De Brusselse Huisvestingscode en de lokale besturen1 Françoise Lambotte2
Inleiding De ordonnantie van 17 juli 2003 betreffende het eerste deel van de Brusselse Huisvestingscode3 is in werking getreden op 1 januari 20044. Het tweede deel van de Code zou goedgekeurd kunnen worden tegen het einde van deze legislatuur5. Net als de twee andere gewesten van het land6 zou het Brussels Gewest dan moeten beschikken over een instrument dat de verschillende regelgevingen omtrent huisvesting samenbrengt en coördineert. De ordonnantie van 17 juli 2003 bevat de meeste "innoverende" beschikkingen van de Code: 1. de regionale vastlegging van het recht op degelijke huisvesting; 2. een catalogus normen voor veiligheid, gezondheid en gewaarborgde uitrusting via een reeks min of meer dwingende maatregelen; 3. het openbaar beheersrecht. Het tweede deel van de Code zal ander materies coördineren, waarvan de meeste reeds aan bod komen in sectorale ordonnanties en de oude Huisvestingscode: sociale woningen, sociale huisvestingskantoren, de middelgrote woning, de Adviesraad voor Huisvesting, het Woningfonds, … De wetgever heeft ervoor geopteerd in twee fasen te werk te gaan om de procedures voor raadpleging te versnellen en de nieuwe normen een betere zichtbaarheid te geven7. Deze uiteenzetting volgt dezelfde structuur als de ordonnantie van 17 juli 2003. We beginnen met de analyse van de bekrachtiging van het grondwettelijk recht op een degelijke woning en de toepassing ervan via de minimumnormen voor veiligheid, gezondheid en uitrusting (I). Vervolgens gaan we in op de procedures en sancties waarin de wetgever 1
Bijgewerkt tot 1 april 2004. Adviseur bij de Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (VSGB). 3 Ordonnantie van 17 juli 2003 houdende de Brusselse Huisvestingscode, B.S. 9 september 2003, blz. 45297. 4 Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 13 november 2003 tot vaststelling van de datum van de inwerkingtreding van de ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, B.S. 18 december 2003, blz. 59599. We stippen echter aan dat aangezien er nog geen uitvoeringsbesluiten zijn voor de uitvoering van de normen en procedures van de Code, enkel artikel 24 houdende opheffing van de ordonnantie van 15 juli 1993 betreffende de kwaliteits- en veiligheidsnormen voor gemeubelde woningen van kracht is sinds 1 januari 2004. 5 Het tweede deel van de Brusselse Huisvestigscode is reeds in tweede lezing door de Regering goedgekeurd op 30 januari 2003, na advies van de Adviesraad voor Huisvesting. 6 Het Vlaamse en het Waalse Gewest hebben die werkzaamheden respectievelijk in 1997 en 1998 aangevat. Zie het Vlaamse decreet van 15 juli 1997 houdende de Vlaamse Wooncode (B.S. 19 augustus 1997) en het Waalse decreet van 29 oktober 1998 tot invoering van de Waalse Huisvestingscode (B.S. 4 december 1998). 7 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Memorie van toelichting, Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/1 van 28 februari 2003, blz. 9. Zie ook het ontwerp van ordonnantie tot aanvulling van de ordonnantie van 17 juli 2003 houdende de Brusselse Huisvestingscode, Memorie van toelichting, Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-468/1 van 14 oktober 2003, blz. 1. 2
voorziet om die voorschriften te waarborgen: de conformiteitsattesten en -bewijzen (II), de controle-onderzoeken (III), het verbod om een woning te verhuren of te laten bewonen (IV), de administratieve boetes (IV), de bijstand bij het zoeken naar een andere woning (V) en het openbaar beheersrecht (VI). De in het geel gemarkeerde passages hebben in het bijzonder betrekking op de lokale besturen. I. De minimale vereiste inzake veiligheid, gezondheid en uitrusting 1. De bekrachtiging van het grondwettelijk recht op een behoorlijke woning "Iedereen heeft recht op een behoorlijke woning. Daartoe strekken de onderstaande bepalingen ertoe iedereen toegang te waarborgen tot een woning die beantwoordt aan de minimale vereisten inzake veiligheid, gezondheid en uitrusting, binnen de voorwaarden gesteld door deze Code." Zo legt artikel 3 van de Brusselse Huisvestingscode het voornaamste doel vast: de concretisering van het recht op huisvesting zoals ingeschreven in artikel 23 van de Grondwet8. Het is dus niet de toepassing van het recht op een "adequate" woning die beoogd wordt. De wetgever heeft er de voorkeur aan gegeven uniforme standaarden van "behoorlijkheid" vast te stellen, in plaats van de beoordeling geval per geval toe te laten9. De wetgever geeft toe dat die optie een gevaar inhoudt: universele criteria van behoorlijkheid vastleggen legt de minder begoeden een "rijkennorm" op met als mogelijk gevolg dat ze uit hun woning gezet worden. In de memorie van toelichting van de ordonnantie van 17 juli 2003 wordt die keuze als volgt gestaafd: "Natuurlijk voelen minder begoeden de behoefte om hun elementaire, vitale behoeften te laten vervullen door de maatschappij. Maar daarom hoeven deze minder begoeden nog niet opgesloten te worden in specifieke, op maat gesneden categorieën en zeker niet in sub-statuten te worden afgezonderd. (…) Heeft de democratie niet precies tot doel een wereld te bouwen die gemeenschappelijk is voor iedereen? Kan men niet beter de kansarme categorieën toegang bieden tot het niveau van de meerderheid in plaats van hen bijzondere rechten toe te kennen? (…) Voor huisvesting moet dezelfde logica gelden: de behoorlijkheidscriteria moeten een objectieve invulling krijgen en de gevalsgewijze beoordeling moet ontdaan worden van het gezondheidsvraagstuk voor woningen. Gebeurt dit niet, dan zal elke mens, als individu en onder druk van de onmiddellijke economische beperkingen (een dak boven het hoofd vinden), er steeds in toestemmen dat zijn rechten met voeten worden getreden als dit 'offer' hem kan helpen om een onderdak te vinden. (…) Enkel 8
Artikel 23 van de Grondwet heeft geen rechtstreeks effect. Het luidt als volgt: "Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden. Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de ordonnantie, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen. Die rechten omvatten inzonderheid: (…) 3° het recht op een behoorlijke huisvesting (…)". 9 Terwijl de term adequaat duidt op "een relatie tussen de huisvesting en de verworven levensstandaard van de betrokkene", verwijst de term behoorlijk veeleer naar "de kwaliteit van de huisvesting ten overstaan van een meer algemene sociale norm" (herziening van titel II van de grondwet met het oog op de invoeging van een artikel 24bis betreffende de economische, sociale en culturele rechten (artikel 23 geworden), Parl. Stuk, Senaat, B.Z. 1991-1992, nr. 100-2/9, blz. 11).
de goedkeuring van behoorlijkheids-standaarden die zonder onderscheid aan iedereen worden opgelegd kan dit verderfelijke opbod tot stilstand brengen"10. 2. De beschikbare middelen De keuze van de Brusselse wetgever leidt tot de volgende regels: alle woningen, zowel openbare als private goederen, hoofdverblijfplaatsen of tweede verblijven11, moeten beantwoorden aan de door de Regering vastgelegde vereisten inzake elementaire veiligheid, gezondheid en uitrusting12. Er kunnen bijkomende of complementaire eisen vastgelegd worden voor bepaalde categorieën van woningen1314. Niemand mag een woning te huur stellen die niet voldoet aan alle15 verplichtingen16. De ordonnantie van 17 juli 2003 voorziet in verschillende types procedures en sancties om die voorschriften te waarborgen: 1. het "conformiteitsbewijs" voor iedere verhuurder die wil bewijzen dat het goed dat hij verhuurt, aan de vereisten van de Code beantwoordt; 2. het "conformiteitsattest" voor gemeubelde en kleine woningen; 3. het "conformiteitscontroleattest" voor woningen waarvan behoorlijk vastgesteld werd dat ze in overtreding zijn; 4. het verbod om het goed te verhuren of te laten bewonen; 5. de oplegging van administratieve boetes; 6. het openbaar beheersrecht. Binnen de gewestadministratie werd een Gewestelijke Inspectiedienst opgericht om na te gaan of de minimumnormen nageleefd worden en de conformiteitsbewijzen en –attesten af te geven. Binnenkort zouden er tussen de 20 en 30 personeelsleden zijn17 en kan de dienst het advies van externe deskundigen inwinnen in de door de Regering vastgelegde voorwaarden en termijnen18.
