NIEUWEZIJDS
AMSTER ADEMEN
GEROMMEL ROND DE NORM
De Amsterdamse lucht is vies. Maar hoe vies eigenlijk? En wat wordt eraan gedaan? “Amsterdammers hebben recht op schone lucht.” TEKST: BEELD:
JOP DE VRIEZE STEFAN ALTENBURGER
Dit artikel kwam tot stand op basis van gesprekken met: Dave de Jonge, Saskia van der Zee en Marieke Dijkema van GGD Amsterdam, David Gelauff en Pieter Swinkels van Programmabureau Luchtkwaliteit Amsterdam, Jan de Ridder en Erik Oppenhuis van de Amsterdamse Rekenkamer, Piet van Zoonen van het RIVM en Ivo Stumpe van Milieudefensie.
14
GROOT
NUMMER 2 / 2013
RDAMS N AMSTERDAM
15
NIEUWEZIJDS
Sinds de jaren zestig maken Nederland en Europa zich druk over luchtvervuiling. Eufemistisch noemden beleidsmakers het al snel luchtkwaliteit en sindsdien is er al veel verbeterd. Maar de laatste jaren stagneert de vooruitgang. Overheidsinstanties verwijzen naar het verleden en naar opkomende landen waar het allemaal veel slechter gaat. Milieugroeperingen benadrukken dat we er nog lang niet zijn omdat de venijnigste vervuiling er juist nog is. Een overzicht van de strijd tegen de onzichtbare vijand, uitgevochten tussen economische, particuliere en electorale belangen. PROLOOG: NOVEMBER 2016. Bruine bladeren zwieren over het braakliggende Marineterrein op het Amsterdamse Oosterdok. Een graafmachine staat werkeloos op de verlaten grond, zijn graafarm gebogen als het hoofd van een somber gestemde man. Het project is voorlopig stilgelegd, omdat de ontwikkelaar niet heeft kunnen aantonen dat de luchtkwaliteitsnormen nog gehaald zouden worden met de ingebruikname van het gebied. De pas ingevoerde Omgevingswet is gekoppeld aan de Europese normen voor luchtkwaliteit, waaraan Nederland in 2015 had moeten voldoen. Maar helaas. De gemeente en de rijksoverheid steggelen over de boete die Europa voor de Amsterdamse overschrijding oplegde. Het rijk wil Amsterdam een deel van de vier ton laten betalen. Ondertussen hebben drie buurtcomités zaken aangespannen tegen de gemeente. Zij eisen schone lucht. Luchtkwaliteitsdeskundige Ivo Stumpe van Milieudefensie staart over het water van
16
het IJ. Hij schopt tegen een steen, die met een plons in het IJ verdwijnt. “Ik had het voorspeld.”
JUNI 2008: Europa heeft een nieuwe luchtkwaliteitsrichtlijn: voor een heel rijtje stoffen geldt een maximumconcentratie per kubieke meter lucht. De belangrijkste zijn fijnstof en stikstofdioxide. Voor beide geldt een maximum van veertig microgram per kubieke meter lucht. Heel streng zijn die normen niet, want de Wereldgezondheidsorganisatie adviseert 20 microgram fijnstof per kubieke meter lucht. Dat is de gemiddelde concentratie in het Vondelpark – zo ongeveer het schoonste stukje van Amsterdam. Die concentratie vindt Europa niet haalbaar. Ondanks dit compromis voldoet Nederland op veel plekken niet aan de normen voor fijnstof en stikstofdioxide. Nederland vraagt uitstel aan en dient volgens de
regels een ambitieus plan in waarin het uiteenzet hoe verschillende overheden met een budget van 2 miljard euro de lucht gaan opklaren. Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) ziet het licht. APRIL 2009: De Europese Commissie geeft Nederland zijn zin. Als enige land mogen we nog een paar jaar de normen voor fijnstof en stikstofdioxide blijven overschrijden, zolang we onze zaakjes voor beide stoffen in respectievelijk juli 2011 en januari 2015 maar op orde hebben. Centraal in het Samenwerkingsprogramma staat een model dat in elke straat van Nederland de luchtkwaliteit kan berekenen. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) bouwt deze simulatie op basis van een bestaand rekenmodel. Er gaat allerlei info in, van de achtergrondconcentraties vanwege uitstoot verderop en het aantal auto’s dat dagelijks passeert tot de hoeveelheid uitstoot per auto en de begroeiing die verontreiniging vasthoudt. Het instrument kent twee versies: een voor snelwegen en een voor bewoonde gebieden. Groot voordeel: het kan ook in de toekomst kijken en het effect van maatregelen voorspellen. Richting januari 2015 bijvoorbeeld. Voor Amsterdam is de missie in 2009 duidelijk: de stad moet acht knelpunten verhelpen waar de luchtkwaliteitsnormen overschreden worden (zie kader). Sinds 2008 mochten er al geen oude dieselvrachtwagens zonder roetfilter meer de stad in. Groenlinks-wethouder Marijke Vos wil dezelfde maatregel ook voor perso-
