningen en woonruimte binnen de gemeentegrenzen worden geregistreerd in het woningregister. Deze registratie is vooral voor de huisnummering binnen de gemeente van belang, waarvoor een Afdeling Bevolking c a . ook verantwoordelijk is. Het archiefregister bestaat uit afschriften/copieën van persoonskaarten van personen die niet. meer in het persoonsregister zijn opgenomen, bijvoorbeeld wegens vertrek naar een andere gemeente, wegens overlijden e.d. In het verhuiskaartenregister wordt aangetekend voor wie, voor welke gemeente en wanneer een verhuiskaart is afgegeven en voor wie de persoonskaart verzonden is. Personen die niet in het persoonsregister kunnen worden opgenomen, worden in het verblijfsregister geregistreerd. Hierbij valt te denken aan vreemdelingen die niet in het bezit zijn van een vestigingsvergunning. De dienstverlening die op grond van bovenstaande registraties wordt verleend bestaat voornamelijk uit het verstrekken van inlichtingen aan personen en aan overheids- en particuliere instanties. Vermeldenswaard is dat aan deze instanties de mogelijkheid wordt geboden zich te abonneren op een maandelijkse weergave van opgetreden veranderingen in het persoonsregister, de zgn. 'mutatierapportages'. Dat hiervan niet uitsluitend door overheidsinstanties gebruik gemaakt wordt, blijkt bijvoorbeeld in de gemeente Datahagen, waar de rooms-katholieke kerk alle mutaties toegezonden krijgt, die zich onder het rooms-katholieke bevolkingsdeel hebben voorgedaan. Als voorbeeld van een periodieke informatieverstrekking kan gewezen worden op de maandelijkse overzichten ten behoeve van het Centraal Bureau voor de Statistiek van het departement Economische Zaken.
49
Het wettelijke kader van de burgerlijke stand wordt gevormd door het Burgerlijk Wetboek en het Besluit Burgerlijke Stand van 1969. De taak van de ambtenaren der burgerlijke stand bestaat uit het vastleggen van rechtsfeiten op het gebied van de persoonlijke staat van Nederlanders en vreemdelingen door het opmaken van authentieke akten van geboorte, overlijden, huwelijk en echtscheiding. De akten worden in speciaal daarvoor aangelegde registers, dezgn. 'klappers der burgerlijke stand', vermeld. Bij verhuizing naar een andere gemeente blijven de gegevens van de burger in de gemeente waar de rechtsfeiten hebben plaatsgevonden. De dienstverlening op basis van deze registers bestaat uit het verstrekken van informatie aan burgers, gemeentebestuur, overheidsinstanties, bijvoorbeeld door middel van een uittreksel uit één van de registers. Overigens vervullen de ambtenaren der burgerlijke stand ook een rol in de huwelijksvoltrekkingen binnen de gemeente. Er bestaat een nauwe relatie tussen bevolkingsboekhouding en burgerlijke stand, in die zin dat alle geregistreerde rechtsfeiten in de registers der bevolkingsboekhouding worden bijgeschreven. Positie en structuur De Afdeling Bevolking c a . maakt deel uit van de gemeente-secretarie. De gemeente-secretarie omvat een aantal afdelingen die ieder een bepaald taaknebied verzorgen zoals bijv. Ruimtelijke Ordening, Welzijn, Financiële Administratie e.d. In tegenstelling tot de gemeentelijke diensten, die een uitgesproken uitvoerende taak hebben (voorbeelden zijn de openbare nutsbedrijven, de Gemeentelijke Sociale Dienst, de Gemeentelijke Dienst Volkshuisvesting, enz.), hebben de afdelingen van de secretarie ook een beleidsondersteunende taak. Beleidsvoorstellen die door de diensten zijn opgesteld, worden door de secretarie-afdelingen beoordeeld, voordat ze ter goedkeuring aan het gemeentebestuur worden voorgelegd. Het Onderscheid tussen de bevolkingsboekhouding en de burgerlijke stand, dat zoeven besproken werd, heeft ook consequenties voor de formele positie van de Afdeling Bevolking c a . binnen de overheidsorganisatie. De afdeling is voor wat de bevolkingsregistratie betreft, geplaatst onder het gezag van het gemeentebestuur. Er is echter ook sprake van een onderschikking aan het ministerie van Binnenlandse Zaken, enerzijds via de wettelijke voorschriften, anderzijds via de-controle van de Rijksinspectie Bevolkingsregisters. Voorts is er een gezagsrelatie naar de griffie van de
50
provinde waarin de gemeente gelegen is, indien de afdeling gemachtigd is paspoorten uit te geven, en met het Centraal Bureau voor de Statistiek. Terzake van de burgerlijke stand is in eerste instantie verantwoording verschuldigd aan de Officier van Justitie, die eenmaal per jaar de registers van de burgerlijke stand onderzoekt. Terwijl de ambtenaren belast met de bevolkingsboekhouding benoemd worden door Burgemeester en Wethouders, worden de ambtenaren der burgerlijke stand benoemd door de Gemeenteraad en vervolgens beëdigd door de President van de Rechtbank. Zij nemen daarmee formeel een aparte plaats in. Wettelijk gezien is het zo, dat het Gemeentebestuur verplicht is de ambtenaren van de burgerlijke stand bij te staan in de uitoefening van hun taak. Binnen de Afdeling Bevolking c a . treft men gewoonlijk verschillende bureaus aan. Naast afzonderlijke bureaus voor het bevolkingsregister en de burgerlijke stand, komt men bureaus tegen voor militaire zaken en automatisering. Belangrijke ontwikkelingen Ofschoon de wet handmatige registratie op kaarten en in klappers voorschrijft, is daarnaast mechanische of automatische registratie toegestaan. Gezien de vele voordelen, zoals de snelheid van verwerking, het gemak waarmee mutaties kunnen worden aangebracht en selectieve lijsten kunnen worden geproduceerd, gebeurt dit in vele gemeenten ook. In de jaren '50 en '60 zijn tal van gemeenten overgegaan tot het gebruik van mechanische apparatuur voor de verwerking van metalen ponsplaatjes en/of kartonnen ponskaarten. Hiermee konden bewerkingen als sorteren, vergelijken en afdrukken seriegewijze worden uitgevoerd.
Aan
het eind van de jaren '60 deed de computer zijn intrede en kon-
den de verwerkingsmogelijkneden, qua snelheid, capaciteit en veelzijdigheid worden vergroot. In het verband van de SOAG (zie pag. 17) zijn achtereenvolgens verschillende systemen ontwikkeld. In feite kan men spreken van opeenvolgende generaties met steeds toenemende verwerkingsmogelijkheden. Men onderscheidt
:
le fase systeem : een klassiek ponskaarten-systeem waarmee een beperkt, aantal toepassingen geautomatiseerd kon worden verwerkt; 2e fase systeem : een in 1969 geïntroduceerd batch-systeem waarbij een aantal gegevens van de PK op magneetband wordt bijgehouden; de mutaties worden hier over een bepaalde periode verzameld en op een ponsband aangeleverd; de toepassingen van het systeem zijn ruimer; er kunnen bijv. ook mutatiestatistieken mee worden aangemaakt;
51
3e fase systeem : een meer uitgebreid batchsysteem, geïntroduceerd in 1972, dat een deel van de PK op magneetband of schijf bijhoudt; mutaties worden eveneens lijstgewijze ingevoerd; dit sys teem maakt het mogelijk mutaties te rapporteren aan abon nementhouders; door een koppeling, in 1975, aan het vast goedsysteem kan het eveneens gebruikt worden t.b.v. de gemeentelijke Onroerend Goed Belastingen; 4e fase systeem : een online systeem waarin de hele PK is opgenomen en mu taties per dag kunnen worden aangebracht; via een beeld scherm aan de balie kunnen gegevens over een persoon wor den opgeroepen, of selecties worden gemaakt; tevens kunnen gegevens worden afgedrukt op standaardformulieren die o.a. aan de burger worden uitgereikt (bijv. een bewijs van op name in het persoonsregister). Tussen deze systemen bestaan overigens nog overgangen. Op dit moment komt men naast 3e en 4e fase systemen ook het '3e fase plus' systeem tegen, een 3e fase systeem dat echter de mogelijkheid van online raadpleging en ('uit gesteld') muteren bezit. Per fase zijn nog weer verschillende varianten van het algemene SOAGsysteem ontwikkeld, al naar gelang de beschikbare hardware en regionale gebruikerswensen. Behalve door regionale centra die tot het SOAG behoorden, zijn ook tal van systemen ontwikkeld door particuliere leveranciers en door de grotere gemeen ten. Deze vertonen overwegend trekken van het 3e of 4e fase systeem. Er zijn naast overeenkomsten ook allerlei verschillen, o.a. samenhangend met de ge bruikte apparatuur. In een aantal gevallen is sprake van 'interne' verwerking, d.w.z. binnen de eigen gemeenten. In andere gevallen is sprake van 'externe' verwerking bij een automatiseringscentrum, of van een gecombineerde vorm van verwerking. In totaal zijn er bijna 30 systemen op de markt, aangeboden door 16 leveran ciers. Onder de leveranciers nemen de 8 regionale automatiseringscentra een voorname plaats in; zij nemen ook een groot deel van de externe en gemengd extern/interne verwerking voor hun rekening. 16 ' Alles bij elkaar hadden thans 385 gemeenten een enigerlei geautomatiseerde bevolkingsregistratie in gebruik of in bestelling. Zij bestrijken daarmee ca. 11,7 miljoen inwoners (bijna 85% van de totale bevolking). ι 7) ' Vanzelfsprekend is het gebruik van een handmatig systeem naast een automatisch registratiesysteem weinig efficiënt. In feite moet thans een grote hoeveel heid dubbel werk worden gedaan, waarvan een deel op zeer arbeidsintensieve
52
wijze. Het beleid van de centrale overheid is erop gericht de verplichting tot handmatige registratie in de toekomst te laten vervallen en in de plaats daarvan geautomatiseerde registratie in te voeren. Het aanvankelijke plan voor een landelijk opgezette Centrale Persoonsadministratie
(CPA) is na kri-
1 g)
tiek vanuit de gemeenten en het parlement opgegeven.
De gedachten gaan
nu uit naar een systeem waarin de gemeenten elk hun eigen registraties voeren, maar periodiek gegevens afdragen aan andere instanties via een gemeenschappelijk communicatie-netwerk. Men spreekt in dit verband van Gemeentelijke Bevolkingsadministratie
(GBA). "'
Een dergelijke wijziging van de bevolkingsregistratie zal niet alleen tot een aanzienlijke efficiency-verhoging leiden, maar tevens nopen tot ingrijpende veranderingen in de structuur van de Afdeling Bevolking. Indirect zal dat gevolgen kunnen hebben voor de kwaliteit van het werk gezien vanuit de ambtenaar en voor de werkgelegenheid. Los van het voorgaande zal de privacy van de burger in het geding kunnen komen, vooral door de toegenomen mogelijkheid lokale, regionale en/of landelijke bestanden aan elkaar te koppelen. Al eerder werd erop gewezen dat het in Nederland nog steeds ontbreekt aan wetgeving inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Aan een dergelijke wetgeving is vanaf 1968 gewerkt, doch het uiteindelijk resultaat, het in 1981 ingediende Ontwerp van Wet op de Persoonsregistratie (WPR), is in verband met de vele punten van kritiek die erop zijn geuit, aangehouden. 2 0' ) Thans is een interim-beleid van kracht, waarin de privacy-bescherming aan de lagere overhelden is overgelaten. Men ziet dan ook dat vele gemeenten een eigen privacy-verordening hebben opgesteld, meestal naar het voorbeeld van de model-verordening van de VNG. Er is echter een nieuw wetsvoorstel te verwachten. 21 ' Van belang voor de privacy is verder nog dat de registratie door de gemeenten in de toekomst zai moeten geschieden op basis van een algemeen geldig persoonsnummer.
2
'
3.2.2. Casebeschrijving Datahagen Algemeen Met zijn 147.000 inwoners behoort Datahagen tot de grotere gemeenten in Nederland. Binnen de gemeentegrenzen is een universiteit gehuisvest, hetgeen o.a. door de grote mobiliteit van studenten een extra last voor het gemeentelijk apparaat betekent, met name bij de Afdeling Bevolking. Het aantal personeelsleden dat bij de gemeentelijke instanties werkzaam is, bedraagt ca. 2.000. Daarvan zijn 350 personen werkzaam bij de secretarie. De Afdeling Bevolking c a . telt ruim 40 personeelsleden.
- 53
De Raad (39 leden) heeft een centrum-linkse signatuur. Het College van B&W telt 6 leden; de wethouders vertegenwoordigen het CDA, de PvdA en D'66. Om de moeilijke financiële positie het hoofd te bieden, voert de gemeente een bezuinigingsbeleid waarin o.a. getracht wordt het personeelsbestand binnen vier jaar met 4% in te krimpen. De Afdeling Bevolking heeft in het kader hiervan reeds aan formatie moeten inleveren. Een tweede punt in het organisatiebeIeid is het voornemen per 1 januari 1985 de gemeente-secretarie te reorganiseren. Na de reorganisatie zullen de secretarie-afdelingen grotendeels bij de gemeentelijke diensten zijn ondergebracht. Deze indeling leidt tot kortere communicatielijnen en, naar men verwacht, een meer efficiëntere werkwijze. Er zal wel een centrale staf overblijven die de algemene beleidslijnen bewaakt. Daarvan zal een nieuw te vormen Afdeling Beleidsplanning, Organisatie en Automatisering een belangrijk onderdeel uitmaken. De gemeentelijke automatisering is begonnen met het gebruik van de computer voor financieel-administratieve taken, aan het eind van de jaren zestig. Nadien zijn computers op tal van andere plaatsen ingezet. Lange tijd heeft het ontbroken aan duidelijke uitgangspunten voor de automatisering en aan de noodzakelijke coördinatie. Het voornaamste oogmerk bij de automatisering is geweest: vergroting van de kwaliteit van de 'taakvervulling van de betreffende afdeling of dienst. Later is de nadruk meer komen te liggen op handhaving van kwaliteit en produktiviteit bij teruglopende financiële en personele middelen. De dienstverlening zoals de burger die ervaart is geen zelfstandig punt in het automatiseringsbeleid geweest; hooguit heeft men bepaalde aspecten (zoals het beperkt houden van fouten in rekeningen van de nutsbedrijven) als randvoorwaarden opgevat. Ook heeft de kwaliteit van het werk van de ambtenaar nauwelijks een rol gespeeld. Wat het personeel betreft heeft eigenlijk alleen de handhaving van de werkgelegenheid als randvoorwaarde gegolden. Sinds enkele jaren kan gesproken worden van een meer beleidsmatige aanpak van de automatisering. In 1982 is voor het eerst een gemeentelijk automatiseringsplan opgesteld dat in 1983 in de Gemeenteraad is behandeld. Meer recent heeft een inventarisatie van informatiebehoeften plaatsgevonden, die het vertrekpunt moet vormen voor een toekomstig informatiebeleid. Een dergelijk beleid zal implicaties hebben voor de automatisering, o.a. op het punt van integratie van verschillende computer-toepassingen.