10
Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Memorie van toelichting, Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/1 van 28 februari 2003, blz. 4. 11 Idem, blz. 14. 12 Artikel 4, § 1 van de Code. 13 Bij voorbeeld studentenkoten (ontwerp van ordonnantie betreffende de Huisvestingscode van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Doc., Brussels Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 99). 14 Artikel 4, § 2 van de Code. 15 We stippen echter aan dat de toekenning van de in artikel 6 en 7 bedoelde conformiteitsattesten en -bewijzen slechts onderworpen is aan de naleving van de elementaire vereisten inzake veiligheid, gezondheid en uitrusting. 16 Artikel 5, § 1 van de Code. De enige mogelijke uitzondering op die regel heeft betrekking op een huurovereenkomst waarmee de huurder zich ertoe verbindt renovatiewerken uit te voeren, met toepassing van artikel 8 van de wet van 20 februari 1991 tot wijziging van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek inzake huishuur. Mits de naleving van bepaalde voorwaarden kan er in dat geval afgeweken worden van de beschikkingen van artikel 5, § 1, gedurende de duur van de werken met een maximum van acht dagen te rekenen vanaf de datum van de afsluiting van de behoorlijk geregistreerde huurovereenkomst (artikel 5, § 2). 17 In deze schatting zijn de inspecteurs en het administratief personeel inbegrepen. Ter vergelijking: de dienst van de Stad Parijs (2,2 miljoen inwoners) bestaat uit een veertigtal personen (ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 126). 18 Artikel 8 van de Code.
We onderstrepen dat de meeste procedures en sancties van de Code enkel van toepassing zijn op de verhuurders19 van woningen die voor verhuring bestemd zijn. Buiten het openbaar beheersrecht kunnen de eigenaars van woningen die leeg staan of bewoond worden door henzelf of door vruchtgebruikers, geen enkele in de Code vastgelegde sanctie opgelegd krijgen20. 3. De maatregelen voor de uitvoering Een besluit van de Regering van 4 september 200321 omschrijft de elementaire vereisten waar de Code naar verwijst. Bijna alle beschikkingen treden in werking op 1 juli 200422. Zonder er een inventaris van te maken, stippen we gewoon de volgende aspecten aan: 1. de elementaire eisen inzake veiligheid omvatten normen betreffende de stabiliteit van de gebouwen, elektriciteit, gas, verwarming en riolering; 2. de verplichtingen inzake gezondheid leggen voorwaarden op inzake vocht, schimmels en parasieten, verlichting, ventilatie, alsook de schikking van de woning (minimumoppervlakten, hoogte van de kamers, toegang tot de woning, …); 3. de minimumnormen inzake uitrusting hebben betrekking op koud en warm water, elektrische en sanitaire installatie, verwarming, kookfornuis, … De niet-naleving van de kleinste van die normen kan leiden tot de toepassing van de procedures van de Code, met inbegrip van de sluiting van de woning. De Gewestelijke Inspectiedienst zal evaluatieschema's gebruiken, die niet de minste beoordelingsbevoegdheid toekennen. De Regering heeft de inhoud van de eisen van de Code vastgelegd "onverminderd artikel 135, § 2 van de Nieuwe Gemeentewet"23. De gemeentelijke autonomie blijft dus volledig om te voorzien in aanvullende of gewoon strengere politiereglementen. De gemeentelijke overheden dienen er echter over te waken binnen de grenzen van hun bevoegdheden te blijven. We herinneren eraan dat het begrip gezondheid in de zin van de Nieuwe Gemeentewet volgens de Raad van State enkel betrekking kan hebben op hygiënische criteria van volks19
De ordonnantie van 17 juli 2003 definieert de "verhuurder" als "de eigenaar, de mede-eigenaar, de vruchtgebruiker, de houder van een zakelijk recht of de huurder die de woning onderverhuurt" (artikel 2, 5°). Het geval van onderverhuring wordt net als verhuring beschouwd. 20 Bepaalde weinig scrupuleuze eigenaars zouden derhalve - om de wetgeving te omzeilen - veeleer voor vruchtgebruik dan verhuring kunnen kiezen. Zoals de voorbereidende werkzaamheden van de ordonnantie van 17 juli 2003 onderstrepen, is het echter "weinig waarschijnlijk dat de eigenaars die nu krotwoningen verhuren morgen overgaan tot verkoop van vruchtgebruik, omdat de procedure te omslachtig is, er een registratieverplichting bestaat, en ook omdat er in dit geval geen opeenvolgende bewoningen van relatief korte duur mogelijk zijn (maximum enkele jaren)" (ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 128). 21 Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 4 september 2003 tot bepaling van de elementaire verplichtingen inzake veiligheid, gezondheid en uitrusting van de woningen, B.S. 19 september 2003, blz. 46530. 22 Zijnde alle beschikkingen behalve artikel 5, § 4, dat in werking treedt op 1 januari 2010 (artikel 7 van het besluit). Dat artikel verplicht iedere woning van 28 m² of meer om over een bad of een douche te beschikken binnen in het verhuurde goed. 23 Artikel 4, § 1, in fine, van de Code.
gezondheid24. Het doel van een politiereglement kan niet het comfort van de inwoners, noch de verbetering van de woonomstandigheden zijn. Alle criteria en voorschriften eigen aan de bijzondere huisvestingspolitie kunnen dus niet omgezet worden voor de toepassing van artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet. Hoewel het niet verboden is zich op gewestnormen te baseren om beslissingen te motiveren en gemeentereglementen inzake hygiëne aan te vullen, dient de gemeentelijke overheid erover te waken de twee vormen van politie niet te verwarren25. II. De conformiteitsattesten en -bewijzen 1. De principes Twee types documenten bepalen dat een woning beantwoordt aan de elementaire vereisten voor veiligheid, gezondheid en uitrusting: de conformiteitsbewijzen en -attesten26. De conformiteitsbewijzen zijn facultatief. Ze kunnen aangevraagd worden voor onbepaalde duur en voor ieder type woning dat te huur gesteld wordt. Op verzoek van de verhuurder kunnen ze aangevuld worden met een beschrijving van de woning volgens een model en criteria die vastgesteld zijn in het besluit van de Regering van 19 februari 2004 houdende uitvoering van de Huisvestingscode27. De conformiteitsattesten daarentegen zijn zes jaar geldig28. Ze zijn verplicht voor verhuring van gemeubelde29 en kleine woningen30. 24
R.v.St. nr. 11.779 van 28 april 1966, Baetens & Beernaerts; R.v.St. nr. 103.845 van 21 februari 2002, Dejardin; R.v.St. nr. 105.215 van 27 maart 2002, Rosier, Rev. dr. comm., 2002/4, blz. 345. 25 Zie ondermeer B. JADOT & M. QUINTIN, "La qualité des logements: dispositions de police administrative et règles en matière de bail à loyer", Rev. dr. comm., 2000/1, blz. 81 e.v.; F. LAMBOTTE "Gemeentereglementen tegen insalubriteit", Nieuwsbrief, 2003/8, blz. 4 e.v.; F. LAMBOTTE & V. RAMELOT, "Le rôle éventuel des règlements communaux contre l'insalubrité", in N. BERNARD & G. DE PAUW (dir.), La lutte contre les logements insalubres à Bruxelles, Bruylant, Brussel, 2004, blz. 49 e.v. 26 De documenten met het formulier voor de aanvraag van een bewijs of attest en het attest of bewijs, zijn opgesteld overeenkomstig de modellen vastgelegd in de bijlage van het besluit van de Regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 19 februari 2004 houdende uitvoering van de Huisvestingscode. 27 Dit besluit is nog niet bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad. 28 Volgens de voorbereidende werkzaamheden van de ordonnantie van 17 juli 2003 is de periode van zes jaar gekozen "omdat er geen huurovereenkomsten van negen jaar voor gemeubelde woningen bestaan. Deze periode van zes jaar heeft enkel betrekking op de kleine woningen en de gemeubelde woningen waar men de grootste problemen vindt. In dit soort woningen is het verloop veel groter en de periode van negen jaar is niet pertinent." (ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 127). 29 De gemeubelde woning wordt in artikel 2, 11° van de Code omschreven als "het gebouw of het deel van het gebouw dat volledig of gedeeltelijk van huisraad is voorzien, bestemd om door de huurder alleen of in gemeenschap met andere bewoners van het gebouw dat bestemd is voor verhuring bewoond te worden, ongeacht of het goed gehuurd wordt krachtens een huurovereenkomst of twee afzonderlijke overeenkomsten die respectievelijk het gebouw en de huisraad betreffen". 30 De kleine woning wordt in artikel 2, 12° van de Code omschreven als "de woning waarvan de bewoonbare oppervlakte niet groter is dan 28 vierkante meter. Onder bewoonbare oppervlakte verstaat men de nuttige oppervlakte van de woonvertrekken gemeten tussen de binnenwanden die een vertrek, een deel van een vertrek of binnenruimte begrenzen, met uitsluiting van trappen, sanitaire ruimten en gemeenschappelijke ruimten voor meerdere woningen samen".
