De dialoog aan de keukentafel

Hoofdstuk 8

De dialoog aan de keukentafel Op zoek naar nieuw evenwicht tussen publieke en eigen verantwoordelijkheid Hans Bosselaar1

1 Inleiding Al in de jaren zeventig van de vorige eeuw betoogden filosofen als Ivan Illich en Hans Achterhuis dat de verzorgingsstaat ons afleert voor onszelf en voor elkaar te zorgen. Deze opvatting kreeg indertijd de nodige bijval, maar het zou zo’n veertig jaar duren voordat dit inzicht de leidraad zou worden van het beleid in de diverse sociale domeinen. Nu is het zover. In deelgebieden van de Nederlandse verzorgingsstaat wordt gesproken over de noodzaak van een ‘kanteling’ van de uitvoering van beleid.2 Deze kanteling is de praktische vertaling van de verandering in de socialezekerheidswetgeving waarbij niet langer de overheid, maar de burger zelf primair verantwoordelijk wordt gesteld voor zijn deelname aan de samenleving.3 In de praktijk betekent dit dat burgers die een beroep doen op een overheidsvoorziening, worden geacht zich eerst af te vragen wat zijzelf en hun omgeving kunnen doen om het participatieprobleem op te lossen. Pas daarna kan om ondersteuning door de overheid worden gevraagd. Met name op het terrein van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de langdurige zorg (AWBZ) wordt al enige tijd geprobeerd de kanteling handen en voeten te geven. Op initiatief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) werken veel gemeenten aan de ontwikkeling van zogenoemde keukentafelgesprekken. Het keukentafelgesprek is een methodiek om in een informeel gesprek tussen de uitvoeringsprofessional en de burger de vraag te ‘verhelderen’. 1

2

3

Mr. dr. Hans Bosselaar is onderzoeker en academic manager bij het onderzoeksprogramma Governance of Activation van de afdeling Bestuurswetenschappen van de Vrije Universiteit Amsterdam. De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) introduceerde de term in 2008 in het kader van de invoering van het ‘compenstatiebeginsel’ in de Wmo. Met de introductie van dit beginsel verviel het recht van burgers op zorg. In plaats daarvan werden gemeenten verplicht beperkingen van burgers op welke manier dan ook op te vangen, te ‘compenseren’. Engelen, E., Hemerijck, A., & Trommel, W. (2007). Van sociale bescherming naar sociale investe ring: Zoektocht naar een andere verzorgingsstaat, Den Haag: Uitgeverij Lemma; Berkel, R. van, & Borghi, V. (2007). New Modes of Governance in Activation Policies. International Journal of Soci ology and Social Policy, 27(7), 277-286.

101

BouwplaatsLokaleVerzorgingsstaat.indd 101

13-8-2013 9:13:26

Bouwplaats lokale verzorgingsstaat

Zo wordt nagegaan welke voorziening passend is ter aanvulling op de eigen verantwoordelijkheid, de ‘eigen kracht’ van de burger én zijn of haar omgeving. Dit hoofdstuk gaat over dat keukentafelgesprek. De rijksoverheid en gemeenten zien de kanteling als een belangrijke mogelijkheid om bezuinigingen te realiseren. 4 Daarin schuilt een risico: het keukentafelgesprek dreigt zo niet in het teken te komen staan van wat de zorgvrager en zijn omgeving nog wel kan, maar vooral wat de overheid niet meer kan (of wil). Zo kan de situatie zich voordoen dat van iemand verwacht of geëist wordt dat zijn of haar directe omgeving een handje toesteekt bij de dagelijkse zorg, maar dat hier in de praktijk weinig van terechtkomt. En zijn veel situaties denkbaar waarin de gewenste en overeengekomen zorg uit het keukentafelgesprek niet gerealiseerd wordt. Dan is de bezuiniging wel binnen, maar wordt deze vooral gehaald ten koste van de kwaliteit van zorg en leven van kwetsbare groepen in de samenleving. Een onbedoelde bezuiniging ten koste van kwetsbare burgers is mogelijk te voorkomen door nadrukkelijk stil te staan bij de vormgeving van het keukentafelgesprek, zoals ik in dit hoofdstuk zal doen. Het keukentafelgesprek gaat, zo blijkt ook uit de terminologie, uit van de dialoog tussen de uitvoerende professional en de aanvrager van een voorziening. In de wetenschap wordt al langer gekeken naar de dialoog als basis voor de uitvoering van voorzieningen.5 Met de dialoog kan een brug worden geslagen tussen de wereld van de professional, die als poortwachter voor en beslisser over de voorzieningen opereert, en de leefwereld van de burger die een beroep doet op een voorziening. In de literatuur komt echter regelmatig het bezwaar naar voren dat er vaak geen sprake kan zijn van een echte dialoog, onder meer vanwege de machtsongelijkheid tussen hulpverlener en cliënt.6 Immers, de professional is over het algemeen beter toegerust, geïnformeerd en opgeleid om de dialoog te voeren, en uiteindelijk is alleen de professional bevoegd te beslissen over de toekenning van de voorziening. Met dit bezwaar tegen de dialoog in het achterhoofd dringen zich bij de implementatie van het keukentafelgesprek twee vragen op. Ten eerste over de functionaliteit: kan er daadwerkelijke sprake zijn van een dialoog tussen de uitvoeringsprofessional en de cliënt? Ten tweede over de legitimiteit van de uitkomsten: wat te doen als cliënten systematisch, ‘objectief’ gezien, onvoldoende of juist te veel overhouden aan de dialoog? Zo constateert Amartya Sen dat burgers ‘aan de onderkant’ van de samenleving geneigd kunnen zijn hun aanspraak op voorzieningen te onderschatten en dus een gerechtvaardigd beroep op voorzieningen

