Schone lucht in gemeenten: fictie of realiteit?
Van Oort & Van Oort Public Affairs en Communicatie, Den Haag November 2012
Mariëlle van Oort Bernadette van der Wal
1
Inhoudsopgave 1.Inleiding ............................................................................................................ 3 1.1. Opdracht........................................................................................................ 4 1.2. Opbouw rapportage ......................................................................................... 6 2. Luchtkwaliteit in de G20 ..................................................................................... 7 2.1 Inleiding ...................................................................................................... 7 2.2 De gemeenten .............................................................................................. 8 2.3 Gebruikte data .............................................................................................. 9 2.4 De uitvoeringsmaatregelen en extra maatregelen .............................................. 9 2.4.1 Beschrijving maatregelen.......................................................................... 9 2.4.2. Analyse van de maatregelen ...................................................................11 2.4.3. De effectiviteit van de maatregelen.............................................................20 2.4.3.1. Stikstofdioxide (NO2) .............................................................................22 2.4.3.2. Fijn stof (PM10) .....................................................................................22 2.4.3.3. Lokale milieuorganisaties ........................................................................23 2.4.4 Conclusie..................................................................................................25 3. Inzet lokale overheden op Europees niveau ..........................................................27 3.1 Inleiding .....................................................................................................27 3.2 Position paper VNG en IPO ............................................................................27 3.2.2. Uitgangspunten ........................................................................................27 3.2.3. Implementatie in de lidstaten.....................................................................28 3.2.4 Inzet VNG en IPO in Europa ........................................................................28 3.3. Conclusie ...................................................................................................29 4. Agenda............................................................................................................29 4.1. Overzicht activiteiten en bijeenkomsten .........................................................30 5. Aanbevelingen ..................................................................................................33 5.1 Inleiding .....................................................................................................33 5.2 Aanbevelingen .............................................................................................33
2
1.Inleiding In oktober 2011 heeft Van Oort & Van Oort in opdracht van het Longfonds (voorheen Astma Fonds) een inventarisatie gemaakt van de maatregelen in de luchtkwaliteitsplannen van de grootste twintig gemeenten (G20) in Nederland. Diverse onderzoeken hebben in het verleden namelijk aangetoond dat er een verband bestaat tussen blootstelling aan concentraties fijn stof (PM10) en stikstofdioxide (NO2) en negatieve effecten op de gezondheid. Mensen die gedurende een langere periode worden blootgesteld aan concentraties fijn stof en stikstofdioxide hebben onder andere kans op een vervroegde sterfte, meer ziekenhuisopnames vanwege hart- en longaandoeningen, vermindering van de longfunctie, benauwdheid en luchtweginfecties. Bovendien is er een grotere kans op het ontstaan van astma bij kinderen. Om de bovenstaande risico’s te minimaliseren, is het essentieel de buitenlucht zo schoon mogelijk te maken en/of te houden. Niet bij alle gemeenten in Nederland lukt dat. Het Longfonds heeft in zijn beleidsplan aangegeven het thema luchtkwaliteit mede daarom hoog op de agenda van de landelijke en lokale politiek te willen zetten. In het onderzoeksrapport van oktober 2011 is in kaart gebracht hoe concreet en actueel de (bron)maatregelen in de lokale luchtkwaliteitsplannen van de grootste twintig gemeenten zijn. De belangrijkste conclusie uit de rapportage was: Gemeenten brengen hun wettelijke taak – het nemen van maatregelen om op basis van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) te voldoen aan de gestelde grenswaarden – grotendeels tot uitvoering. Het zwaartepunt ligt bij gemeenten vooral op de maatregelen waarvoor zij binnen hun mogelijkheden over voldoende (wettelijke) instrumenten beschikken. Bijna alle gemeenten hebben nog stappen te zetten op het gebied van mobiliteitsmanagement bij bedrijven, informeren van burgers over het gebruik van houtkachels en barbecues, het instellen van (gedeeltelijke) stookverboden en het opnemen van richtlijnen betreffende de bouw van gevoelige bestemmingen langs drukke wegen. In hoeverre gemeenten maatregelen nemen blijkt afhankelijk te zijn van de aanwezigheid van knelpunten binnen gemeenten. Voldoet een gemeente aan de wettelijke grenswaarde voor fijn stof of stikstofdioxide, of valt zij buiten de benoemde gebieden in het NSL, dan is de gemeente niet verplicht om maatregelen te nemen.
3
1.1. Opdracht In het overleg tussen het Longfonds en Van Oort & Van Oort is besproken dat de inventarisatie naar de lokale Luchtkwaliteitsplannen nog onvoldoende antwoord geeft op; de vraag in hoeverre gemeenten de maatregelen ook (succesvol) uitvoeren; in hoeverre gemeenten in tussenliggende periodes extra maatregelen hebben genomen om knelpunten op te lossen; in hoeverre via andere beleidsplannen maatregelen zijn genomen om de luchtkwaliteit te verbeteren; en wat het effect is van de genomen maatregelen op de lokale luchtkwaliteit. Gezien bovengenoemde constatering heeft het Longfonds een opdracht verleend aan Van Oort & Van Oort om in kaart te brengen wat de huidige stand van zaken is met betrekking tot de uitvoering van een selectie van maatregelen in de luchtkwaliteitsplannen. Het gaat om de onderstaande onderwerpen. Maatregelen die bewoners langs drukke wegen beschermen: o Creëer een zo schoon mogelijke woonomgeving, onder meer door bij (nieuwe) Ruimtelijke Ordenings-plannen, verkeer en wonen zo goed mogelijk te scheiden en te zorgen voor logische fiets- en loopverbindingen en goed openbaar vervoer; en o Neem bij nieuwbouw of uitbreiding van bestaande bouw van gevoelige bestemmingen een minimumafstand in acht van 300 meter tot een snelweg en 50 meter tot een provinciale weg en bouw niet direct langs een drukke binnenstedelijke weg. Indien dit niet mogelijk is vraag in ieder geval advies bij de GGD over nieuwbouwplannen bij gevoelige bestemmingen. Verkeersmaatregelen en schone voortuigen, te weten: o Weer vervuilend verkeer uit de stad (bijvoorbeeld door middel van milieuzones); o Stimuleer schone scooters en brommers; en o Stel bij aanbesteding van bouwwerken luchtkwaliteitseisen aan mobiele werktuigen, zoals aggregaten en heftrucks. Maatregelen met betrekking tot het openbaar vervoer/gemeentelijk vervoer: o Zet zoveel mogelijk schone voertuigen in voor gemeentelijke diensten (schoonmaak, bevoorrading, eigen wagenpark). Bewerkstellig dat in het programma van eisen, bij aanbesteding van bijvoorbeeld bussen, het milieuaspect van voertuigen meeweegt. Denk bij bussen ook aan aardgas; o Stimuleer het gebruik van schone taxi’s; en o Stimuleer bezoekers om met het openbaar vervoer te komen. Promoot het gebruik van de OV-fiets aansluitend op het openbaar vervoer. Maatregelen met betrekking tot het gebruik van de fiets: o Voer een verkeersbeleid en met name een actief fietsbeleid dat inwoners en bezoekers verleidt om de fiets te verkiezen boven de auto. Ruim de knelpunten uit de weg die een veilig en comfortabel gebruik van de fiets belemmeren;
4
o
o
Voer een actief fietsparkeerbeleid en zorg voor genoeg en goed beveiligde fietsparkeergelegenheid bij woningen, openbare voorzieningen, onderwijs, winkelgebieden en sport-, recreatievoorzieningen en bij woningen; en Stimuleer de aanleg van vrij liggende fietspaden. Daar ademen mensen veel minder verontreinigde lucht in dan op fietspaden langs de hoofdrijbaan.
Daarnaast worden in het oog springende maatregelen die niet in bovenstaande lijst staan, maar die de balans wel positief kunnen laten doorslaan ook meegewogen in het onderzoek. Tevens is in deze rapportage bekeken hoe effectief de uitvoering van de maatregelen is (en het verbeteren van de luchtkwaliteit op knelpunten). Uit onderzoek blijkt dat nauwelijks te concluderen valt welk effect een bepaalde maatregel heeft. Dit wordt veroorzaakt doordat de luchtkwaliteit door verschillende factoren wordt beïnvloed. Tevens zetten gemeenten vaak meerdere maatregelen op één locatie in om het knelpunt op te lossen. Daarom is besloten om de algemene effectiviteit van het beleid te bekijken. Het gevoerde beleid is effectief als het desbetreffende knelpunt binnen de gemeenten volledig is opgelost dan wel wanneer door het gevoerde beleid de luchtkwaliteit is verbeterd. Hoe effectief de maatregel is, zal op basis van de monitoring van het NSL worden bepaald dan wel op basis van beschikbare documenten van gemeenten dan wel aan de hand van korte interviews met de verantwoordelijke ambtenaar binnen gemeenten. Nota bene: om gemeenten te ondersteunen bij het maken van keuzes voor bepaalde maatregelen en het effect van deze maatregelen op de luchtkwaliteit heeft het CROW in opdracht van het toenmalige Ministerie van VROM de Solve Maatregelenmix ontwikkeld. De Solve Maatregelenmix presenteert alle maatregelen op zo een manier dat deze onderling vergelijkbaar zijn. Daarnaast kunnen gemeenten rekening houden met de kosten van de maatregel en de indirecte en neveneffecten die een maatregel kan helpen. Het is voor het Longfonds niet duidelijk wie de verantwoordelijkheid draagt voor de gegevens die worden ingevoerd door gemeenten voor de jaarlijkse nationale monitoring (NSL). Het is het Longfonds bovendien onduidelijk in hoeverre de invoergegevens van gemeenten in de monitoringstool correct zijn en in hoeverre daarmee het beeld van de monitoringstool over de luchtvervuiling nu en in de toekomst klopt. Indien de invoergegevens niet kloppen, is er een kans dat een positiever beeld ontstaat van de luchtkwaliteit in een bepaalde gemeente dan in werkelijkheid het geval is. Daarom zal een steekproef worden gehouden door middel van een aantal interviews met vertegenwoordigers van lokale milieuorganisaties, of lokale afdelingen van Milieudefensie of Natuur en Milieu. Op basis van de interviews kan worden bepaald of de organisaties twijfels hebben bij de meetgegevens van gemeenten c.q. dat een positiever beeld ontstaat dan in werkelijkheid het geval is. Er zal een steekproef worden gehouden onder zeven respondenten (1/3 van het totaal). De respondenten zijn ad random geselecteerd. 5
1.2. Opbouw rapportage De rapportage is opgedeeld in twee delen. Het eerste deel bestaat uit de feitelijke analyse en aanbevelingen. Dit deel is opgedeeld in verschillende hoofdstukken. Het tweede deel bestaat uit bijlagen waarin per gemeente per onderwerp de exacte definiëring van de uitvoeringsmaatregelen en eventueel extra genomen maatregelen zijn terug te vinden. De indeling van het eerste deel is als volgt: In hoofdstuk twee wordt een beschrijving gegeven van de data: welke gemeenten zijn in deze rapportage meegenomen en welke data zijn gebruikt. Daarna volgt een beschrijving van de maatregelen gebruikt in deze rapportage. Er is in het bijzonder aandacht voor maatregelen die mensen langs drukke wegen beschermen, verkeersmaatregelen en maatregelen met betrekking tot schone voertuigen, maatregelen met betrekking tot het openbaar vervoer/gemeentelijk vervoer en maatregelen met betrekking tot het stimuleren van het gebruik van de fiets. In ditzelfde hoofdstuk wordt een analyse gemaakt van de uitvoering van de maatregelen en eventueel extra genomen maatregelen. Tevens wordt gekeken naar het effect van de maatregelen op de jaargemiddelde gemeten concentraties stikstofdioxide en fijn stof. Hoofdstuk drie gaat in op het Europees beleid voor luchtkwaliteit en de herziening van dit beleid in 2013. Hoofdstuk vier geeft een overzicht van belangrijke momenten binnen de politieke, bestuurlijke en maatschappelijke arena. Op basis van dit overzicht kan worden bepaald wanneer luchtkwaliteit kan worden geagendeerd en gepositioneerd. Hoofdstuk vijf bevat aanbevelingen voor mogelijke verdere stappen.
