De efficiëntie van investeringen en sociaal kapitaal:

   

De efficiëntie van investeringen en sociaal kapitaal: Verslag van een zoektocht

Rudy de Jong

Discussiepaper ten behoeve van het ASRE Onderzoeksseminar van 29 april 2010 over het thema ‘Efficiëntie van Woningcorporaties’

De ASRE bezit een gebruiksrecht op dit materiaal. De auteursrechten berusten bij de auteur. Het is verboden dit materiaal te verspreiden zonder nadrukkelijke toestemming van de auteur.

ASRE research papers: ISSN nummer: 1878-4607

ASRE Research Center I Amsterdam School of Real Estate I Postbus 140 I 1000 AC Amsterdam T 020 – 668 1129 I F 020 – 668 0361 I [email protected] 

Inhoud

Inleiding: het probleem. 1. De spanning tussen efficiëntie en effectiviteit 2. Zijn corporaties efficiënt? Zo ja, waarom niet? a. De kosten en de inkomsten. b. X-inefficiëntie. c. Regulering, toezicht, maatstafconcurrentie en benchmarking. 3. Oorzaak 1: Gebrek aan concurrentie. a. Interventies op de woningmarkt en efficiëntie. b. Aanbodsturing, vraagsturing en efficiëntie. c. De relatie tussen vraagsturing en efficiëntie. d. Woningcorporaties als interventie op de woningmarkt. e. Gevolgen voor de markverstoring. f. Gevolgen voor het regulerend kader. g. Conclusie 4. Oorzaak 2: ontbreken van eigenaren. a. Geen probleemeigenaar. b. Ontbrekende legitimatie. c. Het verdwijnen van sociaal kapitaal. d. Conclusie. 5. De weg naar een oplossing. Literatuur.

BLz. 2 3 3 3 6 6 7 7 8 8 9 10 10 11 11 12 14 14 15 15 17

1

Inleiding: Het probleem Woningcorporaties maken meer kosten dan commerciële verhuurders. Ook verhuren ze goedkope woningen aan mensen die dat eigenlijk niet nodig hebben. Ze zijn niet efficiënt. Dat is een probleem. Niet alleen de aandeelhouder maar ook de samenleving heeft recht op “value for money”. Door inefficiëntie wordt maatschappelijk kapitaal verspild dat hard nodig is om maatschappelijke problemen op te lossen. Zie hier het vraagstuk waar we voor staan en waar we een antwoord op moeten vinden. In dit paper wil ik proberen een bijdrage leveren aan dit antwoord door u mee te nemen in mijn zoektocht naar efficiëntie in een wereld van geld en rechtvaardigheid. Maar eerst een kleine anekdote: Een paar jaar geleden raakte ik in Brussel in een café in gesprek met medewerkers van Europese instituties, waaronder ambtenaren van de DG Mededinging. Ook daar kwam het efficiëntievraagstuk van maatschappelijke organisaties aan de orde. Op een informeel moment legde ik aan mijn gesprekspartners het volgende dilemma voor: In Nederland worden pogingen gedaan om de thuiszorg efficiënter te maken. Een instrument om dat te doen, is dat gemeenten de thuiszorgdiensten niet meer automatisch aan de traditionele instellingen gunnen, maar ze op de markt aanbesteden. Dat heeft ertoe geleid dat diverse commerciële ondernemingen zich op deze markt hebben gestort, waaronder een aantal schoonmaakbedrijven. In veel gevallen kunnen deze bedrijven de gevraagde diensten aanbieden voor aanmerkelijk lagere kosten dan de bestaande thuiszorginstellingen. Mijn vraag was vervolgens aan mijn gesprekspartners: Als je kind of je oude moeder in een situatie verkeert dat ze afhankelijk zijn van thuiszorg, wat vind je dan van deze ontwikkeling? De reactie op deze vraag was buitengewoon verhelderend voor het efficiëntieprobleem. De jonge economen realiseerden zich dat er een kwaliteitsprobleem kon ontstaan bij de schoonmaakbedrijven, maar meenden dat dit opgelost kon worden door het stellen van duidelijke kwaliteitseisen bij de aanbesteding. Mijn oudere gesprekspartners echter, die persoonlijk ervaring hebben met een van zorg afhankelijk familielid, moesten lang nadenken. Uiteindelijk kwam één van de aanwezigen met het antwoord dat je vaak op verjaardagsfeestjes zult horen: “ik heb voor mijn (gehandicapte) kind een maatschappelijke organisatie in de buurt gezocht waar mensen werken die ik vertrouw en die voor mijn kind zorgen alsof het van henzelf is. Wat het kost, weet ik niet precies, maar goedkoop is het vast niet”. Dit gesprek heeft me gemotiveerd om me te verdiepen in het efficiëntievraagstuk van maatschappelijke organisaties. Maar ja ………… als je echt over een simpele vraag gaat nadenken, brengt dat een simpel antwoord meestal niet dichterbij. Dit paper bevat daarom vooral een beschrijving van mijn zoektocht naar het vinden van een antwoord op het efficiëntievraagstuk van woningcorporaties. Ik begin met het in kaart brengen van het vraagstuk (hoofdstuk 1 en 2). Vervolgens probeer ik de belangrijkste oorzaken van het efficiëntievraagstuk te analyseren (hoofdstuk 3 en 4). Tot slot beschrijf ik een mogelijke weg naar een oplossing (hoofdstuk 5).

2

1. De spanning tussen efficiëntie en effectiviteit. Efficiëntie en effectiviteit hebben alles met elkaar te maken. Het een kan niet zonder het ander. Efficiëntie is doelmatigheid. Het is de kortste route naar het doel. Effectiviteit is doeltreffendheid. Het raken van het doel dus. Efficiëntie heeft betrekking op het proces; effectiviteit op het doel. Deze definitie levert een paar dilemma’s op. Het eerste dilemma is dat de efficiëntie alleen bepaald kan worden als het doel bekend is. En dat organisaties alleen op efficiëntie kunnen worden vergeleken als ze het zelfde doel hebben. Het tweede dilemma is dat efficiëntie en effectiviteit eenvoudig met elkaar in conflict kunnen komen. Het nastreven van een hoge mate van efficiëntie leidt gemakkelijk tot verlaging van de effectiviteit. De meest effectieve oplossing voor een probleem is vaak ook de duurste. Dit dilemma wordt mooi geïllustreerd door de Consumentenbond bij de vergelijking van producten. De “beste koop” is zelden het beste product. De hoogste kwaliteit – dus de hoogste effectiviteit - wordt snel te duur. 2. Zijn corporaties inefficiënt? Zo ja, waarom niet? Het efficiëntievraagstuk gaat natuurlijk in de eerste plaats over kosten en opbrengsten. Maar daarnaast heeft het ook iets te maken met de bijzondere taak van corporaties. O beide punten ga ik in dit hoofdstuk in. a. De kosten en de inkomsten Er zijn goede aanwijzingen dat de bedrijfskosten van corporaties hoog zijn en snel stijgen (CFV 2009, van den Hoogen 2010). Dat geldt zowel voor de beheerkosten als de onderhoudskosten. Ook is er onderbouwing voor de stelling dat corporaties niet efficiënt met het vermogen omgaan dat in hun woningen ligt opgeslagen. Dat komt niet alleen door de lage opbrengst van dat vermogen (onnodig lage huren), maar ook door het vermogensverlies dat optreedt bij transacties in die voorraad (aankoop, verkoop, sloop, nieuwbouw, renovatie). In de derde plaats zijn er diverse studies gepubliceerd die zowel de effectiviteit als de efficiëntie van corporaties ter discussie stellen (CPB, 2002, 2010. Conijn, 2005; SEO, 2002. Koolma, 2008). De conclusies van die studies zijn meestal niet positief. Er is dus reden om ons zorgen te maken over deze constateringen, maar er zijn ook kanttekeningen bij te plaatsen: ▪