4

5

6

In het regeerakkoord (2012) stelt het kabinet VVD-PvdA: ‘Dit betekent dat maximaal aansluiting gezocht zal worden bij wat mensen nodig hebben en wat gemeenten in staat zijn te doen. Ook richten wij de voorzieningen scherper op beschikbaarheid voor mensen, die zich uit eigen middelen geen alternatief kunnen veroorloven.’ Tonkens, E. (2006). Het democratisch tekort van vraagsturing. Beleid en Maatschappij, 33(3), 186-195; Bannink, D., & Bosselaar, H. (2010). Keuzevrijheid na de keuze. Bestuurskunde, 19(2), 41-51; Hal, L.B.E. van, Meershoek, A., Nijhuis, F., & Horstman, K. (2011). The Empowered Client. In Vocational Rehabilitation: The Excluding Impact of Inclusive Strategies. gepubliceerd 14 juli 2011, Springerlink.com. Vergelijk Tonkens, 2006 (zie noot 5).

102


13-8-2013 9:13:26

De dialoog aan de keukentafel

achterwege laten.7 Lipsky daarentegen laat zien dat een deel van de cliënten er in een een-op-een-relatie met de uitvoerder in slaagt deze voor zich te winnen en een ruimere voorziening te verkrijgen dan volgens de weten regelgeving geëigend is.8 In deze bijdrage ga ik daarom in op de vraag welke voorwaarden aan de dialoog gesteld moeten worden opdat deze daadwerkelijk tot stand komt en zijn weerslag krijgt in de toe te kennen overheidsondersteuning. Tevens ga ik in op de voorwaarden die eraan bij kunnen dragen dat de uitkomsten van de dialoog recht doen aan de doelen en de rechtsstatelijke grondslagen van de betreffende regelingen. Op basis van de literatuur over de uitvoering van de sociale zekerheid analyseer ik de posities van de uitvoeringsprofessional en de cliënt en de interactie tussen beiden. Dit levert een aantal voorwaarden op voor de toepassing van de dialoog in de uitvoering van de sociale zekerheid en voor de inrichting van de dialoog in de lokale uitvoeringspraktijk. 2

Van cliënt tot partner

Met het hanteren van het keukentafelgesprek zet de uitvoeringsinstantie de kanteling in de verzorgingsstaat kracht bij. In abstracte termen kan worden betoogd dat meer dan voorheen het stelsel van regelingen in de uitvoering wordt afgestemd op de leefwereld van burgers, waarbij de wederkerigheid tussen burger en overheid het leidende principe is.9 De consequentie hiervan is dat de aanvrager meer dan voorheen actief belanghebbende is in het uitvoeringsproces. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat deze een gedeeltelijke voorziening krijgt en voor een deel een beroep moet doen op de eigen omgeving. De voorziening zal derhalve pas voldoende bijdragen aan de beoogde participatie als de betrokkene er daadwerkelijk in slaagt ook zijn directe omgeving te mobiliseren. In de dialoog aan de keukentafel hebben we te maken met twee personen: de uitvoeringsprofessional en de aanvrager. De uitvoeringsprofessional vertegenwoordigt het publieke belang, zoals onder meer verwoord in de weten regel geving en in het beleid van de gemeente. De aanvrager vertegenwoordigt in eerste instantie zijn of haar eigen belang. Het komt vaak voor dat het individuele belang en het publieke belang met elkaar verweven zijn. Zo is niet alleen de werkloze meneer Jansen zelf geholpen als hij een baan vindt, maar daarmee is ook het publiek belang gediend: minder uitkeringen en een extra bijdrage aan de economie. Naarmate de belangen van beide deelnemers aan de dialoog meer uiteenlopen, wordt het spannender aan de keukentafel. Wat bijvoorbeeld te denken van het keukentafelgesprek met de moeder die er niet in slaagt om de zorg voor haar

7 8 9

Sen, A. (1995). Welzijn, vrijheid en maatschappelijke keuze: Opstellen over de politieke economie van het pluralisme. Amsterdam: Van Gennip. Lipsky, M. (1980). Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russel Sage Foundation. Veen, R. van der (2011). De toekomst van de langdurige zorg: Achtergrondstudie ten behoeve van het College voor zorgverzekeringen. Amsterdam: CVZ.

