Corporaties: maatschappelijke opgave groter, het speelveld kleiner? Het effect van de Novelle op Wonen en Zorg 1
De Novelle die ter consultatie voorligt, beschrijft het speelveld van woningcorporaties. Actuele ontwikkelingen op het gebied van “wonen en zorg” vergen nu al extra inspanningen van woningcorporaties. Hun mogelijkheden zijn echter inmiddels aanzienlijk beperkt door onder meer de verhuurdersheffing. Stelt de Novelle corporaties nog wel in staat om afdoende bij te dragen aan het prestatieveld “wonen en zorg”? Deze notitie beschrijft de gevolgen van de Novelle voor deze maatschappelijke opgave van corporaties.
De maatschappelijke opgave van corporaties Corporaties hebben te maken met gewijzigd overheidsbeleid op het gebied van wonen en zorg. Twee ontwikkelingen staan centraal en hebben forse invloed op de opgave voor de corporatiesector: 1. Decentralisaties en bezuinigingen Gemeenten worden geconfronteerd met nieuwe taken terwijl het zorgbudget niet volledig meeverhuist. Deze ontwikkelingen hebben gevolgen voor de corporatiesector vanwege: • de gewenste spreiding en gebruik van accommodaties voor o.m. dagbesteding. • de behoefte aan accommodaties voor eerstelijnszorg. • de verantwoordelijkheid van corporaties voor het beschikken over en realiseren van toegankelijke en levensloopgeschikte woningen 2. Scheiden wonen en zorg: extramuralisering Veel ouderen en mensen met een beperking hebben door gewijzigd overheidsbeleid geen recht meer op huisvesting in een instelling of woongroep. Zij blijven langer wonen in een zelfstandige woonsituatie waar ze thuiszorg kunnen ontvangen. Het gaat om senioren en licht-dementerenden, mensen met een psychiatrische aandoening, verstandelijk en lichamelijk gehandicapten. Deze bewoners verschuiven van een integraal intramuraal woonzorgaanbod naar een gefragmenteerd extramuraal woonzorgaanbod. Deze ontwikkelingen hebben gevolgen voor de corporatiesector vanwege: 2 • de (financiële) positie van zorgvastgoed dat zijn huidige functie verliest . • de behoefte aan nieuwe vormen van beschermd of verzorgd wonen voor (groten)deels bewoners met een laag inkomen. • nieuwe behoefte aan gemeenschappelijke ruimten in buurten en wijken voor mensen die nu nog gebruik maken van het ‘intramurale’ aanbod van ruimten. • uitgesteld investeringsgedrag door onduidelijkheid over wijzigende regelgeving. Die onzekerheid manifesteert zich overduidelijk in (krimp / anticipeer) gebieden met een vastgoedoverschot (geen nieuwe functie vanwege gebrekkige vraag, hoge investeringsrisico’s en ongunstige –bancairevoorwaarden). • de noodzaak van (woon)begeleiding van zelfstandig wonende zorgvragers, zeker waar mensen potentieel overlast veroorzaken (dwalen, agressie etc.), om de leefbaarheid in buurten en wijken te bewaken. 1
2
de novelle bij het wetsvoorstel Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting (11-2-2014) Volgens berekeningen moet er zo’n 4 miljoen vierkante meter zorgvastgoed gerenoveerd of herbestemd worden RLI, 2014)
Samenvallen van ontwikkelingen De ontwikkelingen van decentralisatie (incl. bezuiniging) en extramuralisatie doen zich tegelijkertijd voor. Het maatschappelijke effect is daarom extra groot. Van corporaties wordt verondersteld dat zij hierop anticiperen door: • het aanpassen van de bestaande woningvoorraad voor ouderen en mensen met een beperking 3 • het realiseren van extra woningen (bereikbaar, toegankelijk, veilig en bruikbaar) voor de groeiende groep ouderen en mensen met een beperking • te investeren in zorgvastgoed en maatschappelijke accommodaties • te investeren in zorginfrastructuur en gebouwen met een wijkfunctie die mensen in staat stelt langer zelfstandig thuis te wonen • te zorgen voor leefbaarheid van wijken met steeds meer mensen die voorheen in een beschutte of beschermde omgeving verbleven. De cruciale vraag is: kunnen corporaties dit allemaal nog realiseren gezien de inhoud van de Novelle?