Onduidelijke doelen Hiervoor is al aangegeven dat efficiëntie alleen beoordeeld kan worden in het licht van de effectiviteit. Wanneer we corporaties willen vergelijken met commerciële verhuurders komen we daar het eerste probleem tegen. De doelstellingen verschillen sterk. Of liever nog: de doelstellingen van commerciële verhuurders zijn redelijk duidelijk, maar die van corporaties niet. Corporaties zijn veel meer dan verhuurders van woningen. Volgens de Woningwet en het BBSH zijn ze (mede) verantwoordelijk voor een breed scala aan maatschappelijke vraagstukken en daarnaast hebben ze ook nog een aantal eigen doelstellingen. Doelstellingen die van corporatie tot corporatie ook nog sterk kunnen verschillen.

▪

Andere klanten Corporaties richten zich grotendeels op andere klanten dan commerciële verhuurders. Klanten die meer aandacht vragen. Daar komt bij dat corporaties veel minder aan risicoselectie (mogen) doen, waardoor de “slechte” risico’s vooral

3

bij corporaties wonen. Behalve extra aandacht ontstaat hierdoor ook de noodzaak om intensief met andere maatschappelijke organisaties samen te werken. Dit alles vraagt veel extra inzet van menskracht.

1

▪

Beheerkosten Ondanks de onduidelijke doelen en de andere klanten ontloopt het primaire beheerproces van corporaties en andere verhuurders elkaar niet zoveel. Er zijn wel verschillen, maar die onderbouwen geen grote verschillen in kosten. Het is opvallend dat op dit punt weinig harde vergelijkingscijfers beschikbaar zijn. Uit een discussiepaper van van der Hoogen (van der Hoogen 2010) blijken de zogenaamde objectgebonden kosten van corporaties en commerciële verhuurders tussen 2001 en 2004 elkaar niet veel te ontlopen. Wel zijn sindsdien de bedrijfskosten van corporaties veel harder gestegen dan die van commerciële verhuurders. Uit eigen ervaring als bestuurder van een woningcorporatie en uit contacten met collega’s herken ik de grote kostenstijging van de afgelopen jaren. Maar ook weet ik, dat de grote kostenstijging niet te vinden is in het primaire beheerproces van verhuur, onderhoud en registratie. De verklaring ligt vooral in de verbreding van activiteiten, de toename van de complexiteit en van de administratieve verplichtingen. Te denken valt aan het aansturen en coördineren van wijkontwikkeling, de toegenomen complexiteit en risico’s van vastgoedontwikkeling, het sociaal beheer en de verantwoordingsverplichtingen. Helaas zijn er op dit moment geen betrouwbare gegevens beschikbaar die meer inzicht geven. Er kan dan ook geen uitspraak worden gedaan over de effectiviteit en de efficiëntie van de gestegen kosten.

▪

Internaliseren en externaliseren Naast het verschil in doelstelling en klanten is er ook een groot verschil in de claim die op de organisaties wordt gelegd om betrokken te zijn bij algemeen maatschappelijke problemen, zoals duurzaamheid, sociale achterstelling, discriminatie of cultuurbehoud (bijvoorbeeld monumenten). Van corporaties wordt een hoge Corporate Social Responsibility verwacht. In de economische theorie wordt dit het vraagstuk van internalisatie genoemd. 1 Dat wil zeggen dat bedrijven de maatschappelijke effecten van hun handelen in hun bedrijfsproces verwerken en dus opnemen in de prijs van hun product. De werkelijkheid is echter dat bedrijven dit niet graag doen omdat dit prijsverhogend werkt en hun concurrentiepositie verzwakt. Het is voor hen efficiënter om maatschappelijke problemen “over de schutting van de samenleving” te gooien (externaliseren). Maatschappelijke organisaties doen dit minder dan commerciële ondernemingen. Dat plaatst hen niet alleen aan vele vergadertafels, maar maakt hen ook minder efficiënt.

▪

Hoge kwaliteit De Nederlandse volkshuisvesting is internationaal vermaard om zijn hoge kwaliteit (zie ook EC 2010). Relatief ruime woningen die voldoen aan hoge eisen van onderhoud, energieopwekking en isolatie en die gelegen zijn op kwalitatief behoorlijke locaties. De kwaliteit van een sociale huurwoning doet niet onder voor die van de goedkope en middeldure koopsector. Je zou kunnen zeggen dat bij corporaties het minimum kwaliteitsniveau op “middenklasse niveau” ligt. Gezien de relatief lage huren (zie het volgende punt) betekent dit dat de prijskwaliteit verhouding niet marktconform en dus niet efficiënt is. Daar komt bij dat die hoge kwaliteit meer personele inzet van corporaties vraagt. Het verschil

Zie bijvoorbeeld Bovenberg, 2005.

4

tussen corporaties en commerciële verhuurders is groot. 2 Commerciële verhuurders zoeken de “pijngrens” van de klant op. Dat wil zeggen: de optimale verhouding van prijs en kwaliteit niveau waarbij de klant de producten nog graag afneemt. Woningcorporaties daarentegen hebben eigen kwaliteitsnormen die niet of nauwelijks in relatie staan tot de vraag of de prijs van de woning (Koolma 2008). De reden hiervoor is dat corporaties de kwaliteit van hun woningen tot op zekere hoogte nog steeds beschouwen als een “merit good”. Dat wil zeggen een product dat van publiek belang wordt geacht, maar waarvoor consumenten met lage inkomens de marktprijs niet willen of kunnen betalen. Met name op dit punt van de technische kwaliteit is het paternalisme van corporaties nog sterk ontwikkeld. Dat is niet efficiënt. Het is echter wel een inefficiëntie die nog steeds op brede steun in de samenleving mag rekenen. ▪

