Dari Konsep ke Tindakan: Upaya Kelompok Masyarakat Sipil Mewujudkan Kebijakan Daerah Yang Pro-Rakyat Miskin
i
Katalog Dalam Terbitan (KDT) Dari Konsep ke Tindakan: Upaya Kelompok Masyarakat Sipil Mewujudkan Kebijakan Daerah ProRakyat Miskin ISBN : 978-979-25-2104-7 1. Perencanaan 2. Penganggaran 3. Masyarakat Sipil 4. Pro-poor policy Cetakan Pertama Juli 2008 xvii halaman + 211 halaman Dipersilakan mengutip sebagian atau seluruh isi buku ini, dengan atau tanpa izin penerbit, sepanjang menyebutkan sumbernya secara lengkap Tim Penulis : Diding Sakri Saeful Muluk Ana Westy Adenantera Dwicaksono Editor : Diding Sakri Kontributor: Ari Nurman Umar Alam Nusantara Tata letak & Cover : Tim Inisiatif Penerbit: Perkumpulan INISIATIF Didukung Oleh: National Democratic Institute (NDI) for international affairs
ii
DAFTAR ISI Daftar Isi
hal iii
Daftar Singkatan
hal vi
Kata Pengantar
hal xi
BAGIAN 1 Konsep, Kerangka Tindakan Advokasi, Serta Norma Perencanaan Dan Penganggaran Daerah
hal 1
Bab 1 Prolog : Pemahaman Konseptual Sebagai Pedoman untuk Kerja Advokasi
hal 2
Bab 2 Faktor ‘historis’ Proses Perencanaan dan Penganggaran di Kabupaten Bandung
hal 59
Bab 3 Kerangka Regulasi Sebagai Pedoman Tindakan Kolektif Pemerintahan dan Rakyat
hal 75
BAGIAN 2 Partisipasi Kelompok Masyarakat Sipil Dalam Perencanaan Dan Penganggaran : Komponen Penting (Tetapi Tidak Cukup) Untuk Mewujudkan Anggaran Yang Pro-Rakyat Miskin
Hal 88
iii
Bab 4 hal 89 Tindakan Strategis, Pencapaian dan Kendala yang Dihadapi Kelompok Masyarakat Sipil dalam Mewujudkan Musrenbang yang Pro-Rakyat Miskin Bab 5 hal 134 Tindakan Strategis, Pencapaian dan Kendala yang Dihadapi Kelompok Masyarakat Sipil dalam Mewujudkan Penganggaran yang Pro-Rakyat Miskin Bab 6 hal 161 Tindakan Strategis, Pencapaian dan Kendala yang Dihadapi Kelompok Masyarakat Sipil dalam Mewujudkan Realisasi Belanja Anggaran yang Transparan dan Akuntabel BAGIAN 3 Epilog: Kesimpulan Dan Rekomendasi
hal 196
Bab 7 hal 197 Kontribusi Partisipasi Kelompok Masyarakat Sipil terhadap Upaya Mewujudkan Kebijakan Pro-Rakyat Miskin Bab 8 hal 200 Keterbatasan Partisipasi Kelompok Masyarakat Sipil Terhadap Upaya Mewujudkan Kebijakan Pro-Rakyat Miskin dan Jalan Keluarnya Daftar Literatur Tentang Para Penulis/Kontributor
iv
hal 204
DAFTAR SINGKATAN ADD APBD APBN ATK Banwasda Bappeda BBR BIGS BKKBN
: : : : : : : : :
BPD
:
BPK BPS CARE CSO CO DI/TII Dinkes Dinsos Dinas PU Dll DPA DPR DPRD Ekosob FGD FDA FKB FKGHS FM2S FOKSUI
: : : : : : : : : : : : : : : : : : : :
Alokasi Dana Desa Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Aggaran Pendapatan dan Belanja Nasional Alat Tulis Kantor Badan Pengawas Daerah Badan Perencanaan Pembangunan Daerah Bahan Baku Rumah Bandung Institute for Governance Studies Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional Badan Perwakilan Desa, sekarang Badan Permusyawaratan Desa Badan Pemeriksa Keuangan Bada Pusat Statistik Caraka Reka Civil Society Organization Community Organizer Daarul Islam/Tentara Islam Indonesia Dinas Kesehatan Dinas Sosial Dinas Pekerjaan Umum Dan Lain-Lain Dokumen Pelaksanaan Anggaran Dewan Perwakilan Rakyat Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Ekonomi, Sosial dan Budaya Focus Group Discussion Forum Diskusi Anggaran Fraksi Kebangkitan Bangsa Forum Komunikasi Guru Honorer Sekolah Forum Masyarakat Majalaya Sejahtera Forum Komunikasi dan Silaturahmi Umat Islam v
FITRA GNP HAM IDT IDEA IPM ISI JRKI Juklak Juknis KKN Kabag Kabid Kades KB KDRT KIP K3L KPL KMS KU-APBD KUBE KNPI Litbang LPMD LP3U LSM MDGs Monev MPKT MTEF vi
: Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran : Gross National Product : Hak Asasi Manusia : International Development Target : Institute for Development and Economic Analysis : Indeks Pembangunan Manusia : Ikatan Sosiolog Indonesia : Jaringan Radio Komunitas Indonesia : Petunjuk Pelaksanaan : Petunjuk Teknis : Korupsi Kolusi Nepotisme : Kepala Bagian : Kepala Bidang : Kepala Desa : Keluarga Berencana : Kekerasan Dalam Rumah Tangga : Keterbukaan Informasi Publik : Koalisi Komunitas Korban Lingkungan : Komunitas Peduli Lingkungan : Kelompok Masyarakat Sipil : Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daetah : Kelompok Usaha Bersama : Komite Nasional Pemuda Indonesia : Penelitian dan Pengembangan : Lembaga Permusyawaratan Masyarakat Desa : Lembaga Pengembangan dan Pemberdayaan Potensi Umat : Lembaga Swadaya Masyarakat : Millenium Development Goals : Monitoring dan Evaluasi : Musyawarah Perencanaan Kegiatan Tahunan : Medium Term Expenditure Framework
Musrenbang Musrenbangdes
: Musyawarah Perencanaan dan Pembangunan : Musyawarah Perencanaan dan Pembangunan Desa Musrenbangcam : Musyawarah Perencanaan dan Pembangunan Kecamatan Musrenbangkab : Musyawarah Perencanaan dan Pembangunan Kabupaten NDI : National Democratic Institute PAD : Pendapatan Asli Daerah PAK : Perubahan Anggaran Keuangan Parpol : Partai Politik PBB : Pajak Bumi dan Bangunan PBET : Participatory Budgeting and Expenditure Tracking P5D : Pedoman Penyusunan Perencanaan dan Pengendalian Pembangunan di Daerah Pemkab : Pemerintah Kabupaten Perbup : Peraturan Bupati Perda TPA : Peraturan Daerah tentang Transparansi, Partisipasi & Akuntabilitas Permendagri : Peraturan Menteri Dalam Negeri PKB : Partai Kebangkitan Bangsa PKK : Pendidikan Kesejahteraan Keluarga PKL : Pedagang Kakilima PNPM : Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat PNS : Pegawai Negeri Sipil Pokja : Kelompok Kerja POKSIMAS : Kelompok Partisipasi Masyarakat PP : Peraturan Pemerintah PPA : Participatory Poverty Appraissal PPAS : Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara PKBM : Pusat Kegiatan Belajar Masyarakat P2TPD : Prakarsa Pembaharuan Tata Pemerintahan Daerah
vii
P3MD P3ML P2KP PRA PSDK Puskesmas Pustu PWNU RAB Rakom Rakorbang Raperda RDTRK RKA-SKPD RKPD RPJMDes RPJMD RPJPD RSUD RT RW RTRW Satpol PP SBD SDM SEB Sekdes SK viii
: Perencanaan Partisipatif Pembangunan Masyarakat Desa : Pusat Pengembangan dan Pemberdayaan Masyarakat Lokal : Program Pengembangan Kawasan Perkotaan : Participatory Rural Appraisal : Pusat Sumberdaya Komunitas : Pusat Kesehatan Masyarakat : Puskesmas Pembantu : Pengurus Wilayah Nahdlatul Ulama : Rencana Anggaran Biaya : Radio Komunitas : Rapat Koordinasi Pembangunan : Rancangan Peraturan Daerah : Rencana Detil Tata Ruang Kota : Rencana Kerja Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah : Rencana Kerja Pemerintah Daerah : Rencana Pembangunan Jangka Menengah Desa : Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah : Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah : Rumah Sakit Umum Daerah : Rukun Tetangga : Rukun Warga : Rencana Tata Ruang Wilayah : Satuan Polisi Pamong Praja : Sekretariat Bina Desa : Sumber Daya Manusia : Surat Edaran Bersama : Sekretaris Desa : Surat Keputusan
SKPD SLTA SLTP SMA SPKD SRTPK SPM TA TAPD TOP ToR UDKP UKL/UPL UU WB WP
: Satuan Kerja Perangkat Daerah atau sering disebut Dinas : Sekolah Lanjutan Tingkat Atas : Sekolah Lanjutan Tingkat Pertama : Sekolah Menengah Atas : Strategi Penanggulangan Kemiskinan Daerah : Strategi dan Rencana Tindak Penanggulangan Kemiskinan : Standar Pelayanan Minimum : Tahun Anggaran : Tim Anggaran Pemerintah Daerah : Technology of Participation : Term of Reference : Unit Daerah Kerja Pembangunan : Unit Kerja Lapangan/Unit Pelaksana Lapangan : Undang-Undang : World Bank : Wilayah Pembangunan
ix
KATA PENGANTAR Buku ini merupakan sebuah analisis-reflektif atas pengalaman kami, Perkumpulan INISIATIF bersama dengan stakeholders lain yang tergabung dalam Forum Diskusi Anggaran (FDA), yang merupakan sebuah Kelompok Masyarakat Sipil (KMS) di Kabupaten Bandung, dalam menjalankan program Participatory Budgeting and Expenditure Tracking (PBET) di Kabupaten Bandung, Provinsi Jawa Barat. Program PBET didukung oleh National Democratic Institute (NDI), telah berlangsung sejak pertengahan tahun 2006 hingga awal 2008. Dalam rentang waktu hampir dua tahun itu, secara total ada ratusan kegiatan dilakukan, baik rutin maupun insidental, melibatkan secara aktif ratusan aktivis dari KMS, anggota DPRD, birokrasi, baik lelaki maupun perempuan, dengan disertai liputan dari berbagai media cetak lokal dan radio komunitas. Berbagai kegiatan tersebut diorientasikan kepada upaya mewujudkan kebijakan yang prorakyat miskin. Dari sekian banyak kegiatan yang telah dilakukan, tentu saja ada banyak makna dan hikmah yang dapat menjadi pelajaran penting. Bagi kami keseluruhan hikmah itu diletakan secara proporsional berdasarkan konsep yang telah dipahami sejak awal kami melaksanakan program ini. Dalam hal ini, program PBET merupakan salah satu kegiatan yang mencoba menjadi praksis x
penyusunan kebijakan yang pro-rakyat miskin. Oleh karena itu, buku ini diberi judul: “Dari Konsep ke Tindakan: Upaya Kelompok Masyarakat Sipil Mewujudkan Kebijakan Daerah Pro-Rakyat Miskin”.
Buku ini dimulai dengan bab 1, Prolog: Pemahaman Konseptual Sebagai Pedoman untuk Kerja Advokasi. Adalah bagian yang mencoba menyajikan landasan konseptual mengenai perencanaan, civil society (masyarakat sipil), dan kebijakan pro-rakyat miskin (pro-poor policy).
Konsep-konsep ini
melingkupi
keseluruhan
merupakan aktivitas
konsep
program
pokok PBET
yang dalam
mempromosikan perencanaan dan penganggaran yang partisipatif, transparan,
akuntabel,
dan
pro-rakyat
miskin.
Pada
setiap
pembahasan konseptual, disajikan genealogy, ragam perspektif, dan kontroversi antar perspektif. Pada bagian akhir dari prolog, kami sintesiskan ragam pandangan tersebut, menjadi konsep operasional yang merupakan pedoman bagi kami dalam melakukan kerja advokasi. Selepas elaborasi konseptual dan sintesisnya dinyatakan dalam bagian prolog, tulisan dilanjutkan pada bab 2: Konteks „sejarah‟ Advokasi Perencanaan dan Penganggaran di Kabupaten Bandung sebelum program PBET ini dimulai. Bagian ini penting untuk menunjukkan bahwa berbagai upaya yang dilakukan hendaklah xi
dilihat dari sisi kait mengait antara upaya sebelumnya dengan upaya selanjutnya. Lebih penting lagi, agar memberikan pesan kepada pelaku advokasi bahwa mustahil sebuah upaya perbaikan sistem dilakukan secara instan, satu kali tepuk. Oleh karena itu dibutuhkan konsistensi dari para pelaku. Termasuk paska PBET ini berakhir.
Pada bab 3, yang merupakan lanjutan dari bab 2, dielaborasi mengenai Kerangka Regulasi Sebagai Pedoman untuk Tindakan Kolektif Pemerintahan dan Rakyat. Yaitu analisis mengenai regulasi yang telah dihasilkan dari proses advokasi maupun program
pembaruan
tata
pemerintahan
yang
pernah
ada
sebelumnya. Kerangka regulasi yang utama adalah Perda 6/2004 tentang Transparansi dan Partisipasi dalam
Penyelenggaraan
Pemerintahan Kabupaten Bandung, yang dihasilkan dari Project World Bank yaitu ILGR (Initiatives for Local Governance Reform). Perda
8/2005
tentang
Tatacara
Penyusunan
Perencanaan
Pembangunan Daerah dan Perda 2/2007 tentang Pokok-Pokok Pengelolaan Keuangan Daerah yang juga pernah diadvokasikan oleh INISIATIF terhadap DPRD. Pada bagian ini dijelaskan gagasangagasan
inovatif
implementasi
yang
telah
perencanaan
menjadi
dan
klausul
penganggaran
pokok
bagi
partisipatif,
transparan, dan akuntabel yang pro-rakyat miskin. Gagasangagasan inovatif itu antara lain: keterbukaan informasi publik, fungsi xii
pembangunan prioritas, pagu indikatif desa dan SKPD, delegasi musrenbang, pembahasan anggaran melibatkan delegasi Musrenbang, dan konsultasi publik pembahasan anggaran. Bab 3 ini pada dasarnya merupakan pernyataan dari pandangan INISIATIF yang sekaligus menjadi falsafah dalam melakukan advokasi kebijakan. Yaitu bahwa: “kerangka regulasi adalah merupakan pedoman bagi tindakan kolektif masyarakat dan pemerintahan, oleh karena itu inovasi dan solusi atas persoalan publik perlu untuk dikerangkai dan dilestarikan dalam bentuk regulasi’. Bab 1 sampai dengan bab 3 dirangkum dalam satu judul besar yaitu bagian pertama: Konsep, Kerangka Tindakan Advokasi, dan Norma Perencanaan dan Penganggaran Daerah. Sesuai dengan judulnya, maka isi ketiga bab tersebut nampak ‘indah’ terutama jika dibandingkan dengan bagian kedua dari buku ini yang berjudul “Partisipasi Kelompok Masyarakat Sipil dalam Perencanaan dan Penganggaran: Komponen Penting (tetapi tidak cukup) Untuk Mewujudkan Anggaran yang Pro-Rakyat Miskin”. Bagian kedua dari buku ini, yang terdiri dari bab 4 sampai dengan bab 6, berisi kisah
‘indah’
pencapaian
atau
sumbangsih
mewujudkan anggaran yang pro-rakyat
KMS
dalam
miskin, sekaligus juga
kisah ‘buram’ mengenai hambatan-hambatan dan limitasi dari berbagai upaya yang telah ditempuh. xiii
Bagian kedua dimulai dengan bab 4: Tindakan Strategis, Pencapaian dan Kendala yang Dihadapi Kelompok Masyarakat Sipil dalam Mewujudkan Musrenbang yang Pro-Rakyat Miskin. Ada beberapa tindakan strategis yang dilakukan oleh KMS yaitu: (1) advokasi penetapan fungsi prioritas pembangunan; (2) inovasi pagu anggaran kecamatan dan SKPD; (3) penggunaan instrumen prioritisasi usulan kegiatan kecamatan; (4) KMS berperan menjadi fasilitator yang kompeten dan berpihak; (5) fasilitator memilih delegasi yang representatif dan amanah; dan (6) fasilitator melakukan
pendampingan
kelompok
miskin
untuk
memperjuangkan kepentingannya. Berikutnya adalah bab 5: Tindakan Strategis, Pencapaian dan Kendala yang Dihadapi Kelompok Masyarakat Sipil dalam Memastikan Alokasi Anggaran yang Pro-Rakyat Miskin. Paska perencanaan tentu saja adalah proses penganggaran. Pada fase ini KMS dituntut untuk memiliki strategi dan tindakan yang berbeda dengan fase penganggaran. Dalam bab ini dijelaskan mengenai beberapa tindakan strategis dalam mengadvokasi alokasi anggaran yaitu: (1) menyusun argumen dasar advokasi anggaran; (2) analisis potensi realokasi anggaran; dan (3) merumuskan rencana alokasi baru yang pro-rakyat miskin beserta upaya advokasinya.
xiv
Bagian kedua ini ditutup dengan bab 6 yaitu: Tindakan Strategis, Pencapaian dan Kendala yang Dihadapi Kelompok Masyarakat Sipil dalam Mengawal Implementasi Belanja Anggaran yang Transparan dan Akuntabel. Idealnya pada fase pengawalan ini, KMS mengawal realisasi dari usulan-usulan kegiatan yang telah disampaikan pada tahap Musrenbang dan pembahasan APBD. Namun demikian, pengalaman program PBET yang hanya satu siklus anggaran, tidak memungkinkan proses ini terjadi1. Oleh karena itu, KMS perlu melakukan tindakan yang tepat dalam kasus pengawalan ini, yaitu: (1) pemilihan unit pengawasan; (2) pelaku pengawasan; (3) instrumen pengawasan; dan (4) tindak lanjut hasil pengawasan.
Penerapan tindakan strategis yang dijelaskan pada bab 4-6 perlu untuk ditegaskan pencapaian maupun kegagalannya. Hanya dengan ketegasan ini maka kita dapat memberi makna yang tepat bagi tindakan-tindakan yang telah kita lakukan dan dapat belajar untuk perbaikan di masa depan. Ukuran apa yang dipakai, mengapa suatu tindakan gagal, dan mengapa yang lainnya berhasil, dibahas pada bagian ketiga atau bagian akhir dari buku ini.
Pengawasan belanja anggaran yang alokasinya berasal dari usulan warga dan KMS dapat dilakukan pada tahun belanjaanggaran 2008, karena waktu itu KMS mengawal dan mengusulkan alokasi anggaran pada Musrenbang tahun 2007 untuk APBD 2008. 1
xv
Bagian terakhir dari buku ini diberi judul Epilog: Kesimpulan dan Rekomendasi. Bab 7 berbicara mengenai Kontribusi Partisipasi Kelompok
Masyarakat
Sipil
terhadap
Upaya
Mewujudkan
Kebijakan Pro-Rakyat Miskin. Sesuai dengan judulnya bab ini menyimpulkan mengenai perubahan-perubahan yang berhasil diwujudkan
oleh
KMS
melalui
tindakan
strategis
yang
dilakukannya. Keberhasilannya diukur dari kemampuan tindakan tersebut mengubah substansi, proses, konteks, dan kapasitas rakyat miskin itu sendiri.
Bab terakhir adalah bab 8 Keterbatasan Partisipasi Kelompok Masyarakat Sipil Terhadap Upaya Mewujudkan Kebijakan ProRakyat Miskin dan Jalan Keluarnya. Sesuai dengan judulnya, bab ini menunjukkan keterbatasan dari upaya KMS dalam mengubah konteks, proses, substansi, dan kapasitas rakyat miskin. Akhirnya buku ditutup dengan rekomendasi jalan keluar dari keterbatasan partisipasi KMS.
Demikianlah buku ini disusun, sebagai suatu upaya merekam dan merefleksikan pengalaman lapangan yang sejak awal dipandu oleh pengetahuan, semangat, dan norma urusan publik. Syukur-syukur jika seandainya tulisan dalam buku ini dapat menjadi sumbangsih dari Perkumpulan INISIATIF terhadap laju dan kecenderungan
xvi
upaya mewujudkan pro-poor policy yang sedang menguat dalam beberapa tahun terakhir ini.
Akhirnya pengantar ini ditutup dengan ucapan terima kasih kepada semua pihak yang telah menjadi kawan bersama dalam mendorong perubahan dalam arena kebijakan publik sehingga lebih pro-rakyat miskin. Di antara semua pihak itu, dapat disebutkan beberapa di antaranya yaitu para Aktivis Forum Diskusi Anggaran (FDA), para champions agen perubahan di tubuh birokrasi dan DPRD Kabupaten Bandung, FPPM dan kawan-kawan TANGO pelaksana PBET di 13 Kabupaten,
Ikhsan
dan
kawan-kawan
pengelola
program
PBET/NDI, Erman dan kawan-kawan di ILGR, dan semua pihak yang pernah berinteraksi langsung maupun tidak langsung dengan INISIATIF dalam mempromosikan kebijakan daerah yang prorakyat miskin.
Bandung, Juli 2008
Perkumpulan INISIATIF
xvii
BAGIAN PERTAMA Konsep, Kerangka Tindakan Advokasi, serta Norma Perencanaan dan Penganggaran Daerah
1
Bab 1 Prolog : Pemahaman Konseptual Sebagai Pedoman Untuk Kerja Advokasi Pada bab 1 akan diuraikan perdebatan konseptual yang kemudian disintesiskan menjadi pemahaman dan pada akhirnya menjadi pedoman untuk menentukan sikap dan tindakan INISIATIF sebagai pelaku advokasi. Perdebatan konseptualnya meliputi pembahasan mengenai perencanaan, civil society (masyarakat sipil), dan kebijakan yang pro-rakyat miskin (pro-poor policy)1. Pada masing-masing pembahasan, diuraikan mengenai riwayat dari kemunculan konsep tersebut, kemudian berbagai perspektif yang muncul atasnya. Dalam bab 1 ini, penganggaran tidak dibahas secara khusus karena diposisikan sebagai kontinum dari konsep perencanaan. Artinya, paradigma proses penganggaran akan mengikuti paradigma proses perencanaan. Jika suatu rezim pemerintahan menggunakan paradigma perencanaan yang menekankan peran Negara (paradigmaa reformasi sosial), maka penganggaran pun akan konsisten dalam paradigma ini, demikian pula untuk paradigma lainnya. 1
2
Setelah pembahasan yang melebar, maka pada bagian akhir dari bab ini, kami menyajikan sintesis yang bisa disebut sebagai konsep operasional
sebagai
pedoman
bagi
INISIATIF
ketika
mempromosikan perencanaan dan penganggaran yang pro-rakyat miskin.
1.1 Perencanaan: Riwayat Tradisi dan Pendekatan Terkini Pemahaman mengenai tradisi dan pendekatan terkini dalam perencanaan berperan penting bagi kita sebagai para pelaku advokasi
perencanaan
dan
penganggaran.
Mengenai
tradisi
perencanaan, John Friedmann membagi tradisi perencanaan dalam empat
tradisi
yaitu:
perencanaan
sebagai
reformasi
sosial;
perencanaan sebagai analisis kebijakan; perencanaan sebagai pembelajaran sosial; dan perencanaan sebagai mobilisasi sosial. Keempat tradisi ini berbeda dalam memandang peran masyarakat dalam perencanaan. Perencanaan sebagai Reformasi Sosial Tradisi ini merupakan yang terawal dan terbesar dalam sejarah perencanaan. Ia terutama berkembang pada paruh kedua abad IX. Berawal dari revolusi Prancis, tradisi ini kemudian berlanjut kepada karya beberapa ahli sosiologi dan ekonomi politik besar abad ini, seperti Max Weber, Karl Mannheim, Rexford G. Tugwell, dan lebih kontemporer adalah adalah, Charles Lindblom, Amitai Etzioni, dan 3
Harvey S. Perloff. Mereka menulis dalam upaya mencari tempat yang tepat bagi perencanaan di tengah masyarakat, mengekplorasi bagian
untuk
menginstitusionalisasikan
perencanaan,
mengembangkan model rasionalitas sosial, dan mempelajari beragam kontrol sosial terhadap Negara dalam hal penyimpangan rencana. Reformasi sosial menempatkan perencanaan dalam aparat Negara. Perhatian utamanya adalah kepada upaya menemukan cara paling efektif bagi Negara dalam membuat rencana. Disini, perencana adalah teknokrat yang mendengarkan pandangan masyarakat tetapi tidak harus memperhatikannya. Reformasi sosial mempunyai ide dasar bahwa masyarakat ilmiah akan dapat memandu dunia dalam jalur yang pasti menuju kemajuan sosial. Oleh karenanya ia diwarnai tradisi pemikiran positivistik daripada menekankan
keterlibatan
aktor
sosial
dalam
setiap
proses
perencanaan. Tradisi ini mencoba memandu masyarakat dari atas, sebab masyarakat biasa tidak cukup tahu untuk terlibat dalam perencanaan. Perencanaan sebagai Analisis Kebijakan Analisis kebijakan merupakan tradisi yang lebih mutakhir. Muncul kurang lebih dalam masa antara Krisis Malaise 1930-an sampai pasca Perang Dunia Kedua. Ia muncul dan berkembang dari arena ilmu manajemen, administrasi publik, kebangkitan kembali ekonomi neoklasik, dan 4
teknologi informasi yang disebut sibernetika. Para praktisinya meyakini bahwa solusi yang tepat akan muncul dari analisis data yang ilmiah. Pendekatan ini seringkali disebut juga sebagai analisis sistem. Ilmu ini berakar dari teori keputusannya Herbert Simon. Pengaruh lainnya datang dari Rand Corporation di Santa Monica California, yang klien utamanya waktu itu adalah United State Air Force (USAF). Tujuan utama analisis kebijakan adalah penyajian pilihan kebijakan kepada pembuat keputusan dan menjelaskan konsekuensi dari setiap pilihan. Para perencana adalah analis yang merupakan teknisi yang melayani pusat kekuasaan yang ada. Ia tidak bertendensi untuk melakukan perubahan relasi kekuasaan. Serupa dengan tradisi pertama, dalam tradisi ini masyarakat adalah objek rekayasa oleh negara. Perencanaan sebagai Pembelajaran Sosial Sama dengan tradisi kedua, pembelajaran sosial juga lahir lebih baru daripada tradisi reformasi sosial dan mobilisasi sosial. Tetapi dalam beberapa hal pembelajaran sosial berbeda dengan tradisi lainnya. Pembelajaran sosial lebih merupakan epsitemologi atau teori tentang ilmu pengetahuan. Ia berawal dari kritik terhadap hakikat ilmu pengetahuan. Bagi tradisi ini, pengetahuan bukan merupakan building block untuk rekonstruksi sosial sebagaimana diyakini oleh dua tradisi terdahulu. Bagi tradisi pembelajaran sosial, pengetahuan diperoleh lewat pengalaman dan disempurnakan 5
lewat praktik. Retorikanya adalah learning by doing. Tokoh utamanya adalah John Dewey, advokat dalam hal learning by doing. Ia mengkonsepkan bahwa kebijakan sosial merupakan eksperimen semi ilmiah dan demokrasi merupakan bentuk politik ilmiah. Ide Dewey diterima dengan dua cara. Secara konservatif diadaptasi oleh para teoretisi pengembangan organisasi, yang mengaplikasikannya ke dalam pengendalian korporasi. Tokohnya adalah Kurt Lewin, Chrys Argyris, Donald Schon, dan Warren Bennis. Kedua, adalah secara revolusioner yang ditumbuhkan di China oleh Mao Tse Tung. Pengaruh Dewey dalam hal ini ada secara tidak langsung. Disini Mao menempatkan perspektif pembelajaran sosial sebagai perluasan dari tradisi mobilisasi sosial (tradisi keempat dalam perencanaan). Ide utama paradigma ini adalah ekstensifikasi nilainilai kelas elit. Dalam instrumennya tradisi ini menekankan adanya proses dialogis, relasi non hirarkis, komitmen untuk melakukan eksperimentasi
sosial,
toleransi
terhadap
perbedaan,
dan
mengutamakan transaksi sosial. Perencanaan sebagai Mobilisasi Sosial Kontras terhadap reformasi sosial adalah mobilisasi sosial, sebuah tradisi perlawanan yang berkembang dari interaksi kaum utopian, anarkis, dan Marxis. Bermula dari kritik sosial terhadap tatanan kapitalisme industri. Keberatannya adalah masalah emansipasi sosial. 6
Kalau
kaum
reformasi
sosial
berbicara
atas
nama
kewenangan negara dan pencerahan bagi kaum elit, maka perencana radikal langsung berbicara kepada kaum buruh, wanita, dan kaum tertindas.
Perbedaan Peran Masyarakat dalam Masing-Masing Tradisi Perencanaan Berdasarkan uraian diatas, nampak bahwa masing-masing tradisi memberikan peran yang berbeda kepada masyarakat dalam perencanaan. Secara singkat, perbedaan masing-masing tradisi tersebut disarikan dalam Tabel 1. Tabel 1 Pandangan Tradisi Perencanaan Terhadap Peran Masyarakat Dalam Perencanaan Tradisi Reformasi Sosial
Tradisi Analisis Kebijakan
Tradisi Pembelajaran Sosial
Tradisi Mobilisasi Sosial
-Planner sebagai teknokrat, yang mendengarkan pandangan masyarakat tetapi tidak berarti harus memperhatikan nya -Reformasi sosial akan berpikir
-Masyarakat ilmiah akan memandu dunia dalam jalur pasti menuju kemajuan sosial -Perencanaan ada dalam aparat Negara. -Masyarakat
-Nilai-nilai kelas elit diupayakan mengalami ekstensifikasi -Tradisi ini menekankan adanya proses dialogis, relasi non hirarkis, komitmen
-Merupakan tradisi besar perlawanan Mempertanyaka n kedudukan bagi mereka yang tidak memiliki power dalam masyarakat untuk berteori
7
secara positivistik daripada menekankan proses keterlibatan aktor sosial dalam setiap proses
adalah objek kepada rekayasa oleh Negara
untuk bereksperimen, toleran thd perbedaaan, dan pencarian ruang transaksi sosial yang tepat
dan praktik transformasi sosial -Mereka harus mencari cara untuk meningkatkan harkat masyarakat sehingga terjadi nilai-nilai emansipatoris
Jika John Friedmann merunut keempat tradisi perencanaan secara genealogis
dan
mengelompokkannya
menjadi
empat
tradisi
paradigmatik, maka Patsey Healey mengelompokkan perencanaan secara
lebih
pengembangan
sederhana, konsensus
yaitu
perencanaan
sebagai
proses
dan
perencanaan
sebagai
proses
teknokratis. Perencanaan sebagai Proses Pengembangan Konsensus dan Perencanaan sebagai Proses Teknokratis Dalam dunia publik (publik realm) sebagai wilayah tindak kolektif, kita pada dasarnya bersama-sama, bukan sebagai individu atau grup yang terpisah (Healey; 1997: 67). Individu dan kelompok mempunyai keterlekatan pada dunia publik sebagai wilayah tindak kolektif. Dengan keterlekatan ini berarti bahwa tindakan setiap individu atau kelompok mempunyai dampak terhadap individu atau kelompok lainnya (Healey; 1997: 31). Dalam kenyataannya, 8
individu terkelompokkan dalam kelompok-kelompok kepentingan tertentu. Kepentingan ini tidak selalu identik bahkan sering bertentangan. Paradoks inilah yang mendasari adanya konflik dalam dunia publik. Konflik tersebut tidak hanya dalam dataran kepentingan material, seperti nilai lahan atau kemacetan lalu lintas, melainkan sampai pula pada dataran kekhawatiran terhadap cara hidup kita sekarang dan sistem pemahaman yang kita anut saat ini (Healey; 1997: 31).
Dalam perspektif yang menyajikan adanya konflik dalam dunia publik ini, perencanaan dapat diartikan sebagai sebuah upaya untuk mengatasi konflik. Ada dua ide dasar yang dikembangkan dalam
perencanaan
menempatkan
untuk
perencanaan
mengatasi sebagai
konflik. proses
Ide
pertama
interaktif
yang
dilakukan dalam sebuah konteks sosial tertentu (Healey; 1997: 65); dan ide kedua yang menempatkan perencanaan sebagai proses teknis murni, meliputi desain, analisis, dan manajemen (Healey; 1997: 65).
Perencanaan pembangunan yang berujung pada penentuan alokasi anggaran belanja pembangunan, pembiayaan, dan pendapatan, merupakan sebuah kasus dalam perencanaan publik. Dalam kasus ini, pemerintah daerah melalui Badan Perencanaan Daerah beserta Bagian Keuangan Daerah, seringkali menempatkannya sebagai 9
proses teknis murni yang dilakukan dalam bentuk penyusunan dokumen Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang akhirnya bersama dengan DPRD dituangkan ke dalam dokumen APBD (Anggaran
Pendapatan
dan
Belanja
Daerah).
Persoalannya
kemudian adalah, banyak sekali perubahan sosial dan ekonomi yang dinegosiasikan dan melanggar kerangka kerja dan aturan dalam rencana tersebut (Healey; 1997: 32), sehingga konflik yang ingin diatasi malah makin tinggi.
Dengan kegagalan ini, maka dikembangkan proses perencanaan yang interaktif dalam konteks sosial tertentu. Proses ini disebut perencanaan pengembangan konsensus (Healey; 1997: 33). Proses pengembangan konsensus ini dilakukan dalam gaya dialogis yang terbuka,
diawali
oleh
mobilisasi
pemahaman,
pengetahuan,
argumen, dan ide, dalam suasana tanpa dominasi kultural. Dengan gaya ini maka proses saling menghormati dan membangun konsensus dapat dilakukan (Healey; 1997: 65). Menurut Healey (1997), proses pengembangan konsensus inilah yang menjadi ide baru dalam teori perencanaan. Ruang Transaksi Sosial dalam Perencanaan Tradisi Baru Paradigma perencanaan sebagai proses pengembangan konsensus sebagai awal tindak kolektif yang diungkapkan Healey (1997) mempertegas ide Friedmann (1973) tentang perencanaan transaktif. 10
Yaitu perencanaan yang tidak sekedar sebuah pembuatan rencana, tetapi lebih berarti sebagai proses belajar bersama. Perencanaan tidak memberikan tekanan pada dokumen (blue print) tetapi pada dialog dan hasilnya. Ini bisa disebut sebagai tradisi baru dalam perencanaan.
Kemudian
tentang
„tempat
terjadinya
proses
transaktif‟, keduanya mempunyai pendapat yang juga saling menguatkan. Menurut Healey (1997), proses pembuatan kebijakan publik, termasuk di dalamnya proses perencanaan pembangunan, harus direkonseptualisasi sebagai proses komunikasi intersubjektif, dalam sebuah ruang publik. Di dalamnya terjadi proses saling belajar yang dinamis. Adapun Friedmann (1987), menyebutnya sebagai ruang transaksi sosial. Jadi ruang transaksi sosial yang dimaksud adalah tempat terjadinya proses mobilisasi pemahaman, pengetahuan, argumen, dan ide menuju terbangunnya sebuah konsensus, sebagai awal tindak kolektif penyelesaian persoalan publik.
Prasyarat adanya ruang transaksi sosial yang memungkinkan terjadinya perencanaan sebagai proses pengembangan konsensus, ternyata terpenuhi dan sangat relevan dengan konsep civil society. Oleh karena itu, pada bagian berikut ini akan dibahas mengenai riwayat dan berbagai perspektif yang berbeda mengenai konsep civil society.
11
1.2 Civil Society sebagai Basis Bagi Perencanaan Pengembangan Konsensus Civil society bukan lah istilah dan konsep baru. Namun demikian, ditinjau pada masa kini, konsep ini memiliki relevansi yang kuat dengan paradigma perencanaan pengembangan konsensus.
Marcus Tullius Cicero (106-43 SM) menempatkan civil society dalam wilayah ide, tepatnya dalam filsafat politiknya. Waktu itu ia menggunakan istilah societies civilis yang didefinisikan sebagai sebagai sebuah komunitas yang mendominasi komunitas lainnya. Istilah
ini
menekankan
pada
konsep
negara
kota
yang
menggambarkan kerajaan, kota, dan bentuk korporasi lainnya sebagai suatu kesatuan yang terorganisir. Melihat dipertukarkannya istilah-istilah societies civilis, civil society dengan etat, state, nampaknya Cicero tidak masuk kepada pertentangan konsep antara negara dengan masyarakat. Dua pemikir dari generasi lebih kini yang menempatkan civil society di wilayah ide, diantaranya adalah Michael Leifer (1995) yang mengatakan bahwa civil society adalah konsep yang hanya ada dalam tataran politik ideal. Baginya civil society bukanlah merupakan model politik praktis yang cocok dan berlaku di masyarakat manapun dan kapanpun. Selain itu ada juga Adam Ferguson (1767) berpandangan bahwa civil society adalah „visi etis dalam kehidupan bermasyarakat‟ untuk melihat perubahan sosial yang diakibatkan oleh revolusi industri dan berkembangnya 12
kapitalisme. Ekonomi pasar telah menggusur tanggung jawab sosial seraya mengejar pemuasan kepentingan pribadi. Oleh karenanya civil society mencoba mengembalikan
semangat publik dan
solidaritas sosial seraya menangkal munculnya kembali despotisme.
Pada masa berikutnya, Thomas Hobbes (1588-1679) dan John Locke (1632-1704) menggunakan istilah itu sebagai suatu tahapan evolusioner dari masyarakat alamiah (natural society), dimana civil society dianggap sama dengan negara yang berfungsi sebagai pelindung kebebasan hak warga Negara, karena manusia terlibat konflik terus menerus (homo homini lupus). Dalam tataran relasi antara Negara dengan masyarakat, keduanya berbeda pandangan2. Bagi Hobbes Negara harus mempunyai kekuatan mutlak untuk melakukan kontrol atas warga Negara. Sedangkan Locke menolak pandangan itu, karena warga Negara memiliki hak untuk menolak kekuasaan Negara, jika Negara tidak menjamin kebebasan dan tidak melindungi hak warga Negara.
Thomas Paine (1737-1805) mendefinisikan civil society sebagai kelompok masyarakat yang memiliki posisi secara diametral dengan Negara, bahkan dianggapnya sebagai antitesis Negara.
Menurut Billah, pergeseran makna dari konsep civil society menunjukkan perubahan sikap teoretis terhadap hubungan antara ekonomi, masyarakat, dan negara. 2
13
Paine juga memandang civil society sebagai ruang dimana warga dapat mengembangkan kepribadian dan memberikan peluang pemuasan kepentingannya secara bebas dan tanpa paksaan.
Alexis de Tocqueville (1805-1859) memandang civil society adalah kekuatan penyeimbang dari kekuatan Negara. Baginya civil society bukan sesuatu yang harus apriori subordinatif atau antitesis terhadap Negara. Ia bersifat otonom dan memiliki kapasitas politik cukup tinggi sehingga memiliki kekuatan penyeimbang (balancing force) untuk menahan kecenderungan intrervensionis Negara. Tidak hanya itu, ia bahkan menjadi sumber legitimasi Negara serta pada saat yang
sama mampu melahirkan
kritik reflektif
untuk
mengurangi frekuensi konflik dalam masyarakat sebagai akibat proses formasi sosial.