Volgens de voorbereidende werkzaamheden van de ordonnantie van 17 juli 2003 vormen de gemeubelde woningen een afzonderlijke categorie: studies wijzen uit dat dit soort woningen feller beschadigd wordt omwille van het grote verloop van huurders, die niet alleen de meubels maar ook het gebouw beschadigen. Daarom wordt er aan de eigenaars van bemeubelde woningen gevraagd de toestand van hun goed om de zes jaar te controleren31. 2. De procedure Iedere persoon die een woning te huur stelt of dat wenst te doen, kan of moet, naar gelang van het geval, een conformiteitsbewijs of –attest32 aanvragen. De procedure33 is bijna identiek in beide gevallen: 1°) De aanvraag wordt bij een ter post aangetekende zending verzonden of tegen ontvangstbewijs ingediend bij de Gewestelijke Inspectiedienst. 2°) In het kader van een aanvraag van conformiteitsbewijs doet de Gewestelijke Inspectiedienst een onderzoek om na te gaan of de woning beantwoordt aan de eisen van de Code34. Voor een conformiteitsattest is dat onderzoek niet verplicht: het kan vervangen worden door de (verplichte)voor waar en oprecht verklaarde aangifte van de verhuurder, die bevestigt dat de woning aan voorvermelde eisen beantwoordt. 3°) De Gewestelijke Inspectiedienst geeft het conformiteitsbewijs af of weigert het binnen de twee maanden na de ontvangst van de aanvraag. Die termijn wordt tot zes weken teruggebracht voor de afgifte van een conformiteitsattest en wordt verlengd met een maand wanneer de Gewestelijke Inspectiedienst de bijstand van een externe deskundige vraagt. De overschrijding van de termijn leidt tot de automatische afgifte van het conformiteitsattest, maar heeft geen gevolgen voor het conformiteitsbewijs. Als het gaat om een conformiteitsbewijs, stipuleert de Code dat de Gewestelijke Inspectiedienst zijn beslissing kan uitstellen in afwachting van de uitvoering van regularisatiewerken. 4°) In geval van weigering kan de verhuurder in beroep gaan bij de Regering of diens gemachtigd ambtenaar. Dat beroep moet bij aangetekend schrijven ingediend worden, binnen de dertig dagen te rekenen vanaf de ontvangst van de door de Gewestelijke Inspectiedienst betekende beslissing. Die termijn kan verlengd worden in geval van overmacht. 31
Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 118. 32 Niets verhindert de eigenaar van een gemeubelde of kleine woning een conformiteitsbewijs te vragen bovenop een -attest. De voordelen van het bewijs ten opzichte van het attest zijn de volgende: toekenning van een soort kwaliteitslabel door de Gewestelijke Inspectiedienst (is verplicht de woning te bezoeken om de kwaliteit van het goed te beoordelen) en onvatbaarheid voor eventuele administratieve boetes overeenkomstig artikel 15 van de Code (deze beschikking stelt de verhuurder vrij wanneer de schending van de vereisten van de Code niet vastgesteld wordt ingevolge de indiening van een klacht maar in het kader van het onderzoek dat vereist is voor de afgifte van het conformiteitsbewijs). 33 Deze procedure is omschreven in de Code en het uitvoeringsbesluit van 19 februari 2004. 34 In de praktijk zullen enkele moeilijkheden rijzen, wanneer het onderzoek verricht wordt voordat de woning te huur gesteld wordt: bepaalde normen van de Code (ondermeer de minimumregels qua oppervlakte per bewoner) kunnen slechts na de afsluiting van de huurovereenkomst geverifieerd worden.
5°) De overheid waarbij beroep aangetekend wordt, kan eisen dat een onderzoek uitgevoerd door een andere inspecteur van de Gewestelijke Inspectiedienst als in eerste instantie reeds een onderzoek verricht werd. 6°) De overheid waarbij de vordering aanhangig gemaakt wordt, doet een uitspraak binnen de dertig dagen na de ontvangst van de vordering (die termijn wordt met dertig dagen verlengd in geval van onderzoek). Als er binnen die termijn geen beslissing is, wordt de weigering bevestigd, zowel bij een conformiteitsbewijs als een –attest. De weigering van een conformiteitsbewijs of –attest komt overeen met een verbod om de woning te huur te stellen. Het is de woning die beoogd wordt en niet de huurders of eigenaars. Er moet dus geen nieuw attest of bewijs gevraagd worden bij iedere verandering van huurder35. Twee aspecten van de procedure springen in het oog: 1°) Er is een striktere procedure voor de afgifte van facultatieve bewijs dan voor het attest waaraan de wetgever, aangezien het verplicht is, duidelijk meer belang hecht. In zijn advies over het voorontwerp van ordonnantie vroeg de Raad van State zich af of het niet logischer zou zijn op het attest de strikte procedure toe te passen, met verplicht onderzoek ter plaatse, en op het bewijs de soepele procedure, met facultatief onderzoek36. Het antwoord van de wetgever luidt als volgt: "Het aansporend karakter van het facultatief bewijs, dat als doel heeft de verhuurder gerust te stellen over de toestand van zijn woning en deze in staat te stellen naderhand enige bestraffing terzake37 te voorkomen, bepaalt een effectief onderzoek ter plaatse door de Inspectiedienst. Dit geldt niet voor het conformiteitsattest, dat verplicht is: in de hypothese dat de verhuurder op erewoord verklaart dat zijn woning voldoet aan de vereisten voorzien in artikel 4, dan kan overwogen worden dat de controle ter plaatse door de ambtenaren van de gewestelijke Inspectiedienst slechts a posteriori gebeurt, na een klacht (…), vanuit de wetenschap dat wanneer de controle wordt besloten met de vaststelling dat de verklaring op erewoord onjuist of niet oprecht blijkt, de verhuurder zich blootstelt aan de boetes bepaald in artikel 15"38. Wat er ook van zij, die keuze is in de praktijk begrijpelijk: het Gewest beschikt niet over het nodige personeel om vooraf een onderzoek te doen in het kader van de afgifte van een verplicht attest voor iedere bemeubelde en kleine woning op zijn grondgebied. 2°) De gemeente speelt geen enkele rol in de afgifte van de conformiteitsbewijzen en -attesten. Ter vergelijking: de Waalse gemeenten bezitten niet alleen de bevoegdheid om die documenten af te geven, maar ze hebben ook de uitdrukkelijke taak de effectieve naleving van de door de Waalse Huisvestingscode opgelegde criteria voor veiligheid en gezondheid te verzekeren. Zo kan de burgemeester in dat kader bewarende maatregelen treffen, de uitvoering van renovatie-, herstructurerings- of sloopwerken bevelen of een bewoonverbod 35
Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 126. 36 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Advies van de Raad van State, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/1 van 1 juli 2003, blz. 38. 37 De verhuurder die een conformiteitsbewijs aanvraagt, kan geen administratieve boete opgelegd krijgen (cf. infra). 38 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Artikelsgewijze toelichting, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/1 van 1 juli 2003, blz. 15.