54
Binnen de nieuwe gemeentelijke organisatie zal een centrale afdeling Beleidsplanning, Organisatie en Automatisering worden gecreëerd, met daarbinnen een Bureau Automatisering. Dit bureau (3 medewerkers) zal beleidsvoorbereidend en coördinerend optreden en o.a. contacten onderhouden met de verschillende systeembeheerders binnen de diensten. Er bestaat reeds enkele jaren een Stuurgroep Automatisering, voorgezeten door een wethouder, die de beleidsvorming behartigt. Wat de aanpak van automatiseringsprojecten betreft, heeft zich tot dusver geen vaste lijn uitgekristalliseerd. Pogingen het personeel bij de projecten te betrekken hebben weinig resultaat. Vaak komt men niet verder dan het niveau van staf en leidinggevenden. De rol van de vakbonden is ook zeer beperkt: zij stellen zich weinig eisend op. Voor hen dienen zich ook weinig strijdpunten aan. De werkgelegenheid staat bij de automatisering niet rechtstreeks ter discussie. Voorzover van functiewijziging sprake is, rijst pas achteraf de kwestie van de honorering die bovendien nogal eens hoger uitvalt. De noodzaak van scholing, in de vorm van een taakgerichte cursus of een cursus computergebruik, komt veelal pas bij de introductie van apparatuur aan de orde. Er zijn geen scholingsactiviteiten die erop gericht zijn betrokkenheid bij de automatisering te kweken. Van een dienstverleningsbeleid is bij Datahagen geen sprake. Wel wordt incidenteel de aandacht op de dienstverlening gevestigd, bijvoorbeeld naar aanleiding van klachten. Een onderwerp dat meer beleidsmatig benaderd is, is de privacy-bescherming. Er is op basis van het 'VNG-model' een privacy-reglement ontworpen dat de burger o.a. inzage- en correctierecht verleent. Dit reglement is overigens nog niet definitief vastgesteld. Aan de effectiviteit ervan wordt overigens getwijfeld, vanwege de uitzonderingen en de problematiek van een adequaat toezicht. Organisatie Het organisatieschema van de Afdeling Bevolking c a . is opgenomen in Afbeelding 4. Nadere gegevens over taken en personele bezetting zijn opgenomen in Bijlage 6. De afdeling bestaat uit vier bureaus (Bureau A t/m D) waarvan Bureau A weer in drie secties is onderverdeeld. Aan het hoofd van elk bureau staat een chef bijgestaan door een plaatsvervanger. Binnen de afdeling is sprake van een tamelijk vergaande, overwegend functionele afsplitsing van taken. Deze taaksplitsing blijkt vooral bij sectie I, waar de meer routineuze loket- en mutatiewerkzaamheden duidelijk gescheiden zijn van het verstrekken van inlichtingen.
55
De werkzaamheden zijn vrij sterk gestandaardiseerd en geformaliseerd. Veel ligt vast in werkprocedures, waarvan slechts binnen bepaalde grenzen mag worden afgeweken. In elk geval dient het wettelijke
(tot in detail) voorge
schreven resultaat gelijk te zijn, De nieuwe regeling van het automatiseringscentrum inzake een efficiënter gebruik van de computertijd
(zie verder pag. 5 7 ) , zal naar alle waarschijn
lijkheid een grotere standaardisatie vergen. Bureau D is bezig met het ont wikkelen van richtlijnen op dit terrein. Binnen de afdeling komen allerlei overlegstructuren voor, waaronder het Chefsoverleg. Niettemin bestaat de indruk dat de besluitvorming vrij sterk gecentraliseerd is. Opgemerkt zij nog dat bij de afdeling een vrij groot aantal tijdelijke krachten werkzaam is, aangesteld in het kader van de zgn.
'werkverruimende
maatregel'. De aanstelling heeft plaatsgehad in samenspraak met het Geweste lijk Arbeidsbureau en kan in verband gezien worden met het verlies van for matieplaatsen ten gevolge van het gemeentelijk bezuinigingsbeleid
(4%opera
f i e) .
Het aantal cliënten, dat jaarlijks ecu bezoek aan de afdeling brengt, be draagt ongeveer 70.000. Hiervan betreft 36" mutaties
(.verhuizing, geboorte,
overlijden, e t c ) , 22% reisdocumenten, 21% uittreksels persoonsregister, 19?. rijbewijzen en 2% verklaringen omtrent het gedrag. Ruim 6.000 burgers maken gebruik van de diensten van de Burgerlijke Stand.
Afbeelding 4. Organisatiestructuur Afdeling Bevolking o.a. Datahagen
Hoofd
Secretariaat
Bureau Β
Bureau A
Sectie I
Sectie II
Sectie III
Bureau C
Bureau D
Automatisering Voordat de computer werd ingeschakeld kende men op de Afdeling Bevolking c a . van Datahagen een mechanisch ponskaarten-systeem. Het eerste geautomatiseerde systeem was het 3e fase SOAG-systeem, waarover men de beschikking kreeg na aansluiting bij het automatiseringscentrum in de regio in 1972. Bij dit systeem was, zoals reeds bleek, sprake van bestanden op magneetband en mutatieverwerking en -rapportage door het centrum. Bij de overgang naar een '3e fase plus' systeem in 1979, ontstond de mogelijkheid de bestanden vanaf terminals on-line te raadplegen en tevens gegevens af te drukken. On-line mutatieverwerking is mogelijk sinds de introductie van het 4e fase-systeem, begin 1984. De keuze voor het. SOAG-bevolkingssysteem is een vanzelfsprekend uitvloeisel geweest van de nauwe persoonlijke betrokkenheid bij het SOAG van het voormalige hoofd van de afdeling. Van een expliciete afweging van voor- en nadelen ten opzichte van andere op de markt zijnde systemen lijkt geen sprake te zijn geweest. De invoering kwam voor het personeel niet onverwacht. De positie en opvattingen van het afdelingshoofd waren bekend. Verder werd er regelmatig in het Afdelingsoverleg over gesproken; overwegend in de vorm van mededelingen. Was men behoorlijk geïnformeerd, van invloed op de gang van zaken was beslist geen sprake. Wel kwam het voor dat via informele contacten met 'mensen van de automatisering' suggesties werden gedaan en wijzigingen werden aangebracht. De conversie van de bestanden is voor de medewerkers vrijwel onopgemerkt voorbijgegaan; men had daar weinig mee te maken. Slechts een klein aantal personen die direct en bijna uitsluitend met automatisering te maken hebben - dit zijn de medewerkers van Bureau D - hebben een opleiding bij het automatiseringscentrum gevolgd. Alle overige medewerkers hebben het systeem al doende, d.w.z. met vallen en opstaan, moeten leren bedienen. Eventuele klachten over de werking van het systeem kunnen in het regionaal gebruikersoverleg ingebracht worden. Aan dit overleg neemt een groot aantal gemeenten binnen de regio deel. Van iedere gemeente komt een chef van de afdeling, alsmede een deskundige. Verder zijn er deelnemers namens het automatiseringscentrum. In het overleg worden voorstellen gedaan voor eventuele verbeteringen en maakt men afspraken over te gebruiken codes e.d. Er worden slechts spaarzaam wijzigingen in het huidige systeem aangebracht. Het beschikbare budget wordt gereserveerd voor onderhoud en voor het ontwikkelen van een nieuw systeem, dat gebruikersvriendelijker moet zijn, het
57
muteren nog gemakkelijker maakt en meer gegevens verschaft. Tevens moet het koppelingen met systemen van andere diensten mogelijk maken. Tenslotte nog een opmerking over de veranderde kostenberekening van het au tomati ser ingscentrum. Voorheen bracht het centrum één vast bedrag voor het gebruik van het systeem in rekening, maar sinds 1 januari 1984 worden de kosten berekend aan de hand van de gebruikte computertijd. Als de afdeling kans ziet beneden de toegewezen capaciteit te blijven is zij goedkoper uit, komt zij daar boven uit, dan wordt het duurder. Uitrusting en werkwijze Het gebruikte systeem omvat een reeks bestanden en een aantal bedieningspro gramma's. De belangrijkste bestanden zijn het persoonsregister en het woning register. Dit laatste wordt automatisch bijgewerkt indien een mutatie in het persoonsregister daartoe aanleiding geeft. Verder zijn er nog de registers van de burgerlijke stand. In de nabije toekomst zullen nog een paspoorten en een leerlingenregister worden toegevoegd, het laatste rechtstreeks gekop peld aan het persoonsregister. De verwerking valt in drie categorieën uiteen: raadplegen van de bestanden en printen van documenten; aanbrengen van mutaties ; aanmaken van lijsten. 1) Raadplegen/printen Dit gebeurt hoofdzakelijk in samenhang met de werkzaamheden aan de lo ketten, binnen Bureau A. Voor Sectie I gaat het enerzijds om de verstrek king van allerlei documenten (bijv. een uittreksel uit het bevolkingsre gister) anderzijds om de verstrekking van inlichtingen over personen, adressen e.d. Bij Sectie II is sprake van de aanmaak van reisdocumenten. Het inlichtingenwerk geschiedt deels met behulp van het geautomatiseerde systeem, deels op basis van het. handmatige bestand. Ook Bureau Β (burger lijke stand) gebruikt het systeem voor raadpleging en aanmaak van docu menten, zij het op zeer beperkte schaal. De oorzaak voor het verschil is gelegen in het feit dat de registers van de burgerlijke stand slechts gedeeltelijk in het geautomatiseerde systeem opgenomen zijn. Binnen Bureau A beschikt Sectie I over 3 terminals en i printer; Sectie II bezit 1 terminal met 1 speciale paspoortenprinter. Bureau Β heeft geen eigen apparatuur. Gegevens over geregistreerde burgers kunnen worden opgeroepen door het invoeren van:
58
- geboortedatum - eerste drie letters van do achternaam. Moet een document worden aangemaakt dan wordt een lay-out code ingevoerd, waarmee de aard van het document wordt bepaald. Voor paspoorten worden vervolgens nog lichaamslengte en kleur van de ogen van de aanvrager ingevoerd. Het afdrukken van het document vindt plaats nadat de gegevens zijn geverifieerd en een 'send'-opdracht is gegeven. Ten behoeve van het inlichtingenwerk worden wel gegevens opgeroepen over groepen personen die aan bepaalde voorwaarden voldoen: bijvoorbeeld alle bewoners van een straat. Bij dit soort van gebruik moeten, volgens bepaalde regels, 'zoekargumenten' worden ingevoerd. Dit werk stelt hogere eisen aan het personeel, onder andere omdat met beperkingen rekening moet worden gehouden (60 items per keer) en zuinig moet worden omgesprongen met computertijd. 2) Muteren Mutaties worden in het kaartbestand aangebracht door Bureau A, Secties I en II. Bureau D zorgt vervolgens voor de mutaties in de geautomatiseerde bestanden. Aanvankelijk had Bureau D de beschikking over twee ponsbandmachines, waarmee de mutaties op een ponsband konden worden gezet. Deze ponsbanden werden dagelijks naar het regionale automatiseringscentrum opgestuurd. Begin 1984 zijn deze machines vervangen door 2 terminals met printer. De werkwijze bij het muteren per ponsband was als volgt: - sorteren van mutaties naar mutatiesoort; - ponsen van mutaties, elk bestaande uit een openingsteken, een administratienummer, de mutatie zelf, een sluitingsteken; - controleren (door een andere medewerker) van leesbare output; - corrigeren van fouten. De foutencorrectie vond achteraf plaats door alsnog de juiste gegevens te ponsen met een hoger 'cyclenummer'. Het on-line muteren verloopt op soortgelijke wijze. Het systeem biedt echter mogelijkheden tot een controle op de openings- en sluitingstekens en hèt administratienummer en het terugroepen van foutieve mutaties voor verbetering. Als de mutaties verzonden zijn worden ze 's nachts bij het automatiseringscentrum verwerkt. Het resultaat van die verwerking wordt via een uitdraai aan Bureau D meegedeeld. Deze uitdraai bestaat uit een fouten- en signa-
59
leringslijst. Eventuele foutieve mutaties kunnen worden hersteld door ze als nieuwe mutatie in te voeren. 3) Aanmaken van lijsten Deze toepassing van het geautomatiseerde bevolkingssysteem levert onge twijfeld het grootste efficiencyvoordeel op. Het betreft massale gege vensverwerking voor verschillende doeleinden, zoals: verhuizingen (Bureau A, Sectie II) ; geneeskundig bevolkingsonderzoek
(Bureau A, Sectie III);
oproepen van dienstplichtigen (Bureau C ) ; mutatierapportage aan abonnementhouders (Bureau D ) . Voor de aanmaak van dergelijke overzichten worden opdrachten aan het au tomatiseringscentrum verstrekt. De output komt bij het betreffende be drijfsonderdeel terecht, die voor de verdere verwerking verantwoordelijk heid draagt. Kwaliteit van de arbeid Het organisatieklimaat bij de Afdeling Bevolking c a . van Datahagen wordt niet onverdeeld gunstig beoordeeld. Over het algemeen menen de ambtenaren
23)
slechts in zeer beperkte mate bij de besluitvorming betrokken te worden, ook al bestaan er verschillende vormen van overleg. De mogelijkheden van onderling contact tijdens het werk zijn vrij beperkt en als men onderling contacten heeft, zijn dat meer informele dan werkcontacten. Verder komen nog al eens conflicten voor. Waarschijnlijk zijn zowel structurele factoren (waaronder grootte, aantal hiërarchische niveaus, sterke standaardisatie van het werk e.d.), als de manier van leidinggeven door de individuele chefs, verantwoordelijk voor de werksfeer. De medewerkers ervaren vrij grote verschillen tussen de afdelingsonderdelen: bij Sectie II en Bureau Β heeft men bijvoorbeeld de indruk meer invloed op het reilen en zeilen te hebben dan bij de andere onderdelen. De geringe werkcontacten zijn wellicht terug te voeren op de geringe onderlinge afhankelijkheid van de ambtenaren, die'inherent is aan de functieindeling. De aard van het werk speelt ook een rol: het zgn. 'beeldschermwerk' en het mutatiewerk vergen nu eenmaal weinig overleg. De taakinhoud wordt in doorsnee iets gunstiger beoordeeld. Het werk wordt als redelijk afgerond ervaren, het verschaft relatief veel informatie over het arbeidsresultaat, er is een vrij constant werkaanbod zonder duidelijke piekbelastingen of leegloop. Wel valt op dat het werk nogal gestandaardi seerd is: veel van wat er moet gebeuren, ligt vast in procedures.