GROOT
NUMMER 2 / 2013
nenauto’s invoeren, maar merkt meteen hoe moeilijk luchtkwaliteitsbeleid is, blikt gemeente-ambtenaar David Gelauff van het Programmabureau Luchtkwaliteit terug. Het voornemen levert emotionele taferelen op. Mensen staan met tranen in hun ogen in de Raadzaal, omdat ze hun oude moeder aan de andere kant van de stad niet meer zullen kunnen bezoeken. Na een negatief rapport van TNO belandt het plan onder in een la. De stad zet in op het stimuleren van transport per fiets en openbaar vervoer, onder meer door de bouw van transferia aan de rand van de stad – Park & Ride. Ook verhoogt de gemeente de parkeertarieven en neemt ze maatregelen om de doorstroming van het verkeer te verbeteren.
DECEMBER 2010: Uit de eerste monitoringsrapportage van het RIVM binnen het NSL blijkt dat de
AMSTERDAM
stikstofdioxideconcentraties minder snel dalen dan was voorspeld. Dit komt vooral doordat auto’s minder snel schoner worden dan fabrikanten hebben beloofd.
maken van de stadsbussen. “In plaats daarvan krikt de wethouder het aantal elektrische auto’s voor 2015 omhoog. Dat is niet reëel.”
JUNI 2011: De Amsterdamse Rekenkamer publiceert een rapport over het luchtkwaliteitsbeleid van de gemeente Amsterdam. De conclusies van deze door de gemeente betaalde onderzoeksinstelling zijn niet mild: de luchtkwaliteit verbetert niet snel genoeg en de ingevoerde maatregelen zijn slecht doordacht. De inmiddels aangestelde wethouder, VVD’er Eric Wiebes lanceert al dagen voordat het rapport verschijnt een herijkingsdocument. Hij heeft experts laten bepalen welke maatregelen wél kosteneffectief zijn. Park & Ride schuift hij opzij – te duur. Liever stimuleert Wiebes elektrisch vervoer en de aanschaf van bestelbusjes met schonere dieselmotoren. De Rekenkamer adviseert de wethouder ook een plan B te maken, voor als de maatregelen minder goed lijken te werken dan gedacht, of als er andere tegenvallers zijn doordat bijvoorbeeld de landelijke overheid minder maatregelen neemt. Een van de suggesties is het alsnog invoeren van een milieuzone voor personendieselauto’s, zoals zijn Groenlinks-voorganger al had geprobeerd. Voor Wiebes is dit een no go. Ivo Stumpe van Milieudefensie verwijt de gemeente een gebrek aan ambitie. Steden als Londen en Parijs sluiten hele gebieden af voor verkeer en ook Utrecht gaat verder, door automobilisten actief uit het centrum te weren. Stumpe vindt dat er bijvoorbeeld meer ingezet kan worden op het schoner
JULI 2011: Het lijkt erop of Nederland, en ook Amsterdam, de fijnstofnorm heeft gehaald. Dit is vooral te danken aan de roetfilter die verplicht is gesteld voor nieuwe dieselauto’s en voordelig kon worden ingebouwd bij auto’s van na 1995. Die filter houdt de grofste en zwaarste roetdeeltjes tegen. Nadeel is wel dat de fijnste roetdeeltjes door het filter heen glippen en die zijn nu juist het schadelijkst. Een microgram fijnstof anno 2011 is schadelijker dan een microgram fijnstof tien jaar eerder, waardoor de Amsterdammer er netto weinig op vooruit is gegaan. Piet van Zoonen, hoofd centrum milieumonitoring van het RIVM houdt nog wel een slag om de arm, omdat de deadline halverwege het jaar ligt en 2012 daarom het eerste jaar is waarin Nederland echt braaf zal moeten zijn.