opleggen39. We zullen zien dat de Brusselse gemeenten enkel de onderzoeksprocedure in werking kunnen stellen door een klacht in te dienen, de beslissingen van de Gewestelijke Inspectiedienst uitvoeren en het openbaar beheersrecht doen toepassen40. De Brusselse wetgever lijkt er de voorkeur aan gegeven te hebben de bijzondere huisvestingspolitie in handen van het Gewest te centraliseren, teneinde de administratie onder één dak te brengen en naar schaalvoordeel te streven. 3. De toepassing van de procedures in de tijd Het spreekt voor zich dat de voorvermelde procedures slechts van toepassing zullen zijn wanneer alle uitvoeringsbesluiten41 in werking getreden zijn. Voor de gemeubelde en kleine woningen die reeds verhuurd zijn op het ogenblik van de inwerkingtreding van het toekomstige regeringsbesluit tot organisatie van de Gewestelijke Inspectiedienst, beschikt de verhuurder over twee bijkomende jaren om het in artikel 7 bedoelde conformiteitsattest te verkrijgen42. De elementaire vereisten voor veiligheid, gezondheid en uitrusting moeten echter door alle verhuurders nageleefd worden vanaf 1 juli 2004, datum van de inwerkingtreding van de meeste beschikkingen van het regeringsbesluit van 4 september 2003. IV. De controle-onderzoeken Zoals we zien zal de verplichte voorafgaande inspectie slechts betrekking hebben op een klein aantal woningen om een groot technisch probleem te vermijden: om alle huurwoningen te controleren zonder een te grote leemte te creëren, zou de Gewestelijke Inspectiedienst uit vele tientallen inspecteurs moeten bestaan. De oplossing die de ordonnantie van 17 juli 2003 voorstelt, zou niet dezelfde risico's inhouden, aangezien ze de inspectie oplegt in slechts drie gevallen: 1. na een aanvraag voor een conformiteitsbewijs; 2. na een klacht43 van een huurder, een openbaar vastgoedbeheerder (gemeente, OCMW, autonome gemeentelijke regie, Grondregie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, 39
N. BERNARD, « De Brusselse Huisvestingscode en de gemeenten », Nieuwsbrief, 2003/7, blz. 5 (artikel op deze website). Indien u meer wil weten over de Waalse Huisvestingscode, zie ondermeer N. BERNARD, « Le permis de location en Région wallonne », in P. JADOUL (ed.), Les baux. Commentaire pratique, Kluwer, Brussel, 2003 ; M. BOVERIE, « Le permis de location », Mouv. comm., 1996/3, blz. 150 e.v. ; M. BOVERIE, « Le nouveau Code wallon du Logement – Principales implications pour les pouvoirs locaux », Mouv. comm., 2000/2, blz. 107 e.v. ; B. JADOT & M. QUINTIN, op. cit. 40 De gemeenten behouden hun bevoegdheden inzake stedenbouw (krachtens art. 164 en 167 van de ordonnantie houdende de planning en de stedenbouw kunnen ze een gemeentelijk stedenbouwkundig reglement aannemen en daarin bewoonbaarheidsnormen vastleggen) en openbare netheid in de zin van art. 135 van de Nieuwe Gemeentewet (over de grenzen van de gemeentelijke politiebevoegdheid gebaseerd op dit artikel, cf. supra). 41 Denken we in het bijzonder aan het regeringsbesluit van 19 februari 2004 dat in werking zal treden de dag van de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad. 42 Artikel 7, § 3, van de Code. 43 De Code stipuleert niets om een dam op te werpen tegen onrechtmatige klachten. De Gewestelijke Inspectiedienst zal steeds een onderzoek moeten verrichten, wat ook de motivering van de indiener van de klacht
Brusselse Gewestelijke Huisvestingsmaatschappij, openbare vastgoedmaatschappijen of het Woningfonds van de Gezinnen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest), bepaalde door de Regering bepaalde verenigingen44 of derden die er een zeker belang bij hebben45; 3. na een aanvraag van een conformiteitscontroleattest om een goed waarop een verhuurverbod rustte, opnieuw te huur te mogen stellen. De Gewestelijke Inspectiedienst zou ook op eigen initiatief onderzoeken kunnen uitvoeren, maar gezien het groot aantal woningen dat gecontroleerd moet worden alleen al in het kader van de afgifte van de eerste conformiteitsattesten46, zal er wellicht te weinig tijd over zijn om de komende jaren van die mogelijkheid gebruik te maken. Het bezoek van de woning mag enkel tussen 8 en 20 uur47 plaatsvinden, na verwittiging van de verhuurder en de huurder, per aangetekende brief, minstens een week voor de effectieve datum van het bezoek. Die termijn bedraagt een maand in het kader van een aanvraag van een conformiteitsbewijs. De verhuurder en de huurder dienen alle nuttige inlichtingen te verstrekken opdat het onderzoek in de beste omstandigheden zou verlopen. Als het bezoek omwille van het gedrag van de huurder niet verricht kan worden48, wordt weerlegbaar beschouwd dat de woning niet voldoet aan de elementaire eisen inzake veiligheid, gezondheid en uitrusting. Het verbod om de woning te verhuren of te laten bewonen wordt onmiddellijk aan de verhuurder kenbaar gemaakt.
is. De Inspectiedienst zal dan wellicht het dossier traag behandelen, gezien het gebrek aan termijnen om over te gaan tot het onderzoek. 44 Volgens voorvermeld besluit van 19 februari 2004 zijn die verenigingen de sociale verhuurkantoren en de door de Regering erkende verenigingen in het kader van het besluit van de Regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 16 juli 1992 voor hun actie in het kader van het inschakelingsbeleid door huisvesting. 45 Indien de Gewestelijke Inspectiedienst zowel een door de verhuurder ingediende aanvraag voor een conformiteitsbewijs als een klacht ontvangt, krijgt de eerst ontvangen actie voorrang overeenkomstig het gezegde "prior tempore, potior jure". Dat betekent dat de Inspectiedienst, als eerst de klacht ontvangen wordt en pas daarna de aanvraag om conformiteitsbewijs ingediend wordt, het onderzoek op basis van de klacht zal voeren, zodat er in voorkomend geval een administratieve boete opgelegd kan worden aan de verhuurder. Zijn aanvraag wordt in dat geval als laattijdig beschouwd (ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/1 van 28 februari 2003, blz. 20). 46 We weten niet hoeveel kleine woningen er in Brussel zijn, maar bepaalde studies ramen het aantal gemeubelde woningen reeds op 16.000 (ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 88). 47 Deze uren zijn identiek aan die van de Vlaamse Wooncode en zijn in overeenstemming met de wet van 7 juni 1969 die de periodes vastlegt tijdens dewelke er niet mag worden overgegaan tot huiszoeking of tot huisbezoek (ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Artikelsgewijze bespreking, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/1 van 28 februari 2003, blz. 17). Hier wordt artikel 11 toegepast van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, volgens dewelke de gewesten de gevallen kunnen vaststellen die aanleiding geven tot een huiszoeking, voor zover er een wetgevende maatregel is (ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 163). 48 Ingeval een huurder weigert de deur te openen, zal er te werk gegaan worden alsof er een beslissing van een rechter is. De Inspectiedienst kan dan binnengaan met een deurwaarder en een politieagent (ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A416/2 van 1 juli 2003, blz. 163). Men kan het gedrag van de huurder in geen geval aan de verhuurder ten laste leggen. Er zal in dat geval geen vermoeden zijn (ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 164).