G.W.F Hegel (1770-1881) dan Marx (1818-1883) memaknai civil society sebagai lokasi bagi pemenuhan kepentingan-kepentingan individu dan kelompok, terutama kepentingan ekonominya. Jelas, bagi keduanya bahwa civil society terbentuk dengan basis material. Namun demikian keduanya berbeda dalam memandang peran dan posisi Negara. Bagi Hegel civil society adalah subordinat Negara. Asumsinya adalah bahwa civil society tidak dapat dibiarkan tanpa kontrol. Negaralah yang merupakan representasi dari ide universal yang melindungi kepentingan politik warganya dan karenanya 14
memiliki hak penuh melakukan intervensi terhadap civil society3. Bagi Marx, sekalipun tetap mempertahankan pandangannya bersama
Hegel
mengenai
civil
society
(basis
material),
ia
membalikkan pandangan Hegel tentang Negara4. Bagi Marx Negara tidaklah diatas masyarakat, ia merupakan perwujudan dari struktur masyarakat, karena Negara dianggap sebagai pelaksana dari kelas borjuis yang memerintah.
Pada abad XX, konsep civil society mengalami revitalisasi. Beberapa konseptor berikut ini mengemukakan gagasan tambahan terhadap konsep yang telah berkembang sejak sebelum Masehi tersebut.
Han Sung-Joo dengan latar belakang kasus Korea Selatan, mendefinisikan civil society sebagai sebuah kerangka hukum yang melindungi dan menjamin hak-hak dasar individu, perkumpulan sukarela yang terbebas dari Negara, suatu ruang publik yang mampu mengartikulasikan isu-isu politik, gerakan warga yang mampu mengendalikan diri dan independen, yang secara bersamaHal ini setara dengan ide Burke dalam “Reflection on the Revolution in France”, bahwa Negara adalah sebagai persekutuan dalam segala pengetahuan, persekutuan dalam segala kesenian hidup, persekutuan dalam segala kebajikan dan dalam segala kesempurnaan. 4 Di dalam The German Ideology (1845) Marx dan Engels berpendapat bahwa civil society adalah „sumber-sumber yang sebenarnya dan drama dari semua sejarah‟, yaitu penjelasan mengenai peristiwa politik, perubahan legal dan perkembangan kebudayaan yang dilihat di dalam perkembangan struktur dari civil society. 3
15
sama mengakui norma-norma dan budaya yang menjadi identitas dan solidaritas yang terbentuk serta akhirnya akan menghasilkan adanya kelompok inti. Konsep yang dikemukakannya menekankan adanya ruang publik, yang mengandung empat ciri dan prasyarat terbentuknya civil society, yaitu:
Diakui
dan
dilindunginya
hak-hak
individu
dan
kemerdekaan berserikat dan mandiri dari Negara.
Adanya ruang publik yang memberikan kebebasan bagi siapapun dalam mengartikulasikan isu-isu politik.
Terdapatnya
gerakan-gerakan
kemasyarakatan
yang
berdasar pada nilai-nilai budaya tertentu.
Terdapat kelompok inti diantara kelompok pertengahan yang mengakar dalam masyarakat yang menggerakan masyarakat dan melakukan modernisasi sosial ekonomi.
Kim Sunhyuk, juga dengan latar belakang Korea Selatan-nya, mendefinisikan civil society sebagai satuan yang terdiri dari kelompok-kelompok yang secara mandiri menghimpun dirinya dan gerakan-gerakan dalam masyarakat yang relatif otonom dari Negara, yang merupakan satuan dasar dari reproduksi dan masyarakat politik yang mampu melakukan kegiatan politik dalam suatu ruang publik guna menyatakan kepedulian mereka menurut prinsip pluralisme dan pengelolaan yang mandiri. 16
AS Hikam (1999) dengan konteks Indonesia menambahkan bahwa civil
society
secara
transisional
dapat
diartikan
sebagai
pengelompokkan dari anggota-anggota masyarakat sebagai warga Negara mandiri yang dapat dengan bebas dan egaliter bertindak aktif dalam wacana dan praksis mengenai segala hal yang berkaitan dengan masalah kemasyarakatan pada umumnya. Termasuk di dalamnya
adalah
jaringan-jaringan,
pengelompokkan-
pengelompokkan sosial yang mencakup mulai dari rumah tangga, organisasi-organisasi sukarela (termasuk parpol), sampai dengan organisasi-organisasi yang mungkin pada awalnya dibentuk oleh Negara, tetapi melayani kepentingan masyarakat yaitu sebagai perantara Negara di satu pihak dan individu dan masyarakat di pihak lain. Namun demikian civil society harus dibedakan dengan suku, klan, atau jaringan\klientelisme, karena variabel yang utama di dalamnya adalah sifat otonomi (kemandirian), publik dan civic. Hal ini menyiratkan keharusan adanya kebebasan dan keterbukaan untuk berserikat, berkumpul dan mengeluarkan pendapat serta kesempatan yang sama dalam mempertahankan kepentingankepentingan di depan umum.
John A. Hall (1995), memaknai civil society adalah sebuah semangat untuk menentang despotisme, berupa ruang yang dapat menjamin kebebasan eksistensi dan gerak kelompok sosial. Civil society adalah juga keseimbangan kompleks antara konflik dan konsensus, yang 17
berarti
juga
membutuhkan
minimum
konsensus
untuk
terbentuknya eksistensi masyarakat.
Ernest Gellner (1995), civil society adalah kumpulan dari beragam institusi non pemerintah yang cukup mampu mengimbangi negara dan menjaga diri dari didominasi, tanpa mengganggu peran Negara dalam menjaga kedamaian dan menengahi konflik.
Dari genealogy yang telah diuraikan di atas, rupanya dapat disimpulkan bahwa: 1. Ide dasar civil society adalah segala upaya demi pencapaian harkat manusia dan masyarakat, yang dibahasakan berbeda oleh masing-masing pemakna, seperti: a. John Hall (1995): penegakan decency dan penentangan despotisme dalam masyarakat. b. Vaclav Havel: penegakkan sistem sosial dan politik yang berlandas tumpu pada moral yang berakar pada nilai transendental5.
Menarik untuk dikaji lebih jauh tentang landasan tumpu/basis pencapaian harkat dan martabat manusia tersebut. Maksudnya, ada juga yang meyakini bahwa basis pencapaian terbaik adalah ekonomi atau apa yang disebut dengan the realm of needs and necessity, seperti yang dianjurkan Hegel dan Marx. Disinilah terjadinya perbedaan dasar pemahaman tentang civil society antara Havel disatu pihak dengan Hegel, Marx, dan para pengikutnya di pihak lain. 5
18
2. Ide
dasar
tersebut
diupayakan
dengan
tiga
strategi
pencapaiannya: a. penentangan terhadap dominasi Negara (civil society vis-à-vis state). b. penerimaan terhadap dominasi Negara. c. tidak apriori terhadap pertentangan antar keduanya, sepanjang ide utamanya terjaga. 3. Srategi utama dalam pencapaian ide dasar civil society adalah penciptaan ruang publik (publik sphere) sebagai moda terjadinya transaksi sosial. Hal ini dibahasakan berbeda oleh masing-masing pemakna, misalnya: a. Thomas Paine (1737-1805): ruang dimana warga dapat mengembangkan kepribadian. b. G.W.F Hegel (1770-1881) dan Marx (1818-1883): lokasi bagi pemenuhan kepentingan-kepentingan individu dan kelompok. c. Han Sung-Joo: suatu ruang publik yang mampu mengartikulasikan isu-isu politik. d. World Bank: arena tempat orang saling bertemu untuk memenuhi kepentingan bersama. e. John A. Hall (1995): ruang yang dapat menjamin kebebasan eksistensi dan gerak kelompok sosial.
19
Dari uraian di atas, dapat disimpulkan bahwa civil society adalah basis atau landas tumpu bagi perencanaan sebagai pengembangan konsensus. Relevansi ini dapat diungkapkan dalam kalimat bahwa civil society merupakan “kendaraan yang tepat dalam meningkatkan partisipasi, perlindungan HAM, penguatan perencanaan lokal, dan agen demokratisasi” (Biggs dan Neame, 1996: 41). Setelah membahas konsep perencanaan dan civil society sebagai arena untuk mencapai kesejahteraan publik, memaksimasi progress, dan meminimasi konflik, maka bagaimana dengan substansi dari perencanaan dan perjuangan civil society itu sendiri? Salah satu substansi yang penting dari kebijakan dan konsensus yang dihasilkan oleh proses perencanaan adalah kebijakan pro-poor.
1.3 Kemiskinan dan Kebijakan yang Pro-Rakyat Miskin (Pro-poor Policy) Untuk memahami kebijakan yang berpihak kepada orang miskin, perlu terlebih dahulu dikaji pandangan mengenai kemiskinan. Ada banyak sudut pandang dalam melihat konsep kemiskinan. Namun secara sederhana, ada dua paradigma (grand theory, sudut pandang) yang penggunaannya lazim untuk memahami kemiskinan. Yang pertama adalah neo-liberal, yang melihat kemiskinan sebagai sesuatu yang absolut, dan kedua, sosial-demokrat, yang melihat
20
kemiskinan sebagai sesuatu yang relatif6. Kedua pandangan ini kemudian menjadi basis dalam menganalisis kemiskinan, termasuk dalam
melihat
penyebab
kemiskinan
dan
bagaimana
menyelesaikannya. Secara singkat, perbedaan kedua pandangan tersebut dapat terlihat pada tabel berikut. Tabel 2 Pandangan Neo-liberal dan Sosial Demokrat Terhadap Kemiskinan Neo-Liberal
Sosial Demokrat
Landasan
Individual
Struktural
Konsepsi dan Indikator Kemiskinan
Kemiskinan Absolut
Kemiskinan Relatif
Penyebab Kemiskinan
Kelemahan dan pilihanpilihan individu; lemahnya pengaturan pendapatan; lemahnya kepribadian (malas, pasrah, bodoh)
Ketimpangan struktur ekonomi dan politik; ketidakadilan sosial
Tulisan ini tidak membahas lebih jauh perdebatan teoritis mengenai dua kelompok paradigma atau teori besar (grand theory) mengenai kemiskinan: yakni paradigma neo-liberal dan sosial demokrat yang memandang kemiskinan dari kacamata individual dan struktural. Hal ini karena kami melihat bahwa dari dua teori tersebut, negara mempunyai peran untuk “mengkoreksi pasar” (dalam pendekatan neo-liberal) atau pun untuk menjamin bahwa setiap orang dapat berpartisipasi dalam transaksitransaksi kemasyarakatan yang memungkinkan mereka menentukan pilihan-pilihannya dan memenuhi kebutuhan-kebutuhannya (dalam pendekatan sosial-demokrat). 6
21
Strategi Penanggulangan Kemiskinan
Penyaluran pendapatan terhadap orang miskin secara selektif; memberi pelatihan keterampilan pengelolaan keuangan
Penyaluran pendapatan dasar secara universal; perubahan fundamental dalam pola-pola pendistribusian pendapatan melalui intervensi negara
Prinsip
Residual. Dukungan yang saling menguntungkan (mutual aid)
Institusional. Redistribusi pendapatan vertikal dan horizontal; aksi kolektif
Sumber: Cheyne, O‟Brien dan Belgrave (1998:176) dalam Suharto (tanpa tahun)
Ada beberapa macam konsep/pengertian mengenai
miskin.
Perbedaan pengertian ini akan mengarahkan cara kita melihatnya, dan menentukan siapa yang miskin. Perbedaan ini kemudian akan menentukan keefektifan langkah-langkah kebijakan yang kita rumuskan untuk menyelesaikan fenomena kemiskinan dan untuk memonitor mekanisme yang kita gunakan. Perbedaan ini tentu saja akan mengarahkan pada konstituensi kemiskinan (orang miskin) yang
berbeda.
Laderchi
et.al.,
(2003)
menyebutkan
dalam
tulisannya, setidaknya ada 4 pendekatan: moneter, kapabilitas, pengucilan sosial, dan partisipatif. Selain itu ada juga pendekatan lainnya, seperti pendekatan pemenuhan kebutuhan dasar. Paparan masing-masing pendekatan adalah sebagai berikut. Pengertian pertama mengenai miskin dan kemiskinan mengacu pada pendekatan moneter (monetary aproach). Dalam pendekatan 22
ini, definisi kemiskinan adalah kekurangan dalam hal konsumsi (atau pendapatan) dari batasan garis kemiskinan. Implikasi pendekatan ini, bahwa ketika pendapatan seseorang berada di bawah standar minimal tertentu, yang didefinisikan oleh sebuah kelompok masyarakat tertentu, maka orang tersebut termasuk miskin. Dalam pendekatan ini, pendapatan (income) merupakan proxy untuk mengakses pelayanan yang dibutuhkan. Asumsi dasarnya ialah dengan pendapatan (uang) itu, orang bisa mengakses pelayanan tertentu. Pembenaran atas pendekatan ini ada dua yaitu: (1) keberadaaan hak minimal, yaitu setiap orang berhak atas pendapatan minimal tertentu (tanpa ada keterkaitan dengan utilitas yang didapat tapi pada kebebasan memilih karena mempunyai sejumlah pendapatan tersebut) dan (2) penggunaan indikator moneter mengandaikan dirinya sebagai proxy yang cukup baik atas aspek lainnya dalam kesejahteraan dan kemiskinan. Ada beberapa kelemahan dari pendekatan ini.
Pertama yaitu penggunaan pendapatan sebagai proxy. Tidak
semua
hal
bisa
dihitung
nilai
moneternya.
Kesejahteraan seseorang juga tidak hanya berasal dari pendapatan yang ia hasilkan, tetapi juga hal-hal yang
23
sifatnya publik (sosial income) yang dia peroleh dari penggunaan barang publik.
Kedua adalah penggunaan garis kemiskinan. Sulit sekali menentukan garis kemiskinan. Kita juga harus menentukan: Siapa yang menentukan garis kemiskinan? Sistem
nilai
kemiskinan?
apa
yang
Apakah
mendasari
berlaku
di
penentuan
mana
saja?
garis Semua
pertanyaan ini sulit terjawab secara pasti melalui pendekatan ini.
Ketiga: individual vs rumah tangga. Pendekatan ini menilai kemiskinan atau kesejahteraan dalam unit individual. Misal, besar pendapatan. Sementara pada kenyataan, penilaian kemiskinan dan kesejahteraan tidak bisa berpijak secara individu, tetapi rumah tangga. Misalnya, seorang ibu rumah tangga yang bekerja sehari- hari di rumah, pasti tidak mendapat pendapatan, tapi apakah dia miskin?
Keempat adalah isu aggregasi. Pemakaian pendekatan ini sulit membuat aggregasi dari penilaian kesejahteraan individual menjadi kesejahteraan secara sosial. Selain itu, masalah aggregasi muncul ketika terjadi penggunaan standar sama untuk sistem sosial (yang
24
berarti sistem nilainya) berbeda. Misal, standar US$ 2 oleh Bank Dunia. Atau penggunaan standar upah minimum propinsi. Pengertian kedua mengenai miskin dan kemiskinan berasal dari pendekatan berusaha
pemenuhan memperbaiki
kebutuhan
dasar.
Pendekatan
pendekatan
sebelumnya,
ini
sehingga
sebenarnya segala asumsi, kelebihan dan kekurangannya tidak jauh berbeda. Dalam pendekatan ini pengertian „miskin‟ adalah kekurangan
kebutuhan
dasar
minimal
yang
perlu
bagi
pembangunan manusia. Beberapa indikatornya adalah kekurangan akses pada pemenuhan kebutuhan dasar seperti pelayanan kesehatan, makanan, pakaian, sekolah, air dan sanitasi, juga kesempatan kerja. Dalam kasus ini, seseorang bisa saja memiliki pendapatan (income), tapi tergolong kategori miskin karena kebutuhan
dasarnya
tidak
terpenuhi.
Contoh
penggunaan
pendekatan ini adalah penetapan standar asupan gizi 2000 kalori per orang per hari. Secara umum, kelebihan dan kelemahan pendekatan ini mirip dengan pendekatan sebelumnya. Pengertian ketiga mengenai miskin dan kemiskinan mengacu pada pendekatan kapabilitas manusia. Amartya Sen memperkenalkan pendekatan ini. Menurut Sen (1993)7, kemiskinan adalah kegagalan Sen, A.K. (1993) Capability and well-being, in: M.C. Nussbaum & A.K. Sen (Eds) The Quality of Life (Oxford, Clarendon Press), pp. 30–53. 7
25
manusia untuk memenuhi kebutuhan kapabilitas yang minimal. Sen (1993, p.41) juga menyebutkan pengertian kapabilitas di sini adalah “kemampuan untuk memenuhi fungsi-fungsi penting tertentu pada tingkatan
yang
mencukupi
secara
minimal”.
Implikasinya,
seseorang bisa saja mempunyai pendapatan yang cukup, akses pada kebutuhan
dasar
yang
memadai,
tapi
ternyata
tidak
bisa
membuatnya “berfungsi” karena ketiadaaan suatu kapabilitas tertentu, maka dia bisa masuk kategori miskin. Misalnya, orang yang kaya, memiliki akses pada pemenuhan kebutuhan dasar, tapi dia tidak bisa membaca-menulis, harapan hidupnya rendah atau tidak bisa berpartisipasi dalam masyarakat, maka dia bisa tergolong miskinlah dia. Pendekatan ini melihat bahwa kesejahteraan adalah kebebasan individu untuk hidup dalam kehidupan yang berarti/bernilai. Kelemahan yang muncul dari penggunaan pendekatan ini:
Pendefinisian
kapabilitas
dasar.
Sen
sendiri
tidak
mendefinisikan apa saja kapabilitas dasar manusia. Tidak juga panduan untuk menentukan apa saja kapabilitas dasar manusia.
Pengukuran kapabilitas dasar minimal. Saat ini tidak ada dasar yang pasti untuk menentukan kapabilitas dasar minimal. Misalnya, apakah Wajib Belajar Pendidikan Dasar (wajar-dikdas) 9 tahun itu memenuhi kebutuhan minimal?
26
Penentuan garis kemiskinan. Seperti juga pendekatanpendekatan kebijakan,
sebelumnya, perlu
membuat
dalam garis
konteks
intervensi
kemiskinan
untuk
menentukan mana yang miskin dan mana yang tidak. Dan hal ini lebih sulit lagi dengan memakai pendekatan kapabilitas ini.
Isu aggregasi. Seperti juga pendekatan sebelumnya, isu aggregasi sulit sekali terurai dalam pendekatan ini.
Pengertian keempat mengenai miskin dan kemiskinan, memandang kemiskinan sebagai bentuk pengucilan sosial (sosial exclusion). Konsep ini berkembang pertama kali di Uni Eropa (UE) untuk menggambarkan proses marginalisasi dan pemiskinan yang terjadi bahkan di negara yang termasuk maju dan sejahtera. UE (European Foundation, 1995)8 mendefinisikan pengucilan secara sosial sebagai proses pengucilan individu-individu atau kelompok-kelompok dan menjadikan mereka tidak bisa berpartisipasi baik secara parsial atau keseluruhan dalam masyarakat tempat mereka tinggal. Pendekatan ini lebih melihat kemiskinan sebagai pelecehan terhadap martabat manusia (human dignity). Pendekatan ini terkait
European Foundation (1995) Publik Welfare Services and Sosial Exclusion: The Development of Consumer Oriented Initiatives in the European Union (Dublin, The European Foundation). 8
27
dengan aspek marginalisasi individu-individu atau kelompokkelompok berdasarkan ras, kemampuan fisik, gender, kelas/status sosial, latar belakang budaya, dll. Karena sistem nilai antar kebudayaan berbeda, sehingga pendekatan ini merupakan salah satu bentuk identifikasi kemiskinan yang sifatnya relatif. Dibandingkan
dengan
pendekatan-pendekatan
sebelumnya,
pendekatan pengucilan secara sosial ini merupakan pendekatan paling rumit. Oleh karena pendekatan ini memerlukan adanya pendefinisian dan pengukuran yang jelas, sehingga mana yang dikucilkan dan mana yang tidak, akan dapat terang terlihat dengan mudah. Masalah lain adalah soal „normalitas‟. Pengucilan terjadi ketika proses interaksi antar anggota tidak normal. Tapi kemudian pertanyaannya, interaksi yang normal itu yang seperti apa? Setiap orang dalam komunitas bisa mempunyai pendapat yang berbedabeda tentunya. Pengertian kelima dalam mendefinisikan kemiskinan adalah dengan menggunakan pendekatan partisipatif. Penggagas pendekatan Participatory Poverty Appraisal/PPA ini adalah Robert Chambers (19949, 199710) dengan tujuan untuk membuat orang berpartisipasi dalam menentukan apa artinya kondisi miskin dan besaran Chambers, R. (1994) The origins and practice of PRA, World Development, 22, No. 7, pp.953–969. 10 Chambers, R. (1997) Whose Reality Counts? Putting the First Last (London, Intermediate Technology Publikations). 9
28
kemiskinan. Pendekatan ini merupakan evolusi dari Participatory Rural Appraisal/PRA. Cornwall (2000)11 menyebutkan, setidaknya ada 3 manfaat pendefinisian kemiskinan (poverty appraisal) secara partisipatif ini: (1) untuk penentuan nasib sendiri dan penguatan, (2) untuk meningkatkan efisiensi berbagai program, (3) untuk menekankan saling belajar satu sama lain (mutual learning). Di balik indahnya gagasan partisipatif ini, pada prakteknya ternyata hampir seluruh praktek partisipatif, para penggagas, pemrakarsa dan penafsir hasil tak lain adalah orang luar komunitas. Ini karena seringkali pelaku pendekatan ini hanya ingin mendukung efisiensi program mereka (manfaat kedua). Penggunaan positive list investasi pada
program
pengentasan
kemiskinan
juga
mengurangi
kemanfaatan pendekatan ini. Kelemahan lain dari pendekatan ini adalah heterogenitas nilai dalam komunitas. Ketika berbagai sistem nilai bertemu dalam satu forum partisipatif, sistem nilai manakah yang harus diambil? Harus adakah/mungkinkah kompromi sistem nilai? Jika itu yang terjadi, seringkali yang menjadi korban adalah mereka yang marginal dalam komunitas tersebut. Bukan tidak mungkin forum partisipatif ini menjadi media baru pengucilan dalam komunitas tersebut.
Cornwall, A. (2000) Beneficiary, consumer, citizen perspectives on participation for poverty reduction, Institute of Development Studies, Sussex University. 11
29
Pengertian terakhir yang terbahas dalam tulisan ini, keenam, mengenai kemiskinan adalah pengertian campuran atas beberapa pendekatan kemiskinan absolut sebelumnya (moneter, kebutuhan dasar,
kapabilitas
dasar).
Berbagai
negara
menggunakan
pendekatan ini, seperti di Bangladesh dan di Indonesia. Di
Bangladesh,
Muhammad
Yunus
dalam
mengembangkan
Grameen Bank menggunakan definisi yang sebaliknya. Mereka mendefinisikan siapa yang tidak miskin (non-miskin). Mereka mendefinisikan orang yang tidak miskin ini untuk mengukur keberhasilan implementasi program mereka. Dalam definisi yang mereka kembangkan, orang yang tidak miskin adalah:
Punya rumah beratap seng.
Punya kasur atau veldbed untuk seluruh anggota keluarga.
Adanya akses air yang aman diminum.
Adanya akses ke kakus bersih.
Semua anaknya yang usia sekolah bersekolah.
Punya cukup pakaian hangat untuk musim dingin.
Punya kelambu.
Ada kebun sayuran di pekarangan rumah.
Tidak mengalami krisis pangan, bahkan selama masa paling sulit di tahun yang sangat sulit.
Semua anggota keluarga dewasa punya cukup peluang untuk memperoleh penghasilan.
30
Sementara di BKKBN, sosiologlah (ISI) yang mengembangkan pendekatan ini dengan mempertimbangkan berbagai tingkat kebutuhan, baik yang menyangkut kebutuhan dasar, sosial psikologis,
maupun
kebutuhan
pengembangannya.
Hasilnya,
adalah 23 indikator penentu untuk mengelompokan masyarakat berdasarkan tingkat kesejahteraannya. Selain itu BKKBN juga mengembangkan indikator yang membedakan keluarga miskin dengan yang tidak miskin. Box. Lima Pengelompokan Tahapan Keluarga Sejahtera Keluarga Pra Sejahtera: keluarga-keluarga yang belum dapat memenuhi kebutuhan dasarnya secara minimal, seperti kebutuhan akan pengajaran agama, pangan, sandang, papan dan kesehatan. Keluarga Sejahtera I: keluarga tersebut sudah dapat memenuhi kebutuhan yang sangat mendasar, tetapi belum dapat memenuhi kebutuhan yang lebih tinggi. Indikator yang dipergunakan sebagai berikut: 1. 2. 3. 4. 5.
Anggota keluarga melaksanakan ibadah menurut agama yang dianut. Pada umumnya seluruh anggota keluarga makan 2 kali sehari atau lebih. Seluruh anggota keluarga memiliki pakaian yang berbeda untuk di rumah, bekerja/sekolah dan bepergian. Bagian terluas dari lantai rumah bukan dari tanah. Bila anak atau anggota keluarganya yang lain sakit dibawa ke sarana/ petugas kesehatan. Demikian halnya bila PUS ingin ber-KB dibawa ke sarana/petugas kesehatan dan diberi obat/cara KB modern.
Keluarga Sejahtera II: yaitu keluarga yang selain dapat memenuhi kebutuhan dasar minimumnya dapat pula memenuhi kebutuhan sosial
31
psikologisnya, tetapi belum dapat memenuhi kebutuhan pengembangannya. Indikator yang dipergunakan terdiri dari 5 indikator pada Keluarga Sejahtera I ditambah dengan 9 indikator sebagai berikut: 6. 7. 8. 9. 10.
11. 12. 13. 14.
Anggota keluarga melaksanakan ibadah secara teratur menurut agama yang dianut masing-masing. Sekurang-kurangnya sekali seminggu keluarga menyediakan daging atau ikan atau telur sebagai lauk pauk. Seluruh anggota keluarga memperoleh paling kurang satu stel pakaian baru setahun terakhir. Luas lantai rumah paling kurang 8,0 m2 untuk tiap penghuni rumah. Seluruh anggota keluarga dalam 3 bulan terakhir berada dalam keadaan sehat sehingga dapat melaksanakan tugas/fungsi masing-masing. Paling kurang seorang anggota keluarga yang berumur 15 tahun ke atas mempunyai penghasilan tetap. Seluruh anggota keluarga yang berumur 10-60 tahun bisa membaca tulisan latin. Seluruh anak berusia 6-15 tahun saat ini (waktu pendataan) bersekolah. Bila anak hidup 2 orang atau lebih pada keluarga yang masih PUS, saat ini mereka memakai kontrasepsi (kecuali bila sedang hamil).
Keluarga Sejahtera III: keluarga yang telah dapat memenuhi kebutuhan dasar minimum dan kebutuhan sosial psikologisnya serta sekaligus dapat memenuhi kebutuhan pengembangannya, tetapi belum aktif dalam usaha kemasyarakatan di lingkungan desa atau wilayahnya. Mereka harus memenuhi persyaratan indikator 1 s.d 14 dan memenuhi syarat indikator 15 s.d 21, sebagai berikut : 15. Mempunyai upaya untuk meningkatkan pengetahuan agama. 16. Sebagian dari penghasilan keluarga dapat disisihkan untuk tabungan keluarga. 17. Biasanya makan bersama paling kurang sekali sehari dan kesempatan ini dimanfaatkan untuk berkomunikasi antaranggota keluarga.
32
18. Ikut serta dalam kegiatan masyarakat di lingkungan tempat tinggalnya. 19. Mengadakan rekreasi bersama di luar rumah paling kurang sekali dalam 6 bulan. 20. Memperoleh berita dengan membaca surat kabar, majalah, mendengarkan radio atau menonton televisi. 21. Anggota keluarga mampu mempergunakan sarana transportasi. Keluarga Sejahtera III Plus: keluarga yang selain telah dapat memenuhi kebutuhan dasar minimumnya dan kebutuhan sosial psikologisnya, dapat pula memenuhi kebutuhan pengembangannya, serta sekaligus secara teratur ikut menyumbang dalam kegiatan sosial dan aktif pula mengikuti gerakan semacam itu dalam masyarakat. Keluarga-keluarga tersebut memenuhi syarat-syarat 1 s.d 21 dan ditambah 2 syarat, yakni: 22. Keluarga atau anggota keluarga secara teratur memberikan sumbangan bagi kegiatan sosial masyarakat dalam bentuk materi. 23. Kepala keluarga atau anggota keluarga aktif sebagai pengurus perkumpulan, yayasan, atau institusi masyarakat lainnya.
Box. Definisi Keluarga Miskin Menurut BKKBN Keluarga miskin: keluarga yang tidak dapat memenuhi salah satu atau lebih dari 6 indikator penentu kemiskinan alasan ekonomi. Enam indikator penentu kemiskinan tersebut adalah : a.
Pada umumnya seluruh anggota keluarga makan 2 kali sehari atau lebih
b. Anggota keluarga memiliki pakaian berbeda untuk di rumah, bekerja/sekolah dan bepergian
33
c.
Bagian lantai yang terluas bukan dari tanah
d. Paling kurang sekali seminggu keluarga makan daging/ikan/telor e.
Setahun terakhir seluruh anggota keluarga memperoleh paling kurang satu stel pakaian baru
f.
Luas lantai rumah paling kurang 8 m2 untuk tiap penghuni
Tepatkah pendefinisian di atas? Harus diakui, banyak sekali masalah terkait dengan pendefinisian kelompok keluarga sejahtera dan keluarga miskin ini. Semua indikator di atas sangat mudah dipertanyakan (debatable). Selain itu, definisi tersebut dapat dengan mudah mengeluarkan orang dari kategori miskin padahal dia hidupnya menderita, atau sebaliknya. Selain itu, dalam konteks Indonesia
sendiri,
tempat
pendefinisian
ini,
sangat
tidak
sensitif/responsif pada keragaman budaya yang ada. Dinamika Kemiskinan Satu hal lagi yang perlu kita mengerti adalah dinamika kemiskinan. Kemiskinan adalah sebuah kondisi yang dinamis: ada yang jatuh miskin pada saat yang bersamaan ada juga terangkat dari kemiskinan. Dari pemahaman akan hal ini, kita memahami bahwa ada kelompok masyarakat yang berada di sekitar garis kemiskinan. Dengan sedikit saja kejutan besar atau setelah akumulasi masalahmasalah kecil, kelompok yang berada sedikit di atas garis 34
kemiskinan akan dengan mudah jatuh ke dalam kategori kelompok miskin. Mereka adalah kelompok yang rentan. Sebaliknya, sudah merupakan nature-nya manusia untuk terus berjuang melawan kerasnya hidup. Mereka yang jatuh miskin tidak tinggal diam. Mereka terus berusaha dengan segala upaya untuk keluar dari kemiskinan. Hasil studi longitudinal Baulch and McCulloch (2002)12 selama 5 (lima) tahun di 52 desa di Pakistan mengungkapkan bahwa dalam periode Juli 1986-Oktober 199113 hampir 60% rumah tangga mengalami guncangan dan jatuh miskin. Ternyata hanya 35% saja yang terus miskin selama lebih dari 2 tahun. Dan hanya 3% saja yang terus miskin selama 5 (lima) tahun. Implikasi dinamika ini harus menjadi perhatian dalam kebijakan pengentasan kemiskinan. Bukan tidak mungkin kebijakan tersebut berhasil mengentaskan orang miskin dari kemiskinan. Tapi pada saat yang bersamaan, bisa saja angka kemiskinan tetap atau meningkat karena jumlah orang yang jatuh miskin juga banyak,
Bob Baulch and Neil McCulloch (2002), Being Poor and Becoming Poor: Poverty Status and Poverty Transitions in Rural Pakistan, Journal of Asian and African Studies, 37; 168, Sage Publikation (http://jas.sagepub.com/cgi/content/abstract/37/2/168). 13 Kelima 52 (puluh dua) desa tersebut tersebar di 3 (tiga) propinsi. Selama periode tersebut, setiap keluarga di wawancara sampai 14 kali. 12
35
seperti temuan Krishna et.al., (2004)14 dalam studi di 20 desa miskin di Kenya. Studi itu menyebutkan, dalam periode 25 tahun terakhir 316 keluarga miskin berhasil keluar dari kemiskinan. Sayangnya, pada periode yang sama ternyata ada 325 keluarga yang lain malah jatuh pada kemiskinan. Krishna (2004)15 juga melaporkan hasil yang mirip dalam studinya di India. Dalam konteks penyusunan kebijakan pro-rakyat miskin, kita membicarakan kemiskinan dalam upaya mengentaskan orang miskin dari kemiskinan. Sehingga kita melihat kebijakan pro rakyat miskin sebagai upaya moral negara dalam menjalankan salah satu fungsinya terhadap rakyatnya. Kebijakan pro-rakyat miskin ini bisa mengarahkan orang untuk mencegahnya agar tidak jatuh miskin (misal, mengantisipasi potensi guncangan dan dampaknya dengan penyediaan jaminan sosial) atau untuk mengentaskan orang dari kemiskinan (misal, pengembangan ekonomi).
Anirudh Krishna, Patti Kristjanson, Maren Radeny And Wilson Nindo (2004), Escaping Poverty and Becoming Poor in 20 Kenyan Villages, Journal of Human Development, Vol.5, No.2, Carfax Publishing 15 Anirudhkrishna (2004), Escaping Poverty and Becoming Poor: Who Gains, Who Loses, and Why?, World Development Vol.32, No.1, pp.121–136, Elsevier 14
36
ORANG TIDAK MISKIN
GARIS KEMISKINAN (Poverty Line)
ORANG MISKIN
Agar
kebijakan
tersebut
dapat
terlaksana,
kita
harus
merumuskannya dalam hal yang lebih teknis: menentukan siapa/rakyat yang mana yang miskin dan berapa jumlahnya. Kita terpaksa membuat definisi teknis ini karena adanya asumsi mengenai tidak tak terbatasnya sumber daya milik negara. Di sini kita harus jeli menggunakan pendefinisian kemiskinan mengingat implikasinya pada penerima manfaat dari kebijakan yang disusun. Pertimbangan yang cocok untuk memilih pendefinisian kemiskinan yang lebih sesuai di antaranya:
Unit analisis/target group penerima manfaat kebijakan: spesifik (individual, rumah tangga, komunitas tertentu) atau umum (populasi yang lebih luas).
Sensitifitas terhadap sistem nilai sosial lokal: perlu atau tidak. 37
Kebutuhan data untuk intervensi kebijakan: rinci atau tidak, kualitatif atau kuantitatif.
Proses
penyusunan
kebijakan:
inklusif
atau
eksklusif/teknokratik.
Tujuan proses kebijakan: jangka pendek (pada program safety net misalnya) atau jangka panjang (pembelajaran, penguatan masyarakat miskin, dll).
Definisi orang miskin yang diperlukan: absolut (kebijakan umum
untuk
populasi
yang
heterogen)
atau
relatif
(kebijakan yang unik dan responsif pada sistem nilai lokal).
Setelah
Dll.
mengetahui
berbagai
variasi
pandangan
untuk
mendefinisikan kemiskinan dan orang miskin, serta implikasinya, maka pada bagian berikutnya akan dibahas mengenai sejarah dan dasar-dasar perumusan kebijakan pro-rakyat miskin. Dasar-Dasar Perumusan Kebijakan Publik Pro-Rakyat Miskin16 Sejarah dan evolusi kebijakan pro-rakyat miskin bermula pasca perang dunia kedua. Seperti juga evolusi pendekatan pendefinisian Tulisan ini adalah hasil susunan Divisi Kajian dan Pengembangan Kebijakan - Perkumpulan Inisiatif, yang merupakan pengembangan hasil seminar “Perumusan Awal Gagasan dan Kerangka Implementasi Kebijakan Publik Daerah yang Berpihak Kepada Rakyat Miskin” yang didukung oleh Ford Foundation. 16
38
rakyat miskin, kebijakan pro-rakyat miskin pun berevolusi sedemikian rupa. Pembahasan di sini memusatkan diri kepada kelebihan dan kekurangan masing-masing kebijakan tersebut. Sekilas Evolusi Kebijakan Pro-Rakyat Miskin17 Berawal pada dekade awal 1950-an, dengan teori modernisasi. Teori ini menyebutkan bahwa dengan modernisasi (pertanian dan industrialisasi yang terencana) akan terjadi peningkatan yang cepat dalam kehidupan manusia, termasuk mereka yang miskin. Tujuan teori pembangunan ini cukup jelas yaitu meningkatkan GNP per kapita melalui medernisasi pertanian dan industri yang terencana. Kepercayaan yang muncul adalah bahwa akan terjadi efek menetes (trickle down effect)18 dari pembangunan dan orang miskin bakal
Tulisan ini sebagian besar mengutip dari Curran and Renzio (tanpa tahun) dan Alamsyah (2008) Zaza Curran and Paolo de Renzio (tanpa tahun), What do we mean by „propoor policies‟ and „pro-poor policy processes‟?, Civil Society Partnership Programme) Alamsyah (2008), Langkah-Langkah Dan Pijakan Awal Kebijakan Pro-Poor, Prosiding Seminar Perumusan Awal Gagasan Dan Kerangka Implementasi Kebijakan Publik Daerah Yang Berpihak Kepada Rakyat Miskin, Gedung Indonesia Menggugat-Bandung, 26 Februari 2008, Perkumpulan Inisiatif Bandung 18 Turunan teori modernisasi ini di antaranya mengakibatkan pembangunan pusat/kawasan pertumbuhan ekonomi seperti yang masih terjadi di Indonesia sampai saat ini. Hasilnya terlihat, pusat pertumbuhan yang terbangun tidak memberikan efek menetes pada kawasan sekitarnya, namun yang terjadi adalah pemusatan aktifitas ekonomi yang menyebabkan masalah lainnya seperti brain-drain, urbanisasi, dll. 17
39
menikmatinya. Fakta membuktikan, pendekatan ini gagal dan tidak berhasil menurunkan kemiskinan, dengan pengecualian di beberapa negara Asia Timur. Tahun 1973 kritik kegagalan trickle down effect semakin memuncak. Sejak saat itu muncul gagasan untuk redistribusi. Pada 1974, kebijakan lembaga keuangan pemberi pinjaman menambah fokus menjadi pertumbuhan ekonomi dengan pemerataan/redistribusi. Cara pemerataan manfaat pada kelompok miskin tersebut melalui pemenuhan kebutuhan dasar (basic need approach). Pada saat itu terkenal jargon pertumbuhan dengan 8 jalur pemerataan. Sayangnya, pendekatan ini juga tidak berhasil. Kemiskinan semakin meningkat dan kesenjangan semakin tinggi. Keuangan negara menjadi tidak stabil karena di sisi lain juga mereka memiliki hutang. Gagasan penyelesaian permasalahan pada waktu itu adalah masalah struktural penyebab kemiskinan. Structural adjustment policy dengan motor penggerak IMF dan Bank Dunia ini, pada intinya memprioritaskan stabilisasi ekonomi dan pertumbuhan dan mengurangi layanan sosial (subsidi, dll) serta jaminan sosial untuk menyeimbangkan
keuangan
negara
dan
mengakselerasi
pertumbuhan. Sehingga di dekade 1980-an tersebut, muncul tambahan lain dalam gagasan pembangunan, yaitu stabilisasi ekonomi. Di Indonesia saat itu terkenal istilah trilogi pembangunan: stabilisasi, pertumbuhan, pemerataan. 40
Kritik kembali muncul ketika ternyata angka kemiskinan tidak berkurang. Asumsi bahwa kemiskinan akan berkurang seiring dengan pertumbuhan ekonomi kembali tidak terbukti. Selain itu, di dekade 1990-an negara-negara eks komunis dan Amerika Latin juga mengalami kegagalan ekonomi. Sebagai respon atas kegagalan itu, kebijakan yang muncul yaitu pertumbuhan dengan melalui kombinasi antara: (i) pertumbuhan padat karya; (ii) pembangunan modal
manusia
melalui
akses
ke
pelayanan
dasar;
(iii)
mengembangkan jaring pengaman untuk menjaga kesejahteraaan minimum bagi mereka yang tak mampu berpartisipasi atau mendapatkan manfaat dari perkembangan ekonomi. Kebijakan ini merupakan kompromi dari pertumbuhan dan keberpihakan terhadap kaum miskin. Tahun 1996 muncul kesadaran bahwa pengurangan kemiskinan harus
menjadi
tujuan
utama
pembangunan.