17
NIEUWEZIJDS
MEI 2012: Het Programmabureau Luchtkwaliteit maakt zich zorgen, schrijft het in de Amsterdamse samenvatting van de monitoringsrapportage. De RIVM-berekeningen geven een onderschatting van de Amsterdamse stikstofdioxideconcentraties, van tien tot zestig procent, blijkt uit metingen van de Amsterdamse GGD. Dat beheert al sinds de jaren zestig een van de uitgebreidste luchtkwaliteitsmeetnetwerken van Nederland, als een vinger aan de pols voor het milieubeleid. Een vinger die niet overbodig blijkt.
Het netwerk bestaat uit twaalf stations variërend van omgebouwde elektriciteitshokjes zoals aan de Stadhouderskade, tot een hele silo in het Vondelpark. Die meten nonstop fijnstof, stikstofdioxide en roet. Daarnaast hangen er op zo’n honderd plekken zogeheten palmesbuisjes, die ook stikstofdioxide meten. De metingen zijn binnen het NSL niet leidend. “Ook metingen kennen hun beperkingen en we kunnen niet op elke straathoek apparatuur plaatsen”, zegt Marieke Dijkema, beleidsadviseur milieu en gezondheid bij de GGD. “Bovendien gebruiken we geen glazen bollen, dus we kunnen er niet mee voorspellen.” Waarom onderschat het rekeninstrument de Amsterdamse luchtvervuiling? Allereerst zijn Amsterdamse auto’s gemiddeld ouder en daardoor vervuilender dan die in de rest van het land. Daarbij rijden automobilisten in de praktijk vaak minder zuinig dan testrijders in het laboratorium en vallen de voorspellingen van autofabrikanten over het schoner worden van hun motoren tegen.
18
Toch heeft de zaak een luchtje. Volgens Stumpe van Milieudefensie bevat het allerlei rare aannames, die een vertekend beeld geven van de werkelijkheid. En, opmerkelijk genoeg, was er een tijd dat het model juist een óverschatting gaf van de concentraties. Oorspronkelijk was het model bedoeld om een risicoschatting van luchtkwaliteitsproblemen te geven bij lokale bouwplannen. “Sinds de aanpassing in 2006 zien we een onderschatting ten opzichte van onze metingen,” zegt Marieke Dijkema, adviseur milieu en gezondheid bij de GGD. Gunstig voor de minister dus, maar niet voor de Amsterdammer die gesteld is op frisse lucht. En in 2015 verwacht Brussel zowel berekeningen als metingen. Aanpassen van het rekenmodel gaat volgens staatssecretaris Mansveld van milieu niet zomaar, omdat de kans groot is dat het dan elders weer uit de pas gaat lopen.