Lage huren Woningcorporaties vragen relatief lage huren. Dat is deels verklaarbaar vanuit het restrictieve huurbeleid van de overheid. Maar daarnaast vragen corporaties ook lagere huren dan ze mogen (Ministerie Financiën 2010). Redenen daarvoor zijn eigen sociale motieven en beïnvloeding door stakeholders (huurders, gemeenten). 3 Een belangrijke reden is ook de traditionele cultuur van woningcorporaties, die meer “cost-driven” is dan “market-driven”. Binnen woningcorporaties leeft breed het gevoel dat niet meer gevraagd hoeft te worden dan nodig is om uit de kosten te komen. Het huurbeleid wordt meer gezien als een verdelingsvraagstuk dan als een inkomstenbron. Onder druk van de financiële crisis is dit beeld overigens snel aan het veranderen. Het “verlies” dat jaarlijks wordt geleden vanwege de relatief lage huren, wordt door het CPB (CPB 2010) berekend op ca. € 3 miljard per jaar. Bij de hoogte van dit bedrag kunnen echter grote vraagtekens gezet worden. Een recent onderzoek van het CBS (CBS 2009) laat zien dat de zogenaamde “woonquotes” van middeninkomens in de sociale huursector niet lager zijn dan die van huurders met lagere inkomens en kopers met middeninkomens. Uit een recente studie van RIGO (RIGO 2010) blijkt dat de huurders van corporaties met middeninkomens tussen 33.000 en 38.000 euro gemiddeld niet goedkoper uit zijn dan kopers of huurders van een particuliere huurwoning. Uit een vergelijkend onderzoek (van der Hoogen 2010) blijkt de huurprijs per m2 van het zogenaamde gereguleerde bezit van corporaties en commerciële verhuurders vrijwel gelijk te zijn. Tot slot blijkt uit internationaal onderzoek (EU 2010, IUT 2010) dat de woonlasten in Nederland tot de hoogste van Europa behoren. Kortom: er is weinig onderbouwing voor de stelling dat de huren van corporatiewoningen ver onder de marktprijs liggen en dat grote aantallen huurders te weinig betalen (scheefwoners). Dat het CPB desondanks andere conclusies trekt, komt door de manier waarop de markthuren door haar worden bepaald. Bij gebrek aan “market evidence” worden markthuren berekend aan de hand van de investering of de WOZ waarde. Dat leidt tot markthuren die aanmerkelijk hoger liggen dan de gebruikelijke woonquotes. 4 De conclusie moet dan ook zijn dat – ook in de sociale huursector - de bestaande huren waarschijnlijk redelijk marktconform zijn, maar de hoogte van de onderliggende investering niet. Deze conclusie wordt ook bevestigd door de huidige praktijk. Buiten bepaalde gespannen woningmarkten is het voor

2

Vergelijk CFV 2009 met FGH 2009. Bij deze eigen beleidskeuzes worden ook vraagtekens gezet uit het oogpunt van rechtmatigheid (CPB 2010). 4 Ook de ambtelijke werkgroep Heroverweging Wonen (Ministerie Financiën 2010) gaat op dit punt in de fout 3

5

commerciële beleggers niet interessant om in Nederland te investeren in huurwoningen. De verklaring voor de onbalans tussen markthuur en investering moeten we zoeken in het functioneren van de woningmarkt als geheel. De prijzen in de koopsector worden opgedreven door schaarste en door de verhoogde koopkracht als gevolg van fiscale voordelen. Dat leidt tot veel “lucht” in de prijzen, die gevuld kan worden met hoge grondkosten, extra kwaliteitseisen en bijdragen aan publieke voorzieningen. Dit drijft ook de stichtingskosten van huurwoningen op. Daarnaast speelt specifiek voor de sociale huursector dat een kwaliteitsniveau wordt nagestreefd dat aanmerkelijk hoger ligt dan de huur rechtvaardigt. ▪

Vermogensverlies De onevenwichtige relatie tussen de hoogte van de investeringskosten en van de huren heeft een direct effect op de beleggingswaarde van de woningen. Dat zou deels gecompenseerd kunnen worden als corporaties hun woningen na een bepaalde exploitatieperiode verkopen. Dat gebeurt echter betrekkelijk weinig. Veel woningen worden langdurig en vaak tegen hoge kosten in stand gehouden en uiteindelijk gesloopt. Het financiële effect daarvan wordt bij nieuwbouw min of meer zichtbaar gemaakt in de zogenaamde “onrendabele top”, die het verschil uitdrukt tussen de investering en de bedrijfswaarde. Het verlies dat daarbij wordt “genomen”, is de afgelopen jaren opgelopen tot gemiddeld meer dan € 50.000 per woning. Omdat woningcorporaties hun woningbezit waarderen op historische kostprijs of op bedrijfswaarde blijven de latere vermogenseffecten meestal buiten beeld. Het totale vermogensverlies dat corporaties leiden, werd afgelopen jaar becijferd op ongeveer 2,5% per jaar. Afhankelijk van de waardegrondslag die wordt gehanteerd, kan het vermogensverlies oplopen tot meer dan € 6 miljard per jaar (Conijn en Schilder 2009).

Een conclusie die in elk geval getrokken kan worden is dat, alhoewel in de publiciteit de aandacht vooral wordt gevestigd op de hoge bedrijfslasten, het efficiëntieprobleem aan de investeringskant veel groter is. b. X-inefficiëntie De genoemde kanttekeningen nuanceren het efficiëntievraagstuk, maar nemen de zorg niet weg. Die zorg wordt versterkt door een meer principiële kant van het vraagstuk. In de literatuur wordt gewezen op de zogenaamde “X-inefficiëntie”. 5 Dat is het verschijnsel dat een organisatie in een niet competitieve omgeving gemakkelijk onderpresteert. Dat verschijnsel wordt versterkt als er geen eigenaren zijn die duidelijke doelen en rendementseisen stellen. Beide problemen doen zich bij corporaties voor. Corporaties hebben weinig last van concurrentie. Ze beconcurreren ook elkaar nauwelijks en vertonen gezamenlijk soms monopoliegedrag. Daarnaast hebben corporaties geen eigenaren die duidelijke prestatie- en rendementseisen stellen. c. Regulering, toezicht, maatstafconcurrentie en benchmarking In principe is het mogelijk om het risico van X-inefficiëntie te beperken door de inzet van andere instrumenten: verticale en horizontale regulering, intern en het extern toezicht en benchmarking (CPB 2002). In de corporatiesector zijn al deze instrumenten beschikbaar. Er is wet- en regelgeving, sectorregulering (bijvoorbeeld Aedescode), extern toezicht door het CFV en intern toezicht van Raden van 5

Zie o.a. CPB, 2002; KPMG, 2006; Schilder, 2006.