6
2. Luchtkwaliteit in de G20 2.1 Inleiding Om de luchtkwaliteit in Nederland te verbeteren is het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) opgezet. In dit programma werken de Rijksoverheid en decentrale overheden samen om te zorgen dat Nederland overal tijdig aan de grenswaarden voor fijn stof (PM10, 2011) en stikstofdioxide (NO2, 2015) zal voldoen. In het NSL zijn twee hoofddoelen geformuleerd: ‘Het verbeteren van de luchtkwaliteit ten behoeve van de volksgezondheid’, met als concretisering het overal tijdig voldoen aan de grenswaarden. ‘Het bieden van ruimte voor en bijdragen aan de onderbouwing van ruimtelijke projecten’. Om de twee hoofddoelen te realiseren hebben de Rijksoverheid en decentrale overheden een pakket van maatregelen opgesteld. Bovendien geldt dat voor gebieden met een (dreigende) overschrijding van een grenswaarde die niet tot het nationale programma behoren, de betrokken overheden zelf een programma kunnen opstellen gericht op het bereiken van de grenswaarde. In een dergelijk gebied waarvoor geen nationaal of regionaal programma is opgesteld, moet de voor dat gebied verantwoordelijke overheid onverwijld alle redelijkerwijs mogelijke maatregelen treffen om aan de grenswaarde voldoen. In dit hoofdstuk wordt allereerst stil gestaan bij de data: welke gemeenten zijn in deze rapportage meegenomen en welk soort stukken zijn er gebruikt? Ten tweede wordt op hoofdlijnen bekeken in hoeverre de grootste twintig gemeenten van Nederland de maatregelen ook (succesvol) uitvoeren, in hoeverre gemeenten in tussenliggende periodes extra maatregelen hebben genomen om knelpunten op te lossen en in hoeverre via ander beleid maatregelen zijn genomen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Tot slot wordt bekeken wat het effect is van de genomen maatregelen op de lokale luchtkwaliteit1. Om te kunnen bepalen of de gemeenten de maatregelen (succesvol) hebben uitgevoerd worden de uitvoeringsmaatregelen vergeleken met de maatregelen in de oorspronkelijke luchtkwaliteitsplannen. Deze maatregelen zijn tevens gebruikt voor de rapportage ‘Schone buitenlucht voor iedereen’.2
1
In de bijlagen van deze rapportage is een uitgebreid overzicht per gemeente te vinden. Per overzicht zijn de oorspronkelijke maatregelen opgenomen, de uitvoeringsmaatregelen, al dan niet met resultaat en het effect van de maatregelen op de concentraties fijn stof en stikstofdioxide binnen de gemeente. 2 ‘Schone buitenlucht voor iedereen - Een inventarisatie van de maatregelen in de luchtkwaliteitsplannen van de G20’, Van Oort & Van Oort, oktober 2011
7
2.2 De gemeenten Voor deze rapportage zijn de maatregelen geanalyseerd van de grootste twintig gemeenten in Nederland. Dit betreffen – op volgorde van grootte: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven, Tilburg, Almere, Groningen, Breda, Nijmegen, Enschede, Apeldoorn, Haarlem, Arnhem, Zaanstad, Amersfoort, Haarlemmermeer, ’sHertogenbosch, Zoetermeer en Zwolle. Uit de rapportage ‘Schone buitenlucht voor iedereen’3 blijkt dat het merendeel van de gemeenten een luchtkwaliteitsplan heeft opgesteld om de luchtkwaliteit in de gemeente te verbeteren. Enkele gemeenten bleken echter geen lokaal luchtkwaliteitsplan te hebben opgesteld. Het gaat om de gemeenten: Almere, Enschede, Amersfoort, Haarlemmermeer en Zoetermeer. Het ontbreken van een luchtkwaliteitsplan is vaak het gevolg van het feit dat er binnen de gemeente weinig tot geen knelpunten bestaan. In deze gevallen is in de vorige rapportage gekeken naar onder andere regionale samenwerkingsprogramma’s op het gebied van luchtkwaliteit, milieu- en/of klimaatplannen, beleid met betrekking tot duurzaamheid/duurzame mobiliteit et cetera.
Rotterdam Voor de gemeente Rotterdam dient het volgende te worden opgemerkt. In de rapportage ‘Schone buitenlucht voor iedereen’ is uitgegaan van de maatregelen zoals opgenomen in ‘Herijking Rotterdamse Aanpak Luchtkwaliteit (RAP)/Regionaal Actieprogramma Luchtkwaliteit (RAL) – maart 2011’. In deze herijking wordt een overzicht gegeven van het uitvoeren van maatregelen en wordt tevens een beschrijving gegeven van de extra maatregelen die de gemeenten de komende jaren neemt om knelpunten op te lossen. Het oorspronkelijke luchtkwaliteitsplan van de gemeente Rotterdam stamt echter uit 2005, waarna in 2008 een update is gepubliceerd. Om een kwalitatieve vergelijking te kunnen maken tussen de oorspronkelijke maatregelen en de uitvoeringsmaatregelen is er in deze rapportage voor gekozen om de maatregelen opgenomen in het luchtkwaliteitsplan ‘Dat lucht op! – Naar schone lucht in Rijnmond’ (2008) als uitgangspunt te nemen. De maatregelen opgenomen in ‘Herijking Rotterdamse Aanpak Luchtkwaliteit (RAP)/Regionaal Actieprogramma Luchtkwaliteit (RAL) – maart 2011’ worden meegenomen als uitvoeringsmaatregelen dan wel extra maatregelen. Dit betekent dat voor de gemeente Rotterdam de maatregelen uit het programma van 2008 in deze rapportage ‘nieuw’ zijn en dat de maatregelen uit het programma van 2011 reeds ‘bekend’ zijn.
3
Het rapport ‘Schone buitenlucht voor iedereen’ is in opdracht van het Astma Fonds uitgevoerd door Van Oort & Van Oort in oktober 2011.
8
2.3 Gebruikte data Uit een kort vooronderzoek blijkt dat weinig van de twintig gemeenten (jaarlijkse) uitvoeringsprogramma’s hebben opgesteld waarin gemeenten ingaan op de uit te voeren maatregelen voor dat jaar, eventuele uitvoeringskosten en de (verwachte) effectiviteit van maatregelen in het kader van luchtkwaliteit. Veel vaker kijken gemeenten in jaarrapportages dan wel jaarverslagen dan wel jaarstukken terug op wat zij het afgelopen jaar hebben gerealiseerd en waar de komende jaren de nadruk op zal liggen. Tevens worden de maatregelen zoals opgenomen in de oorspronkelijke luchtkwaliteitsplannen uitgewerkt in concrete beleidsplannen, waaronder: Fietsplannen; Mobiliteitsplannen; en Verkeers- en Vervoerplannen. In het merendeel van de gemeenten staat in deze plannen concreet aangegeven hoe de gemeente de maatregel gaat uitvoeren, wat de doelen zijn en wanneer de maatregel is gerealiseerd (of wanneer de gemeente verwacht de maatregel te hebben gerealiseerd). In de bijlage met overzichten per gemeente is een bronvermelding opgenomen van de gebruikte stukken.
2.4 De uitvoeringsmaatregelen en extra maatregelen In deze paragraaf worden de uitvoeringsmaatregelen en extra maatregelen geanalyseerd en vergeleken met de oorspronkelijke maatregelen in de luchtkwaliteitsplannen. In de analyse is met name aandacht voor de volgende onderwerpen: Beschermen van mensen langs drukke wegen Verkeer en openbaar vervoer Stimuleren schoner openbaar vervoer/gemeentelijk vervoer Stimuleren gebruik van de fiets Ten eerste zal een beschrijving worden gegeven van de maatregelen die zijn meegenomen in deze rapportage. Ten tweede wordt een analyse gemaakt van de maatregelen. In de analyse wordt eerst een algemeen beeld geschetst, waarna een specificatie per maatregel volgt. Het algemene beeld komt voort uit de tabel.
2.4.1 Beschrijving maatregelen In de rapportage ‘Schone buitenlucht voor iedereen’ is voor de maatregelen uitgegaan van maatregelen met betrekking tot de bouw van gevoelige bestemmingen in relatie tot de afstand van snelwegen, provinciale wegen en drukke stadswegen met meer dan 10.000 motorvoertuigen per etmaal. Tevens is uitgegaan van de overige aanbevelingen die het Longfonds in februari 2011 aan gemeenten heeft gedaan in het document ‘Aanbeveling aan gemeenten voor verbetering van luchtkwaliteit’.
9
Op verzoek van het Longfonds is in deze rapportage een selectie van bovengenoemde maatregelen meegenomen. Binnen de selectie zijn de maatregelen in sommige gevallen verder gespecificeerd. Bovendien zijn er nog enkele maatregelen toegevoegd aan dit vervolgonderzoek. Daardoor komen de maatregelen niet geheel overeen met de maatregelen waarop de rapportage ‘Schone buitenlucht voor iedereen’ is gebaseerd. In het beoordelen van de uitvoeringsmaatregelen en extra maatregelen is hiermee rekening gehouden. In deze rapportage zijn de volgende maatregelen opgenomen (welke ook de toetspunten zijn): A. Maatregelen die mensen langs drukke wegen beschermen A1. Creëren zo schoon mogelijke woonomgeving, onder meer door bij (nieuwe) RO-plannen A1a. Verkeer en wonen zo goed mogelijk scheiden A1b. Zorgen voor logische fiets- en loopverbindingen en goed openbaar vervoer A2. Nieuwbouw of uitbreiding van bestaande bouw van gevoelige bestemmingen A2a. Minimumafstand 300 meter tot snelweg en 50 meter tot provinciale weg A2b. Niet direct langs drukke binnenstedelijke weg bouwen A2c. Indien A2a en A2b niet mogelijk zijn: in ieder geval adviesaanvraag bij GGD over nieuwbouwplannen bij gevoelige bestemmingen (A2c) A3. In het oog springende andere maatregelen (A3) B. Verkeersmaatregelen en schone voortuigen B1. Weren vervuilend verkeer uit de stad (bijvoorbeeld milieuzones) B2. Stimuleren schone scooters en brommer B3. Luchtkwaliteitseisen aan mobiele werktuigen zoals aggregaten en heftrucks bij aanbesteding van bouwwerken B4. In het oog springende andere maatregelen C. Maatregelen met betrekking tot het openbaar vervoer/gemeentelijk vervoer C1. Zoveel mogelijk schone voertuigen inzetten voor gemeentelijke diensten (schoonmaak, bevoorrading, eigen wagenpark). Bewerkstellig dat in het programma van eisen, bij aanbesteding van bijvoorbeeld bussen, het milieuaspect van voertuigen mee weegt. Denk bij bussen ook aan aardgas C2. Stimuleren gebruik schone taxi’s C3. Stimuleren bezoekers om met het openbaar vervoer te komen. Promoot het gebruik van de OV-fiets aansluitend op het openbaar vervoer C4. In het oog springende andere maatregelen D. Maatregelen met betrekking tot het gebruik van de fiets
10
D1.
D2.
D3. D4.