Knelpunten voor de opgave Wonen en Zorg 1. Voldoende en geschikte woningen Het aanbieden van geschikte en betaalbare woningen is volgens de Novelle de primaire taak van de woningcorporaties. Gelet op de omschreven trends moet hierbij met het volgende rekening worden gehouden: a) Zelfstandig wonen met beperkte zorgbehoefte: Nog lang niet alle corporatiewoningen zijn gezien hun locatie en kenmerken geschikt voor mensen met een zorgvraag of voor het verlenen van zorg. Investeringen zijn nodig voor aanpassing van bestaand zorgvastgoed en woningen, maar ook voor nieuwbouw ter lediging van het woningtekort voor deze doelgroep. Staatssecretaris Van Rijn heeft nog eens benadrukt dat dit tot de taak van de corporaties 4 behoort . Echter de Novelle rept niet over deze opgave en nergens worden dwarsverbanden gelegd met de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) of de decentralisaties. Het zou goed zijn als deze taakverschuivingen en hun effect op het werkgebied van de corporaties ook worden benoemd in de Novelle. Overigens zijn de kosten voor deze huisvesting hoger dan voor reguliere woningen en niet zomaar terug te verdienen. Investeringen in het geschikt maken van woningen hebben een preventief karakter. Die zou de corporatie moeten doen bij de uitvoering van onderhoudswerkzaamheden. Echter de meer individueel gerichte voorzieningen (voormalig Wmo) komen steeds meer op het bordje van de bewoner. Huurders hebben doorgaans weinig middelen voor het aanbrengen van deze voorzieningen. Dan wordt toch gekeken naar de corporatie. Die moet zorgen voor passend aanbod. Hoe ver gaat deze verantwoordelijkheid? Daarover doet de Novelle geen uitspraak. 3
Deze vraag zal door de extramuralisering in de periode 2013-2021 toenemen met ruim 41 duizend woningen tot 81 duizend woningen. Ook is er nu al een tekort van ruim 46 duizend woningen aan ‘wonen met diensten’. Dit zijn woningen in complexen met extra diensten als maaltijdverzorging en gemeenschappelijke ruimten. Er is ook een groeiend tekort aan ‘overige ouderenwoningen’; woningen speciaal bestemd voor ouderen, bijvoorbeeld een appartementencomplex voor 55-plussers. Dit tekort is opgelopen tot 63 duizend woningen in 2012 (RLI, 2014) 4 Beantwoording Kamervragen door staatssecretaris van Rijn n.a.v. het bericht in de NRC “Komende acht jaar tekort woningen ouderen en gehandicapten” (februari 2014)
b) Zelfstandig wonen met een hogere zorgvraag (indicatie voor minstens 10 uur AWBZ-zorg, 5 effecten extramuralisering)(artikel 48 Novelle ): Door de extramuralisering neemt de zelfstandig wonende groep met een stevige zorgindicatie (minimaal 10 uur zorg) toe. Door deze te benoemen in de Novelle is er zekerheid dat deze huurders vallen onder de 90%-norm bij toewijzing en de primaire doelgroep van woningcorporaties vormen. Dit is opgenomen in artikel 48, met verwijzing naar het Zorgindicatiebesluit en de Tijdelijke Regeling (artikel 4). Met de extramuralisering groeit dan derhalve de doelgroep voor woningcorporaties. Om deze groep te kunnen huisvesten kan de corporatie bestaand zorgvastgoed ombouwen (extramuraal woon-zorgaanbod), investeren in nieuwbouw of bestaande woningen meer zorggeschikt maken. Doorgaans kostbare investeringen. De investeringsruimte voor corporaties neemt echter af door de (permanente) heffingen. De financiële ruimte om gehoor te geven aan deze opgave is dan ook beperkt. Het is te voorzien dat de indicatiestelling geleidelijk strenger wordt. Ook zijn nieuwe vormen van indicering denkbaar nu gemeenten taken uit de langdurige zorg overnemen. De afbakening van de doelgroep op basis van zorgindicatie is daarmee een toevallige en onzekere graadmeter. Een werkbaar alternatief is om extramuraal zorgvastgoed net als intramuraal aanbod te beschouwen als Dienst van Algemeen Economisch Belang. Hieraan mag de Novelle meer aandacht besteden. Juist ouderen met een inkomen net boven de DAEB-norm vinden moeilijk een passende woning omdat aanbod in het particuliere woonzorgaanbod doorgaans te duur is (zeker gelet op de bijkomende kosten). De huidige inkomensgrenzen houden derhalve onvoldoende rekening met deze groeiende groep senioren die is aangewezen op de corporatiesector. c) Intramuraal wonen: De Novelle geeft corporaties de ruimte om actief te blijven als investeerder in zorgvastgoed, binnen de DAEB-activiteiten. Dat is goed gelet op de daar liggende vastgoedopgave, maar houdt voor corporaties ook risico’s in door het verlies aan intramurale capaciteit. Op dit moment ervaren diverse corporaties dat zij geen zekerheden kunnen ontlenen aan langjarige verplichtingen die zij zijn aangegaan onder het oude zorgfinancieringsregime. Gezien deze ervaring zal de sector uiterst terughoudend zijn met het doen van nieuwe investeringen in specifiek zorg gerelateerde huisvesting.
