Het effect van toewijzingsregels op de doelmatigheid

Amsterdam, april 2007 In opdracht van het ministerie van VROM

Het effect van toewijzingsregels op de doelmatigheid

Rob Aalbers

“De wetenschap dat het goed is” SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 982 ISBN 978-90-6733-392-4 Copyright © 2007 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

Inhoudsopgave Voorwoord

...................................................................................................................... i

Vraagbaak

.................................................................................................................... iii

Glossary

.................................................................................................................. xiii

1

Inleiding ..................................................................................................... 15

2

Toewijzing en doelmatigheid..................................................................... 19 2.1

De allocatiemethodiek in de EU ...................................................................................19

2.2

Nationale Allocatie Plannen en bestrijdingskosten....................................................21

2.3

Het effect van de huidige toewijzing op de bedrijfsinvesteringen...........................24

2.4

Recycling van opbrengsten ............................................................................................26

2.5

Effecten via de handelsbalans .......................................................................................28

2.6

Windfall gains voor niet-Nederlandse ingezetenen ...................................................29

2.7

Conclusie...........................................................................................................................29

3

Toewijzing en concurrentieverhoudingen ................................................. 31 3.1

Toewijzing en investeringen binnen een bedrijf.........................................................32 3.1.1

De sluitingsregel en het uit gebruik nemen van installaties ......................................32

3.1.2

De sluitingsregel en investeringen in nieuwe installaties...........................................34

3.1.3

De toetredingsregel en investeringen in nieuwe installaties .....................................35

3.1.4

Conclusie...........................................................................................................................36

3.2

Toewijzing en concurrentie............................................................................................38 3.2.1

Concurrentie tussen bestaande bedrijven in hetzelfde EU-land..............................38

3.2.2

Concurrentie tussen bestaande bedrijven (‘incumbents’) en toetreders in hetzelfde EU-land .......................................................................................................... 39

3.3 4

3.2.3

Concurrentie tussen bestaande bedrijven in verschillende EU-landen ..................40

3.2.4

Vestigingsplaatskeuze......................................................................................................40

3.2.5

De concurrentie tussen bedrijven binnen en buiten de EU.....................................42 Discussie en conclusie.....................................................................................................47 Toewijzing en vermogensoverdracht .........................................................49

4.1

Een grafische illustratie...................................................................................................50

4.2

De factoren die de feitelijke vermogensoverdracht bepalen ....................................55

4.3

Vermogensoverdrachten in de praktijk........................................................................57

4.4

Compensatie voor wie?...................................................................................................60

4.5

Conclusie...........................................................................................................................62

5

Toewijzing en ‘rent seeking’ ......................................................................63 5.1

‘Rent seeking’ gedrag van bedrijven .............................................................................64

5.2

‘Rent seeking’ gedrag van overheden ...........................................................................66

5.3

Subsidiariteit .....................................................................................................................67

5.4

Lobbyen in de praktijk....................................................................................................68 5.4.1

De totstandkoming van de BSA in de EU ..................................................................69

5.4.2

Toewijzing van SO2 rechten in de Verenigde Staten.................................................71

5.5

Conclusie...........................................................................................................................73

6

Een vergroting van de doelmatigheid door wijziging van de toewijzing...75 6.1

De optimale toewijzingsmethode .................................................................................75

6.2

Onderscheid ETS en nETS sectoren ...........................................................................77 6.2.1

Andere verdeling van rechten tussen ETS en nETS sectoren.................................78

6.2.2

Harmonisatie en daling van toewijzing op basis van ‘grandfathering’....................79

6.2.3

Uitbreiding van het aantal ETS sectoren.....................................................................79

6.3

‘Updating’ onder ‘grandfathering’.................................................................................82 6.3.1

Verlenging toewijzingsperiode ......................................................................................82

6.3.2

Afschaffing toetredings- en sluitingsregel ...................................................................83

6.3.3

Harmonisatie van de toetredings- en sluitingsregels..................................................84

6.3.4

Gedeeltelijke invoering van ‘Performance Standard Rates’ (PSR) ..........................85

6.4

Overige punten ................................................................................................................87 6.4.1

Prijsstabiliteit ....................................................................................................................87

6.4.2

Terugsluizen van de opbrengsten van een veiling......................................................88

Referenties

....................................................................................................................89

Bijlage A Emissieplafonds .................................................................................................95 Bijlage B Analyse BSA .......................................................................................................97 Bijlage C Invloed van lobbyen op de allocatie van SO2 rechten in de VS..........................99 Bijlage D Harmonisatie en bestrijdingskosten................................................................ 101 Bijlage E Overzicht ‘updating’ ........................................................................................ 103

HET EFFECT OP DE DOELMATIGHEID, WAARONDER DE BESTRIJDINGSKOSTEN

i

Voorwoord In 2007 loopt de eerste fase van de EU ETS af. Daarmee is een natuurlijk moment aangebroken om terug te kijken op de economische effecten van de toewijzing van emissierechten. Zo is de Europese Commissie gestart met de evaluatie van de Richtlijn CO2-emissiehandel. Daarbij kan niet alleen gebruik worden gemaakt van de directe ervaringen van de deelnemers in de EU ETS, maar ook van de meest recente inzichten uit de economische wetenschap die zich op dit terrein in de afgelopen jaren sterk hebben ontwikkeld. Dit rapport bevat een overzicht van de recente ontwikkelingen in de wetenschap vanuit een tweevoudig perspectief. In de eerste plaats wordt ingegaan op de vraag wat nu precies de economische effecten van de toewijzing van emissierechten zijn (geweest). In de tweede plaats komt aan de orde op welke manier de doelmatigheid van de toewijzing van de emissierechten kan worden vergroot. Een synthese van dit rapport wordt gegeven in de vraagbaak, waar 24 vragen over de toewijzing van emissierechten aan de orde komen. Ruim 1 jaar hebben we mogen besteden aan dit rapport. Gedurende die tijd hebben velen een bijdrage geleverd aan het eindresultaat. We zijn hun dankbaar dat zij tijd en energie hebben willen steken in het lezen en becommentariëren van eerdere versies van dit rapport. Dank is met name verschuldigd aan de leden van de begeleidingscommissie met wie gedurende het onderzoek een open en constructieve dialoog heeft plaatsgevonden. De volgende personen hadden hierin zitting: -

ir. J.F. de Waal (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) drs. J.H.M. Pieters (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) dr. J.C. Bollen (Milieu en Natuur Planbureau) drs. L.J.M. Blanson-Henkemans (ministerie van Economische Zaken) drs. P.J.J. Veenendaal (Centraal Planbureau) drs. P.J.C. van Duijse (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) ir. R. Pol (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) dr. P.R. Koutstaal (ministerie van Financiën)

Elke verantwoordelijkheid voor eventuele fouten berust vanzelfsprekend bij SEO Economisch Onderzoek.

Rob Aalbers Projectleider

Amsterdam, 3 januari 2007

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


iii

Vraagbaak In deze vraagbaak komen 24 vragen aan bod die inzicht geven in de vraag welke factoren bepalend zijn voor de doelmatigheid van de toewijzingsmethode en hoe die toewijzingsmethode aangepast kan worden om de doelmatigheid te vergroten. Daarnaast geven zij inzicht in de vraag welke vermogenseffecten verbonden zijn aan bepaalde toewijzingsmethoden en of deze vermogenseffecten te voorkomen zijn. Bij veel van de vragen wordt verwezen naar andere relevante vragen in de vraagbaak en de relevante passages uit de hoofdtekst. 1.

Wat is doelmatigheid?

Doelmatigheid is de mate waarin de betreffende inspanningen en uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel (opbrengsten) en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten. Met betrekking tot de toewijzing van emissierechten zijn mogelijke beoogde doelen: de hoogte van de bestrijdingskosten, het beter laten functioneren van markten, zoals de arbeidsmarkt, door bestaande belastingen te verlagen (zie de discussie in paragraaf 2.4) en de concurrentiepositie van het bedrijfsleven i.e. de bijdrage die de export levert aan de welvaart (zie vraag 13 en 14). Zelfs als men de EU ETS uitsluitend op zijn milieudoelmatigheid zou willen beoordelen, is het effect op de concurrentiepositie een relevante vraag. Verlies aan concurrentiekracht kan immers tot verplaatsing van emissies leiden (‘carbon leakage’) naar plaatsen in de wereld waar het beleid minder beperkingen oplegt aan de emissies. Bij de beoordeling van de mate van doelmatigheid zijn in het kader van de toewijzing van emissierechten drie factoren van belang. De eerste factor is de omvang van de effecten. Zo zullen fors hogere bestrijdingskosten een zwaarder gewicht in de schaal leggen dan matig hogere bestrijdingskosten en wordt een verlaging van de belastingen (en daarmee een veiling) aantrekkelijker naarmate de bestaande belastingen hoger zijn. De tweede factor is de mate waarin landen buiten de EU maatregelen treffen. Hoewel de EU als geheel een veel geringere invoeren uitvoerquote heeft dan de afzonderlijke landen, zal het verlies aan concurrentiekracht bij hoge bestrijdingskosten c.q. marktprijzen van de emissierechten, zich wel degelijk laten gelden. De derde factor is de wijze waarop de politiek deze doelen tegenover elkaar afweegt. In een politieke afweging kan een matig negatief effect op de concurrentiepositie namelijk zwaarder wegen dan een veel groter positief effect op de bestrijdingskosten, i.e. lagere bestrijdingskosten. Daarmee kan de situatie ontstaan dat hoewel de doelmatigheid van bepaalde beleidsmaatregelen politiek gezien optimaal is, het mogelijk is om de welvaart te laten stijgen: de stijging van de bestrijdingskosten als gevolg van de beleidsmaatregel is dan groter dan de compensatie die (delen van) de industrie verlangt (verlangen) om de beleidsmaatregel af te schaffen. In dit rapport is ervoor gekozen om de doelmatigheid van beleidsmaatregelen strikt in termen van de bovenstaande definitie te beoordelen, zelfs in gevallen waarin het wel mogelijk zou zijn om de beide effecten onder een noemer (euro’s) te brengen.


iv

2.

Wat is ‘updating’?