103


13-8-2013 9:13:26


gehandicapte baby te combineren met haar baan en daarom ontslag neemt en een beroep doet op de bijstand? De spanning is er ook als het probleem van de aanvrager zo complex is dat er meer regelingen of beleidsvelden mee gemoeid zijn. In dat geval kan de oplossing op het ene terrein de oplossing op een andere terrein in de weg staan. Neem bijvoorbeeld de werkzoekende met een ernstige hernia die van zijn arts het advies krijgt om het rustig aan te doen, maar door zijn klantmanager bij de sociale dienst wordt gehouden aan zijn verantwoordelijkheid om betaald werk te aanvaarden. Deze voorbeelden laten zien dat naarmate de belangen meer uiteenlopen of de institutionele context complexer is, er keuzes gemaakt moeten worden waarbij het niet mogelijk is om de kool en de geit te sparen. Dit dilemma is daarom de kern van de dialoog als uitvoeringslogica. Zowel de aanvrager als de uitvoerder zal het publieke en het individuele belang moeten wegen, gegeven de ruimte die de regeling(en) en het beleid bieden. In de literatuur wordt dan ook gesproken van ‘sociaal partnerschap’ bij beleidsuitvoering op basis van een dialoog.10 Figuur 1 laat zien hoe de dialoog zich verhoudt tot de meer traditionele manieren om aan sociale regelingen uitvoering te geven, waarbij de passendheid van de verschillende uitvoeringslogica’s wordt bepaald door de mate van institutionele complexiteit en belangenheterogeniteit van het voorliggende (participatie)probleem (zie de bijdrage van Bannink in deze bundel). Belangentegenstelling tussen betrokkenen groot

laag

Bureaucratie Keuzes op basis van regels

Marktwerking Keuzes op basis van vraag en aanbod

hoog

Complexiteit Figuur 1

klein

Professionalisme Keuzes op basis van deskundigheid

Sociaal partnerschap Keuzes op basis van dialoog

Uitvoeringslogica’s als oplossing van complexiteit en belangentegenstellingen

Figuur 1 toont waarom de dialoog als ‘vierde uitvoeringslogica’ wordt beschouwd. Traditioneel onderscheiden we de bureaucratie, het professionalisme en het marktmechanisme als basis voor de uitvoering van sociale regelingen. Een bureaucratische uitvoering is adequaat op het moment dat de belangen van de aanvrager en het publieke belang niet uiteenlopen en de regeling geen ruimte voor maatwerk laat. Te denken valt aan de AOW. Deze volksverzekering verzekert iedereen tegen het risico van ouderdom en de veronderstelde inkomensgevolgen daarvan. Het recht en de hoogte van de uitkering zijn in de wet vastgelegd. Dit is anders als het risico complexer is en bijvoorbeeld niet alleen de gezondheid 10

Tonkens, 2006 (zie noot 5).

104


13-8-2013 9:13:26


van de aanvrager, maar ook zijn inzetbaarheid in betaalde arbeid betreft, zoals bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Daarvoor is niet alleen (gespecialiseerde) medische kennis nodig, maar bijvoorbeeld ook kennis van de werkvloer. De uitvoering van de WAO/WIA is daarmee een professionele aangelegenheid. De derde logica, die van marktwerking, is met name geëigend voor de uitvoering van eenvoudige regelingen. Dat wil zeggen als de aanspraak van de aanvrager evident is, maar de invulling ervan op vele manieren kan gebeuren. In dat geval dient de praktische invulling zo veel mogelijk tegemoet te komen aan de belangen van zowel de uitvoeringsprofessional als van de aanvrager. Te denken valt aan het zoeken naar de beste prijs (uitvoeringsprofessional) – kwaliteit (aanvrager) verhouding bij de aanschaf van een rolstoel of het inhuren van een thuiszorgmedewerker. Wanneer er sprake is van zowel grote institutionele complexiteit als evident uiteenlopende belangen van de uitvoeringsprofessional(s) en de aanvrager, dan bieden de traditionele uitvoeringslogica’s geen oplossing. De dialoog als vierde uitvoeringslogica is hier passend, omdat deze de mogelijkheid biedt om de complexe systeemwereld te verbinden met het publieke belang dat met de regeling gediend is, en met het individuele belang van de aanvrager. De aanvrager is hierbij niet langer cliënt, maar partner in het proces. Naar verwachting zal de institutionele complexiteit en belangenheterogeniteit in de komende jaren meer en meer praktijk worden in de lokale uitvoering van de sociale regelingen. Ten eerste omdat diverse regelingen de komen jaren gedecentraliseerd en lokaal geïntegreerd worden. Dit leidt tot een hogere mate van complexiteit. Ten tweede omdat wederkerigheid en eigen verantwoordelijkheid de leidende principes van deze gedecentraliseerde regelingen zullen vormen. Dit leidt tot grotere belangentegenstellingen. In het vervolg van deze bijdrage ga ik daarom in op de voorwaarden die gesteld kunnen worden aan de inrichting van de dialoog, zowel ten aanzien van de functionaliteit als ten aanzien van de legitimiteit van de uitkomsten ervan. 3