5
Artikel 48 bevat het merendeel van de onderwerpen die nu zijn geregeld in de tijdelijke regeling. Na de inwerkingtreding van die regeling is zij verschillende malen gewijzigd. Voorgesteld wordt om artikel 48 met die wijzigingen in overeenstemming te brengen (artikel I, onderdeel AG). In de voorgestelde wijziging van de eerste zin van het eerste lid is sprake van een beperkte uitbreiding van de primaire door toegelaten instellingen te huisvesten doelgroep met bij AMvB te bepalen categorieën van personen. Hiermee wordt gedoeld op huisvesting van personen op grond van bepaalde indicatiebesluiten als bedoeld in artikel 1 van het Zorgindicatiebesluit. De indicaties waarom het gaat zijn sinds 1 januari 2012 genoemd in artikel 4, eerste lid, onderdelen a, b en c, van de tijdelijke regeling, waarna er in de indicatie, genoemd in onderdeel a, per 1 januari 2013 een wijziging is aangebracht. Het ligt in de bedoeling die onderdelen zoals ze nu luiden in de AMvB op te nemen.
6
Gebouwen met maatschappelijke functie Vanwege de extramuralisering is er behoefte aan meer zorg “in de wijk”, deels aan huis. Daarnaast vraagt dit wijkvoorzieningen voor dagbesteding, opvang of een restaurant met een buurtfunctie. De exploitatie van deze voorzieningen is geen taak van de corporaties. Wel hebben corporaties al dergelijke voorzieningen in hun bezit. Door de extramuralisering ligt een herschikking van deze voorzieningen in het verschiet. Er vindt een ontwikkeling plaats dat bestaande accommodaties hun functie verliezen, terwijl elders investeringen noodzakelijk zijn. Bestaande activiteiten in maatschappelijk vastgoed hoeven overigens niet beëindigd te worden. Het wordt voor corporaties moeilijk om nog nieuwe accommodaties te realiseren, omdat zij alleen maatschappelijk vastgoed mogen realiseren als dit onlosmakelijk is verbonden met het woongebouw. Volgens de Novelle mag alleen in een wooncomplex – bijvoorbeeld in de plint - maatschappelijk 7 vastgoed gerealiseerd worden . De bouw van een losstaand wijkgebouw is niet toegestaan, ook niet als het gaat om bijvoorbeeld een zorgsteunpunt en het gebouw bijvoorbeeld een belangrijk onderdeel van een woonservicegebied vormt. Overigens is het alternatief (“in de plint”) veelal niet te realiseren in niet(groot-)stedelijk gebied. Marktpartijen zullen dit marktsegment niet betreden. Deze aanvullende eis in de Novelle zet de noodzakelijke realisatie van maatschappelijk vastgoed onder druk en is derhalve ongewenst. Leefbaarheid De opvang van zorgvragers in de buurt vraagt in sommige gevallen om begeleiding. Wanneer dit zorg betreft, behoort dit niet tot de taak van de corporaties (is niet toegestaan). Wel hebben corporaties een rol in het bestrijden van overlast in hun wooncomplexen. Meer mensen met een ggz-achtergrond of met dementie komen in de wijk wonen. Van deze groepen gaat een groter risico op ervaren overlast uit. De memorie van toelichting bij de Novelle wijst echter op de plicht van een corporatie om het woongenot van huurders te garanderen. Dus geen zorgtaak, wel garanderen van woongenot. Daarnaast wordt gesteld dat tot op heden het vanuit bedrijfseconomische redenen wenselijk is om de waarde van het vastgoed te bewaren, waarvoor een inzet op leefbaarheid wenselijk kan zijn. Echter dit komt terug in de passage waarin de taken van de corporaties op het terrein van leefbaarheid worden ingeperkt. De novelle maakt echter niet expliciet of de corporatie nog ruimte heeft voor eventuele
6
Het realiseren van gebouwen met een maatschappelijke functie en het bijdragen aan de leefbaarheid blijven weliswaar behoren tot het gebied van de volkshuisvesting, maar er wordt aan gedacht om die werkzaamheden meer in te perken dan in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is aangegeven. Die inperking krijgt vorm in de op grond van artikel 45, zesde lid, vast te stellen AMvB. Verwezen wordt naar paragraaf 3.2 van het algemene deel van deze memorie van toelichting. Hetzelfde geldt voor de aanwijzing van de categorieën van gebieden waarbinnen werkzaamheden die niet behoren tot de diensten van algemeen economisch belang zullen zijn toegestaan.