‘Updating’ (letterlijk: “actualisering”) is het aanpassen van de hoeveelheid rechten die (gratis) aan een sector wordt toegekend aan de actuele omstandigheden (groei in het volume van de economische activiteit, nieuwe beschikbaar gekomen technieken, hoeveelheid emissies of andere benchmarks). Actualiseren is onafwendbaar zolang de overheid gratis emissierechten verstrekt met een eindige levensduur. Een beleidsmatig probleem hierbij is dat bedrijven de mogelijkheid hebben om door wijziging van hun gedrag meer emissierechten te verwerven. Voorbeelden van ‘updating’ zijn: Performance Standard Rates (PSR), de toetredingsregel, de sluitingsregel, de 10 jaarsregel en ‘updating’ tussen twee fasen van de EU ETS. Het feit dat bedrijven door hun gedrag aan te passen invloed hebben op de hoeveelheid rechten die voor een volgende periode aan hen wordt toegekend, kan leiden tot een verlies aan doelmatigheid in de zin van hogere bestrijdingskosten. Voor sectoren die niet in staat zijn om, bijvoorbeeld als gevolg van internationale concurrentie, de gestegen (opportuniteits)kosten door te berekenen aan hun afnemers, kan daarnaast sprake zijn van een winst aan doelmatigheid in de vorm van een minder aangetaste concurrentiepositie. Zie ook bijlage E en de vragen 5, 13 en 14). 3.

Waarom zijn de sluitings- en de toetredingsregel vormen van ‘updating’?

Onder de sluitingsregel verliezen bedrijven de aan hen toegekende emissierechten, zodra ze een installatie volledig sluiten. Onder de toetredingsregel krijgen bedrijven emissierechten uit de ‘New Entrant Reserve’, zodra ze een nieuwe installatie openen of uitbreiden. Daarmee wordt de toewijzing van emissierechten dus aangepast aan de veranderende omstandigheden. Voor bedrijven is het zinvol om bij de investeringsbeslissingen met deze aanpassingen rekening te houden (zie paragraaf 3.1). 4.

Is het mogelijk de toewijzing deels via een veiling te laten verlopen en deels via ‘updating’? En wat zijn de effecten hiervan?

Ja, dat is mogelijk. In principe kan de toewijzing voor x% plaatsvinden via ‘updating’ en voor 1-x% via veiling. Het effect van deze vorm van toewijzing zal liggen tussen het effect van een 100% veiling en 100% ‘updating’. 5.

Wat is het effect van ‘updating’ in vergelijking met eenmalige ‘grandfathering’ op de doelmatigheid?

Het effect van ‘updating’ op de doelmatigheid is tweeledig. In de eerste plaats heeft ‘updating’ vergeleken met eenmalige ‘grandfathering’ een positief effect op de concurrentiepositie van bepaalde sectoren (winst aan doelmatigheid). Daarbij moet vooral gedacht worden aan bepaalde energie-intensieve sectoren die gestegen (opportuniteits)kosten niet kunnen doorberekenen aan hun afnemers. In de tweede plaats nemen de bestrijdingskosten toe (verlies aan doelmatigheid). ‘Updating’ maakt het voor bedrijven namelijk minder aantrekkelijk om de emissies te reduceren door het verminderen van de productie. Om toch binnen de afgesproken cap te blijven zullen bedrijven duurdere emissiereducerende maatregelen moeten nemen.


VRAAGBAAK

v

Of, en in welke mate, ‘updating’ te prefereren valt boven ‘grandfathering’ en veilen, is afhankelijk van veel factoren, zoals de omvang van het negatieve effect op de concurrentiepositie, de omvang van het effect op de bestrijdingskosten en de politieke weging van die effecten. 6.

Welke vorm van ‘updating’ presteert het beste in termen van doelmatigheid?

Een algemeen geldend antwoord op deze vraag is niet te geven. De verschillende vormen van ‘updating’ worden namelijk gekenmerkt door specifieke voor- en nadelen, waarvan de omvang op voorhand niet valt in te schatten. Daarnaast heeft ‘updating’ via verschillende kanalen een effect op de doelmatigheid, denk bijvoorbeeld aan hogere bestrijdingskosten en (voor een aantal sectoren) mogelijk een geringer effect op de concurrentiepositie. Wel is het mogelijk om op theoretische gronden aan te geven dat ‘updating’ op basis van emissies waarschijnlijk slechter presteert in termen van doelmatigheid dan ‘updating’ in termen van output (zie vraag 7). Zie verder bijlage E. 7.

Is ‘updating’ op basis van emissies schadelijker dan ‘updating’ op basis van output/productie?

Ja. ‘Updating’ op basis van emissies leidt tot een verlenging van de levensduur van vuile installaties. Bij ‘updating’ op basis van output of productiemaatstaf blijft er een prikkel om de emissie-intensiteit van de productie te verlagen. Als verder de toewijzing per sector vaststaat, i.e. emissierechten kunnen niet toegewezen worden aan andere sectoren, ontbreekt de prikkel om over te gaan tot materiaalsubstitutie. Dit is vrijwel altijd het geval, omdat het in de praktijk niet mogelijk is om updating los te koppelen van sectorspecifieke omstandigheden (vanwege het ontbreken van een sectoroverstijgende maatstaf voor output of productie). ‘Updating’ leidt in eerste instantie tot een stijging van de vraag naar CO2 emissierechten, omdat het voor bedrijven aantrekkelijker wordt om te produceren vanwege de extra rechten die daarmee worden binnen gehaald. Omdat de totale uitstoot echter gelimiteerd is – er is sprake van een cap – zullen elders in de Europese economieën relatief dure maatregelen moeten worden genomen om de emissies te reduceren. De bestrijdingskosten zullen als gevolg van ‘updating’ op basis van emissies dan ook sterk stijgen. 8.

Is veilen altijd beter dan ‘updating’?

Nee. Dat hangt van de gestelde doelmatigheidscriteria af. Veilen is doelmatiger dan ‘updating’, omdat het alle besparingsopties mobiliseert, minder strategisch gedrag zal uitlokken (het nastreven van een positie op het moment van updating die een toewijzing van zoveel mogelijk rechten garandeert; en dat is door de bank genomen: veel emitteren) en met de opbrengsten bestaande belastingen verlaagd kunnen worden. Maar veilen zal door de bank genomen de concurrentiepositie meer schaden dan ‘updating’. Afhankelijk van de doelmatigheidscriteria is een mengvorm van veilen en ‘updating’ dan doelmatiger dan alléén veilen. Daar komt nog bij dat als de concurrentiepositie verslechtert, en daardoor vervuilende activiteiten verplaatst worden naar andere landen, ook de doelmatigheid van veilen minder groot is dan op het eerste gezicht lijkt. Daarom kan onder eenzijdig klimaatbeleid een mix van veilen en ‘updating’ op basis van output in termen van doelmatigheid beter presteren dan


vi

100% veilen. Het is echter niet waarschijnlijk dat 100% ‘updating’ in termen van doelmatigheid beter is dan 100% veilen. De reden hiervoor is dat 100% ‘updating’ alleen aantrekkelijk is als er én sprake is van eenzijdig klimaatbeleid én de concurrentiepositie van de hele economie aangetast wordt door de invoering van eenzijdig klimaatbeleid. Omdat dit van sector tot sector zal verschillen – de concurrentiepositie van de energie-intensieve industrie zal over het algemeen meer aangetast worden dan de concurrentiepositie van de energie-extensieve industrie (die meestal verbetert) – zal de optimale vorm van toewijzing in dat geval een mix zijn van veilen en ‘updating’. Daarnaast is de beste vorm van toewijzing natuurlijk afhankelijk van de politieke weging van de verschillende effecten ten opzichte van elkaar (concurrentiepositie en bestrijdingskosten). Zie ook paragraaf 6.1. 9.

Minimaliseert de huidige opzet van de EU ETS de bestrijdingskosten voor CO2-reductie in de EU?

Nee, de scheiding tussen de sectoren die deelnemen aan de ETS (ETS sectoren) en de sectoren die niet deelnemen aan de ETS (nETS sectoren) veroorzaakt een wig tussen de marginale bestrijdingskosten in de ETS sectoren en de nETS sectoren. Naarmate het klimaatbeleid strenger wordt – en de toedeling aan de ETS en nETS sectoren niet wijzigt – zal deze wig groter worden. Een manier om deze wig te verkleinen zonder meteen nETS sectoren in de handel op te nemen is door de leveranciers van gas en andere brandstoffen aan de nETS sectoren (zoals huishoudens, MKB en de transportsector) onder het handelssysteem te brengen. Het overige milieubeleid in de nETS sectoren, denk bijvoorbeeld aan bestaande energiebelastingen, dient dan te vervallen, tenzij het andere doelen dient, zoals de reductie van NOx of fijnstof. (Bestaande) energiebelastingen leiden er immers toe dat de marginale bestrijdingskosten tussen landen of sectoren van elkaar zullen verschillen, waardoor de totale bestrijdingskosten hoger uitvallen dan noodzakelijk is. Zie de paragrafen 2.2 en 2.5. Daarbij komt dat de nationale bevoegdheden bij het toewijzen van emissierechten over de ETS en nETS sectoren ertoe bijdragen dat de marginale bestrijdingskosten tussen de nETS sectoren in verschillende landen uiteen blijven lopen. Door de leveranciers van gas en brandstoffen aan de nETS sectoren op te nemen in de ETS zou deze bron van ondoelmatigheid verdwijnen. Een nadeel is wel dat de emissieprijs stijgt (de marginale bestrijdingskosten in de huidige nETS sectoren zijn hoger), wat voor de huidige ETS sectoren kan leiden tot een verslechtering van de concurrentiepositie. Voor de huidige nETS sectoren zou het gemiddeld genomen juist leiden tot een verbetering van de concurrentiepositie. 10. Leidt toewijzen op basis van ‘grandfathering’ altijd tot ‘windfall profits’? Nee. De hoogte van de ‘windfall profits’ is namelijk van veel meer factoren afhankelijk dan het aantal rechten dat via ‘grandfathering’ verkregen wordt. Zo zullen de ‘windfall profits’ bijvoorbeeld hoger uitvallen naarmate het bedrijf de gestegen opportuniteitskosten in grotere mate kan doorberekenen aan zijn afnemers. Zie voor een volledig overzicht van deze factoren paragraaf 4.2. ‘Grandfathering’ leidt ten opzichte van veilen overigens wel tot een (grotere) overdracht van vermogen in de zin dat de Netto Contante Waarde (NCW) van