80 JUNI 2012: Minister Schultz besluit per 1 juli de maximumsnelheid te verhogen voor de A10-West, het stuk Amsterdamse ringweg waar op dat moment tachtig kilometer per
uur gereden mag worden. De gemeente Amsterdam reageert verbolgen: waar miljoenen uit de gemeentekas worden gespendeerd om de uitstoot omlaag te brengen, vult Schultz die domweg weer op. Het snelwegrekeninstrument dat ze gebruikte kwam uit op een stikstofdioxideuitstoot van 38 microgram per kubieke meter lucht, net onder de norm van veertig. De snelheidsverhoging levert een toename van de uitstoot van hooguit een paar tienden microgrammen op. AUGUSTUS 2012: De gemeente Amsterdam dient bezwaar in bij Minister Schultz tegen de snelheidsverhoging op de A10-West. Het rekenmodel dat de minister hanteerde gaat namelijk uit van een snelweg die door een verlaten weiland loopt. De wet schrijft voor welke opties de minister heeft wanneer het rekeninstrument niet strookt met de werkelijkheid. Een ervan is meten. En laat er nu precies naast dit stuk weg een meetstation staan van de GGD, dat een gemiddelde stikstofdioxideconcentratie van ruim vijftig microgram per kubieke meter lucht aangeeft. Dan is elke tiende microgram er een te veel. DECEMBER 2012: Uit de monitoringsrapportage 2012 blijkt dat de luchtkwaliteit in Nederland wederom verbeterd is, maar er blijven knelpunten bestaan, ook in 2015 nog, en onder meer in Amsterdam. De gemeente Amsterdam stuurt samen met die van Rotterdam, Utrecht en Den Haag een brief aan staatssecretaris Mansveld van Infrastructuur en Milieu. De
GROOT
NUMMER 2 / 2013
LUCHTVERONTREINIGING, WAAR HEBBEN WE HET OVER? Luchtverontreiniging is van alle tijden, maar sinds de jaren zestig is het een probleem waar in Europa actief tegen gestreden wordt. In 1987 kwam de Wereldgezondheidsorganisatie met een eerste richtlijn voor luchtkwaliteit, die sindsdien is aangepast in 1997 en 2005. Die richtlijnen vormen het uitgangspunt voor het Europese milieubeleid en stellen maximumconcentraties voor ozon, fijnstof, stikstofdioxide en zwaveldioxide. De zwaveldioxideconcentratie is sinds de jaren negentig flink gedaald en heeft al sinds 1998 de norm niet meer overschreden in Nederland.
boodschap: zonder uw hulp gaan wij de normen niet halen. De steden lijken zich al in te dekken met het oog op de mogelijke maatregelen. Zowel Milieudefensie als de gemeente Amsterdam spant een rechtszaak aan tegen het Rijk om af te dwingen dat de snelheidsverandering op de A10-West wordt teruggedraaid. Voor de gemeente lijken vooral de economische sancties leidend te zijn. Voor Milieudefensie draait het om iets anders. Stumpe: “Amsterdammers hebben recht op schone lucht.”
?
Fijnstof is een verzamelterm voor deeltjes met een diameter van maximaal 10 micrometer. Dat kunnen deeltjes zijn afkomstig uit verbrandingsmotoren, kachels of fabriekspijpen, maar ook zoutkristallen en stof van de bodem. Er kan ook fijnstof ontstaan wanneer gassen zoals stikstofoxiden en ozon in de lucht overgaan tot vaste stoffen. Fijnstofdeeltjes komen na inademing in de longen of de bloedbaan terecht. Het lichaam ruimt het op, waarbij schadelijke ontstekingsreacties optreden, en kunnen daar ontstekingen veroorzaken. Stikstofdioxide (NO2) is op zichzelf niet erg schadelijk voor de gezondheid, maar omdat het gas bij de verbranding van benzine ontstaat samen met schadelijke stoffen die moeilijk te meten zijn, wordt het als indicator gebruikt. Roet ontstaat bij onvolledige verbranding, zoals die van diesel. Fijne roetdeeltjes kunnen net als ander ultrafijnstof ophopen in de longen en zijn daardoor behoorlijk schadelijk. Er bestaan nog geen aparte normen voor roet omdat het moeilijk is om het precies te meten. De Amsterdamse GGD meet het roet al wel, met een standaardmethode die nog niet algemeen is geaccepteerd. FIJNSTOF (PM10) Jaarnorm: 40 μg/m3 Dagnorm: 50 μg/m3 (maximaal 35 keer overschrijden) STIKSTOFDIOXIDE (NO2)
EPILOOG: De rechter beslist nog dit jaar over de snelheid op de ring. Met of zonder 80 km, alles wijst erop dat Amsterdam afstevent op het boven aan dit artikel geschetste scenario. Of toch niet? De kans is groot dat er tegen die tijd nieuwe Europese normen zijn, bijvoorbeeld gebaseerd op aantallen schadelijke deeltjes in plaats van microgrammen. Dan zal Nederland vooraan staan met een prachtig plan om die normen binnen een paar jaar te gaan halen. En zal heel het circus weer van voor af aan beginnen, ook in Amsterdam.