Komitmen
internasional mengurangi kemiskinan terumuskan menjadi Target Pembangunan Internasional (International Development Target/IDT) yang nantinya berubah menjadi Tujuan Pembangunan Millenium (Millenium Development Goals/MDGs)19.
Komitmen internasional yang terumuskan dalam IDT, oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa diterjemahkan sebagai target bersama yang dikenal dengan MDGs di tahun 2001. 19
41
Sayangnya, sebelum sempat komitmen tersebut terlaksana, di tahun 1998 terjadi krisis ekonomi di Kawasan Asia Timur (negara industri baru). Negara-negara yang tampak kuat perekonomiannya pada waktu
itu
pembangunan
ambruk.
Sebagai
respon,
kembali
sedikit
berubah
strategi
untuk
kebijakan mengurangi
kemiskinan dengan bertumpu pada pengembangan:
Kesempatan, memperluas peluang bagi kelompok miskin untuk lebih terlibat dalam pembangunan;
Keamanan, meningkatkan pelindungan bagi kelompok miskin;
Pemberdayaan, pendekatan pemberdayaan bagi kelompok miskin. Di antaranya melalui pendekatan Sosial Capital.
Di lain pihak, pada saat yang sama, berkembang pula pendekatan berbasis hak (right based approach) untuk mengurangi kemiskinan. Pendekatan hak-hak dasar asasi ini lebih dikenal dengan hak Ekosob. Elemen pendekatan ini di antaranya: (1) pemenuhan semua hak dasar (sipil, politik, ekonomi, sosial, dan budaya), (2) akuntabilitas,
(3)
pemberdayaan,
(4)
partisipasi,
dan
(5)
penghilangan diskriminasi dan memberi perhatian lebih pada kelompok rentan (vulnerable groups). Pendekatan ini berhasil mendorong banyak negara untuk menyepakati pemenuhan hak-hak dasar ekonomi, sosial dan budaya (Hak Ekosob) sebagai tanggung jawab negara. 42
Kebijakan Pro-Rakyat Miskin dan Dimensinya Secara sederhana, kebijakan publik dapat terbagi berdasarkan bentuknya ke dalam 2 kelompok. Kelompok pertama berbentuk penyediaan barang dan jasa. Sementara kelompok kedua berbentuk regulasi. Kelompok kedua selanjutnya membagi dirinya lagi menjadi 2, yaitu regulasi yang sifatnya infrastruktur dan yang sifatnya suprastruktur. Yang termasuk kategori infrastruktur misalnya regulasi tentang pelayanan publik dasar, alokasi anggaran (APBD),
pengentasan
kemiskinan,
standar
pendidikan,
dll.
Sementara yang termasuk kategori suprastruktur misalnya regulasi tentang transparansi, akuntabilitas, proses perencanaan, dll. Lalu apa itu kebijakan pro-rakyat miskin? Vandemortele (2003)20 mengakui bahwa sampai saat ini tidak ada satu pun definisi yang baku. Namun dia sendiri mencoba membuat definisinya dengan melihat implikasi kebijakannya: Pro-poor policies imply that the sosial and economic indicators for poor people improve more rapidly than those for the rest of society...they have to improve at a faster pace than for the non-poor because absolute poverty always has a relative dimension (Vandemortele, 2003, pp.6).
Vandemoortele (2003),The MDGs and pro-poor policies: can external partners make a difference?, Southern African Regional Poverty Network (SARPN). 20
43
Kutipan di atas menyuratkan kebijakan itu disebut pro-rakyat miskin apabila (pencapaian) indikator ekonomi dan sosial rakyat miskin meningkat lebih cepat daripada masyarakat keseluruhan. Indikator-indikator tersebut harus meningkat lebih cepat daripada yang non-poor karena kemiskinan absolut selalu mempunyai dimensi yang relatif. Usaha
untuk
mewujudkan
paradigma
pembangunan
yang
berorientasi pada pembangunan manusia telah melahirkan banyak variasi kebijakan-kebijakan yang berlabelkan pro-rakyat miskin. Variasi kebijakan tersebut bisa mengelompok berdasarkan dimensi yang
menjadi
sasaran
kebijakan
itu.
Alamsyah
(2008)
mengelompokan setidaknya ada 3 dimensi penekanan atau sudut pandang kebijakan pro-rakyat miskin yaitu: proses, substansi, dan konteks. Dari sudut pandang proses, sebuah kebijakan merupakan kebijakan yang pro-rakyat miskin jika mampu membuka ruang untuk masyarakat miskin agar bisa terlibat dalam suatu kebijakan tersebut. Mereka yang menekankan dimensi proses pada kebijakan pro rakyat miskin berusaha memperbaiki proses pembuatan dan implementasi kebijakan agar lebih inklusif terhadap rakyat miskin. Misalnya, dalam perencanaan pembangunan, masyarakat miskin berusaha dilibatkan dalam setiap tahapannya.
44
Dari sudut pandang konteks, sebuah kebijakan memperoleh klaim sebagai
kebijakan
yang
pro-rakyat
miskin
jika
sanggup
memperbaiki konteks tempat rakyat miskin itu berada. Misalnya, dengan mereformasi peraturan perundangan agar pelibatan rakyat miskin dalam proses perencanaan pembangunan dapat terjadi. Atau dengan melakukan pendampingan dan pendidikan masyarakat untuk memperbaiki budaya yang dianggap negatif, seperti misalnya marginalisasi perempuan. Dari sudut pandang content/substansi, satu kebijakan menjadi kebijakan yang pro-rakyat miskin jika ia membidik penyebab kemiskinan dan memenuhi kebutuhan rakyat miskin. Contoh dari kebijakan ini misalnya penyediaan jaminan kesehatan rakyat miskin (mencegah dampak), pemberian kredit usaha (mengatasi penyebab), dll. Hal lain yang patut menjadi perhatian adalah bahwa berbagai sudut pandang di atas sangat terpengaruhi oleh faktor ideologi dan nilainilai yang ada di dalam masyarakat.
45
Dimensi Kebijakan Pro-Poor
Sumber: Alamsyah (2008)
Namun dari konsep pengembangan Alamsyah (2008) ini sepertinya belum mencakup semua dimensi kebijakan pro-rakyat miskin. Fokus lain misalnya dilakukan Ng‟ethe, et.al. (May 2004)21 dalam proyek DFID di Kenya. Dalam program pengembangan insentif bagi munculnya kebijakan yang pro-rakyat miskin, salah satu pengembangannya adalah dimensi aktor/agen perubahannya (lihat gambar berikut).
Njuguna Ng‟ethe, Musambayi Katumanga and Gareth Williams (May 2004), Strengthening the Incentives for Pro-Poor Policy Change: An analysis of drivers of change in Kenya, Summary report,DFID. 21
46
Source: Ng‟ethe, et.al. (May 2004)
Namun sayang, sepertinya aktor paling penting dalam program tersebut tidak terlibat. Mereka adalah orang miskin yang akan menjadi penerima manfaat program pro-rakyat miskin. Pelibatan orang miskin
dari mulai
pendiskusian wacana kemiskinan
(Beresford and Croft, 1995)22, assessment, pendefinisian dan penghitungan orang miskin (Reddy and Pogge, 200523; Hargreaves, J. R. et al., 200624; Glewe and van der Gaag, 1990; Collins, 200525), perumusan kebijakan (Collins, 2005), implementasi dan evaluasi, Peter Beresford and Suzy Croft (1995), It's our problem too! Challenging the exclusion of poor people from poverty discourse, Critical Sosial Policy, 15; 75, Sage Publikation (http://csp.sagepub.com/cgi/content/abstract/15/44-45/75) 23 Sanjay G. Reddy and Thomas W. Pogge (2005), How Not To Count The Poor. unpublished paper, at Columbia University (October 29, 2005). 24 Hargreaves, J. R. et al., (2006) "Hearing the Voices of the Poor": Assigning Poverty ..., World Development, doi:10.1016/j.worlddev.2005.10.021 25 Collins, Stephanie Baker (2005), An understanding of poverty from those who are poor, Action Research, 3; 9, Sage Publikation (http://arj.sagepub.com/cgi/content/abstract/3/1/9) 22
47
berdampak
positif
pada
kebijakan
pro-rakyat
miskin
yang
dihasilkan. Pendekatan Kebijakan Lalu bagaimana pendekatan kebijakan pro rakyat miskin? Ada 2 macam pendekatan yang umum yaitu pendekatan universal dan pendekatan residual. Pendekatan universal sering terkenal dengan pendekatan yang tidak bersyarat (unconditional). Terkait dengan kebijakan pro rakyat miskin, pendekatan universal adalah suatu pendekatan yang seluruh anggota masyarakat sebagai suatu kesatuan saling menjaga anggotanya satu sama lain. Pemerintah, sebagai pihak yang mendapat mandat dari seluruh rakyat, harus menyediakan pemenuhan hak tersebut tanpa membeda-bedakan. Dengan kata lain, semua warga punya hak yang sama dalam pelayanan dasar (yang disediakan pemerintah) baik yang kaya atau miskin.
Meskipun
mungkin
beberapa
golongan
tidak
memanfaatkan haknya, seperti misalnya orang kaya yang memilih pelayanan di luar yang disediakan pemerintah. Pogge (2002)26 menyebutkan bahwa sebuah kebijakan secara moral bernilai universal bila (A) berlaku pada semua orang yang menggunakan sistem nilai/prinsip moral yang sama, (B) prinsipThomas W. Pogge (2002), Moral Universalism and Global Economic Justice, Politics Philosophy Economics, 1; 29, Sage Publikation (http://ppe.sagepub.com/cgi/content/abstract/1/1/29) 26
48
prinsip ini menjamin adanya manfaat dan beban moral yang sama bagi semua orang, dan (C) manfaat dan beban moral ini terformulasikan
secara
umum
sehingga
tidak
hanya
menguntungkan atau merugikan individu-individu atau kelompokkelompok tertentu saja. Masih menurut Pogge, hak-hak sosio ekonomi, sebagai jaminan standar kelayakan dan kesejahteraan hidup (makanan, pakaian, pendidikan, pendapatan, dll) yang memadai bagi seseorang dan keluarga adalah hak dasar yang paling sering dilanggar. Kemudian pendekatan residual yaitu suatu pendekatan yang semua warga bertanggung jawab untuk melakukan pemenuhan kebutuhan dan keluarganya sendiri secara mandiri, dan anggota masyarakat yang lain tidak berkewajiban untuk memenuhi kebutuhan dia. Atau dengan kata lain, harus mengurus pemenuhan kebutuhannya sendiri, terserah bagaimana caranya. Kemudian pemerintah hanya membantu dan memfasilitasi masyarakat yang tidak mampu. Pendekatan ini sering disebut juga dengan pendekatan tertentu (particular),
selektif,
penargetan
(targetting),
atau
bersyarat
(conditional). Pendekatan ini kesannya adil dan rasional, tapi tidak semua orang juga sepakat. Di antaranya adalah Vandemortele (2003), Mane (2006)27, dan Suryanarayana and Silva (2007)28.
Mane, Rahul Prahlad (2006), Targeting the Poor or Poor Targeting-A Case for Strengthening the Publik Distribution System of India, Journal of Asian and 27
49
Dari sisi pembiayaan, dalam pendekatan universal orang kaya biasanya mendapat pajak yang lebih tinggi dibandingkan orang miskin (progresif atau proporsional), walaupun mereka menikmati pelayanan publik yang sama. Sementara dalam pendekatan residual sebaliknya. Dalam pendekatan ini pajak orang mampu dikurangi (regresif), kalau perlu sama atau tidak ada. Hanya pelayanannya yang dibedakan, tergantung dari kemampuan individual untuk membiayainya. Demikian lah pembahasan mengenai riwayat dan perdebatan konsep serta metodologi dalam mendefinisikan kemiskinan dan kebijakan
pro-rakyat
miskin.
Akhir
dari
uraian
di
atas
mengantarkan kita pada upaya kami dalam merumuskan konsep operasional yang akan menjadi pedoman untuk kerja advokasi mempromosikan kebijakan pro-rakyat miskin melalui partisipasi KMS.
African Studies, Vol 41(4): 299–317, Sage Publikation (http://jas.sagepub.com/cgi/content/abstract/41/4/299) 28 M. H. Suryanarayana And Dimitri Silva (2007), Is Targeting the Poor a Penalty on the Food Insecure? Poverty and Food Insecurity in India, Journal of Human Development Vol.8, No.1, Routledge (DOI: 10.1080/14649880601101457)
50
1.4 Kesimpulan Teoretik: Konsep Operasional Sebagai Pedoman untuk Kerja Advokasi Ketiga konsep besar telah dibahas. Untuk keperluan akademik, mungkin uraian konsep tersebut cukup untuk bekal dalam memahami realitas yang ada. Namun dalam konteks tulisan buku ini, dan kerja advokasi INISIATIF pada umumnya, pemahaman teoretik
tersebut
harus
disimpulkan
dalam
suatu
konsep
operasional sebagai pedoman untuk kerja advokasi. Konsep operasional ini menjadi sangat penting manakala kita ingin mengubah pengetahuan (knowledge) yang telah diurai tadi menjadi suatu tindakan (action). Harapannya adalah kejelasan pandangan dan posisi ini memudahkan pelaku advokasi dalam memilih tindakan strategis untuk mencapai tujuan advokasi. Dalam hal ini, teori diposisikan sebagai pedoman untuk tindakan. Tindakan yang sesuai dengan teori, kita sebut sebagai praksis. Kami mencoba memiliki pandangan yang mensintesiskan berbagai teori tentang perencanaan, civil society, dan kebijakan pro-rakyat miskin.
Argumen
kami
adalah
bahwa
pemilahan
dan
pengelompokkan yang dilakukan para ahli mengenai konsep perencanaan, civil society dan kebijakan pro-rakyat miskin, adalah pemilahan teoretik yang membantu kita untuk memahami kenyataan yang ada, tetapi bukan berarti kita harus memilih satu 51
dan menjalankan satu. Ada konteks politik, sosial, dan lainnya yang menyebabkan masing-masing pendekatan menjadi tepat dan berguna atau gagal dan ditinggalkan. Berikut pembahasan mengenai
masing-masing
konsep
operasional
yang
kami
pergunakan. Soal Perencanaan Dua titik ekstrim perencanaan yaitu sebagai model reformasi sosial oleh Negara terhadap masyarakat serta perencanaan sebagai mobilisasi sosial warga Negara melawan despotisme Negara, tidak relevan diterapkan di Kabupaten Bandung bahkan Indonesia pada umumnya. Indonesia tidak memiliki tradisi mobilisasi dan perlawanan yang kuat di satu sisi, serta di sisi lain pola reformasi sosial pernah diterapkan secara nasional dan mengalami kegagalan. Di Kabupaten Bandung, tidak ada komponen masyarakat sipil yang mengembangkan tradisi mobilisasi sosial yang kuat. Kalaupun mau diperiksa agak jauh, mungkin DI/TII tahun 50-60-an, yang sama sekali berbeda dengan tradisi kewargaan yang dorongannya sekuler. Model yang paling kontekstual untuk Indonesia khususnya di
era
desentralisasi
dan
demokratisasi
ini
adalah
model
perencanaan sebagai proses pembelajaran sosial dan perencanaan sebagai proses analisis kebijakan publik. Namun demikian, pilihan ini pun masih menyisakan catatan penting.
52
Model pembelajaran sosial jika dicermati ternyata merupakan model perencanaan liberal yang membiarkan kedaulatan ada pada individu atau kelompok untuk mentransaksikan kepentingannya. Konsensus
sebagai
produk
perencanaan
dengan
paradigm
pembelajaran sosial, mengandaikan adanya kemampuan setiap individu atau kelompok untuk menyuarakan aspirasinya dalam arena/ruang publik yang adil. Konteks Indonesia saat ini, ada suatu pola kinship, patron-client, dan feodalisme yang kuat di masyarakat. Oleh karena itu, penerapan pola yang saklek dari model perencanaan transaksi
sosial
hanya
akan
memperkuat
yang
kuat
dan
melemahkan yang lemah. Pada titik ini kami memandang bahwa “model pembelajaran sosial sebaiknya diterapkan dengan disertai oleh affirmative action dari pihak elitpenguasa dan atau adanya advokasi dari kelompok lain yang lebih kuat mengenai jaminan akses dan kepentingan rakyat miskin”. Pandangan ini sekaligus menjadi konsep operasional advokasi perencanaan dan penganggaran. Kerja advokasi kami adalah menemukan dan atau menjadi elit-penguasa yang memiliki political will untuk berpihak (affirmative action) kepada rakyat miskin serta menemukan dan atau menjadi „kelompok lain yang lebih kuat‟ yang memihak dan memperjuangan akses dan kepentingan rakyat miskin.
53
Model analisis kebijakan jika dicermati memiliki relevansi yang kuat dalam menemukan dan mengusulkan pemecahan masalah publik melalui
perencanaan
dan
penganggaran.
Hal
ini
karena
karakteristik masalah publik yang tidak terstruktur dan komplek (ill-structured and complex). Tantangan yang kami berikan kepada diri sendiri adalah untuk mampu mempertemukan pandangan burung dari analisis kebijakan dengan pandangan mata cacing dari rakyat langsung. Selain itu, ada tantangan untuk mampu memberikan alternative kebijakan yang pro-rakyat miskin untuk diputuskan oleh para elit-penguasa yang memiliki political will sebagaimana dimaksud tadi. Soal Civil Society Dari konsep operasional advokasi perencanaan di atas, diperlukan kelompok di luar rakyat miskin
yang kuat dan
mampu
mengadvokasikan kepentingan rakyat miskin ini. Sama halnya dengan konsep perencanaan di atas, konsep civil society juga konsep yang mengasumsikan adanya kemampuan individu atau kelompok untuk independen dan mengaspirasikan kepentingannya, baik dalam rangka meningkatkan harkat kelompok atau individu maupun mengoreksi perilaku negatif Negara. Persoalannya adalah, siapa yang memampukan individu atau kelompok itu? Apakah pasar, keluarga, atau Negara?
54
Kami tidak memilih satu di antara pasar, Negara, dan keluarga. Kami percaya bahwa di antara civil society (masyarakat sipil), ada kelompok yang lebih terorganisir yang disebut civil society organization
civil
society
organization
(kelompok
masyarakat
sipil/KMS) yang dapat berperan sebagai pihak yang memampukan pihak lainnya. KMS ini dapat meningkatkan kemampuan rakyat miskin untuk meningkatkan martabat hidupnya dan mengkoreksi peran Negara agar lebih baik. Dari konsep ini, maka tantangan sekaligus pedoman kerja advokasi kami adalah menemukan dan atau menjadi KMS yang memenuhi maksud tersebut di atas. Mungkin KMS ini adalah rakyat miskin itu sendiri? Pada titik waktu tertentu, KMS ini pada akhirnya adalah rakyat miskin yang telah berorganisasi dengan baik. Namun sebelum kondisi ini tercapai, maka KMS dapat berupa individu atau kelompok yang kuat (tidak miskin) yang berasal dari manapun sepanjang
memiliki
kepentingan
dan
tujuan
untuk
memperjuangkan rakyat miskin.
Soal Kebijakan Pro-rakyat Miskin
55
Berdasarkan uraian tentang variasi definisi kemiskinan dan evolusi kebijakan pro-rakyat miskin, kami menetapkan ada empat dimensi kebijakan pro-rakyat miskin yang perlu diperhatikan. Masingmasing dimensi kemudian memiliki indicator tersendiri dan tindakan strategis dari KMS yang secara teoretik diperlukan untuk mencapai indicator tersebut. Tabel 2 merangkum hal tersebut. Mengacu kepada tabel 2, maka tindakan strategis yang perlu dilakukan KMS untuk mewujudkan kebijakan pro-rakyat miskin, bagi kami dianggap sebagai pedoman atau arah kerja advokasi yang harus dilakukan yaitu: 1. Mengadvokasi perbaikan pada tataran kerangka regulasi sehingga lebih mencerminkan good governance (transparan, partisipatif, akuntabel); 2. Mengawal implementasi regulasi tersebut; 3. Mendampingi dan meningkatkan kapasitas rakyat miskin sehingga mengubah perilaku, sikap, pengetahuan, dan ketrampilan menjadi lebih baik; dan 4. Mengadvokasi pemenuhan dimensi substansial pro-poor policy
yaitu:
jaminan
pemenuhan
hak
dasar,
pengakomodasian aspirasi rakyat miskin, dan redistribusi aset (anggaran, lahan, modal, dll). Tabel 2
56
Dimensi Kebijakan Pro-rakyat Miskin: Indikator dan Kerangka Tindakan Strategis Dimensi Propoor Policy
Indikator Pro-poor Policy
Proses
1.
2.
Substansi
1.
2.
3.
Konteks
1.
2.
Target kinerja peningkatan derajat sosial-ekonomi rakyat miskin lebih diprioritaskan dan terukur daripada target kinerja bagi yang tidak miskin Proses pembuatan kebijakan dilakukan seinklusif mungkin dengan affirmative action hak bagi rakyat miskin untuk terlibat Adanya jaminan: keamanan atas guncangan & pemenuhan hak dasar Adanya pemenuhan aspirasi murni rakyat miskin (paradigm PPA) Meredistribusi aset ekonomi bagi rakyat miskin atau bagi pemenuhan kebutuhan rakyat miskin Adanya penghapusan persoalan structural (barrier) yang membatasi akses rakyat miskin Adanya penghapusan sikap dan pandangan budaya yang
Tindakan Strategis yang Penting Dilakukan KMS Mengawal, memberi asistensi teknis, dan terlibat dalam proses perencanaan, penganggaran, implementasi, dan monev: Mengusulkan prioritas kebijakan penanggulangan kemiskinan Memfasilitasi proses 1.
2.
3.
1.
Mengadvokasi Jaminan Pelayanan Kesehatan dan hak dasar lainnya Melakukan PPA dan memenuhi usulan rakyat miskin Mengadvokasi redistribusi aset: anggaran, lahan, modal, dll Advokasi kerangka regulasi yang menjamin transparansi, partisipasi, dan akuntabilitas (good governance)
57
Rakyat miskin
58
memiskinkan: malas, pemarjinalan perempuan, dll
2.
Dari sisi proses pembuatan kebijakan: dijadikan sebagai actor yang terlibat sejak awalakhir 2. Dari sisi substansi isi kebijakan: a. Kebijakan jaminan pemenuhan hak dasar: bersama dengan warga Negara lainnya menjadi beneficiaries (pendekatan universal) b. Kebijakan pemenuhan aspirasi: menjadi target group particular/spesi fik c. Kebijakan redistribusi aset: menjadi target group penerima aset lahan, modal, dll
1.
1.
2.
Pendidikan mengenai cara pandang dan sikap manusia modern Pendidikan dan pelatihan untuk memampukan rakyat miskin menjadi actor utama perencanaan dan pembangunan Mengadvokasi: a. Jaminan Pelayanan Kesehatan Universal b. Pemenuhan aspirasi rakyat miskin c. Redistribusi aset, misalnya reforma agrarian, redistribusi belanja anggaran
Bab 2 Faktor Historis Dalam Mendorong Inisiatif Perubahan Di Kabupaten Bandung
Sebagaimana telah dijelaskan di akhir dari bab 1, bahwa ada empat kategori
kerja
advokasi
yang
harus
kami
lakukan
untuk
mewujudkan kebijakan yang pro-rakyat miskin. Baik itu kerja advokasi: (1) pada tataran kerangka regulasi sehingga lebih mencerminkan good governance (transparan, partisipatif, akuntabel); (2) mengawal implementasi regulasi tersebut; (3) mendampingi dan meningkatkan
kapasitas
rakyat
miskin
sehingga
mengubah
perilaku, sikap, pengetahuan, dan ketrampilan menjadi lebih baik; dan (4) pemenuhan dimensi substansial pro-poor policy yaitu: jaminan pemenuhan hak dasar, pengakomodasian aspirasi rakyat miskin, dan redistribusi aset (anggaran, lahan, modal, dll). 59
Pada bab 2 akan dijelaskan bahwa beberapa upaya tersebut telah dilakukan sejak sebelum program PBET dimulai di Kabupaten Bandung. Upaya yang dilakukan sebelum/di luar PBET perlu tetap dituliskan untuk menghadirkan suatu konteks sejarah terkait dengan upaya mewujudkan kebijakan pro-rakyat miskin. Analisis tentang perubahan sosial dan pembangunan tidak dapat dilepaskan dari
pemahaman
interaksi
antara
konteks
sejarah
dengan
bagaimana berbagai bantuk intervensi tersebut dibangun maupun dijalankan.
Model
analisis
post-structuralist
dalam
domain
pembangunan seperti yang digagas oleh beberapa pemikir antara lain
Fergusson
(1990),
Escobar
(1995),
Bebbington
(2000),
menunjukkan betapa pentingnya analisis aspek historis dari sebuah intervensi perubahan sosial yang akan menentukan arah dari intervensi pembangunan yang dilakukan.
Berdasarkan argumen di atas maka, tulisan ini berusaha untuk menempatkan
program
PBET
beserta
capaian
maupun
kegagalannya dalam sebuah benang historis yang menghubungkan sistuasi historis program PBET ini. Dengan menempatkan program PBET dalam suatu konteks sejarah upaya perubahan yang lebih luas maka, kami ingin mengajak para pembaca buku ini untuk melihat sebuah intervensi perubahan dengan kacamata yang lebih arif, yaitu dengan menempatkan bahwa segala-sesuatu tidaklah berdiri 60
dengan sendirinya tetapi dipengaruhi pula faktor-faktor lain yang penting, yaitu tindakan kita di masa lalu. Paling tidak ada tiga situasi historis yang menjadi pembuka jalan untuk
upaya
institusionalisi
perubahan tata
cara
melalui perencanaan
program
PBET,
pembangunan
yaitu: daerah,
pembangunan budaya kerjasama antara KMS dengan unsur birokrasi, dan potensi basis untuk terwujudnya partisipasi yang kuat dan bermakna dari masyarakat sipil. Bagian-bagian berikut akan menjelaskan dengan lebih terperinci bagaimana faktor-faktor situasi historis tersebut mempengaruhi perubahan yang digulirkan melalui program PBET. Institusionalisi Tata Cara Perencanaan Pembangunan yang Lebih Partisipatif Pemerintah Kabupaten Bandung merupakan salah satu pemerintah daerah yang terus melakukan eksperimen dan inovasi perencanaan daerah dalam rangka mencapai prosedur perencanaan yang lebih partisipatif. Keinginan Pemerintah Kabupaten Bandung untuk membangun sistem perencanaan pembangunan yang lebih baik ditangkap oleh INISIATIF, sehingga sejak tahun 2002 INISIATIF melakukan asistensi teknis kepada Pemerintah Kabupaten Bandung khususnya Bappeda Kabupaten Bandung untuk membangun sistem perencanaan pembangunannya. 61
Paling tidak ada dua trajektori sejarah yang pada perkembangan lebih lanjutnya mempengaruhi arah reformasi kebijakan dan perencanaan pembangunan di Kabupaten Bandung. Trajektori pertama diawali dengan kunjungan salah seorang aktifis INISIATIF untuk melakukan studi banding di Filipina mengenai sistem perencanaan pembangunan di tingkat desa (Barangay Development Planning). Studi banding yang didanai oleh Ford Foundation ini memberikan inspirasi kepada aktifis-aktifis di INISIATIF untuk membangun suatu sistem perencanaan pembangunan yang lebih baik di Kabupaten Bandung, sebagai salah satu solusi terhadap permasalahan delegitimasi program-program pembangunan di Kabupaten Bandung. Trajektori kedua adalah dilakukannya kajian mengenai sistem perencanaan pembangunan di Kabupaten Bandung yang menguak berbagai permasalahan mendasar mengenai praktik perencanaan dan penganggaran secara menyeluruh. Di kemudian hari hasil kajian ini menjadi dasar bagi upaya perbaikan sistem perencanaan pembangunan di Kabupaten Bandung. Selanjutnya akan dijelaskan masing-masing trajektori dalam membentuk konteks kekinian dari reformasi tata pemerintahan di Kabupaten Bandung. Praktik perencanaan pembangunan partisipatif tingkat desa di Filipina berdasarkan Local Government Code of 1991 memberikan inspirasi bagi INISIATIF untuk membangun sistem perencanaan 62
pembangunan yang lebih partisipatif di Kabupaten Bandung. Pada saat yang bersamaan, Forum Masyarakat Majalaya Sejahtera (FMMS), sebuah forum warga di Majalaya yang menjadi dampingan INISAITIF, sedang melakukan advokasi revisi RDTRK (Rencana Detil Tata Ruang Kota) Majalaya yang dianggap tidak partisipatif dan tidak sesuai dengan aspirasi warga Majalaya. Merespon kasus ini, INISIATIF mengajukan sebuah model perencanaan tata ruang yang partisipatif. Model perencanaan tata ruang partisipatif ini mengadaptasi sistem perencanaan pembangunan di Filipina dengan memodifikasi muatan perencanaan ruang. Modul Penyusunan Rencana Detil Tata Ruang Kota kemudian menjadi acuan proses perencanaan tata ruang di kemudian hari. Trajektori kedua, kajian sistem perencanaan pembangunan di Kabupaten Bandung dilakukan selama 2001-2002. Kajian ini mencoba menguak berbagai seluk-beluk permasalahan perencanaan dan penganggaran di Kabupaten Bandung. Kajian ini memfokuskan pada
aspek
keterwakilan
dalam
proses
perencanaan
dan
penganggaran, mekanisme pengambilan keputusan, dan distribusi kekuasan dalam pengambilan keputusan dalam proses perencanaan dan penganggaran. Pada saat itu, sistem perencanaan tahunan yang berlaku adalah Forum Perencanaan Pembangunan Daerah yang merupakan mekanisme perencanaan tahunan yang diterapkan semenjak otonomi daerah sebagai respon atas kekosongan aturan 63
hukum tentang perencanaan tahunan. Sistem perencanaan ini secara umum masih mewarisi model perencanaan P5D yang terdiri dari Musbangdes/kel untuk tingkat desa dan kelurahan, Diskusi UDKP untuk kecamatan, dan Rapat Koordinasi Pembangunan Daerah (Rakorbang). Kajian ini menemukan bahwa, dari aspek keterwakilan, semakin meningkat level perencanaan penganggaran, semakin elitis pula proses pengambilan keputusan. Selain itu rancang bangun sistem perencanaan yang berlaku pada saat itu masih menitikberatkan pada kepentingan wilayah. Kepentingan sektoral yang meliputi lintas wilayah kurang terakomodasi. Selain itu, permasalahan minimnya
informasi
perencanaan
dan
kejelasan
otoritas
pengambilan keputusan mengakibatkan ketidakjelasan nasib dari usulan-usulan dari tingkat bawah. Pengambilan keputusan tentang usulan lebih didominasi oleh elit dan pimpinan birokrasi. Hal ini juga diperparah dengan ketidakjelasan sistem akuntabilitas tentang proses pengusulan dan pembahasan kegiatan pembangunan. Kesemua faktor diatas selanjutnya mengurangi kepercayaan masyarakat terhadap sistem perencanaan pembangunan. Berdasarkan hasil kajian tersebut, INISIATIF mengadvokasikan gagasan ini kepada Pemerintah Kabupaten Bandung untuk melakukan perubahan sistem perencanaan pembangunan. Ternyata gagasan 64
ini direspon positif oleh Pemda dengan memberikan
kesempatan asistensi
kepada
teknis
INISIATIF
yang
intensif
untuk
melakukan
untuk
rangkaian
membangun
sistem
perencanaan pembangunan yang lebih baik. Maka pada tahun 2002, Pemerintah Kabupaten Bandung menerbitkan Keputusan Bupati No. 23 Tentang Musyawarah Perencanaan Kegiatan Tahunan (MPKT) di Kabupaten Bandung yang merupakan suatu mekanisme perencanaan yang baru. Beberapa hal baru yang diperkenalkan dalam MPKT ini adalah: pengembangan tim fasilitator dan tim kerja, pengenalan metode fasilitasi musyawarah dengan menggunakan teknik TOP dan mengunakan pendekatan berbasis masalah, diperkenalkannya ancar-ancar alokasi anggaran (Pagu Indikatif Kecamatan); dan delegasi MPKT. Mekanisme MPKT ini dijalankan selama kurang lebih 3 tiga tahun, dengan berbagai modifikasi dan penyesuaian keadaannya. Hingga dirasakan bahwa keputusan Bupati tidak lagi bisa menjadi dasar hukum yang cukup kuat melandasi mekasnime perencanaan pembangunan di daerah. Oleh karena itu pada tahun 2005, INISIATIF bersama-sama dengan Bappeda Kabupaten Bandung dan DPRD mengupayakan untuk meningkatkan status Keputusan Bupati tersebut dengan berbagai perbaikannya menjadi Peraturan Daerah No. 8 Tahun 2005 tentang Tata
Cara
Penyusunan
Perencanaan
Pembangunan
Daerah.
Elaborasi lebih mendalam dari kerangka regulasi perencanaan 65
pembangunan daerah dan regulasi lain yang terkait akan disajikan dalam bab berikutnya. Dari ilustrasi di atas, terlihat bahwa praktik perencanaan dan penganggaran partisipatif di Kabupaten Bandung bukanlah hal yang baru melainkan suatu proses yang terus berjalan untuk semakin
menyempurnakan
mekanisme
yang
ada.
Proses
eksperimentasi yang berjalan sejak tahun 2002 hingga saat ini telah menghasilkan banyak pembelajaran untuk perbaikan sistem perencanaan dan penganggaran di daerah. Salah satu pembelajaran yang penting adalah ketika pada tahun 2006, INISIATIF dipercaya oleh DPRD Kabupaten Sumedang untuk menjalin kerjasama dalam bentuk asistensi teknis kepada DPRD untuk mengusung Ranperda inisiatif dari DPRD. Ranperda ini adalah
mengenai
perbaikan
prosedur
perencanaan
dan
penganggaran daerah. Akhirnya pada tahun 2007, disahkan menjadi Peraturan Daerah No. 1 tahun 2007 tentang Tata Cara dan Prosedur Perencanaan dan Penganggaran Daerah di Kabupaten Sumedang, yang memuat konsep Pagu Indikatif Kewilayahan untuk skala kecamatan, integrasi proses perencanaan dan penganggaran, delegasi musrenbang serta adanya Forum Delegasi Musrenbang yang mengawal proses penganggaran. Konsep-konsep tersebut adalah pengembangan dan pembelajaran dari praktik yang telah terjadi di Kabupaten Bandung. 66
Budaya Kemitraan antara KMS dengan Unsur Birokrasi Kiprah INISIATIF dalam mengusung upaya reform di Kabupaten Bandung dilakukan tidak dengan pendekatan oposisi melainkan dengan menggunakan pendekatan critical engagement. Pilihan stretegi kerja ini adalah bahwa perubahan dapat dilakukan dengan melakukan infiltrasi unsur-unsur di dalam birokrasi, merubah cara berpikir unsur birokrasi dari dalam, serta selalu menawarkan gagasan-gagasan
untuk
mengatasi
berbagai
masalah
kepemerintahan di tingkat daerah. Pendekatan critical engagement meniru dengan gerakan perlawanan Mahatma Gandhi ketika melawan penjajahan Inggris yaitu “bekerjasamalah apabila bisa, melawan ketika diharuskan” (cooperate if you can, and resist if you must!). Strategi ini memiliki beberapa keuntungan dalam hal mendorong agenda-agenda perubahan yang diusung oleh INISIATIF. Pertama, pendekatan ini dianggap efektif untuk menyebarkan ide-ide perubahan di kalangan internal birokrasi. Hal ini ditunjukkan dengan pengalaman INISIATIF dalam mengusung Perda No.8 tahun 200529. Proses penyusunan Perda ini melalui rangkaian diskusi baik formal maupun informal antara tim dari INISIATIF
Dalam tema yang lain, ada juga keberhasilan INISIATIF dalam mengadvokasikan Perda no. 2/2006 tentang Alokasi Dana Perimbangan Desa. Perda ini juga diadvokasikan dengan pendekatan critical engagement. 29
67
dengan Bappeda Kabupaten Bandung. Proses pembahasan ini melalui proses interaksi yang sangat panjang. Dengan interaksi yang
sangat
dekat,
masing-masing
pihak
ternyata
mampu
menyelami perbedaan-perbedaan cara pandang serta melakukan redefinisi gagasan melalui proses dialogis. Hal ini relevan dengan konsep diskursus yang menyatakan bahwa pengetahuan bersifat spesifik dalam hal situasi dan hubungan (Phillips dan Edwards, 2000). Lebih jauh dalam domain advokasi kebijakan, pengetahuan objektif tidak akan pernah tercapai, tetapi lebih pada ibarat cerita yang harus ditulis bersama oleh pihak-pihak yang mendorong perubahan maupuan menjadi objek perubahan (Phillips dan Edwards, 2000). Selain itu, image yang timbul dari strategi kemitraan kritis ini bahwa INISIATIF adalah organisasi yang eksistensinya untuk mendorong perubahan melalui sumbangsih pemikiran yang kongkrit, maka semakin mengkukuhkan posisi INISIATIF sebagai partner bagi birokrasi dan legislatif dalam melakukan perbaikan pelayanan publik. Strategi ini juga memberikan manfaat dalam hal membangun kontak-kontak strategis di berbagai lembaga birokrasi di pemerintah daerah. Keberadaan kontak strategis ini merupakan potensi sumber daya yang dapat dimanfaatkan dalam mendorong agenda-agenda perubahan di masa mendatang. Kontak-kontak strategis ini biasanya merupakan figur-figur di birokrasi yang memiliki 68
kesamaan pemikiran maupun bersimpati terhadap strategi kerja INISIATIF. Sumberdaya kontak ini sangat bermanfaat dalam mendapatkan informasi-informasi penting yang biasanya sulit diperoleh melalui jalur formal seperti dokumen-dokumen APBD, rancangan Peraturan Daerah, kebijakan-kebijakan tak tertulis Bupati maupun pimpinan SKPD, dsb. Informasi-informasi ini sangatlah penting dalam melakukan kerja-kerja analisis APBD. Namun demikian strategi kemitraan kritis juga memiliki beberapa kekurangan terkait keberadaan INISIATIF dalam upaya perubahan di tingkat pemerintah daerah. Pertama, posisi kemitraan kritis seringkali menempatkan posisi yang sulit bagi INISIATIF dalam bersikap pada isu-isu yang cukup kritis. INISIATIF serangkali dihadapkan pilihan sulit apakah memilih posisi berseberangan pada isu tertentu dengan resiko akan merusak hubungan baik yang telah terbangun selama ini yang mungkin akan menghambat proses advokasi di masa mendatang, ataukah memilih posisi sama dengan pemerintah meski berbeda dengan pandangan, ataukah sama sekali tidak bersikap. Kondisi ini dalam beberapa hal menyebabkan lambannya penentuan sikap lembaga dalam merespon isu-isu kritis. Kekurangan lain adalah bahwa kedekatan INISIATIF dengan pemerintah
Kabupaten
Bandung
di
satu
sisi
berpotensi
memunculkan kecemburuan organisasi-organisasi masyarakat sipil di Kabupaten Bandung. Semakin meningkatnya profil INISIATIF di 69
mata para pengambil kebijakan oleh karena pola kerja yang lebih mengedepankan memberikan solusi ternyata lebih disukai oleh pengambil kebijakan. Di lain pihak banyak organisasi masyarakat sipil yang lebih lama eksis tetapi tidak mampu membangun relasi dengan pihak pengambil kebijakan seperti yang dilakukan oleh INISIATIF. Kondisi ini di satu titik dapat melemahkan dukungan dari beberapa kelompok masyarakat sipil. Dari ilustrasi-ilustrasi diatas terlihat bahwa strategi kemitraan kritis memberikan manfaat khusus bagi INISIATIF berupa akses yang baik untuk memperoleh informasi-informasi penting maupun untuk berhubungan langsung dengan para pihak pengambil kebijakan di Kabupaten Bandung. Pada program PBET, situasi ini sangat menguntungkan INISIATIF untuk memperoleh informasi-informasi penting
dalam
melakukan
analisis
APBD,
maupun
dalam
bernegosiasi dengan pihak pengambil kebijakan di Kabupaten Bandung
dalam
membahas
dan
memperkenalkan
ide-ide
perubahan. Potensi Basis untuk Partisipasi Masyarakat Sipil yang Lebih Kuat dan Bermakna Pendampingan terhadap rakyat miskin sehingga mengalami peningkatan
dari
sisi
sikap,
pandangan,
ketrampilan,
dan
pengetahuannya menjadi unsur mutlak dalam mewujudkan 70
kebijakan
pro-rakyat
miskin.