VRAAGBAAK

vii

bedrijven onder ‘grandfathering’ hoger is dan onder een veiling. Onder ‘grandfathering’ krijgen bedrijven immers emissierechten waar ze onder een veiling voor moeten betalen en is dus sprake van een positief vermogenseffect. Merk op dat er voor individuele bedrijven geen eenduidige relatie bestaat tussen de mate van ‘grandfathering’ en de vraag of er sprake is van ‘windfall profits’. Zo kan er voor sommige bedrijven bij 100% ‘grandfathering’ (nog steeds) sprake zijn van verliezen (‘windfall losses’), terwijl er voor andere bedrijven bij 100% veilen nog steeds sprake is van ‘windfall profits’. Zie voor een meer uitgebreide behandeling hiervan hoofdstuk 1. Bij het herhalen van toewijzing (‘updating’) zullen de ‘windfall profits’ gemiddeld genomen veel lager uitvallen dan onder eenmalige ‘grandfathering’. Hiervoor zijn twee redenen aan te wijzen. De eerste reden is dat herhaalde toedeling leidt tot lagere afzetprijzen, omdat het de marginale productiekosten verlaagt: een bedrijf krijgt alleen maar emissierechten toegewezen als het produceert of investeert. De tweede reden is dat herhaalde toedeling leidt tot hogere bestrijdingskosten. De lagere afzetprijzen leiden immers tot een hogere vraag en dus ceteris paribus tot hogere emissies. Hierdoor worden bedrijven gedwongen om meer emissiereducerende maatregelen te nemen. Bovendien wordt het voor bedrijven door de herhaalde (en conditionele!) toewijzing minder aantrekkelijk om emissies te reduceren door hun productie terug te brengen. Onder ‘updating’ zien bedrijven door het terugschroeven van productie immers niet alleen hun winst verminderen, maar ook de aan hen toegewezen emissierechten. 11. De toetredingsregel (‘New Entrant Reserve’) vergroot de doelmatigheid van de EU ETS. Niet waarschijnlijk. De toetredingsregel leidt namelijk tot een stijging van de bestrijdingskosten (omdat de productie via lagere afzetprijzen toe zal nemen) en daarmee tot een daling van de doelmatigheid. Alleen als er sprake is van een groot positief effect op de concurrentiepositie of als dat effect politiek (veel) zwaarder wordt meegewogen, kan de doelmatigheid stijgen. Zie voor een meer uitgebreide beschrijving van deze effecten, de vragen 5, 6 en 8. Voor een uitgebreide behandeling van de effecten van de toetredingsregel, zie paragraaf 3.1.3. 12. Waarom lijken bedrijven zo weinig te investeren in emissiereducerende technologie? Dat kan een aantal redenen hebben. De eerste reden is dat de onzekerheden ten aanzien van het post-2012 beleid leiden tot uitstel van investeringen. Deze beleidsonzekerheid ‘vertaalt zich’ namelijk in onzekerheid ten aanzien van de toekomstige prijs van emissierechten. De marktprijs van een emissierecht zal als gevolg daarvan boven de kosten van reductiemaatregelen komen te liggen: investeren in reductiemaatregelen is immers minder flexibel dan het kopen van emissierechten. Dit verschil tussen prijs en kosten staat bekend als de optiewaarde en leidt tot een lager niveau van investeringen in reductiemaatregelen. De tweede reden is dat bedrijven – als ze tenminste risicomijdend zijn – een prikkel hebben tot onderinvesteren in emissiebesparende technologie als er sprake is van overallocatie aan bedrijven, i.e. als veel meer rechten aan bedrijven zijn toegewezen dan ze nodig hebben. Meer investeren in emissiebesparende technologie leidt immers tot een groter overschot aan emissierechten en daarmee tot een grotere gevoeligheid (exposure) voor de prijs van


viii

emissierechten. Risicomijdende bedrijven hebben dus een extra prikkel om minder te investeren in emissiebesparende technologie. 13. Hoe groot is het effect van emissiehandel op de energie-intensieve industrie in termen van doelmatigheid onder eenzijdig klimaatbeleid? In termen van productie of output kan dit effect behoorlijk zijn, zeker voor individuele bedrijven of sectoren. In termen van toegevoegde waarde of welvaart is dit echter een stuk lager, omdat bedrijven de productie van die goederen zullen terugschroeven die per eenheid vervuiling de laagste toegevoegde waarde hebben. Deze laatste waarde is relevant. Zie ook vraag 14 en paragraaf 3.2.5. 14. Hoe groot is het effect van emissiehandel op de Nederlandse economie in termen van doelmatigheid? Het effect van emissiehandel op de Nederlandse economie is (veel) lager dan het effect van emissiehandel op de energie-intensieve industrie. Tegenover de daling van toegevoegde waarde in de energie-intensieve industrie staat namelijk een stijging van de toegevoegde waarde van de energie-extensieve industrie. Alle beschikbare studies laten zien dat het totale effect op de welvaart zelfs onder eenzijdige emissiehandel beperkt blijft tot een eenmalige afname van de welvaart met één of enkele procentpunten. Zie ook vraag 13 en paragraaf 3.2.5. 15. Leidt harmonisatie van de toewijzingscriteria tot een daling van de bestrijdingskosten in de EU ETS? Ja, maar alleen als gelijktijdig het aantal rechten dat in totaal aan de ETS sectoren wordt toegewezen daalt en het aantal rechten dat aan elke nETS sector wordt toegewezen stijgt. Als aan deze voorwaarde niet is voldaan, kan de winst in de vorm van lagere bestrijdingskosten in de ETS sectoren namelijk meer dan volledig teniet worden gedaan door hogere bestrijdingskosten in de nETS sectoren (zie vraag 9). Harmonisatie voorkomt wel dat klimaatbeleid een effect heeft op de concurrentiepositie van bedrijven in het ene EU land versus het andere EU land. Zie verder paragraaf 6.2.2. 16. Uitbreiding van de EU ETS met andere sectoren leidt tot een hogere doelmatigheid. Dat kan, maar hoeft niet. Het is ook hier weer mede afhankelijk van de vraag wat onder ‘doelmatig’ wordt volstaan. Als het alleen om de kosten gaat die gemoeid zijn met emissiereductie in Europa, dan is het antwoord ja. Als de concurrentiepositie meeweegt in de doelmatigheid, (en de mogelijke gevolgen voor het verplaatsen van CO2-emissies naar buiten Europa), dan kan het antwoord ‘nee’ zijn. Door de uitbreiding van het aantal sectoren in de EU ETS worden de bestrijdingskosten in een groter deel van de Europese economieën namelijk geminimaliseerd. Toevoeging van bepaalde sectoren (denk aan luchtvaart en transport) leidt, als gevolg van de koopkrachtige vraag naar transport en het ontbreken van goedkope besparingsmogelijkheden in die sectoren, tot een sterke prijsstijging van de emissierechten. Hierdoor kan de concurrentiepositie van bedrijven binnen de EU versus


VRAAGBAAK

ix

bedrijven buiten de EU afnemen. De winst in termen van lagere bestrijdingskosten moet dan worden afgewogen tegen een verslechterde concurrentiepositie en mogelijke CO2verplaatsingseffecten. Daarnaast kunnen bestaande energiebelastingen, zoals de accijnzen op brandstof en voorzover zij geen andere milieudoelen dienen, zoals de reductie van NOx en fijnstof, leiden tot een verstoring van de handel. Om dit te voorkomen zouden deze belastingen deels moeten worden afgebouwd. Daarnaast zal de toetreding van nieuwe sectoren tot de EU ETS gepaard moeten gaan met een lagere gemiddelde toewijzing van rechten aan de ETS sectoren (in termen van aantal rechten als percentage van de uitstoot in het Business-as-Usual (BaU) scenario). De huidige ETS sectoren krijgen immers verhoudingsgewijs meer rechten toegewezen dan de nETS sectoren. Handhaving van de huidige toewijzing leidt dan automatisch tot een te grote toewijzing. Weliswaar kan deze grotere toewijzing aan de ETS sectoren worden opgevangen door een lagere toewijzing aan de nETS sectoren, maar hierdoor lopen de bestrijdingskosten juist verder op (zie ook vraag 9 en paragraaf 6.2.3). 17. Leidt het verlengen van de toewijzingsperiode tot een hogere doelmatigheid? Mogelijk. Het voordeel van een langere toewijzingsperiode onder ‘grandfathering’ is dat de frequentie waarmee toewijzing plaatsvindt afneemt. Daardoor neemt het negatieve effect van ‘updating’ op de hoogte van de bestrijdingskosten af. Dit effect doet zich niet voor als de toewijzing plaatsvindt op basis van PSR of de toetredings- en sluitingsregel. In die gevallen wordt de toewijzing namelijk al tijdens de planperiode aangepast aan de omstandigheden. Aanpassingen van de toewijzingsperiode hebben dan dus geen effect. Als de omvang van de bestrijdingskosten van voldoende belang is in de politieke afweging, dan leidt verlenging van de toewijzingstermijn tot een hogere doelmatigheid. 18. Heeft de mondiale coalitie post-2012 invloed op de beste toewijzingsmethode? Ja, naarmate de mondiale coalitie meer leden omvat, verschuift de beste toewijzingsmethode meer en meer in de richting van 100% veilen. De reden hiervoor is dat aantasting van de concurrentiepositie een steeds minder relevante overweging wordt. 19. Is het mogelijk en wenselijk om de vermogensoverdracht aan sectoren zodanig te finetunen dat de ‘windfall profits’ minimaal zijn? Nee, en wel om twee redenen. Ten eerste is de uiteindelijke vermogensoverdracht die plaatsvindt als gevolg van het gratis toedelen van rechten van zeer veel factoren afhankelijk. Een deel van deze factoren is bovendien sector- of bedrijfsspecifiek. Als het uitgangspunt is dat de ‘windfall profits’ minimaal moeten zijn, dan is de implicatie daarvan dat de toewijzing aan vergelijkbare installaties tussen sectoren en/of bedrijven moet verschillen. Dit verstoort de concurrentieverhoudingen op de markt. Ten tweede moet de toewijzende instantie (vaak de Rijksoverheid) inzicht hebben in die sector- of bedrijfsspecifieke factoren. Informatie hierover ontbreekt echter vaak, waardoor overheidsfalen op de loer ligt. Een voorbeeld van informatie die ontbreekt, is informatie over de vraagelasticiteit van de eindproducten die bedrijven produceren. Zie ook hoofdstuk 1.