60
Kijkt men naar het typische beeldschermwerk, dat een direct uitvloeisel is van de automatisering, dan komt een wat ander beeld naar voren. Hier kan van duidelijk kort-cyclische en routinematige arbeid gesproken worden. Met name het langdurige beeldschermwerk (t.b.v. inlichtingen en mutatieverwerking) wordt als saai en vermoeiend beleefd. De variatie in het werk is gering en men ervaart de taken niet zo zeer als afgerond. Op aanwezige bekwaamheden wordt slechts een beperkt appèl gedaan. Verder is hier de standaardisatie erg groot: men kan het werk over het algemeen maar op één manier verrichten. Wel krijgt men vrijwel direct en bijna constant feedback over het verrichte werk. In het algemeen is men over de geautomatiseerde werkwijze wel redelijk tevreden. Het systeem werkt snel en soepel. De vervanging van de ponsmachine door terminals met printers werd als een verbetering gezien, onder andere vanwege de verminderde geluidsoverlast en grotere flexibiliteit van foutafhandeling. Er zijn echter ook wel klachten. Down-gaan van het systeem - wat overigens niet meer zo vaak voorkomt sinds het automatiseringscentrum een nieuwe verwerkingseenheid in gebruik heeft genomen - is erg storend. Er ontstaat extra werkdruk door het vele handwerk, er moeten meer personen bijspringen aan de balie en er is weinig begrip bij de cliënten. Down-gaan levert meer contacten tussen de medewerkers op, maar tegelijk ook meer spanningen. Verder zijn er klachten over de opmaak van beeldschermen en over de te geringe printcapaciteit. De meeste van de problemen lijken van voorbijgaande aard te zijn. De tevredenheid en de betrokkenheid bij het werk zijn redelijk te noemen. Voorzover er verschillen zijn, vertonen die weinig samenhang met de inhoud van het werk. Zij houden eerder verband met de onderlinge omgang en het aantal conflicten. Hetzelfde geldt voor de, overigens beperkte, verloopgeneigdheid. Klachten over gezondheid, stress en werklast komen hier, over het geheel genomen, niet veel voor. Een ongunstige uitzondering vormt Bureau D, dat vooral met mutatieverwerking belast is. Hier is o.a. de tevredenheid geringer, komen meer gezondheidsklachten voor en worden meer conflicten waargenomen. Dit zou wellicht met de aard en organisatie van de werkzaamheden kunnen samenhangen: langdurig, vermoeiend beeldschermwerk, controle op fouten in eikaars werk, enz. Kwaliteit van de dienstverlening Onder de cliënten die aan het onderzoek hebben meegewerkt
;
, overwegend
aanvragers van reisdocumenten, heerst in het algemeen een grote mate van
- 61 -
tevredenheid over de dienstverlening. De invloed van de automatisering op de dienstverlening is op twee manieren zichtbaar. Allereerst is er een toename van de snelheid van dienstverlening, met name bij de vervaardiging van uittreksels en paspoorten. Paspoorten hebben nog slechts een produktietijd van 15 minuten. Zij kunnen direct door de cliënt worden meegenomen. Hiernaast valt een zekere verarming van het contact tussen ambtenaar en cliënt te bespeuren, nu als regel zeer beperkte informatie voldoende is om het gewenste resultaat te verkrijgen (geboortedatum en drie letters). Gecombineerd met de korte duur ervan maakt dit het contact kort en zakelijk, hoewel niet onvriendelijk. Een en ander past overigens in het beleid van de afdeling, dat erop gericht is de cliënten zo snel mogelijk te helpen. En het wordt in het algemeen door de cliënten op prijs gesteld. Of de betrouwbaarheid van de dienstverlening door automatisering toeneemt is moeilijk te zeggen. Enerzijds is het zo dat als een cliënt eenmaal goed in het geautomatiseerde bestand is opgenomen, dit ook zo blijft. Anderzijds: het voeren van twee bestanden naast elkaar verhoogt de kans op fouten. Uit de antwoorden van de geënquêteerde cliënten blijkt overigens, dat men maar heel zelden met fouten te maken krijgt. Een ander aspect van betrouwbaarheid is gelegen in de bedrijfszekerheid van het geautomatiseerde systeem. Nu is het nog zo dat wanneer het systeem niet beschikbaar is ('down gaat'), teruggegrepen kan worden op het kaartbestand, hetgeen slechts een stagnatie in de afhandeling van cliënten betekent. In de toekomst zal dat niet meer mogelijk zijn en kan de amotenaar de burger niet meer van dienst zijn. De duidelijkheid van de verantwoordelijkheid is voor cliënten niet erg groot. De meesten van hen weten niet goed bij wie zij met klachten over de dienstverlening terecht zouden kunnen. Eveneens is men niet of nauwelijks op de hoogte van de beroepsprocedures die er zijn, wanneer iets geweigerd wordt. De automatisering vergroot in een aantal gevallen de ondersteuning die aan cliënten geboden wordt. Bij verhuizing behoeft de cliënt bijvoorbeeld alleen zijn nieuwe adres op het betreffende formulier in te vullen; het oude adres wordt er door de printer op geplaatst. Een bijzondere vorm van ondersteuning vloeit voort uit de medewerking die de afdeling verleent aan het geneeskundig bevolkingsonderzoek
(m.n. op cervix- en mamma-carcinoom) dat
in de gemeente wordt verricht. Zonder automatisering zou waarschijnlijk geen assistentie aan dergelijk onderzoek kunnen worden gegeven, omdat dan een selectie van een bepaalde bevolkingsgroep per wijk te veel moeite zou kosten.
- 62
De informatieverstrekking van de afdeling wordt als redelijk goed ervaren. Zelfs blijkt er telefonisch informatie aan cliënten te worden verstrekt. Een belangrijk aspect van de dienstverlening, dat al eerder ter sprake kwam, is de bescherming van de privacy. De Afdeling Bevolking c a . heeft de wettelijke verplichting gegevens aan overheidsinstanties te leveren. Ook worden gegevens aan andere instanties geleverd zoals kerken, kruisverenigingen e.d. Dit gebeurt (nog) voornamelijk door middel van papieren mutatierapportages en formulieren. Een uitzondering hierop vormt de Gemeentelijke Sociale Dienst (in de nabije toekomst ook de Gemeentelijke Belastingdienst), die de beschikking heeft over een terminal welke direct op het persoonsregister is aangesloten. Deze dienst kan alleen over een zeer beperkt aantal gegevens beschikken, de zgn. NAW-gegevens (naam, adres, woonplaats, geboortedatum). Verder mag zij alleen gegevens opvragen van bij haar geregistreerde personen. Elke opvraag van gegevens wordt door het automatiseringscentrum op een tape ('login-tape') geregistreerd, welke wordt gecontroleerd door de Gemeentelijke Accountantsdienst. Opvallend is, dat er vrij veel cliënten zijn, die niet weten dat de afdeling gegevens over hen doorgeeft aan andere instanties. Over het algemeen hebben de cliënten vertrouwen in de integriteit van de afdeling, misschien één van de redenen waarom men zich ook niet al te druk maakt over de bescherming van de privacy. Een zekere passieve houding, in deze, aan de kant van het publiek kan niet ontkend worden. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat men nauwelijks geïnteresserd is in hetgeen feitelijk geregistreerd is. Opvallend is dat men ook niet op de hoogte is van het inzage- en correctierecht. Tenslotte is de houding van de ambtenaar van belang. Deze is zich er niet zozeer van bewust dat met privacy-gevoelig materiaal wordt omgegaan. Blijkbaar raakt men daar na enige tijd zo aan gewend, dat de betekenis van het materiaal verzwakt. 3.2.3. Casebeschrijving Handbergen Algemeen De thans volgende casebeschrijving heeft betrekking op een Afdeling Bevolking c a . die voor de bevolkingsregistratie gebruik maakt van mechanische hulpmiddelen, i.e. ponsplaatjes en bijbehorende verwerkingsapparatuur. Deze beschrijving is opgenomen voor vergelijkingsdoeleinden. Zij laat zien hoe de werkzaamheden verlopen bij een nog niet geautomatiseerde afdeling en tevens hoe de toekomstige automatisering wordt benaderd.
- 63
Handbergen is een gemeente met 32.000 inwoners, gelegen in een landelijke omgeving. Ook deze gemeente heeft een universitaire onderwijsinstelling binnen haar grenzen. Het aantal personeelsleden bedraagt ca. 350. Hiervan werken ca. 100 personen bij de Gemeentesecretarie waarvan 12 bij de Afdeling Bevolking c a . Op de Afdeling Bevolking na, zijn de secretarie-afdelingen allemaal in één gebouw gehuisvest. De Gemeenteraad bestaat uit 23 leden. Het College van B&W telt 5 leden. Het is van links politieke signatuur; de wethouders vertegenwoordiger de PvdA, D'66 en een samenwerkingsverband van PSP, PPR en CPN. Ook de gemeente Handbergen kampt met een slechte financiële situatie; er is een tekort op de begroting voor 1985 geconstateerd van 1,8 miljoen. Om aan de benarde situatie het hoofd te bieden, heeft het College van B&W in 1983 een extern adviesbureau in de arm genomen, dat een onderzoek heeft gedaan naar de personele capaciteit bij de gemeentelijke organisatie. Het onderzoeksverslag geeft aan in hoeverre de personele capaciteit teruggebracht kan worden en op welke punten de gemeentelijke organisatiestructuren veranderd zouden kunnen worden. Onder andere wordt herstructurering van de Gemeentesecretarie ten behoeve van een efficiëntere besluitvorming aanbevolen. Met het formuleren van een automatiseringsbeleid heeft men een begin gemaakt. Handbergen heeft zich in 1970 aangesloten bij een automatiseringscentrum voor de administratie van de salarissen. Later heeft men daar ook de onroerend goedbelasting ondergebracht. Van automatisering is verder sprake bij de Gemeentelijke Sociale Dienst. De voorlopers van de daar geplaatste computer waren boekhoudmachines. Toen de huidige computer geïnstalleerd werd, bleek er nog ruimte over te zijn; dat maakte het voor de Afdeling Woonruimtezaken mogelijk er eveneens gebruik van te maken. Alles bij elkaar is sprake geweest van veel incidentele beslissingen. Om dit in de toekomst te vermijden en na te gaan wat binnen de gemeente nog meer geautomatiseerd kan worden, heeft men ook hier een extern adviesbureau ingeschakeld. Verder heeft B&W aan een gemeentelijke werkgroep opdracht gegeven de gemeentelijke automatisering in haar totaliteit te bekijken. In samenwerking met het adviesbureau heeft de werkgroep een inventarisatie gemaakt van de stand van zaken bij de automatisering binnen de gemeente. Verdere stappen moeten echter nog gezet worden. Eén van de zaken waarvan men vindt, dat die hoognodig geautomatiseerd moet worden, is de bevolkingsboekhouding. Het ziet er naar uit dat daarvoor aansluiting gezocht zal worden bij het regionaal automatiseringscentrum. Eén van de respondenten gaf te kennen dat dit reeds per 1 januari 1985 het geval zou moeten zijn.
64 -
De vakbonden spelen in het automatiseringsproces binnen de gemeente Handbergen nauwelijks een rol. Als de bonden ingeschakeld worden, dan gaat het vooral om zaken op het gebied van de rechtspositie van de ambtenaren. Zaken als kwaliteit van de arbeid en dienstverlening komen in het Georganiseerd Overleg niet aan de orde. Er wordt geautomatiseerd en gereorganiseerd zonder een sociaal statuut of iets dergelijks; wel. heeft de burgemeester de toezegging gedaan dat één en ander zonder gedwongen ontslagen zal verlopen. De indruk bestaat, dat er in beleidsmatig opzicht niet veel aandacht aan kwaliteit van de dienstverlening wordt geschonken. Er is geen gemeentelijk privacy-reglement, maar er is wel door B&W aangegeven wat wel en wat niet gepubliceerd mag worden. Organisatie De structuur van de Afdeling Bevolking c a . is vrij eenvoudig: - Hoofd van de Afdeling; - twee Zaalchefs (formeel niet als zodanig erkend); - 4 Ambtenaren Burgerlijke Stand ; - 5 Ambtenaren Bevolking. Naast deze bezetting zijn er nog 5 part-time ambtenaren van de Burgerlijke Stand, die zich uitsluitend met huwelijksvoltrekkingen bezighouden. Buiten deze ambtenaren zijn er in totaal 12 personen op de afdeling werkzaam. De taakverdeling tussen de medewerkers is weinig scherp. Dit hangt samen met de veelheid aan taken, die alle een verschillend tijdsbeslag vergen. Men vervangt elkaar en helpt elkaar onderling. Dit gebeurt spontaan, zonder tussenkomst van de chef, tenzij er meer dan een dag werk mee gemoeid is. Het takenpakket is bij de afdeling overigens iets uitgebreider dan meestal het geval is; er worden' namelijk ook administratieve werkzaamheden t.b.v. de gemeentelijke begraafplaats verricht. De standaardisatie- en formalisatiegraad is voor een ambtelijke organisatie vrij laag. Er zijn wel werkprocedures op schrift gesteld, maar die spelen bij de dagelijkse taakuitoefening nauwelijks een rol. Wat de manier van leidinggeven betreft, hebben de medewerkers niet het gevoel dat er een chef boven hen staat. Dat komt o.a. door de zelfstandigheid die het werk biedt. Er is wel overleg op de afdeling, maar eigenlijk alleen van persoon tot persoon. Daar is niet iedereen tevreden over: in het dagelijkse werk zijn er zaken die eigenlijk iedereen zou moeten weten en die moet
65
men nu 'via-via' horen. Er is enige tijd sprake geweest van een werkoverleg, maar daar kwam weinig uit. Jaarlijks bezoeken ongeveer 24.000 cliënten de afdeling. Het betreft 36% mutaties (verhuizing, geboorte, overlijden, e t c , 28% uittreksels persoonsregister, 15% reisdocumenten, 15% rijbewijzen, 4% verklaringen omtrent inkomen en vermogen en 2% verklaringen omtrent het gedrag. Een krappe 4.000 burgers doet jaarlijks een beroep op de ambtenaren van de burgerlijke stand. Automatisering De eerste stap op weg naar een mechanische bevolkingsregistratie bestond in de introductie van een IBM-ponskaarten-systeem. Dit is in 1964 vervangen door een systeem met metalen ponsplaatjes. In de beginperiode had de afdeling slechts de beschikking over een klein 'afslag-apparaatje'. Ten tijde van verkiezingen of bij andere massale verwerkingen kwam een wagen van de leverancier voorrijden met krachtiger apparatuur. In 1969 heeft men zelf een ponsmachine voor mutaties aangeschaft. En in 1976 is men overgegaan tot de aanschaf van een ' selectie-afdruk-machine'. Van enigerlei automatische registratie is nog geen sprake. Wel is, zoals bleek, in de nabije toekomst automatisering te verwachten en heeft zeer onlangs het proces van voorbereiding een aanvang genomen. Dat de automatisering hier relatief laat plaatsvindt is mede het gevolg van de terughoudende opstelling van hen die gedurende lange tijd de leiding van de afdeling in handen hadden. De medewerkers van de afdeling weten dat er over automatisering gedacht wordt, maar men is er zelf niet bewust mee bezig. Men wacht af en heeft niet de neiging informatie te vragen, of initiatieven te nemen. Vooral de ouderen kijken er afstandelijk tegenaan. De algemene opinie is: we zitten er niet op te wachten, de afdeling loopt nu goed, we zien er geen voordelen in, we zijn er niet bij betrokken. Van een actief aandeel in de besluitvorming en een goed geïnformeerd zijn is dan ook geen sprake. Uitrusting en werkwijze De Afdeling Bevolking c a . van Handbergen werkt nog steeds met het mechanische ponsplaatjes-systeem. Een ponsplaatje is een metalen plaatje, waarop door middel van een ponsmachine allerlei gegevens over een inwoner worden geponst. Het ponsplaatjesbestand is georganiseerd als een verkiezingsregister. Het is als volgt opgebouwd: stemdistrict, straat, naam. Met de selectie-afdrukmachine is het mogelijk om een selectie uit het bestand te maken en die op papier af te drukken. Aan de bovenkant van de plaatjes zijn daartoe bepaalde
66 -
kentekens aangebracht. Het maken van selecties is een vrij arbeidsintensief werk; daarom wordt het bestand in één keer voor diverse doeleinden doorgelopen. Het programmeren van de selectiemachine gebeurt met behulp van stroomdraden en pluggen, die op een speciale manier, op grond van een schema, geschakeld moeten worden - net als bij een ouderwetse telefooncentrale. De kennis nodig voor het werken met deze selectie-afdruk-machine is nog slechts bij één persoon aanwezig. In het dagelijkse werk wordt ook gebruik gemaakt van het ponsplaatjesbestand, met name voor het afdrukken van diverse documenten. Hiervoor heeft de afdeling de beschikking over een aantal afslag-apparaatjes. Er zijn een aantal, verschillend uitgesneden afdrukkussens aanwezig, die het mogelijk maken de op het plaatje aanwezige gegevens selectief op papier af te drukken. Kwaliteit van de arbeid Het organisatieklimaat van de Afdeling Bevolking c a . kan als positief gekenschetst worden. 25 ' Er heerst een gemoedelijke, medewerkersgerichte sfeer. De onderlinge contacten zijn goed en frequent. Men weet veel van elkaar en kent onderling een zekere openheid, hetgeen ook blijkt uit de wijze waarop men van elkaar taken overneemt. Zoals eerder gezegd (zie pag. 64) beperkt het overleg zich tot de vorm 'van persoon tot persoon'. Men ervaart hierbij weinig invloed op de gang van zaken binnen de afdeling. Wat de taakinhoud betreft valt het volgende op. Men heeft het gevoel de eigen taak met zelfstandigheid
te kunnen uitvoeren; men ervaart de vrij-
heid het werk zelf in te kunnen delen. Hoewel veel handelingen in principe routinematig zijn, ervaart men dat niet zo, vanwege de variatie in vragen vanuit het publiek en de afwisseling tussen de taken. Het aanbod van werk varieert nogal, maar men vindt dit juist prettig. De indruk bestaat dat het werk een beroep doet op een groot aantal bekwaamheden. Er zijn weinig tekenen van stress. De stress die men ervaart hangt vooral samen met de gevarieerdheid van de taak, in die zin dat naarmate men de taak als gevarieerder beschouwd men minder stress ervaart. Ondanks het variërend werkaanbod is geen sprake van een als zwaar gepercipieerde werklast. De medewerkers verrichten hun werk met een grote betrokkenheid en tevredenheid^, vooral dankzij de grote voorspelbaarheid van het werk en het goede werkklimaat. De neiging naar ander werk uit te zien, is onder de mederwerkers gering. Opgemerkt is nog dat de interne promotiekansen, die toch al gering waren, door de bezuinigingen zijn verminderd.