6

Commissarissen (beiden ondersteund door accountants), diverse benchmarks (o.a. door het CFV, Aedex, Aedes, Woonbench, accountants) en een benchmarkautoriteit. De invloed van al deze instrumenten op de efficiëntie lijkt echter klein (Koolma, 2008, Schilder, 2006). Het levert onvoldoende zeggenschap voor de buitenwereld op. In de literatuur wordt dit probleem de “verdwijnhoek van de zeggenschap” genoemd (CPB 2010). Ondanks de specifieke en onvergelijkbare omstandigheden waarin corporaties werken, is er dus alle reden om het efficiëntievraagstuk serieus te nemen. Als we een oplossing willen vinden, zullen we de oorzaken van het gebrek aan efficiëntie moeten aanpakken: het gebrek aan concurrentie en het ontbreken van eigenaren (externe zeggenschap). 3. Oorzaak 1: Gebrek aan concurrentie Een gebrek aan concurrentie leidt gemakkelijk tot inefficiëntie. Efficiënte marktwerking is daarom gebaat bij vrije concurrentie. Dat geldt ook voor de woningmarkt. Toch kan ingrijpen op de vrije werking van de woningmarkt nodig zijn. 6 a. Interventies op de woningmarkt en efficiëntie Één belangrijke reden voor interventie in de vrije marktwerking is het doorbreken van monopolievorming. Als bepaalde aanbieders de markt domineren, kan er reden zijn om in te grijpen en eerlijke concurrentieverhoudingen te herstellen. In de praktijk gebeurt dat ook regelmatig, bijvoorbeeld door ingrijpen van de NMA of op Europees niveau van de DG Mededinging. Een tweede reden om in te grijpen in de vrije marktwerking is rechtvaardigheid. De uitkomst van vrije marktwerking kan efficiënt zijn, maar is daarmee nog niet rechtvaardig. Met name zwakke groepen behoeven bescherming. Wanneer in Nederland niet zou zijn ingegrepen op de woningmarkt zou de huisvestingssituatie van veel mensen een groot probleem zijn en zou segregatie grote groepen mensen op achterstand zetten. Maar dit soort interventies heeft wel een prijs. Ze gaan vrijwel altijd ten koste van de efficiëntie van de markt en daarmee van de (gemiddelde) welvaart. Wanneer een overheid wenst in te grijpen op de vrije werking van de woningmarkt, dan kan ze dat met twee instrumenten doen: met wet- en regelgeving en met financiële middelen. Vervolgens kan de overheid ervoor kiezen om in te grijpen aan de aanbodkant, aan de vraagkant of aan beide kanten. De vraagkant kan de overheid beïnvloeden door consumenten op de markt bepaalde rechten te geven. Voorbeelden zijn de huurbescherming en het ingrijpen in de woonruimteverdeling. Daarnaast kan de overheid met financiële middelen ingrijpen door de koopkracht van bepaalde consumenten te versterken, bijvoorbeeld met huurtoeslag en hypotheekrenteaftrek. De aanbodkant kan de overheid beïnvloeden door het stellen van eisen aan de aanbieders of door het opleggen van beperkingen. Daarbij valt te denken aan huurbeleid, kwaliteitseisen, ruimtelijke eisen, eisen bij woningtoewijzing en dergelijke. Maar de overheid kan ook het omgekeerde doen. In plaats van het opleggen van beperkingen kan de overheid bepaalde aanbieders ook in een voorrangspositie plaatsen. Verder kan de overheid ook aan de aanbodkant met financiële middelen ingrijpen. Daarmee worden bijvoorbeeld huur- of koopprijzen verlaagd of worden onrendabele diensten verleend. Een veel gebruikt middel is om bepaalde aanbieders financiële 6

Voor een goede beschrijving van de “calculus van het publieke belang”, zie Bovenberg, 2005.

7

steun te geven waardoor ze bereid en in staat zijn lagere prijzen in rekening te brengen of een hogere kwaliteit te leveren. b. Aanbodsturing, vraagsturing en efficiëntie. Interventies op de markt zijn in Europa onderhevig aan de regulering van de Europese Commissie. Het is daarom van belang dit vraagstuk in Europees perspectief te plaatsen. De voorkeur voor aanbod- of vraagsturing wisselt in de tijd. Aan het eind van de 19e eeuw en na de 2e Wereldoorlog bestond er in grote delen van Europa een grote voorkeur voor het stimuleren van het aanbod op de markt. De markt voorzag niet in een kwalitatief acceptabel en betaalbaar aanbod voor de doelgroepen die van belang waren. Aan het eind van de 19e eeuw waren dat de arbeiders. Na de 2e Wereldoorlog waren dat de jonge starters op de woning- en arbeidsmarkt. In beide gevallen hadden die groepen niet de koopkracht om zelfstandig fatsoenlijke huisvesting op de markt te bemachtigen. In periodes waarin de koopkracht flink gegroeid was, werd de aanbodsturing echter ingeruild voor vraagondersteuning. Dat hebben we duidelijk gezien vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw. Het algemene koopkrachtprobleem werd kleiner en het werd dus efficiënter om de steun te beperken tot huishoudens die dat nodig hadden. Op die manier werd de huursubsidie – nu huurtoeslag – geïntroduceerd. Vooral in de negentiger jaren nam de koopkracht snel toe en groeide ook de roep om de aanbodsturing verder te vervangen door vraagsturing. Een opvallende illustratie daarvan is dat zelfs de organisaties die bestaan bij de gratie van aanbodsturing – de woningcorporaties – begonnen te pleiten voor versterking van de vraagsturing via “huur-op-maat”. Dat is een systeem waarbij door corporaties in principe markthuren worden gevraagd, maar waarbij een inkomensafhankelijke korting wordt gegeven. Dat betekent in feite dat de aanbodsturing geheel wordt vervangen door vraagsturing. Onder economen bestaat op dit moment een grote voorkeur voor vraagsturing boven aanbodsturing. Dat geldt ook voor de Europese instituties die als opdracht hebben de marktwerking in Europa te bevorderen. Sterker nog: het hele regulerend kader van de Europese Unie concentreert zich op de aanbodsturing en niet op vraagsturing. Breed geeft men nu de voorkeur aan het financieel steunen van huishoudens met lage inkomens boven het breed aanbieden van betaalbare, fatsoenlijke woningen. Gezien het voorgaande is dat begrijpelijk. Door de gestegen koopkracht en de omvang van de groep met lage inkomens is dat minder marktverstorend en efficiënter. 7 c. De relatie tussen vraagsturing en segregatie. Voor die efficiëntie moet echter wel een maatschappelijke prijs worden betaald. Een te grote concentratie op vraagondersteuning leidt namelijk tot segregatie. De verklaring daarvoor is de volgende: volledige concentratie op vraagsturing houdt in dat marktprijzen worden gevraagd en dat zo nodig individuele subsidies of kortingen worden gegeven. In theorie leidt dat tot optimale integratie, tenminste als huishoudens met een laag inkomen kunnen kiezen voor de woning die ze willen en subsidie krijgen tot het niveau dat ze kunnen betalen. Dat is echter onbetaalbaar en maatschappelijk niet acceptabel. Er zal dus altijd een rem worden gezet op de keuzevrijheid. Sterker nog: als de overheid subsidie moet betalen of als (sociale) verhuurders 7

Uit onderzoek (EC 2010) blijkt dat een combinatie van aanbod- (sociale verhuur) en vraagsturing (huurtoeslag) het meest gunstige effect heeft op de betaalbaarheid.

8

marktprijzen kunnen vragen en huurkorting moeten geven, ontstaat er een direct financieel belang om mensen met lage inkomens in goedkope woningen te plaatsen. Wanneer marktprijzen het uitgangspunt zijn, bepaalt de locatie in hoge mate de prijs. De laagste prijzen vinden we in de minst aantrekkelijke wijken. Mensen met hoge inkomens willen wel lage woonlasten, maar kiezen niet snel voor slechte buurten. Dit mechanisme leidt vrijwel automatisch tot uitsortering: de lage inkomens in de goedkope woningen in de minder aantrekkelijke buurten. Bij aanbodsturing doet dit probleem zich veel minder voor. Immers: als een groot deel van de samenleving een beroep kan doen op woningen met een gegeven prijskwaliteit niveau vindt er geen uitsortering plaats naar inkomen en locatie. Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw wordt de sociale huurvoorraad steeds meer het domein van lage inkomens. De stelling is verdedigbaar dat dit (deels) veroorzaakt is door de verschuiving van aanbod- naar vraagsturing (huurtoeslag). d. Woningcorporaties als interventie op de woningmarkt Sociale huisvesters kunnen worden gezien als een instrument om in te grijpen op de aanbodkant van de woningmarkt. In veel landen bestaan huisvestingsorganisaties die door de overheid worden ingezet en gesteund om een bepaald aanbod op de markt tot stand te brengen. Soms is die steun beschikbaar voor zowel commerciële als nonprofit organisaties. Wanneer een overheid kiest voor een interventie op de woningmarkt met behulp van aanbieders, heeft ze direct met de staatssteunregulering van de Europese Unie te maken. Rekening houdend met de EU regulering kan een overheid in principe voor 3 opties kiezen. Iedere optie leidt tot een zekere verstoring van de markt en heeft dus effecten op de efficiëntie van de markt.