x

20. Is het nodig om emissiehandel uit te breiden tot de nETS sectoren om de hoogte van de bestrijdingskosten te verlagen? Nee, niet noodzakelijkerwijs. Ten eerste zijn er verschillende maatregelen die de doelmatigheid verhogen zonder dat het aantal sectoren dat meedoet aan de emissiehandel wordt uitgebreid. De belangrijkste hiervan zijn: (1) het baseren van de toewijzing aan ETS en nETS sectoren op basis van marginale kosten; (2) het verlengen van de toewijzingsperiode om de gevolgen van ‘updating’ te verminderen; (3) het vervangen van ‘updating’ op basis van emissies door ‘updating’ op basis van output. Zie verder de paragrafen 6.2.1, 6.3.1 en 6.3.4. Wel moet in de gaten worden gehouden dat deze maatregelen kunnen leiden tot een verslechtering van de concurrentiepositie van (sommige) bedrijven of sectoren. Vooral de energie-intensieve bedrijven of sectoren die de gestegen (opportuniteits)kosten niet kunnen doorberekenen aan hun afnemers krijgen hiermee te maken. Ten tweede kunnen sectoren ‘deelnemen’ aan emissiehandel zonder dat zij in de EU ETS worden opgenomen. Zo nemen alle elektriciteitsgebruikers deel aan de emissiehandel (in de zin dat in de prijs die zij voor elektriciteit betalen een prijs voor CO2 verdisconteerd zit), omdat de elektriciteitscentrales onder de EU ETS vallen. Vergelijkbare arrangementen zijn mogelijk voor gas (via de gasleveranciers) en brandstoffen (via de raffinaderijen). Dit soort arrangementen worden bovendien gekenmerkt door lage transactiekosten en zijn daarmee te prefereren boven directe deelname van bijvoorbeeld huishoudens, het MKB en transportbedrijven aan de EU ETS. 21. Is het vaststelen van één Europese cap voor de ETS sectoren goed voor de doelmatigheid? Ja. De winst aan doelmatigheid wordt veroorzaakt door het feit dat er geen ruimte is voor strategisch gedrag door landen als er een cap op Europees niveau is. Hierdoor zal de toewijzing aan de ETS sectoren lager uitvallen, waardoor (de prikkel tot) overallocatie zoals in fase I en II van de EU ETS wordt vermeden. Onder een Europese cap leidt een succesvolle lobby voor een hogere toewijzing aan de ETS sectoren namelijk niet alleen tot een hogere toewijzing aan de eigen industrie maar aan de gehele Europese industrie (mits de Europese cap wordt vastgesteld voordat de toewijzing aan de individuele landen wordt vastgesteld). De prikkel tot lobbyen verwatert hierdoor. 22. Is het in termen van doelmatigheid beter een ‘New Entrant Reserve’ (NER) op Europees niveau te hebben dan een in elk land? Ja, in vergelijking met de huidige situatie wel. In plaats van een NER op Europees niveau kan echter ook worden gekozen voor harmonisatie van de omvang van NER en de toewijzing uit de NER. Een voordeel van een NER op Europees niveau is daarnaast wel dat de locatiebeslissing van bedrijven binnen de EU alleen afhankelijk is van de standaard vestigingsplaatsfactoren en niet van het feit of de emissierechten in een land al zijn vergeven aan andere bedrijven.


VRAAGBAAK

xi

23. Vergroot indirecte toewijzing van emissierechten de doelmatigheid? Onder eenmalige ‘grandfathering’ bestaat er – als we veranderingen in transactiekosten buiten beschouwing laten – geen verschil tussen directe en indirecte toewijzing in termen van doelmatigheid. Onder ‘updating’ kan indirecte toedeling zowel leiden tot een lagere als een hogere doelmatigheid. Indirecte in plaats van directe toewijzing beïnvloedt wel de hoogte van de initiële en uiteindelijke vermogensoverdrachten (‘windfall profits’) van individuele bedrijven en sectoren. 24. Wat is de meest doelmatige wijze om de opbrengsten van een veiling terug te sluizen? De opbrengsten van een veiling moeten op de een of andere wijze worden teruggesluisd in de economie, bijvoorbeeld door bestaande belastingen te verlagen. Daarmee komen automatisch twee vragen bovendrijven. De eerste vraag is welke belastingen verlaagd dienen te worden. Grosso modo heeft men hier de keus uit: bestaande energiebelastingen of accijnzen, de loonen inkomstenbelasting, vennootschapsbelasting en de BTW. De tweede vraag is voor welke groepen de belasting verlaagd dient te worden. Relevante keuzes zijn hier bijvoorbeeld een verlaging van de vennootschapsbelasting alleen voor bedrijven die deelnemen aan de EU ETS of een verlaging van de vennootschapsbelasting voor alle bedrijven. De optie om de vennootschapsbelasting voor specifieke bedrijven te verlagen kan geïnterpreteerd worden als staatssteun en is om die reden buiten dit rapport gehouden. In termen van doelmatigheid (lagere bestrijdingskosten) is de meest gunstige vorm van terugsluizing een verlaging van de bestaande energiebelastingen in de sectoren die deelnemen aan de EU ETS. Hiermee wordt namelijk voorkomen dat de handel op de EU ETS verstoord wordt door de impact van bestaande belastingen. Een voorwaarde hiervoor is wel dat de bestaande energiebelastingen geen ander doel dienen, zoals terugdringen van lawaai, NOx, et cetera. De op een na gunstigste vorm van terugsluizing is een verlaging van de loonen inkomstenbelasting. Deze belasting brengt over het algemeen namelijk een grote verstoring van de arbeidmarkt met zich mee. Een verlaging van de BTW kan leiden tot een lagere doelmatigheid, omdat hiermee de aankoop van energie-intensieve goederen door consumenten verder gestimuleerd (verstoord) wordt. Tot slot kan de opbrengst van een veiling ook worden gebruikt om de vennootschapsbelasting te verlagen. Het voornaamste motief hiervoor is de lasten van het bedrijfsleven dat deel neemt aan de EU ETS niet te verhogen. Een generieke verlaging van de vennootschapsbelasting heeft in dat verband weinig zin, omdat de opbrengst over veel meer bedrijven wordt uitgesmeerd dan de bedrijven die aan de EU ETS deelnemen. Een specifieke verlaging van de vennootschapsbelasting is echter moeilijk vorm te geven en kan bovendien leiden tot problemen op het gebied van staatssteun.



xiii

Glossary Bestrijdingskosten Burden Sharing Agreement (BSA)

Business-as-Usual Doelmatigheid

EU ETS ETS sectoren

Grandfathering Harmonisatie Initiële vermogensoverdracht

Kapitaalquote Nationaal Allocatie Plan (NAP) nETS sectoren

New Entrant Reserve (NER)

Opportuniteitskosten Performance Standard Rates (PSR)

De kosten die bedrijven en burgers in de EU maken om de uitstoot van CO2 te reduceren. Overeenkomst tussen de EU lidstaten waarin afspraken werden gemaakt ten aanzien van de vraag hoeveel emissieruimte de lidstaten aan hun ingezetenen toe mogen kennen. Situatie waarin klimaatbeleid niet is (zou zijn) ingevoerd. Doelmatigheid is de mate waarin de betreffende inspanningen en uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel (opbrengsten) en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten. European Union Emission Trading System Sectoren die deelnemen of deel kunnen nemen aan de emissiehandel op de EU ETS. Voorbeelden zijn: elektriciteit en raffinaderijen. Het toewijzen van emissierechten aan bedrijven zonder dat daarvoor hoeft te worden betaald. Het instellen van dezelfde regel, zoals de toewijzingsmethode, in alle EU-lidstaten. De initiële overdracht van vermogen als gevolg van de gekozen toewijzingsmethode. Onder ‘grandfathering’ is de vermogensoverdracht aan een bedrijf gelijk aan het aantal emissierechten dat gratis toegewezen wordt maal de marktprijs van de emissierechten. Let op dat de uiteindelijke vermogensoverdracht sterk af kan wijken van de initiële vermogensoverdracht. Het aandeel van de factor kapitaal in de toegevoegde waarde van een bedrijf. Plan waarin regels zijn opgesteld met betrekking tot de toewijzing van emissierechten aan bedrijven en sectoren. Sectoren die niet deel kunnen nemen aan de emissiehandel op de EU ETS. Voorbeelden zijn: huishoudens, transport en glastuinbouw. Pool van emissierechten die aan het begin van een planperiode wordt gereserveerd om emissierechten toe te wijzen aan de eigenaren van nieuwe installaties, de zogenaamde toetreders. De kosten van het niet uitvoeren van andere opties. Een toewijzingsmethode waarbij de toewijzing elk kalenderjaar op basis van een bepaalde verdeelsleutel wordt vastgesteld. De meest gangbare verdeelsleutels zijn: emissies, afzet en omzet. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

xiv

Planperiode Rent seeking

Sluitingsregel

Toetredingsregel Toewijzingsmethode

Toewijzingsperiode Uiteindelijke vermogensoverdracht Updating

Windfall profits


De periode waarin de regels niet veranderen of waarin de verandering van regels van tevoren vaststaat. De acties die een bedrijf, organisatie of individu onderneemt om winst te maken door de economische omgeving te manipuleren. Regel waarin wordt vastgelegd hoeveel rechten de eigenaar van een installatie in moet leveren als deze installatie minder emitteert. Regel waarin wordt vastgelegd hoeveel rechten de eigenaar van een toetredende installatie krijgt toegewezen. De methode waarmee de emissierechten worden toegewezen aan bedrijven die deelnemen aan de EU ETS. De twee basismethoden zijn: gratis en veiling. De toewijzingsperiode is de periode waarvoor bedrijven of burgers de aan hen toegewezen rechten mogen houden. Zie ‘windfall profits’. Het toekennen van gratis emissierechten waarbij bedrijven de mogelijkheid hebben om door wijziging van hun gedrag meer emissierechten te verwerven. Voorbeelden van updating zijn: PSR, de toetredingsregel, de sluitingsregel, de 10 jaarsregel en updating tussen twee fasen van de EU ETS. De extra winst die bedrijven maken als gevolg van het toewijzen van emissierechten. Synoniem voor uiteindelijke vermogensoverdracht.