De Gewestelijke Inspectiedienst kan eveneens overgaan tot de onmiddellijke bekendmaking van voorvermeld verbod als de vastgestelde overtredingen de veiligheid of de gezondheid van de bewoners van de woning in het gedrang kunnen brengen. Als het goed het voorwerp uitmaakt van een conformiteitsattest, wordt dat onmiddellijk geschorst. De Code stipuleert dat deze procedure gevolgd kan worden onverminderd een eventuele toepassing van artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet: in geval van schending van de veiligheid, rust of openbare netheid, blijft de burgemeester bevoegd om een politiebesluit te nemen, ongeacht de beslissing van de Gewestelijke Inspectiedienst49. IV. De sancties De sterkste sanctie waarin de Code voorziet, bestaat in het verbod om de woning te verhuren of te laten bewonen tot een conformiteitscontroleattest in behoorlijke vorm verkregen wordt. Er bestaan overigens ook ontradende administratieve boetes die een solidariteitsfonds stijven. 1. Het verbod om de woning te verhuren of te laten bewonen Buiten de voorvermelde gevallen van onmiddellijke bekendmaking en als het onderzoek uitwijst dat het goed niet beantwoordt aan de eisen van de Code, wordt de verhuurder aangemaand om zijn situatie te regulariseren binnen de zestig dagen te rekenen vanaf de datum van het onderzoek. In de aanmaning worden de werken beschreven die verricht moeten worden en de termijnen waarover men daartoe beschikt (maximum 8 maanden). De verhuurder wordt verzocht zijn eventuele opmerkingen aangetekend over te maken of bij de Gewestelijke Inspectiedienst in te dienen, binnen de dertig dagen na de ontvangst van de aanmaning. Hij kan vragen gehoord te worden. Als de werken niet binnen de termijn uitgevoerd worden, wordt het verbod om het goed te verhuren of te laten bewonen aan de verhuurder kenbaar gemaakt. De eventuele bewijzen of attesten worden geweigerd of ingetrokken. De verhuurder of de huurder (wanneer het verbod om het goed te verhuren of te laten bewonen het gevolg is van een klacht) kan beroep aantekenen tegen ieder verbod om de woning te verhuren of te laten bewonen (al dan niet onmiddellijk) bij de Regering of diens gemachtigd ambtenaar. De vordering moet ingediend worden per aangetekend schrijven, binnen de dertig dagen na de ontvangst van de bekendmaking van het verbod. De overheid waar het beroep aanhangig gemaakt wordt, kan een nieuw onderzoek bevelen, dat door een andere inspecteur van de Gewestelijke Inspectiedienst uitgevoerd zal worden. Die overheid moet een uitspraak doen binnen de dertig dagen na de ontvangst van het beroep (die termijn wordt verlengd met dertig dagen in geval van onderzoek). Bij ontstentenis van 49
Voor meer details over de bevoegdheden van de burgemeester inzake ongezonde woningen, zie M. MULLER & V. RAMELOT "De bevoegdheid van de burgemeester inzake openbare gezondheid", Nieuwsbrief, 2003/8, blz. 9 e.v. (artikel op deze website); M. MULLER & V. RAMELOT, "La marge de manoeuvre de la commune", in N. BERNARD & G. DE PAUW, op.cit., blz. 61 e.v.
beslissing binnen die termijn wordt het verbod bevestigd. Het verbod om de woning te verhuren of te laten bewonen, wordt ter kennis gebracht van de verhuurder, de eventuele huurder en de burgemeester van de gemeente waar de woning zich bevindt. Om het verbod te doen opheffen moet de verhuurder een conformiteitscontroleattest verkrijgen, volgens een procedure die vergelijkbaar is met die welke voorzien is voor de toekenning van een conformiteitsbewijs. De Code voorziet in dezelfde procedure voor de onbewoonbaar verklaarde woningen in overeenstemming met artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet "op grond van het feit dat de woning niet beantwoordt aan de vereiste bedoeld in artikel 4"50. Die formulering zaait verwarring: een besluit dat de burgemeester neemt op basis van artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet kan in geen geval enkel gemotiveerd worden met een verwijzing naar de schending van de Huisvestingscode. Hij kan zich hoogstens baseren op de criteria om te beslissen of de betrokken woning voldoet aan de voorwaarden qua veiligheid en gezondheid in de zin van voorvermeld artikel 13551. 2. De gedwongen uitvoering van de beslissing van de Gewestelijke Inspectiedienst Het komt de burgemeester toe om te waken over de goede uitvoering van het verbod om een goed te verhuren of te laten bewonen. De voorbereidende werken van de Code preciseren dat de burgemeester daarover waakt "naar het voorbeeld van een onbewoonbaarheidsbesluit genomen op grond van artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet".52 Er dient echter een onderscheid gemaakt te worden tussen het besluit van de burgemeester genomen op basis van de Code en artikel 133 van de Nieuwe Gemeentewet (volgens dewelke de burgemeester de gewestelijke ordonnanties moet uitvoeren) enerzijds en het besluit van de burgemeester op basis van artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet anderzijds. De burgemeester heeft enkel in dat laatste geval een beoordelingsbevoegdheid. Wanneer hij een besluit neemt op basis van de Huisvestingscode, handelt hij als gedeconcentreerd agent van de hogere overheid en niet als hoofd van de gemeente, een gedecentraliseerde overheid53. Hij is verplicht de beslissing van de Gewestelijke Inspectiedienst te doen uitvoeren zonder ze te kunnen betwisten, noch te modaliseren. De burgemeester kan de bewoners slechts uit de woning zetten na "alle mogelijkheden te onderzoeken om de huurders opnieuw te huisvesten"54. Er is geen enkele termijn vastgelegd, maar hij moet zich rechtvaardigen ten aanzien van zijn hiërarchische overheid. Indien hij in 50
Artikel 14, tweede lid, van de Code. Zie supra. Over de motivering van een besluit genomen op basis van artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet, zie ook N. BERNARD "Motivation et conséquences sur le plan administratif d'un arrêté d'inhabitabilité", in N. BERNARD & G. DE PAUW, op.cit., blz. 83 e.v. 52 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/1 van 28 februari 2003, blz. 19. 53 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 119. 54 Artikel 14, eerste lid, van de Code. De burgemeester is beperkt tot het grondgebied van zijn gemeente om de beslissing van de Gewestelijke Inspectiedienst te doen uitvoeren, maar niet om de huurders opnieuw te huisvesten (ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Artikelsgewijze bespreking, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 206). 51
gebreke blijft en na twee opeenvolgende verwittigingen kan de Regering een vervangingstoezicht uitoefenen op kosten van de in gebreke blijvende gemeentelijke overheid55. Sommigen vinden die methode niet erg "delicaat": de overheid die niet deelgenomen heeft aan de beslissing (burgemeester), moet ze uitvoeren en "voor het vuile werk opdraaien. De boulevardpers zal een vette kluif hebben aan een burgemeester die een heel gezin op straat zet krachtens een beslissing van het Gewest"56. 3. De administratieve boetes De leidende ambtenaar van de Gewestelijke Inspectiedienst kan de verhuurder slechts in vier gevallen een administratieve boete opleggen: 1. tijdens het onderzoek dat gevoerd wordt naar aanleiding van een klacht stelt de Gewestelijke Inspectiedienst vast dat een woning te huur gesteld werd terwijl ze niet voldoet aan de door de Code opgelegde eisen inzake veiligheid, gezondheid en uitrusting; 2. het conformiteitsattest werd niet aangevraagd overeenkomstig artikel 7; 3. de verklaring die de verhuurder afgelegd heeft om het conformiteitsattest te verkrijgen, is onjuist of onwaarachtig; 4. een woning blijft verhuurd ondanks het verbod bedoeld in artikel 14. Er kan dus geen enkele administratieve boete opgelegd worden wanneer de schending van de normen vastgesteld wordt na een onderzoek dat door de verhuurder zelf aangevraagd werd. Zo hoopt de wetgever de verhuurders aan te moedigen om een conformiteitsbewijs aan te vragen. De in artikel 15 van de Code vastgelegde procedure voorziet in het voorafgaand verhoor van de verhuurder en de mogelijkheid van opschortend beroep voor de Regering of diens gemachtigd ambtenaar, binnen de vijftien dagen te rekenen vanaf de bekendmaking van de beslissing. De overheid waarbij beroep aangetekend wordt, doet een uitspraak binnen de dertig dagen na de ontvangst van de vordering. Indien er binnen die termijn geen beslissing genomen werd, is de administratieve boete bevestigd. De boete varieert tussen 3.000 en 25.000 euro, naar gelang van de beoordeling van de leidende ambtenaar van de Gewestelijke Inspectiedienst, die zo rekening kan houden met de eventuele goede trouw van de betrokken verhuurder57. Het bedrag kan verdubbeld worden in geval van recidive binnen de twee jaar. Zoals iedere administratieve handeling moet de gradatie van de boete met reden omkleed worden. De motivering heeft zowel betrekking op het bedrag van de boete als op de 55
Deze procedure is gebaseerd op artikel 18 van de ordonnantie van 14 mei 1998 tot organisatie van het administratief toezicht op de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, i.v.m. een bijzonder commissaris (ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Artikelsgewijze bespreking, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/1 van 28 februari 2003, blz. 24). 56 Zie de tussenkomst van de heer Vincent DE WOLF tijdens de voorbereidende werkzaamheden van de ordonnantie van 17 juli 2003, ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 123. 57 Het spreekt voor zich dat de verhuurder geen boete opgelegd krijgt als de onbewoonbaarheid van de woning te wijten is aan het gedrag van de huurder.