INISIATIF
pernah
mencoba
mendampingi langsung rakyat miskin di Majalaya yang terdiri dari komunitas Becak, Delman, dan PKL. Pendampingan yang pada waktu itu (2001-2002) berorientasi membentuk kelembagaan komunitas miskin tersebut perlu diakui tidak berhasil dan tidak dilanjutkan. Dengan demikian ketika PBET dimulai tidak ada basis rakyat miskin yang terorganisir oleh INISIATIF di Kabupaten Bandung. Belajar dari kegagalan proses pendampingan langsung, maka sejak tahun 2004, INISIATIF lebih memilih strategi pendampingan tidak langsung. Yaitu INISIATIF mengidentifikasi KMS di Kabupaten Bandung yang telah melakukan pendampingan langsung dan mempekuat KMS ini dari aspek-aspek yang bersifat komplementer terhadap kegiatan pendampingan. Selain itu, INISIATIF juga melakukan peningkatan kapasitas terhadap anggota masyarakat aktif yang memiliki kepedulian terhadap nasib rakyat miskin. Anggota masyarakat aktif ini diidentifikasi melalui suatu proses asesmen yang dilakukan oleh para CO atau pendamping komunitas INISIATIF. Biasanya ciri dari warga aktif ini adalah ia memiliki aktivitas organisasi di komunitasnya, dalam berbagai tema. Pengorganisasian individu warga yang aktif dilakukan dalam berbagai tema. Pada akhirnya mereka yang tergabung dalam berbagai tema organisasi ini, digabungkan oleh INISIATIF pada 71
program PBET
sebagai
KMS dalam FDA (Forum Diskusi
Anggaran). FDA merupakan kelompok multi organisasi masyarakat sipil yang berlokasi di Kabupaten Bandung dan memiliki kepedulian dengan proses perencanaan dan penganggaran. Beberapa organisasi KMS yang telah didampingi INISIATIF sebelum terbentuknya FDA antara lain adalah PSDK, K3L, KPL, Radio Komunitas, dan FM2S. FM2S adalah KMS yang pertama kali didampingi yaitu pada tahun 2000 sampai tahun 2004. Ia adalah forum warga yang berbasiskan kepada suatu wilayah yaitu Majalaya, meskipun kemudian berkembang menjadi arena yang bisa diikuti oleh siapapun yang peduli dengan Majalaya. Sayang, sejak tahun 2005, FM2S mengalami penurunan aktivitas, dan ketika FDA dibentuk, FM2S tidak lagi aktif di dalamnya. PSDK,
K3L,
dan
KPL
adalah
KMS
yang menitikberatkan
perhatiannya pada isu lingkungan hidup. Mereka adalah para korban dari kebijakan lingkungan di Kabupaten Bandung yang kurang berpihak kepada rakyat. Misalnya, mereka adalah warga yang terpaksa harus mengalah dalam mengakses air tanah untuk konsumsi karena tersedot oleh pabrik, atau warga yang menjadi korban pembuangan limbah batu-bara residu pembakaran di pabrik, dll. Strategi perjuangan mereka lebih bersifat konfrontatif terhadap peran pemerintah. Ketiga organisasi itu kemudian berkecimpung di FDA sampai sekarang. 72
Ada beberapa radio komunitas yang langsung didampingi oleh INISIATIF,
misalnya
Radio
Citra
di
Majalaya.
Dalam
perkembangannya, rakom ini kemudian membangun jaringan sendiri yaitu JRKI dengan disertai dengan kepengurusan di tingkat lokal. Dalam perkembangan FDA, rakom-rakom ini aktif terlibat, bahkan seringkali mengisi acaranya dengan tema-tema anggaran. Pengalaman kelompok
dalam basis
melakukan
sangat
pengorganisasian
bermanfaat
bagi
kelompok-
INISIATIF
dalam
menginisiasi, memfasilitasi, dan mengelola berbagai konflik yang terjadi sebagai bagian dari dinamika jaringan. Pengalaman menunjukkan bahwa konflik-konflik yang dikelola dengan baik merupakan
mekanisme
screening
kelompok-kelompok
atau
organisasi yang memiliki komitmen untuk tetap bergabung dalam FDA. Hal ini menjadi potensi untuk tetap memelihara dan menjaga FDA sebagai KMS yang memiliki fokus dan kepedulian terhadap penggunaan APBD di Kabupaten Bandung. Selain tiga konteks historis yang berasal dari kerja advokasi INISIATIF, di Kabupaten Bandung juga ada projek World Bank yaitu ILGR yang beberapa komponen kegiatannya berkontribusi dalam mewujudkan konteks yang mendukung upaya mewujudkan kebijakan pro-rakyat. Komponen itu adalah pemberlakuan Perda No. 6 tahun 2004 mengenai Transparansi dan Partisipasi dalam Tata Pemerintahan Kabupaten Bandung. Perda ini memberikan jaminan 73
transparansi, partisipasi, dan akuntabilitas tata pemerintahan. Dari dimensi substansi, projek ILGR juga melakukan PPA yang menghadirkan
berbagai
identifikasi
masalah
dan
solusi
penanggulangan kemiskinan dari perspektif rakyat miskin. Dari keseluruhan uraian di atas dapat disimpulkan beberapa hal. Pertama, telah ada inisiatif di tingkat Kabupaten Bandung dalam mewujudkan dimensi kontekstual serta dimensi substansi dari propoor policy. Hal ini menjadi modal untuk kerja advokasi selanjutnya di antaranya melalui program PBET. Kedua, dimensi rakyat miskin sebagai subjek dan dimensi proses masih sangat lemah. Belum ada organisasi rakyat miskin yang kuat untuk dapat berperan langsung dalam perencanaan pembangunan. Demikian pula, kerangka regulasi yang ada belum menjadi kerangka tindakan bagi pemerintahan. Hal ini menjadi tantangan untuk kerja advokasi berikutnya.
74
Bab 3 Kerangka Regulasi Sebagai Pedoman Tindakan Kolektif
Pada bab 1 telah dijelaskan mengenai kerangka konseptual yang menjadi panduan bagi kerja advokasi yang dilakukan INISIATIF (from knowledge to action). Kemudian dalam bab 2 dijelaskan mengenai kerja-kerja advokasi yang telah dilakukan untuk mewujudkan kebijakan pro-rakyat miskin, di antaranya adalah advokasi kerangka regulasi. Pada bab ini, akan dielaborasi kerangka regulasi yang telah memungkinkan terjadinya tata pemerintahan yang baik (partisipasi, transparansi, dan akuntabilitas).
3.1 Advokasi Berbasis Riset Berbagai penelitian dan advokasi yang telah dilakukan oleh INISIATIF
dalam
kancah
perencanaan
dan
penganggaran
partisipatif di daerah telah menemukan kesimpulan mengenai 75
struktur dari permasalahan yang ada. Struktur permasalahan partisipasi dalam perencanaan dan penganggaran daerah dapat disimpulkan dalam 3 (tiga) komponen pokok yaitu: (1) sangat terbatasnya kesempatan bagi masyarakat untuk terlibat dalam proses
musyawarah
perencanaan kelompok
dan
dan
alokasi
masyarakat
pengambilan anggaran; (2)
berkesempatan
keputusan kalaupun untuk
mengenai beberapa
berpartisipasi,
biasanya usulan yang disampaikan dalam mekanisme perencanaan tidak mencerminkan kebutuhan dan kepentingan masyarakat yang sejati; dan (3) kalaupun usulan tersebut sesuai dengan kepentingan dan kebutuhan masyarakat, biasanya tidak ada jaminan bahwa usulan tersebut akan diakomodasi dalam dokumen akhir anggaran daerah.
Menyadari struktur permasalahan di atas, maka pada tahun 2004, INISIATIF
mengadvokasi
Kabupaten
Bandung
untuk
memberlakukan peraturan daerah mengenai perencanaan dan penganggaran yang dapat mengatasi permasalahan di atas. Peraturan daerah dipilih sebagai kerangka regulasi yang harus dibentuk karena INISIATIF mengasumsikan bahwa kerangka regulasi adalah merupakan pedoman untuk bertindak, dan perda memiliki kekuatan mengarahkan tindakan pemda dan masyarakat Kabupaten Bandung.
76
3.2 Perda 8/2005: Inovasi dalam Perencanaan dan Penganggaran Partisipatif? Setelah melalui serangkaian proses asistensi teknis terhadap pemda dan DPRD, akhirnya pada tahun 2005, diterbitkanlah Peraturan Daerah Kabupaten Bandung nomor 8 tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan Perencanaan Pembangunan Daerah. Secara konseptual Perda 8/2005 telah mencoba memberikan jalan keluar atas ketiga permasalahan pokok di atas. Berikut ini adalah argumentasi yang mendukung kesimpulan tersebut dengan merujuk kepada analisis isi dari Perda 8/2005. Perda 8/2005 menjamin kesempatan untuk terlibat dalam proses musyawarah dan pengambilan keputusan Kesempatan untuk terlibat dalam proses musyawarah dan pengambilan keputusan setidaknya ditentukan oleh dua hal yaitu: (1) adanya ruang partisipasi; dan (2) adanya affirmative action mengenai kelompok masyarakat yang akan memanfaatkan ruang partisipasi tersebut. Analisis terhadap klausul dalam Perda 8/2005 menunjukkan bahwa kedua hal tersebut terpenuhi. Perda 8/2005 memuat pengertian bahwa partisipasi masyarakat adalah keikutsertaan masyarakat dalam pengambilan keputusan dan dalam mengontrol terhadap proses penyusunan rencana, penetapan rencana, pelaksanaan rencana dan evaluasi rencana 77
(Pasal 1 poin 38). Ada tiga modus partisipasi yang dijamin oleh Perda 8/2005 yaitu: musyawarah perencanaan pembangunan, konsultasi publik, dan sosialisasi publik. Masing-masing modus partisipasi ini disertai pula dengan kejelasan input, proses, dan outputnya. Musyawarah perencanaan pembangunan diselenggarakan untuk setiap dokumen perencanaan yang hendak disusun. Untuk perencanaan tahunan, musrenbang diselenggarakan dari jenjang desa sampai dengan kabupaten. Masyarakat sendiri memiliki kesempatan untuk terlibat dari mulai pengusulan di tingkat desa sampai dengan pengawalan penyusunan APBD. Box. Affirmative Action Peserta Perencanaan Ada beberapa pasal yang secara affirmative menyebutkan mengenai unsur-unsur masyarakat yang terlibat dalam musrenbang. Misalnya dalam pasal 20 ayat 3 disebutkan unsur-unsur berikut tanpa membatasi: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Lembaga Pengembangan Masyarakat Desa (LPMD); Organisasi masyarakat; PKK atau organisasi perempuan; Ketua RW; Tokoh masyarakat desa; Majelis Ulama Indonesia (MUI) Desa; Lembaga swadaya masyarakat (LSM) Desa.
Sementara itu dalam pasal 10 ayat 2, disebutkan pula unsur berikut tanpa membatasi: 1. 2. 3.
78
Organisasi masyarakat; Forum warga; Organisasi kepemudaan;
4. 5. 6. 7. 8.
Organisasi perempuan; Perguruan Tinggi; Asosiasi profesi; Media massa; dan Delegasi dari tiap Musrenbang pada jenjang sebelumnya.
Khusus untuk kelompok miskin mendapat perhatian tersendiri dalam diskusi pembahasan perda ini, yaitu bahwa mereka tergabung dalam kategori forum warga. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa ada affirmative action terhadap kesempatan bagi warga miskin.
Selain dalam tahapan musrenbang untuk menghasilkan dokumen perencanaan baik jangka panjang dan menengah, khusus pada proses perencanaan tahunan, masyarakat juga memiliki kesempatan untuk terlibat dalam proses pembahasan RAPBD. Dengan demikian ada akses bagi masyarakat untuk mengawasi apakah usulannya diakomodasi dalam RAPBD atau tidak. Box. Kesempatan Warga Terlibat dalam Penganggaran Pasal 29
(1) RKPD sebagaimana dimaksud dalam pasal 28 menjadi pedoman penyusunan RAPBD; (2) Pembahasan RAPBD melibatkan tiga pihak yaitu: a.
DPRD yang memiliki hak budget;
b.
Pemerintah Kabupaten yang akan menjalankan APBD;
79
dan c.
Delegasi
Masyarakat
yang
dipilih
dari
peserta
Musrenbang Kabupaten.
Perda 8/2005 mengatur proses untuk menghasilkan usulan warga sejati Permasalahan kedua dari partisipasi warga dalam perencanaan dan penganggaran adalah adanya „kepalsuan‟ dalam daftar usulan warga yang disampaikan oleh peserta. Yang dimaksud dengan usulan „palsu‟ adalah usulan yang sebenarnya tidak sesuai dengan kebutuhan dan kepentingan warga. Mengapa hal ini dapat terjadi? Karena seringkali para peserta Musrenbang datang ke acara Musrenbang
tanpa
terlebih
dahulu
mempersiapkan
diri.
Musrenbang adalah arena pengambilan keputusan, oleh karena itu, harus ada input yang baik agar kualitas keputusannya baik pula. Atau juga karena peserta Musrenbang memang bukan kelompok warga yang mengetahui masalah nyata yang dihadapi. Untuk mengatasi persoalan ini, maka tindakan affirmative mengenai peserta Musrenbang juga menjadi instrument penting. Selain itu, dalam Peraturan Bupati yang merupakan juklak dan juknis dari Perda 8/2005, diatur mengenai kewajiban untuk menyelenggarakan pra-Musrenbang, bagi setiap desa atau kecamatan atau SKPD yang akan menyelenggarakan Musrenbang. Isi pra-Musrenbang adalah 80
kegiatan pendataan, penelitian dan analisis mengenai kebutuhan dan kepentingan warga di setiap tingkat dan setiap sector. Baik itu di tingkat desa, kecamatan, kabupaten, maupun pada sektor pendidikan, kesehatan, pertanian, dst. Bahkan hasil dari tahap persiapan ini juga harus mencerminkan persoalan prioritas yang hendak diselesaikan dari sekian banyak persoalan yang muncul. Bahkan dalam Perbup tersebut diwajibkan adanya proses verifikasi lapangan terhadap setiap usulan Musrenbang. Dengan demikian diharapkan setiap usulan kegiatan menjadi murni kebutuhan dan kepentingan warga.
Perda 8/2005 menjamin terakomodasinya usulan warga dengan adanya rancangan anggaran indikatif desa dan SKPD Persoalan
berikutnya
adalah
adanya
ketidakpastian
pengakomodasian usulan kegiatan. Biasanya hal ini terjadi karena keterbatasan anggaran pemerintah dibandingkan anggaran yang diperlukan. Perda 8/2005 mengatasi hal tersebut dengan adanya informasi yang jelas mengenai sumberdaya anggaran yang disediakan bagi tiap desa dan SKPD (Satuan Kerja Perangkat 81
Daerah). Informasi ini dikemas dalam konsep rancangan plafon anggaran indikatif desa dan SKPD. Dengan plafon anggaran indikatif ini, maka masyarakat akan menyesuaikan jumlah usulan dengan ketersediaan dana. Hal ini sebenarnya sejalan dengan filosofi perencanaan yaitu suatu proses untuk menentukan tindakan masa
depan
yang
tepat,
melalui
urutan
pilihan,
dengan
memperhitungkan sumber daya yang tersedia. Rancangan plafon anggaran indikatif merupakan ancar-ancar pagu anggaran yang diberikan kepada SKPD dan desa yang dimuat di dalam Rancangan Awal RKPD (Pasal 1 poin 31). Rancangan Plafon Anggaran Indikatif untuk tiap SKPD dan Desa disiapkan oleh Kepala Bapeda (Pasal 24 poin 1) dan ditetapkan berdasarkan nota kesepakatan antara DPRD dengan Kepala Daerah (Pasal 24 poin 3). Box. Plafon Anggaran Indikatit untuk Menjamin Usulan Warga Pasal 24 (1) Kepala Bappeda menyiapkan Prioritas Fungsi dan Rancangan Plafon Anggaran Indikatif untuk tiap SKPD dan Desa. (2) Prioritas Fungsi dan Rancangan Plafon Anggaran Indikatif untuk SKPD dan Desa dimuat dalam rancangan awal RKPD. (3) Prioritas Fungsi dan Rancangan Plafon Anggaran Indikatif untuk SKPD dan Desa ditetapkan berdasarkan nota kesepakatan antara DPRD dengan Kepala Daerah; (4) Kepala Bappeda menyiapkan rancangan awal RKPD tahun yang akan datang sebagai penjabaran dari RPJM Daerah.
82
Prinsip dari plafon anggaran indikatif desa adalah sejumlah dana yang pengelolaannya diserahkan kepada SKPD terkait, tetapi proses penentuan alokasinya diserahkan kepada masyarakat melalui mekanisme Musrenbang. Dengan demikian, apapun yang diusulkan masyarakat dalam Musrenbang desa mesti diterima oleh SKPD, tidak boleh dihapus. Tentu saja ada koridor yang memastikan agar usulan alokasi dari desa tersebut tetap merupakan urusan yang sifatnya publik. Besaran plafon anggaran indikatif untuk tiap desa akan berbeda bergantung kepada kondisi objektif desa yang ditunjukkan oleh data yang ada. Kerangka pemikiran dari konsep pagu indikatif adalah sebagaimana digambarkan di bawah ini. Belanja Tidak Langsung
Belanja Bagi Hasil (Alokasi Dana Desa)
dll… Total Belanja APBD
Belanja Langsung
Plafon anggaran indikatif SKPD
Plafon anggaran indikatif desa
Alokasi belanja diputuskan SKPD dengan menerima masukan dari masyarakat Alokasi belanja diputuskan masyarakat desa dengan mempertimbangkan fungsi pembangunan prioritas
Untuk masalah fungsi prioritas, pemerintah setiap tahunnya melakukan analisis situasi terkini dan evaluasi dari pencapaian pembangunan sejauh ini. Hasil dari proses analisis dan evaluasi ini menjadi dasar dalam menentukan arah pembangunan tahun depan. 83
Fungsi prioritas maksudnya adalah fungsi utama yang dapat dilakukan pemerintahan guna mengatasi masalah yang menurut hasil evaluasi mendesak untuk diatasi. Masyarakat dalam tataran ini juga memiliki kesempatan untuk menyampaikan hasil riset dan pengamatannya mengenai hal tersebut. Dari seluruh uraian mengenai kerangka regulasi, dapat disimpulkan bahwa di Kabupaten Bandung telah ada Perda yang dapat menjadi pedoman
bagi
publik
untuk
melakukan
tindakan
kolektif
pembangunan. Khusus bagi Perda 8/2005 dapat disimpulkan telah memberikan inovasi jalan keluar bagi struktur permasalahan perencanaan dan penganggaran partisipatif. 3.3 Perda 6/2004: Membuka Akses Partisipasi dan Transparansi Pemerintahan? Adanya inovasi dari Perda 8/2005 seiring sejalan dengan Perda 6/2004
tentang
Transparansi
dan
Partisipasi
dalam
Penyelenggaraan Pemerintahan di Kabupaten Bandung. Perda ini disusun sebagai suatu bagian dari projek ILGR. Materi pokok dari perda ini pada dasarnya membuka akses luas bagi warga untuk memperoleh informasi, prosedur, dan mekanisme kebijakan publik. Ada tiga kategori akses publik terhadap kebijakan publik, yaitu: kewajiban
pemda
untuk
mengumumkan,
kewajiban
untuk
menyediakan, dan kewajiban untuk merahasiakan. Dari sisi partisipasi, terdapat partisipasi langsung dan tidak langsung. 84
Adapun kekurangan dari Perda ini adalah tidak adanya pengaturan mengenai akuntabilitas penyelenggaraan pemerintahan. Pada saat pembahasannya, waktu itu diasumsikan bahwa jika transparansi dan partisipasi terselenggara, maka dengan otomatis akuntabilitas akan terjamin. Box. Kutipan Salah Satu Klausul Perda 6/2004 Bagian Ketiga Jenis Informasi Paragraf I Informasi yang wajib diumumkan secara aktif Pasal 4 (1) Hasil-hasil Kegiatan yang dilaksanakan oleh Badan Publik. (2) Aspek-aspek perumusan, perencanaan, pengambilan kebijakan/keputusan meliputi : a. Informasi berkaitan dengan seluruh proses perencanaan kegiatan badan Publik baik visi/strategi, perencanaan tahunan mulai tingkat Kelurahan/Desa, Kecamatan maupun Kabupaten. b. Informasi penganggaran, mulai dari mekaninsme dan proses perencanaan, penetapan, pelaksanaan penggunaan anggaran pada Badan Publik; c. Informasi tentang pelayanan Publik; d. Informasi proses perjanjian/kontrak atau kesepakatan dan yang diterbitkan dalam kerangka kewenangan daerah. (3) Informasi penyusunan Tata Ruang mulai dari perencanaan, pembahasan, penetapan, sampai dengan peruntukannya. (4) Informasi tentang pengadaan barang dan jasa; (5) Informasi hasil pengawasan; (6) Informasi kelembagaan dan ketatalaksanaan Badan Publik. (7) Aspek penyebarluasan informasi sebagaimana dimaksud pada ayat (2), (3), (4), (5) dan (6) pasl ini, dilakukan dengan menggunakan bahasa yang mudah dipahami dan dapat dijangkau dengan mudah
85
oleh masyarakat luas. (8) Cara-cara sebagaimana dimaksud ayat (7) pasl ini, harus dirumuskan dalam meknisme yang menjamin pemerataan informasi yang akan ditentuan lebih lanjut dalam Keputusan Bupati.
Terlepas dari adanya kekurangan, dapat disimpulkan bahwa perda 6/2004 telah memberi landasan positif bagi penyelenggaraan pemerintahan yang transparan dan partisipatif. 3.4 Perda 2/2007: Membuka Ruang Partisipasi dalam Pengelolaan Keuangan Daerah Peraturan ketiga yang telah ada di Kabupaten Bandung yang memiliki nuansa tata pemerintahan yang baik adalah Perda 2/2007 tentang Pokok-pokok Pengelolaan Keuangan Daerah. Dalam perda ini, ada klausul yang dapat menjadi landasan partisipasi masyarakat dalam memastikan Kebijakan Umum APBD berpihak pada rakyat miskin. Box. Contoh Klausul Perda 2/2007 Bagian Kedua Kebijakan Umum APBD Pasal 36 Bupati berdasarkan RKPD sebagaimana dimaksud dalam pasal 34 ayat (1), menyusun rancangan Kebijakan Umum APBD (KUA). (1) Penyusunan rancangan Kebijakan Umum APBD berpedoman pada
86
pedoman penyusunan APBD yang ditetapkan oleh Menteri Dalam Negeri setiap tahun. (2) Bupati menyampaikan rancangan Kebijakan Umum APBD tahun anggaran berikutnya sebagaimana dimaksud pada ayat (1) sebagai landasan penyusunan RAPBD kepada DPRD selambat-lambatnya pertengahan Juni tahun anggaran berjalan. (3) DPRD dan Pemerintah Daerah menyelenggarakan konsultasi publik dalam rangka menerima masukan tentang Kebijakan Umum APBD. (4) Rancangan Kebijakan Umum APBD yang telah dibahas Bupati bersama DPRD dalam pembicaraan pendahuluan RAPBD sebagaimana dimaksud pada ayat (3) selanjutnya disepakati menjadi Kebijakan Umum APBD.
Berdasarkan semua uraian di atas, maka dapat disimpulkan bahwa secara normative ada kerangka regulasi yang menjadi panduan bagi pemerintah, DPRD, dan masyarakat untuk berkolaborasi sesuai dengan peran masing-masing mempromosikan tata pemerintahan yang baik dan pro-rakyat miskin.
87
BAGIAN KEDUA Partisipasi Kelompok Masyarakat Sipil Dalam Perencanaan dan Penganggaran: Komponen Penting (tetapi tidak cukup) Untuk Mewujudkan Anggaran Yang ProRakyat Miskin
88
Bab 4 Tindakan Strategis, Pencapaian Dan Kendala Yang Dihadapi Kelompok Masyarakat Sipil Dalam Mewujudkan Musrenbang Yang Pro-Rakyat Miskin Dalam bab ini, akan dibahas beberapa tindakan strategis yang telah kami tempuh untuk mengadvokasi implementasi Perda 8/2005. Ada beberapa tindakan strategis yang dilakukan yaitu: (1) advokasi penetapan fungsi prioritas pembangunan; (2) inovasi pagu anggaran kecamatan dan SKPD; (3) penggunaan instrumen prioritisasi usulan kegiatan kecamatan; (4) KMS berperan menjadi fasilitator yang kompeten dan berpihak; (5) fasilitator memilih delegasi yang representatif dan amanah; dan (6) fasilitator 89
melakukan
pendampingan
kelompok
miskin
untuk
memperjuangkan kepentingannya. Hasil dan kendala dari setiap tindakan strategis itu, akan dibahas berikut ini. 4.1 Advokasi penetapan fungsi prioritas pembangunan Fungsi adalah perwujudan tugas kepemerintahan di bidang tertentu yang dilaksanakan dalam rangka mencapai tujuan pembangunan daerah (pasal 1 poin 30). Dalam setiap tahunnya fungsi prioritas ditentukan bergantung kepada bidang pembangunan yang paling mendesak untuk dikembangkan.
Biasanya
bidang-bidang
yang
merupakan
pelayanan dasar dari Negara terhadap warganya selalu menjadi prioritas setiap tahunnya seperti bidang pendidikan dan kesehatan. Untuk menentukan
bidang lainnya yang menjadi prioritas
diperlukan pendataan dan analisis kebutuhan dan potensi daerah.
Pada tahun 2006, INISIATIF melakukan penelitian persepsi warga (kualitatif) mengenai persoalan yang paling mendesak dan harapan yang paling dikehendaki. Penelitian ini dilakukan dengan metoda sampling yang representatif terhadap populasi.
90
Box. Kutipan Hasil Riset Riset dilakukan dengan metoda multistage random sampling, jumlah sampel 600 orang, terdistribusi proporsional di semua desa di Kabupaten Bandung. Tingkat kepercayaan adalah 95%, margin of error 2.5%. Wawancara dilakukan dengan tatap muka, setelah responden terpilih dengan metoda kish-grid. Hasil riset menunjukkan bahwa rakyat Kabupaten Bandung berturutturut memprioritaskan masalah, dan memiliki harapan yang tinggi terhadap: 1. Penanggulangan kemiskinan dan peningkatan kesejahteraan 2. Perbaikan layanan kesehatan 3. Perbaikan dan pemerataan infrastruktur dasar dan perbaikan lingkungan (sumber: Laporan Hasil Penelitian Persepsi Warga Mengenai Pembangunan Kabupaten Bandung, 2006)
Kemudian hasil riset tersebut diadvokasikan kepada pemda melalui Bapeda untuk menjadi fungsi prioritas pembangunan tahun 2008 yang akan disusun rencana kerjanya melalui Musrenbang 2007. Proses advokasi tidak banyak menemui kendala karena memang metoda risetnya akuntabel, valid, dan diselenggarakan secara disiplin. Setelah beberapa kali presentasi dalam rapat kerja di Bapeda, maka muatan substansi hasil riset tersebut dituangkan dalam tiga dokumen persiapan Musrenbang 2007. Dokumen pertama adalah Naskah Pidato Bupati yang selalu dibacakan dalam awal Musrenbang. Seperti biasanya, pidato seorang pejabat selalu menjadi perhatian rakyat ketika konteksnya adalah mempengaruhi nasib mereka. Dalam hal ini nasib usulan yang akan rakyat sampaikan dalam Musrenbang. Di sisi lain, bagi 91
Bupati juga isi pidato tersebut adalah janji mengenai apa yang akan dijadikan kebijakan olehnya. Kutipan isi pidato berikut ini menunjukkan bahwa penanggulangan kemiskinan telah menjadi prioritas tertinggi untuk Musrenbang 2007.
Kutipan Naskah Pidato Bupati ”Forum musrenbang diselenggarakan untuk menyusun, membahas, dan menyepakati daftar skala prioritas pembangunan yang berasal dari aspirasi masyarakat. Serta klarifikasi dan konfirmasi atas rencana kegiatan pembangunan sektoral yang diprogramkan oleh SKPD sebagai penjabaran/pelaksanaan dari rencana pembangunan jangka menengah kabupaten. Berdasarkan evaluasi dan kajian terhadap kegiatan pembangunan tahun-tahun sebelumnya, serta mengacu kepada visi dan misi daerah, maka pembangunan tahun 2008 akan difokuskan kepada upaya pengurangan kemiskinan , perbaikan kualitas lingkungan hidup, serta peningkatan kualitas dan kuantitas infrastruktur, khususnya prasarana dan sarana dasar. Ketiga upaya ini diharapkan dapat meningkatkan kualitas sumber daya manusia yang tercermin dalam kenaikan IPM.” (sumber: Naskah Pidato Bupati dalam Musrenbang 2007)
Dokumen kedua yang mencerminkan prioritas penanggulangan kemiskinan adalah dokumen rumus pagu anggaran indikatif. Dalam rumus pagu anggaran indikatif, ada 10 variable yang menjadi pertimbangan. Kesepuluh variable tersebut menentukan besanya pagu anggaran indikatif untuk sebuah kecamatan. Dalam perumusan pagu anggaran indikatif untuk Musrenbang 2007, 92
jumlah keluarga miskin di sebuah kecamatan menjadi variable dengan bobot tertinggi sebagaimana dalam tabel 3 berikut ini. Tabel 3 Variabel Penentu Anggaran Indikatif Kecamatan (Musrenbang 2007) Nama Variable
Korelasi Pagu
1.
Positif
10/55
Positif
9/55
Positif
8/55
Positif
7/55
Positif
6/55
Positif
5/55
Positif
4/55
Positif
3/55
Positif
2/55
Positif
1/55
jumlah keluarga miskin di sebuah kecamatan 2. jumlah penduduk di sebuah kecamatan 3. jumlah posyandu di sebuah kecamatan 4. jumlah sekolah di sebuah kecamatan 5. jumlah PBB dan PAD dari sebuah kecamatan 6. jumlah panjang jalan desa di sebuah kecamatan 7. jumlah luas sawah di sebuah kecamatan 8. jumlah pengangguran di sebuah kecamatan 9. jumlah luas hutan di sebuah kecamatan 10. jumlah luas wilayah sebuah kecamatan
dengan
Bobot Variable
Dengan adanya bobot tersebut dan korelasinya yang positif terhadap pagu anggaran indikatif kecamatan, maka distribusi anggaran terhadap kecamatan yang jumlah penduduk miskinnya banyak, akan semakin banyak pula. 93
Dokumen
ketiga
yang
memuat
prioritas
penanggulangan
kemiskinan adalah instrument penapis dan penentu prioritas usulan warga dalam Musrenbang. Dalam instrument tersebut ditunjukkan bahwa setiap usulan yang berdampak langsung bagi pengurangan kemiskinan, akan mendapat prioritas sebagai usulan tertinggi dan dimuat dalam RKPD. Hal ini sebagaimana terlihat dari matriks penilaian prioritas berikut ini.
Dalam matriks di atas, kriteria 1 adalah berisi “relevansi usulan masyarakat dengan arah pembangunan kabupaten tahun 2008”. Skor tertinggi yaitu 3 akan diberikan kepada usulan yang langsung bermanfaat bagi rakyat miskin. Dengan adanya tiga dokumen tersebut, maka fungsi prioritas pembangunan 2008 yang akan menjadi pedoman Musrenbang 2008 telah disiapkan. Langkah berikutnya adalah mengawal bahwa pagu anggaran indikatif dikeluarkan pemda menjelang Musrenbang 2007 dimulai.
94
95
4.2 Inovasi pagu anggaran indikatif Suatu rencana tanpa kejelasan anggaran adalah mimpi, sebaliknya sejumlah anggaran tanpa rencana yang baik adalah kesia-siaan. Pelaksanaan perencanaan partisipatif (musrenbang) yang pernah dilakukan hanya menghasilkan sebuah daftar panjang usulan kegiatan (shopping list) tanpa ada kejelasan atau kepastian untuk diakomodasi apalagi dilaksanakan. Sebuah usulan kegiatan baru dikatakan akan dilaksanakan jika sudah tercantum dalam dokumen rencana kegiatan dan anggaran. Ketidakjelasan itu yang membuat forum musrenbang dianggap sebagai forum yang tidak penting bagi para peserta pengusung usulan kegiatan. Konsep pagu indikatif kemudian diperkenalkan dalam proses perencanaan
partisipatif
sebagai
respon
terhadap
persoalan
tersebut. Pagu inidikatif ini merupakan gambaran sejumlah anggaran yang disediakan untuk membiayai rencana-rencana tertentu yang diinformasikan di awal proses perencanaan. Dalam proses perencanaan, pagu indikatif merupakan instrumen untuk memberikan kejelasan dalam menyusun rencana dan memberikan gambaran
kemungkinan
pelaksanaannya.
Sedangkan
dalam
pengelolaan anggaran, pagu indikatif merupakan salah satu skema pengalokasian anggaran.
96
Plafon anggaran indikatif desa diubah menjadi plafon anggaran indikatif kecamatan Meskipun dalam Perda 8/2005 diamanatkan untuk menyusun pagu anggaran indikatif desa, dalam praktiknya, Bapeda tidak berhasil merumuskan formula penentuan plafon anggaran indikatif bagi desa. Hal ini karena ketersediaan data multisektor di pemda belum sampai pada unit analisis desa. Paling rendah unit analisisnya adalah kecamatan. Oleh karena itu sejak tahun 2006, dikembangkan formula penentuan plafon anggaran indikatif untuk kecamatan. Formula besaran plafon anggaran kecamatan itu sendiri adalah sbb: PAIKi={(bA*iA)+(bB*iB)+(bC*iC)+(bD*iD)+(bE*iE)+(bF*iF)+(bG*iG) + (bH*iH)+(bI*iI)+(bJ*iJ)+(bK*iK)}*TPAIK Dengan, PAIK i
= plafon anggaran indikatif yang akan diperoleh kecamatan i
TPAIK
= total plafon anggaran indikatif untuk seluruh kecamatan
b
= bobot untuk sebuah variable
i
= indeks skor sebuah variable di sebuah kecamatan
A
= variable jumlah keluarga miskin di sebuah kecamatan 97
B
= variable jumlah penduduk di sebuah kecamatan
C
= variable jumlah posyandu di sebuah kecamatan
D
= variable jumlah sekolah di sebuah kecamatan
E
= variable jumlah PBB dan PAD dari sebuah kecamatan
F
= variable jumlah panjang jalan desa di sebuah kecamatan
G
= variable jumlah luas sawah di sebuah kecamatan
H
= variable jumlah pengangguran di sebuah kecamatan
I
= variable jumlah luas hutan di sebuah kecamatan
J
= variable jumlah luas wilayah sebuah kecamatan
Skema dan formula ini dipraktikan tiap tahun tetapi besaran TPAIK berbeda setiap tahunnya. Sebagai contoh pada musrenbang tahun 2007 untuk menyusun APBD 2008, total Belanja Langsung adalah Rp. 815.872.519.400,-. Dari total tersebut, dialokasikan untuk TPAIK sebesar Rp. 139.831.078.500,- atau sekitar 17.14% dari Belanja 98
Langsung. TPAIK sebesar itu kemudian didistribusikan ke semua kecamatan dengan menggunakan formula, akhirnya terdistribusi sebagaimana tabel 4 ini. Dengan adanya plafon anggaran indikatif seperti dalam tabel 4, maka ada kepastian bahwa usulan yang dibawa dalam musrenbang desa dan kecamatan dapat direalisasikan. Namun demikian, ada satu lagi inkonsistensi praktik yang dilakukan pemda yaitu plafon anggaran indikatif tersebut tidak ditandatangani secara resmi dalam nota kesepakatan antara pemda dan DPRD. Beruntung pada tahun anggaran 2008, ternyata meskipun tanpa ada nota kesepakatan, plafon anggaran indikatif kecamatan masih direalisasikan. Dalam rekapitulasi hasil musrenbang tercatat bahwa total usulan alokasi anggaran yang berasal dari usulan warga besarnya sama dengan TPAIK. Tabel 4 Alokasi Pagu Anggaran Indikatif pada Musrenbang 2007 No 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Kecamatan Padalarang Batujajar Cipatat Ngamprah Cileunyi Cimenyan Cilengkrang Bojongsoang Margahayu
Besaran Pagu Indikatif 4,231,931,527.15 4,156,585,139.82 3,799,258,163.10 3,325,475,429.60 2,832,500,224.90 2,893,539,053.39 1,585,914,579.70 2,252,380,719.38 2,201,430,443.27
Keterangan KBB KBB KBB KBB B B B B B
99
No 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45
100
Kecamatan Margaasih Katapang Dayeuhkolot Banjaran Pameungpeuk Pangalengan Arjasari Cimaung Cililin Sindangkerta Cipongkor Gununghalu Rongga Cikalongwetan Cipeundeuy Cicalengka Nagreg Cikancung Rancaekek Ciparay Pacet Kertasari Baleendah Majalaya Solokanjeruk Paseh Ibun Soreang Pasirjambu Ciwidey Rancabali Lembang Cisarua Parongpong Cangkuang Cihampelas
Besaran Pagu Indikatif 2,341,989,565.19 2,773,889,660.82 3,155,730,206.62 3,205,234,613.02 1,706,496,171.30 4,732,688,040.38 2,807,883,965.34 2,066,313,761.20 2,953,672,083.13 2,491,042,020.15 3,360,062,294.29 2,398,640,390.86 2,219,753,342.95 4,152,547,535.82 2,741,596,404.64 3,362,159,843.13 1,787,085,809.60 2,283,579,333.23 4,294,440,043.90 4,772,086,508.81 3,726,661,731.68 3,457,265,575.65 4,365,054,279.56 4,449,366,973.20 2,407,425,934.82 3,819,751,498.57 3,174,849,613.70 4,330,529,232.34 4,129,813,251.06 1,980,066,344.15 2,394,881,304.67 5,137,596,071.93 2,189,544,999.08 2,932,694,227.83 1,728,388,315.42 2,890,203,771.69
Keterangan B B B B B B B B KBB KBB KBB KBB KBB KBB KBB B B B B B B B B B B B B B B B B KBB KBB KBB B KBB
No
Kecamatan Jumlah
Besaran Pagu Indikatif 140,000,000,000.00
Keterangan
Gelas kosong yang diisi dengan separo air Dengan
adanya
pagu
anggaran
indikatif
kecamatan,
bisa
diibaratkan bahwa Perda 8/2005 telah memberikan gelas kosong yang cukup bagus dan ukuran besar untuk diisi oleh aliran air partisipasi masyarakat. Ternyata gelas besar dan bagus tersebut, tidak selalu dapat diisi dengan penuh. Penyebabnya adalah adanya persepsi awal di tingkat masyarakat bahwa partisipasi tidaklah penting dan bukan merupakan urusan mereka. Biar lah elit politik dan birokrasi yang memutuskan. Padahal justru karena kualitas keputusan elit politik dan birokrasi yang terbukti kurang berpihak yang menyebabkan harus adanya partisipasi warga. Sebab lain dari kurang optimalnya partisipasi adalah karena adanya pembanding dari sebuah projek yang berlangsung di sebagian besar kecamatan (pada tahun 2008 malah di semua kecamatan), yaitu projek PPK (projek pengembangan kecamatan), P2KP (projek pengembangan kawasan perkotaan), yang kemudian menjadi PNPM (program nasional pemberdayaan masyarakat). Dalam projek tersebut, setiap kali proses musyawarah dilakukan maka selalu dipastikan akan turun dana dalam jumlah besar untuk realisasi projek. Sementara itu dalam musrenbang, turunnya dana 101
belum pasti dan dipastikan baru tahun depan kalaupun ada usulan yang lolos. Dengan adanya konsep plafon anggaran indikatif kecamatan, perlahan tapi pasti semangat untuk berpartisipasi dalam musrenbang meningkat. Pada tingkat kabupaten, partisipasi yang diamanatkan dalam Perda 8/2005 juga tidak konsisten dijalankan pemda. Yaitu mengenai adanya delegasi masyarakat dari musrenbang kabupaten yang akan terlibat dalam proses pembahasan RAPBD. Alasan dari pemda adalah karena rendahnya kapasitas dan kesiapan delegasi warga untuk dapat melakukan pembahasan RAPBD. Kemudian sangat disayangkan ketika para peserta musrenbang juga tidak menuntut secara kritis hak mereka untuk terlibat dalam proses pembahasan RAPBD. Potret implementasi berikutnya adalah menyangkut kualitas usulan yang disampaikan warga melalui musrenbang. Air keruh dibagi-bagi Berdasarkan pengamatan terhadap proses musrenbang khususnya tahun 2006, nampak bahwa sebagian besar desa dan kecamatan tidak melakukan pra-musrenbang. Dengan demikian, pendataan, analisis, dan penentuan prioritas usulan tidak dilakukan. Padahal ini akan menentukan kualitas hasil musrenbang itu sendiri. Ada berbagai alasan kenapa hal ini tidak dilakukan. 102
Misalnya adalah alasan keterbatasan dana untuk melakukan musyawarah dan pendataan di tingkat desa. Ada juga alasan bahwa mau diteliti dulu atau tidak, hasilnya sama saja. Yaitu kebutuhan masyarakat adalah perbaikan jalan dan bantuan modal. Dengan adanya alasan seperti itu, maka sebagian besar desa akhirnya hanya mengirimkan formulir ke RW (rukun warga) atau RT (rukun tetangga) untuk diisi dengan usulan. Kemudian dalam musrenbang desa, formulir tersebut direkapitulasi dalam format gabungan usulan RW atau disebut sebagai usulan desa. Sebagai akibatnya, ketika musrenbang kecamatan diselenggarakan, maka ada puluhan usulan kegiatan yang dibawa masing-masing desa. Ketika kecamatan juga tidak menyelenggarakan kegiatan pramusrenbang, maka usulan yang banyak sekali dari desa tidak bisa diverifikasi atau dianalisis tingkat urgensinya. Pada akhirnya, seringkali peserta musrenbang sepakat untuk membagi rata plafon anggaran indikatif kecamatan dan menyerahkan kepada masingmasing desa untuk menentukan usulan mana yang akan dimasukan dalam dokumen rekapitulasi usulan kecamatan. Biasanya delegasi desa akan membagi rata kembali usulan dari masing-masing RW tersebut. Bukan didasarkan kepada analisis mengenai penting tidaknya usulan tersebut. Ini adalah bahaya dari proses partisipasi yang lupa akan pentingnya substansi. Suatu ketika kita akan
103
terkejut mengenai rendahnya efektivitas kegiatan-kegiatan tersebut dalam menyelesaikan masalah di desa maupun kecamatan. 4.3 Penggunaan instrument prioritisasi dalam Musrenbang Kecamatan Prioritas adalah sebuah kata kunci dalam perencanaan. Terbatasnya sumberdaya pembangunan merupakan argumen dasar mengenai perlunya menentukan prioritas pembangunan. Namun demikian, ternyata tidak mudah menentukan apa yang menjadi prioritas terutama dalam urusan pembangunan. Kompleksnya masalah pembangunan menjadikan urusan menentukan prioritas tampak rumit.