- 67
Kwaliteit van de dienstverlening De ondervraagde cliënten°
, ook hier meest aanvragers van reisdocumenten,
zijn over het algemeen tevreden over de dienstverlening. Zij typeren de wijze van werken als efficiënt. Het niet direct mee kunnen nemen van het paspoort wordt als nadelig ervaren. Het maken van een uittreksel uit het persoonsregister gaat daarentegen snel. De medewerkers kennen het systeem goed en kunnen vlot met de ponsplaatjes overweg. De wachttijden zijn in doorsnee aan de korte kant. Het komt echter wel voor dat men op woensdag, tegen sluitingstijd, in de rij moet staan. Het wachten op de beurt wordt niet als vervelend ervaren,- het is dan altijd wel gezellig.
'
De cliënten hebben zelden met fouten van de afdeling te maken gehad. Men verwacht eigenlijk gewoon dat het goed is. Door de cliënten die met een fout te maken hebben gehad, wordt echter wel aangegeven, dat zij zich enige moeite moesten getroosten om die fout hersteld te krijgen. Men verwacht dat foutherstel na automatisering nog moeilijker zal worden. Wie er de verantwoordelijkheid draagt in geval van klachten is niet voor iedere cliënt duidelijk. Ook is een groot aantal cliënten niet op de hoogte van hun rechten en plichten en van de openstaande beroepsprocedures. Over de aard van de contacten zijn de cliënten zeer te spreken. Er heerst een gezellige, informele dorpssfeer. Er bestaat angst bij de ondervraagde cliënten dat deze prettige sfeer, mede door automatisering, zal verdwijnen en plaats zal maken voor een meer zakelijke sfeer. Men verwacht niet dat automatisering ertoe zal leiden dat de ambtenaar meer tijd krijgt voor de cliënt. Eerder verwacht men een zekere teruggang in de dienstverlening. De cliënten hebben een positieve indruk van de behulpzaamheid van de ambtenaren. Eén van de respondenten is zeer te spreken over de manier waarop hij voorgelicht is; de ambtenaar heeft men ook informatie gegeven waar hij niet direct om gevraagd heeft. Over de openingstijden van de afdeling (8.30 12.00 uur) is men overigens niet erg tevreden. Ondanks het feit dat men na openingstijd voor een spoedgeval nog wel achterom kan komen, vindt men de og\
openingstijden toch te beperkt. De leesbaarheid van documenten, formulieren e.d. laat wel eens wat te wensen over: te lange zinnen, te ambtelijke taal. Voor het aanvragen van een rijbewijs heeft men bijvoorbeeld wel een nadere toelichting nodig. De cliënten denken in principe recht te hebben op inzage van de opgeslagen gegevens, maar men verwacht dat de ambtenaar niet erg gelukkig zou zijn als
68
men daarvan gebruik zou willen maken. Je zult dan met een goede argumentatie moeten komen, is de algemene verwachting. De belangstelling voor de bescherming van de privacy lijkt in het algemeen niet erg groot. Als redenen hiervoor zou men kunnen aanvoeren: - groot vertrouwen in de afdeling; - een zekere passiviteit ; - onwetendheid. Echter, men raakt meer op zijn hoede als er geautomatiseerd gaat worden. Er is een zekere angst voor koppeling van bestanden. Enerzijds is men bang dat hele 'persoonsprofielen' zijn samen te stellen. Anderzijds leeft de angst dat fouten in het systeem een eigen leven gaan leiden, d.w.z. 'door gaan sijpelen' in andere bestanden. In het algemeen zijn de verwachtingen in verband met de toekomstige automatisering niet erg positief. Buiten de al genoemde bedenkingen is geuit: - dat de voorlichting slechter zal worden; - dat uitzonderingsgevallen buiten de boot zullen vallen; - dat fouten moeilijker te herstellen zullen zijn, echter de fouten zullen niet groter worden; - dat de dienstverlening straks zal plaatsvinden aan een ambtenaarloze zelfbedieningsbalie .
4. CONCLUSIES Binnen het algemene voorbehoud dat aan het begin van dit rapport (pag. 1-3) werd uitgesproken, kunnen uit het onderzoek een aantal conclusies worden getrokken aangaande de huidige situatie m.b.t. automatisering bij de Nederlandse overheid, respectievelijk de gevolgen en implicaties op het niveau van de organisatie, het personeel en het publiek. 4.1. De automatisering Om te beginnen kan vastgesteld worden dat de overheid als geheel een zekere achterstand vertoont ten opzichte van het bedrijfsleven, zowel wat de omvang en aard van het computergebruik betreft, als wat de inzet van automatiseringspersoneel aangaat. Delen van de rijksoverheid, de grotere steden en de regionale automatiseringscentra kunnen de vergelijking wel doorstaan: zij representeren samen een behoorlijke infrastructuur. Maar op het niveau van de provincies, gemeenten en andere lichamen zijn er duidelijke verschillen. Welis-
- 69
waar zijn er weinig echte 'witte plekken' op de automatiseringskaart, in die zin dat er bij deze verschillende overheidsorganen helemaal geen computertoepassingen voorkomen, maar het gebruik is vaak nog beperkt tot één of enkele taken. Verder is er op veel plaatsen nog slechts weinig ervaring: als er een computersysteem gebruikt wordt, is dat vaak nog maar een eerste 'generatie'. Gezegd moet worden dat er op dit moment sprake is van een sterke groei in de aanschaf van apparatuur en - naar verhouding - ook in het automatiseringspersoneel, die erop wijst dat de overheid bezig is met een inhaalmanoeuvre . De sterkste groei betreft daarbij de aanschaf van goedkopere interactieve systemen door de middelgrote en kleine gemeenten. De automatisering is het verst voortgeschreden op het gebied van de beheerstaken (financiën, begrotingszaken, personeelsadministratie, enz.). Het uitgebreide terrein van de zorgtaken (belastingen, arbeidsbemiddeling, politie, bevolking, sociale dienst, nutsbedrijven, enz.) is thans sterk in ontwikkeling. Er zijn nog slechts weinig toepassingen op het vlak van de beleidstaken. Dit terrein van de bestuursinformatiesysternen is er duidelijk één van de toekomst. Niettegenstaande de inspanningen van coördinerende instanties binnen het Ministerie van Binnenlandse Zaken, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten e.a., vertoont de Nederlandse overheid wat de automatisering betreft een zeer versnipperd beeld. Nagenoeg elke instantie vaart qua aanschaf van apparatuur, systeemontwikkeling en implementatie een eigen koers. Er zijn, zelfs op zeer begrensde taakgebieden, vele systemen in gebruik: alleen voor de bevolkingsregistratie al ca. 30. Het aantal leveranciers van apparatuur en software beloopt vele tientallen. Eén en ander lijkt o.a. een gevolg van décomplexe, verkokerde organisatiestructuur van de overheid waarin bevoegdheden sterk gespreid zijn en weinig dwarsverbanden bestaan. Men kan er ook een reactie in herkennen op de vroegere tendens tot centralisatie, alsook een vanzelfsprekende weerspiegeling van een sterk toegenomen aanbod van goedkope computers en software-pakketten. Ofschoon op sommige gebieden wel tekenen van centralisatie, of althans uniformering zichtbaar zijn, overheerst de tendens tot decentrale (interne) installatie en toepassing van systemen.
De netwerk-technologie lijkt in de
toekomst voor een compromis te kunnen zorgen. Binnen de afzonderlijke bestuurseenheden kunnen dan stervormige netwerken ontstaan met een centrale main-frame computer en vele micro-computers en intelligente terminals. En de bestuurseenheden kunnen onderling worden verbonden via een regionaal of landelijk netwerk.
70 -
De aanpak van de automatisering kan in veel gevallen als weinig professioneel en weinig beleidsmatig gekarakteriseerd worden. De relatieve onbekendheid met automatisering bij de politieke organen (zoals de Gemeenteraad en Provinciale Staten), het management en het personeel, vormt stellig één van de belangrijkste oorzaken hiervan. Dit doet een klimaat ontstaan waarin 'hobbyisten' of externe (dan wel interne) deskundigen een belangrijke invloed op het automatiseringsproces kunnen gaan uitoefenen. Bij de gemeenten konden de regionale automatiseringscentra weliswaar een zeker tegenwicht bieden, maar het verzet tegen de centralistische aanpak die tot 1982 gevolgd werd, heeft vele gemeenten juist van de centra afgewend. Mogelijkheden om de deskundigheid op peil te brengen zijn, om financiële redenen, beperkt. Met name de lagere overheden kunnen niet het hoge salaris bieden dat op de krappe markt van automatiseringspersoneel gangbaar is. Het denken over automatisering bij beleidsmakers is veelal nog te eng. Men ziet de computer als een middel waarmee de werkzaamheden op een gegeven afdeling of dienst beter of sneller kunnen worden uitgevoerd. Maar dat de informatievoorziening in haar totaliteit ook anders aangepakt kan worden en dat de computer daarbij ook een heel andere rol kan spelen, wordt weinig ingezien. Men ziet dan ook zelden dat de automatisering berust op een nota over informatie (voorzienings) beleid. Op zijn best is er een automatiseringsnota waarin algemene uitgangspunten en werkwijzen zijn vastgelegd. Pogingen om coördinatie tot stand te brengen en een meer beleidsmatige aanpak ingang te doen vinden, hebben naar het schijnt nog weinig effect. Typerend is, dat het al nauwelijks lukt van alle geautomatiseerde systemen en lopende projecten een sluitend overzicht te krijgen. Dit geldt zowel voor het rijk als voor de gemeenten. De redenen voor automatisering lopen nogal uiteen. Het meest genoemd, zeker bij de onderzochte gemeenten, zijn: vergroting van efficiency en produktiviteit en verbetering van de kwaliteit van de taakuitoefening. Vooral het eerste punt is van belang: toepassing van computers biedt overheidsorganen de mogelijkheid bij teruglopende financiële en personele middelen de dienstverlening op peil te houden. Ook kan een eventuele volumegroei worden opgevangen. Bij kwaliteitverbetering moet o.a. gedacht worden aan een integratie van werkzaamheden, koppeling van bestanden, ruimere mogelijkheden om bestanden te raadplegen en selecties te maken, enz. Hier en daar speelt een betere beheersing van werkprocessen ook een rol (bijv. GSD Zorgdam). Het gaat er dan om dat via de computer zichtbaar wordt gemaakt wat de werkvoorraad is, hoe de voortgang is, enz. Overigens is de keuze voor toepassing van de computer niet altijd het resul-
71 -
taat van een expliciet afwegingsproces. Het komt ook voor dat de persoonlijke overtuiging dat automatisering noodzakelijk is, de doorslag geeft, of dat eenvoudigweg wordt uitgezien naar vervanging van aanwezige, verouderde apparatuur. Ook kan de reden voor automatisering een externe zijn, ni. de regelgeving door de centrale overheid. Zo bestaat de indruk dat de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften voor de gemeenten (mede) een grond zijn geweest voor de aanschaf van systemen voor financiën en algemene zaken. De randvoorwaarden die bij de systeemkeuze een rol spelen zijn van zeer uiteenlopende aard. Bij de onderzochte gemeenten hadden zij betrekking op de beheersbaarheid vanuit de eigen dienst (bijv. decentrale toepassing, standaard software), de organisatorische inpassing, aspecten van gebruikersvriendelijkheid en - last but not least - de kosten. Voor de automatisering als geheel heeft handhaving van de werkgelegenheid meestal ook als randvoorwaarde gegolden. Naar zich laat aanzien, is de prijs/prestatieverhouding bij de uiteindelijke keuze doorslaggevend. Opvallend is dat de kwaliteit van de dienstverlening aan de burger als zodanig geen rol van betekenis speelt. Als dat wel het geval was zouden, aldus één van de zegslieden in het onderzoek, de gebruikte systemen er heel anders uitzien. Op dit moment is het op zijn best zo, dat bepaalde aspecten van de dienstverlening, waaronder vooral privacy-bescherming en snelheid van afhandeling, als randvoorwaarden gehanteerd worden. Ook de kwaliteit van het werk, zoals ervaren door de ambtenaren, speelt vrijwel geen rol. Aan ergonomische aspecten wordt nog wel eens aandacht geschonken - zij het onvoldoende -, maar de gevolgen van automatisering voor de taakinhoud, samenwerking, contacten, opleidingseisen, loopbaanvooruitzichten, enz. blijven volledig buiten beschouwing. Dat men hiermee rekening zou kunnen houden is, volgens sommige respondenten, een geheel nieuw idee. De besluitvorming over de aanschaf van een computersysteem vindt als regel plaats op het niveau van de dienst of afdeling. Gewoonlijk is er een projectgroep die eisen formuleert, een configuratie kiest en offertes bekijkt. In het geval van de gemeenten wordt vaak veel voorwerk gedaan door de regionale automatiseringscentra, die dikwijls ook in de projectgroep vertegenwoordigd zijn. Zij hebben de facto een belangrijke invloed in het besluitvormingsproces. In sommige gevallen geldt dit ook voor particuliere leveranciers. De medezeggenschapscommissie wordt als regel geïnformeerd over de automatiseringsplannen, maar speelt in de besluitvorming geen actieve rol. De vakbonden stellen zich terughoudend op; zij beperken zich, naar het schijnt, uitsluitend tot werkgelegenheidsaspecten, die echter weinig op de voorgrond staan. De eindgebruikers
72
worden geïnformeerd, maar zijn niet of nauwelijks bij de besluitvorming en systeemontwikkeling betrokken. Zij krijgen pas met de computer te maken in het stadium van de implementatie, wanneer bestanden geconverteerd moeten worden en eventueel een opleiding moet worden gevolgd. De weinig actieve opstelling van de bonden en medezeggenschapscommissies heeft, behalve met een gebrek aan deskundigheid, waarschijnlijk ook te maken met het feit dat. er geen helder beeld bestaat van de belangen die het personeel bij automatisering heeft. Het enige duidelijke belang is het voorkomen van een verlies aan arbeidsplaatsen. Belangen die te maken hebben met het proces van automatisering, de opleiding en de kwaliteit van de arbeid zijn niet of nauwelijks onder woorden gebracht. Dat zich bij het automatiseren problemen voordoen, is bepaald geen uitzondering. Allereerst zijn er fouten als gevolg van een gebrekkig vooronderzoek. De Algemene Rekenkamer heeft in zijn jaarverslag over 1983 gewezen op projecten die van start zijn gegaan zonder een goede informatie-analyse en financiële haalbaarheidsstudie. Zo komt het voor dat te grote of te kleine computers worden aangeschaft, dat systemen geïnstalleerd worden die niet geïntegreerd kunnen worden, dat software wordt aangekocht die de behoeften niet dekt, enz. Ook de case-studies laten een voorbeeld van deze aard zien: de te geringe capaciteit van de computer bij de GSD Zorgdam. Voorts komen fouten of tekorten in het systeemontwerp voor, deels doordat de voorafgaande analyse niet goed is geweest en de gebruikers bepaalde eisen vergeten hebben, deels door fouten in de programma's. Een voorbeeld is het geval bij de GSD Steunhoven waarin een overgang van cliënten van de ene naar de andere regeling uitschrijving als verplicht verzekerde bij het ziekenfonds tot gevolg had. Dat dit soort problemen geen uitzondering vormen, blijkt uit het feit dat na de oplevering van het systeem van de GSD Steunhoven ca. 100 fouten aan het licht kwamen. Het herstellen van systeemfouten kost veel tijd en moeite. Ondertussen moet met het gebrekkige systeem worden doorgewerkt. Problemen kunnen zich ook voordoen rondom de conversie: het omzetten van bestanden. Afgezien van het feit dat dit een aanzienlijke extra werklast kan betekenen als het door het eigen personeel moet gebeuren, is er het probleem van de fouten. Het kan lang duren en ook veel klachten en extra werk veroorzaken voordat deze allemaal verwijderd zijn. Tenslotte zijn er nog problemen die samenhangen met de implementatie. Het gaat dan vooral om instructie en scholing van het personeel, aanpassing van werkprocedures, enz. Indien niet goed voorbereid, kan het gevolg zijn dat een aanzienlijke tijd verstrijkt voordat de organisatie goed met het nieuwe systeem weet om te gaan.