Verkeersbeleid en m.n. actief fietsbeleid dat inwoners en bezoekers verleidt om de fiets te verkiezen boven de auto. Uit de weg ruimen knelpunten die een vellig en comfortabel gebruik van de fiets belemmeren Actief fietsparkeerbeleid en zorgen voor genoeg en goed beveiligde fietsparkeergelegenheid bij woningen, openbare voorzieningen, onderwijs, winkelgebieden en sport-, recreatievoorzieningen Stimuleren aanleg vrij liggende fietspaden In het oog springende andere maatregelen
2.4.1.1 Definiëring waarden in de tabel Om enerzijds een vergelijking te kunnen maken tussen de oorspronkelijke maatregelen en de uitvoerings- en extra maatregelen en anderzijds een heldere kwalitatieve analyse, wordt gebruik gemaakt van een tabel waarin de maatregelen per gemeente worden beoordeeld. In tabel I worden de maatregelen per gemeente per toetspunt beoordeeld met waarde tussen – en ++. De waarden zijn als volgt gedefinieerd: – : de gemeente onderneemt noch in het oorspronkelijke plan noch in de uitvoeringsplannen acties met betrekking tot de specifieke maatregel. ± : De gemeente heeft de maatregel uit het oorspronkelijke plan gedeeltelijk uitgevoerd dan wel het is onduidelijk wat de stand van zaken is met betrekking tot de uitvoering van de maatregel zoals opgenomen in het oorspronkelijke plan. + : de gemeente heeft de maatregel zoals opgenomen in het oorspronkelijke plan uitgevoerd. ++ : de gemeente neemt extra maatregelen op een specifiek onderwerp die niet zijn opgenomen in het oorspronkelijke plan dan wel de gemeente Sheeft extra stappen genomen binnen de maatregel. Voorbeeld: de gemeente heeft oorspronkelijk aangegeven het eigen wagenpark te verschonen met personenauto’s op aardgas/elektrisch rijden. In de uitvoeringsmaatregel zijn naast schone personenauto’s ook schone scooters, vracht- en huisvuilwagens en/of dienstauto’s meegenomen.
2.4.2. Analyse van de maatregelen De analyse wordt gemaakt aan de hand van de verschillende maatregelen die zijn opgenomen in de tabel: beschermen van mensen langs drukke wegen, verkeer en openbaar vervoer, stimuleren schoner openbaar vervoer/gemeentelijk vervoer en stimuleren gebruik van de fiets. De exacte definiëring van de uitvoeringsmaatregelen en eventueel extra genomen maatregelen zijn per onderwerp per gemeente terug te vinden in Bijlage 1. In de bijlage zijn ook per gemeente de oorspronkelijke maatregelen opgenomen.
11
2.4.2.1. Algemene analyse De tabel laat duidelijk zien op welke onderwerpen een meerderheid van de gemeenten wel actie onderneemt en op welke onderwerpen nauwelijks door gemeenten actie wordt ondernomen. Gemeenten hebben de laatste jaren in hun lokale luchtkwaliteitsplannen en de daarbij horende uitvoeringsprogramma’s en/of actieplannen met name ingezet op het stimuleren van schoner openbaar vervoer/gemeentelijk vervoer, het stimuleren van schoon vervoer voor derden en het stimuleren van het gebruik van de fiets. Uit de gebruikte data blijkt tevens dat gemeenten nauwelijks extra maatregelen nemen om bewoners langs drukke wegen te beschermen. Een deel van de gemeenten heeft in de uitvoeringsprogramma’s echter opgenomen dat zij de luchtkwaliteit meenemen in (nieuwe) ruimtelijke ordeningsplannen dan wel dat zij zich zoveel mogelijk conformeert aan de landelijke GGD-richtlijn Gevoelige Bestemmingen. Het ontbreken van dergelijke maatregelen hoeft niet te betekenen dat de gemeenten op dit onderwerp geen actie ondernemen. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld in specifieke bouwplannen of bestemmingsplannen hebben aangegeven dat rekening wordt gehouden/dient te worden gehouden met de luchtkwaliteit. Bouwplannen en bestemmingsplannen zijn in deze rapportage niet meegenomen. De tabel laat echter ook zien dat veel gemeenten de laatste jaren extra maatregelen hebben genomen (op bepaalde onderwerpen) om zo de luchtkwaliteit in de gemeente te kunnen verbeteren. Ook geldt voor een deel van de gemeenten dat zij na het bereiken van de doelstelling in het oorspronkelijke luchtkwaliteitsplan extra stappen heeft genomen binnen de maatregel. Het gaat bijvoorbeeld om het extra aanschaffen van schone (gemeentelijke) voertuigen, extra fietsenstallingen, extra bushaltes of de aanschaf van elektrische scooters naast schone voertuigen.
12
Tabel I – Overzicht van concreetheid van maatregelen per gemeente Amsterdam Maatregel A Maatregel A1 Maatregel Maatregel Maatregel A2 Maatregel Maatregel Maatregel Maatregel A3 Maatregel B1 Maatregel B2 Maatregel B3 Maatregel B4 Maatregel C1 Maatregel C2 Maatregel C3 Maatregel C4 Maatregel D1 Maatregel D2 Maatregel D3 4 5
Rotterdam
Den Haag
Utrecht
Eindhoven
Tilburg
Almere
+
Groningen
Breda
Nijmegen
+
A1a A1b
-
-
±4
++
-
-
+
-
-
+
A2a A2b A2c
++ ++ ++ + ++ ++ + + ++ ++ + ++ ++
++ ++ ± + + + ++ -
++ ++ ++ ++ ++ +/++ + ++ + -
-
+ ±5 ++ + ++ + + -
++ + ++ ++ ++
++ + -
++ ++ + ++ + ++ ++ -
+ +/++ +/++ -
+ + + + ++ ++ ++ -
+ + ++ ++ ++ + + -
De gemeente Den Haag heeft de maatregel gedeeltelijk uitgevoerd. De gemeente Eindhoven loopt achter bij de uitvoering van de maatregel door gebrek aan handhaving.
13
Enschede Maatregel A Maatregel A1 Maatregel A1a Maatregel A1b Maatregel A2 Maatregel A2a Maatregel A2b Maatregel A2c Maatregel A3 Maatregel B1 Maatregel B2 Maatregel B3 Maatregel B4 Maatregel C1 Maatregel C2 Maatregel C3 Maatregel C4 Maatregel D1 Maatregel D2 Maatregel D3 6 7 8
Apeldoorn
Haarlem
Arnhem
Zaanstad
Amersfoort
Haarlemmermeer
+
Den Bosch
Zoetermeer
Zwolle
+
-
-
-
-
+
-
++
-
-
+ +
±6 + / ++ + + + -
±7 + + -
+ ±6 +/++ + ++ ++ ++ -
+ ++ +/++ ++ ++ -
+ + ++ + ++ ++ + +/++ -
+ + ++ ++ ++ ++
+/++ ++ + + + +
+/++ + ++ ±6 -
±6 + + ± ± ± -
+ + + + + + -
+
±8 ++
Het is onduidelijk wat de huidige stand van zaken is m.b.t. de uitvoering van deze maatregel. Een deel van de opgenomen maatregelen (beperken doorgaand verkeer binnenstad) is uitgevoerd, een deel (nog) niet (milieuzoner ing). De gemeente Apeldoorn heeft slechts één concrete maatregel opgenomen om fietsen te bevorderen.
14
2.4.2.2 Specificatie per maatregel Om een beter beeld te krijgen van de uitvoerings- en extra maatregelen van gemeenten wordt in deze paragraaf per maatregel stil gestaan bij de volgende criteria: de aanwezigheid van de maatregel in plannen; de mate van uitvoering; en het eventueel aanwezig zijn van extra maatregelen dan wel extra stappen binnen de maatregel.
Maatregel A - algemeen: Mensen langs drukke wegen beschermen Er zijn vijf gemeenten die algemene maatregelen hebben opgenomen met betrekking tot het beschermen van mensen langs drukke wegen: Eindhoven, Groningen, Apeldoorn, Nijmegen en Den Bosch. Bijvoorbeeld door een zo schoon mogelijke woonomgeving te creëren en/of minimumafstanden te hanteren bij nieuwbouw of uitbreiden van bestaande bouw van gevoelige bestemmingen. Het gaat voornamelijk om het toepassen van luchtkwaliteitstoetsen dan wel gezondheidstoetsen bij ruimtelijke plannen en verkeersplannen en het nagaan van beleid met betrekking tot de behoeften van risicogroepen. De gemeente Amsterdam is de enige gemeente die een specifieke richtlijn heeft opgesteld in het kader van gevoelige bestemmingen en luchtkwaliteit9. De gemeente zet naast de bepalingen in het Besluit Gevoelige Bestemmingen in op bescherming van mensen langs drukke binnenstedelijke wegen door specifieke afstanden tussen de bron en de gevoelige bestemming te hanteren. In de richtlijn stelt de gemeente dat ook andere gemeenten, zoals Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Zaanstad bezig zijn met soortgelijke richtlijnen. Deze richtlijnen zijn op het moment van schrijven echter niet beschikbaar.
Maatregel A1: Creëer een zo schoon mogelijke woonomgeving Uit de gebruikte data blijkt dat zes gemeenten maatregelen hebben opgenomen, deels hebben uitgevoerd en/of extra maatregelen hebben genomen om een zo schoon mogelijke woonomgeving te creëren. Deze gemeenten zetten met name in op het zorgen voor logische fiets- en loopverbindingen en goed openbaar vervoer. In dit kader hebben bijvoorbeeld de gemeente Utrecht en gemeente Haarlemmermeer de laatste jaren extra maatregelen getroffen. Voorbeelden zijn: ontwikkelen van diverse fietsverbindingen en – schakels al dan niet met een aansluiting op (nieuw ontwikkelde) fietsbruggen. Er wordt ingezet op beter openbaar vervoer door aanpak van het Hoogwaardig Openbaar Vervoer (HOV)-netwerk, de aanleggen van extra bushaltes en –banen. Bovendien wordt ingezet op ketenmobiliteit: niet alleen het openbaar vervoer zelf moet goed zijn, ook het vooren natransport.
Maatregel A2: Houd bij nieuwbouw of uitbreiding van bestaande bouw van gevoelige bestemmingen minimumafstanden in acht Zeer weinig gemeenten hebben maatregelen uitgevoerd die mensen langs drukke wegen moeten beschermen door bij nieuwbouw of uitbreiding van bestaande bouw rekening te houden met minimumafstanden dan wel advies van de GGD in te winnen. 9
Amsterdamse Richtlijn Gevoelige Bestemmingen Luchtkwaliteit, december 2009
15
De gemeente Amersfoort heeft in het oorspronkelijke plan het volgende opgenomen: “Gezondheid is een belangrijk criterium bij de ruimtelijke planvorming. Locaties van nieuwe scholen en kinderdagverblijven liggen tenminste 100 meter van autosnelwegen. Bewoners worden actief ingelicht over de kwaliteit en risico’s van hun woonomgeving.” Het is echter niet bekend of en op welke manier de gemeente deze maatregel heeft uitgevoerd. De gemeente Den Haag heeft in samenwerking met de GGD een plan van aanpak opgezet om gezondheid beter te betrekken bij het luchtkwaliteitbeleid. In de eerste helft van 2012 is onder andere het volgende in gang gezet: het beschikbaar maken van plattegronden met contouren van luchtverontreiniging en aantal blootgestelden; verkennen van mogelijkheden voor verbetering van bestaande situaties van gevoelige groepen op locaties met slechte lucht (filtersystemen, medische urgentie, woonbeleid, compensatie); en opstellen Haagse richtlijn voor nieuwe situaties. De gemeente Nijmegen geeft aan dat het zich zoveel mogelijk conformeert aan de landelijke GGD-richtlijn met betrekking tot gevoelige bestemmingen. De overige gemeenten nemen geen maatregelen op dit terrein noch zijn dergelijke maatregelen opgenomen in het oorspronkelijke luchtkwaliteitsplan.