Risico’s met betrekking tot de functionaliteit van de dialoog

Tonkens is sceptisch over de haalbaarheid van de dialoog tussen aanvrager en uitvoeringsprofessional, omdat er, zoals zij stelt, altijd sprake is van machts ongelijkheid tussen beiden.11 Uit de literatuur zijn ook andere aspecten te destilleren die het tot stand komen van de daadwerkelijke dialoog met de cliënt kunnen belemmeren. 3.1 Machtsongelijkheid Tonkens betoogt dat er sprake is van ongelijkheid die in eerste instantie bestaat uit de voorsprong die uitvoerenden hebben op het gebied van kennis en competenties. Daarnaast is er van beide kanten sprake van een zekere ongelijkheid wat betreft de benodigde informatie om tot een juiste beoordeling van de situatie van de cliënt 11

Tonkens, 2006 (zie noot 5).

105


13-8-2013 9:13:26


te komen. Tonkens is van mening dat, gegeven de over het algemeen superieure kennis, mogelijkheden en vaardigheden van de uitvoerder, diens machtspositie veelal niet vergelijkbaar is met die van de cliënt. Ook Van Hal en collega’s komen tot deze conclusie.12 Uit eigen onderzoek naar een empowerende uitvoeringspraktijk blijkt dat uitvoerenden zich wel bewust zijn van de ongelijke positie, maar dat men niet weet hoe hier systematisch het hoofd aan te bieden.13 De machtsongelijkheid klemt temeer in het licht van de ontwikkeling die Peeters en Drosterij14 en Trommel15 signaleren. Zij constateren dat de overheid, in de persoon van de uitvoeringsprofessional, via het indringend aanspreken van de eigen verantwoordelijkheid in toenemende mate in het privédomein van burgers binnendringt. Trommel spreekt (ook in zijn bijdrage aan deze bundel) van de ‘gulzigheid’ van de overheid om het leven van mensen te beheersen. Peeters en Drosterij trekken de conclusie dat we ‘de hernieuwde pogingen van de staat om [via sturen op eigen verantwoordelijkheid van burgers] complexe maatschappelijke vraagstukken aan te pakken, moeten (…) bekopen met verminderde mogelijkheden om onze privélevens af te schermen van statelijke inmenging’. Het keukentafelgesprek draagt het risico in zich dat het gulzig binnendringen in het privédomein van aanvragers van voorzieningen – letterlijk – gefaciliteerd wordt. Gulzig ingrijpen in de autonomie van de burger brengt naast het rechtsstatelijke vraagstuk ook functionele risico’s met zich mee. Het kan in de eerste plaats ontevredenheid en tegenwerking veroorzaken, omdat de retoriek van de eigen verantwoordelijkheid niet aansluit bij de geboden handelingsmogelijkheden. Daarnaast belemmert het mogelijk de duurzaamheid van de individuele oplossingen. Een alleenstaande bijstandsmoeder die haar primaire verantwoordelijkheid, die van moeder, onverwijld ondergeschikt dient te maken aan de verantwoordelijkheid volgens de (uitvoerder van de) bijstandswet (‘werk gaat boven inkomen’), zal eerder uitvallen bij haar werkgever dan de bijstandsmoeder die zelf de regie mag voeren bij het combineren van werk en privé. 3.2 Onvoldoende kennis en competenties In het verlengde van de machtsongelijkheid ligt het gegeven dat individuele burgers over het algemeen niet over de kennis en competenties beschikken om in de dialoog als evenwaardige gesprekspartner te kunnen opereren. Van de uitvoeringsprofessional mag verwacht worden dat hij de informatie over de regelingen geeft die voor de aanvrager van belang is om de dialoog te voeren. De aanvrager dient in dat geval over de competenties te beschikken om de informatie te beoordelen en te verwerken en de dialoog aan te gaan. Het is denkbeeldig dat veel aanvragers hier niet toe in staat zijn, waardoor de dialoog niet op gang zal komen.

12 13 14 15

Van Hal e.a., 2011 (zie noot 5). Bosselaar, H., Funke, C., & Huson, A. (2011). Zelfregie gezondheid en werk: onder constructie. Amsterdam: Welder. Peeters, R., & Drosterij, G. (2011). Verantwoordelijke vrijheid: esponsabilisering van burgers op voorwaarden van de staat. Beleid en Maatschappij, 38(2), 179-199. Trommel, W. (2009). Gulzig bestuur. Den Haag: Uitgeverij Lemma.