7
Een deel van het maatschappelijk vastgoed zal tot het woondomein worden gerekend zoals hospices en opvangcentra. Functies die onlosmakelijk samenhangen met zorggebouwen van toegelaten instellingen worden niet meer apart beschouwd als maatschappelijk vastgoed maar gerekend tot het wonen als zij een fysieke eenheid vormen met het woonzorggebouw (dagbesteding, zorgsteunpunten). Voorstel is toe te staan dat in de plint van een woongebouw meerdere maatschappelijke huurders onderdak kunnen vinden. Zo kunnen buurthuizen, gemeenschapscentra en multifunctionele centra in de plint onderdak bieden aan een keur van functies zoals: jongerenopvang, maatschappelijk werk, welzijnswerk, zorgsteunpunten, maatschappelijke dienstverlening, veiligheidhuizen, bibliotheken en culturele activiteiten etc. Dergelijke functies onderbrengen in een losstaand gebouw zal niet meer worden toegestaan.
woonbegeleiding bij woonoverlast. Al lijkt door behoud van artikel 45 lid 2 (nieuw), f. het begrip leefbaarheid overeind te blijven. De toelichting is hier echter niet heel duidelijk over. Een beperkte taakstelling op dit terrein zou ongewenst zijn, omdat de klanten van corporaties hier direct nadeel van kunnen ondervinden en zij de corporatie ook blijven aanspreken op hun woongenot. Expliciet ruimte voor deze inzet zou een belangrijke aanvulling op de Novelle zijn.
Conclusie Het gewijzigde overheidsbeleid voor wonen en zorg betekent een forse extra opgave voor de corporatiesector. Het aantal bewoners dat voor geschikte huisvesting afhankelijk is van de corporatie neemt toe en het tekort aan woningen voor senioren en mensen met een beperking stijgt. In de Novelle is deze urgentie niet zichtbaar. Evenmin doet de Novelle uitspraken over de rol van corporaties bij het toegankelijk maken en aanpassen van woningen om bewoners in staat te stellen langer zelfstandig thuis te blijven wonen. De Novelle rekent huurders met een indicatie voor minimaal 10 uur AWBZ-zorg tot de primaire doelgroep waarvoor geen inkomenseisen geldt. Dit lijkt een willekeurige grens. Deze afbakening van de doelgroep is een onzekere graadmeter en biedt geen ruimte voor de groep ouderen met een inkomen net boven de DAEB-norm. Het hebben van een apart zorgsteunpunt in de wijk of ander zelfstandig maatschappelijk vastgoed vormt een essentieel onderdeel van een woonservicegebied waar ouderen langdurig kunnen blijven wonen. De Novelle ziet dit echter niet als een taak van corporaties. Binnen de taakstelling “leefbaarheid” is specifiek aandacht nodig voor activiteiten samenhangend met o.m. maatschappelijke opvang en het huisvesten van mensen met psychogeriatrische problematiek of een ggz-achtergrond.
Rogier Goes (25 februari 2014) Reageren:
[email protected]