8

▪

Optie 1: geen steun. Bij deze optie maakt de overheid mogelijk dat sociale huisvesters woningen kunnen aanbieden op de woningmarkt in concurrentie met commerciële aanbieders, maar verstrekt hen geen specifieke voordelen. Waar een overheid niet meer doet dan voor passende wetgeving zorgen, zijn sociale huisvesters vaak kleine organisaties van vrijwilligers, gebaseerd op liefdadigheid. Een andere vorm, die met name in Oost Europa veel voorkomt, is de zogenaamde coöperatieve verenging. Door hun specifieke rechtsvorm kunnen ze soms gebruik maken van een gunstiger fiscaal regime. Een heel andere mogelijkheid is dat een overheid zelf organisaties op de markt zet die de gewenste diensten gaat leveren, maar hen geen specifieke voordelen verschaft. Waarschijnlijk wordt dit het nieuwe systeem in Zweden. In Zweden wordt het volkshuisvestingssysteem radicaal veranderd naar aanleiding van een klacht van de European Property Federation. De Zweedse sociale huisvesters zijn publieke organisaties waarvan het eigendom bij de lokale overheden ligt. Er is onlangs overeenstemming bereikt dat de sociale huisvesters zonder overheidssteun op de woningmarkt gaan functioneren. Ze zullen zich blijven onderscheiden vanwege hun sociale verantwoordelijkheid, maar om te kunnen overleven, zullen ze markthuren vragen en een zakelijk beleid voeren. De toegankelijkheid en de betaalbaarheid voor huishoudens met een laag inkomen is een verantwoordelijkheid van de overheid.

▪

Optie 2: Staatssteun Bij deze optie biedt de overheid steun aan sociale huisvesters en/of andere aanbieders op de markt. In ruil voor die steun moeten de aanbieders aan bepaalde eisen voldoen en bepaalde prestaties leveren. 8

Staatssteun op basis van Art. 107 TFEU.

9

Deze situatie doet zich bijvoorbeeld voor in Duitsland waar verhuurders steun kunnen ontvangen en in ruil daarvoor gedurende een bepaalde periode woningen tegen gereduceerde huur aanbieden aan huishoudens met lage inkomens. Daarnaast zijn er veel voorbeelden – ook in Nederland - van individuele projecten, waarbij sociale huisvesters, maar ook andere aanbieders, door de overheid worden gesubsidieerd om een bepaald publiek belang te realiseren. ▪

Optie 3: Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB) Bij deze optie benoemt de overheid sociale huisvesting als een Dienst van Algemeen Economisch Belang en draagt deze DAEB op aan bepaalde aanbieders. 9 Die aanbieders functioneren vervolgens in een systeem van rechten en plichten. De overheid kan die aanbieders bepaalde voordelen gunnen of financieel steunen, maar moet dan wel zorgen dat die steun niet meer marktverstorend is dan persé nodig is om de doelstelling van de DAEB te realiseren. Dit is de situatie in Nederland. De Nederlandse regering heeft het volkshuisvestingssysteem als DAEB ter goedkeuring voorgelegd aan de Europese Commissie. Vanwege het risico van concurrentievervalsing stelt de EC hoge eisen aan de DAEB. Eén van die eisen is dat de DAEB geheel wordt gericht op “achtergestelde huishoudens”.

e. Gevolgen voor de marktverstoring. Het zal duidelijk zijn dat de ene optie de efficiënte werking van de woningmarkt meer verstoort dan de andere. Alhoewel de eerste optie niet gepaard gaat met directe steun van de overheid, is het toch waarschijnlijk dat deze de markt meer verstoort dan de tweede en misschien zelfs meer dan de derde. 10 In de eerste optie ontstaat immers een publiek aanbod dat met lagere rendementseisen genoegen kan nemen dan commerciële aanbieders en daarmee een prijs-kwaliteitverhouding oplegt aan de markt. In de tweede optie wordt weliswaar overheidssteun verleend, maar die steun leidt in principe niet tot concurrentievoordeel en wordt vaak aan alle aanbieders op de markt beschikbaar gesteld. Bij de derde optie liggen de zaken wat ingewikkelder. Er worden bepaalde aanbieders in een bijzondere positie geplaatst om daarmee een concurrerend aanbod op de markt te zetten. Ze kunnen daartoe ook overheidssteun krijgen. In principe kan dit zeer marktverstorend uitpakken. Echter, om het concurrerend effect te beperken, eist de Europese Commissie bijvoorbeeld in het Nederlandse geval dat de DAEB wordt beperkt tot achtergestelde huishoudens. Dat wil zeggen: huishoudens die voor de vrije markt minder interessant zijn. f.

Gevolgen voor het regulerend kader. De drie opties zijn niet alleen verschillend wat betreft hun invloed op de marktwerking. Ze verschillen ook sterk in het regulerende kader dat nodig is om de interventie te laten functioneren. Bij de eerste optie is de extra regulering in principe beperkt. De sociale huisvesters vallen onder de zelfde regels als commerciële aanbieders. Bij de tweede optie is al meer regelgeving nodig. Er moet immers een constructie

9

Art. 106 TFEU. Opvallend is dat het CPB (CPB 2010) de lagere rendementseis van woningcorporaties als belangrijke marktverstorende factor benoemt. Ze maakt daarmee een denkfout. Het is immers kenmerkend voor non-profit organisaties dat ze lage rendementseisen stellen. Daarmee concurreren ze per definitie op de markt. Sterker nog: dat is hun bestaansrecht. Economen als Lans Bovenberg pleiten juist voor concurrentie tussen profit en non-profit organisaties op de markt.