73
De meeste van de genoemde problemen zijn van tijdelijke aard: men kan ze beschouwen als kinderziekten. De indruk bestaat echter dat vele van deze kinderziekten voortspruiten uit het eerder genoemde gebrek aan professionaliteit en be leidscontext. Ook kan een rol speler dat leveranciers hun beloften niet altijd kunnen waarmaken. Overigens kan opgemerkt worden dat in dit onderzoek geen tekenen gevonden zijn van grote weerstand tegen automatisering onder her. personeel. Ofschoon voor de implementatie wel een zekere scepsis of bezorgdheid kan bestaan, is de acceptatie gewoonlijk toch goed. En dit, ondanks de problemen die zich juist in het beginstadium kunnen voordoen. Alleen bij sommige oudere personeelsleden is waargenomen dat zij de computer liever niet gebruiken.
4.2. Invloed op de organisatie Het is niet goed mogelijk algemene conclusies te trekken over de invloed van automatisering op de structuur of het functioneren van de organisatie. De invloeden die zichtbaar zijn, verschillen van geval tot geval. En men kan betwijfelen of nu de automatisering dan wel tevoren bestaande organisatiekenmerken en het organisatiebeleid de eigenlijke oorzaken van veranderingen zijn. Het beste kan men spreken van een wisselwerking, waarbij vanuit een bepaald organisatieconcept voor een specifieke vorm van automatisering gekozen wordt, en deze vervolgens bedoelde ên onbedoelde gevolgen binnen de organisatie oproept, die weer doorwerken in het verdere beleid. Ingrijpende veranderingen in de organisatiestructuur lijken, voorzover ze zich voordoen, vaak niet direct aan automatisering te kunnen worden toegeschreven. Ze gaan ook eerder aan automatisering vooraf dan dat ze erop volgen. En ze zijn terug te voeren op een expliciet reorganisatiebeleid. De beide GSD's kunnen als voorbeeld worden gezien. Wel kan automatisering een rol spelen in die zin dat door gebruikmaking van de computer gemakkelijker een geïntegreerde organisatievorm gerealiseerd kan worden (zie bijv. de opzet van de GSD Steunhoven). Meer directe invloeden van automatisering zijn zichtbaar in specifieke organisatie-onderdelen. Zo ziet men aparte eenheden ontstaan voor bijv. systeembeheer, data-invoer, mutatieverwerking of foutencontrole, terwijl andere eenheden verdwijnen. Maar natuurlijk is ook hier sprake van beleidskeuzes. Data-invoer kan bijv. net zo goed gespreid worden over verschillende cliëntgerichte eenheden, als geconcentreerd worden in één eenheid.
74 Met het voorafgaande hangt samen dat van ingrijpende functiewijzigingen als gevolg van automatisering eigenlijk alleen daar sprake is waar eenheden verdwijnen of ontstaan. Maar ook wanneer taken in naam gelijk blijven, kan de functie-inhoud wel veranderen t.g.v. andere werkprocedures, nauwer omschreven bevoegdheden (authorisatieregels), enz. Verdere veranderingen kunnen betrekking hebben op klimaat en werkwijze van de organisatie. Een verzakelijking van het werk, door een grotere standaardisering en formalisering (te denken valt aan handboeken en procedures), is niet denkbeeldig, al zijn wat dit betreft nog zekere verschillen mogelijk. Het ene systeem brengt meer voorschriften mee dan het andere. Te betwijfelen is echter of een zeer informeel klimaat, zoals bij Handbergen, bij gebruik van een geautomatiseerd systeem nog wel mogelijk is. Invloeden van automatisering zijn verder nog zichtbaar in het overleg, in elk geval het extern overleg binnen een automatiseringscommissie, een gebruikersgroep e.d. De gevolgen van automatisering voor de organisatie worden vooral zichtbaar in het operationeel functioneren. Hier is de kwaliteit van de automatisering van doorslaggevende invloed. Als het vooronderzoek goed is uitgevoerd, het systeemontwerp geen (grote) gebreken vertoont en de implementatie goed is verlopen, zal het systeem na een aanloopperiode ook goed functioneren en bijdragen aan snelheid, produktiviteit en efficiency. Verder wordt een gelijkmatiger workflow mogelijk en een gering aantal interne verstoringen. Deze kenschets is min of meer van toepassing op de cases Datahagen en Steunhoven. Is de configuratie niet op haar taken berekend, zijn er gebreken in het systeemontwerp, is de implementatie te haastig verlopen of zijn veel fouten in de bestanden, dan wordt een goed functioneren juist bemoeilijkt. Dit geldt temeer als er sprake is van een sterk gedifferentieerde organisatie, waarin de coördinatie onvoldoende is om zich her en der openbarende problemen het hoofd te bieden. In zekere zin kan hier de case Zorgdam worden aangehaald, waar o.a. problemen zijn gesignaleerd met het coderen en het foutenherstel. Automatisering kan tenslotte een zeker risico inhouden voor de autonomie en flexibiliteit van de organisatie. Gebruik van een host-computer van bijv. een centrum kan een zekere afhankelijkheid meebrengen, die vooral voelbaar wordt als er vanwege capaciteitsbeperkingen prioriteiten moeten worden gesteld of veelvuldig sprake is van 'down gaan' van het systeem. Verder is men niet vrij in het specificeren van systeemeisen, of het aanbrengen van wijzigingen.
75
Het 'down gaan' vormt een probleem op zich. Ook al komt het bij een juiste configuratie en een goede systeemsoftware weinig voor, het uitvallen van het systeem betekent voor de betrokken instantie een zekere kwetsbaarheid, omdat de dienstverlening grotendeels wegvalt zonder dat er nog mogelijkheden zijn er - met de hand - iets aan te doen. Dit is bij de beide GSD's duidelijk als hinderlijk ervaren; de Afdeling Bevolking c a . van Datahagen kan onder deze omstandigheden nog doorwerken op basis van het kaartbestand. De flexibiliteit van de organisatie kan door automatisering aan de ene kant vergroot worden. Zo kunnen in het geval van de GSD's wijzigingen van uitkeringsnormen gemakkelijk worden ingebracht; voor stelselwijzigingen geldt dit al minder, omdat hiervoor programma-aanpassingen nodig zijn. Aan de andere kant dreigt er ook een zekere verstarring op te treden doordat vaste regels en papieren voorschriften een grotere rol gaan spelen. De bereidheid bijzondere gevallen te behandelen, of zonodig te improviseren, kan daarbij verminderen.
4.3. Gevolgen voor het personeel Uit het bovenstaande vloeit voort dat de gevolgen van automatisering voor het personeel in sterke mate afhankelijk zijn van de aard van de organisatie en het gevoerde beleid. Vooral is van belang of de functies berusten op ver doorgevoerde taaksplitsing en functionele specialisatie, of juist op taakintegratie en cliënt-gerichte specialisatie. In hoeverre de automatisering bij de overheid tot afname van de werkgelegenheid leidt, is moeilijk vast te stellen. De mate van arbeidsbesparing verschilt van geval tot geval en wordt niet zonder meer zichtbaar in verlies van arbeidsplaatsen, bijvoorbeeld omdat er een volumegroei, taakuitbreiding of kwaliteitsvergroting tegenover staat. Verder kan er sprake zijn van een vermindering van overwerk,hetgeen niet in de formatie zichtbaar wordt. Van volumegroei is duidelijk sprake bij de GSD's. Verder is het zo dat de overheid in het algemeen een bezuinigingsbeleid voert waarin de personeelsomvang moet worden teruggebracht. Automatisering helpt hier deze teruggang op te vangen en de dienstverlening te handhaven. De situatie in Datahagen vormt een illustratie. Grote arbeidsbesparingen zijn alleen daar te verwachten waar nog massale gegevensverwerking met de hand of met mechanische hulpmiddelen plaatsvindt. De gemeentelijke bevolkingsregistraties kunnen hiertoe gerekend worden. Afschaffing van de persoonskaart zal vrijwel zeker een deel van het personeel overtollig maken, tenzij er nieuwe taken zouden ontstaan.
76 -
Effecten van automatisering op de werkgelegenheid van bijzondere groepen werknemers, waaronder vrouwen, zijn in dit onderzoek niet waargenomen. Evenmin is gebleken dat er invloeden zouden zijn op de arbeidsduur. De case Datahagen laat zien dat de automatisering soms voor tijdelijke werkgelegenheid kan zorgen. De taakinhoud wordt vooral bepaald door de manier waarop de functies gevormd zijn en slechts in beperkte mate door de automatisering. Het ziet er naar uit dat homogene, specialistische functies door automatisering kwalitatief achteruit gaan.
Dit geldt in elk geval voor data-invoer-functies waarin
langdurig met een beeldscherm gewerkt moet worden. Heterogene, brede functies lijken door de automatisering aan aantrekkelijkheid te winnen. Op onderdelen kunnen overigens wel als belangrijk ervaren wijzigingen optreden, zoals de toename van papierwerk, de toevoeging van codeer- en invoertaken, enz. De data-invoer-functies vallen ook op door de minder gunstige arbeidsomstandigheden. Aan ergonomische aspecten van de werkplekinrichting blijkt weinig zorg te zijn besteed: het meubilair is niet instelbaar op verschillende lichaamsmaten, er wordt nauwelijks rekening gehouden met eventuele lichtreflecties, enz. Gevoegd bij de dikwijls lange werktijden aan de beeldschermterminals, vormen deze arbeidsomstandigheden een bedreiging van de gezondheid van het betrokken personeel. In hoeverre de qualificatie-eisen veranderen, is niet gced te beoordelen. Er is sprake van een wisselend appèl op specifieke vaardigheden. Verder stelt de bediening van het systeem hier en daar additionele eisen. De precieze functie-inhoud speelt wat dit betreft een belangrijke rol. Overigens moet gezegd worden dat aan de qualificaties gewoonlijk weinig aandacht wordt geschonken. Aan eventuele consequenties van de automatisering voor de functiewaardering werd in de onderzochte cases geen aandacht geschonken. Verder werd weinig aandacht besteed aan qualificatie-vergroting d.m.v. opleiding. Er waren wel voorbeelden van instructie- en opleidingsactiviteiten, maar de indruk bestaat dat aan opzet en inhoud daarvan nog wel een en ander te verbeteren valt. Over de vraag welke gevolgen automatisering heeft voor de loopbaan-mogelijkheden van de ambtenaar valt weinig te zeggen. Dit hangt in hoofdzaak af van de totale functiestructuur binnen de betreffende afdeling of dienst. Wel zijn er nieuwe mogelijkheden voor degenen die interesse bezitten in de automatisering. Voor hen staan, indien enige scholing wordt genoten, nieuwe funties open, zoals configuratie-beheerder, systeembeheerder of 'trouble shooter'
77 -
Er zijn aanwijzingen dat de sociale relaties op de werkplek door automatisering kunnen veranderen. Er werd al gewezen op de mogelijkheid van een verzakelijking van het werkklimaat. Een ander aspect is de vermindering van werkcontacten door grotere gebondenheid aan de werkplek en een geringere onderlinge afhankelijkheid. Van bijzonder belang is verder de introductie van werkbeheersingsprogramma's, die een betere controle op de werknemers mogelijk maken. Van de wijze van gebruik zal afhangen hoe er door liet personeel op gereageerd zal worden. Er lijkt een tendens te zijn, de verschraling van werkcontacten te compenseren door meer informele contacten. In dit verband is denkbaar dat meer eisen gesteld zullen worden aan de sociale (i.p.v. taakgerichte) aspecten van het leiderschap.
De arbeidstevredenheid lijkt door de automatisering niet rechtstreeks te worden beïnvloed. Het zijn vooral de onderlinge betrekkingen die hier een rol spelen. Vermeldenswaard zijn de positieve beoordeling van de werkverhoudingen in de niet-geautomatiseerde Afdeling Bevolking van Handbergen, de als zwaar ervaren werklast en daarmee samenhangende stress bij de GSD te Steunhoven en de geringe betrokkenheid bij de ambtenaren van de GSD te Zorgdam. Hoewel kenmerken van de gebruikte systemen er wel doorheen spelen, lijken deze problemen toch voornamelijk voort te spruiten uit de indeling van de werkzaamheden en de opbouw van de organisatie. Het meest opvallend is het waargenomen gemis aan betrokkenheid van het personeel bij het automatiseringsproces. De mogelijkheden die er zijn om enerzijds de ambtenaren invloed te geven bij de vormgeving van hun taken en werksituaties en anderzijds profijt te trekken uit hun kennis en ervaring, lijken nog nauwelijks te zijn benut. Dat, zoals in de drie geautomatiseerde cases, volstaan wordt met het verstrekken van informatie, kan uit een oogpunt van sociaal beleid wel als een minimum worden beschouwd. Overigens laten, zoals bleek, de vakbonden zich op dit punt ook weinig gelden.