1

15

Inleiding

Om klimaatverandering tegen te gaan, moet de toename van de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer worden gestopt. Het Kyoto Protocol is het eerste internationale verdrag waarin afspraken zijn gemaakt om de uitstoot van broeikasgassen te beperken. Om het Kyoto Protocol operationeel te laten worden, moest het geratificeerd worden door tenminste 55 participerende landen waarvan de gecombineerde emissie in 1990 meer is dan 55% van het totaal. Doordat de Verenigde Staten (met een aandeel van 36%) hebben aangegeven het protocol niet te willen ratificeren, bleek dat de drempel alleen gehaald kan worden met de participatie van Rusland. Het Russische parlement heeft het Protocol in oktober 2004 goedgekeurd, waardoor aan alle criteria werd voldaan. De kern van het Kyoto Protocol vormt een reductie van de uitstoot van broeikasgassen met gemiddeld 5% door de industrielanden in de periode 2008-2012 ten opzichte van 1990. Per land/regio zijn verschillende percentages toegekend. De Europese Unie heeft de doelstelling (een reductie van 8%) verdeeld onder de lidstaten waarbij de omvang per land verschilt. In de hieronder weergegeven tabel zijn de verplichtingen voor de verschillende EU landen zoals vastgesteld in 1998 weergegeven. Tabel 1 Lidstaat

Kyoto verplichting per EU lidstaat Reductiedoelstelling

België

Lidstaat

Reductiedoelstelling

-7,5%

Luxemburg

-28,0%

Denemarken

-21,0%

Nederland

-6,0%

Duitsland

-21,0%

Oostenrijk

-13,0%

Griekenland

+25,0%

Portugal

+27,0%

Spanje

+15,0%

Finland

0,0%

0,0%

Zweden

+4,0%

Frankrijk Ierland

+13,0%

Italië

Verenigd Koninkrijk

-12,5%

-6,5%

IVM (2003): Handboek milieubeleid.nl/print/index.html

Implementatie

milieubeleid

EU

in

Nederland

-

http://www.eu-

Landen mogen volgens het Kyoto Protocol een deel van de reductieverplichting via maatregelen in het buitenland realiseren. Broeikasgassen mengen zich immers in de atmosfeer en het maakt dus voor de aanpak van het klimaatprobleem dan ook niet uit waar de uitstoot van broeikasgassen wordt verminderd. De vermindering van de uitstoot van broeikasgassen in het buitenland mag dan ook worden aangewend bij het nakomen van de eigen verplichting. Dit is van belang omdat de kosten van emissiereducties per land (of per sector of bedrijf) kunnen verschillen. Hiervoor zijn drie nieuwe instrumenten ontwikkeld: het Clean Development Mechanism (CDM), 1 de Joint Implementation (JI) 2 en de Emissiehandel. 1

2

Hierbij wordt een emissiereductie gerealiseerd in een land dat zelf geen reductieverplichting heeft. Het CDM stelt bedrijven in staat om in ontwikkelingslanden in schone technologieën te investeren en de uitgespaarde broeikasgassen te verkopen aan industrielanden. Hierbij gaat het om samenwerkingsprojecten met andere industrielanden. De verantwoordelijkheid van deze projecten ligt bij het ministerie van Economische Zaken. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

16

HOOFDSTUK 1

Emissiehandel is de handel in emissierechten of in officiële zin: de handel in emissieruimte. In de Kyoto context geeft deze ruimte aan hoeveel een land of bedrijf van een bepaald gas mag emitteren (uitstoten). Emissierechten geven bedrijven en landen het recht om bepaalde hoeveelheden van bepaalde broeikasgassen (of andere schadelijke gassen) uit te stoten. Het centrale idee is dus dat een land of bedrijf voldoende rechten moet hebben voor zijn uitstoot. In afwachting van de inwerkingtreding van het Kyoto Protocol heeft de Europese Unie een eigen CO2-emissiehandelssysteem opgezet. Dit initiatief dient om ervaring op te doen en de EU voor te bereiden op het begin van internationale emissiehandel vanaf 2008. Dit systeem is per januari 2005 in werking getreden. Het systeem omvat in eerste instantie alleen CO2, maar kan op termijn worden uitgebreid tot alle gassen die onder het Kyoto Protocol vallen. Vooralsnog is het systeem beperkt tot een aantal energie-intensieve bedrijfstakken. Onder het systeem vallen een aantal energie-intensieve bedrijfstakken, waaronder raffinaderijen, bedrijven uit de metaal-, voedingsmiddelen-, papier-en chemische industrie en elektriciteitsproducenten. Voor de bedrijven in deze sectoren zijn op nationaal niveau emissieplafonds vastgesteld. In Nederland hebben 164 bedrijven een emissieplafond toegewezen gekregen van de overheid. 3 Box 1

Basisregel

Allocatie

= historische emissie x productiegroei x energie-efficiëntie x correctiefactor

historische emissie : gemiddelde emissie van CO2 over de jaren 2001 en 2002 Productiegroei

: over 2003, 2004, 2005 en 2006

Energie-efficiëntie : zoals die is vastgesteld in het kader van het Convenant Benchmarking of een meerjarenafspraak voor inrichtingen die niet hieraan deelnemen gelden specifieke waarden Correctiefactor

: factor waardoor de som van de individuele emissies binnen de beschikbare ruimte blijft

De toewijzing van emissieplafonds is een centraal onderdeel van het emissiehandelssysteem. In Nederland hebben de bewindslieden van EZ en VROM rekenregels opgesteld die opgenomen zijn in het Nationale toewijzingsplan broeikasgasemissierechten 2005-2007, ook wel allocatieplan genoemd. Dit plan bepaalt de manier van toewijzen van de emissierechten aan bedrijven die volgens de Europese richtlijn 2003/87/EG en de implementatie daarvan in Nederlandse wetgeving verplicht zijn deel te nemen aan het systeem van CO2-emissiehandel. De basisregel is in Box 1 samen gevat. Deze algemene basisregels worden voor verschillende soorten inrichtingen omgezet in ‘hoofdregels’. Zo zijn er aparte hoofdregels voor inrichtingen die deelnemen aan het Convenant Benchmarking of aan Meerjarenafspraken, voor inrichtingen die niet aan één van beide vrijwillige afspraken deelnemen (of wél hebben deelgenomen maar geen toestemming geven om de resultaten te gebruiken). Er zijn ten slotte ook aparte hoofdregels voor elektriciteitsproductie, warmtekrachtcentrales en losstaande stoomketels – deze hoofdregels gelden voor deze inrichtingen en productie-eenheden ongeacht hun deelname aan het Convenant

3

http://www.wur.nl/klimaatverandering/kyoto.pdf .


INLEIDING

17

Benchmarking of aan Meerjarenafspraken of aan geen van beiden. Naast deze hoofdregels zijn er ook nog ‘correctieregels’. Zoals gezegd, is de toewijzing van emissierechten een centraal onderwerp van een emissiehandelssysteem, het drukt een belangrijke stempel op het systeem. Zoals blijkend uit de recente inventarisatiestudie van PWC, is er kritiek op de manier van toewijzen (de verdeelsleutel) en de toewijzingsmethode (gratis of veilen) die gehanteerd wordt. De voornaamste kritiek betreft de ondoelmatigheden die verbonden zijn aan het gratis toewijzen van rechten (‘grandfathering’). 4 Een dergelijke toewijzing impliceert een vermogensoverdracht. Hierbij komt dat de overheid in sommige gevallen gedwongen wordt om te ruimhartig toe te delen (te veel rechten toe te delen), waardoor de marktverhoudingen verstoord kunnen worden. Omdat de toewijzing van de rechten steeds bij elke handelsperiode herhaald moet worden, spelen de bezwaren steeds weer op. Ook is er kritiek op het ‘burdensharing agreement’ dat vermogensoverdrachten impliceert tussen de lidstaten, en tot dusverre is dat in het nadeel geweest van Nederland. In dit rapport wordt een analyse gemaakt van de effecten van herhaalde toewijzing van emissierechten. In hoofdstuk 1 wordt het effect van de herhaalde toewijzing op de doelmatigheid besproken met uitzondering van de het effect op de concurrentie(verhoudingen). Hoofdstuk 1 bespreekt het effect van de herhaalde toewijzing van emissierechten op de concurrentieverhoudingen. Om de lobby voor of juist de weerstand tegen bepaalde vormen van toewijzing te begrijpen bespreken we in hoofdstuk 1 het effect van herhaalde toewijzing op de vermogenspositie van bedrijven. In hoofdstuk 5 wordt vervolgens de prikkel besproken die bedrijven en overheden hebben om te lobbyen voor een bepaalde vorm van toewijzing of bepaalde vormen van strategische gedrag te vertonen. Hoofdstuk 6 bespreekt een aantal voorstellen om te komen tot een meer doelmatige toewijzing van emissierechten op hun merites. In plaats van een samenvatting is in dit rapport een collectie van veel voorkomende vragen over de toewijzing van emissierechten (en de bijbehorende) antwoorden opgenomen. Deze vragen en antwoorden geven een overzicht van de belangrijkste bevindingen uit het rapport.