10

10

voor de overheidssteun worden ontwikkeld die voldoet aan de Europese eisen. Dat betekent onder andere dat er een systeem van sturing, verantwoording en controle wordt ingericht waarmee voorkomen wordt dat er meer steun wordt verstrekt dan nodig is om de publieke opdracht uit te voeren. Deze constructie moet voldoen aan de zogenaamde Altmark criteria. 11 Bij de derde optie gelden vrijwel dezelfde eisen als bij de tweede optie maar daarnaast moet de DAEB in wet- en regelgeving worden geborgd. De uitvoerders van de DAEB moeten aan een veelheid van regels voldoen. Vooral het moeten functioneren binnen een strikt systeem van wetten en regels doet een enorme aanslag op de efficiëntie van organisaties. Dat komt niet alleen vanwege de bureaucratische eisen, maar ook door het grote aantal beperkingen dat wordt opgelegd en waardoor een organisatie niet efficiënt kan werken. In het geval van woningcorporaties gaat het bijvoorbeeld om de volgende beperkingen: ƒ De verplichting om bij voorrang huishoudens met lage inkomens en andere kwetsbare groepen op de markt te huisvesten. ƒ Het verbod om risicoselectie toe te passen bij woningtoewijzing. ƒ Beperking van de toegestane activiteiten en van de aanwending van het vermogen. Veel activiteiten die financieel aantrekkelijk zijn, zijn verboden. ƒ Het verbod om risicodragend kapitaal aan te trekken (geen uitgifte aandelen). ƒ Huursombeperking. ƒ Maximale grens investeringen in woningen. ƒ Extra eisen t.a.v. governance, overleg met huurders, verantwoording en toezicht. ƒ Beperking van fiscale optimalisatie. Het is waarschijnlijk dat de Europese Commissie zich heeft gerealiseerd dat bij de uitvoering van een DAEB een efficiënte organisatie moeilijk te realiseren is. Het is namelijk opvallend dat bij de beoordeling van de overheidssteun bij een DAEB het 4e criterium van Altmark niet geldt. Dat betreft de eis dat moet worden aangetoond dat de door de ontvangende organisatie gemaakte kosten marktconform zijn. 12 Er hoeft dus bij de uitvoering van een DAEB geen sprake te zijn van een efficiënt werkende organisatie! g. Conclusie De conclusie van dit hoofdstuk is dat de positionering van woningcorporaties als (politieke) interventie in de woningmarkt en het daarbij gehanteerde regulerende kader een efficiënte aanwending van beschikbare middelen in de weg staat. 4. Oorzaak 2: ontbreken van eigenaren. Waarom is een gebrek aan efficiëntie eigenlijk een probleem? Zelfs mensen die een groot belang hechten aan efficiëntie houden zich bezig met activiteiten waarbij dat geen rol mag spelen. Bij een goed gesprek met vrienden is tijd geen geld. Sommige directeuren van grote ondernemingen zitten uren met modeltreintjes te spelen. Een verzamelaar van Jugendstil lampen zal tijd nog moeite sparen om net dat ene unieke exemplaar te bemachtigen. Wat een verspilling van tijd en geld! Opvallend dat niemand daar een probleem van maakt!

11 12

Altmark arrest 24 juni 2003, C 280/00. DAEB Beschikking 2005/842 EG.

11

a. Geen probleemeigenaar Een verklaring hiervoor vinden we in het volgende citaat van Taco Brandsen (Brandsen, 2001): “Economic activity, though important, is simply a specific type of social activity (...) All the variables normally used to explain human activity – formal rules, norms, values, perceptions, social relationships – also apply in markets. (...) there are different kinds of rationality, each shaped by the particular context in which it is embedded. It is an actor-centred rather than a structuralist approach. (...)”. Efficiëntie heeft dus een “actor” nodig: een probleemeigenaar. In de markt is dit goed geregeld. Bij een commercieel bedrijf wordt efficiëntie afgedwongen door de eigenaren. Als een bedrijf niet efficiënt is, gaat het ten onder en raken de eigenaren hun geld kwijt. Zij zijn dus de “eigenaar“van het efficiëntievraagstuk en beslissen of het een probleem is of niet. Het merkwaardige van corporaties is dat er geen duidelijke probleemeigenaar is van het efficiëntievraagstuk. Op het eerste gezicht zou natuurlijk de overheid een logische probleemeigenaar zijn, als vertegenwoordiger van de samenleving. De samenleving heeft immers belang bij een efficiënte inzet van gemeenschapsmiddelen. Opvallend is echter dat de overheid zich nauwelijks druk maakt over de efficiëntie van woningcorporaties (Koolma 2008). Ook de toezichthouder van corporaties, het Centraal Fonds Volkshuisvesting, benadert het vraagstuk op kousenvoeten. De enigen die zich er echt druk om maken, zijn organisaties die zich concentreren op efficiënte marktwerking en niet betrokken zijn bij het doel van maatschappelijke organisaties zoals woningcorporaties. Wat kan de verklaring van die lage belangstelling zijn? ▪

Geen aandeelhouders Woningcorporaties zijn private organisaties. Over het algemeen zijn het stichtingen, waarbij de zeggenschap over de aanwending van het eigen vermogen dus in principe bij de rechtspersoon zelf ligt. De wetgever beperkt zich tot het vaststellen van “prestatievelden” (BBSH) en het toezicht houden op het “weglekken” van kapitaal. Er zijn dus geen private of publieke eigenaren die aan het beschikbaar stellen van vermogen voorwaarden verbinden t.a.v. effectiviteit en efficiëntie. Het CPB (CPB 2010) constateert dat de zeggenschap over inzet van het vermogen bij corporaties veel verder gaat dan bij andere maatschappelijke organisaties.

▪

Doe goed en zie niet om Veel corporaties hebben een historie in de liefdadigheid. Tot op de dag van vandaag is er veel sociale bewogenheid. Daarbij heiligt het doel veel middelen. Efficiëntie is geen doel, op zijn hoogst een toetspunt.

▪

Sociale woningbouw als “merit good” In het hoofdstuk over de kwaliteit van corporatiewoningen is al nader ingegaan op de traditie om de kwaliteit van woningen en woonomgeving als een “merit good” te beschouwen. Gevolg is dat de relatie tussen prijs en kwaliteit wordt verlaten, waardoor er vrijwel geen efficiëntietoets meer mogelijk is. Deze “middle-class” kwaliteit is natuurlijk zeer kostbaar, zeker in perioden van sterke welvaartsgroei. Maar de (lokale) politicus die zegt dat de kwaliteit van corporatiewoningen wel wat lager mag, moet nog geboren worden.

▪

Wel de voordelen maar niet de nadelen Dit hangt met het vorige punt samen. Efficiëntie van woningcorporaties mag

12

misschien een algemeen maatschappelijk belang zijn, maar overheden, huurders en andere stakeholders hebben er op korte termijn geen belang bij. Sterker nog: veel wethouders en ministers willen graag meer geld uitgeven dan ze hebben. Wanneer het hun eigen begroting betreft, lopen ze het risico dat uitgaven op efficiëntie getoetst worden. Wanneer het echter gaat om de kas van corporaties kan geld worden uitgegeven zonder dat daarover verantwoording hoeft te worden afgelegd. ▪

Corporaties als het duizend dingen doekje In de loop van de afgelopen 100 jaar zijn corporaties voor vele doeleinden gebruikt. Zo lag er jaren een sterke relatie tussen het huurbeleid en de arbeidsmarkt. Tegenwoordig passen wonen en zorg en leefbaarheid in het werkpakket van corporaties. Belangen op de woningmarkt of op het gebied van de volkshuisvesting worden gemakkelijk ondergeschikt gemaakt aan andere beleidsdoelen. Dat gaat ten koste van de efficiëntie van corporaties, maar komt wellicht ten goede aan de efficiëntie op andere beleidsterreinen.

▪

Het belang van een regulerend kader In het vorige hoofdstuk is beschreven dat de keuze voor een bepaald regulerend kader efficiëntie-effecten heeft. De Nederlandse overheid heeft ervoor gekozen om de volkshuisvesting als een publiek belang te beschouwen (DAEB) en daarvoor een reguleringssysteem in te richten. Controle is daarbij belangrijker dan efficiëntie. Daarmee creëert de overheid zelf een belangrijke oorzaak van inefficiëntie.