4.4. Gevolgen voor het publiek Hoewel minder sterk dan voor de ambtenaren geldt, speelt voor het publiek eveneens de verwevenheid van de automatisering met aspecten van de organisatie. Ook al is er een geautomatiseerd systeem, het maakt voor de cliënt duidelijk verschil of hij bij de ene of de andere dienst aanklopt. Dit blijkt bij vergelijking van de beide GSD's. In het ene geval ontmoet de cliënt steeds dezelfde ambtenaar die van alles op de hoogte is, in het andere geval een willekeurige ambtenaar die maar beperkt bij zijn zaak betrokken is. Ook
- 78
de snelheid van behandeling, de kans op fouten e.d. zijn niet gelijk. Zulke verschillen kunnen overigens al blijken voor groepen cliënten die op verschillende regelingen een beroep doen, zoals de ABW of de aanvullende werkloosheidsregelingen . In het algemeen lijkt de dienstverlening door de automatisering sneller te gaan verlopen. De verstrekking van een paspoort in 15 minuten, is een duidelijk voorbeeld. Verder kan sneller rekening worden gehouden met veranderingen: een verandering van cliëntgegevens of van normen voor bijv. uitkeringen kan vrijwel onmiddellijk worden verwerkt. De betrouwbaarheid van de dienstverlening kan toenemen, maar dit is niet altijd het geval. De codeerfase tussen een mondeling verzoek of gegevens op papier en gegevens in het systeem, vormt in de praktijk een kwetsbare schakel. Hier komen nogal wat fouten voor, die door een bepaalde verdeling van taken niet altijd direct hersteld kunnen worden. Bovendien kan het coderen voor de ambtenaar soms een moeilijke opgave zijn en daarmee een drempel vormen voor een snelle afhandeling; dit gevaar bestaat, blijkens de observaties bij de GSD Zorgdam, vooral bij meer gecompliceerde gevallen. De begrijpelijkheid van door de computer geproduceerde documenten kan een probleem zijn. Dit geldt niet voor de documenten die de Afdeling Bevolking verstrekt, maar wel voor de uitkeringsspecificaties van de GSD. Zowel bij de GSD Steunhoven, die de specificaties geheel in gecodeerde vorm verstrekt, als bij de GSD Zorgdam, die de tekst op de specificatie kan aanpassen, zijn de cliënten niet tevreden over de leesbaarheid. Over de mate van ondersteuning die door de ambtenaren geboden worden, zijn de cliënten als regel redelijk te spreken. Van een duidelijke overheveling van taken van de overheid naar de cliënt (m.n. bij het invullen van formulieren) lijkt hier geen sprake te zijn. De doelmatigheid van de dienstverlening, in die zin dat op een ingediend verzoek de juiste reactie volgt, lijkt door de automatisering niet veel te veranderen. Wel is er het risico van 'procrustes-oplossingen' voor uitzonderlijke gevallen, veroorzaakt doordat het systeem deze gevallen niet kan verwerken of doordat de ambtenaar er niet goed raad mee weet. De contacten tussen ambtenaar en cliënt kunnen door de automatisering van aard en inhoud veranderen. Dit heeft enerzijds te maken met de snellere afwikkeling van aanvragen, anderzijds met de aard van de gegevens die worden uitgewisseld. De verzakelijking die hierdoor optreedt kan in bepaalde
79
gevallen als een verarming worden ervaren. Dit is overigens één van de bezwaren die bij het publiek in het nog niet geautomatiseerde Handbergen leven. Tenslotte is er de problematiek van de privacy-bescherming. Hoewel het belang van een goede privacy-bescherming vrij algemeen wordt onderschreven, vormt het geen kwestie die de gemoederen echt bezighoudt. Door dit algemene klimaat en door het ontbreken van een dwingende wettelijke regeling is de aandacht die bij automatisering aan privacy wordt geschonken gering. Slechts twee van de vier onderzochte gemeenten hebben een privacy-reglement naar het VNG-model; één daarvan is nog niet formeel vastgesteld. In de andere gemeenten is sprake van een nota of aanwijzingen. Zelfs wanneer er een reglement is, mag aan de effectiviteit daarvan getwijfeld worden, enerzijds vanwege de vele uitzonderingen die zijn toegestaan, anderzijds omdat het toezicht problemen oplevert. Misbruik is allerminst uitgesloten. In de nabije toekomst zal de problematiek aan ernst winnen
wanneer, bijv. in verband met fraudebestrijding,
koppelingen gerealiseerd gaan worden tussen bestanden van de Afdeling Bevolking, de GSD, de politie e.d. Een adequate bescherming vraagt teivìi ve veri goede wettelijke regeling, organisatorische maatregelen. Onder andeie is doorbreking van de vaak nonchalante houding van de ambtenaren nodig. Ook is een attitudewijziging van het publiek gewenst: nu wordt meestal nog teveel vertrouwd op de integriteit van overheidsinstanties en is men te weinig bekend met de mogelijkheid van inzage en correctie. De leveranciers van systemen lijken meer oog te hebben voor de privacy. Zij voorzien waarschijnlijk problemen en besteden nogal wat aandacht aan technische bescherming door pass-words e.d.
4.5. Tot besluit Deze studie wekt de indruk dat de gevolgen die automatisering teweegbrengt sterk afhankelijk zijn van de kwaliteit van het automatiseringsproces zelf èn van de kwaliteit van de organisatie. Een goed aangepakt automatiseringsproject verbetert naar het schijnt, het functioneren van de organisatie alleen als deze zelf sterke punten heeft, zoals semi-autonome groepen, brede functies, korte communicatielijnen, enz. Een Tayloristisch opgezette organisatie profiteert door de problemen die zij oproept veel minder van de automatisering. Omgekeerd kan een organisatie met een goede structuur en positief klimaat gemakkelijker de gevolgen van een gebrekkige automatisering opvangen. Indien deze indruk juist is, impliceert dat de wenselijkheid bij automatiseringsprojecten veel aandacht te besteden aan de opbouw en werking van de organisatie.
- 80 -
Met het voorgaande is gezegd dat automatisering voor de ambtenaren en het publiek zowel verbeteringen als verslechteringen kan meebrengen. Potentiële bedreigingen voor de ambtenaren betreffen een mogelijk verlies aan arbeidsplaatsen, met name daar waar veel handwerk wegvalt of een volumegroei tijdelijk blijkt te zijn geweest, en het ontstaan van kwalitatief slechte arbeidsplaatsen rond data-invoer en controle. Verder is er een risico van ergonomische problemen op plaatsen waar veel met beeldschermen gewerkt moet worden en van verschraling van de sociale verhoudingen op de werkplek. Voorts lijkt automatisering niet gunstig in te werken op de zeggenschap binnen de werkeenheid. Ondanks het feit dat er veranderingen in het werk in het geding zijn, wordt het personeel bij het automatiseren in elk geval nauwelijks betrokken. De dienstverlening aan het publiek zal in het algemeen een gedeeltelijke verbetering te zien kunnen geven. Standaardgevallen kunnen met de computer in beginsel sneller en met minder fouten worden verwerkt. Potentiële bedreigingen hebben hier vooral te maken met de privacy, met de leesbaarheid van documenten en de verzakelijking van het contact tussen ambtenaar en burger. Verder ligt er het risico dat gecompliceerde en uitzonderlijke gevallen minder adequaat behandeld gaan worden. De automatisering zelf lijkt in het algemeen nog lang niet optimaal te verlopen. Het ontbreekt gewoonlijk aan een duidelijk informatiebeleid, het vooronderzoek laat nogal eens tekorten zien, er komen nogal wat fouten voor, enz. Ook de inpassing in de organisatie is niet altijd optimaal. De potenties van de moderne electronische technologie zouden - in elk geval binnen de onderzochte sectoren - veel beter benut kunnen worden door de automatisering meer professioneel en beleidsmatig aan te pakken, het personeel er nauwer bij te betrekken en de dienstverlening aan de burger meer centraal te plaatsen. Tenslotte zij nogmaals benadrukt dat de hier geformuleerde conclusies een beperkte reikwijdte hebben. Zij dienen te worden gezien als voorlopige bevindingen met betrekking tot een tweetal toepassingsgebieden. Over het geldigheidsbereik ervan zal nader onderzoek uitsluitsel moeten bieden.
- 81 -
NOTEN 1. Inleiding 1) De gemeenten, die bij het onderzoek betrokken zijn, worden, ter bescherming van de privacy, met gefingeerde namen aangegeven. Voor deelname aan het onderzoek zijn in totaal 7 gemeenten benaderd. Twee daarvan hebben voor het bevolkingsregistratie-deel
direct hun
medewerking verleend. De acquisitie van gemeenten voor het dienst-gedeelte
sociale
verliep veel moeilijker.
2) Zie o.a. Hekket, 1984 en Slot & Keeper, 1984.
2. Achtergrondgegevens 1) De Wet Gemeenschappelijke Regelingen 1950 stelt gemeenten in staat gemeenschappelijke regelingen te treffen voor de behartiging van bepaalde belangen. Ook verschaft de wet mogelijkheden voor samenwerking tussen gemeenten en provincies, gemeenten en waterschappen en gemeenten en andere lichamen. 2) Bron: CBS, Bevolking der gemeenten van Nederland op 1 januari 1984. 3) Ex art. 71 Wet op de Bedrijfsorganisatie. 4) Bakels e.a., 1978, pag. 216. 5) Bakels e.a., 1971, pag. 81; Burgers, 1979, pag. 248/249. 6) Vgl. Kordes, 1984. 7) De kleine gids, 1984, pag. 22. 8) Schroot e.a., 1979, pag. 60. 9) Bakels e.a., 1978, pag. 226 e.v. 10) Borghouts & Metselaar, 1982a, pag. 1010-3/1010-24. Borghouts & Metselaar, 1982b, pag. 2010-3/2010-12. Kleef, 1982, pag. 4100-3/4100-7. 11) Borghouts & Metselaar, 1982b, pag. 2010-9. 12) CBS, Statistiek van de vakbeweging, 1983. 13) CBS, Automatiseringsenquête: computerinstallaties bij de overheid, 1981. Verder zijn enkele aanvullende gegevens voor het rijk te vinden in: Jaaroverzicht informatievoorziening in de Rijksdienst, 1984. 14) CBS, Automatiseringsenquête: automatiseringspersoneel bij de overheid, 1981.
- 82
15) Eindrapport heroverweging automatisering in relatie tot de personeelsomvang. Van de gelijknamige interdepartementale werkgroep. 16) Poly-automatiseringszakboekje, 1984, pag. 749/774. 17) In oktober 1984 is besloten het CCL op te heffen en gedeeltelijk te privatiseren (NRC-Handelsblad, 20 oktober 1984). 18) Zie noot 15, pag. 9. 19) Bron: Zebregs (medewerker IBA, VNG), gedeeltelijk in het tijdschrift Computable, augustus 1984. 20) Jaaroverzicht informatievoorziening in de Rijksdienst, 1984. 21) Zie noot 15. 22) Zie noot 15. 23) VNG, 1979.
3. Case-studies 1) Andriessen e.a., 1982, pag. 20. 2) Adviescommissies en bezwaarschriftencommissies brengen advies uit aan het College van B&W in bepaalde welomschreven uitkeringsgevallen. Deze commissies zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van de GSD, rijksoverheid, werkgevers- en werknemersorganisaties en het Gewestelijk Arbeidsbureau. De ABW kent een dergelijke adviescommissie niet. 3) Zie noot 1, pag. 98. 4) Zie noot 1, pag. 158. 5) De grote werkdruk was een reden voor 3 aangeschreven GSD's om van deelname aan dit onderzoek af te zien. 6) Standcijfers maart 1984. 7) BM staat voor 'beslissing mutatie'. Op een BM-formulier worden alle gegevens en veranderingen in gegevens van cliënten in gecodeerde vorm weergegeven. Verder komt op een dergelijk formulier het zgn. 'hash-totaal' (= som van alle codes) te staan. Een BM-lijst-formulier wordt gebruikt om mutaties van een groot aantal cliënten tegelijkertijd door te voeren. 8) Iedere cliënt is per uitkeringsperiode (voor WWV/RWW is dat wekelijks, voor de ABW maandelijks) verplicht, op straffe van inhouding, via een standaardformulier
(Inkomstenverklaring) gegevens over zijn omstandig-
heden te verstrekken.
83
9) Steekproefgegevens medewerkers Steunhoven. - Het. aantal dienstjaren bedraagt gemiddeld 3 à 4 jaar. - De leeftijd varieert tussen de 31 en 35 jaar. - Over het algemeen heeft men een middelbare (beroeps)opleiding gevolgd. - Mannen en vrouwen zijn in de steekproef nagenoeg gelijk vertegenwoordigd. 10) Steekproefgegevens cliënten Steunhoven. - Grofweg ontvang 1/3 van de cliënten een uitkering op grond van de ABW, 1/3 op grond van de WWV en 1/3 op grond van de RWW en andere regelingen. - Er is een oververtegenwoordiging van cliënten die al langer dan twee jaar bij de dienst ingeschreven staan. - Eveneens is er een oververtegenwoordiging van lager opgeleiden. - D e gemiddelde leeftijd valt tussen de 30 en 40 jaar. - Mannen en vrouwen zijn vrijwel gelijk in de steekproef vertegenwoordigd. - 2/3 van de steekproef laat. zich per giro betalen. 11) Twee onderzoekers van de T.H. Twente hebben dit formulier als zeer ingewikkeld beoordeeld (Volkskrant, 19 oktober 1984). 12) Onder andere de volgende subadministraties: - ziekenfonds - huur woningdienst
(gemeentewoningen)
- huur derden (woningen van particuliere instanties). 13) Steekproefgegevens medewerkers Zorgdam. - Het gemiddeld aantal dienstjaren ligt tussen de 3 en 4 jaar. - De leeftijd varieert gemiddeld tussen de 31 en 35 jaar. - Het opleidingsniveau ligt op middelbaar niveau. - Ook hier zijn mannen en vrouwen gelijk in de steekproef vertegenwoordigd. 14) Steekproefgegevens cliënten Zorgdam. - Qua inschrijving is de steekproef enigszins dichotoom verdeeld: . een groep die korter dan één jaar ingeschreven staat ; . een groep die langer dan twee jaar ingeschreven staat. - Er is een overtegenwoordiging van RWW-aanvragers en aanvragers van andersoortige regelingen. - Er is een oververtegenwoordiging van lager opgeleiden. - Er is een lichte oververtegenwoordiging van mannen in de steekproef te onderkennen. - De gemiddelde leeftijd varieert tussen de 40 en 50 jaar. - Een groot deel van de cliënten laat de betaling via de bank verlopen. Dit is zeer waarschijnlijk een uitvloeisel van een samenwerkingsverband tussen de GSD Zorgdam en een bankinstelling, waardoor de betalingen sneller geschieden.
84
15) Publikatie van het Centrum voor Automatisering Oost-Nederland: 3F plus. 16) Sinds 1971 is de verwerking door particuliere bedrijven, zoals bijvoorbeeld Samson, om redenen op het gebied van de privacy, door de minister verboden. 17) Gebaseerd op gegevens verstrekt door het I.B.A. (VNG). 18) Kuitenbrouwer, 1984, pag. 11. 19) Binnen 8 jaar moeten de gemeenten kunnen beschikken over een nieuw geautomatiseerd systeem (de zgn. Gemeentelijke Bevolkingsadministratie) voor de bevolkingsadministratie. Via een netwerk kunnen dan bevolkingsgegevens op eenvoudige manier worden uitgewisseld. Ook landelijke afnemers als de centrale overheid en de uitvoeringsorganen sociale zekerheid, kunnen via dit netwerk over de benodigde gegevens beschikken. In deze opzet blijven de gemeenten verantwoordelijk voor het beheer van de gegevens. Aldus een brief van de staatssecretaris Van Amelsvoort van het ministerie van Binnenlandse Zaken. (Brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, 18600, hoofdstuk VII, nr. 23; NRC-Handelsblad, 6 november 1984). 20) Zie noot 18, pag. 67. 21) Begin november 1984 is de Minister van Justitie met een nieuw wetsvoorstel op het gebied van de privacy gekomen. In dit voorstel worden bedrijven en instanties, die beschikken over persoonsregistraties, verplicht zelf regels t.a.v. de privacy-bescherming op te stellen. Op tal van punten heeft de Consumentenbond kritiek op dit ontwerp geuit. Zo is men niet tevreden over het feit, dat de uitvoering overgelaten wordt aan de bedrijven en instanties en dat het inzage-recht niet goed geregeld is. (NRC-Handelsblad, 5 november 1984). 22) De discussie hierover is nog geenszins afgerond, maar wel in zekere zin achterhaald door de invoering - naar verwacht per 1-1-1986 - van een sociaal-fiscaal-nummer
(SOFI-nummer) vanuit het departement van Financiën.
(Algemeen Dagblad, 27 januari 1984). 23) Steekproefgegevens medewerkers Datahagen. - Het aantal dienstjaren bedraagt tussen 5 en 7 jaar. - De gemiddelde leeftijd varieert tussen de 31 en 35 jaar. - Mannen zijn iets oververtegenwoordigd. - Het opleidingsniveau varieert van MAVO- tot middelbaar niveau.