proportionaliteit ten opzichte van de begane overtreding. Als de boete niet evenredig is, kan de Raad van State de beslissing nietig verklaren58. Als een eigenaar verschillende woningen in eenzelfde gebouw te huur stelt en elke woning in overtreding is, krijgt hij per woning een boete opgelegd59. V. De bijstand bij het zoeken naar een nieuwe woning Er bestaan 4 soorten maatregelen om personen die hun woning moeten verlaten, met toepassing van de Code opnieuw te huisvesten: 1°) We hebben gezien dat alvorens over te gaan tot de uitzettingen waartoe de Gewestelijke Inspectiedienst beslist, de burgemeester alle mogelijkheden moet nagaan om de betrokkenen opnieuw te huisvesten60. In werkelijkheid hebben alle "betrokken" overheden die verplichting van middel61. Er zal binnen de Gewestelijke Inspectiedienst een cel samengesteld worden met sociaal assistenten om personen die uit hun woning gezet zijn, te helpen bij het zoeken van een nieuwe woning. De gemeenten zullen dus niet de enige zijn die met die pijnlijke kwestie bezig zullen zijn. 2°) De huurders die een woning moeten verlaten die niet aan de eisen van veiligheid, gezondheid en uitrusting van de Code voldoet, hebben prioritaire toegang tot de door de overheid beheerde woningen62. Een uitvoeringsbesluit moet daar nog de praktische modaliteiten van vastleggen. We lijken te gaan naar een "bonus" van vijf prioriteitstitels63. 3°) De woningen waarop het openbaar beheersrecht64 van toepassing is, moeten prioritair voorgesteld worden aan huurders die een woning moeten verlaten die niet beantwoordt aan de door de Code opgelegde minimumnormen inzake veiligheid, gezondheid en uitrusting65. 58
Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Artikelsgewijze bespreking, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 100. 59 Idem, blz. 99. 60 We stippen aan dat in het kader van de algemene administratieve politie (die van artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet), de "droge" uitzetting, zonder te denken aan de wederhuisvesting van de betrokkenen, ook begint verboden te worden. De Raad van State heeft de uitzetting reeds beoordeeld als zware en moeilijk herstelbare schade indien de uitzetting niet gepaard gaat met wederhuisvesting (R.v.St. nr. 100.705 van 9 november 2001, Kocyigit., Echos log., 2002, blz. 72; R.v.St. nr. 115.808 van 12 februari 2003, Leroy & Postiau, Echos log., 2003, blz. 80, voetnoot L. THOLOME). De Voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg van Namen heeft op unilateraal verzoek bij ordonnantie van 11 mei 1994 de burgemeester van Namen verboden om een uitzettingsbevel uit te vaardigen wegens de onbewoonbaarheid van de woning, omdat het in strijd was met de subjectieve rechten die de burger haalt uit artikel 23 van de Grondwet, terwijl er geen enkele concrete alternatieve oplossing voorgesteld wordt (geciteerd door O. MORENO, "La loi sur l'humanisation des expulsions. État du droit et de son évolution", Journ. procès nr. N 431, 2002, blz. 21). Voor commentaar op deze rechtspraak, zie M. MULLER & V. RAMELOT, "La marge de manoeuvre de la commune", op.cit., blz. 80 e.v., en N. BERNARD "Motivation et conséquences sur le plan administratif d'un arrêté d'inhabitabilité", op.cit., blz. 94 e.v. 61 Artikel 17, tweede lid, van de Code. Die overheden zijn niet gedefinieerd door de Code en de uitvoeringsbesluiten. Het gaat in ieder geval om de Gewestelijke Inspectiedienst, de gemeenten en de OCMW's. 62 Artikel 17, eerste lid, van de Code. 63 N. BERNARD, "Motivation et conséquences sur le plan administratif d'un arrêté d'inhabitabilité", op.cit., blz. 99. 64 De Gewestelijke Inspectiedienst houdt een overzicht van die woningen ter beschikking van de betrokken overheden. 65 Artikel 21, § 2, tweede lid, van de Code.
4°) Er wordt een gewestelijk solidariteitsfonds opgericht teneinde de personen die uit hun woning gezet worden, een bedrag te verzekeren dat de volgende kosten dekt: - gedurende drie jaar volledig of gedeeltelijk het verschil tussen het oorspronkelijke en het nieuwe huurgeld; - de verhuis- en installatiekosten; - de kost van de nieuwe huurwaarborg66. Het Fonds zal gespijsd worden met de opbrengst van de administratieve boetes die overeenkomstig de Code opgelegd worden67. Het zal in 2004 geprefinancierd worden door het Gewest ten belope van 100.000 euro. V. Het openbaar beheersrecht 1. De principes Rekening houdend met de moeilijke toepassing van de wet van 12 januari 1993, de zogenaamde wet-Onkelinx68, voert de ordonnantie van 17 juli 2003 een openbaar beheersrecht in op leegstaande woningen69 en woningen die niet beantwoorden aan de kwaliteitsnormen en waarin niet de vereiste renovatiewerken uitgevoerd worden. Dit nieuwe instrument is minder agressief en soepeler dan de opeising70, teneinde het aanbod aan woningen te stimuleren71. Na een bepaalde procedure gevolgd te hebben is een openbare vastgoedbeheerder gemachtigd om de woning voorlopig te beheren. Hij kan er de nodige werken uitvoeren en zelf de woning te huur stellen als sociale woning. De houders van het openbaar beheersrecht zijn de gemeenten, de OCMW's, de autonome gemeentelijke regieën, de Grondregie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de Brusselse Gewestelijke Huisvestingsmaatschappij, openbare vastgoedmaatschappijen en het Woningfonds van de Gezinnen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest72. Enkel openbare overheden 66
Artikel 16, § 1, van de Code. Artikel 16, § 2, van de Code. 68 Wet van 12 januari 1993 betreffende het opeisingsrecht van verlaten gebouwen, B.S. 4 februari 1993. Zie ook het KB van 6 december 1993 betreffende het opeisingsrecht van verlaten gebouwen bedoeld in art. 134bis van de nieuwe gemeentewet (B.S. 30 december 1993). Voor meer details aangaande deze procedure, zie ondermeer J. SAMBON, « Les instruments de lutte contre les logements inoccupés : l’exemple de la Région wallonne », Rev. dr. comm., 2000/1, blz. 110 e.v. en de referenties aangehaald in voetnoot 11 van onderhavig artikel. 69 In tegenstelling tot de opeising van gebouwen heeft het openbaar beheersrecht betrekking op een "woning" en niet op een "gebouw". Het zou dus enkel van toepassing kunnen zijn op een leegstaand appartement in een gebouw met verscheidene appartementen die beantwoorden aan de eisen van de Code. 70 In tegenstelling tot de Waalse Code vergt het Brussels openbaar beheersrecht geen rechterlijke beslissing. Naar het voorbeeld van de in de Vlaamse Code georganiseerde procedure (artikel 90) is de Brusselse procedure minder zwaar en maakt ze het mogelijk moeilijkheden te omzeilen die verband houden met de vaststelling van de reikwijdte van de taken van de vrederechter (zie J. SAMBON, op.cit., blz. 143). 71 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Memorie van toelichting, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/1 van 28 februari 2003, blz. 11. 72 Geen enkele beschikking bepaalt wat er gebeurt wanneer verscheidene openbare vastgoedbeheerders beslissen hetzelfde goed te beheren. Wellicht zal dan het gezegde "prior tempore, potior jure" toegepast worden. 67
worden dus bedoeld, met uitsluiting van iedere andere vastgoedbeheerder73. Niets verhindert hen het beheer van een goed te delegeren aan een van hun diensten of aan een sociaal verhuurkantoor, maar ze doen dat op eigen verantwoordelijkheid en zonder hun beslissingsbevoegdheid te kunnen delegeren74. Het openbaar beheersrecht kan betrekking hebben op: - een leegstaande woning75; - een woning die onbewoonbaar verklaard wordt overeenkomstig artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet; - een woning die niet bewoond wordt door zijn eigenaar of de houder van de zakelijke rechten, die niet beantwoordt aan de eisen inzake veiligheid, gezondheid en uitrusting van de Code en die niet het voorwerp uitgemaakt heeft van de renovatie- of verbeteringswerken die de Gewestelijke Inspectiedienst eist op basis van artikel 1376. De hoedanigheid van de eigenaar van de woning heeft weinig belang. Een gemeente zou een woning van haar eigen OCMW of van een ander OCMW en vice-versa in beheer kunnen nemen: "Het is de bedoeling dat er woningen ter beschikking zijn, ook al ontstaan er conflicten in de gemeenten"77. 2. De procedure De vastgoedbeheerder stelt aan de houder van de zakelijke rechten78 voor zijn goed te beheren teneinde het te huur te stellen, in voorkomend geval na de nodige werken uitgevoerd