De genoemde verklaringen maken duidelijk waarom noch overheden, noch corporaties zelf veel aandacht voor het efficiëntieprobleem hebben. Bovendien maakt het duidelijk waarom overheden geen belang hebben bij het formuleren van duidelijke doelstellingen voor corporaties. Er is behoefte aan flexibiliteit, er is sprake van een voortdurende (politieke) uitruil tussen beleidsterreinen en belangen. Zo beschouwd, vormen corporaties een praktisch instrument voor een brede beleidsinzet, voor institutionele machtsvraagstukken, maar ook voor politiek opportunisme. Wat we hier ook van mogen vinden, de conclusie die we in elk geval moeten trekken, is dat overheden niet de geëigende organisaties zijn om het eigenaarprobleem op te lossen. Maar wie dan wel? De markt? Een feit is in elk geval dat de enigen die zich op dit moment als probleemeigenaar manifesteren, de voorvechters van vrije marktwerking zijn (o.a. CPB 2010). Zij pleiten voor disciplinering van woningcorporaties door de markt. Omdat de inefficiëntie vooral worden veroorzaakt door de vage opdracht, de “hybride” positie in de markt en door het regulerende kader van de overheid, leidt dit snel tot een pleidooi voor opheffing van het instituut corporaties of beperking van hun werkterrein tot “disadvantaged citizens or socially less advantaged groups”, zoals de Europese Commissie dit beschrijft. 13 Dan blijft de schade van de inefficiëntie tenminste beperkt. Alhoewel een zekere disciplinering door de markt heilzaam zal zijn voor corporaties, kan dit geneesmiddel bij een overdosis erger zijn dan de kwaal zelf. In de voorgaande hoofdstukken is een aantal effecten beschreven van ons systeem van sociale huisvesting waar we zuinig op moeten zijn. De hoge kwaliteit van de woningvoorraad, de betrekkelijk geringe segregatie, de Corporate Social Rensponsiblity, de neveneffecten op andere maatschappelijke beleidsterreinen. We moeten voorzichtig zijn om het kind niet met het badwater weg te gooien.

13

EC: Decision E2/2005, 15-12-2009.

13

Maar wie moet dan wel voor de disciplinering zorgen? De samenleving? b. Ontbrekende legitimatie. Met deze laatste vraag kom ik op een fundamenteel probleem van woningcorporaties: het ontbreken van een duidelijke legitimatie voor hun handelen. In een essay voor de SEV heb ik dit vraagstuk uitgewerkt (De Jong 2007). Citaat: “Ten tijde van de oprichting van woningcorporaties was de legitimatie nog duidelijk. Die lag bij de achterban van de oprichters, bij de leden van de vereniging, bij de gemeente of bij het bedrijf dat zijn werknemers huisvestte. Bij het uitrollen van de verzorgingsstaat werd die verantwoordelijkheid stap voor stap overgenomen door de overheid. Er ontstond vervreemding tussen de corporaties en haar oorspronkelijke achterban. Beleidsvorming en verantwoording over de volkshuisvesting vonden plaats in het parlement. Maar toen de dominante rol van de overheid wegviel, ontstond er een vacuüm.” In dit vacuüm worden de activiteiten van corporaties niet meer gelegitimeerd, maar ook niet meer gedisciplineerd. Niet door de overheid, niet door de klanten of door eigenaren, maar ook niet door de markt. In het essay beschreef ik dat een corporatie op diverse domeinen werkt, die ieder hun spelregels en hun eigen vorm van disciplinering kennen: het domein van de overheid, de markt, de gemeenschappen en de emancipatie. Het ontbreken van een duidelijke legitimatie in één van deze domeinen leidt ertoe dat (citaat): “… corporaties denken dat ze zich niet aan de spelregels van hun nieuwe domein hoeven te houden, bijvoorbeeld efficiëntie of de rendementseisen van de markt. En omdat de meeste klanten toch niet weg kunnen lopen en een lage prijs betalen, kunnen corporaties geheel eenzijdig de gewenste kwaliteit bepalen. Er is dus noch sprake van disciplinering door aandeelhouders, noch door klanten….. Alhoewel corporaties voor een flink deel hun wortels hebben in de Gemeenschappen hebben ze niet de neiging om er terug te keren. …. Maar ook het domein Emancipatie is niet zonder legitimatieproblemen. (Er zijn) corporaties die zich actief in dit domein bewegen: de “emancipatiecorporatie”, de “koperscorporatie”. Maar dit lijkt grotendeels te gebeuren op basis van het persoonlijk gezag van de leiders van die organisaties. Van breed draagvlak bij een achterban lijkt nauwelijks sprake te zijn”. c. Het verdwijnen van sociaal kapitaal Bij corporaties ontbreekt het dus niet alleen aan een (externe) financiële eigenaar, maar ook aan een maatschappelijke eigenaar. Deze twee soorten eigenaren hebben overigens veel overeenkomsten. Mensen zijn bereid financieel in een organisaties te investeren als dat financieel resultaat oplevert. Maar mensen zijn vaak ook bereid maatschappelijk in organisaties te investeren (tijd, energie) als dat maatschappelijk resultaat oplevert. Daarmee komen we op een belangrijke bron van legitimatie voor maatschappelijke organisaties: sociaal kapitaal. Er is een eigenschap van maatschappelijke organisaties, die ze in de beleving van veel mensen buiten mededinging met commerciële organisaties plaatst. Dat is het mobiliseren van “sociaal kapitaal”. Dit begrip vraagt enige uitleg. Het begrip sociaal kapitaal kun je op verschillende manieren definiëren: op individueel of collectief niveau, maar ook op economisch niveau. Voor het begrip efficiëntie zijn vooral de collectieve en de economische benadering relevant. Bij de economische benadering van sociaal kapitaal gaat het om gedeelde waarden en normen die leiden tot vertrouwen tussen actoren in een samenleving, hetgeen (…) leidt tot lagere transactiekosten (Hazeu 2000). Het concept sociaal kapitaal op collectief niveau komt op het zelfde neer, maar wordt in andere termen beschreven:

14

het gaat uit van het idee dat relaties tussen mensen positieve effecten opleveren voor zowel de samenleving (bijvoorbeeld in de zin van economische vooruitgang) als individuen daarin (door het verkrijgen van meer vertrouwen in de medemens) (Van der Gaag 2005). De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) beschrijft bijvoorbeeld hoe bewoners door versterking van kleinschalige verbanden (sociaal kapitaal) bijdragen aan de leefbaarheid van buurten (WRR 2005). Verder blijkt uit onderzoek dat buurten beter functioneren naarmate bewoners over meer sociaal kapitaal beschikken. Daarmee kom ik terug op de anekdote uit het begin van deze paper. Wat mijn gesprekspartners in Brussel beschreven, was hun vertrouwen in het sociaal kapitaal van bepaalde organisaties. Hun vertrouwen in de mensen die daar werken. Mensen die niet alleen een bedrijfsdoel dienen, maar ook de ruimte krijgen om persoonlijke waarden een plek te geven in hun werk. Dat sociaal kapitaal is goud waard en kan aan maatschappelijke organisaties als woningcorporaties legitimatie geven die ze zo hard nodig hebben (Kleinhans 2005). Het is dan ook bijzonder spijtig om te constateren dat corporaties onder invloed van overheidsregulering, marktwerking en onverantwoordelijk gedrag veel sociaal kapitaal hebben verloren. Hun voordeel ten opzichte van overheden en marktpartijen is daarmee sterk verminderd. 14 d. Conclusie. Zolang het legitimatieprobleem niet is opgelost, is er geen duidelijke probleemeigenaar en zal ook het efficiëntieprobleem niet worden opgelost. Sterker nog: naarmate de maatschappelijke legitimatie langer niet wordt ingevuld, zal de kritiek op de inefficiëntie vanuit de markt aan kracht winnen en het bestaansrecht van woningcorporaties verder ondermijnen. 5. De weg naar een oplossing. In de voorgaande hoofdstukken is betoogd dat corporaties - ondanks veel goede verklaringen - een fors efficiëntievraagstuk hebben. Een belangrijke oorzaak daarvan is dat de positionering van woningcorporaties als (politieke) interventie in de woningmarkt en het daarbij gehanteerde regulerende kader een efficiënte aanwending van beschikbare middelen in de weg staat. Vervolgens werd de vraag gesteld hoe erg dat is. Het antwoord op die vraag was dat dit afhangt van de probleemeigenaren. Maar tegelijk werd geconstateerd dat daar een stevig probleem ligt. Corporaties hebben geen probleemeigenaar die een uitspraak kan doen over het efficiëntievraagstuk in relatie tot de maatschappelijke meerwaarde van woningcorporaties. Dus als we een oplossing willen voor het efficiëntievraagstuk zullen we het bij het “eigendom” en de daarmee gepaard gaande zeggenschap moeten zoeken. Hiervoor is al duidelijk gemaakt dat er niet één partij te vinden is die dit probleem kan oplossen. Er zal “eigendom” overgedragen moeten worden aan verschillende delen van de samenleving. De eerste mede-eigenaar is te vinden in de markt. Een zekere disciplinering door de markt zou kunnen plaatsvinden door marktorganisaties te laten participeren in het bezit van woningcorporaties, waarbij eisen worden gesteld aan de financiële performance van die woningen. 14