85
24) Steekproefgegevens cliënten Datahagen. - Er is een oververtegenwoordiging van goed opgeleiden (HBO-niveau en hoger). - Het aantal mannen en vrouwen in de steekproef is nagenoeg gelijk. 25) Steekproefgegevens medewerkers Handbergen. - De gemiddelde diensttijd valt tussen de 8 en 10 jaar. - De leeftijd varieert tussen 36 en 40 jaar. - Mannen zijn iets oververtegenwoordigd. - Het opleidingsniveau varieert van MAVO- tot middelbaar niveau. 26) Steekproefgegevens cliënten Handbergen. - zie noot 24. 27) Woensdag is marktdag; de afdeling is gevestigd aan het marktplein. 28) Deze constatering wordt ondersteund door een onderzoek van de Consumentenbond. Daar bleek o.a. uit dat veel cliënten van veel Afdelingen Bevolking moeite hadden met de openingstijden (Consumentenbond, december 1982).
87 LITERATUURLIJST ABVA-KABO, Automatisering, Zoetermeer, oktober 1983 AMELSVOORT, M.J.J. van, Brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, 's-Gravenhage, 1 november 1984, 18600, hoofdstuk VII, nr. 2 3 ANDRIESSEN, J.H.T.H., Kraaijmes, Chr. H., Bekkers, F., Naar beheerste professionalisering, Instituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek, Katholieke Hogeschool, Tilburg, 1982 ARNOLD, A.G. & Houweling, I., Een onderzoek naar invloed van automatisering op de kwaliteit van loketwerk bij twee PTT-instellingen, Onderafdeling der Wijsbegeerte en Maatschappijwetenschappen, Vakgroep Techniek, Arbeid en Organisatie, T.H. Delft, 1983 Automatisering bij gemeenten gaat verder, interview met A.A.F. Zebregs, Computable ,augustus 1984 BAKELS, H.L. (red.), Nederlands recht in kort bestek, Kluwer, Deventer, 1971, 3e druk BAKELS, H.L. & Opheikens, L., Schets van het Nederlands arbeidsrecht, Kluwer, Deventer, 1978, 4e druk BORGHOUTS, H.C.J.L. & Metselaar, R., Medezeggenschap in de overheidsorganisatie, in: Handboek medezeggenschap bij overheidsorganisaties, Samson, Alphen a/d Rijn, 1982a BORGHOUTS, H.C.J.L. & Metselaar, R., De voorgeschiedenis en achtergronden van de dienstcommissies, in: Handboek medezeggenschap bij overheidsorganisaties, Samson, Alphen a/d Rijn, 1982b BURGER, B., Hoofdlijnen van de staatsinrichting van Nederland en de staatkundige ontwikkeling, Samson, Alphen a/d Rijn, 1979 CENTRAAL BUREAU VOOR DE STATISTIEK, Automatiseringsenquëte: Computerinstallaties bij de overheid 1981, Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage, 1983 CENTRAAL BUREAU VOOR DE STATISTIEK, Automatiseringsenquëte: automatiseringspersoneel bij de overheid 1981, Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage, 1983 CENTRAAL BUREAU VOOR DE STATISTIEK, Statistiek van de vakbeweging 1983, Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage, 1984 CENTRAAL BUREAU VOOR DE STATISTIEK, Bevolking der gemeenten van Nederland op 1 januari 1984, Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage, 1984 CENTRUM VOOR AUTOMATISERING OOST-NEDERLAND, 3F plus, CON, Arnhem
88 Consumentenbond acht privacywet halfbakken voorstel, NRC-Handelsblad, 5 november 1984 Financiën wil begin 1986 alles op één kaart hebben, Algemeen Dagblad, 27 januari 1984 HEKKET, H. Lokale overheid en informatie-verwerkende systemen, Onderafdeling Bestuurskunde, T.H. Eindhoven, 1984 Heroverweging automatisering in relatie tot de personeelsomvang, 's-Gravenhage, 1984, OA83-4336/4794 Jaaroverzicht informatievoorziening in de Rijksdienst, 1984, 's-Gravenhage, Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1984, OA84-91/459 Kabinet heft computer-centrum op, NRC-Handelsblad, 20 oktober 1984 Katalogus gemeentelijke informatie-systemen, 's-Gravenhage, SOAG, 1982 KLEEF, J.W.C, van, De medezeggenschap bij gemeenten en provincies: een inleiding, in: Handboek medezeggenschap bij overheidsorganisaties, Samson, Alphen a/d Rijn, 1982, pag. 4100-3/4100-7 De kleine gids: voor de Nederlandse sociale zekerheid, 1984, Uitgave van de Vereniging van Raden van Arbeid, Amsterdam, 1984 KORDES, F.G., Gegevensverwerking: hoe de (rijks-)overheid die organiseert, in: Bestuur: maandblad voor overheidskunde, maart 1984, afl. 3, pag. 8/13 KUITENBROUWER, F., Privacy en persoonsregistratie: een overzicht, in: Drieluik privacybescherming, Kluwer, Deventer, 1984 Nieuw systeem administratie van bevolking, NRC-Handelsblad, 6 november 1984 Onhandige lokettijden bij gemeentelijke diensten. Consumentengids, december 1982 Poly-automatiseringszakboekje, Koninklijke PBNA, Arnhem, 1984 ROE, R.A., Kwaliteit van arbeid en het onderzoek van arbeid en gevolgen, Onderafdeling der Wijsbegeerte en Maatschappijwetenschappen, Vakgroep Techniek, Arbeid en Organisatie, T.H. Delft, 1982 SCHROOT, J.C., Vliet, M. van, Wijma, N., Begrip van de Nederlandse Gemeente deel 3, Samson, Alphen a/d Rijn, 1979 SLOT, B. & Keeper, F., Automatisering in banen, Vrije Universiteit van Amsterdam, september, 1984 VERENIGING NEDERLANDSE GEMEENTEN, Gemeente en privacy, VNG, 's-Gravenhage, Blauwe reeks, afl. 61, 1979
8«
ZEBREGS, A.A.F., 'Wegwijzer' voor gemeenten in automatiseringsmarkt, De Nederlandse Gemeente, 2 maart 1984, no. 9
91 Bijalge 1 Overzicht van instrumenten en onderworpen
Instrument
Onderwerp
Interviews
Or g anisatiekenmerken
(algemeen)
hoofdtaken grootte structuur politieke samenstelling bestuursorganen Organi satiebeleid beleid m.b.t. dienstverlening, organisatie en personeel beslissingsprocedure Automatiseringsbeleid ontwikkelingen in het verleden huidige situatie en plannen beoogde veranderingen en resultaten problemen met eerdere projecten projeetaanpak collectieve overeenkomsten m.b.t. werkgelegenheid, beloning, training etc. Automati sering sproce s toepassingsgebieden globale configuratie type operaties verricht door het systeem type operaties vereist van werknemers Organisatiekenmerken taken structuur centralisatie en besluitvorming standaardisatie rationalisatie formalisatie Kenmerken van de werkeenheid taken personeelsopbouw functiestructuur werkprocedures communicatie-kanalen fysieke omgeving technische hulpmiddelen Functiekenmerken arbeidsomstandigheden functie-eisen
9?
Instrument
Onderwerp
Interviews
Prestatie kwantitatief kwalitatief Interactie tussen dienst en cliënt snelheid voor speIbaarhe id betrouwbaarheid interactie-stij1 mate van ondersteuning duidelijkheid van verantwoordelijkheid Uitkomsten voor cliënt effectiviteit van dienstverlening correctiemogelijkheden informatie over rechten en plichten informatie over de mogelijkheden om in beroep te gaan inspanning van de cliënt privacy-inbreuk privacy-bescherming
Vragenlijst (werknemer)
Kenmerken van de werkeenheid . ., , . organisatieklimaat: - leiderschapsstijl - onderlinge contacten - participatie - sanctie-systeem - invloedverdeling - conflicten Functiekenmerken taakinhoud : - afgerondheid - afwisseling - specialisatie - formalisatie - informatie uit het werk - afwijkingen arbeidsomstandigheden : - full-time/part-time - overwerk Kenmerken van werknemer sexe leeftijd diensttijd opleiding
93
Instrument
Onderwerp
Vragenlijst (werknemer)
Arbeidsgedrag werklast gebruik van kundigheden contacten Uitkomsten voor werknemer gezondheid stress betrokkenheid verloopgeneigdheid verzuim tevredenheid
Vragenlijst (cliënt)
Kenmerken van cliënt sexe leeftijd oplei ding type probleem Interactie snelheid voorspelbaarheid betrouwbaarheid gelijkheid interactie-stijl communicatiepatroon ondersteuning duidelijkheid van verantwoordelijkheid Uitkomsten voor cliënt effectiviteit van dienstverlening correctiemogelijkheid beschikbaarheid van informatie leesbaarheid van documenten inspanning van cliënt
Groepsinterview (werknemers)
Kwaliteit van arbeid functiekenmerken contacten leiderschapsstij1 arbeidsomstandigheden structuur van de werkeenheid uitkomsten voor de werknemers
94
Instrument
Onderwerp
Groepsinterview (werknemers)
Automatiseringsproces proj ectaanpak participatie opleiding/vorming begeleiding opvatting m.b.t. automatisering Kwaliteit van de dienstverlening contact met cliënten uitvoering van dienstverlening rechtspositie van cliënt
Groepsinterview (cliënten)
zie vragenlijst cliënt
Observatie
werksituaties werkzaamheden
Documentenstudie
diverse aspecten
95 Bijlage 2 Overzicht van regelingen m.b.t. financiële ondersteuning* in geval van
werkloosheid
arbeidsonge schiktheid
regeling
uitvoerende instantie
toezicht
beroep
Gemeente
min. SOZAW
Gemeente GS Kroon
WW
Bedrij fsver.
SVR
WWV
Gemeente
min. SOZAW
RWW
Gemeente
min. SOZAW
RvB CRvB Gemeente RvB CRvB Gemeente GS Kroon
AAW
Bedrij fsver.
SVR
WAO
Bedrijfsver. GMD
SVR
ziekte
RvB CRvB RvB CRvB
Ziekenfonds
ZFR RvB CRvB ZFR RvB CRvB RvB CRvB
Ziekenfonds
Bedrijfsver.
ouderdom
RvB CRvB
overlijden
.RvB CRvB
kind(eren)
AKW
huur (in relatie met inkomen)
Besch. Indiv. Huursubsidie
Gemeente/ min. VROM
studiekosten (in relatie met in koman ouder (s))
Studietoelage op grond van WWO
min. OS.W
RvB CRvB
*) Bron: De Kleine Gids voor de Nederlandse Sociale Zekerheid Uitgave van de Vereniging van Raden van Arbeid, 1984
= Algemene Bijstandswet ABW = Werkloosheidswet WW = Wet Werkloosheidsvoorziening WWV RWW = Rijksgroepsregeling Werkloze Werknemers AAW = Algemene Arbeidsongeschiktheidswet WAO Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering Ζ FW = Ziekenfondswet AWBZ = Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten ZW = Ziektewet AOW = Algemene Ouderdomswet AWW = Algemene Weduwen en Wezenwet AKW = Algemene Kinderbijslagwet Besch. Indiv. Huursubsidie = Beschikking Individuele Huursubsidie WWO = Wet op het Wetenschappelijk Onderwijs Bedrij fsver. = Bedrijfsverenigingen = Gemeenschappelijk Medische Dienst GMD = Raden van Arbeid RvA min. VROM = Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer = Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen min. OSW = Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid min. SOZAW = Sociale Verzekeringsraad SVR = Ziekenfondsraad ZFR = Sociale Verzekeringsbank SVB = Gedeputeerde Staten GS = Raden van Beroep RvB = Centrale Raad van Beroep CRvB = Administratieve Rechtspraak Overheidsbeslissingen AROB
96 In het overzicht zijn de regelingen voor de diverse omstandigheden weergegeven, met daarbij vermeld de uitvoerende, toezichthoudende en beroepsinstanties. Ter toelichting van het overzicht zij het volgende opgemerkt. - Daar v/aar de gemeente als uitvoerende instantie wordt genoemd, wordt veelal, zeker in de wat grotere gemeenten, de gemeentelijke sociale dienst bedoeld. - Een bedrijfsvereniging is een door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SOZAW) erkende landelijke vereniging, die zijn werkzaamheid uitstrekt over een bepaalde of meerdere bedrijfstakken. Het bestuur van een bedrijfsvereniging bestaat uit, door de minister benoemde, vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersorganisaties. De bedrijfsverenigingen behandelen de aanvragen om uitkering, stellen het recht op uitkering vast en zorgen voor de betaalbaarstelling aan de werkloze, arbeidsongeschikte of zieke. Het toezicht op de bedrijfsverenigingen wordt verzorgd door de Sociale Verzekeringsraad (SVR). Deze toezichthoudende taak omvat zowel de wet-technische kant als de organisatorische kant, d.w.z. de doelmatigheid en de organisatorische opzet van de administratie. - Bij arbeidsongeschiktheid wordt het medisch onderzoek, dat uiteindelijk bepalend is voor de mate van arbeidsongeschiktheid, verricht door de Gemeenschappelijk Medische Dienst (GMD). De GMD is door de Federatie van Bedrijfsverenigingen ingesteld en het bestuur bestaat uit een aantal werkgevers- en werknemersleden. - De vergoeding van (bijzondere) ziektekosten geschiedt door het Ziekenfonds. Het toezicht op deze ziekenfondsen berust bij de Ziekenfondsraad (ZFR), een soortgelijk orgaan als de SVR. - De Raad van Arbeid is belast met ouderdoms- (AOW), weduwen- en wezen(AWW) en kinderbijslaguitkeringen (AWK). De Raden zijn regionale organen; zij bestaan uit een door de Kroon benoemde voorzitter en verder uit werkgevers- en werknemersvertegenwoordigers. Het toezicht op de Raden van Arbeid berust bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB). De bank is een landelijk orgaan en is, buiten de voorzitter, eveneens op paritaire grondslag samengesteld. Het toezicht op de bank wordt weer verzorgd door de Sociale Verzekeringsraad. - Individuele huursubsidie en huurgewenning zijn gebaseerd op de Beschikking Individuele Huursubsidie. Het verzoek om toekenning van subsidie wordt bij de gemeente ingediend. De gemeente beoordeelt de aanvraag en zendt die met
97
een positief of negatief advies aan de Afdeling Individuele Huursubsidie (een onderdeel van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) . iDeze afdeling neemt uiteindelijk de beslissing en verzorgt de uitbetaling. Een Rijksstudietoelage wordt mogelijk gemaakt op grond van de Wet op het Wetenschappelijk Onderwijs (WWO). De instantie waarbij de aanvraag ingediend moet worden, is de Centrale Directie Studiefinanciering te Groningen. Deze Centrale Directie ressorteert onder het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen
(O&W).
De Raden van Beroep en de Centrale Raad van Beroep zijn rechtscolleges, die uitspraken doen in geschillen op het gebied van de sociale verzekeringen. De Centraal Raad van Beroep is in deze het hoogste gerechtsorgaan. In het geval van een uitkering in de zin van de Algemene Bijstandswet, met inbegrip van een RWW-uitkering of studietoelage, is de hoogste beroepsinstantie de Kroon. In dat. geval geeft de Raad van State advies aan de verantwoordelijke minister, waarna deze een beslissing neemt. In geval van individuele huursubsidie en huurgewenning' staat als beroepsmogelijkheid een AROB-procedure
(Administratieve Rechtspraak Overheids-
beslissingen) open. Ook deze procedure loopt via de Raad van State; hier neemt de Raad echter zelf de beslissing en toest meer op procedurele (marginale toetsing) dan op inhoudelijke gronden zoals bij een kroonprocedure.