Maatregel A3: in het oog springende andere maatregelen Een viertal gemeenten voeren binnen dit onderwerpen andere in het oog springende maatregelen uit. Het gaat om Den Haag, Eindhoven, Haarlem en Zwolle. Voor Den Haag geldt dat de gemeente extra maatregelen heeft genomen die niet in het oorspronkelijke plan staan. Voor de andere gemeenten geldt dat zij de maatregel (ten dele) hebben uitgevoerd. In Den Haag gaat het om het opstellen en uitvoeren van extra maatregelen om resterende en potentieel nieuwe knelpunten voor 2015 op te lossen. In de andere gemeenten gaat het bijvoorbeeld om verkeersherstructurering waardoor een betere doorstroming voor OV, auto en fiets ontstaat, het opzetten van een projectbureau milieu en klimaat of de uitbreiding van het meetnet luchtkwaliteit.
Maatregel B1: weer vervuilend verkeer uit de stad (bijvoorbeeld milieuzones) Een ruime meerderheid van de twintig gemeenten (18) heeft in de oorspronkelijke plannen maatregelen opgenomen om vervuilend verkeer uit de stad te weren. Bijvoorbeeld door milieuzones. Diezelfde meerderheid heeft deze maatregelen ook uitgevoerd of zelfs extra maatregelen genomen. Enkel de gemeenten Almere en Amersfoort ondernemen geen actie op dit onderwerp. Een kort overzicht van de maatregelen die zijn uitgevoerd: Milieuzones voor vrachtverkeer Onderzoeken naar de mogelijkheden tot instellen milieuzones voor bestelauto’s Opstellen en uitvoeren bevoorradingsprofielen Verkeersluw maken van binnensteden
16
Maatregel B2: stimuleren schone scooters en brommers Hoewel gemeenten veel maatregelen uitvoeren om schoon rijden te stimuleren, geldt dit minder voor het stimuleren van het gebruik van schone scooters en brommers. Slechts vijf gemeenten nemen maatregelen om het gebruik van schone scooters en brommers te stimuleren. Het betreft: Amsterdam, Rotterdam, Arnhem, Nijmegen en Zaanstad. De overige gemeenten ondernemen geen actie. Alleen voor Zaanstad geldt dat de maatregel ook al is opgenomen in het oorspronkelijke plan. De gemeenten zetten voornamelijk in op het verzorgen van een dekkend netwerk van laadinfrastructuur, inrichten van geschikte stallingsplaatsen en het beschikbaar stellen van een subsidieregeling.
Maatregel B3: luchtkwaliteitseisen aan mobiele werktuigen zoals aggregaten en heftrucks bij aanbesteding van bouwwerken Alleen de gemeente Den Haag neemt maatregelen in het kader van het stellen van luchtkwaliteitseisen aan mobiele werktuigen zoals aggregaten en heftrucks. De gemeente zet in op het verminderen van de uitstoot van stationaire bronnen (waaronder generatoren, heimachines, puinbrekers, graafmachines). Hiertoe is ook een onderzoek uitgevoerd door het Ingenieursbureau Den Haag naar de eisen die gemeentelijke diensten kunnen stellen bij de inkoop of inhuur van mobiele werktuigen.
Maatregel B4: in het oog springende andere maatregelen Een meerderheid van gemeenten (14) neemt maatregelen die de balans positief kunnen laten doorslaan als het gaat het om de effectiviteit op de luchtkwaliteit. De maatregelen lopen zeer uiteen met betrekking tot het thema, het doel en de strategie. Het gaat onder andere om de volgende maatregelen: Verschoningsmaatregelen naar elektrisch vervoer. Gemeenten zetten in op het beschikbaar stellen van oplaadpunten door de gehele stad, het stimuleren van samenwerkingspartners (zoals afvalverwerkers) om elektrisch te rijden en/of het gratis aanbieden van wagenparkscans voor ondernemers in de stad. Ontwikkelen van Parkeer en Reis(P+R)-transferia aan de randen van de stad en tevens het ontwikkelen openbaar vervoerverbindingen van en naar deze transferia. Dynamisch verkeersmanagement en de inzet op een betere doorstroming (in de centra van steden). Bijvoorbeeld door middel van het weren van gemotoriseerd verkeer binnen de RING; het aanpassen van de afstelling van verkeerslichten, d.w.z. er wordt prioriteit gegeven aan langzaam verkeer en openbaar vervoer; en/of het aanleggen van meer en bredere wegen met bijvoorbeeld ongelijkvloerse kruisingen. Stimuleren schoon rijden. Bijvoorbeeld door middel van het ontwikkelen en/of stimuleren van de aanleg van aardgas vulpunten en aardgasstations (bijvoorbeeld d.m.v. een financieringsregeling; voorlichting geven, het maken van afspraken, helpen bij het opzetten van infrastructuur van aardgasvulstations en positief meewegen bij regulering)
17
Om hoeveel gemeenten gaat het? Zes van de twintig gemeenten nemen geen andere in het oog springende maatregelen met betrekking tot verkeersmaatregelen en schone voertuigen. Daarnaast voeren drie gemeenten de maatregelen uit zoals opgenomen in het oorspronkelijke plan. Eén gemeente heeft maatregelen opgenomen, maar onduidelijk is wat de huidige stand van zaken is m.b.t. de uitvoering (Rotterdam). Tevens heeft één gemeente een deel van de maatregelen uitgevoerd zoals opgenomen, maar voor een deel geldt dat zij achterloopt in de uitvoering. Bovendien neemt éénderde van de gemeenten (zeven) extra maatregelen. Tot slot hebben drie gemeenten maatregelen uitgevoerd zoals opgenomen in het oorspronkelijke plan én nemen daarbij extra maatregelen.
Maatregel C1: zoveel mogelijk schone voertuigen inzetten voor gemeentelijke diensten. Bewerkstellig dat in het programma van eisen, bij aanbesteding van bijvoorbeeld bussen, het milieuaspect van voertuigen mee weegt. Een groot deel van de gemeenten (16) zet stappen om zoveel mogelijk schone voertuigen in te zetten voor gemeentelijke diensten. Daarnaast stellen zij eisen bij aanbestedingen van bussen, doelgroepenvervoer en huisvuilwagens. Vaak voeren gemeenten de maatregel uit zoals opgenomen in het oorspronkelijke luchtkwaliteitsplan. De gemeenten zetten met name in op elektrisch rijden of rijden op groen gas. Bij enkele gemeenten, waaronder, Arnhem, Haarlemmermeer en Den Haag gaat het om extra (stappen binnen) maatregelen. De gemeente Arnhem kiest er bijvoorbeeld niet alleen voor om het gemeentelijk waterpark op schone brandstoffen te laten rijden (zoals elektriciteit, groen gas of waterstof), maar ook rijden huisvuilwagens op groen gas en worden 150 van de 225 bio gas bussen vervangen door zogenaamde brandstofcelbussen “HFC BUS”.
Maatregel C2: stimuleren gebruik schone taxi’s Vooral de grootste vier gemeenten (G4)(Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) voeren maatregelen uit om het gebruik van schone taxi’s te stimuleren. In deze gemeenten komt de stimulering voort uit onder andere de herprogrammering van de Fonds Economische Structuurversterking (FES)-gelden, gemeentelijke cofinanciering en aanschafsubsidies. Bovendien faciliteren de gemeenten een snellaadnetwerk en/of oplaadpunten. Naast de G4 nemen ook Arnhem en Zwolle maatregelen. Bij Arnhem gaat het om het schoon rijden van Bustaxivervoer (leerlingen, ouderen, gehandicapten). Zwolle zet in op schoner rijden door contracteisen.
Maatregel C3: stimuleren bezoekers om met het openbaar vervoer te komen. Promoot het gebruik van de OV-fiets aansluitend op het openbaar vervoer Om bezoekers te stimuleren met het openbaar vervoer te komen en aansluitend gebruik te maken van onder andere de OV-fiets heeft een aantal gemeenten extra maatregelen getroffen. Het gaat om de gemeenten Amsterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven, Groningen, Haarlem, Nijmegen en Zaanstad. Een klein aantal gemeenten voert de maatregelen uit zoals opgenomen in het oorspronkelijke plan. Het gaat om: Apeldoorn, Haarlemmermeer en Zoetermeer. De overige gemeenten nemen geen maatregelen.
18
Enkele voorbeelden van (extra) maatregelen: Speciale regelingen voor specifieke doelgroepen. Voorbeeld: gratis busreizen voor kinderen tot 12 jaar en mensen ouder dan 65 jaar. Mobiliteitsmanagement: gratis gebruik maken van bus en/of metro van en naar P+R-transferia en bedrijventerreinen. Stimuleren van het gebruik van de OV-fiets vanaf treinstations naar bedrijventerreinen. Verbeteringen van tram- en buslijnen (comfort, frequentie, veiligheid etc.) Hoogwaardige busverbindingen
Maatregel C4: in het oog springende andere maatregelen De extra maatregelen lopen zeer uiteen qua thema, doelstelling en strategie. Enkele voorbeelden van maatregelen zijn: De verschoning van rondvaartboten en het stimuleren van elektrisch varen voor recreatievoertuigen en daarbij het aanleggen van oplaadpunten. Het beter toegankelijk maken van de bushaltes; het aanbrengen van een dynamisch halte informatie voorzieningensysteem; goede afspraken over beschikbaarheid en inrichting van infrastructuur, grotere stiptheid en regelmaat en betere herkenbaarheid van het openbaar vervoer (netwerk). Van de twintig gemeenten zijn er vier gemeenten die extra maatregelen nemen (Amsterdam, Utrecht, Zaanstad, Den Bosch), één gemeente die de maatregel heeft uitgevoerd zoals opgenomen in het oorspronkelijke luchtkwaliteitsplan (Enschede) en één gemeente heeft wel maatregelen opgenomen in het oorspronkelijke plan maar onduidelijk is wat de huidige stand van zaken is (Groningen).
Maatregel D1: verkeersbeleid met name actief fietsbeleid dat inwoners en bezoekers verleidt om de fiets te verkiezen boven de auto. Uit de weg ruimen van knelpunten die een veilig en comfortabel gebruik van de fiets belemmeren Diverse gemeenten zetten zich behoorlijk in om mensen te stimuleren om met de fiets te gaan. Indien gekeken wordt naar het verkeersbeleid en met name een actief fietsbeleid dat inwoners en bezoekers verleidt om de fiets te verkiezen boven de auto, kan worden geconcludeerd dat twee gemeenten geen maatregelen nemen. Negen gemeenten voeren de maatregelen uit, zoals opgenomen in het oorspronkelijke luchtkwaliteitsplan. Van drie gemeenten is onduidelijk wat de stand van zaken is met betrekking tot de uitvoering of zij hebben de maatregel deels uitgevoerd. Zes gemeenten nemen extra maatregelen. Onderdelen van het verkeersbeleid zijn: Verbeteren van fietspaden Aanleg van hoogwaardige fietsverbindingen/fietsroutennetwerk Verbinden ontbrekende schakels tussen het primair en secundair fietspadennetwerk Voorrang voor fietsers bij o.a. verkeerlichten en rotondes Rechtsaf vrij bij rood en maximumwachttijd voor verkeerslichten Investeren in openbare verlichting en sociale veiligheid
19
Maatregel D2: actief fietsparkeerbeleid en zorgen voor genoeg en goed beveiligde fietsparkeergelegenheid bij woningen, openbare voorzieningen, onderwijs, winkelgebieden, sport- en recreatievoorzieningen Veel gemeenten hebben een Fietsplan opgezet, al dan niet als uitvoeringsprogramma van het oorspronkelijke luchtkwaliteitsplan. Een actief fietsparkeerbeleid valt vaak onder dit programma. In zes gemeenten ontbreekt een dergelijk beleid. Negen gemeenten nemen extra maatregelen of zetten extra stappen binnen de reeds uitgevoerde maatregel. Vijf gemeenten voeren de maatregelen uit zoals opgenomen in het oorspronkelijke plan. Met name de gemeente Tilburg zet in op een actief fietsparkeerbeleid. De afgelopen en komende jaren investeert de gemeente flink in de bouw van nieuwe stallingen of uitbreiding van de huidige stallingen. Over het algemeen zetten gemeenten voornamelijk in op goed en voldoende beveiligde parkeergelegenheden bij openbare voorzieningen, in de binnenstad, stations en recreatievoorzieningen.