106


13-8-2013 9:13:26


Dat geldt mogelijk ook voor de situatie waarin de voorziening tot uitvoering wordt gebracht. Dat wil zeggen wanneer de aanvrager, met ondersteuning van de overheid, zijn participatie probeert te verbeteren. Dat zal enerzijds gebeuren door inschakeling van hulp- en dienstverleners anderzijds door een beroep te doen op de naaste omgeving. Onderzoek van Linders laat zien dat met name kwetsbare burgers vaak niet bereid zijn om hulp uit de omgeving te vragen of te accepteren.16 Zij hebben niet altijd het benodigde vertrouwen in de directe omgeving. Bovendien is er schaamte om hulp aan derden te vragen. Op deze manier ontstaat er een gat tussen de in de dialoog overeengekomen invulling van de participatie en de daadwerkelijke invulling ervan. 3.3 Geen ruimte voor variatie en learning by doing Kenmerkend voor de situatie van veel aanvragers van voorzieningen is dat zij in een kwetsbare situatie verkeren. Dat kan zijn door het wegvallen van werk en inkomen of door problemen met de gezondheid. Los van de kwetsbaarheid in het algemeen maken de aanvragers een proces door van het onderkennen en al dan niet tijdelijk aanvaarden van de nieuwe situatie. Het aanspreken van de eigen verantwoordelijkheid kan niet los worden gezien van het proces dat de aanvrager doormaakt. Van Hal en collega’s onderzochten de vraaggestuurde uitvoeringspraktijk, zoals die van het persoonsgebonden budget, waarbij de verantwoordelijkheid voor de invulling van voorzieningen wordt overgedragen aan cliënten.17 De onderzoekers constateerden dat uitvoeringsprofessionals in een vraaggestuurde praktijk rigide met de verantwoordelijkheid van cliënten omgaan. Zo is er vaak geen ruimte voor variatie in het uitvoeringsproces. De cliënt dient even bureaucratisch te werk te kunnen gaan als de uitvoeringsprofessional zelf. Daarnaast signaleren de onderzoekers dat in de vraaggestuurde praktijk doorgaans wordt uitgegaan van de cognitieve en reflectieve kwaliteiten van de cliënt. Cliënten stellen niet alleen zelf een plan op, maar men verwacht ook dat zij de voortgang evalueren en hierop voortdurend reflecteren. Dit gaat volgens de onderzoekers voorbij aan het feit dat veel mensen op deze manier niet te werk (kunnen) gaan. Learning by doing is bijvoorbeeld een strategie die ook tot het uiteindelijk beoogde resultaat kan leiden, maar niet aansluit bij de traditionele werkwijze van de goed opgeleide uitvoeringsprofessional. De uiteenlopende werkwijzen en strategieën van de uitvoeringsprofessional en de aanvrager zullen een dialoog tussen beiden belemmeren. Al met al zijn er de nodige aspecten die het tot stand komen van een daadwerkelijke dialoog kunnen frustreren. Na het bespreken van de bedreigingen voor de legitimiteit van de dialoog ga ik in op de mogelijke oplossingen.

16 17

Linders, L. (2010). De betekenis van nabijheid. Proefschrift Universiteit van Tilburg. Van Hal e.a., 2011 (zie noot 5).

107


13-8-2013 9:13:27


4

Risico’s met betrekking tot de legitimiteit van de dialoog

Wanneer de dialoog daadwerkelijk tot stand komt, zal de uitkomst recht doen aan de zoektocht naar het evenwicht tussen het in weten regelgeving verwoorde publieke belang en het belang van de aanvrager. Uit de literatuur zijn diverse factoren te destilleren die de legitimiteit van de uitkomsten van de dialoog niettemin bedreigen. 4.1 Geen lokale beleidsregels In het keukentafelgesprek krijgt de uitvoeringsprofessional veel vrijheid (discretionariteit). Het is aan het lokale bestuur om hier door middel van beleidsregels richting aan te geven. In diverse sociale domeinen blijkt echter dat van dergelijke regels weinig sprake is. Het komt voor dat regels in het geheel niet worden vast gesteld. Ook gebeurt het vaak dat ze klakkeloos worden overgenomen uit modellen van de VNG. Het laatste is overigens ook het geval wat betreft gemeentelijke verordeningen. In onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van de WWB is meermalen gewezen op het ontbreken van politiek-bestuurlijk gedragen beleid.18 Ook bij de uitvoering van de Wmo19 en de langdurige zorg20 ontbreekt vaak beleid om de vraag te beantwoorden ‘wie wanneer ondersteuning nodig heeft en hoeveel’.21 Over de vraag hoe het individuele en publieke belang tegen elkaar afgewogen dienen te worden, tast men aan de keukentafel vooralsnog in het duister. 4.2 Geen professionele werkwijze Door de grote discretionariteit en het ontbreken van beleidsregels is het belang van een professionele uitvoering niet te overschatten. Uit de onderzoeksliteratuur blijkt echter dat met name in de uitvoering van de sociale regelingen het professionalisme van uitvoeringsprofessionals niet sterk ontwikkeld is. Zo kenmerkt het professionalisme van bijvoorbeeld medici en juristen zich door een duidelijke beroepsethos, gemeenschappelijke kennisbevordering, het hanteren van gemeenschappelijke uitvoeringsrichtlijnen en intercollegiale toetsing. In de uitvoering van sociale regelingen is van een dergelijk professionalisme meestal geen sprake. Van Berkel en collega’s betogen ten aanzien van de activeringsprofessionals in de WWB dat het deze professionals zelfs ontbreekt aan een ‘profession’.22