4

Artikel 10 van de EG-richtlijn 2003/87/EG verplicht lidstaten ertoe om minimaal 95 procent (20052007) of 90 procent (2008-2012) gratis toe te wijzen. Voor de post-2012 periode zijn hiervoor geen regels in de richtlijn opgenomen. Wel is te verwachten dat de Europese Commissie zal voorstellen de richtlijn op punten te wijzigen. Het is dus niet uit te sluiten dat ook voor na 2012 regels met betrekking tot de toewijzingsmethode opgenomen zullen worden in de richtlijn. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


2

19

Toewijzing en doelmatigheid

Dat de allocatie van emissierechten van invloed is op de doelmatigheid is niet evident. 5 Het befaamde Coase-theorema leert ons immers dat de toewijzing van eigendomsrechten niet van invloed is op de doelmatigheid (Coase, 1960). In essentie laat Coase zien dat het voor de doelmatigheid niet uitmaakt of de eigendomsrechten worden toegewezen aan de veroorzakers van de (milieu)schade of de gedupeerden daarvan. Van belang is slechts dat de eigendomsrechten aan één van beiden worden toegewezen. De toewijzing van emissierechten in de EU gebeurt echter via een veelheid van regels. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt in sectoren die onder de ETS vallen en sectoren die daar niet onder vallen. Daarnaast proberen overheden met allerlei additionele regels in te spelen op de wensen van burgers, politici en bedrijven. Voorbeelden hiervan zijn de reservering van emissierechten voor toetreders en het beperken van de verhandelbaarheid van emissierechten tussen sectoren, zoals bij de transportsector. Deze regels maken dat de resulterende toewijzingsmethode zelfs in de verste verte niet meer doet denken aan de eenmalige toewijzing die door Coase werd gepropagandeerd. Met de gelijkenis zijn ook de voordelen van de eenmalige toewijzing verdwenen. De huidige toewijzing veroorzaakt namelijk talloze verstoringen in de economie, die resulteren in een lagere doelmatigheid. Voorbeelden hiervan zijn: hogere bestrijdingskosten, ‘verkeerde’ bedrijfsinvesteringen en negatieve handelsbalans effecten. Dit hoofdstuk bespreekt de doelmatigheid van de huidige wijze van toewijzing in de EU en vergelijkt die zowel met een veiling als met eenmalige ‘grandfathering’. Paragraaf 2.1 geeft weer op welke wijze de toewijzing binnen de EU plaatsvindt en besteedt daarbij vooral aandacht aan de rol van de zogenaamde Nationale Allocatie Plannen (NAP). In paragraaf 2.2 wordt vervolgens het effect van de NAP op de hoogte van de bestrijdingskosten besproken. Paragraaf 2.3 bespreekt in het kort het effect van de toewijzing op de bedrijfsinvesteringen. In paragraaf 2.4 wordt het effect van het al dan niet genereren van opbrengsten in termen van doelmatigheid besproken. Veiling van emissierechten levert opbrengsten op die voor andere doeleinden kunnen worden ingezet, zoals het verlagen van belastingen. Paragraaf 2.5 bespreekt de (onverwachte) effecten die op kunnen treden via de betalingsbalans. Paragraaf 2.6 besteedt aandacht aan de doelmatigheidsverliezen die optreden omdat een deel van de winsten die ontstaan als gevolg van ‘grandfathering’, de veel besproken ‘windfall profits’, weglekt naar het buitenland. Tot slot worden in paragraaf 2.7 de conclusies besproken.

2.1 De allocatiemethodiek in de EU De EU heeft zichzelf onder het Kyoto Protocol gecommitteerd om de uitstoot van broeikasgassen tussen 2008-2012 binnen de EU met 8% terug te dringen ten opzichte van het niveau in 1990. In absolute hoeveelheden betekent dit dat de uitstoot van broeikasgassen moet worden teruggebracht tot 2806 Mt CO2. Binnen de EU is deze doelstelling door middel van drie 5

De begrippen doelmatigheid en welvaart worden in dit essay als synoniemen van elkaar gebruikt. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

20

HOOFDSTUK 2

stappen gealloceerd naar individuele sectoren. De eerste stap is de zogenaamde ‘Burden Sharing Agreement’ (BSA). Deze vertaalt de doelstelling voor de EU als geheel naar de afzonderlijke EUlanden. De tweede stap in de allocatie van emissierechten is de toewijzing van de nationale emissieplafonds naar de sectoren die onder de emissiehandel vallen, de zogenaamde ETS sectoren. Impliciet is daarmee ook de allocatie naar de sectoren die niet onder de emissiehandel vallen, de zogenaamde nETS sectoren, geregeld. 6 Deze stap vindt plaats in het zogenaamde Nationale Allocatie Plan (NAP). Na deze stap is voor elke sector bekend hoeveel emissierechten men via ‘grandfathering’ krijgt toegewezen. De derde en laatste stap specificeert of, en zo ja in welke mate, een sector een eventueel tekort aan Verhandelbare EmissieRechten (VER’s) mag compenseren via Joint Implementation (JI) en het Clean Development Mechanism (CDM). Europese lidstaten moeten een limiet stellen aan het gebruik van JI en CDM credits door bedrijven die onder de ETS vallen Dat is voorgeschreven in de zogenaamde Linking Directive (2004/71/EG), die een amendement vormt op de eerdergenoemde Richtlijn emissiehandel. Op welk niveau de limiet gesteld wordt is niet voorgeschreven. Gilbert et al. (2006) schatten de vraag naar JI en CDM credits in fase I van de ETS op maximaal 80 Mt CO2 per jaar. Daarbij wordt wel de kanttekening gemaakt dat dit fors lager uit kan vallen, omdat de uitstoot in een aantal – niet nader genoemde – landen fors lager uit kan vallen dan onder het Business-as-Usual (BaU) scenario. De grootste vragers op de CDM/JI markt zijn waarschijnlijk: het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Denemarken en wellicht Zweden. Zij hebben onder het huidige beleid (Business-asUsual) de grootste overschrijding van de toegewezen emissieruimte. Tabel 2 bevat een schematisch overzicht van het effect van de BSA en NAP in termen van de zogenaamde toewijzingsfactoren. Deze zijn gedefinieerd als het quotiënt van de toegekende emissierechten en de uitstoot onder het BaU-scenario in 2005. Hoe hoger dit quotiënt hoe minder een sector zijn uitstoot ten opzichte van het BaU-scenario hoeft te beperken. Drie dingen vallen op. Ten eerste dat de toewijzingsfactor onder de BSA uiteenloopt van 75,3% voor Ierland tot 100% voor Zweden. Gemiddeld voor de EU-15 is de toewijzingsfactor 89,4%. Voor Nederland is de toewijzingsfactor 87,3%. Ten tweede, dat de ETS sectoren in de EU via de NAP gemiddeld genomen meer emissierechten voor 2005 hebben gekregen dan ze in 2005 onder het BaU-scenario zouden hebben uitgestoten: de toewijzingsfactor voor de ETS sectoren in de EU-15 in Tabel 2 is groter dan één, namelijk 100,4%. Ten derde varieert de toewijzingsfactor van de ETS sectoren aanzienlijk tussen de EU-landen. Zo kregen bedrijven in de Deense ETS sectoren gemiddeld slechts 85% van 2005 BaU-uitstoot toegewezen, terwijl bedrijven in Italië 107,4% van hun BaU-uitstoot in 2005 kregen toegewezen. Merk op dat Italië een van de vier landen was voor wie de toewijzingsfactor groter dan één was. De andere drie zijn: België, Nederland en Portugal. Voor drie landen geldt dat de toewijzingsfactor exact gelijk is aan een: Duitsland, Griekenland en Zweden. Ten vierde kregen de ETS sectoren ten opzichte van de niet ETS sectoren gemiddeld in de EU-15 26% meer rechten toegewezen via de NAP. Deze ruimere toewijzing vond plaats in alle landen, behalve in Denemarken en Zweden, waar de

6

De ETS sectoren zijn voornamelijk de energie-intensieve sectoren, zoals elektriciteitsproductie, warmte en stoomproductie, olieraffinaderijen, cokesovens voor de productie van ijzer en staal, minerale industrieën (zoals glas en cement) en de papierindustrie. De afkorting ETS komt van Emission Trading Scheme. De afkorting nETS zal worden gebruikt om die sectoren aan te duiden die niet onder de ETS vallen. In Nederland is overigens nog een tussenstap gezet, waarbij de Nederlandse Kyoto-doelstelling is vertaald naar de sectoren industrie, landbouw, verkeer, huishoudens en ‘overige broeikasgassen’. Daarbij is meegerekend de aankoop van extra emissieruimte door de Nederlandse overheid van 20 Mton C02equivalenten per jaar gedurende de 5 Kyoto-jaren (2008-2012).


TOEWIJZING EN DOELMATIGHEID

21

toewijzingsfactor 98% respectievelijk 100% was. Portugal kende de hoogste toewijzingsfactor voor de ETS sectoren, namelijk 162%. Voor Nederland was dit 148%. Tabel 2

Toewijzingsfactoren in de EU-15 onder de BSA (kolom 1) en NAP (kolom 2,3 en 4) 7 BSA

ETS

nETS

ETS/nETS

(1)

(2)

(3)

(4)=(2)/(3)

Austria

79,4%

94,0%

70,1%

134%

Belgium

86,5%

104,2%

67,3%

155%

Denmark

86,2%

85,1%

87,2%

98%

Finland

96,0%

98,0%

92,9%

106%

France

90,8%

99,4%

88,4%

112%

Germany

91,3%

100,0%

78,9%

127%

Greece

90,9%

100,0%

77,2%

129%

Ireland

75,3%

96,5%

65,3%

148%

Italy

87,7%

107,4%

67,2%

160%

Netherlands

87,3%

103,0%

69,6%

148%

Portugal

80,9%

103,4%

63,9%

162%

Spain

80,1%

94,0%

70,6%

133%

Sweden

100,0%

100,0%

100,0%

100%

U.K.

94,5%

99,3%

90,4%

110%

EU-15

89,4%

100,4%

79,5%

126%

Böhringer et al. 2005, berekeningen SEO Economisch Onderzoek.