Maatregel D3: stimuleren aanleg vrij liggende fietspaden Uit de beschikbare data van gemeenten kan worden geconcludeerd dat een ruime meerderheid van de gemeenten geen maatregelen lijkt te nemen om vrij liggende fietspaden aan te leggen. Er worden wel nieuwe fietspaden aangelegd, maar onduidelijk is of deze vrij liggen.10 Deze fietspaden zijn opgenomen onder D1. De gemeenten Amsterdam, Tilburg, Apeldoorn en Amersfoort nemen wel extra maatregelen ten opzichte van de oorspronkelijke plannen. Het gaat met name om fietspaden in nieuwe woonwijken en verbindingen met de stad.
2.4.3. De effectiviteit van de maatregelen Om de voortgang van de lokale luchtkwaliteitsplannen, maar ook het NSL te volgen en tijdig te kunnen bijsturen als nieuwe knelpunten zich voordoen, is bij het NSL een monitoringsprogramma opgezet. De monitoring van het NSL is een jaarlijkse cyclus waardoor de resultaten van jaar tot jaar kunnen verschillen. De (lokale) overheden leveren elk jaar de brongegevens aan voor het rekeninstrument van het NSL. Daarnaast geldt voor sommige lokale overheden dat zij, al dan niet door derden, een individuele monitoringsrapportage opstellen. Een deel van de twintig grootste gemeenten heeft naast de meetpunten behorend tot het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit, eigen meetpunten geïnstalleerd. Het gaat om de gemeenten: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven, Nijmegen en Arnhem. Aan de hand van deze verschillende meetpunten worden individuele monitoringsrapportages opgesteld. De Europese norm voor de jaargemiddelde NO2-concentratie is 40 µg/m3. In de Regeling beoordeling Luchtkwaliteit 2007 (Rbl) is daarbij een afrondingsregel opgenomen op één getal achter de komma. Daarom wordt in de NSL Monitoring rapportage 40,5 µg/m3 als toetswaarde gehanteerd. Er is voor gekozen om deze toetswaarde ook in deze rapportage te hanteren.
10
Mogelijk komt dit wel naar voren uit andere plannen, zoals individuele bestemmingsplannen. Deze bestemmingsplannen zijn echter niet meegenomen in dit onderzoek.
20
Voor PM10 gelden twee normen, de dagnorm en de jaarnorm. De Europese norm is maximaal 35 dagen overschrijding per jaar van een daggemiddelde van 50 µg/m3. Voor juridische toetsing aan de norm geldt dat de bijdrage van zeezout afgetrokken mag worden van de berekeningen. Deze bijdrage komt conform de Rbl uit op zes dagen overschrijding. Er mag in 2011 daarom worden getoetst op 41 dagen overschrijding. Door de publicatie van de wijziging van de Rbl op 20 november 2012, is de zeezoutaftrek per 21 november 2012 herzien. De correctie op het aantal overschrijdingsdagen is nu provincie-afhankelijk gemaakt en daarnaast verlaagd. De correctie op de berekende jaargemiddelde concentratie is per gemeente bepaald. De systematiek zelf is daarbij ongewijzigd, echter de correctiewaarden zijn verlaagd. De bovenstaande wijziging heeft geen gevolg voor de gemeten waarden in 2011, maar zal wel effect hebben op de gemeten waarden in 2012 en verdere jaren. Uit de NSL Monitoring 2011 en de geactualiseerde voortgangsformulieren van lokale overheden blijkt dat een deel van de maatregelen en projecten vertraging oploopt. Ongeveer 12% van de maatregelen en ongeveer 25% van de projecten is vertraagd met gemiddeld respectievelijk 2,4 en 4,8 jaar. Deze vertragingen kunnen effect hebben op het al dan niet behalen van de wettelijke grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) in 2015. Ook blijkt uit de monitoring dat voor een groot deel van Nederland de berekende concentratie stikstofdioxide en fijn stof (PM10) onder de Europese grenswaarden liggen. De PM10-overschrijdingen komen hoofdzakelijk voor bij veehouderijen en een aantal industriële gebieden. De berekende ontwikkeling van NO2-concentraties is minder gunstig dan verwacht, voornamelijk wegens nieuwe inzichten met betrekking tot verkeersemissies. Het aantal verwachte NO2-overschrijdingslocaties in 2015 was in de NSL Monitoring 2010 633. In de NSL Monitoring 2011 resteren hiervan nog 27 locaties, maar is er sprake van 110 nieuwe overschrijdingslocaties. Dat maakt een totaal van 137. Het aantal verwachte PM10-overschrijdingslocaties in 2011 was in de NSL Monitoring 2010 180. In de NSL Monitoring 2011 resteren nog 111 locaties en is er sprake van 5 nieuwe overschrijdingslocaties. Een totaal van 116 overschrijdingslocaties. De nieuwe overschrijdingslocaties worden voornamelijk veroorzaakt door een toename in het lokale weggebruik en in een enkel geval een toename in snelweggebruik of achtergrondconcentratie. In de onderstaande paragrafen wordt stilgestaan bij de jaargemiddelde gemeten concentraties NO2 en PM10 in de gemeenten. Per gemeente is bekeken of de jaargemiddelde concentraties zijn gedaald in 2011 ten opzichte van 2010 en wat de verwachtingen zijn voor 2015. Per gemeente is een algemeen beeld beschreven van de effectiviteit van de maatregelen in Bijlage 1. Helaas is het niet mogelijk om per maatregel te beschrijven wat de effectiviteit is. Een verlaging in de jaargemiddelde concentratie NO2 en PM10 wordt vaak veroorzaakt door de uitvoering van meerdere maatregelen op één locatie. Het is daardoor niet tot nauwelijks te bepalen welke maatregel welk effect heeft opgeleverd. 21
2.4.3.1. Stikstofdioxide (NO2) Uit de NSL Monitoring 2011 en de gemeentelijke monitoringsrapportages blijkt dat in het merendeel van de gemeenten sprake is van NO2-overschrijdingen. Het gaat zowel om overschrijdingen in de binnenstad als langs snelwegen. Voor zes van de twintig gemeenten geldt dat er geen sprake is van NO2- en PM10concentraties die boven de wettelijke grenswaarden liggen. Het betreft: Almere, Groningen, Enschede, Zaanstad, Haarlemmermeer en Zoetermeer. Waarbij de opmerking gemaakt dient te worden dat in de gemeenten Haarlemmermeer en Zoetermeer wel sprake is van een overschrijding van de wettelijke grenswaarde voor NO2, maar volgens de gemeenten hier sprake is van onbewoond gebied, waar tevens geen fietsers en voetgangers komen. De gemeenten concluderen daarom dat dit geen knelpunten zijn. Voor alle gemeenten geldt dat er zowel in 2010 als 2011 nog sprake was van knelpunten waar de jaargemiddelde gemeten NO2-concentratie boven de wettelijke grenswaarde van 40,5 µg/m3 lag. Langs zeer drukke binnenstedelijke wegen en langs snelwegen gaat het vaak zelfs om waarden hoger dan 42,5 µg/m3. Zowel in 2010 als 2011. Tegelijkertijd geldt voor minder drukke binnenstedelijke wegen dat in 2011 een verbetering is te zien ten opzichte van 2010. De waarden dalen van 42,5 µg/m3 naar waarden tussen de 40,5 en 42,5 µg/m3 of van waarden tussen de 40,5 en 42,5 µg/m3 naar waarden tussen de 35 en 38,5 µg/m3. In sommige gevallen hebben gemeenten flinke meters gemaakt en is de jaargemiddelde concentratie NO2 gedaald tot onder 35 µg/m3. Een groot aantal gemeenten verwacht in 2015 aan de jaargemiddelde wettelijke grenswaarde te voldoen. Dit geldt met name voor het binnenstedelijk gebied. Op veel plaatsen langs snelwegen blijven knelpunten bestaan, hoewel de waarden in 2015 vaker schommelen rond de wettelijke grenswaarde 40,5 µg/m3 en waarden hoger dan 42,5 µg/m3 nauwelijks worden bereikt. Voor een aantal gemeenten geldt dat zij in de binnenstad of langs de RING te maken hebben met bijna-knelpunten in 2011. Dit geldt bijvoorbeeld voor Apeldoorn, Haarlem en Den Bosch. Het is niet duidelijk of en welke maatregelen de gemeenten nemen om deze bijna-knelpunten op te lossen.
2.4.3.2. Fijn stof (PM10) Uit de NSL Monitoring en de gemeentelijke monitoringsrapportages blijkt dat in de twintig grootste gemeenten van Nederland zowel in 2010, 2011 als 2015 overal zal worden voldaan aan de wettelijke grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie PM10. Ook geldt voor deze gemeenten dat zij onder het maximum aantal dagen blijven waar zij de wettelijke grens mogen overschrijden (maximaal 41 dagen per jaar, 50 µg/m3 (24-uurs gemiddelde)). Voor het gebied rond de A10 West bij Amsterdam geldt dat zij in 2011 het aantal maximale overschrijdingsdagen heeft overschreden.
22
Dit geldt ook voor drie punten in de gemeente Utrecht:
Langs de A2 ter hoogte van de Energiehaven (meer dan 41 overschrijdingsdagen) Langs de A2 ter hoogte van afslag 8 (meer dan 41 overschrijdingsdagen) Langs de Amsterdamsestraatweg ter hoogte van de kruising met de Blokstraat (tussen 35 en 41 overschrijdingsdagen)
Ook in de Rotterdamse Haven wordt het maximaal aantal overschrijdingsdagen overtreden. Op de A15 rond afrit 14 zijn er in 2011 meer dan 41 overschrijdingsdagen gemeten. In andere grote steden zoals bijvoorbeeld Den Haag, Eindhoven, Tilburg, Arnhem, Nijmegen, Zwolle, Haarlemmermeer en Amersfoort, is geen sprake van een overschrijding van het maximaal aantal overschrijdingsdagen per jaar. Dat aan de wettelijke grenswaarden wordt voldaan betekent echter niet dat fijn stof in gemeenten geen probleem vormt. Voor fijn stof is er namelijk geen ‘veilige’ concentratie aan te geven waar beneden het niet schadelijk is voor de gezondheid. Gezondheidseffecten treden dus ook op bij concentraties die vallen onder de wettelijke grenswaarden. Bovendien blijkt dat fijn stof uitgedrukt in PM10 een slechte bron is voor het duiden van luchtverontreiniging afkomstig van verkeer. Het verkeer stoot met name hele fijne stofdeeltjes en roet uit die schadelijk zijn voor de gezondheid, maar die tegelijkertijd nauwelijks bijdrage aan de concentratie PM10.