Ilmu
menyederhanakan
adminitrasi
publik
kompleksitas
mencoba
pembangunan
membantu itu.
Berbagai
permasalahan pembangunan dikategorisasi ke dalam urusanurusan pembangunan. Dahulu, ada jargon yang begitu terkenal dalam mengelompokkan urusan pembangunan yaitu yang dikenal IPOLEKSOSBUDHANKAM-A (Ideologi, Politik, Ekonomi, Sosial, Budaya, Pertahanan dan Keamanan, serta Agama. Sejak reformasi, pengklasifikasian urusan pembangunan semakin kompleks lagi. Sedikitnya ada 22 urusan pemerintahan atau pembangunan yang harus
dijalankan
dalam
rangka
mewujudkan
kesejahteraan
masyarakat. Dari 22 itu, sebanyak 16 urusan yang menjadi urusan wajib pemerintahan daerah. Urusan-urusan itu dikatakan wajib karena menyangkut fungsi dasar dan kelanggengan sistem 104
penyelenggaraan pemerintahan. Selain urusan wajib, masih ada lagi yang disebut urusan pilihan yang disesuaikan dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah. Karena bersifat wajib, maka seluruh urusan itu harus dijalankan oleh pemerintah. Menentukan prioritas dari sekian banyak urusan wajib menjadi dilema. Karena semua harus dilaksanakan maka tidak ada urusan yang prioritas. Yang ada adalah standar minimal penyelenggaraan urusan (SPM). Standar ini dimaksudkan untuk memastikan penyelenggaraan urusan wajib bisa diselenggarakan dengan baik meski pelayanan yang diberikan hanya pada taraf yang paling dasar atau minimal. Tetapi ternyata untuk memenuhi standar paling dasar atau minimal saja, sumberdaya yang dimiliki pemerintah tidak mencukupi. Akhirnya, seluruh urusan dijalankan dengan kualitas di bawah standar minimal. Prinsip pelayanan cheaper, faster, and better tidak nampak sama sekali. Kondisi inilah yang nampak dalam penyelenggaraan urusan wajib di Kabupaten Bandung. Di beberapa daerah lain, penyelenggaraan urusan wajib ada yang terstandar dengan sistem manajemen mutu. Selain berdasarkan urusan, pembangunan juga diklasifikasikan berdasarkan kriteria-kriteria fisik wilayah. Ilmu perencanaan kemudian membantu pemerintah dalam perumusan Rencana Tata Ruang dan Wilayah (RTRW). Lanskap suatu daerah dibagi-bagi ke dalam wilayah-wilayah pembangunan (WP) yang masing-masing 105
memiliki rencana pengembangan sendiri yang didasarkan pada potensi dan karakteristiknya. Wilayah pembangunan adalah tempat dimana penduduk tinggal dan setiap urusan pembangunan diselenggarakan. Seperti halnya setiap urusan harus dilaksanakan, setiap
wilayah
pembangunan
juga yang
harus prioritas.
dibangun. Lagi-lagi
Tidak karena
ada
wilayah
sumberdaya
anggaran terbatas, rencana pengembangan setiap wilayah tidak ada yang bisa diselenggarakan secara optimal bahkan pada taraf yang paling minimal sekalipun sesuai dengan rencana pengembangan wilayah. Tetapi sekali lagi, ini hanya terjadi di Kabupaten Bandung dimana kota kabupaten pun tidak berkembang layaknya sebuah kota pusat pemerintahan. Sebenarnya, pada tataran makro seperti itu bisa saja pemerintah menentukan suatu prioritas pembangunan. Prioritas dalam konteks ini menjadi semacam strategi pembangunan. Semua wilayah maupun sektor memang harus dibangun, tetapi pendekatannya tidak harus secara merata di semua sektor dan wilayah pada satu periode pembangunan tertentu. Perlu ada semacam giliran atau fokus pembangunan dan pentahapan berdasarkan periode. Pada setiap periode ada semacam wilayah dan sektor unggulan. Pada tataran meso atau programatik, setiap urusan pembangunan diselenggarakan program-program 106
dengan
menyusun
pembangunan.
kebijakan-kebijakan
Persoalan
di
sini
atau
adalah
bagaimana menentukan kebijakan atau program prioritas dalam setiap urusan. Sekali lagi, dilema terjadi. Dalihnya, kebijakan atau program
pembangunan
itu
merupakan
satu
sistem
penyelenggaraan urusan sehingga semuanya harus berjalan. Bahkan lebih gila lagi, program-program untuk setiap urusan itu sudah ditentukan dari Pusat melalui permendagri dan setiap daerah harus menjalankannya terlepas sesuai atau tidak dengan kebutuhan. Pada setiap penyelenggaraan urusan sebenarnya bisa dirancang programprogram unggulan yang jadi prioritas pada setiap periode pembangunan. Setiap program pembangunan diturunkan lagi pada tataran yang lebih detil (mikro) berupa kegiatan-kegiatan pembangunan. Sekali lagi, program juga merupakan sebuah sistem yang utuh di mana kegiatan-kegiatan
merupaka
subsitem-subsistemnya.
Untuk
mencapai tujuan program, sistem ini harus berjalan. Semua kegiatan harus dilaksanakan. Semua kegiatan penting dan prioritas. Satu kegiatan
tidak
diselenggarakan
berdampak
pada
efektifitas
pencapaian tujuan program. Tetapi anggaran terbatas, bagaimana program bisa berjalan. Cakupan atau volume dan target dibatasi hingga paling minimal. Sampai pada tataran ini tampak ada dilema antara menentukan prioritas dan memelihara kestabilan sistem pada setiap ranah. Daerah-daerah yang cenderung menginginkan kestabilan biasanya 107
enggan menentukan prioritas atau unggulan suatu wilayah, sektor, atau program. Sementara daerah-daerah yang dinamis cenderung berani menentukan pilihan-pilihan pada pengembangan wilayah atau sektor tertentu yang menjadi unggulan. Lalu apa yang dimaksud dengan prioritas ketika semuanya sudah terkunci dalam sebuah sistem? Dalam kerangka sistem seperti itu maka yang disebut menentukan prioritas adalah suatu cara untuk menjadi bagian dari sistem tersebut. Pertanyaannya, pada ranah sistem yang mana yang bisa dipengaruhi, apa medianya, dan bagaimana caranya? Pada tataran makro daerah, menentukan prioritas dalam aspek kewilayahan adalah bagaimana menjadikan wilayah tertentu mendapatkan tempat yang layak dalam struktur rencana tata ruang dan wilayah. Sementara dalam aspek urusan pembangunan adalah bagaimana ikut menentukan urusan pilihan yang akan ditetapkan oleh daerah. Advokasi untuk mendorong prioritas wilayah atau sektor pilihan pada tataran ini memiliki tingkat kesulitan yang tinggi. Pada tataran programatik, upaya menentukan prioritas adalah mendorong agar suatu usulan program diadopsi menjadi salah satu sub sistem yang menunjang pencapaian tujuan penyelenggaraan urusan. Demikian selanjutnya, pada tataran kegiatan upaya yang dilakukan adalah bagaimana mengadvokasi suatu usulan kegiatan 108
menjadi salah satu subsitem dalam program. Paling akhir, upaya menentukan prioritas adalah bagaimana menentukan besaran cakupan dan target pelaksanaan kegiatan. Proses perencanaan tahunan yang dirancang melalui media musyawarah
perencanaan
pembangunan
(musrenbang)
yang
laksanakan secara berjenjang dari tingkat RW/Dusun sebenarnya hanya bicara menentukan prioritas pada tingkat yang paling rendah yaitu menentukan prioritas target atau lokasi kegiatan dalam periode tertentu. Nomenklatur kegiatan itu sebenarnya sudah ada blue print-nya dalam kerangka/sistem program baik dalam dokumen rencana jangka panjang, menengah, atau tahunan. Advokasi prioritas dalam forum-forum musrenbang pada dasarnya adalah
upaya
memperebutkan
ruang
dan
waktu
untuk
implementasi sebuah program. Upaya ini dikatakan berhasil, jika ruang dan waktu yang diusulkan diadopsi dalam blue print program tersebut. Dengan demikian, upaya mempengaruhi prioritas pada musrenbang sebenarnya hanya mengubah sedikit sekali sistem atau kerangka program. Cara untuk menentukan prioritas pada semua tataran pada dasarnya hanya ada dua pendekatan yaitu pendekatan teknokratis dan politis. Pendekatan teknokratis mendasarkan analisanya pada basis data statistik. Permasalahan atau kebutuhan maupun potensi didefinisikan berdasarkan analisis-analisis kuantitatif terhadap 109
data-data dan standar-standar tertentu. Sebagai contoh, kematian ibu dan bayi dikatakan masalah di suatu daerah ketika rasionya lebih besar dari standar nasional atau propinsi yang menjadi acuan atau benchmark. Jika rasionya lebih rendah dari standar itu maka ia tidak dikategorikan masalah sehingga pemerintah tidak perlu melakukan intervensi. Kemiskinan di suatu wilayah atau kecamatan dianggap masalah besar jika prosentasenya lebih besar dari prosentase rata-rata kabupaten, dst. Demikianlah kesimpulankesimpulan teknokratis itu dirumuskan. Kesimpulan itulah yang dijadikan landasan dalam menyusun kerangka logis program dan kegiatan. Setiap kegiatan yang dirumuskan diuji korelasinya dengan rumus dan variabel-variabel tertentu. Kegiatan-kegiatan yang memiliki nilai indeks korelasi mendekati angka 1 akan menjadi prioritas. Semakin dekat indeksnya dengan angka satu semakin prioritas. Proses ini hanya terjadi pada ruang-ruang perencanaan yang terbatas bahkan bisa saja terjadi di atas meja seorang perencana. Adapun pendekatan politik dalam menentukan prioritas sangat tergantung pada sistem kepemimpinan yang diterapkan. Pada sistem yang otoritarian atau oligarkis, apa yang menjadi prioritas adalah kebijakan pimpinan atau kesepakatan sekelompok elit minoritas. Sedangkan pada sistem yang demokratis, prioritas ditentukan
dengan
model-model
pengambilkan
keputusan
demoraktis yaitu musyawarah mufakat atau pengambilan suara 110
(voting). Yang dikatakan prioritas menurut pendekatan ini adalah apa yang disepakati atau dipilih sebagai prioritas. Ini tampak lebih sederhana. Dalam kenyataannya, kedua pendekatan itu saling melengkapi
satu-sama
lain.
Keputusan
teknokratis
menjadi
legitimate ketika mendapat dukungan politik. Sebaliknya keputusan politik menjadi tampak rasional ketika didukung upaya-upaya teknokratis. Upaya mempengaruhi proses penentuan prioritas perlu didahului dengan arah yang jelas yaitu pada ranah sistem yang mana yang ingin
diubah
atau diganti.
Setiap tataran sistem memiliki
karakteristik, ruang, cara tersendiri. Sebagai contoh yang pernah dialami
di
Kabupaten
Bandung
dalam
mengadvokasi
kebijakan/program kesehatan gratis bagi seluruh penduduk. Sejak awal sudah disadari, usulan ini tidak mungkin diperjuangkan lewat forum-forum musrenbang. Disadari juga bahwa program ini sebenarnya bukan hal yang baru bagi pemerintah karena dalam blue print perencanaan jangka menengah hal itu sudah tercantum. Target advokasi ini sebenarnya mendesakkan agar kebijakan itu segera dilaksanakan
sekaligus
memberikan
alternatif
model
pelaksanaannya. Melalui pendekatan politis, usulan ini akhirnya mendapat tempat dalam kerangka program Dinas Kesehatan menjadi salah satu kegiatan dalam Program Standarisasi Pelayanan Kesehatan. 111
Pengalaman lain dalam mengadvokasi prioritas kegiatan dilakukan juga melalui forum musrenbang. Upaya ini dilakukan untuk mendorong usulan-usulan kegiatan yang dinilai berpihak pada kelompok masyarakat miskin dan upaya pengurangan kemiskinan. Upaya yang pertama dilakukan adalah mengadvokasi arah perencanaan pembangunan tahun bersangkutan. Ini sebenarnya relatif mudah karena dalam dokumen perencanaan jangka menengah sudah ada kisi-kisinya. Arah pembangunan yang diusulkan waktu itu adalah pengurangan kemiskinan, perbaikan lingkungan hidup, dan peningkatan kualitas infrastruktur dasar. Arah ini akan menjadi semacam pedoman untuk menjaring berbagai usulan kegiatan pembangunan dari tingkat desa pada proses musrenbang kecamatan. Kemudian arah ini diturunkan ke dalam instrumen yang lebih teknis sebagai alat bantu menyusun prioritas usulan kecamatan. Pada dasarnya, instrumen ini hanyalah salah satu alat bantu untuk menentukan keputusan tentang prioritas usulan. Box. Praktik Penentuan Prioritas di Musrenbang Kecamatan Salah satu keluaran dari musrenbang kecamatan adalah adanya daftar usulan prioritas untuk rencana kerja pemerintah daerah biasa dikenal Daftar Skala Prioritas (DSP). Daftar ini berisi usulan-usulan kegiatan yang disepakati atau dipilih sebagai prioritas oleh peserta musrenbang mengacu kepada suatu ancar-ancar alokasi anggaran (pagu indikatif) untuk setiap kecamatan. Peserta umumnya tidak tahu mengapa jumlah pagu itu sebesar yang sudah ditentukan oleh Bappeda. Mereka hanya tahu alokasi itu akan digunakan untuk membiayai usulan mereka. Daftar skala prioritas itu disusun berdasarkan rekapitulasi seluruh usulan yang
112
berasal dari desa-desa dan beberapa kantor cabang dinas di wilayah bersangkutan. Usulan dari masyarakat biasanya jarang masuk dalam rekapitulasi ini yang biasanya terdiri dari puluhan usulan kegiatan dengan jumlah anggaran yang jauh melebihi pagu yang tersedia. Musrenbang kecamatan bicara tentang kegiatan mana yang layak mendapatkan pagu tersebut. Kebiasaan yang terjadi dalam musrenbang kecamatan, pagu anggaran itu dibagi rata kepada setiap desa. Setelah itu, setiap delegasi desa menentukan sendiri kegiatan yang sesuai dengan pagu yang diterima desanya. Bagi desa, itu adalah cara yang paling mudah menentukan prioritas. Selebihnya, Bappeda hanya mengakomodasi. Bagi desa, ini yang disebut partisipasi. Akan tetapi bagi Bappeda, sebagai lembaga perencana daerah yang ingin memastikan tujuan pembangunan daerah tercapai, penentuan prioritas dengan cara seperti itu dianggap kurang pas. Persoalan-persoalan skala kecil (desa) bisa jadi selesai, tetapi persoalan-persoalan skala kabupaten justru tidak tersentuh. Pagu indikatif kecamatan sebenarnya ditujukan untuk usulanusulan kegiatan yang menyangkut urusan daerah. Dengan demikian apa yang masuk dalam DSP kecamatan yang dibiayai dari pagu indikatif itu harus sejalan dengan arah perencanaan yang dicanangkan Bappeda. Itulah maksud dari instrumen prioritas itu. Penyusunan instrumen prioritas dimaksudkan untuk membantu mengambil keputusan secara partisipatif tentang usulan-usulan kegiatan yang dapat masuk dalam Daftar Skala Prioritas (DSP) Kecamatan sesuai dengan ancar-ancar alokasi anggaran atau pagu indikatif kecamatan. Proses penentuan prioritas usulan kecamatan dimulai dengan merekapitulasi seluruh hasil murenbang desa dan usulan-usulan dari beberapa cabang dinas yang ada di kecamatan. Kemudian seluruh kegiatan yang sudah direkap ini di-scoring dengan menggunakan intrumen skoring yang sudah dirumuskan. Proses skoring ini dilakukan secara partisipatif yang dilakukan pada pelaksanaan musrenbang kecamatan. Ada juga yang melakukannya pada pra musrenbang kecamatan sehingga pada pelaksanaan tinggal menyepakati hasilnya. Proses skoring kegiatan ini pada dasarnya merupakan pengambilan keputusan dengan cara pengambilan suara individual (sole voter). Setiap peserta diberikan dokumen rekapitulasi yang sudah diinput ke dalam format skoring. Selanjutnya setiap peserta memberikan penilaian secara subjektif dengan mencantumkan angka pada skala tertentu pada setiap
113
kriteria kegiatan yang ada. Kemudian penilaian setiap peserta digabungkan dengan peserta yang lain sehingga setiap kegiatan mendapatkan total nilai gabungan. Selanjutnya, setiap kegiatan diurutkan berdasarkan jumlah nilainya dari yang paling besar hingga yang paling kecil. Urutan ini mencerminkan prioritas kegiatan menurut hasil penilaian peserta. Selain itu, pemberian skoring kegiatan ada juga yang dilakukan dengan musyawarah. Hal yang disepakati adalah angka pada skala tertentu yang akan diberikan kepada setiap kriteria kegiatan. Proses selanjutnya sama yaitu menjumlahkan perolehan nilai setiap kegiatan kemudian mengurutkan berdasarkan jumlah terbesar kepada yang terkecil. Maka dihasilkanlah urutan prioritas kegiatan. Setelah usulan-usulan kegiatan diurutkan ke dalam urutan prioritas selanjutnya jumlah total anggaran dari seluruh usulan kegiatan dibanding dengan jumlah pagu indikatif kecamatan. Dengan berpegang pada jumlah pagu tersebut ditetapkanlah kegiatan-kegiatan sesuai dengan urutan prioritasnya yang masuk dalam DSP Kecamatan. Ketika jumlah anggaran sudah sampai pada batas pagu yang tersedia, kegiatan-kegiatan lainnya dikeluarkan dari DSP tetapi tetap didokumentasikan dalam dokumen terpisah sebagai antisipasi kalau terjadi perubahan pada proses perencanaan tahap selanjutnya. Berikut ini contoh DSP Kecamatan yang disusun berdasarkan instrumen tersebut: Daftar Skala Prioritas Kecamatan No .
Kegiatan
Total Skor
Urutan Prioritas
1
Pelatihan pengelolaan Bumdes untuk 13 desa
3.4107143
1
2
Rehab Rumah jompo
3.4107143
1
3
Penangkaran bibit kentang ( Dana propinsi)
3.4107143
1
114
4
Pengembangan kentang industri (varitas atlantik dan crespo) (Dana Pusat)
3.4107143
1
5
Pengadaan mesin babat rumput
3.4107143
1
6
Pengadaan bibit kopi (7 desa)
3.4107143
1
7
Pengembangan budidaya jamur tiram
3.4107143
1
8
Bantuan ternak sapi perah untuk tani ternak di 13 desa
3.4107143
1
9
Bantuan ternak domba untuk tani ternak di 13 desa
3.4107143
1
10
Pengadaan bibit tanaman keras (5 desa)
3.3035714
2
11
Pengadaan ambulance Puskesmas Warnasari
3.2321429
3
12
Pengadaan bibit teh (4 desa)
3.2321429
3
13
Bantuan modal untuk pedagang kecil di Pangalengan
3.1964286
4
14
Bantuan modal UKM teh hijau
3.1964286
4
15
Bantuan Modal Usaha (modal untuk membeli kopi/ Warnasri)
3.1964286
4
16
Bantuan Modal usaha pemuda dan perempuan
3.1964286
4
17
Bantuan Modal Usaha Kelompok Penjahit ( Lamajang & Banjarsari )
3.1964286
4
18
Bantuan modal Perlengkapan sablon ( Banjarsari )
3.1964286
4
19
Pembangunan Warung Agro
3.1964286
4
115
20
Bantuan bibit alpukat dan buahbuahan
3.1607143
5
21
Pembangunan Polindes (Tribakti lahannya lahan desa, Lamajang lahannya ada yang menghibahkan 10 tumbak, tapi kalau masih dibutuhkan silahkan sisanya yang 5 tumbak dibeli. Wanasuka lahan perkebunan, artinya lahan negara, tinggal ijin direksi)
3.0892857
6
22
Bantuan modal home industri saus tomat ( Pulosari )
3.0714286
7
23
Bantuan Modal pengolahan pupuk Bokashi
3.0535714
8
24
Penangkaran bawang merah (Dana Pusat)
3
9
25
Rehab Puskesmas Warnasari
2.9821429
10
26
Pelatihan pengemasan hasil budidaya sayuran (Margamukti, Margamekar, Tribakti)
2.9821429
10
27
Pelatihan SL-PHT Sayuran (Dana Propinsi)
2.9821429
10
28
Pelatihan SL-PHT kopi (Dana Propinsi)
2.9821429
10
29
Pengembangan Lembaga Pendidikan Agribisnis
2.9821429
10
116
4.4 Penempatan aktivis KMS sebagai fasilitator kompeten dan berpihak Dalam buku “Participation: The New Tyranny?” (Zed Books, London, 2001), disebutkan bahwa salah satu tirani yang mengakibatkan partisipasi tidak berlangsung sesuai dengan kepentigan rakyat miskin adalah fasilitator. Seringkali fasilitator mempunyai cara dan kesimpulan yang berbeda dengan yang dikehendaki oleh rakyat miskin sebagai peserta partisipasi. Menyadari hal ini, menghadapi musim Musrenbang 2007, kami mengadvokasi pemda untuk menggunakan fasilitator yang berasal dari FDA. Selama ini fasilitator Musrenbang adalah dari birokrat. Pada awalnya ada keberatan dari pemda, dengan alasan bahwa diperlukan kapasitas untuk dapat menjadi fasilitator. Pemda merasa tidak keberatan jika INISIATIF yang menjadi fasilitator, tetapi masih mempertanyakan jika anggota FDA yang menjadi fasilitator. Menghadapi hal ini, maka kompromi yang kami lakukan adalah mengadakan pelatihan terlebih dahulu kepada pada aktivis FDA yang akan menjadi fasilitator. Hal ini disetujui pemda bahkan akhirnya pelatihan diberikan juga kepada Kasi Perencanaan dan Pemberdayaan di masing-masing kecamatan. Selain itu kompromi lainnya adalah, pada tataran resmi (dalam SK Kepala Bapeda) mengenai daftar nama fasilitator, para aktivis FDA yang menjadi fasilitator disebutnya sebagai INISIATIF. Hal ini lebih memudahkan penerimaan dari kecamatan yang memang pada tahun 2004 pernah 117
dilatih mengenai MPKT oleh INISIATIF. Kompromi terakhir, disepakati bahwa pada praktiknya nanti, fasilitator dari FDA akan bekerja sama dengan Kasi Perencanaan dan Pemberdayaan sebagai fasilitator bersama. Berikut adalah para fasilitator kecamatan pada musrenbang kecamatan tahun 2007 yaitu Umar Alam Nusantara, Dadan Saputra, Dadan Ramdan, Saeful Muluk, Wulandari, Saeful Muluk, Jefri Rochman, Heri Ferdian, dan Arif Nurdwiyansah. Di dalam rapat persiapan sebelum fasilitator itu bekerja, kami menegaskan bahwa tugas fasilitator adalah menjaga proses musrenbang separtisipatif mungkin, serta berpihak pada usulanusulan yang memang langsung datang dari rakyat miskin. Bahkan para fasilitator ini ditugasi oleh kami untuk melakukan rapat persiapan dengan rakyat miskin langsung, sehingga mereka dapat mengusulkan kebutuhannya langsung pada musrenbang. Ini adalah wujud keberpihakan fasilitator kepada rakyat miskin. 4.5 Fungsi fasilitator menghadirkan delegasi yang amanah Salah satu konsep dalam proses perencanaan partisipatif adalah delegasi masyarakat. Tulisan ini tidak akan membahas akar atau asbabun nuzul konsep delegasi dalam perencanaan partisipatif tetapi lebih mencoba memerikan dinamika konsep itu dalam praktik perencanaan partisipatif. 118
Istilah delegasi di dalam regulasi tentang perencanaan partisipatif (baca: musrenbang) pertama kali muncul sebagai keluaran dari proses musrenbang desa. Pada konteks musrenbang kecamatan dan kabupaten, delegasi dinisbahkan sebagai partisipan utama dan keluaran proses musrenbang kecamatan dan kabupaten. Pemilihan dan penetapan delegasi pertama kali dilakukan dalam musrenbang desa yang kemudian disebut sebagai delegasi desa. Penetapan delegasi desa dikukuhkan oleh Keputusan Kepala Desa dan dicantumkan dalam berita acara hasil musrenbang desa. Delegasi desa selanjutnya berperan sebagai utusan desa untuk mengikuti
musrenbang
kecamatan
dengan
tugas
utama
memperjuangkan usulan-usulan desa agar masuk dalam daftar prioritas kecamatan. Sebelum dilakukan melalui program PBET, delegasi desa biasanya berjumlah 3 orang yang terdiri dari perwakilan lembaga-lembaga desa yaitu Pemerintah Desa, BPD, dan LPMD. Tidak begitu jelas apa dasarnya delegasi itu harus 3 orang dan berasal dari 3 lembaga pilar desa. Regulasi ataupun petunjuk teknis musrenbang tidak secara detil mengatur jumlah dan unsur delegasi. Di tingkat desa, hal itu menjadi semacam kebiasaan atau konvensi. Proses pemilihan delegasi desa tidak bertele-tele. Karena konvensi itu, maka peserta musrenbang desa tanpa banyak diskusi langsung menunjuk 3 orang pimpinan lembaga desa itu. Oleh karena itu, bagi Kepala Desa, 119
Ketua BPD, dan Ketua LPMD menjadi delegasi semacam bagian dari tugas pokoknya. Selain kerancuan dari aspek legal yaitu Kepala Desa menugaskan dirinya sendiri atau Ketua BPD sebagai delegasi, juga ada semacam pertanyaan apakah konvensi semacam itu sejalan dengan spirit partisipasi. Ide tentang delegasi adalah mereka yang menjadi wakil masyarakat
dalam
proses
perencanaan
partisipatif.
Dengan
demikian, apakah bisa dibenarkan konvensi yang menjadikan elitelit lembaga desa sebagai delegasi. Kecuali LPMD, Kepala Desa dan BPD adalah unsur pemerintahan desa dan bukan unsur masyarakat. Ketika konvensi ini terus berlanjut berarti ide partisipasi yang dimunculkan dalam wujud delegasi masyarakat sudah bias sejak awal. Selanjutnya dalam musrenbang kecamatan, delegasi desa menjadi unsur partisipan utama yang paling dominan dan legitimate. Di luar delegasi desa, tidak ada unsur yang paling absah untuk merepresentasikan kepentingan desa. Delegasi desa hadir dengan membawa usulan-usulan kegiatan yang dijadikan bahan utama dalam proses musyawarah. Unsur-unsur partisipan selain delegasi desa umumnya hadir tanpa membawa bahan yang memadai. Oleh karena itu, dibanding partisipan lainnya, delegasi desa merupakan unsur partisipan yang paling berkepentingan terhadap musrenbang kecamatan. 120
Mengadvokasi Komposisi Delegasi Musrenbang Kecamatan Pada saat program PBET diselenggarakan, ada kesempatan bagi kami untuk mengubah situasi mengenai delegasi ini. Pada musrenbang kecamatan 2007, konsep delegasi ini ditegaskan yaitu jumlahnya 3 orang dari unsur masyarakat dengan memperhatikan keterwakilan
perempuan.
Delegasi
dipilih
dengan
cara-cara
demokratis: mufakat atau pengambilan suara. Calon-calon delegasi dipilih dari peserta musrenbang. Akan tetapi, karena dominasi delegasi desa yang bias unsur pemerintahan desa, delegasi kecamatan yang terpilih umumnya terdiri dari 3 unsur perwakilan lembaga desa itu, yaitu Kepala Desa, BPD dan LPMD. Dengan upaya-upaya tertentu, pada beberapa kasus ada juga delegasi kecamatan yang berasal dari unsur masyarakat dan umumnya mereka adalah yang ditokohkan di tingkat kecamatan seperti guru atau kepala sekolah atau dari lembaga-lembaga tingkat kecamatan yang mendapat legitimasi formal dari pemerintah seperti KNPI, Karang Taruna, atau PKK. Ada juga di beberapa kecamatan yang fasilitatornya berhasil memilih delegasi dari kelompok perempuan.
121
Box. Praktik Pemilihan Delegasi Fasilitator menjelaskan secara ringkas peran dan fungsi delegasi kecamatan dalam proses perencanaan dan penganggaran daerah yaitu: Terlibat dalam proses verifikasi (uji kelayakan) dan finalisasi (penyempurnaan) usulan kegiatan kecamatan paska musrenbang kecamatan. Memperjuangkan usulan-usulan kegiatan kecamatan agar masuk dalam Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) melalui: o Forum SKPD/Gabungan SKPD o Forum Musrenbang Kabupaten o Lobby dan Audiensi dengan Anggota DPRD dari Daerah Pemilihannya. Mensosialisasikan perkembangan dan hasil akhir Musrenbang Kabupaten yang terkait dengan kecamatan bersangkutan kepada masyarakat di wilayahnya. Menjadi calon delegasi masyarakat kabupaten yang akan terlibat dalam proses penyusunan APBD Selanjutnya fasilitator menjelaskan secara ringkas komposisi dan kriteria delegasi dari unsur masyarakat. Kriteria-kriteria itu kemudian disepakati terlebih dahulu. Fasilitator harus menekankan agar delegasi yang terpilih betul-betul memperjuangkan kepentingan masyarakat bukan kepentingan individu atau golongan. Berikut contoh kriteria dalam pemilihan delegasi:
122
Delegasi kecamatan dari unsur masyarakat harus memenuhi kriteria sebagai berikut: o Kriteria Umum (SE Bupati) Memiliki kapasitas Keterwakilan perempuan o Kriteria Khusus Berasal dari warga kecamatan setempat Memiliki keberpihakan kepada masyarakat Memiliki komitmen untuk memperjuangkan usulan masyarakat sesuai dengan kesepakatan musrenbang kecamatan.
Kemudian fasilitator mengundang peserta untuk memilih para delegasi kecamatan yang akan diberi mandat memperjuangkan usulan kecamatan. Teknis pemilihan dengan mekanisme aklamasi atau pemungutan suara (voting) secara tertutup/terbuka. Untuk proses pemungutan diawali dengan pencalolan delegasi maksimal 4 orang dengan komposisi 2 calon laki-laki dan 2 calon perempuan. Kemudian dipilih 3 orang secara voting berdasarkan suara terbanyak.
Dengan selesainya musrenbang kecamatan, konsep tentang delegasi desa berakhir sampai di situ. Tidak jelas bagaimana mekanisme akuntabilitas
dari
peran
delegasi
desa
paska
musrenbang
kecamatan. Hal yang sama juga berlaku untuk delegasi kecamatan. Delegasi kecamatan digambarkan sebagai utusan atau duta masyarakat di kecamatan tertentu untuk mengikuti forum SKPD dan
musrenbang
kabupaten.
Ia
bertugas
mengawal
dan
memperjuangkan usulan-usulan prioritas kecamatan pada forumforum perencanaan di tingkat kabupaten. Seorang delegasi kecamatan diidealkan sebagai sosok yang memahami persoalan pembangunan di wilayahnya dan tahu cara serta mampu memperjuangkan usulan kecamatan kepada pemerintah di tingkat kabupaten.
Keberhasilan
delegasi
kecamatan
diukur
oleh
sejauhmana usulan-usulan kecamatan diadopsi dalam rencana kerja pemerintah daerah. Pada forum-forum SKPD dan musrenbang kabupaten, delegasi kecamatan menjadi unsur partisipan yang paling dominan dan legitimate dalam arti ia dijamin oleh regulasi
123
untuk
dihadirkan
dalam
forum-forum
tersebut
dan
cukup
representatif mengatasnamakan masyarakat dari wilayah tertentu. Sampai pada tahap forum SKPD, konsep delegasi mengalami perkembangan. Pada forum SKPD muncul istilah delegasi forum SKPD atau delegasi masyarakat sektoral yang menjadi salah satu keluaran proses musrenbang tahap ini. Forum SKPD ini dalam praktiknya juga kelihatan musykil. Ide dasarnya adalah bahwa rencana kerja SKPD harus disusun secara partisipatif. Wujud partisipasi dalam forum ini adalah dengan menghadirkan unsur delegasi wilayah/kecamatan dan kelompok masyarakat sektoral yang menjadi mitra kerja SKPD. Dalam mengimplementasikan forum SKPD terdapat beberapa masalah antara lain mengenai unsur partisipan. Tidak semua SKPD melakukan aktivitas di lingkup wilayah terutama SKPD-SKPD pendukung seperti lembagalembaga bagian Setda sehingga delegasi wilayah tidak memiliki relevansi dalam perumusan rencana kerjanya. Demikian juga yang diidentifikasi sebagai masyarakat sektoral tingkat kabupaten pada kenyataannya juga tidak cukup jelas. Apakah kelompok-kelompok masyarakat, lembaga profesi, atau NGO cukup representatif disebut kelompok masyarakat sektoral? Pada regulasi tentang perencanaan, nomenklatur SKPD adalah generik. Ini berarti semua yang dikategorikan SKPD dalam menyusun rencana kerjanya harus menyelenggarakan forum SKPD. 124
Akan tetapi selain permasalahan di atas, nature penyusunan rencana kerja SKPD sendiri adalah teknokratis. Keputusan-keputusan tentang agenda dan prioritas kegiatan SKPD ditentukan oleh metode-metode teknokratis. Sedangkan partisipasi adalah proses politis. Masih relevankah mewujudkan partisipasi masyarakat dalam ruang-ruang SKPD? Hingga saat ini, di Kabupaten Bandung belum pernah ada forum SKPD yang diselenggarakan oleh SKPD tertentu. Penyusunan rencana kerja SKPD hanya terjadi di ruang-ruang internal SKPD yang bersangkutan. Kalaupun ada pihak luar yang diundang, sifatnya adalah memberikan saran atau asistensi teknis. Di Kabupaten Bandung hanya dikenal Forum Gabungan SKPD. Pada forum ini, materi yang dibahas bukan rencana kerja SKPD tetapi rencana kerja pemerintah daerah. Bappeda menjadi penyelenggaran forum ini. Di forum ini tidak ada konsep tentang delegasi masyarakat. Dengan demikian, konsep delegasi masyarakat sektoral tidak berjalan di Kabupaten Bandung. Mengenai hal ini pernah ada sinyalemen yang mengatakan bahwa delegasi masyarakat sektoral tidak dibutuhkan karena untuk urusan-urusan sektoral, SKPD terkait lebih mampu mengawalnya. Kemudian
pada
musrenbang
mengalami
perkembangan
dari
kabupaten, delegasi
konsep
delegasi
kecamatan/wilayah
menjadi delegasi masyarakat. Pada tataran unsur dan peran 125
delegasi intinya tetap sama yaitu harus berasal dari unsur masyarakat sehingga peserta musrenbang kabupaten dari unsur selain masyarakat tidak bisa menjadi delegasi. Perannya juga sama yaitu mengawal hasil musrenbang pada proses penganggaran. Tetapi dalam soal jumlah, kembali tidak ada argumen yang cukup untuk menentukan besaran jumlah delegasi. Soal jumlah kembali kepada konvensi dengan memperhatikan keterwakilan unsur wilayah, sektor, dan perempuan. Sampai pada tahap perencanaan, konsep delegasi masih berjalan dengan baik sebagai wujud partisipasi masyarakat. Memang ada bias di tingkat desa dan kerancuan di tingkat SKPD, tetapi pada umumnya konsep ini diterima sebagai perwujudan partisipasi dalam proses perencanaan. Musrenbang sebagai satu-satunya cara untuk merekrut dan menseleksi delegasi juga diterima. Akan tetapi memasuki proses penganggaran, konsep delegasi masyarakat mulai dipertanyakan. Apa legitimasi hukumnya, bagaimana menilai representasinya,
apa
memfasilitasinya?
peran
Pertanyaan
dan ini
fungsinya, muncul
siapa
terkait
yang dengan
keberadaan legislatif dalam proses pembahasan anggaran. Terlepas dari segala bias dan disfungsi lembaga DPRD, lembaga ini merupakan pemerintahan
pelaku dalam
yang
paling
legitimate
pada
menentukan
kebijakan
dan
struktur anggaran.