2.2 Nationale Allocatie Plannen en bestrijdingskosten In deze paragraaf bespreken we het effect van de huidige Nationale Allocatie Plannen op de bestrijdingskosten. De totale bestrijdingskosten 8 worden gegeven door de som van bestrijdingskosten in de ETS en nETS sectoren plus de kosten van de inkoop van emissiecredits buiten de EU, bijvoorbeeld via het Clean Development Mechanism (CDM). Dit laatste kan zowel gebeuren door bedrijven in de ETS sectoren als door de overheid voor de nETS sectoren. Böhringer et al. (2005) laten op basis van een algemeen evenwichtsmodel zien dat de efficiënte bestrijdingskosten voor de EU-15 in 2005 2,1 miljard euro zijn als geen gebruik gemaakt wordt van CDM. 9,10 Voor Nederland is dit bedrag gelijk aan 103 miljoen euro (zie Tabel 3). Wat Böhringer in essentie laat zien is dat de hoogte van de bestrijdingskosten afhankelijk is van de toewijzing van emissierechten aan de ETS en nETS sectoren. De bestrijdingskosten zijn minimaal als de toewijzing zodanig is dat de marginale bestrijdingskosten in de ETS en nETS 7 8

9

10

De toewijzingsfactoren in de kolommen (1), (2) en (3) zijn gedefinieerd als het quotiënt van de verkregen toewijzing gedeeld door de uitstoot onder het BaU-scenario. De effecten van ‘carbon leakage’ worden in deze studie buiten beschouwing gelaten, omdat dit geen effect heeft op de doelmatigheid in Nederland, zoals bijvoorbeeld de hoogte van de bestrijdingskosten. ‘Carbon leakage’ heeft natuurlijk wel een effect op de effectiviteit van klimaatbeleid. Uitbreiding van de analyse naar de EU-25 zal voor die scenario’s waar sprake is van JI en CDM weinig verschil uit maken, omdat JI en CDM in dat geval de prijs van een verhandelbaar emissierecht bepalen en daarmee de hoogte van de bestrijdingskosten. Alle bedragen in deze subparagraaf komen uit Böhringer et al., 2005 en zijn in euro’s van 2002. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

22

HOOFDSTUK 2

sectoren in alle lidstaten gelijk zijn. Deze vorm van toewijzing heet de optimale of efficiënte toewijzing. Hieronder gaan we nader in op het effect van de toewijzing op de hoogte van de bestrijdingskosten. Om inzicht te krijgen in het effect van de toewijzing van verhandelbare emissierechten aan de ETS sectoren op de bestrijdingskosten, vergelijken we de efficiënte bestrijdingskosten met de bestrijdingskosten onder de NAP zowel in het scenario met en zonder CDM. Als landen gebruik maken van CDM vallen de totale bestrijdingskosten lager uit. Hoeveel lager is afhankelijk van de effectieve CDM prijs. 11 Bij een effectieve CDM prijs van 5 euro per ton CO2 bedragen de bestrijdingskosten 1,3 miljard euro en bij een prijs van 10 euro per ton CO2 2,0 miljard euro. Zodra de effectieve CDM prijs hoger uitvalt dan 13,9 euro per ton CO2 is er bij een efficiënte allocatie van verhandelbare emissierechten geen effect op de bestrijdingskosten. De reden is dat de marktprijs van verhandelbare emissierechten in het model van Böhringer et al. gelijk is 13,9 euro per ton CO2. Bij een effectieve CDM prijs hoger dan 13,9 euro per ton CO2 valt de handel in CDM weg. Om het effect van de toewijzing op de totale bestrijdingskosten in kaart te brengen vergelijken we de bestrijdingskosten onder een efficiënte allocatie van verhandelbare emissierechten met de bestrijdingskosten onder de NAP. Deze vergelijking vindt plaats voor verschillende hoogtes van de effectieve CDM prijs. Bij een effectieve CDM prijs van 5 euro per ton CO2 vallen de bestrijdingskosten voor de EU-15 onder de NAP 0,4 miljard hoger uit (+30%). 12 Bij een effectieve CDM prijs van respectievelijk 10, 15 en 20 euro per ton CO2 is dat respectievelijk 1,1 miljard (+50%), 2,2 miljard (+102%) en 3,2 miljard euro (+153%). Zonder CDM zouden de bestrijdingskosten 15,5 miljard euro (+731%) hoger uitvallen onder de NAP in vergelijking met de efficiënte allocatie. De conclusie is dus dat de allocatie via de NAP heeft geleid tot een sterke stijging van de bestrijdingskosten en dat deze stijging sterker is naarmate de effectieve CDM prijs hoger is. Als we naar Nederland kijken, dan geldt dat de allocatie onder de NAP tot een procentueel veel sterkere stijging van de bestrijdingskosten leidt dan voor de EU-15. De reden hiervoor is dat Nederland maximaal 50% van zijn reductieverplichting via het CDM wil laten lopen. Deze beperking is bindend onder het NAP, maar niet onder de efficiënte allocatie (er zijn dan voldoende goedkope emissiereductie mogelijkheden in Nederland zelf). De cijfers voor Nederland laten zien dat de stijging van de bestrijdingskosten gelijk is aan 132 miljoen euro (+81%), 155 miljoen euro (+150%), 207 miljoen euro (+201%) en 259 miljoen euro (+251%) voor effectieve CDM prijzen van 5, 10, 15 en 20 euro. Zonder CDM zou de stijging 443 miljoen euro (+430%) zijn geweest.

11

12

De effectieve CDM prijs is de prijs die wordt betaald voor een ton CO2 afkomstig van een CDM project waarbij de koper geen risico meer loopt ten aanzien van de verstrekking van een Certified Emissions Reductions (CER) contract plus de transactiekosten. Deze prijs zal naar verwachting licht boven de marktprijs van een verhandelbaar emissierecht liggen, omdat de CER’s overgeheveld kunnen worden naar volgende perioden. Point Carbon (2006) geeft richtprijzen voor CDM uit verschillende risicoklassen. Deze variëren van 3-6 euro per ton CO2 voor CDM projecten waarbij onzekerheden bestaan ten aanzien van het volume van het project, de registratie en force majeure tot 12-14 euro per ton CO2 voor CDM projecten zonder onzekerheden. De laatste categorie projecten geeft de effectieve CDM prijs. Dit bedrag volgt uit Tabel 3 door de bestrijdingskosten bij een CDM prijs van 5 euro per ton CO2 onder de NAP (1,7 miljard) te vergelijken met de bestrijdingskosten bij een efficiënte allocatie (1,3 miljard).



23

Merk op dat de hierboven genoemde bestrijdingskosten onder de NAP een onderschatting zijn van de werkelijke bestrijdingskosten. Bij de berekeningen is er immers van uitgegaan dat de reductie van CO2 in de nETS sectoren efficiënt is. Dit is waarschijnlijk niet het geval, omdat beleid voor de nETS sectoren versnipperd is (zie ook paragraaf 0). Tabel 3

De bestrijdingskosten onder verschillende scenario’s Efficiënte allocatie

Prijs CDM

13

--

NAP

5

10

--

5

10

15

20

Austria

140

57

106

1800

54

106

157

205

Belgium

114

62

99

628

85

161

231

293

Denmark

-51

12

-14

47

14

25

34

40

Finland

-14

5

-2

12

6

10

12

12

France

307

152

256

598

162

295

401

484

Germany

203

245

290

1579

330

615

858

1063

Greece

51

35

51

263

42

80

114

144

Ireland

114

48

87

2331

52

103

152

200

Italy

425

216

359

5391

324

626

906

1167

Netherlands

103

73

103

546

205

258

310

362

Portugal

119

52

93

1007

61

120

175

228

Spain

607

262

473

3178

248

482

703

911

Sweden

-28

-4

-15

0

0

0

0

0

U.K. EU-15

35

93

92

255

117

197

242

255

2123

1309

1977

17633

1700

3078

4295

5364

Böhringer et al. (2005) en http://brw.zew.de/simac/, Berekeningen SEO Economisch Onderzoek

De verklaring achter het resultaat dat de bestrijdingskosten onder de huidige NAP veel hoger zijn dan bij een efficiënte toewijzing is dat een ruimhartige toekenning van emissierechten aan de ETS sectoren automatisch leidt tot een krappe toekenning van rechten aan de nETS sectoren. Omdat deze sectoren niet deelnemen aan het Europese handelssysteem en omdat de marginale bestrijdingkosten in de nETS sectoren veel hoger zijn dan in de ETS sectoren, leidt de implementatie van de NAP tot hogere kosten. 14 Deze meerkosten worden lager naarmate de mogelijkheden voor CDM projecten verruimd worden en/of de effectieve CDM prijs lager uitvalt. Een interessante vraag is nu wat de exacte relatie is tussen de toewijzing van emissieruimte aan de ETS sectoren via ‘grandfathering’ en de omvang van de bestrijdingskosten voor de EU-15. Inzicht in deze vraag wordt gegeven door Tabel 4 waarin de toewijzingsfactoren onder de NAP vergeleken worden met de toewijzingsfactoren bij een efficiënte allocatie. Wat opvalt, is dat de aldus berekende optimale toewijzingfactoren voor de ETS sectoren tussen de EU-landen bijna 13

14

‘--’ betekent dat er geen CDM is in dat scenario. Economisch gezien is dat equivalent met een prijs die zodanig hoog is dat de vraag naar CDM nul is. In het scenario efficiënte allocatie valt de handel in CDM weg als de prijs hoger wordt dan 13,9 euro per ton CO2. Dit komt tot uiting in het feit dat de marginale kosten in de nETS sectoren in de verschillende landen in dat geval niet gelijk getrokken worden. In specifieke gevallen kan het zelfs zijn dat de marginale kosten in de ETS sectoren niet gelijk aan elkaar zijn. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

24

HOOFDSTUK 2

een factor 4 van elkaar kunnen verschillen! Zo krijgen bedrijven in Ierland onder de efficiënte toewijzing slechts 29% van hun BaU-uitstoot toegewezen, terwijl bedrijven in Zweden 109% van hun BaU-uitstoot krijgen toegewezen. Tabel 4

Huidige en optimale toewijzingsfactoren voor de ETS sectoren Toewijzingsfactor ETS sectoren Huidig: onder de NAP

Optimaal: minimale bestrijdingskosten

Austria

94%

52%

Belgium

104%

81%

Denmark

85%

78%

Finland

98%

97%

France

100%

76%

Germany

100%

90%

Greece

100%

89%

Ireland

97%

29%

Italy

107%

82%

Netherlands

103%

85%

Portugal

104%

62%

94%

57%

100%

109%

99%

96%

100%

84%

Spain Sweden U.K. EU-15 Böhringer et al. 2005

Uit deze grote verschillen in toewijzing volgt dat onder ‘grandfathering’ minimalisatie van de bestrijdingskosten niet samengaat met harmonisatie van de toewijzingcriteria (Böhringer en Lange, 2005b). Naarmate de effectieve CDM prijs lager is, zal de stijging van de bestrijdingskosten echter beperkt blijven. Bij effectieve prijzen onder de 10 euro per ton CO2 stijgen de bestrijdingskosten zelfs nauwelijks. Dit geldt overigens niet als er – zoals voor Nederland – beperkingen opgelegd zijn aan het gebruik van CDM. Het maakt daarbij niet uit of deze beperkingen gelden voor de ETS of de nETS sectoren.