2.4.3.3. Lokale milieuorganisaties Het is voor het Longfonds niet duidelijk wie de verantwoordelijkheid draagt voor de gegevens die worden ingevoerd door gemeenten voor de jaarlijkse nationale monitoring (NSL). Het is het Longfonds bovendien onduidelijk in hoeverre de invoergegevens van gemeenten in de monitoringstool correct zijn en in hoeverre daarmee het beeld van de monitoringstool over de luchtvervuiling nu en in de toekomst klopt. Indien de invoergegevens niet kloppen, is er een kans dat een positiever beeld ontstaat van de luchtkwaliteit in een bepaalde gemeente dan in werkelijkheid het geval is. Als onderdeel van deze rapportage is een steekproef gehouden door middel van een aantal interviews met vertegenwoordigers van lokale milieuorganisaties en/of lokale afdelingen van Milieudefensie en/of Natuur en Milieu. Er zijn zeven organisaties gevraagd om deel te nemen aan dit onderzoek. Organisaties uit de gemeenten: Arnhem, Eindhoven, Haarlem, Haarlemmermeer, Rotterdam, Utrecht en Zwolle. De organisaties is gevraagd op welke manier zij aankijken tegen het luchtkwaliteitbeleid van de gemeente en of er vermoedens bestaan dat een positiever beeld ontstaat dan in werkelijkheid het geval is. Een aantal organisaties is gevraagd deel te nemen aan het onderzoek, maar heeft daar óf vanaf gezien, óf was niet in de mogelijkheid om de vragenlijst volledig te beantwoorden, doordat zij door bezuinigingen niet langer in staat zijn het dossier luchtkwaliteit te monitoren noch directe acties te ondernemen (respectievelijk Haarlemmermeer en Arnhem). Bijlage 2 geeft een overzicht van de antwoorden van de organisaties.
23
Luchtkwaliteitbeleid in gemeenten Alle organisaties erkennen dat gemeenten beleid hebben opgesteld om de luchtkwaliteit in gemeenten te verbeteren. Deze maatregelen richten zich met name op de aanpak van verkeer. Volgens de organisaties voert een deel van de gemeenten de maatregelen niet actief uit, daar geen sprake meer is van overschrijdingen van de wettelijke normen voor stikstofdioxide en fijn stof. Andere gemeenten monitoren met name, en grijpen in op momenten dat er sprake is van (forse) overschrijding van de wettelijke normen. Een ander deel van de gemeenten voert de maatregelen actief uit en neemt extra maatregelen om aan de wettelijke norm voor stikstofdioxide in 2015 te kunnen voldoen. Hoewel een groot aantal gemeenten de geformuleerde maatregelen ook uitvoert, is de vraag in hoeverre de norm voor stikstofdioxide in 2015 gehaald zal worden. De organisaties maken zich zorgen, omdat gemeenten zich met name sinds de laatste jaren inzetten om de normen te halen en in eerdere jaren de maatregelen in veel mindere mate zijn uitgevoerd. Voor een deel van de maatregelen geldt dat pas vanaf dit jaar daadwerkelijk effect kan worden gezien en gemeten. Bovendien geldt voor enkele gemeenten dat maatregelen niet worden uitgevoerd door de economische situatie. Voorbeeld: in een gemeente is de invoering van een milieuzone tot nader order uitgesteld. Grote slagen zijn met betrekking tot het verbeteren van de luchtkwaliteit, volgens de organisaties, te maken indien de gemeente kiest voor een continue publiekscampagne. Bewoners zijn zich over het algemeen niet bewust van de risico’s van een slechte luchtkwaliteit op de gezondheid noch van de maatregelen die de gemeenten neemt om de luchtkwaliteit te verbeteren. De belangrijkste doelen van de campagne: bewustwording en gedragsverandering. Ook via milieueducatie, bijvoorbeeld op basisscholen en voortgezet onderwijs, zal er meer aandacht moeten komen voor luchtkwaliteit en gezondheid. De organisaties beseffen dat het vaak om impopulaire maatregelen gaat, maar juist daarom moeten gemeenten objectief en zinvol communiceren.
Kansen op positiever beeld dan werkelijkheid De verschillende organisaties is gevraagd of zij vermoedens hebben dat gemeenten andere gegevens aanleveren dan de werkelijke gegevens; waarop zij hun vermoedens baseren; en of zij eventueel voorbeelden kunnen geven. De antwoorden van de organisaties lopen zeer uiteen. Eén organisatie stelt dat het zo goed als onmogelijk is om vast te stellen dat de gemeente de tool niet goed gebruikt of andere gegevens invult dan de werkelijke. De ambtenaren van de betrokken gemeenten spreken heel open en eerlijk over de situatie. Bovendien is de gemeente voornemens om het AiREAS-systeem in te voeren, waarvan verwacht wordt dat dit veel scherpere lokale informatie geeft, daar ook ultrafijn stof gemeten wordt. Andere organisaties hebben vermoedens of weten vrijwel zeker dat de Nationale Monitoringstool niet de werkelijke waarden laat zien. Sommige organisaties hadden de verwachting dat op sommige locaties niet zou worden voldaan aan de wettelijke concentraties voor stikstofdioxide en fijn stof door het aanwezige verkeer (auto’s, bussen en vrachtverkeer) en de snelheid van dit verkeer. Uit de Nationale Monitoringstool bleek 24
echter dat de gemeente voldoet aan de wettelijke norm. Het ontbreekt deze organisaties aan de instrumenten om hun vermoedens te (laten) bevestigen. Een deel van de organisaties (twee van de zeven) geeft aan dat zij zeker weten dat er fouten zitten in de Nationale Monitoringstool. Bijvoorbeeld daar gemeenten fouten hebben gemaakt tijdens het invoeren van gegevens of dat verkeerde data zijn gebruikt bij het invoeren van gegevens. Eén organisatie beschikt over controleberekeningen die duiden op veel grotere verkeersaantallen dan door de gemeente is ingevoerd in de Nationale Monitoringstool. Om een duidelijker beeld te hebben van de gemeten waarden voor stikstofdioxide en fijn stof pleiten de organisaties voor bijvoorbeeld meer controleberekeningen of burgermeetnetten met palmbuisjes.
2.4.4 Conclusie Uit de inventarisatie van de verschillende gemeentelijke stukken – variërend van uitvoeringsprogramma’s tot actieplannen tot jaarstukken – blijkt dat gemeenten onderling sterk verschillen met betrekking tot de mate waarin maatregelen worden beschreven en uitgevoerd om de luchtkwaliteit te verbeteren. Amsterdam, Den Haag, Utrecht, Groningen, Nijmegen en Zaanstad zijn gemeenten die voorop lopen in het verbeteren van de lokale luchtkwaliteit. Gemeenten die achter blijven zijn Rotterdam, Almere, Breda, Enschede, Amersfoort en Zoetermeer. Indien een top drie zouden worden gemaakt van beste uitvoeders, is dit de volgende: 1. Amsterdam 2. Den Haag 3. Groningen Zaanstad (gelijke positie) Ook blijkt dat op bepaalde onderwerpen nog grote stappen te zetten zijn, terwijl op andere onderwerpen reeds veel acties worden ondernomen. Een grote meerderheid van gemeenten onderneemt nauwelijks expliciet actie om bewoners langs drukke wegen extra te beschermen. Uit de diverse stukken blijkt niet dat gemeenten bij nieuwbouw of uitbreiding van bestaande bouw van gevoelige bestemming minimumafstanden in acht nemen noch dat zij advies inwinnen bij de GGD over nieuwbouwplannen bij gevoelige bestemmingen. Een klein aantal gemeenten zorgt wel voor logische fiets- en loopverbindingen en goed openbaar vervoer om mensen langs drukke wegen te beschermen. De resultaten van de analyse laten zien dat gemeenten voornamelijk inzetten op maatregelen met betrekking tot het openbaar vervoer/gemeentelijk vervoer en het gebruik van de fiets. Op deze onderwerpen hebben gemeenten de afgelopen jaren (2009-2011) veel extra maatregelen genomen (en inmiddels (deels) uitgevoerd) om in 2015 aan de wettelijke grenswaarde voor stikstofdioxide te kunnen voldoen. Vaak gaat het om maatregelen die binnen de (wettelijke) mogelijkheden van een gemeente vallen of die ten tijde van verkiezingen goed ‘scoren’ bij bewoners.
25
Indien wordt gekeken naar de effectiviteit van de maatregelen op het verbeteren van de luchtkwaliteit, kan het volgende worden geconcludeerd. Het blijkt zeer lastig te zijn om per maatregel te bepalen welk effect het heeft op de luchtkwaliteit. De luchtkwaliteit in een gemeente wordt door verschillende factoren bepaald (waaronder de economie, de geografische ligging, verkeersintensiteit et cetera). Bovendien worden op verschillende knelpunten vaak meerdere maatregelen ingezet om de luchtkwaliteit te verbeteren. De effectiviteit van de maatregelen moet daarom in samenhang worden bezien. In deze rapportage is daarom gekeken naar de effectiviteit in algemene zin. Uit de verschillende stukken blijkt dat in alle gemeenten in 2011 voldaan werd aan de wettelijke grenswaarde voor fijn stof (PM10). Op drie gemeenten na bleven alle gemeenten ook (ruim) onder het maximum aantal overschrijdingsdagen voor fijn stof. Het maximaal aantal overschrijdingsdagen werd overschreden op de volgende locaties:
De A10 West (Amsterdam), Langs de A2 rond Utrecht, De Amsterdamsestraatweg te Utrecht De A15 bij Rotterdam
Kijkende naar de jaargemiddelde concentraties stikstofdioxide in gemeenten, blijkt dat deze op vele plaatsen nog (veel) te hoog is. In het merendeel van de gemeenten is sprake van meerdere knelpunten waar de jaargemiddelde gemeten concentratie stikstofdioxide nog boven de wettelijke grenswaarde van 40,5 µg/m3 ligt. Hoewel een deel van de gemeenten geen aanvullende maatregelen neemt, blijkt uit de analyse dat gemeenten het vertrouwen hebben dat de knelpunten in 2015, in ieder geval in de binnensteden, zijn opgelost.
26
3. Inzet lokale overheden op Europees niveau 3.1 Inleiding De Europese Commissie heeft 2013 uitgeroepen tot het Jaar van de Luchtkwaliteit. In dit kader heeft de Europese Commissie het voornemen om in 2013 het luchtkwaliteitbeleid te herzien met nieuwe lange termijn doelstellingen voor de periode na 2020. Ter voorbereiding op het Jaar van de Luchtkwaliteit worden gedurende 2012 diverse consultaties gehouden. Naar verwachting zal de Europese Commissie in het voorjaar van 2013 een voorstel doen voor de herziening van het Europees luchtbeleid, waarbij ook het voorstel zal worden gedaan de Europese richtlijnen over luchtkwaliteit en grensoverschrijdende luchtverontreiniging te herzien. Het Europees luchtkwaliteitbeleid heeft direct invloed op het beleid van lokale overheden. Voor het Longfonds is het van belang om zowel de ontwikkelingen op Europees niveau als op de ontwikkelingen op lokaal niveau te monitoren. Ter voorbereiding op het Europees Jaar van de Luchtkwaliteit hebben de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) een position paper geschreven met hun visie en uitgangspunten voor de herziening van het luchtkwaliteitbeleid11. Het position paper laat goed zien waar de lokale overheden de komende periode op willen inzetten. In deze paragraaf worden de belangrijkste uitgangspunten en standpunten kort weergegeven.
3.2 Position paper VNG en IPO 3.2.2. Uitgangspunten Interessant voor het Longfonds is dat het eerste uitgangspunt in het VNG-IPO-standpunt stelt dat de volksgezondheid centraal moet staan. Volgens VNG en IPO moeten het luchtkwaliteitbeleid en grenswaarden voor verontreinigende stoffen er toe leiden dat die verontreinigingen die schadelijk zijn voor de gezondheid aanzienlijk worden verminderd. Andere uitgangspunten van VNG en IPO zijn: Streven naar evenwicht tussen economische ontwikkeling en de aanpak van luchtverontreiniging. Een betere bescherming van het milieu en de volksgezondheid kan ook de economie stimuleren. Ambitieus Europees bronbeleid: VNG en IPO willen een versterkt EU-bronbeleid voor het gemotoriseerde personen- en goederenvervoer, aangezien dit veruit de belangrijkste directe veroorzaker van knelpunten van luchtverontreiniging is. ‘Mulitilevel aanpak’ waarbij iedere bestuurslaag zijn verantwoordelijkheid neemt en die maatregelen neemt die door de desbetreffende bestuurslaag het beste genomen kunnen/moeten worden.