73
In tegenstelling tot de andere vastgoedbeheerders hebben de in de Code vermelde overheden een reeks verplichtingen die eigen zijn aan de openbare besturen, zoals de formele motivering. Het zou daarom zijn dat de Regering het openbaar beheersrecht beperkt heeft tot de administratieve overheden (Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Artikelsgewijze bespreking, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 220). 74 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Artikelsgewijze bespreking, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 218 e.v. 75 Woningen worden als leegstaand beschouwd : 1° als ze gedurende een periode van minstens twaalf opeenvolgende maanden niet zijn ingericht met de huisraad die vereist is voor hun bestemming, behalve indien de eigenaar of de houder van zakelijke rechten hiervoor een verantwoording kan geven, gesteund op zijn toestand of op die van zijn huurder ; 2° of als gedurende een periode van minstens twaalf opeenvolgende maanden het water- of elektriciteitsverbruik dat er werd vastgesteld lager is dan het door de Regering vastgestelde minimumverbruik, behalve indien de eigenaar of de houder van zakelijke rechten hiervoor een verantwoording kan geven, gesteund op zijn toestand of op die van zijn huurder. (artikel 18, § 2, van de Code) In afwijking van ß 2, wordt een woning waar de eigenaar als natuurlijke persoon of de houder van zakelijke rechten gedomicilieerd is, niet als een leegstaande woning beschouwd. (artikel 18, § 3, van de Code) Deze beschikkingen zijn gebaseerd op de Vlaamse (art. 90) en de Waalse Code (art. 80), alsook op de rechtspraak van het Arbitragehof (Arb. nr. 67/2000 van 14 juni 2000, B.S. 30 juni 2000, en Arb. nr. 105/2000 van 25 oktober 2000, B.S. 10 november 2000). Voor meer details, zie het ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/1 van 28 februari 2003, blz. 20 e.v. en nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 133 e.v. 76 Het openbaar beheersrecht kan in dat geval slechts toegepast worden als de in artikel 13 voorziene beroepsmogelijkheden uitgeput zijn (artikel 13, § 6, van de Code). 77 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 141 en 165. 78 De houder van zakelijke rechten is "elke persoon die rechten geniet die rechtstreeks betrekking hebben op goederen, zoals bepaald in Boek II van het Burgerlijk Wetboek, namelijk het eigendomsrecht en, in geval van
te hebben om het te doen beantwoorden aan de minimumeisen voor veiligheid, gezondheid en uitrusting79. Dit voorstel gaat gepaard met een modelcontract waarvan de vorm vastgesteld is in het besluit van de Regering van 19 februari 2004. Het contract moet de volgende gegevens bevatten: het huurbedrag, de aard van de eventuele werken, de vergoeding van de openbare vastgoedbeheerder voor de terugbetaling van de werken die nodig waren om de woning te huur te kunnen stellen, en de respectieve verplichtingen van de openbare vastgoedbeheerder en van de houder van zakelijke rechten. De houder van zakelijke rechten beschikt over twee maanden om het voorstel van de openbare vastgoedbeheerder te aanvaarden of te weigeren. Als er geen antwoord komt binnen die termijn of in geval van weigering zonder ernstige reden, wordt hij aangemaand om zijn goed te verhuren en in voorkomend geval de nodige werken uit te voeren binnen een bepaalde termijn (minimum twee maanden). Het openbaar beheersrecht kan toegepast worden na afloop van die termijn. De openbare vastgoedbeheerder meldt dat aan de houder van zakelijke rechten en aan de Gewestelijke Inspectiedienst. De bevoegdheid om het goed voorlopig te beheren, met inbegrip van de mogelijkheid om het te verhuren, wordt zo gegeven aan de openbare vastgoedbeheerder voor een periode van maximum negen jaar te rekenen vanaf de renovatie van het goed. 3. Het eigenlijke openbaar beheer Het openbaar beheersrecht biedt de openbare vastgoedbeheerder de mogelijkheid: 1. de nodige werken uit te voeren om het goed in overeenstemming te brengen met de eisen van de Code; 2. het goed te verhuren aan de voorwaarden qua inkomsten en eigendom voor toegang tot sociale huisvesting vastgesteld door de Regering met toepassing van de ordonnantie van 9 september 1993 houdende de wijziging van de Huisvestingscode voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en betreffende de sector van de sociale huisvesting. De openbare vastgoedbeheerder treedt op in plaats van de houder van zakelijke rechten om in voorkomend geval het conformiteitsattest aan te vragen. Hij stelt de houder van zakelijke rechten op de hoogte van de essentiële handelingen van zijn beheer. De huurovereenkomsten die hij afsluit, kunnen van rechtswege opgeworpen worden tegen de houder van zakelijke rechten die de in het modelcontract voorgeschreven huur int80, na aftrekking van alle kosten die het openbaar beheer teweegbrengt81. In de praktijk zal de openbare vastgoedbeheerder het beheersrecht pas activeren als hij er zeker van is op negen jaar alle kosten terug te winnen die hij in de renovatie van het goed steekt. Als er geen alternatieve financieringsbronnen zijn, zullen dus enkel de woningen waarin slechts weinig werken vereist zijn, door de overheid beheerd worden. verdeling van de eigendom, het vruchtgebruik, het gebruik en de bewoning, gronddiensten, erfpacht en recht van opstal". (artikel 1 van het besluit van de Regering van 19 februari 2004). 79 De inspecteurs van de Gewestelijke Inspectiedienst of de gemachtigde ambtenaar van de Regering kunnen de woning bezoeken op verzoek van de openbare vastgoedbeheerder, om na te gaan welke werken er nodig zijn. 80 Voormeld besluit van 19 februari 2004 voorziet in maximumbedragen die niet overschreden mogen worden. 81 Die kosten kunnen zo hoog zijn dat op de negen jaar dat het openbaar beheer duurt, de eigenaar geen enkele huur ontvangt (ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 144).
De openbare vastgoedbeheerder handelt als een mandataris82 of een zaakwaarnemer in de zin van artikel 1372 e.v. van het Burgerlijk Wetboek83 en moet "het goed als een goed huisvader beheren, het beheer voortzetten totdat de beheerde de zaak weer in handen neemt en rekening van zijn beheer doen, wat als basis zal dienen voor de raming van de schadevergoeding die hem toekomt. Bijgevolg vallen de betaling van de verzekeringen, voorheffingen, belastingen en alle administratieve akten in het kader van een mede-eigendom".84 De premie van de brandverzekering kan de openbare vastgoedbeheerder bij voorbeeld betalen voor rekening van de eigenaar, maar het is de eigenaar die er het genot van zal hebben85. In geval van verkoop van het goed dat in openbaar beheer is, heeft de nieuwe eigenaar dezelfde rechten en plichten als de vorige eigenaar. De geregistreerde huurovereenkomst kan tegen hem opgeworpen worden, overeenkomstig de federale regelgeving. De notaris moet de koper op de hoogte brengen van de last die op het goed rust86. Er moet nog een systeem gevonden worden om de notarissen op de hoogte te kunnen stellen van de toepassing van het openbaar beheersrecht. Momenteel voorziet de ordonnantie van 17 juli 2003 in geen enkele maatregel van openbaarmaking. 4. De terugname van het goed door de houder van zakelijke rechten Op ieder moment kan de houder van zakelijke rechten het beheer van zijn goed terugvragen, op voorwaarde dat het saldo van alle kosten van de openbare vastgoedbeheerder betaald is. Ten vroegste binnen de zestig dagen wordt de houder van zakelijke rechten dan in de rechten en plichten van de openbare vastgoedbeheerder gesteld voor wat de contractuele relatie met de huurder betreft. Wanneer de houder van zakelijke rechten de woning na afloop van het beheersrecht opnieuw te huur stelt, wordt de huur prioritair aan de huurder van dat moment aangeboden, mits een beperkte huur87. Het Burgerlijk Wetboek is geldig voor het overige, met inbegrip van de artikelen betreffende de zaakwaarneming (art. 1372 e.v.).