Legislatif adalah anak semata wayang demokrasi sedangkan delegasi menjadi anak haramnya. Pada tataran inilah sebenarnya 126
konsep delegasi masyarakat sebagai wujud partisipasi masyarakat dalam penganggaran diuji keabsahannya baik secara teoretik maupun politik. Di Kabupaten Bandung, ujicoba pelibatan delegasi masyarakat dalam pembahasan anggaran hingga kini belum berhasil. 4.6 Aktivis KMS mengorganisir kelompok miskin Tindakan strategis terakhir yang coba dilakukan KMS dalam musim Musrenbang 2007 adalah mengorganisir langsung kelompok miskin. Contoh kasus yang dilakukan adalah pengorganisasian kelompok becak di Majalaya. Pengorganisasian dilakukan langsung oleh Sekretaris Eksekutif FDA, saudara Umar Alam Nusantara. Tulisan dalam kotak berikut ini disajikan dalam bentuk feature untuk menangkap secara utuh upaya advokasi yang dilakukan oleh Paguyuban Becak Majalaya. Feature Ilustrasi Kasus: Upaya Rakyat Miskin Mengikuti Musrenbang Oleh: Umar Alam Nusantara Profesi tukang becak sama halnya seperti profesi lainnya. Becak menjual jasa sama dengan profesi lain yang membutuhkan profesionalisme dan pelayanan tepat waktu. Bukan profesi kelas dua apalagi profesi yang hina. Mereka juga tidak merasa dibudaki oleh manusia. Semua yang dilakukan merupakan bentuk pelayanan bagi siapapun yang membutuhkan untuk meringankan pekerjaan dengan semangat membantu sesama. Bahwa becak identik dengan eksploitasi manusia atas manusia adalah keliru. Cara pandang ini terpengaruhi dan terkecoh oleh gemerlap kehidupan hedonistik dan kapitalistik. Pernik modernisasi tidak berpihak kepada mereka. Paradigma yang menegasikan hampir semua yang sederhana, tradisional, purba, dan
127
cara hidup ugahari. Becak kerap dianggap sebagai salah satu masalah sosial di perkotaan, namun becak juga tetap merupakan salah satu angkutan yang memiliki banyak peminat. Nama alat angkutan dengan beroda tiga ini berasal dari bahasa Hokkien, be chia yang mengandung arti harafiah kereta kuda. Meski demikian, becak yang kita kenal di sini umumnya dikendalikan tenaga manusia dengan mengayuh di bagian belakang. Sedangkan penumpang berada di bagian depan dengan kapasitas maksimal tempat duduk sebanyak 2 orang. Tidak bising, murah, dan ramah lingkungan adalah karakter yang menjadikan orang tetap memilih becak di tengah merebaknya kendaraan bermotor. Interior terbuka, membuat penumpang dapat duduk tenang menikmati perjalanan seakan sedang berwisata melihat semua pemandangan yang dilewatinya. Hal ini tentunya menimbulkan kesenangan tersendiri terutama bagi kaum ibu. Dalam suasana jalinan sosial yang semakin individualis, becak masih menyisakan ruang interaksi yang manusiawi antara penumpang dengan pengemudinya. Rasa percaya penumpang terhadap Si Emang becak sangat mudah tumbuh. Seorang ibu misalnya, menitipkan anak untuk mengantar- jemputnya dari sekolah dengan perasaan aman. Tidak ada perasaan was-was ketika menitipkan setumpuk belanjaan dari pasar yang nilainya ratusan ribu rupiah kepada penguasa sadel itu. Sangat berbeda dengan rakyat yang menitipkan uangnya (APBD) kepada eksekutif dan legislatif. Jalinan penumpang dengan pengemudi becak bukan hanya hubungan ekonomis bernilai rupiah saja. Ada hubungan kemanusian yang jauh melewati batas itu. Rasa saling percaya tumbuh di antara kedua belah pihak. Percaya bahwa masing-masing akan menjalankan tugasnya dengan amanah. Dalam hal ini, para tukang becak memiliki integritas yang kuat di mata para penumpangnya. Becak sebagai Sandaran Kehidupan Becak merupakan alat angkutan yang paling banyak pemakainya di kawasan Industri Majalaya, setelah delman. Mereka biasanya mangkal di daerah Alun-alun, pertokoan, pemukiman, sekolah, pasar atau di
128
mulut gang. Trayek AKAP, Antar Kampung Antar Pasar. Meski belum ada data resmi kemungkinan lebih dari 1000 lebih becak yang beroperasi tiap hari di Majalaya. Artinya ada sekitar seribu rumah tangga yang kepulan asap dapurnya bergantung pada kayuhan pedal becak. Ukuran kemajuan suatu bangsa biasanya mengacu kepada kemampuan dalam mengelola sumberdaya untuk kesejahteraan rakyat. Untuk menunjukkan prestasi dan prestise sebuah bangsa tentu saja becak adalah bukan pilihan. Tidak adil rasanya menyalahkan becak sebagai simbol keterbelakangan di tengah kondisi ekonomi yang carut-marut akibat salah urus pengelolaan negara. Bukan becak yang menjatuhkan martabat bangsa tapi perilaku korupsi. Penelusuran lebih jauh tentang mengapa banyak orang yang yang memilih ngabecak sebagai mata pencaharian, muncul beragam jawaban? Dalam sebuah diskusi kelompok yang digelar, mencuat beberapa alasan. Ada yang menjawab dengan semangat patriotik dengan mengatakan bahwa menarik becak itu merdeka. Bisa menentukan kapan mau narik atau istirahat tanpa tekanan siapapun. Selain itu ada juga yang beralasan karena bisa mendapat uang dengan cepat, begitu bekerja langsung dibayar. Peserta lainnya mengemukakan merasa terpaksa mengayuh Si Roda Tiga itu karena tidak mempunyai pilihan pekerjaan lain. Sebagian malah menganggap profesi ini sebagai nasib. Seperti penuturan Nasib, aktivis Paguyuban Becak Majalaya (PBM). Membecak adalah jalan hidup yang telah ditekuninya selama 17 tahun. Becak biru yang bertuliskan Cakep Only Becak sudah menjadi soulmate baginya sambil mengelus bangga. “Becak inilah memberi kehidupan bagiku dan keluargaku,” tutur Nasib dengan bangga. Dalam sehari, Nasib bisa memperoleh penghasilan sampai Rp. 20.000,-. Jika nasib Nasib sedang nahas, penghasilannya melorot menjadi Rp. 10.000,- atau bahkan kurang. Uang itulah yang menghidupi 4 anak dan seorang istrinya. Juga untuk membayar biaya pendidikan anak yang duduk di SD dan SMP serta makan sehari–hari. Dari uang itu pula nasib harus menyisihkan uang sewa rumahnya. Nyaris tak ada sisa untuk tabungan sebagai cadangan biaya berobat apalagi biaya rekreasi. Seburuk–buruknya nasib Kang Nasib, masih lebih beruntung dibandingkan rekan-rekan pengayuh becak lainnya yang harus
129
membayar sewa becak karena tidak memiliki alat produksi sendiri. Di pagi hari sebagaimana sudah terjadwalkan, berkumpul anggota Paguyuban Becak Majalaya (PBM) di tempat mangkal biasanya, pinggir jalan Saparako Majalaya. Dengan agenda melakukan FGD (Focus Group Discussion), diskusi kelompok terarah. Tema diskusi kali ini adalah Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang). Sebuah tema yang cukup penting dan terkesan intelek. Semua peserta FGD kelihatan sangat serius, tidak ada canda tawa seperti biasanya. Di tengah mengepulnya asap rokok kami menyusun penggalian gagasan masalah dan potensi. Setelah semua tertulis di kertas plano, akhirnya muncul usulan ternak bebek untuk diperjuangkan di Musrenbang kecamatan. Di Saparako Majalaya, sawah terhampar yang berbatasan dengan Desa Majasetra dan Kecamatan Solokanjeruk. Di sana terhampar sawah yang cukup luas. Ketua PBM punya pengalaman berbudidaya bebek. Bebek adalah nama umum untuk beberapa spesies burung dalam familia Anatidae. Orang Sunda menyebutnya Meri, dengan habitat di daerah pesawahan. Dari sisi ekonomi, bebek cukup potensial dikembangkan. Jalan Berkelok Memperjuangkan Hidup Musrenbang adalah sebuah rangkaian proses perencanaan pembangunan yang berbasiskan partisipasi. Beranjak dari desa sampai kabupaten. Sebuah forum musyawarah yang menghadirkan semua pemangku kepentingan untuk memberikan masukan dan usulan. Melalui proses belajar bersama, pertukaran informasi dan pengetahuan, agregasi kepentingan, bahkan negosiasi kekuasaan. Akan tetapi, bayangan musrenbang yang lancar-lancar saja ternyata tidak terjadi. Perilaku tirani tak lelah-lelahnya menyusup mencari celah. Tirani yang siap membungkam suara yang lemah. Partisipasi sebagai satu pendekatan belum berpihak kepada kelompok-kelompok lemah dalam sistem sosial maupun sistem politik. Selalu ada peluang, partisipasi justru memberikan peluang bagi terciptanya penerapan kekuasaan secara tidak adil, yang mampu menghegemoni gagasan kalau tidak dikatakan memperdayai kelompok lemah. Forum Musrenbang berubah sebagai arena terbuka oleh kelompok kuat dan dominan untuk menyampaikan kebutuhan dan gagasannya.
130
Kadang-kadang mengklaim pendapatnya sebagai kebutuhan dan gagasan masyarakat. Walaupun sebenarnya bukan. Seperti kasus usulan pengadaan lapangan adu domba ketangkasan yang hanya bakal dinikmati oleh sekelompok kecil orang saja. Tapi karena yang mempunyai gagasan kelompok yang dominan, tidak bisa dikalahkan. Struktur dalam masyarakat yang beragam dan tidak berimbangnya kekuatan (kekuasaan) mengakibatkan terjadinya kooptasi. Partisipasi sebagai sebuah pendekatan harus memperbaharui diri terus-menerus dengan semangat dialektika. Dalam konteks ini, partisipasi belum mampu menjadi piranti demokrasi yang mengarah pada peningkatan kesejahteraan. Suasana batin itulah yang terjadi di FGD siang itu. Setelah melakukan analisis SWOT, dengan susah payah terumuskan rancangan dan stategi. Strategi pertama, melakukan pendekatan ke fasilitator musrenbang, kedua me-lobby kepala desa, dan terakhir membuat sedikit „kegaduhan‟. Semuanya terlihat lega karena merasa strategi jenius dan seakan-akan kemenangan sudah di depan mata. Tetapi sesaat kemudian semua terdiam, saling pandang penuh cemas. Sepertinya ada magnet yang menarik semua pikiran negatif masuk ke otak peserta FGD. Yang tadinya penuh harapan itu, kini berubah menjadi sebuah kekhawatiran. Secara tiba-tiba muncul perasaan rendah diri dan gagap. Dan syetan imut-imut mulai berani tampil di tengah kami sambil menari-nari. Seakan-akan mengolok-olok kami yang pandir ini. Syetan imut-imut itu berkata : Hai orang lemah dan bodoh sedang apa kalian? Kenapa kalian diskusi yang tidak kalian fahami? Untuk apa repot-repot ikut Musrenbang? Tidakkah kalian tahu, partisipasi hanya untuk para tokoh dan pejabat? Bagaimana caranya bisa duduk bareng sedangkan mereka orang-orang yang sangat disegani dan dihormati? Sangat tidak mungkin, kalian selamanya akan ada dalam posisi lemah, dan itu abadi. Sungguh pernyataan-pernyataan sangat menusuk sekaligus mengerikan. Seakan-akan sedang berlangsung ujian terhadap batas keberanian kami. Seketika semuanya sunyi senyap. Siang itu berubah menjadi gelap karena matahari menutup matanya seakan tidak tega melihat kami. “Kita tidak boleh putus asa, putus asa itu dosa!” tiba-tiba Nasib bangkit
131
berteriak. Teriakan itu membangkitkan kembali semangat berdiskusi. Akhirnya terbesit ide yang sederhana tapi jitu. Kalau sulit untuk bicara kenapa tidak nitip saja ke secarik kertas untuk menyampaikan pesan. Bentuk komunikasi itu bukan hanya lisan tapi juga tulisan. Bukankah menurut para ahli, budaya menulis merupakan salah satu ciri peradaban modern. Dan yang tidak kalah penting pertemuan para emang becak ini adalah dalam kerangka menjalankan peraturan hukum. Artinya partisipasi kami adalah legal berlandaskan undang-undang. Kabupaten Bandung mempunyai Perda No. 8 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan Perencanaan Pembangunan. Perda lebih dari kata-kata, dia adalah sebuah produk hukum yang semua orang harus mematuhinya. Perda itu akan mampu menjawab keragu-raguan dan semua pertanyaan tadi. Bagi PBM, Perda itu seperti senjata rahasia yang akan menjadi senjata pemungkas. Dengan sangat hati-hati dan penuh elegan Ketua PBM, Iwan Bace menyimpan Perda itu. Bagaikan samurai sedang menyarangkan pedangnya. Dan hari yang ditunggu-tunggu itu pun tiba. Enam orang pegiat PBM siap menjalankan sebuah misi, ikut berkompetisi di Musrenbang kecamatan. Tindakan pertama adalah segera menemui fasilitator Musrenbang. Mereka langsung bertanya kepada salah seorang staf kecamatan “Kami ingin ketemu dengan Bu Wulan. Bu Wulan adalah fasilitator Musrenbang di Kecamatan Majalaya 30. Setelah bertemu, tanpa berkata-kata mereka memberikan secarik kertas. Di kertas yang sudah lecek dan kotor itu tertulis “Kami dari Paguyuban Becak Majalaya mengusulkan ternak bebek, kapan realisasinya? Kami tidak butuh janji“. Kalimat pendek tapi padat, tidak bertele-tele sekaligus menohok. Seperti konstituen yang sedang menagih janji politik kepada wakilnya di DPRD. Kasihan juga fasilitator itu, harus memperjuangkan yang tidak pernah dia janjikan. Setelah itu, pegiat PBM me-lobby Kepala Desa Majalaya supaya ikut mendukung usulan PBM. Di tengah hiruk-pikuk di Aula Kantor Kecamatan, tampak Ketua PBM bercakap-cakap dengan Kepala Desa.
Musrenbang Kecamatan Majalaya dalam tulisan ini terselenggara pada Bulan Maret 2007. 30
132
Sekarang yang terlihat lebih mirip sosok pegiat advokasi yang sedang mendorong sebuah kebijakan publik. Setelah diskusi sekitar 5 menit kepala desa menganggukkan kepalanya dan ketua PBM tersenyum sumringah. Akhirnya, usulan ternak bebek menjadi usulan prioritas. Karena mendapat skor cukup tinggi mengalahkan usulan-usulan lain. Variabel untuk menghitung skor ini adalah harus terkait dengan prioritas pembangunan Kabupaten Bandung. Tiga prioritas pembangunan Kabupaten Bandung adalah mengentaskan kemiskinan, rehabilitasi lingkungan hidup dan pengembangan infrastruktur. Itulah sekilas pengalaman Paguyuban Becak Majalaya (PBM) ketika mengikuti Musrenbang Kecamatan. Sebuah upaya sederhana untuk ikut berpartisipasi merupakan langkah kecil menuju perubahan. Langkah ini merupakan upaya melakukan transformasi dari kerumunan orang menuju organisasi. Sejatinya PBM masih akan berhadapan dengan 2 musuh besar. Yakni, negara yang terus memproduksi dan mengoperasikan kebijakan anti-rakyat miskin. Di samping itu PBM juga harus menaklukan dirinya sendiri.
133
Bab 5 Tindakan Strategis, Pencapaian Dan Kendala Yang Dihadapi Kelompok Masyarakat Sipil Dalam Mewujudkan Penganggaran Yang Pro-Rakyat Miskin Pada fase penganggaran ada beberapa tindakan strategis yang ditempuh oleh FDA yaitu: (1) menyusun argumen dasar advokasi anggaran; (2)
analisis potensi realokasi
anggaran;
dan
(3)
merumuskan rencana alokasi baru yang pro-rakyat miskin serta mengadvokasikannya melalui berbagai cara. Kesemua tindakan strategis itu dilakukan dalam rangka mewujudkan alokasi anggaran yang pro-rakyat miskin. 134
5.1 Menyusun Argumen Dasar Advokasi Anggaran Analisis dan advokasi anggaran yang berpihak pro-rakyat miskin adalah suatu tindakan menemukan kekurangan dari proposal anggaran yang disusun oleh pemerintah daerah yang akan/telah diajukan kepada DPRD untuk kemudian diperbaiki sebelum proposal anggaran tersebut disahkan. Kata kekurangan dan diperbaiki perlu mendapat garis bawah untuk dijelaskan lebih lanjut. Ada berbagai kemungkinan bentuk kekurangan dari proposal anggaran pemda. Secara umum kekurangannya adalah tidak mencerminkan kebutuhan rakyat miskin. Indikasinya adalah adanya penyimpangan prosedur penyusunan, kelemahan dalam rencana belanja dan pendapatan, serta munculnya berbagai potensi inefisiensi anggaran. Berbagai bentuk kekurangan ini perlu diperbaiki sehingga rencana alokasi anggaran lebih pro-rakyat miskin. Indikasi perbaikannya adalah adanya pemenuhan usulan kegiatan yang pro-rakyat miskin yang pendanaannya bersumber dari realokasi dari pos anggaran yang menyimpang, tidak penting, dan tidak efisien. Kegiatan yang pro-rakyat miskin sendiri mengacu kepada pengertian dimensi substansi pro-poor policy yang telah dibahas di akhir bab 1.
135
Dalam melakukan kerja advokasi anggaran, kami mengasumsikan bahwa ada perbedaan antara analisis dan advokasi anggaran dengan penganggaran partisipatif. Manual ini mengasumsikan bahwa
dalam
proses
penganggaran
partisipatif,
perumusan
proposal anggaran tidak hanya disusun oleh pemda melainkan juga telah
seluas-luasnya
melibatkan
rakyat
sehingga
kelemahan
prosedural, kelemahan rencana alokasi belanja dan pendapatan, serta kemunculan potensi inefisiensi alokasi dapat dikoreksi sejak awal proses penganggaran partisipatif. Alhasil kebutuhan rakyat miskin dapat terpenuhi. Mengacu kepada pengertian ini, maka analisis dan advokasi anggaran yang berpihak kepada rakyat miskin adalah merupakan faktor koreksi dari proses penganggaran yang
tidak
partisipatif.
Dengan
kata
lain,
karena
ada
ketidakoptimalan proses Musrenbang yang telah dibahas dalam bab 4, maka analisis dan advokasi anggaran menjadi sangat penting. Langkah awal dari analisis dan advokasi anggaran pro-rakyat miskin adalah menemukan kelemahan RAPBD tersebut, atau disebut sebagai langkah menyusun argument dasar. Ada tiga aspek analisis yang dilakukan FDA untuk menyusun argument dasar yaitu: (1) memeriksa konsistensi proses yang dilakukan TAPD dibandingkan
dengan
peraturan
yang
ada;
(2)
memeriksa
kelemahan umum dokumen RAPBD dari sisi belanja; dan (3)
136
memeriksa
kelemahan
umum
dokumen
RAPBD
dari
sisi
pendapatan. Berbekal temuan-temuan dalam tiga aspek analisis tersebut, FDA mengajukan
surat
keberatan
kepada
pemda
dan
DPRD.
Kemunculan surat ini mengejutkan pemda dan DPRD karena belum pernah ada sekalipun peristiwa seperti ini. Bahkan DPRD sekalipun yang bertugas mengevaluasi RAPBD dari pemda, tidak mampu menganalisis sedalam yang dilakukan FDA. Surat keberatan FDA dapat dibaca di bawah ini.
FORUM DISKUSI ANGGARAN KABUPATEN BANDUNG Sekretariat: Jl. Lembur Tegal No. 56, Soreang, Kabupaten Bandung Soreang, 14 September 2006 Kepada Yth.: Nomor : 004/Eks-FDA/IX/2006 Sifat
: Penting
Lamp. : 1 (satu) berkas
1. 2.
Bupati Bandung Ketua DPRD Kab. Bandung. Di Tempat
Perihal : Masukan Untuk Penyusunan APBD 2007 I.
Pengantar 1) Mengapa perlu dilakukan analisis anggaran
137
Daulat anggaran publik adalah daulat rakyat. Artinya, setiap sen pengeluaran yang dikeluarkan oleh pemerintah dari kas daerah harus dipastikan demi kepentingan rakyat. Untuk dapat memastikan hal tersebut, maka proses penganggaran tidak boleh dimonopoli oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) dan Panitia Anggaran (Pangar) DPRD semata. Harus ada transparasi terhadap publik dan ada partisipasi publik dalam proses tersebut. Transparansi berarti adanya keterbukaan informasi mengenai apa rencana alokasi anggaran dan pertimbangan-pertimbangan yang menyertainya. Hal ini sebagaimana dijamin oleh Perda No. 6/2004 tentang Transparansi dan Partisipasi Publik dalam Penyelenggaraan Pemerintahan. Bahkan dalam Perda tersebut, pada Bagian Ketiga, Paragraf I Pasal 4 ayat 2 poin b, disebutkan bahwa informasi penganggaran, mulai dari mekaninsme dan proses perencanaan, penetapan, pelaksanaan penggunaan anggaran pada Badan Publik, adalah wajib secara aktif dipublikasikan oleh pemerintah daerah. Sementara itu, partisipasi berarti adanya keterlibatan masyarakat dalam memberikan masukan atas rancangan APBD yang disusun pemda. Masukan tersebut disampaikan dalam berbagai bentuk baik langsung maupun tidak, lisan dan tertulis. Dengan masukan dari masyarakat maka kelemahan proses penganggaran dapat dikoreksi sehingga alokasi anggaran lebih optimal dalam arti melayani dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. 2) Forum Diskusi Anggaran (FDA) Menyadari tentang pentingnya peran masyarakat dalam menganalisis dan memberikan masukan terhadap proses penganggaran, maka kami FDA berinisiatif membentuk dan menyelenggarakan forum yang membahas mengenai masalah penganggaran di Kabupaten Bandung. FDA adalah forum terbuka bagi siapapun untuk terlibat dan independen dari kepentingan partai politik manapun. Rujukan kami adalah hati nurani rakyat, kerangka legal yang berlaku, dan motivasi untuk memberikan yang terbaik bagi masyarakat Kabupaten Bandung. Saat ini anggota FDA adalah: 1. 2. 3.
138
Asosiasi LKMD, PSDK, Skam,
4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23.
Sapa Instute, Rakom Kombas, Rakom Citra, Wanaputri, Inisiatif, FAGI, PGHTT, GMBI, Forum Muzakarah, Muhammadiyah, FMPB, Pemuda Persis, Rakom PASS, Sahara, Asosiasi BPD, KPJB, LMDH Ibun, BEM Yamisa, KPL, Forum BKM.
Keanggotaan FDA dipastikan terus bertambah seiring waktu, dan direncanakan ke depan FDA akan melibatkan para delegasi Musrenbang kecamatan. 3) Bagaimana cara yang ditempuh oleh FDA Dalam menjalankan perannya, FDA memiliki serangkaian kegiatan yaitu: Kajian Regulasi Analisis dokumen-dokumen kebijakan (perencanaan penganggaran) tahunan Diskusi, Seminar Pengembangan kapasitas: training, pelatihan, dll Memberikan masukan pada kebijakan anggaran Kampanye: media massa
dan
Dalam kertas posisi ini, kami khusus menyoroti mengenai kelemahan dasar/umum dari rancangan APBD yang disusun oleh TAPD (Tim
139
Anggaran Pemerintah Daerah). Ruang lingkup analisis yang kami lakukan adalah: (1) memeriksa konsistensi proses yang dilakukan TAPD dibandingkan dengan peraturan yang ada; (2) memeriksa kelemahan umum dokumen RAPBD dari sisi belanja; dan (3) memeriksa kelemahan umum dokumen RAPBD dari sisi pendapatan.
II. Pokok-pokok temuan 1) Penyimpangan prosedural Berdasarkan kajian yang telah dilakukan ditemukan bahwa secara procedural penyusunan anggaran tahun 2007 menyimpang dari aturan. Di antaranya adalah: Aturan yang dirujuk Permendagri no. 13/2006 Pasal 18 ayat (1) UU17/2003
140
Ketentuan
Penyimpangan
Dampak
Rancangan KUA selambatlambatnya diserahkan kepala daerah pada DPRD pertengahan bulan Juni
Pemda Kabupaten Bandung menyerahkan draft KUA ke DPRD pada bulan September 2007
Satuan kerja terlambat dalam menyusun RKA-SKPD Pemerintah Daerah terlambat menyerahka n RAPBD ke DPRD (sebagaiman a dijelaskan dalam temuan berikutnya) Dengan tenggat waktu pengesahan anggaran pada 1 Januari, DPRD memiliki sedikit waktu
untuk membahas APBD, dan forum konsultasi pubilik Rancangan peraturan daerah tentang APBD yang telah disusun oleh BPKD disebarluaskan pada masyarakat oleh Sekretaris Daerah.
Tidak ada penyebarluasan dokumen kepada Masyarakat
Masyarakat tidak tahu bagaimana dan untuk apa RAPBD disusun
Kelemahan procedural tersebut kemudian berakibat pada rendahnya kualitas rencana belanja dan pendapatan daerah, karena masih terdapat banyak penyimpangan sebagaimana berikut ini. 2) Kelemahan rencana belanja daerah Masih ada ketimpangan belanja yaitu belanja langsung hanya sebesar 40,51% sementara itu belanja tidak langsung sebesar 59,49%. Dari sisi pihak penerima manfaat, aparatur menyerap 52,64% sementara publik menyerap 47,36%. Hal ini karena masih terlalu banyaknya jumlah aparatur di tubuh birokrasi. RAPBD 2007 Kabupaten Bandung: Belanja Langsung vs Belanja Tidak Langsung
Belanja langsung 41% Belanja tidak langsung 59%
RAPBD 2007 Kabupaten Bandung: Belanja Publik vs Belanja Aparatur
‘dinikma ti/diteri ma’ publik 47%
‘diterim a/dinikm ati’ oleh aparatur birokrasi 53%
Selain ketimpangan proporsional di atas, juga ditemukan dana 141
sekitar Rp. 693.925.000,- yang dialokasikan untuk kegiatan yang tidak layak. Selain itu juga ada dana Rp. 100.000.000,- yang dialokasikan untuk kegiatan yang tidak ada dalam dokumen rencana. Ini hanyalah sampel saja dari sekian banyak dokumen rencana anggaran yang disusun oleh SKPD. Dengan demikian, sangat mungkin bahwa kegiatan yang tidak layak serta kegiatan yang tidak direncanakan ada dalam dokumen SKPD lainnya. 3) Kelemahan rencana pendapatan daerah Sementara itu dari sisi pendapatan, ada rencana pendapatan yang illegal dan bertentangan dengan norma. Di antaranya adalah rencana pendapatan dari retribusi puskesmas sebesar Rp. 5 milyar. Hal ini bertentangan dengan peran atau fungsi pemerintah untuk memberikan akses yang seluas-luasnya bagi orang miskin terhadap pelayanan. Juga rencana pendapatan dari retribusi PKL. Ini bertentangan karena sebagai instrument pengendalian, penalty terhadap PKL bukanlah jenis retribusi, tapi pendapatan penalty atas pelanggaran mengganggu ketertiban umum. Perlu dibedakan sehingga penalty tidak menjadi sumber pendapatan untuk menutupi operasional (sebagaimana terkandung dalam makna retribusi) III. Kesimpulan dan rekomendasi Berdasarkan analisis di atas, maka FDA menyimpulkan bahwa proses penganggaran RAPBD 2007 sangat menyimpang dari ketentuan dan harapan masyarakat. Untuk memperbaiki kondisi di atas, perlu segera dilakukan pemeriksaan lebih mendalam terhadap Rencana Kegiatan dan Anggaran (RKA) setiap SKPD sebagai rincian dari RAPBD. Dari sisi masyarakat, kami FDA meminta DPRD dan Pemda menyelenggarakan konsultasi publik mengenai RAPBD 2007. Demikian, kertas posisi ini kami sampaikan untuk mendapat perhatian sebagai bahan pertimbangan dalam pengambilan keputusan. Semoga Allah Swt. senantiasa memberikan petunjuk kepada para pemimpin Kabupaten Bandung dan masyarakatnya 142
sehingga cita-cita mewujudkan masyarakat yang sejahtera lahir dan batin, repeh rapih kerta raharja, pada waktunya akan tercapai. Amin. Billahi fi Sabilil Haq, Wassalamuálaikum Wr. Wb. Forum Diksusi Anggaran Kabupaten Bandung
Saeful Muluk Koordinator
Langkah pertama dari analisis dan advokasi anggaran pro-rakyat miskin telah ditempuh. Maka pada langkah berikutnya adalah menganalisis secara detil dokumen-dokumen anggaran untuk menemukan
secara
persis
jumlah
anggaran
yang
perlu
direalokasikan pemanfaatannya. 5.2 Analisis Potensi Realokasi Anggaran oleh FDA Sejak
era
reformasi
bergulir,
sekelompok
masyarakat
sipil
berkumpul dan melakukan analisis anggaran adalah hal yang tidak pernah terjadi di Kabupaten Bandung. Pemerintah Daerah dan DPRD seolah menjelma sebagai ”kesultanan” yang tak mampu diguncang atau diganggu gugat. Kondisi ini dicoba diubah oleh FDA dengan menukik langsung kepada area yang paling rahasia
143
dari pengelolaan urusan publik, yaitu proses pengelolaan keuangan daerah, khususnya belanja anggaran. Inefisiensi RKA-SKPD: ”Sisi Gelap” Penganggaran RKA-SKPD selama ini adalah area yang tak pernah disentuh oleh publik dan seakan menjadi privilege murni dari SKPD. DPRD sekalipun tidak bergeming. Dokumen RKA-SKPD yang jika ditumpuk
bisa
mencapai
ketinggian
1
meter
seringkali
menimbullkan keengganan Anggota DPRD yang hanya menjabat lima atau sepuluh tahun, jelas tak ada apa-apanya dibandingkan Pejabat Eselon II di SKPD yang telah berpuluh-puluh tahun bergelut dengan RKA. Pepatah negeri seberang mengatakan ”the devils is in the details”. Selama ini SKPD lah yang mengetahui detail proses penganggaran. Meski menyadari keterbatasan dalam kapasitas dan sumberdaya, namun DPRD jarang sekali melibatkan masyarakat sipil untuk ikut serta menganalisis Dokumen RKA-SKPD. Dari 45 orang Anggota DPRD Kabupaten Bandung, hanya dua orang saja yang menjadi mitra setia kami setiap tahunnya. Dari merekalah dokumen RKASKPD diperoleh. Meskipun ada sejumlah dokumen penganggaran selain RKA-SKPD yang juga dianalisis, namun dokumen RKA-SKPD dipandang sebagai dokumen yang paling strategis. Karena dalam dokumen 144
RKA inilah, segala macam belanja dari pihak SKPD tergambar secara rinci. Upaya untuk melihat apakah belanja SKPD sudah berbasis kinerja atau yang lebih penting apakah terdapat mark-up untuk belanja rutin dan mark-down untuk belanja publik dan seberapa besar potensi penghematan dan potensi pemborosan dalam belanja SKPD, semua terdeskripsikan dengan jelas dalam dokumen RKA-SKPD. Mengingat tidak adanya pengalaman dari masyarakat sipil di Kabupaten
Bandung,
maka
INISIATIF
memutuskan
untuk
mempermudah analisis dengan terlebih dahulu menyiapkan instrumen atau alat bantunya. Akhirnya disusunlah manual analisis anggaran. Menurut manual itu, terdapat belasan modus inefisiensi anggaran yang disusun oleh SKPD. Modus itu terjadi baik pada kategori belanja langsung maupun belanja tidak langsung. Setelah instrument disusun, maka INISIATIF mengadakan pelatihan terhadap para aktivis FDA. Dalam pelatihan itu, sekaligus diselenggarakan
simulasi
analisis
RKA-SKPD.
Modus-modus
inefisiensi anggaran disajikan dalam tabel-tabel di bawah ini.
145
Tabel 5 Modus Potensi Inefisiensi Anggaran Kategori Belanja Belanja Langsung
Sub-Komponen Belanja pegawai: Honor/insentif pelaksana program/kegiatan Biaya lembur
Modus Inefisiensi Jumlah pegawai yang terlibat terlalu banyak Frekuensi hari kerja yang tidak masuk akal Mark-up satuan harga (lebih tinggi dibanding peraturan)
Belanja barang dan jasa
Belanja modal
146
Alokasi belanja tidak terkait ke kegiatan Mark-up volume belanja barang/ jasa Unit harga belanja barang dan jasa lebih tinggi daripada Standar Satuan harga Barang/Jasa yang diatur melalui peraturan bupati/walikota Dilakukan pengulangan atas belanja tahun yang sedang berjalan Unit harga belanja modal lebih tinggi daripada Standar Satuan harga Barang/Jasa yang diatur melalui peraturan bupati/walikota
Belanja Tidak Langsung
Belanja pegawai: Gaji pokok Tunjangantunjangan Belanja bunga Belanja subsidi Belanja hibah
Belanja bantuan sosial
Belanja bagi hasil Belanja bantuan keuangan Belanja tidak terduga
Mark-up accress melebihi standar yang ditentukan
Pengulangan kepada penerima yang sama dua tahun berturut-turut Pengulangan kepada penerima yang sama dua tahun berturut-turut -
Pada lokakarya pelatihan dan simulasi analisis RKA-SKPD, belum semua SKPD dilakukan. Hal ini semata-mata karena keterbatasan waktu untuk menganalisis dokumen-dokumen yang ada. Namun demikian,
ruang
lingkup
analisis
yang
dilakukan
cukup
komprehensif sebagaimana disajikan dalam tabel 6.
147
Tabel 6 Lingkup Analisis untuk Menemukan Potensi Inefisiensi Anggaran Lingkup Analisis Lingkup 1
Analisis potensi realokasi dari accress belanja tidak langsung pegawai
Lingkup 2
Analisis potensi realokasi dari kelebihan belanja pegawai honorer/harian lepas/tidak tetap
Lingkup 3
Analisis potensi realokasi dari belanja tidak langsung selain belanja pegawai
Lingkup 4
Analisis potensi realokasi dari belanja tidak langsung bantuan sosial dan hibah
Lingkup 5
Analisis potensi realokasi dari belanja langsung yang tidak efisien/terlalu boros
Lingkup 6
Analisis potensi realokasi dari rincian belanja langsung yang tidak diperlukan/tidak terkait dengan kegiatan
Lingkup 7
Analisis potensi realokasi dari belanja langsung dengan indikasi mark-up
Lingkup 8
Analisis potensi realokasi dari belanja yang tidak/belum jelas
Dari analisis yang dilakukan, berhasil diperoleh potensi realokasi anggaran sebagaimana ditampilkan dalam tabel 7.
148
Tabel 7 Rekapitulasi Potensi Realokasi Anggaran No
Analisis yang dilakukan
Nilai inefisiensi/potensi realokasi (Rp)
1
Potensi realokasi dari accress belanja tidak langsung pegawai
1.664.419.055
2
Potensi realokasi dari kelebihan belanja pegawai honorer/harian lepas/tidak tetap
2.930.400.000
3
Potensi realokasi dari belanja tidak langsung selain belanja pegawai
Nihil
4
Potensi realokasi dari belanja tidak langsung bantuan sosial dan hibah
2.050.000.000
5
Potensi realokasi dari belanja langsung yang tidak efisien/terlalu boros
1.000.000.000
6
Potensi realokasi dari rincian belanja langsung yang tidak diperlukan/tidak terkait dengan kegiatan
7
Potensi realokasi dari belanja langsung dengan indikasi mark-up: Jumlah Pegawai
4.875.000
8
Potensi realokasi dari belanja langsung dengan indikasi mark-up: Volume kerja
2.000.000
9
Potensi realokasi dari belanja langsung dengan indikasi mark-up: Nilai honor pekerja
225.000
111.990.000
149
10
Potensi realokasi dari belanja langsung dengan indikasi mark-up: Volume barang dan jasa
4.170.500
11
Potensi realokasi dari belanja langsung dengan indikasi mark-up: Harga barang dan jasa
1.950.000
12
Potensi realokasi dari belanja langsung dengan indikasi mark-up: Volume barang modal
17.000.000
13
Potensi realokasi dari belanja langsung dengan indikasi mark-up: Harga barang modal
24.000.000
14
Potensi Realokasi Dari Belanja Yang Tidak/Belum Jelas
3.599.214.000
TOTAL INEFISIENSI (POTENSI REALOKASI)
11.410.243.555
Angka dihasilkan luar biasa besar yaitu Rp. 11.410.243.555,-. Jumlah anggaran ini adalah dana publik yang harus diadvokasikan untuk direalokasi mendanai kegiatan yang pro-rakyat miskin. 5.3 Merumuskan Rencana Alokasi Baru yang Pro-Rakyat Miskin Untuk memperoleh rencana baru realokasi yang pro-rakyat miskin, FDA melakukan dua hal. Hal pertama adalah yang dilakukan oleh FKGHS,
salah
satu
elemen
FDA.
Mereka
segera
mengorganisir/menggerakkan 2000 orang anggotanya, mereka 150
berdemonstrasi ke Kantor Pemda Kabupaten Bandung dan menuntut tunjangan kesejahteraan bagi mereka. Asumsi yang digunakan adalah tersedia anggaran untuk memberikan tunjangan kesejahteraan bagi para guru honor melalui potensi penghematan pada
RKA-SKPD.