11
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) & Interprovinciaal Overleg (IPO), VNG-IPO standpunt; De herziening van het EU-beleid inzake luchtkwaliteit en emissies, juni 2012.
27
3.2.3. Implementatie in de lidstaten VNG en IPO wijzen er op dat de grootste problemen met luchtkwaliteit zich voordoen in stedelijke agglomeraties. Ondanks de uitgebreide inspanningen is het volgens VNG/IPO de vraag of steden en provincies aan de normen voor fijn stof (PM10, PM2.5) en stikstofdioxide (NO2) kunnen voldoen. De belangrijkste redenen hiervoor zijn: De vertraging in de verbetering van de luchtkwaliteit is, in belangrijke mate, te wijten aan een lage ambitie van het EU bronbeleid en te weinig nationale maatregelen. Te veel verantwoordelijkheid voor oplossing van de problemen is bij de decentrale overheden geplaatst, terwijl de problematiek in hoge mate een bovenlokaal en bovenregionaal karakter heeft; Decentrale autoriteiten hebben drie soorten belemmeringen om luchtverontreiniging aan te pakken: een beperkte invloed, beperkte mogelijkheden en beperkte beleidsvrijheid. Decentrale overheden zijn afhankelijk van maatregelen op nationaal en Europees niveau om emissies te verminderen.
3.2.4 Inzet VNG en IPO in Europa VNG en IPO vragen het volgende van de Europese Commissie: Samenhang en synergie tussen het EU-emissie- en het EU-immissiebeleid: o Volksgezondheid moet het uitgangspunt voor de herziening van de luchtkwaliteit richtlijnen worden. Dit vereist een hoger ambitieniveau. VNG en IPO willen dat de ambities van de herziene richtlijn zorgvuldig worden afgestemd op die van de nationale emissieplafonds en EU-emissiebeleid (bronbeleid). In dit verband vindt VNG-IPO afstemming van de NEC-richtlijn (National Emission Ceilings) met de richtlijnen inzake luchtkwaliteit nodig. o EU-immissies en het bronbeleid moeten aan elkaar worden gekoppeld: het ambitieniveau van het EU-bronbeleid moet worden afgestemd met dat van de nieuwe richtlijn luchtkwaliteit; de termijnen voor het emissie- en immissiebeleid moeten overeenkomen met elkaar; Emissiebeleid: o VNG en IPO zijn positief over het ambitieniveau van het Witboek “Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem” (COM(2011) 144 final). o Om het noodzakelijke ambitieniveau te halen pleiten zij voor het opstellen van een Europees actieplan met daarin tussendoelen, concrete maatregelen (zoals EU-bronmaatregelen) en evaluatiemomenten: De normstelling EURO VI/6 voor de uitstoot van voertuigen moet beter overeen komen met de praktijk uitstoot bij een gemiddelde rit in de stad. Speciale aandacht voor de meest vervuilende voertuigen: (diesel) vrachtwagens, bussen en bestelvoertuigen. In het kader van het Europese Kaderprogramma voor Onderzoek moeten de mogelijkheden voor vermindering van emissies van het slijten van banden en remschijven worden onderzocht.
28
De technische referentiedocumenten (BREFs) moeten regelmatig worden herzien. Immissiebeleid: de herziening van de luchtkwaliteitsrichtlijnen: o Vanuit het perspectief van de volksgezondheid en het wetenschappelijk onderzoek, maar ook met het oog op een betere regelgeving, is het volgens VNG-IPO mogelijk om het aantal stoffen en het aantal streef- en grenswaarden te verminderen. o Dit kan worden bereikt door te focussen op de meest vervuilende stoffen en op die indicatoren die het best bij de gezondheidsaspecten aansluiten. In dit verband wijst VNG/IPO op elementair koolstof (roet) dat een negatieve invloed op de volksgezondheid heeft en mogelijk een betere indicator is voor verkeersgerelateerde luchtverontreiniging.
In Bijlage 2 zijn alle aanbevelingen uit het VNG-IPO-standpunt op een rij gezet.
3.3. Conclusie Het VNG/IPO-standpunt biedt aanknopingspunten voor het Longfonds, daar VNG en IPO willen dat het Europese luchtkwaliteitbeleid zich meer op volksgezondheid en gezondheidsrisico’s richt en ook een strenger bronbeleid voor verkeer en vervoer wenst te realiseren.
29
4. Agenda 4.1. Overzicht activiteiten en bijeenkomsten Deze agenda biedt een overzicht van de verschillende momenten waarop het Astma Fonds zich rond het onderwerp luchtkwaliteit kan positioneren en profileren. Tevens zijn moment opgenomen die op een later moment in de positionering en profilering kunnen worden ingezet (bijvoorbeeld het uitkomen van een onderzoek).
Datum
Moment
Vanaf eind juni 2012
Minister van I&M neemt de uitwerking van de nieuwe Omgevingswet ter hand met bestuurlijke en private partners. Meerdere consultaties van de Europese Commissie met stakeholders over de herziening van het beleid inzake luchtverontreiniging, aanscherping van het EU-bronbeleid, herziening van de richtlijnen betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa en de herziening van de richtlijn inzake nationale emissieplafonds. Start grootschalig gezondheidsonderzoek van alle GGD’en in Nederland onder personen van 19 jaar en ouder. In opdracht van de gemeenten wordt dit onderzoek eens in de vier jaar door de GGD’en uitgevoerd om inzicht te geven in het zorggebruik, de zorgbehoefte en de gezondheid van de bevolking. Door samenwerking met het RIVM en het CBS levert het onderzoek nu ook informatie op over de gezondheid van heel Nederland. Verschijnen Midterm-review NSL, waarbij de voortgang van alle lokale, regionale en nationale maatregelen en het verwachte effect hiervan op de luchtkwaliteit worden geëvalueerd. Behandeling midterm-review van het NSL in de Tweede Kamer Jaar van de Luchtkwaliteit (Europese Unie)
Gedurende 2012 en 2013 (Europees beleid)
Vanaf september 2012
21 december 2012
PM voorjaar 2013 2013 (geheel) (Europees beleid) 30 en 31 januari 2013 (Europees beleid)
2013 (naar verwachting)
Workshop: Understanding the Health Effects of Air Pollution: Recent Advances to Inform EU Policies Gedurende de workshop zullen diverse actoren presentaties houden over recent onderzoek over gezondheidseffecten van o.a. de WHO en de Europese Commissie. Hoofdvraag: Kunnen we specifieke waarden en/of bronnen identificeren - zoals verkeer, dieseluitstoot roetdeeltjes, fijn stof en ultrafijn stof - die negatieve gevolgen hebben op de gezondheid? Naast overheden zijn ook relevante stakeholders welkom om deel te nemen aan de workshop. Publicatie rapport Algemene Rekenkamer inz. ‘Milieueffecten wegverkeer’ 30
Voorjaar 2013 (naar verwachting) (Europees beleid)
Voorjaar 2013 (naar verwachting) (Europees beleid)
In de loop van 2013 (naar verwachting)
In de loop van 2013 7 mei 2013 Eind september 2013
6 november 2013 8 tot en met 16 november 2013
Europese Commissie doet voorstel voor de herziening van het Europese luchtbeleid. Deze herziening omvat een aanpassing van de Europese Thematische Strategie inzake Luchtverontreiniging waarin de uitgangspunten, de noodzaak voor verder wetenschappelijk onderzoek en de verantwoordelijkheden, met inbegrip van de uitvoering op alle bestuurlijke niveaus verder worden uitgewerkt. Op basis van de herziening van het Europese luchtbeleid zal de Europese Commissie ook voorstellen de Europese richtlijnen die betrekking hebben op luchtkwaliteit en grensoverschrijdende luchtverontreiniging te herzien. Het gaat daarbij om de richtlijn Luchtkwaliteit (2008/50/EG), waarin de grens- en streefwaarden voor de niveaus van luchtverontreinigende stoffen zijn opgenomen, de zogeheten Vierde Dochterrichtlijn (2004/107/EG), waarin streefwaarden voor de concentratieniveaus van zware metalen en polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAKs) zijn vermeld en de richtlijn Nationale Emissieplafonds (2001/81/EG) die voor iedere lidstaat maximale emissieplafonds voor vier luchtverontreinigende stoffen bevat die na 2010 niet meer overschreden mogen worden. Kabinet legt het herziene Gothenburg Protocol ter goedkeuring voor aan de Kamer. Voor Nederland betekent dit dat ten opzichte van 2005 de jaarlijkse uitstoot van zwaveldioxide, stikstofoxiden, ammoniak, vluchtige koolwaterstoffen en fijn stof (PM2.5) in 2020 met respectievelijk 28%, 45%, 13%, 8% en 37% moet zijn verminderd. Ook de EU is partij bij het protocol. De Raad van de Europese Unie besluit of de EU het herziene protocol aanvaardt, maar kan dit niet doen zonder voorafgaande toestemming van het Europees Parlement. Het herziene protocol treedt in werking zodra 2/3 van de huidige partijen de wijzigingen bij het protocol hebben bekrachtigd. GGD’en rapporteren aan gemeenten over de uitkomsten van het grootschalig gezondheidsonderzoek Wereld Astma Dag Nederland rapporteert aan de Europese Commissie (EC) over de luchtkwaliteit in 2012. In 2013 wordt gerapporteerd over 2012, het eerste volledige jaar zonder derogatie voor fijn stof. Daaruit blijkt pas of in Nederland aan de grenswaarde voor fijn stof wordt voldaan. Bij het vaststellen van eventuele resterende overschrijdingen dient een lidstaat binnen twee jaar een actieplan aan de EC te overleggen waarin staat hoe de overschrijding wordt aangepakt. Wereld COPD-dag Week van de Chronisch Zieken, Thema 2013: Mantelzorg
31
Vanaf 2014 Maart 2014 1 augustus 2014 1 januari 2015
Alle nieuwe trucks en bussen moeten aan de Euro VI-norm voldoen Gemeenteraadsverkiezingen Einde looptijd NSL Nederland moet uiterlijk op 1 januari 2015 aan de jaargemiddelde norm voor NO2 voldoen (met uitzondering van de agglomeratie Heerlen/Kerkrade die al op 1 januari 2013 moet voldoen).