18 19

20 21 22

Bosselaar, H., Bannink, D., Deurzen, C. van, & Trommel, W. (2007). Werkt de WWB? Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Veer, J. van der (2013). Local Welfare Landscapes, the Case of Sociale Support. In D. Bannink, H. Bosselaar & W. Trommel (Eds.), Crafting Local Welfare Landscapes. Den Haag: Eleven International Publishing. Van der Veen, 2011 (zie noot 9). Van der Veen, 2011, p. 36 (zie noot 9). Berkel, R. van, Aa, P. van der, & Gestel, N. van (2010). Professionals without a profession? Redesigning case management in Dutch local welfare agencies. European Journal of Social Work, 13(4), 447-463.

108


13-8-2013 9:13:27


Het ontbreken van een professionele werkwijze brengt het risico van willekeur met zich mee. Dit terwijl we weten dat het risico van willekeur al aanwezig is in de traditionele uitvoering van sociale regelingen. Lipsky wees in zijn onderzoek al op het verschijnsel dat uitvoeringsprofessionals onderscheid maken tussen cliënten, waarbij cliënten die zich aanpassen aan de praktijk van de uitvoeringsprofessionals positiever tegemoet worden getreden dan zij die dat niet doen.23 Het gebrek aan professionalisme brengt in combinatie met de hiervoor beschreven machtsongelijkheid tussen aanvrager en uitvoeringsprofessional met zich mee dat gelijkheid van uitkomsten in gelijke gevallen in de dialoog niet gegarandeerd is. 4.3 Calculerend gedrag Tegenover het risico van ongelijkheid staat het risico dat de aanvrager erin slaagt de uitvoeringsprofessional in zijn rol als poortwachter te misleiden. Calculerend gedrag en misbruik van regelingen zijn geen nieuwe verschijnselen.24 Maar ook in de dialoog is de kans hiertoe aanwezig, bijvoorbeeld door het achterhouden van informatie over de persoonlijke situatie. De WRR wijst erop dat er een praktijk kan ontstaan waarbij de mondige en assertieve burgers hun eigen belangen goed weten veilig te stellen, ten koste van de belangen van minder mondige cliënten.25 5

Voorwaarden voor een goed keukentafelgesprek

De beschouwing in de vorige paragrafen laat zien dat het overstappen naar de dialoog als uitvoeringslogica aansluit bij de ontwikkelingen in de verzorgingsstaat, maar dat het slagen van de dialoog noch de legitimiteit van de uitkomsten ervan gegarandeerd is. De risico’s van de dialoog kunnen gecategoriseerd worden. Deze categorisering biedt een aanknopingspunt om de voorwaarden te formuleren voor de inrichting van de dialoog. In de uitvoeringspraktijk zijn er drie typen actoren die invloed hebben op de functionaliteit en legitimiteit van de dialoog, te weten de uitvoeringsprofessional, de aanvrager en de uitvoeringsorganisatie. Tabel 1 vat de risico’s van de dialoog samen en geeft aan bij welke actoren deze zich primair manifesteren.

23 24

25

Lipsky, 1980 (zie noot 8). Trommel, W. & Kruijf, J. de (2005). Ongezond wantrouwen: Over het politiek-bestuurlijke primaat in de sociale zekerheid. In W. Bakker & K. Yesilkagit (Red.), Publieke verantwoording (pp. 52-184). Amsterdam: Boom. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006). De verzorgingsstaat herwogen: Over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. Amsterdam: Amsterdam University Press.

109


13-8-2013 9:13:27


Tabel 1

Risico’s van de dialoog als logica voor de lokale uitvoeringspraktijk

Risico’s

Manifestatie bij …

Functionaliteitsrisico Machtsongelijkheid door onvoldoende kennis en competenties Specialisering versus behoefte aan integraliteit Cognitie versus learning by doing Regelmaat versus variatie Legitimiteitsrisico Geen beleidsregels Geen professionele werkwijze Calculerend gedrag

Aanvrager Uitvoeringsorganisatie Uitvoeringsorganisatie Uitvoeringsorganisatie Uitvoeringsprofessional Uitvoeringsprofessional Aanvrager