Tuntutan
mereka
disetujui
dan
mereka
mendapatkan alokasi 5 milyar untuk tunjangan kesejahteraan. Box. Feature Kisah FKGHS FKGHS singkatan dari Forum Komunikasi Guru Honorer Sekolah yang beranggotakan sekitar 12.000 orang guru honor di berbagai sekolah yang ada di Kabupaten Bandung. Perjuangan mereka pada awalnya memperjuangkan aspirasi guru honor agar mendapat perhatian dari pemerintah daerah. Upaya ini mereka tempuh melalui serangkaian audiensi dengan Komisi D DPRD Kabupaten Bandung pada tahun 2006 dan hasilnya Komisi D berjanji akan menyampaikan aspirasi mereka kepada pemerintah dan akan diperjuangkan supaya masuk dalam APBD 2007. Pada akhir tahun 2006, koordinator FKGHS berkunjung ke Inisiatif untuk meng-copy dokumen RKA-SKPD Dinas Pendidikan Tahun 2007… Pada 15 Januari 2007, FKGHS melakukan aksi massa mengepung gedung DPRD Kabupaten Bandung dengan tujuan utama menagih janji Komisi D. Mereka berdialog dengan Komisi D dan perwakilan dari Bapeda, Dinas Pendidikan, dan Kantor Depag Kab. Bandung. Perdebatan sengit terjadi soal data jumlah guru honor. Masing-masing pihak mengajukan data yang satu-sama lain berbeda. Di tengah perdebatan sengit, muncul seorang anggota panitia anggaran yang mengabarkan bahwa aspirasi guru honor sudah diakomodasi dalam RAPBD 2007 dalam bentuk bantuan sebesar 5 milyar. Informasi ini sedikit meredakan ketegangan. Upaya yang ditempuh FKGHS ini adalah upaya yang dalam dimensi substansi pro-poor policy (sebagaimana telah dibahas dalam akhir bab 1), termasuk dalam kategori memenuhi usulan dari kelompok miskin. Perdebatannya dalam hal ini adalah, apakah benar para anggota FKGHS adalah rakyat miskin? Pada kenyataannya, guru honorer ini lebih bekerja
151
keras dibandingkan guru negeri (PNS). Setidaknya ini menurut pernyataan mereka. Tidak ada gaji tetap yang mereka terima tiap bulan. Penghasilan mereka dari mengajar tergantung dari berapa mata pelajaran dan jam pelajaran yang mereka isi. Dengan cara seperti ini seorang guru honorer mendapatkan penghasilan antar 50 sampai 150 ribu per bulan.
Upaya yang ditempuh FKGHS ini adalah upaya yang dalam dimensi substansi pro-poor policy (sebagaimana telah dibahas dalam akhir bab 1), termasuk dalam kategori memenuhi usulan dari kelompok miskin. Perdebatannya dalam hal ini adalah, apakah benar para anggota FKGHS adalah rakyat miskin? Hal ini menjadi PR tersendiri yang harus diselesaikan dalam advokasi berikutnya. Hal kedua yang dilakukan adalah, kami mencoba mengaitkan hasil penelitian mengenai persoalan kemiskinan di Kabupaten Bandung dengan kebutuhan alokasi anggaran. Sebagaimana diketahui bahwa pertanian masih merupakan sector yang digeluti oleh mayoritas warga. Dalam sector ini, buruh tani adalah kelompok masyarakat yang paling miskin dengan jumlah ratusan ribu orang. Hasil analisis INISIATIF, menunjukkan bahwa buruh tani memiliki sederet persoalan yang menjadi penyebab kemiskinan, di antaranya adalah sebagaimana digambarkan berikut ini:
152
Dijual untuk bayar utang ke rentenir
Pinjaman yang besar ke rentenir
Bayar biaya rumah sakit Sakit berat
Kehilangan asset Nilai upah yg umum di lokal memang rendah
Buruh tani miskin
Tidak bekerja
Penghasilan rendah
Kehilangan pendapatan
Untuk mengatasi masalah di atas, ada beberapa alternative solusi seperti yang digambarkan berikut ini. Dari empat alternative tersebt, INISIATIF memilih untuk mengusulkan solusi penggratisan biaya pengobatan. Dengan penggratisan kesehatan maka buruh tani yang hidupnya tergantung pada kemampuan fisik yang sehat, akan lebih terhindar dari resiko kehidupan yang lebih buruk. Inisiasi lembaga simpan pinjam lokal
Penggratisan biaya pengobatan
Dijual untuk bayar utang ke rentenir
Pinjaman yang besar ke rentenir
Bayar biaya rumah sakit Sakit berat
Kehilangan asset Nilai upah yg umum di lokal memang rendah
Buruh tani miskin
Tidak bekerja
Penghasilan rendah
Kehilangan pendapatan
Pencegahan penyakit menular
Penetapan UMR untuk buruh tani
Kami
telah
menghitung biaya
yang diperlukan
untuk itu
sebagaimana ditampilkan berikut ini:
153
Jenis Kebutuhan Anggaran
Biaya anggaran (2006)
Subsidi APBD untuk menghapuskan retribusi
tahun lalu
Perkiraan biaya tahun depan (2007)
Total Alokasi Anggaran Baru (2007)
Rp. 5.000.000.000,
Rp. 5.000.000.000,
Rp. 5.000.000.000,
Insentif tenaga kesehatan*
Rp. 500.000.000,-
Rp. 1.750.000.000,
Rp. 1.750.000.000,
Pembelian obat dan peralatan medis*
Rp. 1.000.000.000,
Rp. 3.500.000.000,
Rp. 3.500.000.000,
Rp. 6.500.000.000,
Rp. 10.250.000.000,
Rp.10.250.000.000,
Keterangan: Menurut penelitian dan kasus di daerah lain yang telah menerapkan penggratisan biaya pengobatan, biaya medis dan insentif masing-masing akan meningkat sebesar 3.5 kali lipat dari praktik sebelum digratiskan. Oleh karena itu, APBD harus menyediakan anggaran 3.5 kali lipat untuk tahun depan. Berdasarkan hitungan di atas, maka dibutuhkan alokasi baru yang berpihak pada rakyat miskin sebesar Rp. 10.250.000.000. Darimana anggaran ini dapat dipenuhi? Menurut analisis potensi realokasi yang telah ditampilkan dalam tabel 7 ditemukan angka sebesar Rp. 11.410.243.555. Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa usulan realokasi baru ini realistis atau dapat didanai.
Proses pengusulan penghapusan retribusi puskesmas mendapat kendala dari DPRD dan pemda. Alasannya adalah karena telah ada program ASKESKIN dari
pemerintah
pusat yang memang
membebaskan rakyat miskin pemegang kartu miskin dari biaya 154
pengobatan di puskesmas. Perbedaaan pendapat antara FDA dengan pemda terus menguat dan menjadi kisah advokasi tersendiri. Namun intinya adalah bahwa pada musim musrenbang 2007, retribusi belum dihapuskan. Adapun advokasinya berhasil dalam bentuk disepakatinya rencana kajian antara pemda dengan melibatkan FDA untuk membahas lebih detail mengenai system Jaminan Pelayanan Kesehatan Masyarakat. Box. Upaya FDA Mendorong Jaminan Pelayanan Kesehatan Masyarakat Upaya mengadvokasi kebijakan pelayanan kesehatan gratis bagi seluruh penduduk dilakukan pada saat penyusunan Kebijakan Umum APBD 2008 yang berlangsung pada awal November 2007. Menyadari usulan ini tidak akan efektif diadvokasi melalui forum musrenbang, maka usulan ini didorong melalui pertemuan-pertemuan dengan pengambil keputusan baik di tingkat legislatif maupun eksekutif. Serangkaian pertemuan itu ternyata tidak cukup efektif mengubah prioritas anggaran. Tampaknya ada kesadaran bahwa usulan ini sangat strategis karena punya dampak yang signifikan terhadap publik maupun strukrur anggaran. Karena itu, meski DPRD menyatakan dukungannya terhadap usulan itu, tetapi political will pimpinan daerah sangat dibutuhkan untuk kebijakan yang diusulkan. Political will menjadi kata kunci pada waktu itu. Tetapi berbagai upaya untuk bertemu dengan pimpinan tertinggi saat itu merupakan hal yang sangat sulit. Ia begitu dekat tetapi sulit untuk disentuh. Entah birokrasi yang menghalangi atau ia sendiri memang enggan untuk mendengar. Pada 5 November 2007 digelar seminar oleh Forum Diskusi Anggaran. Semua hal yang ada pada seminar itu begitu istimewa: pesertanya, narasumbernya, tempatnya, dan hasil-hasilnya. Kesungguhan, itulah yang ditunjukkan oleh seminar itu sehingga proses maupun hasilnya mendapatkan apresiasi dari berbagai kalangan. Pemerintah pun akhirnya mendengar. Forum Diskusi Anggaran diundang membahas hasil seminar itu. Rencana kerja disusun dan anggaran disediakan. Persiapan pelaksanaan kebijakan dilakukan. Sebuah nomenklatur kegiatan baru ditambahkan dalam Program Standarisari Pelayanan Kesehatan pada
155
RKA Dinas Kesehatan Kabupaten Bandung. Nomenklatur yang punya kode 1.02.01.23.01 berbunyi “penyusunan standar jaminan pelayanan kesehatan (kajian jaminan pelayanan kesehatan bagi penduduk Kabupaten Bandung)” Anggaran yang dialokasikan sebesar Rp 220 juta yang dibagi ke dalam Belanja Pegawai Rp 40,7 juta, Belanja Modal sekitar Rp 14,1 juta, dan Belanja Barang dan Jasa sekitar Rp 165,1 juta. Saat ini proses kajian itu sedang berlangsung.
5.4 Catatan Pembelajaran Analisis anggaran masih merupakan hal yang baru bagi masyarakat sipil di Kabupaten Bandung. Selama ini masyarakat lebih banyak terlibat dalam proses perencanaan yang lebih fokus pada usulan kegiatan atau program dan bagaimana menyesuaikannya dengan pagu yang tersedia. Proses perencanaan dipandang relatif lebih mudah. Masyarakat bisa terlibat meski tidak memahami substansi isu dan metode perencanaan. Mereka biasa saja hanya duduk manis selama hadir di musyawarah perencanaan pembangunan apakah itu mulai dari level desa, kecamatan, hingga kabupaten. Ini yang perlu ditekankan kepada masyarakat bahwa menganalisis dokumen anggaran khususnya RKA-SKPD adalah hal yang sangat strategis dan
dan
akan
memberikan
pengaruh
terhadap
kehidupan
masyarakat sehari-hari. Kemudahan mendapatkan dokumen masih menjadi tantangan berat bagi masyarakat sipil yang berminat menganalisis anggaran. Hanya 156
sedikit Anggota DPRD di Kabupaten Bandung yang bermurah hati untuk membantu masyarakat dalam mendapatkan Dokumen KUA, PPA, RKA-SKPD, RAPBD, dan lainnya. Padahal, seharusnya DPRD menyadari dengan kapasitas dan jumlah mereka yang terbatas, melibatkan masyarakat sipil dalam analisis anggaran adalah kerjasama yang saling menguntungkan. Ketertutupan DPRD terhadap dokumen anggaran dapat menjadi indikasi utama bahwa DPRD tidak merupakan representasi rakyat dan bisa diduga kuat terlibat dalam Kartel APBD. Namun, masyarakat sipil juga harus otokritik karena selama ini jarang terdapat komponen masyarakat sipil yang fokus pada isu sektoral tertentu (pendidikan, kesehatan, pertanian, lingkungan, dll). Lebih banyak yang fokus pada sekedar mengumpulkan dan mengorganisir massa. Tetapi kering pada penguasaan substansi. Sehingga lebih banyak kritik daripada solusi. Belum
lagi
banyaknya
LSM
Plat
Merah
yang
berorientasi
kepentingan pribadi untuk mendapatkan bagian dalam proyek pembangunan. Ini juga yang menyebabkan DPRD alergi dengan masyarakat sipil.
Wadah
masyarakat
sipil
seperti
Forum
Diskusi
Anggaran
dipandang efektif untuk menjadi mitra dan lawan tanding bagi DPRD dalam melakukan analisis anggaran. Forum seperti ini dapat menjadi wadah yang komplit dalam rangka mengkonsolidasikan organisasi/lembaga
dengan
berbagai
isu
untuk
terlibat 157
menganalisis satu isu atau banyak isu khususnya agar komposisi anggaran
mencerminkan
keberpihakan
kepada
rakyat
dan
terciptanya reformasi birokrasi yang mensejahterakan rakyat. Menjadikan forum masyarakat seperti ini sebagai mitra yang menguasai subtansi, kritis, dan konstruktif adalah poin pentingnya.
Analisis anggaran adalah hal yang mudah dilakukan oleh setiap orang dengan latar belakang pendidikan apapun. Meskipun latar belakang pendidikan tertentu memang memberi hasil yang berbeda dan memberikan keunggulan dalam bentuk wacana tanding atau usulan yang konkrit terhadap kebijakan anggaran yang sedang disusun. Namun secara umum siapapun bisa melakukan dengan mudah. Saat ini sudah banyak LSM/ORNOP yang menelurkan modul atau panduan untuk melakukan analisis dan advokasi anggaran beserta tips dan langkah-langkahnya. Memang terkadang perlu dilakukan semacam pelatihan untuk analisis dan advokasi anggaran namun proses ini tidak akan memakan waktu lama dan dapat dilakukan sambil jalan. Perubahan hanya terjadi bila kita berjuang untuk membuatnya. Karena perubahan tidak akan datang sendiri.
Perlu diingat sekali lagi, bahwa analisis anggaran tidaklah cukup. Analisis anggaran perlu dilanjutkan dengan advokasi anggaran. Keterampilan dalam melakukan advokasi secara kolaboratif juga 158
penting. Karena kini sudah tak lagi zamannya apolitis. Kita tidak akan membuat perubahan berarti hanya dengan berteriak dari luar pagar kantor Pemda atau DPRD. Namun duduk bersama merumuskan kebijakan yang pro rakyat dipastikan lebih masif dan reaktif untuk mewujudkan APBD yang dapat memberikan kesejahteraan.
Menjalin hubungan yang baik dengan media massa apakah itu media cetak maupun audio sangat penting. Mereka lah yang akan membantu menyebarluaskan hasil analisis anggaran dan advokasi anggaran yang kita lakukan. Tanpa publikasi media, analisis dan advokasi yang kita lakukan tidak akan memberikan tekanan yang menyentak kepada para eksekutif dan legislatif. Perlu diingat keberadaan media massa pun sebenarnya memiliki peran advokasi. Media massa yang memiliki integritas dan idealisme juga semakin bertumbuh di era reformasi. Maka, mereka harus dirangkul sebagai mitra.
FDA dalam hal ini yang merupakan koalisi dari berbagai lembaga dengan beragam latar belakang diakui memang memiliki tingkat kerawanan yang tinggi untuk berpotensi konflik. Namun satu hal yang disadari bahwa tujuan bersama untuk mewujudkan tata pemerintahan yang baik merupakan amanat yang diemban oleh seluruh anggota FDA. Untuk itu diharapkan komponen FDA 159
memiliki daya juang dan penyelarasan kepentingan yang positif sehingga komponen masyarakat sipil yang lain seperti: pemerintah daerah, pihak swasta, dan lainnya bisa melihat bahwa FDA merupakan arena perjuangan yang strategis di Kabupaten Bandung untuk mewujudkan kebijakan publik dan anggaran yang berpihak kepada rakyat.
160
Bab 6 Tindakan Strategis, Pencapaian Dan Kendala Yang Dihadapi Kelompok Masyarakat Sipil Dalam Mewujudkan Belanja Anggaran Yang Transparan Dan Akuntabel
6.1 Organisasi Masyarakat Sipil dan Pengawasan Anggaran Sebagai perangkat utama dari manajemen pemerintahan, sudah semestinya anggaran tahunan merupakan tempat dimana upayaupaya untuk memperbaiki hasil-hasil pembangunan terfokus. Anggaran tahunan saling berkaitan dengan segala aspek reformasi tata kelola pemerintahan antara lain dan terutama kebijakan fiskal, reformasi
administrasi,
kampanye
anti
korupsi,
pemenuhan 161
layanan, dan kebijakan sosial. Karenanya, anggaran, merupakan pusat perhatian untuk mendiskusikan prioritas masyarakat dan efektivitas pemerintah. Maka dari itu, inovasi-inovasi penting untuk mempengaruhi alokasi anggaran agar bisa merespon kebutuhan masyarakat secara lebih baik dan menciptakan proses anggaran yang lebih konsultatif mutlak dilakukan. Praktik demokratisasi di beberapa daerah menunjukkan upaya untuk menekankan pengaruh warga atas perencanaan anggaran dan implementasinya pada awalnya difokuskan pada pelembagaan peran legislatif (sebagai wakil masyarakat yang terpilih dalam proses anggaran). Peran anggota dewan perwakilan ini diwujudkan dalam bentuk pengesahan dan pengawasan terhadap anggaran, serta peran dalam mempengaruhi alokasi dana-dana pembangunan. Isu ini perlu digarisbawahi karena di banyak daerah bentuk pengawasan ini tidak terlaksana atau belum efektif. Dalam beberapa kasus, persoalan-persoalan yang membelit di eksekutif (misalnya: campur tangan politik, korupsi) mungkin lebih menggoda anggota dewan perwakilan hingga peran pengawasan menjadi terabaikan atau menghadapi tantangan yang lebih berat. Sebaliknya, di daerahdaerah di mana anggota dewan perwakilan bisa terdukung untuk memainkan peran mereka secara efektif, mereka bisa menjadi sekutu yang sangat kuat bagi kelompok masyarakat sipil dalam proses penganggaran. 162
Masyarakat sipil umumnya merujuk pada kelompok warga di luar lembaga pemerintah, yang berasal langsung dari komunitas, dan terorganisir di dalam organisasi non-pemerintah, organisasi akar rumput, dan asosiasi kelompok usaha. Dalam kaitan khususnya dengan pemerintah lokal, masyarakat sipil dapat mempengaruhi perencanaan dan implementasi proyek-proyek pemerintah untuk memastikan bahwa kebijakan yang diambil sejalan dengan kebutuhan masyarakat. Dalam konteks ini, masyarakat sipil pun berperan penting dalam mengawasi penggunaan sumberdaya beserta dampaknya, sehingga turut meningkatkan akuntabilitas pemerintah lokal. Prakarsa yang bersifat bottom-up ini sudah banyak dilakukan oleh organisasi masyarakat sipil atau ORNOP di berbagai daerah dan telah
berhasil
meningkatkan
mencapai konsultasi
tujuan-tujuannya. publik
dan
Upaya
pengawasan
untuk
anggaran
diantaranya dilakukan melalui kegiatan melek anggaran, analisis anggaran, advokasi anggaran, dan pengawasan anggaran seperti tercantum berikut ini.
163
Tabel 8 Upaya ORNOP dalam Pengawasan Anggaran ORNOP
AKTIVITAS
FITRA
Analisis dan Advokasi Anggaran untuk Kelompok Miskin dan Perempuan
BIGS
Litigasi Kasus Penyalahgunaan Dana Publik oleh 45 Anggota DPRD Kota Bandung
P3ML
Menerbitkan APBD dalam bentuk mendistribusikannya ke masyarakat
IDEA
Telaah partisipasi dalam penganggaran daerah di Indonesia
INISIATIF
Menerbitkan Booklet Panduan Pembangunan Berbasis Masyarakat
poster
dan
Pengawasan
Saat ini, siklus anggaran di Indonesia terbagi ke dalam tahapan perencanaan,
pengesahan,
implementasi,
dan
pengawasan.
Sebagian besar organisasi masyarakat sipil tersebut memfokuskan kerja advokasi mereka untuk mendorong partisipasi masyarakat dalam proses perencanaan. Sebagian lagi mendorong partisipasi masyarakat dalam pengundangan anggaran (misalnya dengan menyelenggarakan dengar pendapat sebelum APBD disahkan oleh DPRD). Namun, tidak banyak organisasi masyarakat sipil yang bekerja di wilayah implementasi dan pengawasan.
164
Gagasan partisipasi publik dalam pengawasan anggaran pada dasarnya adalah satu ide untuk memungkinkan keterlibatan masyarakat dalam proses politik, terutama dalam implementasi anggaran publik. Partisipasi ini merupakan upaya untuk melakukan kontrol sosial dan pembatasan kekuasaan penggunaan anggaran sehingga sesuai dengan peraturan yang ada dan menjadikan pemerintahan tidak lepas kontrol dalam penggunaan anggaran publik. Merebaknya
praktik
penyelenggaraan
negara
yang
lebih
menguntungkan kelompok tertentu dan praktek korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) dalam penggunaan APBD disebabkan tertutupnya akses informasi yang berkaitan dengan dokumen APBD. Paradigma bahwa APBD merupakan uang pemerintah sehingga masyarakat tidak berhak mencampuri dan bahwa dokumen APBD merupakan rahasia negara sehingga tidak semua orang dapat mengakses informasi tersebut merupakan penyebab praktik KKN tersebut. Padahal partisipasi dalam pengawasan anggaran hanya mungkin terjadi ketika warga memiliki informasi yang memadai tentang dokumen-dokumen publik. Pemeriksaan dan penangkapan beberapa kepala daerah, kepala SKPD atau lainnya terkait penyalahgunaan anggaran sudah sering kita dengar. Rakyat yang dirugikan karena kualitas pembangunan sarana publik yang buruk adalah makanan sehari-hari kita. Rakyat 165
buta anggaran dan pemerintah menutup informasi tentang anggaran
masih
menjadi
momok
dalam
penyelenggaran
pemerintahan hingga hari ini. Akankah hal ini terus dibiarkan? 6.2 Bagaimana Partisipasi Publik dalam Pengawasan Anggaran Dilakukan? Seringkali kita mendengar buruknya kualitas pembangunan yang dikerjakan oleh para kontraktor atau para pelaksana proyek pembangunan APBD. Atau isu yang beredar mengenai sejumlah korupsi atau penyunatan massal dana pembangunan yang jumlahnya ratusan milyar rupiah tersebut, khususnya dana pembangunan infrastruktur fisik daerah yang dialokasikan cukup besar. Akan tetapi, kita sebagai masyarakat sipil hanya sebatas mendengar sebagai isu semata dan tanpa daya kita tidak mampu berbuat banyak untuk melakukan kontrol atau protes terhadap fakta yang terjadi di lapangan. Masyarakat sipil kebanyakan “nerima saja apa adanya” atas berbagai
persoalan
penyunatan
massal
dana
APBD
yang
dilaksanakan. Begitu pula yang terjadi pada masyarakat sipil di Kabupaten Bandung. Semuanya terlewatkan karena masyarakat sipil hanya berasumsi bahwa dana APBD itu miliknya pemerintah dan para kontraktor semata. Sudah syukur desa atau wilayahnya mendapatkan bantuan pembangunan. Soalnya, kalau melakukan 166
protes atau kontrol yang terjadi adalah desa atau wilayahnya sampai
kapanpun
tidak
akan
mendapat
jatah
lagi
atau
mendapatkan ancaman berupa kekerasan fisik. Persoalan sunatan massal inilah yang selalu menghantui masyarakat sipil dan menjadikannya mitos untuk “takut” melakukan kontrol atau protes terhadap implementasi dana yang bersumber pada APBD. Implikasi dari ketidakberdayaan masyarakat sipil terhadap kontrol pelaksanaan
APBD
adalah
terlewatkannya
pemantauan
pelaksanaan dana pembangunan yang bersumber pada APBD atau APBN sekaligus. Boleh di katakan, sebagian besar masyarakat sipil tidak mengetahui proses tersebut. Padahal agenda ini syarat dengan kepentingan mendistribusikan kekayaan atau semberdaya daerah berupa kue pembangunan atau uang pembangunan yang bisa dinikmati oleh masyarakat sipil di tingkat Kabupaten. Uang dalam bentuk APBD tersebut seharusnya bisa bermanfaat optimal, akan tetapi kenyataannya tidak demikian dan syarat dengan politik kepentingan dari aktor-aktor daerah. Mulai dari DPRD, pemerintah daerah, kontraktor, sekelompok masyarakat, atau bahkan para penumpang gelap pemburu rente (rent seeker) pemanfaat kue APBD. Mengapa hal ini bisa terjadi? Beberapa penyebab diasumsikan berperan besar yaitu: Pertama, masyarakat sipil tidak mempunyai cukup informasi mengenai proses perencanaan dan penganggaran, baik
dari
sisi
dokumen
pendukung
(berbagai
dokumen 167
perencanaan dari tingkat desa, kecamatan, hingga Kabupaten) maupun informasi yang jelas mengenai penjadwalan perencanaan dan penganggaran di tingkat desa, kecamatan, hingga kabupaten. Kedua, karena pemerintah daerah sengaja tidak membangun proses dan mekanisme keterlibatan atau partisipasi masyarakat sipil secara jelas dalam sistem dan mekanisme proses perencanaan dan penganggaran dalam aras yang formal. Ketiga, masyarakat sipil tidak mempunyai kapasitas dari sisi pengetahuan dan keterampilan untuk terlibat karena tidak ada asistensi atau capacity building yang dilakukan oleh pemerintah daerah. Keempat, masyarakat sipil merasa apatis duluan melihat proses perencanaan dan penganggaran di tingkat kabupaten karena berbagai usulan pembangunan yang diusung mulai dari tingkat desa - kabupaten selalu kandas ditengah jalan. Kelima, pemerintah daerah merasa bahwa keseluruhan proses APBD adalah milik mereka, bukan milik masyarakat sipil.
168
Tabel 9 Positioning Aktor dalam Pengawasan Anggaran di Kabupaten Bandung Aktor
Informasi Anggaran (Dokumen APBD, DPASKPD, ToR/KAK, RAB, Bestek)
Proses dan Mekanisme Tender atau Pengadaan Barang dan Jasa
Kapasitas (Pengetahuan dan Keterampilan)
Masyarakat
Tidak tahu dan tidak pernah mendapatkan dokumen anggaran. Hanya terbantu dengan adanya papan proyek.
Tidak pernah terlibat dan tidak tahu proses dan mekanisme tender ataupun pengadaan barang dan jasa.
Kurang memiliki kapasitas dalam mekanisme tender atau pengadaan barang dan jasa. Tapi umumnya mampu menilai kualitas proyek infrastruktur berdasarkan kecakapan dan kearifan lokal.
Pemda/SK PD
Memiliki keseluruhan dokumen dan jarang sekali mengekpos dokumen tersebut.
Terlibat penuh dalam proses dan mekanisme tender atau pengadaan barang dan jasa tersebut.
Umumnya hanya memahami dokumen anggaran, tapi tidak mengetahui persis teknis pelaksanaan program atau proyek karena diserahkan pada pihak ketiga.
169
DPRD
Memiliki sebagian besar dokumen namun fungsi pengawasan kurang.
Hanya sebagian kecil yang terlibat dalam proses dan mekanisme tender atau pengadaan barang dan jasa.
Kurang memiliki kapasitas tentang dokumen anggaran dan teknis program/proyek. Namun, jarang sekali membangun hubungan dengan masyarakat sipil.
Ormas Islam
Tidak tahu dan tidak pernah mendapatkan dokumen anggaran. Tetapi mendapatkan kucuran dana setiap tahunnya.
Tidak terlibat dan tidak tahu proses dan mekanisme tender ataupun pengadaan barang dan jasa.
Kurang memiliki kapasitas tentang dokumen anggaran dan teknis program/proyek. Orientasi mayoritas pada hubungan vertikal.
Parpol
Memiliki dokumen program/proyek tertentu dengan bantuan wakilnya di DPRD.
Hanya sebagian kecil yang terlibat dalam proses dan mekanisme tender atau pengadaan barang dan jasa.
Kurang memiliki kapasitas tentang dokumen anggaran dan teknis program/proyek. Orientasi mayoritas pada kepentingan partai, pemilu, dan pemeliharaan konstituen.
170
PemDes/K ec
Tidak memiliki dokumen anggaran. Tapi mengetahui informasi anggaran secara deskriptif dari Pemkab/SKPD. Fungsinya sekedar koordinator teknis.
Tidak terlibat dan tidak tahu proses dan mekanisme tender ataupun pengadaan barang dan jasa.
Kurang kapasitas tentang teknis program atau proyek karena tidak memiliki dokumen anggaran. Pengawasan hanya bersifat deskriptif.
LSM Lokal
Memiliki dokumen program/proyek tertentu dengan bantuan DPRD.
Tidak terlibat dan tidak mengetahui proses dan mekanisme tender atau pengadaan barang dan jasa.
Memiliki kapasitas terkait dengan isu yang digeluti seperti: perencanaan, kesehatan, pendidikan, lingkungan, dan lainnya.
Kontraktor
Memiliki dokumen terkait proyek atau program yang yang ditangani.
Terlibat penuh dalam mekanisme tender atau pengadaan barang dan jasa.
Kapasitas penuh terkait proyek atau program yang ditangani.
(Sumber: Analisis Hasil Rangkaian Lokakarya Penganggaran di Kabupaten Bandung)
Tabel diatas menunjukkan bahwa baik itu informasi anggaran, proses dan mekanisme tender atau pengadaan barang dan jasa, serta kapasitas terkait program atau proyek masih didominasi oleh pemerintah daerah (SKPD), pihak ketiga/kontraktor, dan DPRD. 171
Terlihat
sekali
bahwa
komponen
masyarakat
sipil
masih
terpinggirkan dalam implementasi dan pengawasan anggaran tersebut. Padahal partisipasi masyarakat dalam hal pengawasan publik merupakan pekerjaan yang panjang dan terus-menerus karena anggaran yang sudah disahkan, dilaksanakan dalam kurun waktu satu tahun, dan selama itu juga pengawasan harus dilakukan. Selain itu pelaksana anggaran tersebut mencakup banyak unit kerja. Oleh karena itu lembaga-lembaga bentukan masyarakat dapat menjadi sumber informasi tentang program/proyek /kegiatan yang akan dilaksanakan pada tahun anggaran tertentu., khususnya pada masyarakat
yang
menjadi
sasaran
kegiatan.
Bila
terjadi
penyimpangan, masyarakat penerima manfaat dari suatu program tersebut diharapkan berperan aktif untuk menginformasikan kepada lembaga-lembaga masyarakat atau langsung kepada DPRD. Selain
mekanisme
tersebut,
sebenarnya
dalam
melakukan
pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran publik, masyarakat dapat mengacu pada PP No.68 Tahun 1999 tentang Tata Cara Pelaksanaan Peran Serta Masyarakat dalam Penyelenggaraan Negara sebagai peraturan pelaksana dari UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari KKN. Salah
satu
tujuan
PP
68
tersebut
adalah
sebagai
upaya
menyeimbangkan pelaksanaan hak dan kewajiban antara pengguna 172
hak
(masyarakat)
dengan
kewajiban
pemberi
informasi
(penyelenggara pemerintah). Peraturan pemerintah ini memberikan hak kepada masyarakat untuk menyampaikan keluhan, saran, atau kritik tentang penyelenggaraan negara yang dianggap tidak sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Meskipun disadari bahwa seringkali penggunaan hak ini tidak efektif karena tidak ditanggapi dengan baik dan benar. Ini bisa terjadi karena dalam PP ini tidak ada sanksi hukum bagi lembaga/instansi berwenang yang mengabaikan informasi dari masyarakat. Selanjutnya, menurut penjelasan umum PP ini, penyelenggara negara bertanggung jawab atas setiap pemberian informasi dan pelayanan kepada masyarakat. Untuk itu penyelenggara negara diwajibkan untuk memberikan jawaban atau keterangan sesuai dengan tugas dan fungsinya masing-masing. Oleh ketentuan ini pelaksanaan kewajiban tersebut diimbangi dengan kesempatan untuk menggunakan hak jawab berupa bantahan terhadap informasi yang tidak benar dari masyarakat. Yang perlu memperoleh perhatian yang lebih adalah hak memperoleh
perlindungan.
Seringkali
masyarakat
enggan
memberikan informasi berkaitan dengan penyelenggara negara karena
kurangnya
perlindungan
hukum.
Banyak
kasus
menunjukkan bahwa pihak pemberi informasi/pelapor justru menjadi tersangka. Hal ini menjadi penyebab tidak efektifnya peran 173
serta masyarakat. Selain itu pemberdayaan masyarakat dalam rangka mewujudkan masyarakat yang melek anggaran dan melek hukum
perlu
dilakukan
untuk
berpartisipasi
aktif
dalam
pengawasan pembangunan. Khusus untuk konteks masyarakat sipil di Kabupaten Bandung, upaya pengawasan anggaran sudah didukung dengan Peraturan Daerah No. 6 Tahun 2004 tentang Transparansi dan Partisipasi dalam Penyelenggaraan Pemerintahan di Kabupaten Bandung. Box. Kutipan Perda Kabupaten Bandung No. 6 Tahun 2004 Pasal 13 (1) Partisipasi dapat dilaksanakan dalam bentuk keterlibatan masyarakat sebagai Badan Publik dalam proses kebijakan publik dalam penyelenggaraan pemerintahan di Kabupaten Bandung. (2) Keterlibatan masyarakat dalam bentuk: (a) Mencari, memperoleh, dan memberikan informasi berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintahan dan; (b) Menyampaikan saran dan pertimbangan secara bertanggung jawab. Pasal 14 Ayat 1 Partisipasi dapat dilakukan secara langsung dan atau tidak langsung baik secara perorangan maupun kelompok atau perwakilan. Pada Bab V Tentang Hak dan Kewajiban Pasal 20 ayat 1-3 mengatur tentang hak setiap orang atas informasi dan kewajiban berpartisipasi dalam menunjang proses penyelenggaraan pemerintahan, kewajiban pemerintah untuk menyediakan informasi dan melayani partisipasi, serta perlindungan terhadap masyarakat dan badan publik yang
174
memberikan, memperoleh, dan menyebarluaskan informasi publik. Pasal 24 Publik melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan kebijakan publik yang dilakukan oleh badan publik. Pasal 28 Masyarakat dapat melakukan pengawasan atas penyelenggaraan kegiatan badan publik melalui: (a) Pemberian informasi ada indikasi terjadinya korupsi, kolusi, dan nepotisme di lingkungan badan publik; (b) Penyampaian pendapat dan saran mengenai perbaikan, penyempurnaan, baik bersifat preventif maupun represif atas masalah yang disampaikan; (c) Melakukan kontrol sosial terhadap penyelenggaraan kebijakan publik dan; (d) Memantau dan atau mengamati perilaku pejabat badan publik dalam menjalankan tugasnya. Pasal 29 Tindak lanjut dari hasil pengawasan adalah: (a) Tindakan administratif; (b) Tuntutan perbendaharaan atau tuntutan ganti rugi; (c) Tuntutan/gugatan perdata; dan (d) Tuntutan pidana.
6.3 Penerbitan Booklet Panduan Monitoring Pembangunan Berbasis Masyarakat Sejarah menunjukkan masyarakat, dari sejak zaman dulu hingga sekarang selalu dipinggirkan dan ditiadakan peran dan hak-haknya. 175
Peminggiran tersebut perlu dilawan, dan hak-hak dasar, harkat serta martabat masyarakat harus terus-menerus direbut melalui berbagai upaya advokasi. Salah satu upaya yang dapat dilakukan adalah
menguatkan
posisi
tawar
masyarakat
dengan
mengembangkan monitoring partisipatif. Gagasan utamanya adalah bagaimana memposisikan masyarakat sebagai aktor utama dari aktivitas monitoring. Dalam monitoring-monitoring konvensional, lazimnya pelaksana monitoring adalah pihak yang bukan merupakan penerima manfaat program/proyek. Pelaksana ditunjuk oleh pihak yang juga termasuk sebagai pengambil keputusan atas proyek tersebut. Keterkaitan ini menimbulkan kelemahan yang antara lain: (1) Pengambil keputusan luput dari monitoring karena yang dimonitor hanyalah pihak-pihak yang struktural berada di bawahnya saja; (2) Budaya patron-client tidak akan menghasilkan data monitoring yang valid; (3) Esprit de corps akan memperlemah kualitas monitoring karena dilakukan oleh pihak-pihak yang berada dalam satu ikatan; (4) Ikatan kontrak komersial/konsultansi juga akan memperlemah kualitas monitoring karena besar kemungkinan akan dilakukan penghalusan kata-kata dalam laporan yang bisa menimbulkan bias dari arti kata yang sesungguhnya; (5) Hal-hal yang dimonitor hanyalah apa yang menurut pelaksana tepat untuk dimonitor. Namun, monitoring partisipatif, yang dilakukan sendiri oleh 176
penerima
manfaat
proyek/program
dapat
meminimalisir
kelemahan tersebut. Tetapi, monitoring partisipatif haruslah berbasis data yang valid, masalah atau isu yang dimonitor adalah hal yang dapat dirasakan langsung akibatnya oleh masyarakat (people local knowledge), dengan post
positivism
approach,
juga
masih
ada
waktu
untuk
perbaikan/pemecahan masalah, sehingga akan ada pembelajaran advokasi untuk masyarakat (edukasi masyarakat), serta proses pembelajaran bersama antar stakeholders dan masyarakat umum. Teknik pengumpulan data yang digunakan dalam monitoring partisipatif diadopsi dari teknik-teknik riset kualitatif, misalnya focused group discussion, in-depth interview, observation, dan content analysis. Beberapa teknik dalam PRA juga dapat digunakan seperti transek, diagram venn, kalender musim, dan lainnya. Selanjutnya tahapan monitoring partisipatif pada umumnya yaitu: (1) Studi Dokumen; (2) Disain Draft Monitoring Partisipatif; (3) Rekrutmen masyarakat calon pemonitor; (4) Training masyarakat in class (revisi dan pemilihan masyarakat pemonitor); (5) Data collecting, rechecking, analizing, dan reporting; (6) Workshop hasil monitoring partisipatif; (7) Ekspos ke tingkat kabupaten dan media massa; (8) Dialog dengan Bupati dan DPRD.
177
Tetapi sejumlah teknik tersebut tak akan berarti tanpa adanya data dan informasi mengenai pelaksanaan program atau proyek pembangunan yang sedang dilaksanakan serta panduan tentang cara melaksanakan monitoring. Pengalaman INISIATIF dengan FDA dan jejaringnya menunjukkan semangat masyarakat sangat besar untuk melakukan monitoring. Namun, mereka minim informasi tentang bagaimana cara melakukan monitoring dan informasi tentang proyek atau program pembangunan yang akan dimonitoring. Untuk itu, FDA menerbitkan Booklet: Panduan Pengawasan Pembangunan Berbasis Masyarakat. Booklet ini merupakan panduan bagi masyarakat Kabupaten Bandung dalam melakukan monitoring pelaksanaan kegiatan pembangunan di wilayahnya. Booklet ini menyediakan informasi mengenai kegiatan yang akan dilaksanakan termasuk jumlah anggaran dan lokasinya pada tingkat kecamatan. Informasi yang disajikan berupa data-data kegiatan pembangunan di Bidang Pendidikan, Bidang Kesehatan, dan Bidang Infrastruktur serta data mengenai Dana Bantuan Sosial dan Alokasi Dana Perimbangan Desa (ADPD) pada Tahun Anggaran 2007. Booklet
ini
menyajikan
langkah-langkah
praktis
dalam
melaksanakan monitoring yang bisa dilakukan oleh kelompok masyarakat di tingkat desa atau kecamatan mulai tahap inisiasi sampai upaya tindak lanjut hasil monitoring. 178
Box. Struktur Booklet Kata Pengantar Daftar Isi Daftar Istilah 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
Tentang Booklet ini Apa itu APBD, Mengapa Perlu Diawasi? Pengertian, Tujuan, dan Landasan Hukum Monitoring Langkah-Langkah Monitoring Kerangka Kerja Monitoring Strategi Pelaksanaan Monitoring Tindak Lanjut Hasil Monitoring Instrumen Monitoring Kegiatan Pembangunan Tentang Forum Diskusi Anggaran
Lampiran 1. Kegiatan SKPD Terpilih Tahun Anggaran 2007 Menurut Kecamatan Lampiran 2. Alokasi Dana Perimbangan Desa Tahun 2007
Kegiatan monitoring yang dilakukan oleh masyarakat pada dasarnya
merupakan
upaya
untuk
memastikan
apa
yang
direncanakan oleh pemerintah untuk masyarakat bisa diwujudkan sesuai dengan rencana dan harapan masyarakat. Masyarakat berhak dan
perlu
turut
serta
mengawasi
pelaksanaan
kegiatan
pembangunan agar dampak positif dari kegiatan tersebut bisa dirasakan oleh masyarakat. Begitu pula dampak negatif yang mungkin timbul dari pelaksanaan kegiatan tersebut bisa diketahui 179
dan diantisipasi masyarakat, karena inti dari kegiatan monitoring adalah membandingkan antara rencana dan kondisi aktual dari berbagai hal yang terkait dengan aspek-aspek kegiatan khususnya input, proses, dan output. Monitoring yang dilakukan oleh masyarakat akan efektif dari sisi proses
dan
hasilnya
bila
dalam
praktiknya
senantiasa
dikomunikasikan dengan pemerintah sebagai pengambil kebijakan. Komunikasi ini dibangun dalam rangka mendorong komitmen semua pihak terhadap upaya monitoring yang dilakukan oleh masyarakat baik dari tujuan, proses, dan tindak lanjut hasilhasilnya. 6.4 Monitoring Pembangunan oleh Forum Diskusi Anggaran (FDA) Kita jarang sekali menyadari bahwa kualitas dan kuantitas buruk dari hasil proyek pembangunan adalah rendahnya kualitas layanan publik yang diterima oleh masyarakat sipil itu sendiri. Secara sederhana, mungkin kita bisa mengambil salah satu contoh proyek seperti pembangunan gedung sekolah. Pembangunan gedung sekolah yang kuantitas dan kualitasnya buruk akan menyebabkan anak didik di sekolah tidak nyaman dalam menikmati proses belajar dan mengajar.