Uit de bovenstaande agenda blijkt dat er de komende periode verschillende momenten zijn op lokaal, landelijk en Europees niveau waar het Longfonds zich kan positioneren en profileren. Een aantal belangrijke momenten de komende periode zijn:
Herziening van het Europees luchtkwaliteitbeleid in 2013 Gemeenteraadsverkiezingen in maart 2014 en ter voorbereiding op verkiezingen opstellen lokale verkiezingsprogramma’s (start: begin 2013)
32
5. Aanbevelingen 5.1 Inleiding De afgelopen jaren is op verschillende beleidsniveaus gewerkt aan het verbeteren van de luchtkwaliteit. Blootstelling aan onder andere hoge concentraties fijn stof (PM10) en stikstofdioxide (NO2) heeft immers negatieve effecten op de gezondheid. Een grotere kans op astma bij kinderen, vermindering van de longfunctie en vervroegde sterfte zijn slechts enkele voorbeelden van gezondheidsrisico’s. Het Longfonds heeft in zijn beleidsplan aangegeven het thema luchtkwaliteit hoog op de agenda van de landelijke en lokale politiek te willen zetten. Ter ondersteuning aan deze activiteiten heeft het Longfonds reeds in augustus 2011 een opdracht verleend aan Van Oort & Van Oort om te analyseren hoe concreet en actueel de maatregelen zijn in lokale luchtkwaliteitsplannen. Uit deze analyse bleek dat gemeenten grotendeels maatregelen waarvoor zij binnen hun mogelijkheden over voldoende (wettelijke) instrumenten beschikken - hebben opgesteld om de luchtkwaliteit te verbeteren. In navolging op deze opdracht heeft het Longfonds opnieuw een opdracht verleend aan Van Oort & Van Oort om te inventariseren in hoeverre gemeenten de maatregelen ook (succesvol) uitvoeren, in hoeverre gemeenten in tussenliggende periodes extra maatregelen hebben genomen om knelpunten op te lossen, in hoeverre via andere beleidsplannen maatregelen zijn genomen om de luchtkwaliteit te verbeteren en wat het effect is van de genomen maatregelen op de lokale luchtkwaliteit. In dit hoofdstuk worden aanbevelingen gedaan voor mogelijke verdere stappen.
5.2 Aanbevelingen Van Oort & Van Oort ziet verschillende mogelijkheden voor het Longfonds om luchtkwaliteit te agenderen op landelijk, lokaal en Europees niveau. De politieke en maatschappelijke agenda biedt hiertoe de komende tijd de nodigde aanknopingspunten. Onderstaand gaan wij hier nader op in.
Landelijke overheid:
Scherp agenderen van nut en noodzaak behalen doelstellingen NSL per 2015 bij behandeling Monitoring NSL 2012 in de Tweede Kamer. Tegelijkertijd kan hier ook worden geagendeerd in welke mate gemeenten stappen zetten met betrekking tot gevoelige bestemmingen en gezondheidsrisico’s. Een groot aantal knelpunten in steden wordt veroorzaakt door de uitstoot van auto’s en vrachtverkeer. Op 1 augustus jl. hebben het Planbureau voor de Leefomgeving en TNO een rapport gepubliceerd inzake de milieueffecten van (jonge) oldtimers. In Nederland rijden relatief veel jonge oldtimers (ouder dan 25 jaar) welke sterk vervuilend zijn. Staatssecretaris Atsma heeft aangegeven dat hij de aanbevelingen in het rapport serieus gaat bekijken en de mogelijkheden gaat onderzoeken om deze auto’s uit binnensteden te vermijden. 33
Het Longfonds kan ontwikkelingen rondom rapport monitoren en scherp agenderen van noodzaak terugdringen vervuiling in Tweede Kamer.
Lokale overheden: In maart 2014 zullen de gemeenteraadsverkiezingen plaatsvinden. Op dit moment
is de exacte datum nog niet bekend, daar de geplande datum valt op Aswoensdag (5 maart 2014). De verwachting is dat de verkiezingen ongeveer 14 dagen later plaatsvinden. Daar voorafgaand zullen lokale afdelingen van politieke partijen verkiezingsprogramma’s gaan opstellen. Het Longfonds kan een inhoudelijke inbreng voor deze programma’s opstellen en deze agenderen bij politieke partijen. Start: voorjaar 2013 Gemeenten aanspreken op de mate van uitvoering van de maatregelen opgenomen in de diverse plannen en de effecten van mogelijk nieuwe, vervuilende projecten die in de toekomst zullen worden uitgevoerd. Voor sommige gemeenten zal gelden dat zij bepaalde nieuwbouwprojecten op dit moment tot nader order hebben uitgesteld vanwege de recessie. Bij een aantrekkende economie kan een gemeente besluiten het project voort te zetten, waardoor de uitstoot van stikstofdioxide (en fijn stof) zal stijgen. Daarbij kan met name in worden gezet op de problematiek ten aanzien van gevoelige bestemmingen. Gemeenten ondernemen op dit moment niet tot nauwelijks actie op dit onderwerp. Eventueel kan worden samengewerkt met GGD Nederland / lokale GGD-en, (lokale) milieuorganisaties en/of burgerinitiatieven. Het Longfonds kan met behulp van de Longfonds rayons gemeenten aanspreken op de uitvoeringsmaatregelen en de effectiviteit, en het lokale luchtkwaliteitbeleid agenderen via lokale media.
Vereniging Nederlandse Gemeenten:
VNG heeft samen met IPO een position paper opgesteld met standpunten over de herziening van het EU-beleid inzake luchtkwaliteit en emissies. Volksgezondheid en gezondheidsrisico’s spelen hierin een belangrijke rol. Het Longfonds kan komend najaar in gesprek gaan met VNG (en mogelijk ook met IPO) en bezien in hoeverre het Longfonds samen met VNG (en IPO) kan optrekken bij de herziening van het Europees beleid voor luchtkwaliteit. Het Longfonds kan tijdens het gesprek bijvoorbeeld pleiten voor het opnemen van andere vervuilende en schadelijke stoffen in plaats van stikstofdioxide en fijn stof als norm voor het meten van de luchtkwaliteit. In september/oktober bepalen de gemeenten de inzet voor hun inspraakreactie op de nieuwe Omgevingswet. Afhankelijk van de verdere ontwikkelingen adviseren wij hierover in september met VNG te gaan praten. Uit de analyse blijkt dat de uitvoeringsmaatregelen van gemeenten terugkomen in veel verschillende soorten plannen, stukken en documenten. Monitoring en vergelijken in hoeverre gemeenten de maatregelen (succesvol) uitvoeren is daarom lastig. 34
Gemeenten hebben hierin uiteraard hun eigen verantwoordelijkheid, maar wellicht kan worden ingezet op het uniformeren van uitvoeringsprogramma’s die tevens zullen vallen onder het NSL. Het Longfonds zou in dit onderwerpen in een gesprek met VNG kunnen inventariseren in hoeverre hier mogelijkheden liggen.
Europese Commissie Uit hoofdstuk 3 blijkt dat de Europese Commissie 2013 heeft uitgeroepen tot het Jaar van de Luchtkwaliteit. De Europese Commissie heeft het voornemen om in 2013 het huidige luchtkwaliteitbeleid te herzien. De normen (ook als het gaat om gezondheidseffecten) worden uiteindelijk bepaald in Europees verband. Het Longfonds kan ruimschoots voor het eind van 2012 een nadere analyse maken van de door het Longfonds gewenste wijzigingen in het luchtkwaliteitbeleid. Op basis daarvan kan een plan getrokken worden voor eventuele verdere beïnvloeding in de Europese Unie. Nederland moet eind september aan de Europese Commissie rapporteren over de luchtkwaliteit in 2011. Het Longfonds kan in september in gesprek gaan met het ministerie van Infrastructuur en Milieu over de voortgang met betrekking tot luchtkwaliteit.
35
Factsheet Aanbevelingen Vereniging Nederlandse Gemeenten / Interprovinciaal Overleg
Er is een multi-level benadering nodig waarbij elke bestuurslaag (Europees, nationaal, regionaal en lokaal) haar verantwoordelijkheid moet nemen en die maatregelen neemt die door de desbetreffende bestuurslaag kunnen en moeten worden genomen.
Kies voor een integrale benadering van het EU-luchtkwaliteitbeleid met andere beleidsterreinen.
Werk aan een versterkte beleidsintegratie en streef daarbij naar een “win-winsituatie” voor alle betrokken beleidsterreinen.
Koppel het Europese immissiebeleid aan het Europese emissiebeleid.
Besteed aandacht aan de implementatieproblemen in vele Europese steden en regio’s bij toekomstige beleidsontwikkelingen en bij maatregelen op dit gebied.
Stem het ambitieniveau van de luchtkwaliteitrichtlijn beter af op het praktische resultaat van EU-bronmaatregelen.
De tijdspaden van het EU-immissie- en emissiebeleid moeten synchroon lopen.
Nieuwe ambities met betrekking tot de gewenste luchtkwaliteit (aanscherping van de grenswaarden) moeten realistisch en haalbaar zijn en daarom hand in hand gaan met (bron)maatregelen die effectief de uitstoot in heel Europa verminderen.
Als uitwerking van het Witboek “Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte”, moet een Europees actieplan worden opgesteld met daarin tussendoelen, concrete maatregelen (zoals EU-bronmaatregelen) en evaluatiemomenten.
De normstelling EURO VI/6 voor de uitstoot van voertuigen in de testcylus moet beter overeen komen met de praktijk uitstoot bij een gemiddelde rit in de stad.
Besteed speciale aandacht aan de meest vervuilende voertuigen: (diesel) vrachtwagens, bussen en bestelvoertuigen.
36
In het kader van het Europese Kaderprogramma voor Onderzoek moeten de mogelijkheden voor vermindering van emissies van het slijten van banden en remschijven worden onderzocht.
De technische referentiedocumenten (BREFs) moeten regelmatig worden herzien.
De ambities van de herziening van de NEC-richtlijn moeten worden afgestemd met ambities van de richtlijnen luchtkwaliteit.
Breng de uitstoot van elementair koolstof of roet in kaart en ga na of er nieuwe atmosferische verontreinigende stoffen zijn die later onder het protocol van Göteborg zouden kunnen vallen.
Onderzoeken of het concept van streefwaarden wel een toegevoegde waarde heeft voor stoffen waar in de richtlijnen ook al grenswaarden voor worden gesteld.
Concentreren op de meest vervuilende stoffen en op die indicatoren die de gezondheidsaspecten het beste weergeven.
Voor verkeersgerelateerde verontreiniging beveelt VNG/IPO aan die indicator te kiezen die de gezondheidsaspecten het beste weergeeft. Met het oog daarop is onderzoek naar elementair koolstof/roet noodzakelijk.
Met het oog op de resultaten van het onderzoek naar elementair koolstof/roet als alternatieve indicator moet de mogelijkheid tot tussentijdse aanpassing (middels de recastprocedure) in de richtlijn worden opgenomen.
Onderzoeken of toetsing aan de daggemiddelde grenswaarde op basis van meerjarige gemiddelde concentraties kan plaatsvinden.
Bij de evaluatie van de fijn stof norm PM2.5 moet de beperkte beschikbaarheid van meetgegevens meegenomen worden en moet bezien worden of er voor bepaalde situaties meer tijd wordt gegeven om aan de normen te voldoen.
De Europese Commissie zou, in afwachting van het onderzoek naar een andere formulering van de norm, de noodzaak van de grenswaarde voor de uurgemiddelde concentratie NO2 moeten heroverwegen, omdat de jaargrenswaarde “strenger” lijkt te zijn. In andere woorden, het lijkt alsof niet kan worden aangetoond dat er een empirische relatie bestaat tussen de grenswaarde voor de uurgemiddelde concentratie NO2 en de jaargemiddelde concentratie NO2. Indien aan het uurgemiddelde wordt voldaan wordt niet automatisch ook aan de jaarnorm voldaan, daar de jaargemiddelde grenswaarde voor NO2 strenger is c.q. lager ligt.
37
Reductie van hoge ozonconcentraties in stedelijk gebied is vooral een uitdaging voor het nationale en Europese luchtkwaliteitbeleid.
Ter reductie van de ozonconcentraties moet met name ingezet worden op het verminderen van de uitstoot van ozonvormende gassen via de herziening van de richtlijn Nationale Emissieplafonds en door aanscherping van sectorale wetgeving voor belangrijke bronnen.
Tref een voorziening voor extreme meteorologische jaren, bijvoorbeeld met behulp van de introductie van een meerjarig gemiddelde (bijvoorbeeld 3-jarig).
Monitoring (meten) moet verplicht blijven, maar de moet worden verbeterd door meer specifieke regels met betrekking tot de plaatsing van meetstations.
38
39