Tabel 1 overziend kunnen we per actor de oplossingsrichting formuleren om de risico’s van de dialoog te beperken. Deze zijn: • professionalisering van de uitvoeringsprofessional (legitimiteit); • empowerment van de aanvrager (functionaliteit/legitimiteit); • versterking van de voorwaarden voor de interactie tussen uitvoeringsprofessional en aanvrager in de uitvoeringsorganisatie (functionaliteit). Hierna ga ik in op deze drie oplossingsrichtingen, waarbij ik een aantal concrete suggesties doe voor de praktijk. Het zijn suggesties die niet of nauwelijks in de praktijk zijn getoetst, omdat de inrichting van de dialoog als uitvoeringslogica, ondanks het veranderende karakter van de sociale regelingen, nog geen systematische aandacht krijgt in de uitvoeringspraktijk. 5.1

Professionalisering van de uitvoeringsprofessional

Kenmerkend voor de verdergaande decentralisatie van sociale wetgeving is dat het minder goed mogelijk wordt om de uitvoering vanuit één uniforme set van (centrale) beleidsregels aan te sturen. Het is aan gemeenten om op het brede terrein van participatie eigen integraal beleid te ontwikkelen dat de basis vormt voor de uitvoering. Het is vervolgens aan de uitvoeringsprofessional en aan de aanvrager om in een dialoog vast te stellen wat de burger en zijn omgeving zelf kunnen doen om de gewenste integrale participatie te realiseren en waar ondersteuning nodig is. Dit vraagt om professionaliteit van de uitvoeringsprofessional als het gaat om het voeren van de dialoog. Het voegt een nieuwe dimensie toe aan het werk van een beroepsgroep die zich vooralsnog niet kenmerkt door een sterk ontwikkelde professionaliteit. Van der Aa beschrijft in zijn proefschrift een aantal lopende landelijke initiatieven om de professionaliteit van met name de activeringsprofessionals bij sociale diensten te vergroten.26 Opvallend hierbij is dat deze initiatieven zich richten op één bijzonder aspect van het (centrale) beleid, namelijk de toeleiding naar de 26

Aa, P. van der (2012). Activeringswerk in uitvoering: Bureaucratische en professionele dienstverle ning in drie sociale diensten. Proefschrift Universiteit Utrecht.

110


13-8-2013 9:13:27


arbeidsmarkt. Gegeven de decentralisatie op veel terreinen is het zaak om (ook) de gemeenschap van professionals op lokaal niveau te ontwikkelen. Daarin moet aandacht zijn voor de vraag hoe om te gaan met de integraliteit van het lokale sociaal beleid en met de lokale beleidsuitgangspunten met betrekking tot eigen verantwoordelijkheid en overheidsondersteuning. Lokale intervisie en periodieke (zelf)evaluatie van de geaggregeerde lokale uitkomsten en klanttevredenheids onderzoeken zijn mogelijkheden om het ontbreken van de professie van deze professionals te doorbreken. 5.2 Empowerment van de cliënt De VNG is met de introductie van het keukentafelgesprek een voorloper in het bevorderen van de dialoog als uitvoeringslogica. In het materiaal dat de VNG hierover verstrekt aan gemeenten, is weinig aandacht voor het vraagstuk van (machts)ongelijkheid. De stukken dragen nadrukkelijk de toon die het belang van een zorgvuldige benadering van de cliënt, zijn positie en belangen onderstreept, maar gaan nauwelijks in op de opties om de zorgvuldigheid te garanderen. De ingang voor de garantie die de VNG kiest in de stukken, is voornamelijk gelegen in aanbevelingen voor de selectie en training van de gespreksvoerders die namens de gemeente optreden. Alleen ten aanzien van de zeer kwetsbare cliënt, zoals verstandelijk gehandicapten, wordt gewezen op het belang deze in voorkomende gevallen bij te laten staan door een vertrouwenspersoon.27 De VNG vaart derhalve vooral, al dan niet terecht, op de professionaliteit van de uitvoeringsprofessional. Maar ook aan de kant van de cliënt kunnen maatregelen genomen worden om het daadwerkelijk plaatsvinden van de dialoog te bevorderen. In diverse publicaties over vraaggestuurde dienstverlening wordt aangedrongen op het bieden van voldoende informatie aan de cliënt over de regelingen, de dienstverleners en de kwaliteit van hun prestaties.28 Maar aangezien veel verwacht wordt van de burger zelf en zijn omgeving, is ook andere informatie gewenst om de juiste balans te vinden tussen eigen verantwoordelijkheid en ondersteuning. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een verzameling van good practices of het creëren van de gelegenheid tot ‘lotgenotencontact’. Ook (onafhankelijke) coaching voorafgaand aan de gesprekken met de frontline-werker en ondersteuning of zaakwaarneming tijdens de dialoog zijn mogelijkheden om de positie van de cliënt te versterken. 5.3 Voorwaarden voor interactie Naast aandacht voor de deelnemers aan de dialoog via professionalisering en empowerment kan de dialoog ook worden versterkt door de interactie tussen de 27 28

VNG (2008). ‘De Kanteling’, Vormgeven aan het compensatiebeginsel in de Wmo, een handreiking voor gemeenten (www.vng.nl). Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2006). Verschil maken: Eigen verantwoordelijkheid na de verzorgingsstaat. Amsterdam: Uitgeverij SWP; Raad voor Werk en Inkomen (2010). Het heft in eigen hand: Sturen op zelfsturing. Handreiking voor re-integratieprofessionals. Den Haag: RWI.