82
In de hypothese dat de houder van zakelijke rechten het voorstel van modelcontract bedoeld in artikel 19 van de Code aanvaardt. 83 In de hypothese dat de houder van zakelijke rechten het modelcontract bedoeld in artikel 19 van de Code weigert of niet antwoordt op het voorstel. 84 Ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 159. 85 Idem. 86 Idem, blz. 154 e.v. 87 De huurprijs mag ten hoogste de helft hoger zijn dan de recentst betaalde en overeenkomstig art. 19 en 20 van de Code berekende huur (artikel 22, § 3). De voorbereidende werkzaamheden van de ordonnantie van 17 juli 2003 preciseren dat de grenzen van de nieuwe huur berekend worden op basis van de "volledige" huur, zonder aftrek van de beheerskosten gerecupereerd door de openbare beheerder gedurende de negen jaar die het openbaar beheer kan duren (ontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/2 van 1 juli 2003, blz. 149).
5. Een buitenmaatse schending van het eigendomsrecht? Het openbaar beheersrecht zou ervaren kunnen worden als een verregaande inmenging in het eigendomsrecht: hoewel de houder van de zakelijke rechten niet zijn goederen ontzegd wordt, wordt hij verhinderd er blijven gebruik van te maken. Het openbaar beheersrecht zou derhalve beschouwd kunnen worden als een regeling van het gebruik van de goederen in de zin van artikel 1, § 2, van het eerste aanvullend protocol bij de Europese Conventie voor de bescherming van de rechten van de mens. Opdat een maatregel compatibel zou zijn met de voormelde beschikking, moeten er drie voorwaarden vervuld zijn: de maatregel moet in overeenstemming zijn met de nationale wetgeving, het algemeen belang tot doel hebben en in verhouding staan tot het doel. Die voorwaarden88 lijken in voorkomend geval vervuld: - aangezien het openbaar beheersrecht ingesteld is bij een ordonnantie die de grondwettelijke voorschriften naleeft, is het een maatregel die in overeenstemming is met de nationale wetgeving: - aangezien het de toepassing van het recht op een degelijke woning tot doel heeft, kan het openbaar beheersrecht beschouwd worden als een maatregel voor algemeen belang; - aangezien het de teruggave aan de houder van zakelijke rechten oplegt van het huurgeld verminderd met de kosten van het beheer, de renovatie en de huur van een leegstaande woning of een woning waarop een huurverbod rust gedurende een maximumperiode van negen jaar, lijkt de maatregel in verhouding tot het beoogde doel (bevordering van de huisvesting)89. Besluit De ordonnantie van 17 juli 2003 houdende de Brusselse Huisvestingscode wijzigt niets of nagenoeg niets aan de gemeentelijke bevoegdheden in verband met de strijd tegen ongezonde woningen: de gemeenteraad kan altijd een politiereglement aannemen of de bewoonbaarheidsnormen van het gewestelijk stedenbouwkundig reglement aanvullen; de burgemeester kan ook politiebesluiten nemen op grond van artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet. De Code preciseert enkel dat een overeenkomstig dit artikel onbewoonbaar verklaarde woning pas opnieuw te huur gesteld kan worden na het verkrijgen van een conformiteitscontroleattest en dat het het voorwerp kan uitmaken van het openbaar beheersrecht. Het doel van de ordonnantie is vooral de vervollediging van het wettelijk arsenaal van de gemeenten op gewestelijk niveau. De rol van de lokale besturen in de toepassing is beperkt: ze kunnen de onderzoeksprocedure enkel inzetten door klacht in te dienen, de beslissingen van de Gewestelijke Inspectiedienst te doen uitvoeren en het openbaar beheersrecht toe te passen. De afgifte van de conformiteitsbewijzen en –attesten, de controle-onderzoeken, het onderzoek van de klachten en de oplegging van de sancties van de Code zijn allemaal taken voor de Gewestelijke Inspectiedienst. 88
Die overtuiging wordt helemaal niet gedeeld door het nationaal eigenaarssyndicaat, dat een vordering bij het Arbitragehof aanhangig gemaakt heeft. 89 Zie het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State over het voorontwerp van ordonnantie houdende de Brusselse Huisvestingscode, Doc., Brusselse Hoofdstedelijke Raad, G.Z. 2002-2003, nr. A-416/1 van 28 februari 2003, blz. 20 e.v.
De Brusselse wetgever heeft blijkbaar de nieuwe instrumenten voor de strijd tegen ongezonde woningen willen centraliseren en wou het inzetten van de procedure niet langer aan de gemeenten alleen overlaten. Wat zullen de gevolgen van de normen van de Code zijn op de woningen die gemeenten en OCMW verhuren? Hoeveel zal het kosten om die woningen aan te passen aan de nieuwe eisen90? Wie zal die kosten dragen en hoe? Zullen de gemeenten klachten indienen bij de Gewestelijke Inspectiedienst nadat ze getracht hebben de problemen op te lossen via artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet? Zullen ze de procedure inzetten, wetende dat - indien dat mislukt - de burgemeester de huurders uit de woning moet zetten en een oplossing moet zoeken voor hun huisvesting? Welke concrete oplossingen zullen er zijn om de betrokkenen een nieuwe woning te kunnen aanbieden? Hoe zullen de bevoegde overheden die taken onder elkaar verdelen? Zullen gemeente, OCMW en gemeentelijke regie gebruik maken van het openbaar beheersrecht? Zullen ze steun zoeken bij de sociale verhuurkantoren? Allemaal vragen die vooralsnog onbeantwoord zijn. De toekomst zal uitwijzen of de openbare beheerders de middelen zullen vinden om de doelstellingen van de Brusselse Huisvestingscode te bereiken.
Indien u er meer over wil weten Zie website www.huisvestingscode.be N. BERNARD, « De Brusselse huisvestingscode en de gemeenten », Nieuwsbrief, 2003/7, blz. 5 (artikel op onze website). N. BERNARD, « Regard critique et comparatif sur le Code bruxellois du Logement », Echos du Log., nr. 5, dec. 2003, blz. 158 e.v. N. BERNARD, « La réglementation en Région de Bruxelles-Capitale (le Code bruxellois du logement) », in P. JADOUL (ed.), Les baux. Commentaire pratique, Kluwer, Brussel (nog niet verschenen). N. BERNARD & G. DE PAUW (dir.), La lutte contre les logements insalubres à Bruxelles, Bruylant, Brussel, 2004. M. BOVERIE, « Le nouveau Code wallon du Logement – Principales implications pour les pouvoirs locaux », Mouv. comm., 2000/2, blz. 107 e.v. 90
Ter herinnering: de kosten voor de renovatie van de sociale huurwoningen alleen al wordt geraamd op 450 miljoen euro.
B. JADOT, M. QUINTIN, « La qualité des logements : dispositions de police administrative et règles en matière de bail à loyer », Rev. dr. comm., 2000/1, blz. 77 e.v. F. LAMBOTTE, « Gemeentereglementen inzake insalubriteit », Nieuwsbrief, 2003/8, blz. 4 e.v. (artikel op onze website). F. LAMBOTTE, « L’ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement : de l’obligation de louer un logement décent au droit de gestion publique », Am.-Env., 2004 (nog niet verschenen). M. MULLER & V. RAMELOT, « De bevoegdheid van de burgemeester inzake openbare gezondheid », Nieuwsbrief, 2003/8, blz. 9 e.v. (artikel op onze website). J. SAMBON, « Les instruments de lutte contre les logements inoccupés : l’exemple de la Région wallonne », Rev. dr. comm., 2000/1, blz. 110 e.v.
Inhoudstafel Inleiding I. De minimale vereisten inzake veiligheid, gezondheid en uitrusting 1. De bekrachtiging van het grondwettelijk recht op een behoorlijke woning 2. De beschikbare middelen 3. De maatregelen voor de uitvoering II. De conformiteitsattesten en -bewijzen 1. De principes 2. De procedure 3. De toepassing van de procedures in de tijd III. Controle-onderzoeken IV. De sancties 1. Het verbod om de woning te verhuren of te laten bewonen 2. De gedwongen uitvoering van de beslissing van de Gewestelijke Inspectiedienst 3. De administratieve boetes V. De bijstand bij het zoeken naar een nieuwe woning VI. Het openbaar beheersrecht 1. 2. 3. 4. 5. Besluit
De principes De procedure Het eigenlijke openbaar beheer De terugname van het goed door de houder van zakelijke rechten Een buitenmaatse schending van het eigendomsrecht?