AMSTERDAM
Jaarnorm: 40 μg/m3 Uurnorm: 200 μg/m3 (maximaal 18 keer overschrijden) ÉÉN JAAR KORTER LEVEN Hoeveel levens eist luchtverontreiniging eigenlijk? Jarenlang sprak het RIVM over 18.000 doden per jaar als gevolg van fijnstof. Echter, het is onduidelijk wie er precies overlijden door fijnstof: eigenlijk worden we allemaal een stukje ongezonder. Daarom spreekt het instituut tegenwoordig over verloren (gezonde) levensjaren. Grofweg neemt door de huidige concentraties fijnstof in Nederland de gemiddelde levensverwachting van iedereen in Nederland met ongeveer een jaar af. Omdat de concentraties fijnstof in Amsterdam hoger zijn dan gemiddeld, is het verlies aan gezonde levensjaren hier gemiddeld nog iets hoger dan bijvoorbeeld op het platteland.
19
5 . A t m e s 50 r h telv ,6 oo ee μg gt n /m e v sew 3 an e nr g, 39 0:
20
8.
3.
e
ad
4.
3
6.
le
rp
s
in
n
va
Pr
n
Ja
1. se
is
r. V
M
/m
μg
55
sk
er
ud
ho
ad
St
g:
we
in
te
ns
Ei
m3
Va n g/
8 μ
:4
at
8.
g:
en
ra at :
st
/m 3
,2 μg
59 Di em
we
er
m
le m
ar
Ha
ra
st
nd rik
He
le n
Ga
2.
,4 μ
41
g/ m3
NIEUWEZIJDS
GROOT
NUMMER 2 / 2013
DE VIESTE STRATEN VAN DE STAD “NO2 is een indicator van het mengsel van luchtverontreiniging dat afkomstig is van uitlaatgassen van verkeer,” schreef het RIVM in 2008 in het rapport GGDrichtlijn medische milieukunde: luchtkwaliteit en gezondheid. “De oxiderende eigenschappen van NO2 kunnen effecten in de luchtwegen en longen veroorzaken in de vorm van verminderingen van de longfunctie en afname van de weerstand tegen infecties van het longweefsel. Ook is aangetoond dat blootstelling aan NO2 kan leiden tot een versterkte reactie op allergenen. Deze effecten treden op bij blootstelling lager dan de wettelijke norm van 40 µg/m3 jaargemiddeld.” Jaargemiddelde 2012 stikstofdioxide (NO2), gemeten door geavanceerd meetstation GGD Jaargemiddelde 2011 stikstofdioxide (NO2), gemeten door simpele palmesbuisjes van GGD.
7.
Li
na
eu
ss
tra
at
:4
4 μ
g/
e:
m3
41
,4
μg
/m
3
ei
n:
52
,2
μg
/m
3
kk ad e:
59
,5 μ
g/
m3
ONGEZOND
AMSTERDAM
21