111


13-8-2013 9:13:27


gesprekspartners te ondersteunen. Te denken valt aan het protocolleren van de interactie, maar ook aan het betrekken van een onafhankelijke procesbegeleider bij de dialoog. Tevens is het denkbaar om in de procedure een feedback-gelegenheid in te bouwen om na verloop van tijd vast te stellen of de gezamenlijk beoogde situatie daadwerkelijk is ingetreden en, zo niet, of dit tot bijstelling van de voorziening dient te leiden. De versterking van de positie van de cliënt kan ten slotte ook gelegen zijn in de onafhankelijke toetsing achteraf van het proces van de dialoog of van de uitkomsten. In tabel 2 worden de oplossingen voor de betrokken actoren samengevat. Tabel 2

Knelpunten en mogelijke oplossingen voor de dialoog als uitvoeringslogica

Knelpunten Uitvoeringsprofessional • Gebrek aan professie • Geen beleidsregels

Aanvrager/cliënt • Beperkte kennis en competenties • (Machts)ongelijkheid • Calculerend gedrag

Management van de uitvoeringsorganisatie • Regelmaat versus variatie • Specialisering versus behoefte aan integraliteit • Cognitie versus learning by doing

Suggesties voor oplossingen • Deelname aan (bovenlokale) initiatieven t.a.v. de professionalisering van de beroepsgroep • Lokale intervisie • Periodieke (zelf)evaluatie van de geaggregeerde lokale uitkomsten • Informatievoorziening over de regelingen en (prestaties van) lokale dienstverleners • Verzamelen en verspreiden van good practices • Organiseren/faciliteren ‘lotgenotencontact’ • (Onafhankelijke) coaching/zaakwaarneming • Creëren van handelingsruimte, integraliteit en flexibiliteit als onderdelen van de te hanteren dialoogmethodiek • Garanderen van de feitelijke interactie tussen uitvoeringsprofessional en aanvrager via bijvoorbeeld: – protocollering – onafhankelijke procesbegeleiding – (vertrouwens)persoon die de aanvrager bijstaat – second opinion of (bindende) juridische toetsing uitkomsten dialoog

6 Epiloog Met de suggesties voor acties voor de verschillende actoren om de functionaliteit en de legitimiteit van de dialoog te vergroten sluit ik deze bijdrage af. Veel oplossingsrichtingen hebben nog geen dagelijkse praktijk. Het is aan gemeenten en belangenorganisaties om deze uit te werken en werkwijzen te ontwikkelen. Het artikel beoogt een bijdrage te leveren aan de invulling van de uitvoeringspraktijk waarin de eigen verantwoordelijkheid en de zelfregie van de burger een belangrijke plaats krijgen. Dit biedt mogelijkheden om een brug te slaan tussen publieke doelen en het dagelijkse leven van individuele burgers en hun omgeving. 112


13-8-2013 9:13:27


Tijdens het schrijven van dit artikel besprak ik de inhoud ervan met mijn partner. Ik vertelde over het proces waarin de uitvoeringsprofessional en de cliënt terechtkomen tijdens het keukentafelgesprek. En met name over de spanning tussen autonomie en de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het publieke belang. Het deed haar, geprikkeld door de terminologie van ‘de keukentafel’, denken aan de manier waarop de Engelse tv-kok Jamie Oliver omgaat met de lezers van zijn kookboeken. Iedere maand staat in het huisblad van Albert Heijn het relaas van een thuiskok die aan de slag is gegaan met een recept en er, uitgedaagd door Jamie, een eigen draai aan heeft gegeven. Bijvoorbeeld omdat hij de juiste ingrediënten niet in huis heeft of het belangrijkste ingrediënt in het recept niet lekker vindt. Jamie reageert vervolgens in het artikel op de aanpassingen van de thuiskok. Hij reflecteert door aan te geven waar de smaak wellicht verloren is gegaan of het gerecht meer kracht kan krijgen door dan nog maar een ander ingrediënt toe te voegen. Zo komt in dialoog met de professionele kok een heel nieuw gerecht tot stand. ‘Bedoel je dat met de verbinding tussen de systeemwereld van de professional en de leefwereld van de burger?’, vroeg mijn partner. Ja, dat bedoel ik. En dan is lekker eten zowel een publiek als individueel belang.

113


13-8-2013 9:13:27


13-8-2013 9:13:27

De dialoog aan de keukentafel

Recommend Documents