99 Bijlage Λ INDICATIEVE LIJST VAN BELANGRIJKE AANDACHTSGEBIEDEN OP HET GEBIED VAN BEHEERSMATIGE E N BESTUURLIJKE GE AUTOMATISE E RDE
INFORMATIE VOORZIE NING*
Departementen Justitie algemeen
fin.adm. gevangeniswezen fin. dept. informatiesysteem vreemdelingenregistratie alimentatie kinderbescherming justitiële documentatie, centrale testamenten registratie interim boete en incassosysteem informatiesysteem rechtshulp
politie
verwerking en indicering politieberichten bekeuringsafhandeling bedrij fsadministraties herkenningsdienst opsporingsregi sters politiedatanet
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Orde ning en Milieubeheer
huursubsidie rijksgebouwendienst (diverse toepassingen) fin.adm./projectvoortgang (RGD) kadaster (registratie, verkaveling e.d.) planologische toepassingen + woonadressenbestand RPD (ISIS) dept. documentair systeem financieel informatiesysteem (ODB/FAO) financiële informatiesystemen (CD FEZ) personeel Forbas (eigen formatiebeheersysteem) onderzoektijd/berekeningen berekeningen Dienst Bouwnijverheid technisch werk (RGD)
Verkeer en Waterstaat
kentekenregistratie verkeersongevallen registratie vervoersvergunningen bestuurs/beheers toepassingen in RC van KNMI, RWS, RLD, RYP, etc. financieel informatiesysteem (ODB/FAO) financiële administratie (RWS) periodieke keuringen (RDW)
Onderwijs en Wetenschappen
CASO centrale instellingen onderwijs studiefinanciering financieel informatiesysteem (ODB/FAO) uitvoering wet Basisonderwijs onderwij sontvangsten (studenten/leerlingenadm.
*) Bron: Heroverweging automatisering in relatie tot de personeelsomvang. Eindrapport van de gelijknamige interdepartementale werkgroep, 1933
100
Binnenlandse Zaken algemeen
salaris en pers.systeem (IPA, inderdepartementaal) RPD (eigen rekencentrum) ABP (pensioenen) documentaire informatiesystemen, waaronder DOCSYST (interdepartementaal) Staatsdrukkerij (bedrijfstoepassingen) financieel informatiesysteem (ODB/FAO) Landelijke Bevolkingsregistratie (LBA) (evt. met bevolkingsboekhouding)
politie
herkenningsdienst opsporing meldkamer bekeuringsafhandeling politiedatanet financieel systeem voor politie
Financiën
belastingprojecten (o.a. administratie ontvangkantoren) diverse administratieve systemen (belastingdienst) vennootschapsbelasting (belastingdienst) douaneproj ecten meerjarenramincren (Rijksbegrotingsinformatiesysteem) Rijksinkoopbureau (bedrijfstoepassingen) Staatsloterij (bedrijfstoepassingen) financieel informatiesysteem (FIS, interdepartementaal)
Defensie
militair personeelssysteem dienstplichtzaken materiaal-logistieksysteem begrotingsadministratie financiële systemen
Landbouw en Visserij
administratiepakket landbouw administratie directie Beheer Landbouwgronden diverse databanken en onderzoeksprojecten t.b.v. vele gesubsidieerde instellingen bedrijfsadministratie Staatsbosbeheer bos- en natuurbijdrageregeling beheer en regelingen
Buitenlandse Zaken
begrotingsboekhouding enkele kleine specifieke toepassingen
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
project arbeidsvoorziening informatiesysteem vraag en aanbod Landelijk Informatiesysteem Arbeidsorganisaties (LISA) toepassingen bij eigen dept. rekencentrum financieel informatiesysteem (ODB/FAO)
ιοί Welzijn, Volks gezondheid en Cultuur
aut. musea aut. openb. bibliotheken toepassing bij eigen dept. rekencentrum financieel informatiesysteem (ODB)
Economische Zaken
financieel dept. informatiesysteem bedrijvenregister/projectenadministratie documentair systeem economische voorlichtingsdienst energie informatiesysteem statistische informatievoorziening (CBS) arbeidskrachtentelling (CBS) statistiek buitenlandse handel (CBS) producenten prijzen (CBS) productie structuur (CBS) bedrijvenregisters (KvK) Rijksgeologische Dienst
Algemene Zaken
documentatie Rijksvoorlichtingsdienst begrotingsboekhouding bedrij fsadministratie documentaire zaken
Kabinet voor NederlandseAntilliaanse Zaken
p.m.
Volledigheidshalve zij vermeld dat nog vele andere geautomatiseerde toepas singen in de overheidssfeer operationeel of in ontwikkeling zijn, zoals bij universiteiten, de PTT, technische toepassingen bij andere diensten en be drijven e.d.
103 Bijlage Λ PERSONEELSOPBOUW E N TAAKVERDELING STE UNHOVE N
Overzicht personeelsopbouw
bedrij fs onderdeel
mannen
vrouwen
part . timers
24
STZ 1 )
*.) formatie WSWers ' Dlaatsen
33
43
Interne controle 2)
7
1
8
Financiën
6
4
11
Dataentry
1
3
4
POVOA 3)
3
1
4
Interne zaken
5
5
9
55
57
Totaal
69
105
27
1) SociaalTechnische Zaken. 2) Bij het aantal mannen zijn opgenomen: Directeur, A d j . Directeur Administratie en de Secretaris. 3) Personeel, organisatie, vorming, opleiding en automatisering. 4) WSW staat voor Wet Sociale Werkvoorziening. Deze wet heeft ten doel het scheppen van aangepaste werkgelegenheid voor personen, die er niet in slagen arbeid te verkrijgen ten gevolge van lichamelijke of geeste lijke tekortkomingen.
Overzicht
taakverdeling
bedrij fsonderdeel
taak
Team I t/m Team IV
aanvraagbehandeling informatieverstrekking
aan cliënten
RATI 1)
beslissing rechtskundig advies uitkeringsbeleid
Dataentry
invoer cliëntgegevens invoer van mutaties grootboekwerkzaamheden typewerkzaamheden voor de GSD
Boekhouding
debiteurenadministratie crediteurenadministratie grootboek financiële en statistische uitslagen gegevens voor CBS
UM
Interne Zaken
archiefverzorging (invoer cliëntgegevens, generatie cliëntnumrners) correSDondentie type- en reproduktiewerkzaamheden beheersactiviteiten
POVOA
personeelsaangelegenheden organisatie opleidingen automatisering
Interne Controle
controle-activiteiten
) RATI = Rechtskundige Advisering, Toetsing en Informatievoorziening.
1.05 Bijlage 5 PERSONEELSOPBOUW EN TAAKVERDELING ZORGDAM Overzicht personeelsopbouw bedrijfs onderdeel
mannen
vrouwen
11
11
Algemene Zaken )) WTZ
2)
3)
Totaal
1) 2) 3) Ό
WVM-ers
ι, ) formatieWSW-ers ' plaatsen 18
7
Administratie BMW
part. timers
7
18
15
12
29
20
32
26
43
4b
97
56
Bij Algemene Zaken is de Directeur meegerekend. Wet-Technische Zaken. Bijstand-Maatschappelijk Werk. WSW staat voor Wet Sociale Werkvoorziening. Deze wet heeft ten doel het scheppen van aangepaste werkgelegenheid voor personen, die er niet in slagen arbeid te verkrijgen ten gevolge van lichamelijke of geeste lijke tekortkomingen.
Overzicht
taakverdeling
bedrij fsonderdeel
taak
BMW
aanvraagbehandeling
Uitkeringsadministratie
codering en invoer van cliëntgegevens informatieverstrekking en informatieinwinning
Financiële
voorschottenadministratie debiteurenadministratie grootboek subadministratie: schuld aan derden
Administratie
EIV I)
systeembeheer produktie
Interne Zaken
postbehandeling
Typekamer
invoer
Persoonsréaistratie
dossierbeheer
1) EIV = Electronische
cliëntgegevens
Informatieverwerking.
;o7 Pijlage 6 PERSONEELSOPBOUW EN TAAKVERDELING DATAHAGEN Overzicht personeelsopbouw
bedrijfs onderdeel
mannen
vrouwen
part timers
WVM-ers
formatie plaatsen
Hoofd
1
il)
-
-
2.0
Bureau A
1
-
-
-
1.0
Sectie I
1 1
1
1
3
11.5
Sectie II
2
4
2
1
5.5
Sectie III
3
2
1
-
4.5
Bureau Β
5
1
-
1
6.0
Bureau C
2
1
-
-
3.0
Bureau D
3
1
-
2
4.0
28
11
Totaal
37.5
1) Secretaresse van de Afdeling.
Overzicht taakverdeling
bedrij fsonderdeel
taak
Bureau A sectie I
loketdienst mutatieverwerking (handmatig) inlichtingen verstrekken aan (overheidsinstanties)
sectie II
reisdocumenten verkiezingen mutatieverwerking
sectie III
(handmatig)
bevolkingsonderzoeken
Bureau Β
Burgerlijke Stand; klapper burger lijke stand (handmatig en geautomatiseerd)
Bureau C
militaire zaken
Bureau D
mutatieverwerking (geautomatiseerd) mutatierapportage aan abonnementhouders
(dienstplichtregister)
De Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden Nieuwe technologie in de overheidsdienst Nederland Document Luxemburg: Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 1986—142 blz.—21,0 χ 29,7 cm NL ISBN 92-825-6038-4 Catalogusnummer: SX-67-86-008-NL-C Vastgestelde prijzen in Luxemburg (exclusief BTW): Ecu 9,01 BFR 400 HFL 23
Salg og abonnement Verkauf und Abonnement Πωλήσεις και συνδρομές Sales and subscriptions Venta y abonos - Vente et abonnements ' Vendita e abbonamenti Verkoop en abonnementen ' Venda e assinaturas BELGIQUE BELGIË
FRANCE
PORTUGAL
Moniteur belge Belgisch Staatsblad Rue de Louvam 40 42 Leuvensestraal 40 42 1000 Bruxelles 1000 Brussel Tel 512 0 0 26 CCP Postrekening 0 0 0 2 0 0 5 5 0 2 2 7
Service de vente en France des publications des Communautés européennes Journal officiel 26 rue Desa.x 75732 Pans Cecie« 1b Tel I l i 45 78 61 39
Imprensa Nacional Αν Francisco Manuel de M.Ίο Ρ 1000 Lisboa Tel 65 39 96
Sous dépôts Agentschappen Librairie e u r o p é e n n e ' Europese Boekhandel Rue dc la Loi 244 Wetstraat 244 1040 Bruxelles 1040 Brussel CREDOC Rue rie la Montagne 34 Bergstraat 34 Ble 1 1 Bus 1 1 1000 Bruxelles 1000 Brussel
DAMMARK Schultz EF publikatior Manlergade 19 1116 Kobenhavn K TU [ O l i 14 1 1 95 Girokonto 200 1 1 9b
BR DEUTSCH LAND V e i dag
Bundesanzeiger Bu' ne Straße Ol 80 06 5000 Koin 1 Tel 102 21) 2 0 2 9 0 Fer nschreriter ANZEIGER BONN 8 882 595 Tel ecopierer 2 0 2 9 278
P o i îtlach
GREECE G.C. Eleftheroudakis SA International Bookstori? 4 Nikis Street 105 63 Athens Tel 322 22 55 Telex 2 1 9 4 1 0 ELEF Sub agent for Northern Ün M o l h o s Bookstore The Business Bookshop 10 Tsimiski Street Thessaloniki Tel 2 7 5 2 7 1 Telex 4 ï 2 8 8 5 LIMO
IRELAND Government Publications Sales Office S.m Alliance H ouse Molrsworth Street Dublin 2 T,-l 7 1 03 09
Boletin Oficial del Estado Trafalgar 2 7 E 28Ò10 Madrid Tel (911 76 06 1 1 Mundi Prensa Libros. S A Castellò 3 7 E 28001 Madnd Tel 191) 431 33 99 (Lib.usl43? 3? 2? (Abonos, 435 36 37 (Dirección) Telex 4 9 3 7 0 MPI I E
Grupo Bertrand. SARL Distribuidora de Livros Bertrand Lda Rua das Terras dos Vales 4 A Apart 37 Ρ 2701 Amadoia CODfX Tri 493 90 50 494 87 RFj Telex 1 5 / 9 8 RERDIS
UNITED KINGDOM
or by post Stationery Office St Mart,,, s H ouse Waterloo Road Dublin 4 Tel 68 90 66
HM Stationery Office HMSO Publication* Cr 51 Nine Elms Lane London SWR 5 DR T.-l (OH 2 11 56 56
Licosa Sp*a
Alan Armstrong & Associates Ltd 7? Park Road London NW1 4SH Tel 101 ι 7?3 39 02 Tele» 29 7635 ΑΔΛΙ TD G
Via Lamm mora 45 Casella postale 552 50 12 1 Firenze Tel 57 97 51 Telex 5 7 0 4 6 6 LICOSA 1 CCP 343 509 Subagent, Libreria scientifica Lucio de Biasio ■ AEIOU Via Meravigli 16 20 123 Milano Tel 80 76 79
SCHWEIZ SUISSE SVIZZERA Librairie Payol 6 rue Grenus 12 11 Geneve Tel 3 1 89 50 CCP 12 236
Libreria Tassi Via A Farnese 28 00 192 Roma Tel 31 05 90 Libreria giuridica Via 12 Ottobre 172 R 16 12 1 Genova Tel 59 56 93
UNITED STATES OF AME FUGA European Community Inform; Service 2 100 M Street NW Surir 707 Washington DC 2003.'
GRAND DUCH E DE LUXEMBOURG Oftice des publications ofticielles des Communautés européennes 2 rue Mercer L 2985 Luxembourg Tel 49 92 81
Tele* PUBOF LU 1324 b CCP 19190 81 CC banerne BIL 8 109 6003 200
ESPAÑA
5
Messageries Paul Kraus 1 1 me Christophe Pianini L 2339 Luxembourg Tel 48 2 1 31 Tôle» 2515 CCP 49242 63 NEDERLAND Staatsdrukkerij en uitgeveiijbedrijf Chiistntlel PlaiitijnMi.i.it Pusrtius 2 0 0 ' 4 2 5 0 0 Í A s Giavliar.|i< Tel 10701 78 99 1 1
CANADA Renouf Publishing Co , Ltd 61 Sparks Streel Ottawa Ontani, K I P 5R1 Tri Toll Fr.-e 1 ' 8 0 0 ' ?li/*U] Ott,uva Regum 161 3l .' 3 8 898' Tele- 063 4936
Kmokuniya Company Ltd 1 7 ! Shiii|uku 3 Chume Shiniuku ku Tokyo 160 91 Tri 1031 354 1)13 1 Journal Department PO B"·
55
{.)„!:>:■■
Tokyo 166 Tri 1031 439 0124
Het project bevat informatie over de omvang van de invoering van elektronische apparatuur en de wijze waarop mensen door nieuwe technologie worden beïnvloed, hetzij als gebruikers of als klanten. Het beoordeelt tevens de huidige en toekomstige uitwerkingen van deze ontwikkeling. De volgende aspecten worden in detail b e h a n d e l d : - de doeleinden en het planningsproces in verband met nieuwe technologie - uitwerkingen van nieuwe technologie op de structuren en functies bij de overheidsdienst - uitwerkingen op de werknemers a) invoeringsproces b) uitwerkingen op de taakinhoud en de kwaliteit van het beroepsleven - uitwerkingen op de cliënten van de overheidsdienst. Het project bestaat uit acht landenstudies (Bondsrepubliek Duitsland. Ierland, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk, België, Nederland, L u x e m b u r g , Denemarken), een uitgebreid bibliografisch overzicht en een vergelijkend geconsolideerd rapport dat baseert op de landenstudies. Deze rapporten gaan tevens na in hoeverre er aan de hand van de verzamelde gegevens lessen en conclusies van algemene aard kunnen worden getrokken, d.w.z. conclusies die tevens van belang zouden kunnen zijn voor andere sectoren.
Vastgestelde prijzen in Luxemburg: Ecu 9,01 BFR 400 HFL 23
ISBN r^i^
^Z-fitES-büBfl-M
BUREAU VOOR OFFICIËLE PUBLIKATIES DER EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
L-2985 Luxemburg
9 789282"560389'