180
Bisa saja setahun gedung sekolah dibangun mengalami keretakan bangunan, genteng yang bocor, dan fasilitas lainnya seperti bangku sekolah dan pagar yang mudah rusak. Dampaknya adalah proses belajar mengajar akan terganggu karena buruknya kualitas bangunan yang seharusnya direncanakan mampu bertahan hingga sepuluh atau lima belas tahun ke depan, akan tetapi baru setahun sudah mengalami kerusakan. Siapa yang dirugikan? Tentu saja pertama adalah penikmat layanan publik pendidikan, yaitu siswa dan guru yang ada di sekolah tersebut.
Dampak bawaan negatif lainnya adalah beban biaya pendidikan yang terus meningkat dibebankan kepada para orangtua/wali murid dengan dalih dana pembangunan gedung yang terjadi dalam Penerimaan Siswa Baru. Tentu saja kualitas yang buruk dari proyek pembangunan gedung sekolah yang tanpa kontrol akan menjadi beban bagi masyarakat sipil di kemudian hari. Pengalihan tanggung jawab ini adalah dampak dari keteledoran masyarakat sipil itu sendiri dalam mengontrol pembangunan.
Baru seputar gedung sekolah yang berkualitas buruk berdampak pada pengalihan tanggung jawab dari negara ke masyarakat sipil. Coba saja kalau kita menginventarisir sejumlah pembangunan fisik yang menelan anggaran bermilyar-milyar rupiah mengalami persoalan serupa. Berapa kerugian yang diterima oleh masyarakat 181
sipil? Sangat banyak dan akan terakumulasi tiap tahunnya. Mungkin
kita
tidak menyadari
bahwa
implikasi
buruknya
pelaksanaan proyek pembangunan yang bersumber dari APBD menyebabkan kemiskinan makin menjadi.
Tabel 10 Tahapan dan Langkah Pengawasan Pembangunan Berbasis Masyarakat Tahapan dan Langkah Tahap I. Inisiasi Langkah 1. Persiapan Awal
Langkah 2. Pembentukan Tim Langkah 3. Penyusunan Rencana Kerja Tahap 2. Pelaksanaan Langkah 1. Persiapan Pelaksanaan Langkah 2. Penguumpulan Data
182
Keterangan
FDA beserta anggotanya menghubungi Anggota DPRD untuk mendapatkan DPA-SKPD (Pendidikan, Kesehatan, Sosial, KUKM, dan BPMD) dan bekerjasama dengan Bagian Monev di BAPPEDA. FDA membentuk tim berdasarkan wilayah kerja dan setiap tim didampingi oleh seorang staf dari Bagian Monev BAPPEDA. FDA menyusun jadwal kerja, pembagian tim, lokasi, pendanaan, serta objek yang akan dimonitoring.
FDA melakukan pertemuan untuk memeriksa kesiapan lapangan seperti: surat tugas, instrumen monitoring, metode monitoring, kooordinasi antar tim, berikut format pelaporan. FDA melaksanakan monitoring ke lokasi dengan observasi terhadap pembangunan proyek/pelaksanaan program, wawancara mendalam terhadap pemerintah desa/kecamatan, penerima manfaat (masyarakat), dan stakeholders lain.
Langkah 3. Pengolahan dan Analisis Langkah 4. Pelaporan Tahap 3. Tindak Lanjut dan Evaluasi Langkah 1. Diskusi Tindak Lanjut Hasil Monitoring
Langkah 2. Pemantauan Tindak Lanjut Hasil Monitoring
Langkah 3. Evaluasi
FDA mengolah hasil pengumpulan data dan menganalisis aspek input, proses, output, dan outcome serta kesesuaian program/proyek dengan dokumen anggaran. FDA menyusun laporan tertulis dan disampaikan kepada BAPPEDA dan DPRD Kabupaten Bandung
Kepala BAPPEDA disertai seluruh Kepala Bagiannya menyelenggarakan dengar pendapat hasil monitoring dengan FDA. Namun, FDA menginginkan BAPPEDA memfasilitasi dengar pendapat hasil monitoring dengan Bupati dan 5 SKPD terkait. BAPPEDA mengulur waktu dan terkesan enggan memfasilitasi dengar pendapat hasil monitoring FDA dengan Bupati dan 5 SKPD tersebut dengan alasan sibuk menyusun RKPD dan KUA. Akhirnya hearing dengan Bupati dan SKPD tidak jadi dilaksanakan. DPRD kurang berperan dalam pengawasan. Hasil monitoring FDA berhenti di BAPPEDA saja. Pada tahun berikutnya FDA akan menyelenggarakan sendiri dengar pendapat hasil monitoring dengan Bupati dan SKPD terkait serta mendesak DPRD untuk berperan aktif dalam pengawasan.
Sebagai sebuah forum dengan isu anggaran yang baru saja terbentuk, FDA menyadari bahwa aspek pembangunan daerah tidak hanya berkutat di perencanaan dan penganggaran. Namun, aspek implementasi dan monitoring anggaran pun perlu mendapat perhatian. Terlebih melalui implementasi anggaran tersebut, 183
perencanaan dapat diukur keluaran serta dampaknya bagi masyarakat selaku penerima manfaat. Jaringan kerja Forum Diskusi Anggaran dengan organisasi masyarakat sipil di Kabupaten Bandung yang memang memiliki basis
massa
berikut
kiprah
mereka
dalam
pemberdayaan
masyarakat yang sudah teruji, menjadikan monitoring ini sebuah pengalaman baru yang menarik. Banyaknya keluh kesah dan minimnya penghargaan terhadap kinerja SKPD khususnya dan pemerintah daerah pada umumnya menjadikan motivasi tersendiri yang begitu kuat bagi teman-teman organisasi masyarakat sipil untuk melaksanakan monitoring pembangunan.
Melalui diskusi yang rutin dilakukan oleh FDA setiap minggunya, wacana monitoring pembangunan ini digulirkan. Tak dinyana, mendapatkan sambutan yang positif dari para Anggota FDA. Karena untuk teman-teman organisasi masyarakat sipil dan sebagian besar masyarakat, monitoring pembangunan dianggap lebih
mudah
untuk
dilakukan
dibanding
terlibat
dalam
perencanaan. Terlebih pembangunan fisik yang besteknya seringkali lebih dikuasai masyarakat dibanding para konsultan/kontraktor. Kegiatan monitoring ini dimulai dengan pelatihan dan kemudian pembagian tugas untuk monitoring pembangunan fisik dan pembangunan non fisik di wilayahnya masing-masing. Untuk 184
memudahkan
informasi
tentang
monitoring
tersebut,
FDA
menyusun Booklet Panduan ”Monitoring Pembangunan Berbasis Masyarakat” dengan kerangka teoritis dan kerangka kerja seperti yang diungkapkan dalam sub bab sebelumnya berikut informasi proyek pembangunan fisik yang ada di tiap kecamatan. Informasi ini disusun berdasarkan DPA masing-masing SKPD terkait yaitu Dinas Pekerjaan Umum, Badan Pemberdayaan Masyarakat Desa, Dinas Pendidikan, dan Dinas Kesehatan. Untuk monitoring pembangunan fisik tersebut, masyarakat pemonitor bekerjasama dengan
pemerintahan
setempat
agar
dapat
langsung
menyampaikan hasil temuan. Tabel 11 Monitoring Kegiatan Pembangunan Fisik Pelaku/ Anggota FDA POKSIMAS
Objek Monitoring
Temuan
Tindak Lanjut
Rehab SD N Tenjolaya 2
Kepala Sekolah dan Guru terlibat sebagai pengelola proyek sehingga tugas pokoknya terbengkalai
Dialog dengan Komite Sekolah dan Membuat pengaduan kepada Penilik SD di Kecamatan Cicalengka
FOKSUI
Pembangunan RSUD Cicalengka
Papan proyek atau papan kegiatan tidak ada
Pengaduan ke Dinas Kesehatan dan Kontraktor
CARE
ADD untuk Desa Babakan
Pemotongan di luar pajak (pungli)
Penelusuran ke Pemerintah
185
Peuteuy
dan penggunaan yang tidak sesuai Perda dan Perbup (Dibagi rata per RW dan untuk Agustusan)
Kecamatan dan Dialog dengan Pemerintah Desa. Sosialisasi Perda dan Perbup kepada masyarakat dan Ketua RW.
Tabel 12 Monitoring Kegiatan Pembangunan Non-Fisik Pelaku/ Anggota FDA SAPA Institute
SAPA Institute
186
Objek Monitoring
Temuan
Tindak Lanjut
Porgram Pertolongan Persalinan Bagi Ibu dari Keluarga Tidak Mampu (Dinas Kesehatan)
Ibu Ani dikenakan biaya bersalin (Operasi Caesar) sebesar Rp.6.000.000 oleh oknum pihak rumah sakit daerah. Untuk itu, ia harus menggadaikan rumahnya. Padahal ia mempunyai Kartu Askeskin. Pihak rumah sakit menyatakan anggaran untuk Askeskin sudah 7 bulan tidak diterima oleh rumah sakit dan apotek dari Dinas Kesehatan.
Pengaduan ke Bawasda dan Dinas Kesehatan. Penelusuran ke PT. ASKES Cabang Bandung dan RSUD.
Program Sosialisasi UU
Penerima manfaat adalah pihak kecamatan.
Saran kepada BPMD agar melaksanakan
PKDRT (BPMD)
Seharusnya korban KDRT dan Kader PKK yang menjadi pendamping korban.
pendataan kelompok sasaran dengan tepat.
LP3U
Program BBR untuk Lansia dan KUBE untuk Ternak Domba (Dinas Sosial)
BBR (Bahan Baku Rumah) hanya 2.000.000/unit dan domba yang dikirim dengan kisaran harga 300.000/ekor yang kondisinya penyakitan dan kurus. Tidak sesuai dengan dokumen DPA, yaitu rumah 5.000.000/unit dan domba 700.000/ekor.
Pengaduan ke Dinas Sosial, DPRD, dan BAPPEDA. Penyelidikan terhadap oknum SKPD.
LP3U
Program Paket B dan Paket C/PKBM/PLS (Dinas Pendidikan)
Indikasi korupsi dana penyelenggaraan PKBM oleh Penilik PLS. Penilik bertindak sebagai tutor sekaligus pemilik. Dana ke PKBM lain tidak dicairkan dan tidak transparan dalam informasi.
Pengaduan ke Dinas Pendidikan dan BAWASDA.
Perlu diketahui bersama, bahwa proses implementasi APBD mempunyai siklus yang sama setiap tahunnya, yaitu di Bulan 187
Agustus hingga Desember. Pengertian ini bisa diasumsikan bahwa banyak proyek pembangunan yang sedang digelar oleh pemerintah kabupaten. Proyek pembangunan ini bisa melalui skema proyek swakelola, proyek yang masuk dalam Pengadaan Barang dan Jasa, ataupun dengan skema penunjukkan oleh pemerintah daerah. Artinya, peran masyarakat sipil dalam melakukan kontrol atau monitoring proyek yang sedang berlangsung sangat dibutuhkan dan merupakan hak masyarakat sipil untuk berperan aktif dalam pembangunan.
Monitoring yang dilakukan bisa mulai dari mempelajari dokumen APBD, khususnya DPA-SKPD, ToR atau KAK, bestek, dan mekanisme tender atau PBJ. Bila masyarakat menemukan indikasi korupsi, berupa mark up ataupun mark down pengadaan barang, ataupun menemukan korupsi pengerjaan proyek fisik di lapangan, segeralah melaporkan dengan melampirkan bukti-bukti yang kuat dan otentik. Saat ini, BPK maupun KPK telah membuka pintu seluas-luasnya bagi pengaduan temuan berbagai praktek korupsi. Kita sebagai masyarakat sipil harus percaya bahwa kontrol atau monitoring yang kita lakukan terhadap proyek pembangunan daerah akan bermanfaat untuk memerangi kemiskinan dan bermanfaat bagi kehidupan kita di masa depan.
188
6.5 Catatan Pembelajaran Berdasarkan pengalaman INISIATIF dan Forum Diskusi Anggaran dalam melaksanakan advokasi berbasis monitoring partisipatif menunjukkan bahwa monitoring pembangunan berpusat pada masyarakat harus berpegang pada prinsip people consciousness dan community-centered seluas yang memungkinkan, data yang valid dengan bukti yang lengkap, suara project-affected peoples dan bukan suara NGO, dialog dengan stakeholder utama, yaitu para pengambil
kebijakan,
berikut
local
and
international
networking/supporting. Pelaksanaan
monitoring
partisipatif
yang
dilakukan
oleh
masyarakat nyata-nyata memberikan manfaat besar. Pertama, tumbuhnya rasa percaya diri masyarakat untuk menyampaikan masalah-masalah di sekitarnya kepada kalangan yang lebih luas. Keberanian
mengartikulasikan
masalah
mulai
muncul
dari
keberanian menyajikannya untuk konsumsi media massa, birokrasi, legislatif, dan masyarakat umum lainnya. Kedua, terbangunnya kebutuhan bersama untuk mencapai tujuan bersama antar komponen masyarakat. Kebersamaan ini nampak dari kesediaan meluangkan waktu, tenaga, dan pikiran untuk menjalankan proses bersama seperti diskusi-diskusi dan kunjungan antar lokasi.
189
Ketiga, tumbuhnya kepercayaan beragam kalangan akan hasil pengawasan pembangunan yang dilakukan masyarakat. Hasil yang disampaikan masyarakat ternyata diakui pelaksana proyek dan tidak berbeda jauh dengan temuan mereka. Semakin banyak masalah yang akhirnya terungkap. Keempat, meningkatnya pemahaman masyarakat akan makna, proses, lingkup, dan dampak proyek-proyek pembangunan serta kebijakan-kebijakan di sekitarnya. Kelima, tumbuhnya pemahaman akan pentingnya partisipasi masyarakat dalam proses pengawasan pembangunan dan atau kebijakan. Melalui proses monitoring partisipatif ini, masyarakat yang sebagian acuh terhadap kebijakan di sekitarnya, mulai merasa penting untuk mencari informasi. Keenam, menumbuhkan pemahaman akan titik-titik lemah proyekproyek pembangunan sehingga merangsang inovasi masyarakat dalam melakukan pengawasan pembangunan, tumbuhnya pola komunikasi baru antara masyarakat sasaran proyek, pelaksana proyek, NGO lokal, dan media massa. Peluang dan Tantangan dalam Pengawasan Pembangunan Ketersediaan ruang-ruang partisipasi memungkinkan masyarakat masuk dalam urusan publik yang menyangkut kepentingannya. 190
Penerapan perencanaan dan penganggaran partisipatif di daerah merupakan satu alternatif untuk mewujudkan cita-cita
good
governance dan keluar dari kerangkeng dominasi elit dan penguasa yang membatasi praktek-praktek transparansi dan akuntabilitas. Melalui penerapan perencanaan dan penganggaran partisipatif ini akan terwujud pemerintahan yang membuka diri pada keterlibatan masyarakat, akses informasi, dan berdasar pada kebutuhan riil masyarakat. Namun terdapat sejumlah peluang dan terdapat beberapa tantangan untuk mewujudkan cita-cita ideal tersebut, diantaranya: Peluang 1. Berbagai pengalaman dari beberapa organisasi masyarakat sipil di sejumlah daerah di Indonesia menunjukkan bahwa rintangan untuk membuka proses anggaran kepada pengawasan publik utamanya adalah persoalan politik, bukan masalah teknis. Secara umum, keinginan dari kepala pemerintahan untuk menerima dan mempertimbangkan masukan publik di dalam proses anggaran sangat mempengaruhi seberapa berhasil aktivitas ini nantinya. Resistensi birokrasi di tingkat yang lebih rendah akan luluh dengan sendirinya jika lingkungan yang ada mendukung terhadap upaya ini. 2. Karena dokumen pemerintah di banyak daerah seringkali diperlakukan sebagai rahasia Negara, maka kerangka legal yang 191
akan
meningkatkan
transparansi
sangat
berguna
untuk
memberikan kejelasan kepada para birokrat tentang informasi apa yang bisa diberikan kepada publik. Kerangka legal diharapkan bisa membuka akses masyarakat terhadap informasi anggaran dan meningkatkan partisipasi aktif masyarakat dalam pembangunan. Maka dari itu, hukum nasional yang menjamin kebebasan memperoleh informasi mutlak diperlukan. 3. Upaya keterlibatan masyarakat dalam proses anggaran acapkali lebih berfokus pada aspek perencanaan padahal dalam beberapa konteks upaya monitoring mungkin jauh lebih bermanfaat. 4. Pemerintah, ORNOP, organisasi masyarakat sipil, DPRD, perlu mengintensifkan upaya pengembangan kapasitas. Upaya awal misalnya dengan mendorong gerakan melek anggaran dan advokasi anggaran melalui pelatihan yang berulang-ulang dan periode berkelanjutan. Upaya selanjutnya menginternalisasikan pengarusutamaan penganggaran partisipatif dan keberpihakan terhadap kelompok miskin dan perempuan dan terlibat dalam pengawasan pembangunan minimal di desa atau kelurahan masing-masing. 5. Peran dari media massa dalam mendorong transparansi sudah diakui dan telah dibuktikan baik di negara berkembang maupun di negara maju. Keterlibatan media harus dipertimbangkan secara serius dalam pengawasan anggaran agar mereka bisa memainkan peran pendidikan dan advokasinya. Sebagai contoh, 192
liputan terhadap hasil monitoring proyek pengadaan air bersih yang terbengkalai membuat bupati turun langsung untuk menyelesaikan masalah tersebut. Publik Exposure kasus-kasus penyimpangan anggaran ini akan membangun tekanan massa agar kasus-kasus tersebut diselesaikan melalui proses peradilan.
Tantangan 1. Masyarakat sipil belum mempunyai kapasitas dan keterampilan dalam melakukan kontrol terhadap implementasi APBD karena minimnya asistensi atau capacity building, baik pengetahuan dan keterampilan yang diberikan oleh Kabupaten untuk menunjang suksesnya proyek pembangunan di tingkat desa hingga kabupaten. 2. Masyarakat sipil di desa tidak mengetahui dokumen berbagai proyek pelaksanaan APBD (DASK, Pengadaan Barang dan Jasa, Bestek, dll) karena selalu disimpan oleh pemerintah daerah dengan alasan dokumen ini adalah rahasia negara dan publik tidak boleh mengetahuinya, hingga menyebabkan masyarakat sipil kehilangan orientasi dan pijakan untuk melakukan kontrol atas proyek pembangunan di desanya sekalipun. 3. Adanya dominasi elit pemerintah yang bekerja sama dengan para
pelaksana
proyek
pembangunan
untuk
sama-sama
merahasiakan dokumen rencana proyek (bestek) untuk menjaga 193
kerahasiaan proyek pembangunan dan menjauhkan dari kontrol masyarakat sipil. 4. Tidak berdayanya anggota DPRD di tingkat kabupaten karena relasi politik yang timpang atau menjurus ke arah patron-klien. Selain itu, ketidakberdayaan anggota DPRD untuk mengontrol kualitas pembangunan karena ketidakmampuan atau lemahnya kapasitas
masing-masing
individu
dalam
melakukan
pengawasan.
Harus disadari bahwa keterlibatan publik dalam penganggaran tidak
terbatas
pada satu
periode
penganggaran
melainkan
sepanjang putaran siklus yang berkelanjutan. Oleh karenanya, perangkat-perangkat kelembagaan dan hukum yang menjadi rangka partisipasi publik harus dikembangkan tanpa henti. Jika situasi ideal semacam ini dapat diciptakan, bukan hanya publik yang diuntungkan oleh penganggaran partisipatif. Partai politik, birokrasi eksekutif, dan lembaga legislatif akan memiliki legitimasi politik yang cukup bagi keberadaannya. Pemerintah akan makin transparan, terkontrol, dan akuntabel. Sistem politik akan makin kompetitif sedangkan partai politik akan memiliki kemungkinan untuk membangun basis konstituensi yang mapan. Rentangan waktu dan besaran sumberdaya yang memisahkan kita dari kondisi itu sangat tergantung pada seberapa keras kita 194
mencoba, seberapa tepat langkah dan strategi yang kita ambil, dan seberapa kuat daya tahan kita menghadapi tekanan dari seluruh upaya yang kita tempuh. Namun, tak pernah ada kata menyerah. Karena saat ini sesungguhnya semua organisasi masyarakat sipil sedang membangun fondasi untuk membuktikan bahwa demokrasi bisa berdampingan dengan kesejahteraan.
195
BAGIAN KETIGA Epilog : Kesimpulan dan Rekomendasi
196
Bab 7 Kontribusi Partisipasi Kelompok Masyarakat Sipil Terhadap Upaya Mewujudkan Kebijakan ProRakyat Miskin
Kembali kepada akhir dari bab 1, bahwa terdapat empat dimensi perubahan yang diperlukan bagi terwujudnya kebijakan pro-rakyat miskin. Empat dimensi perubahan itu adalah: (1) proses; (2) substansi; (3) konteks; dan (4) kapasitas rakyat miskin. Ditinjau dari keempat dimensi perubahan tersebut, maka tindakan-tindakan strategis yang dilakukan oleh KMS telah berhasil berkontribusi pada bagian-bagian yang disajikan dalam tabel berikut ini. 197
Tabel 13 Kontribusi Tindakan Partisipasi KMS terhadap Perubahan Dimensi Kebijakan Pro-Rakyat Miskin TINDAKAN STRATEGIS DALAM PARTISIPASI KMS
KONTRIBUSI TERHADAP DIMENSI KEBIJAKAN PRORAKYAT MISKIN
PENJELASAN
Mengawal dan terlibat dalam Musrenbang (perencanaan partisipatif)
1.
Arah pembangunan lebih mengutamakan penanggulangan kemiskinan.
2.
Alokasi anggaran lebih banyak bagi kecamatan dengan penduduk miskin tinggi.
Partisipasi KMS lebih berkontribusi terhadap perubahan dimensi proses dari kebijakan pro-rakyat miskin.
3.
Proses lebih inklusif bagi warga termasuk rakyat miskin.
1.
Potensi pemborosan APBD dapat diselamatkan.
2.
Adanya usulan rakyat miskin yang diakomodasi dengan dana yang berasal dari analisis inefisiensi.
3.
Adanya usulan-usulan yang berpihak kepada rakyat miskin yang disahkan menjadi APBD.
4.
Adanya rencana kerja pemerintah untuk mewujudka kebijakan
Mengawal dan terlibat dalam analisis RAPBD
198
Partisipasi KMS lebih berkontribusi terhadap perubahan dimensi substansi dari kebijakan pro-rakyat miskin.
jaminan keamanan kesehatan bagi warga (universal approach). Mengawal dan terlibat dalam monev implementasi belanja APBD
1.
Peningkatan kapasitas warga, sebagian di antaranya rakyat miskin untuk terlibat dalam proses monev.
2.
Adanya data menunjukkan penyimpangan belanja APBD
yang realisasi
Partisipasi KMS lebih berkontribusi terhadap peningkatan kapasitas rakyat miskin dan warga dalam tata pemerintahan.
Mengacu kepada resume kontribusi yang disajikan dalam tabel tersebut, maka dapat disimpulkan bahwa tindakan strategis yang dilakukan KMS sudah tepat dan perlu terus dipertajam dalam siklus anggaran berikutnya.
199
Bab 8 Keterbatasan Partisipasi Kelompok Masyarakat Sipil Terhadap Upaya Mewujudkan Kebijakan ProRakyat Miskin Dan Jalan Keluarnya
Pada bagian ini akan ditinjau keterbatasan dari tindakan-tindakan strategis yang dilakukan oleh KMS dalam memperbaiki berbagai dimensi kebijakan pro-rakyat miskin. Tabel berikut ini meringkas keterbatasan yang dialami oleh upaya partisipasi KMS.
200
Tabel 14 Keterbatasan Tindakan Partisipasi KMS terhadap Perubahan Dimensi Kebijakan Pro-Rakyat Miskin TINDAKAN STRATEGIS DALAM PARTISIPASI KMS
KETERBATASAN TERHADAP PERUBAHAN DIMENSI KEBIJAKAN PRORAKYAT MISKIN
PENJELASAN
Mengawal dan terlibat dalam Musrenbang (perencanaan partisipatif)
1.
KMS tidak mampu memobilisasi lebih banyak lagi rakyat miskin untuk terlibat dalam Musrenbang, meskipun kerangka regulasi telah memungkinkan untuk itu.
2.
KMS tidak mampu memfasilitasi proses persiapan/praMusrenbang untuk meningkatkan kualitas aspirasi warga.
Keterbatasan ini terjadi karena waktu Musrenbang yang begitu singkat, kapasitas organisasi KMS yang belum menjadi membership/constituent based organization, serta adanya daya tarik dari proses projek lain yang lebih pasti realisasinya.
1.
Hasil analisis potensi pemborosan APBD dimanfaatkan oleh SKPD untuk menambah tunjangan dan pengadaan alat operasional.
2.
Usulan yang berpihak kepada rakyat miskin yang disahkan
Mengawal dan terlibat dalam analisis RAPBD
Partisipasi KMS belum memunculkan political will yang lebih besar dari elit-penguasa untuk berpihak pada rakyat miskin.
201
TINDAKAN STRATEGIS DALAM PARTISIPASI KMS
KETERBATASAN TERHADAP PERUBAHAN DIMENSI KEBIJAKAN PRORAKYAT MISKIN
PENJELASAN
menjadi APBD belum terlalu banyak karena belum banyak organisasi rakyat miskin yang langsung terlibat dalam Musrenbang dan analisis RAPBD. Mengawal dan terlibat dalam monev implementasi belanja APBD
1.
Hasil Monev KMS sulit untuk ditindaklanjuti dalam bentuk-bentuk yang lebih mengikat dan mengenakan sanksi kepada birokrasi
Partisipasi KMS dalam pengawasan belum terintegasi dengan proses pengawasan oleh Bawasda dan institusi pemerintahan lainnya.
Mengacu kepada kontribusi dan keterbatasan dari patisipasi KMS di atas, maka diperlukan suatu rekomendasi yang dapat mempertajam efektivitas dari upaya mewujudkan kebijakan yang pro-rakyat miskin. Rekomendasi dibagi menjadi dua, yaitu pendalaman partisipasi KMS dan strategi di luar partisipasi (beyond participation strategy). 1. Strategi pendalaman partisipasi KMS Strategi pendalaman diarahkan kepada penguatan langsung rakyat miskin. Dalam hal ini KMS seperti FDA berperan sebagai fasilitator 202
bagi perumusan aspirasi rakyat miskin. Forum-forum yang diselenggarakan oleh FDA adalah diikuti oleh para aktivis yang menjadi pendamping rakyat miskin dalam komunitas-komunitas tertentu. Misalnya aktivis pendamping petani gurem, aktivis pendamping para pembantu rumah tangga, dan lain-lain komunitas rakyat miskin. Atau jika kondisi saat ini kenyataannya para anggota KMS
adalah
elit/warga
aktif
yang
belum
melakukan
pendampingan, maka KMS seperti FDA harus mengarahkan para anggotanya untuk mendampingi komunitas miskin di wilayahnya. 2. Strategi di luar partisipasi Mengingat banyaknya dimensi kebijakan pro-rakyat yang tidak dapat disentuh oleh partisipasi, maka sudah saatnya melakukan juga kerja-kerja di luar partisipasi. Di antaranya adalah promosi kepemimpinan lokal. Hal ini penting untuk memastikan adanya kepemimpinan yang dapat melakukan kebijakan affirmative yang pro-rakyat miskin. Kemudian juga penting untuk mulai melakukan kerja-kerja penelitian yang dapat berkontribusi pada perumusan substansi kebijakan pro-rakyat miskin. Misalnya penelitian terhadap penyebab/akar masalah dari kemiskinan petani gurem serta potensi solusi atas masalah itu, dan contoh-contoh lain masalah kemiskinan. Dengan hasil penelitian itu, maka dimensi substansi dari kebijakan pro-rakyat miskin akan lebih efektif.
203
DAFTAR RUJUKAN 1. Alamsyah (2008), Langkah-Langkah Dan Pijakan Awal Kebijakan Pro-Poor, Prosiding Seminar Perumusan Awal Gagasan Dan Kerangka Implementasi Kebijakan Publik Daerah Yang Berpihak Kepada
Rakyat
Miskin,
Gedung
Indonesia
Menggugat-
Bandung, 26 Februari 2008, Perkumpulan Inisiatif Bandung 2. Anirudh Krishna, Patti Kristjanson, Maren Radeny And Wilson Nindo (2004), Escaping Poverty and Becoming Poor in 20 Kenyan Villages, Journal of Human Development, Vol.5, No.2, Carfax Publishing 3. Anirudhkrishna (2004), Escaping Poverty and Becoming Poor: Who Gains, Who Loses, and Why?, World Development Vol.32, No.1, pp.121–136, Elsevier 4. Bebbington, A. (2000) Reencountering development: livelihood transitions and place transformations in the Andes. Annals of the Association of American Geographers, 90, 495-520. 5. Biggs, Stephen D; Neame, Arthur D (1996). Negotiating Room to Maneuver:
Reflection
Concerning
NGO
Autonomy
and
Acountability within the New Policy Agenda. Edwards, Michael; Hulme, David, et. Kumarian Press. 6. Bob Baulch and Neil McCulloch (2002), Being Poor and Becoming Poor: Poverty Status and Poverty Transitions in Rural Pakistan,
204
Journal of Asian and African Studies, 37; 168, Sage Publikation (http://jas.sagepub.com/cgi/content/abstract/37/2/168). 7. Bappenas/World Bank Research Project (1998). Strengthening Local Capacity and The Challenge of Accountable Development: Some Key Finding. Jakarta. 8. Billah M.M (2000). Perkembangan Ornop di Indonesia. Jakarta. 9. Cooke, Bill (et) (2001). Participation: The New Tyranny? Zed Books, London. 10. Chambers, R. (1994) The origins and practice of PRA, World Development, 22, No. 7, pp.953–969. 11. Chambers, R. (1997) Whose Reality Counts? Putting the First Last (London, Intermediate Technology Publikations). 12. Cornwall, A. (2000) Beneficiary, consumer, citizen perspectives on participation for poverty reduction, Institute of Development Studies, Sussex University. 13. Collins, Stephanie Baker (2005), An understanding of poverty from those who are poor, Action Research, 3; 9, Sage Publikation. http://arj.sagepub.com/cgi/content/abstract/3/1/9) 14. Edwards, Michael; Hulme, David, ed (1996). Beyond the Magic Bullet: NGO Performance and Accountability in the Post Cold War World. Connecticut, Kumarian Press. 15. European Foundation (1995) Publik Welfare Services and Sosial Exclusion: The Development of Consumer Oriented Initiatives in the European Union (Dublin, The European Foundation). 205
16. Escobar, A. (1995) Encountering development : the making and unmaking of the Third World, Princeton, N.J., Princeton University Press. 17. Fakih, Mansour (1996). Masyarakat Sipil untuk Transformasi Sosial: Pergolakan Ideologi LSM Indonesia. Yogyakata, Pustaka Pelajar. 18. Forum Pengembangan Partisipasi Masyarakat. 2006. Perencanaan dan Penganggaran Partisipatif Untuk Good Governance. FPPM: Bandung. 19. Forum Diskusi Anggaran Kabupaten Bandung. 2007. Panduan Pengawasan Pembangunan Berbasis Masyarakat. FDA: Bandung. 20. Ferguson, J. (1990) The anti-politics machine : "development," depoliticization, and bureaucratic power in Lesotho. Cambridge [England] ; New York, Cambridge University Press, Harvard University, 1985. 21. Ferrer, Miriam Coronel etal (1997). Philippine Democracy Agenda Vol. 3 :Civil Society Making Civil Society. Quezon City, The Third World Studies Center. 22. Firman, Tommy (2001). Forum Masyarakat sebagai Basis Pembangunan Kota. Jakarta, Kompas. 23. Friedmann, John (1987). Planning in the Publik Domain: From Knowledge to Action. New Jersey, Princeton University Press.
206
24. Fowler, Alan F (1996). Assessing NGO performance: Difficulties, Dilemmas, and a Way Ahead. Edwards, Michael; Hulme, David, et. Kumarian Press. 25. Hargreaves, J. R. et al., (2006) "Hearing the Voices of the Poor". World Development, doi:10.1016/j.worlddev.2005.10.021 26. Hall, John A (1995). Civil Society: Theory, History, Comparison. Polity Press. 27. Healey, Patsy (1997). Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies. Macmillan Press LTD, London. 28. Hikam, Muhammad AS (1999). Demokrasi dan Civil Society. Jakarta, LP3ES. 29. INISIATIF (2006). Laporan Hasil Penelitian Persepsi Warga Mengenai Pembangunan Kabupaten Bandung. 30. INISIATIF, Bandung, 2008. Prosiding Seminar “Perumusan Awal Gagasan dan Kerangka Implementasi Kebijakan Publik Daerah yang Berpihak Kepada Rakyat Miskin”. 31. Leifer, Michael (1995). The Challenge of Creating a Civil Society in Indonesia. Jakarta. 32. Local
Governance
Policy
Forum
(2000).
Local
Sectoral
Representation: Concept and Proposals. Sanggunian: The Philippine Local Government Journal, Volume 2 Number 5. 33. Mane, Rahul Prahlad (2006), Targeting the Poor or Poor TargetingA Case for Strengthening the Publik Distribution System of India, Journal of Asian and African Studies, Vol 41(4): 299–317, Sage 207
Publikation. (http://jas.sagepub.com/cgi/content/abstract/41/4/299) 34. M. H. Suryanarayana And Dimitri Silva (2007), Is Targeting the Poor a Penalty on the Food Insecure? Poverty and Food Insecurity in India, Journal of Human Development Vol.8, No.1, Routledge (DOI: 10.1080/14649880601101457) 35. Njuguna Ng‟ethe, Musambayi Katumanga and Gareth Williams (May 2004), Strengthening the Incentives for Pro-Poor Policy Change: An analysis of drivers of change in Kenya, Summary report, DFID. 36. Proceedings of the Manila Sosial Forum (August 2000). Local Governments and National Poverty Alleviation Programs in the Philippines, The New Sosial Policy Agenda in Asia. 37. Patton, Michael Quinn (1990). Qualitative Evaluation and Research Methods. California, Sage Publikations. 38. Phillips, S. & Edwards, R. (2000) Development, impact assessment and the praise culture. Critique of Anthropology, 20, 47-66. 39. Parry G; Vidyser G; Day N (1992). Political Participation and Democracy in Britain. 40. Pratten, David T; Baldo, Suliman Ali (1996). “Return to the Roots”:
Process
of
Legitimacy
in
Sudanese
Migrant
Associations. Edwards, Michael; Hulme, David, et. Kumarian Press.
208
41. Peter Beresford and Suzy Croft (1995), It's our problem too! Challenging the exclusion of poor people from poverty discourse, Critical Sosial Policy, 15; 75, Sage Publikation (http://csp.sagepub.com/cgi/content/abstract/15/44-45/75) 42. Rakhmat, Jalaluddin (1999). Rekayasa Sosial: Reformasi, Revolusi atau Manusia Besar. Bandung, Remaja Rosda Karya. 43. Rydine, Ivvone, ed (1997). Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies. Newcastle, Patsy Healey. 44. Ridwan, M Deden, ed (1999). Pembangunan Masyarakat Madani dan Tantangan Demokratisasi di Indonesia. Jakarta, Lembaga Studi Agama dan Filsafat bekerja sama dengan The Asia Foundation. 45. Selener, Daniel (1997). Participatory Action Research and Sosial Change. 46. Sen, A.K. (1993) Capability and well-being, in: M.C. Nussbaum & A.K. Sen (Eds) The Quality of Life (Oxford, Clarendon Press), pp. 30–53. 47. Sanjay G. Reddy and Thomas W. Pogge (2005), How Not To Count The Poor. unpublished paper, at Columbia University (October 29, 2005). 48. Thomas W. Pogge (2002), Moral Universalism and Global Economic Justice, Politics Philosophy Economics, 1; 29, Sage Publikation. (http://ppe.sagepub.com/cgi/content/abstract/1/1/29)
209
49. Uphoff, Norman (1996). Why NGOs Are Not a Third Sector: A Sectoral Analysis With Some Thougts on Accountability, and Evaluation. Edwards, Michael; Hulme, David, ed. Kumarian Press. 50. Usman, Husaini; Akbar, Purnomo Setiadi (1996). Metodologi Penelitian Sosial. Jakarta, Bumi Aksara. 51. Vandemoortele (2003),The MDGs and pro-poor policies: can external partners make a difference?, Southern African Regional Poverty Network (SARPN). 52. Wui, Marlon, A, ed (1997). Philippine Democracy Agenda Vol 2: State Civil Society Relation in Policy Making. Quezon City, The Third World Studies Center. 53. Zaza Curran and Paolo de Renzio (tanpa tahun), What do we mean by „pro-poor policies‟ and „pro-poor policy processes‟?, Civil Society Partnership Programme) Regulasi: 1. UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari KKN 2. PP No.68 Tahun 1999 tentang Tata Cara Pelaksanaan Peran Serta Masyarakat dalam Penyelenggaraan Negara
210
3. Peraturan Daerah No. 1 tahun 2007 tentang Tata Cara dan Prosedur Perencanaan dan Penganggaran Daerah di Kabupaten Sumedang 4. Perda No. 6 tahun 2004 tentang Transparansi dan Partisipasi Penyelenggaraan Pemerintahan Kabupaten Bandung. 5. Perda No. 8 tahun 2005 tentang Tatacara Penyusunan Perencanaan Pembangunan Daerah. 6. Perda No. 2 tahun 2006 tentang Alokasi Dana Perimbangan Desa 7. Perda No. 2 tahun 2007 tentang Pokok-Pokok Pengelolaan Keuangan Daerah. 8. RKA-SKPD Dinas PU Kabupaten Bandung 2007. 9. RKA-SKPD Dinkes Kabupaten Bandung 2007. 10. RKA-SKPD Disdik Kabupaten Bandung 2007. 11. RKA-SKPD Sekda Kabupaten Bandung 2007. 12. KUA Kabupaten Bandung 2007 13. Naskah Pidato Bupati dalam Musrenbang 2007. Laporan-Laporan Kegiatan 1. Laporan PBET Kwartal II, Oktober – Desember 2006 2. Laporan PBET Kwartal III, Januari – Maret 2007 3. Laporan PBET Kwartal IV, April – Juni 2007 4. Laporan PBET Kwartal V, Juli – September 2007 5. Laporan PBET Kwartal VI, Oktober – Desember 2007 6. Laporan PBET Kwartal VII, Januari – Maret 2008 211