Het CPB suggereert zelfs dat op het punt van sociaal kapitaal (ze noemt dit intrinsieke motivatie) het enige verschil tussen corporaties en gemeenten is dat corporaties geen politieke prikkels krijgen (CPB 2010).

15

Een tweede mede-eigenaar moeten we zoeken bij de bewoners van de woningen. Allereerst moeten corporaties ruimte bieden aan mensen, die het risico kunnen dragen, om hun woning te kopen. De probleemeigenaar in optima forma. Voor een groot deel van de corporatievoorraad is dat echter geen oplossing. Maar dat wil niet zeggen dat geen macht uit handen gegeven kan worden aan bewoners. Verenigingen van eigenaren en coöperatieve verenigingen zijn vormen waarin de bewoners mede-eigenaar kunnen worden. Zolang ze maar mee kunnen beslissen en de “pijn” van inefficiëntie voelen, zullen ze de corporaties kunnen disciplineren. Een derde mede-eigenaar is te vinden bij zorginstellingen en maatschappelijke organisaties waar corporaties mee samenwerken. Het delen van macht met organisaties die niet zo kapitaalkrachtig zijn, werkt sanerend. Een vierde “mede-eigenaar” moeten we zoeken bij de werknemers van corporaties, maar mogelijk ook bij vrijwilligers. Zij zijn immers de dragers van het sociaal kapitaal. Alleen door hen medezeggenschap te geven over de realisatie van de doelstellingen van de corporatie kan het sociaal kapitaal worden hersteld. Door het delen van macht met bewoners, investeerders, maatschappelijke organisaties en werknemers slaan we drie vliegen in één klap. Het handelen van corporaties wordt beter gelegitimeerd, het efficiëntievraagstuk krijgt een probleemeigenaar en er wordt meer sociaal kapitaal geproduceerd. Gevolg zal zijn dat corporaties meer steun zullen vinden in de samenleving en minder gevoelig zullen zijn voor willekeurige interventies van de overheid. Corporaties hebben hun wortels vooral in de “civil society”, maar die wortels zijn de afgelopen tientallen jaren voor een groot deel doorgesneden. Alleen als corporaties serieus op zoek gaan naar degenen die hun handelen legitimeren en aan hen het “eigendom” van hun prestaties overdragen, zullen ze hun wortels in de civil society terug vinden.

16

Literatuur ƒ A.L. Bovenberg, C.N. Teulings en H.P. van Dalen (2005): De cirkel van goede intenties. University Press Amsterdam. ƒ T. Brandsen (2001): A wilderness of mirrors. Quasi-markets, housing and the welfare state.. Universiteit Twente. ƒ CBS (2009): Het wonen overwogen. De resultaten van het WoonOnderzoek Nederland 2009. ƒ Johan Conijn (2005): Woningcorporaties – naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing. Publicatie RIGO, Amsterdam. ƒ Johan Conijn en Frans Schilder (2009): Hoe woningcorporaties hun waarde verliezen. ESB 4 september 2009. Idem: publicatie Building Business oktober 2009. ƒ CPB (2002): Jaco Hakvoort, Michiel van Leuvensteijn en Gusta Renes: Woningcorporaties: prikkels voor effectiviteit en efficiëntie. Uitgave CPB. ƒ CPB (2010): Pierre Koning en Michiel van Leuvensteijn: De woningcorporaties uit de verdwijndriehoek. Uitgave CPB. ƒ CFV (2009): Sectorbeeld realisaties woningcorporaties 2009. Uitgave CFV. ƒ EC: European Commission (2010): Mark Stephens, Suzanne Fitzpatrick, Marja Elsinga, Guido van Steen, Yekaterina Chzhen: Study on housing and exclusion: welfare policies, housing provision and labour markets. Draft manuscript March 2010. ƒ FGH (2009): Vastgoedexploitatiewijzer 2009. Den Haag. ƒ M.P.J. van der Gaag (2005):: The measurement of individual social capital. Universiteit Groningen. ƒ C.A. Hazeu (2000): Institutionele economie, Bussum. ƒ C.J.M. van den Hoogen (2010): Exploitatiekosten van corporatiewoningen en beleggershuurwoningen. Discussiepaper ASRE Onderzoeksseminar, 29 april 2010. ƒ IUT/ Nederlandse Woonbond (2010): The Dutch case. Paper t.b.v. de Intergroup Urban, European Parliament, March 11, 2010. ƒ KPMG (2006): Kees Tegel, Ger van den Berg en Ids Algera: Verkennende studie “Beweegredenen woningcorporaties”. Publicatie KPMG-VROM. ƒ Ministerie Financiën (2010): Rapport brede heroverwegingen. Deel 4. Wonen. ƒ Rudy de Jong (2007): Back to civil society? De corporatie als eigensoortige onderneming. Publicatie SEV. ƒ Reinout Kleinhans (2005): De maakbaarheid van sociaal kapitaal. In: Aedes Magazine 12, augustus 2005. ƒ Rigo: Steven Kromhout en Elien Smulders (2010): Tussen wal en schip. Huishoudens tussen 33 en 38 duizend op de woningmarkt. Advies RIGO Research in opdracht van de Woonbond, Amsterdam. ƒ Rik Koolma (2008): Verhalen en prestaties – een onderzoek naar het gedrag van woningcorporaties. Rotterdam. ƒ SEO (2001): D. de Graaf, J.M. de Winter en P.H.G. Berkhout: Effectiviteit en efficiëntie van woningcorporaties. Uitgave SEO. ƒ A. Schilder, R.H.J. Mosch, M Hage (2006): Advies toezicht op woningcorporaties. Uitgave DNB-VROM. ƒ WRR (2005): Vertrouwen in de buurt. Uitgave WRR.

17