2.3 Het effect van de huidige toewijzing op de bedrijfsinvesteringen Behalve door een ‘verkeerde’ toewijzing van emissierechten aan de nETS sectoren kunnen de bestrijdingskosten ook hoger uitvallen doordat de investeringsbeslissing van bedrijven wordt verstoord door de wijze waarop de (toekomstige) emissierechten gealloceerd worden (CEPS 2005, 2006a en 2006b). De centrale gedachte hierachter is dat de allocatieregels van de EU ETS SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


25

van invloed zijn op de baten van de investering. Twee routes zijn denkbaar. 15 Ten eerste kan een investering van invloed zijn op de in de toekomst te verkrijgen verhandelbare emissierechten via ‘grandfathering’. Een voorbeeld maakt dit duidelijk. Stel dat het aantal verhandelbare emissierechten dat voor de periode 2008-2012 wordt toegekend via ‘grandfathering’ in ieder geval gedeeltelijk afhankelijk is van de uitstoot van CO2 van het bedrijf in de eerste periode, 2005-2007. Dan hebben bedrijven in een open systeem, d.w.z. in een systeem met JI en CDM, een verminderde prikkel om te investeren in emissiereductie, omdat de investering resulteert in een lagere toekenning van gratis rechten. 16 In een open systeem heeft updating van de regels voor ‘grandfathering’ dus een negatief welvaartseffect. Ten tweede, kan het niveau van de investeringen beïnvloed worden door onzekerheden met betrekking tot de toekomstige allocatieregels. Deze onzekerheden resulteren in een volatiele prijsontwikkeling op de markt voor verhandelbare emissierechten. De volgende onzekerheden zijn hierbij van belang: 1. 2. 3. 4.

Onzekerheid m.b.t. de afspraken na 2012; Onzekerheid m.b.t. het emissieplafond voor de ETS sectoren in de periode 2008-2012 Onzekerheid m.b.t. de allocatieregels voor het sluiten van installaties; en Onzekerheid m.b.t. de toewijzing aan nieuwe toetreders.

De factoren 1 tot en met 4 beïnvloeden de vraag en/of het aanbod van verhandelbare emissierechten. Onduidelijkheden over deze regels zullen dus van invloed zijn op de prijs van verhandelbare emissierechten en daarmee op de bedrijfsinvesteringen. Zo laten Åhman et al. (2005) en Åhman en Holmgren (2005) dat de allocatieregels voor toe- en uittreding van invloed zijn op de relatieve winstgevendheid van verschillende typen elektriciteitscentrales. Over de totale omvang van dit effect in welvaartstermen is echter – voorzover onze informatie reikt – niets bekend. 17 De invloed van de allocatieregels op de prijs van verhandelbare emissierechten kan overigens sterk beperkt worden doordat bedrijven aan (een deel van) hun verplichtingen kunnen voldoen door middel van JI en CDM. De prijs van verhandelbare emissierechten is in dat geval gerelateerd aan de effectieve prijs van JI en CDM. Naarmate het aanbod van JI en CDM sterker reageert op schommelingen in de prijs van verhandelbare emissierechten, i.e. meer prijselastisch is, zal het effect van de allocatieregels op de bedrijfsinvesteringen geringer zijn.

15

16

17

Een derde route is dat onzekerheden of verschillen tussen landen in de allocatie van rechten aan nieuwe toetreders ertoe leidt dat er bij bedrijven onzekerheid bestaat ten aanzien van de optimale locatie van hun investering. Omdat verschillen in toewijzing tussen landen een effect hebben op de concurrentieverhoudingen komen we op dit punt in hoofdstuk 1 terug. In een gesloten systeem met een absoluut emissieplafond is updating op basis van historische emissies geen probleem. In dat geval is namelijk sprake van een terugkoppeling tussen het uitstellen van investeringen door individuele bedrijven enerzijds en de prijs van verhandelbare emissierechten anderzijds (zie Böhringer en Lange (2005a)). Hiervoor is het noodzakelijk om in een evenwichtsmodel na te gaan op welke wijze de allocatieregels de winstgevendheid van bestaande en nieuwe investeringen beïnvloeden. Het effect op de doelmatigheid wordt behalve door de relatieve winstgevendheid mede bepaald door andere eigenschappen van centrales, zoals flexibiliteit, de fluctuatie van de elektriciteitsvraag en het bestaande productiepark. De hiervoor genoemde papers bekijken ‘slechts’ het effect van de allocatieregels op de gemiddelde (maatschappelijke) kosten per KWh. Zij signaleren daarmee dat er sprake is van een verstorend effect op de bedrijfsinvesteringen, maar niet hoe groot dat effect in termen van doelmatigheid is. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

26

HOOFDSTUK 2

Daarnaast kan ook de wijze van toewijzing (gratis of veiling) en de hoogte van de toewijzing van invloed zijn op bedrijfsinvesteringen. Zo laten Baldursson en Von der Fehr (2004) zien dat de toewijzing van emissierechten een effect heeft op de bedrijfsinvesteringen als bedrijven risicomijdend zijn. Bedrijven die minder emissierechten krijgen toegewezen dan ze nodig hebben, investeren te veel in emissiebeperkende technologieën. Bedrijven die daarentegen meer emissierechten krijgen toegewezen dan ze nodig hebben, investeren te weinig in emissiebeperkende technologieën. De reden is dat het type risico dat bedrijven lopen afhankelijk is van de toewijzing. Het risico dat bedrijven met een te lage toewijzing lopen is dat ze veel moeten betalen (ze hebben een tekort!). Om hun ‘exposure’ ten opzichte van de prijs van emissierechten te beperken, investeren zij daarom te veel in emissiebeperkende technologie om zo hun ‘exposure’ te verminderen. Op deze manier verminderen zij het risico dat ze lopen. Voor bedrijven die een overschot aan emissierechten hebben geldt het tegenovergestelde. Als zij investeren dan neemt hun risico juist toe (ze houden dan meer rechten over). 18 Ook de lengte van de allocatieperiode kan hiermee een effect hebben op de bedrijfsinvesteringen onder ‘grandfathering’. Een langere allocatieperiode verlengt immers de periode dat bedrijven zeker zijn van een overschot of een tekort en heeft daarmee invloed op de bedrijfsinvesteringen. Daarnaast kan er sprake zijn van een bijkomend effect: een langere allocatieperiode impliceert meer zekerheid over punt 1, de lange termijn doelstelling.

2.4 Recycling van opbrengsten Eventuele opbrengsten van de verkoop van verhandelbare emissierechten kunnen worden gebruikt om bestaande verstorende belastingen, zoals de vennootschaps- en/of loonen inkomstenbelasting te verlagen. 19 Hierdoor zullen de kosten van klimaatbeleid lager worden, zie Bovenberg en De Mooij (1994). Voorzover bekend zijn twee studies verschenen die een analyse hebben uitgevoerd om de voordelen van het recyclen van opbrengsten van verhandelbare emissierechten in kaart te brengen. Zo laten Jensen en Rasmussen (2000) zien dat de opbrengst van verhandelbare emissierechten voldoende is om de loonen inkomstenbelasting in Denemarken van 58% naar 52% te verlagen. 20 Bij een veiling van verhandelbare emissierechten aan alle sectoren zal de welvaart in Denemarken 1,8% hoger zijn dan bij ‘grandfathering’. 21 Edwards en Hutton (2001) vergelijken ‘grandfathering’ van verhandelbare emissierechten aan grote bedrijven in het Verenigd Koninkrijk met een veiling in combinatie met een verlaging van de BTW. De welvaartskosten van ‘grandfathering’ worden geschat op 150 miljoen pond per 18 19

20 21

Baldursson en Von der Fehr (2004) merken op dat forward trading het risico dat bedrijven lopen wel vermindert, maar niet elimineert. Het genereren van opbrengsten is echter geen voorwaarde voor een doelmatig beleid. Zo laten Fullerton en Metcalf (2001) zien dat de lagere doelmatigheid niet veroorzaakt wordt door het feit dat ‘grandfathering’ geen en veiling wel opbrengsten voor de Staat genereren. Zij tonen zelfs aan dat bepaalde vormen van subsidies, die per definitie ten koste van de schatkist gaan, doelmatig kunnen zijn. Een verlies aan doelmatigheid ontstaat pas als het beleid leidt tot een daling van het reële loon, waardoor de verstoring op de arbeidsmarkt toeneemt. Omdat ‘grandfathering’ van rechten leidt tot hogere winsten voor bedrijven - de gratis verkregen rechten worden doorberekend in de prijzen van hun producten. – daalt het reële loon en resulteert een verlies aan doelmatigheid. De geschatte opbrengst van de (oneindig geldige) verhandelbare emissierechten is 10 miljard dollar per jaar. Dit is ongeveer 5% van het Deense BNP. Het betreft hier ‘grandfathering’ van verhandelbare emissierechten die voor altijd geldig zijn. Toetreders moeten dus emissierechten kopen. Een vergelijking van een veiling met een allocatiemethode op basis van marktaandeel laat echter een vergelijkbare welvaartswinst zien.



27

jaar. 22 Voor Nederland zijn geen studies bekend die een vergelijkbare berekening uitvoeren. Böhringer en Rutherford (2002) wijzen er echter op dat een grove schatting van dit welvaartseffect verkregen kan worden door de meeropbrengst van veiling met de marginale kosten van belastingheffing te vermenigvuldigen. 23 De marginale kosten van belastingheffing geven aan wat de economiebrede kosten zijn van een euro extra belastingheffing. Voor Nederland worden deze marginale kosten van belastingheffing geschat op 25%, 24 wat betekent dat een euro extra belasting leidt tot een daling van de welvaart met 0,25 euro. 25 Op basis hiervan kunnen de kosten van ‘grandfathering’ aan de Nederlandse ETS sectoren als volgt worden geschat. De waarde van de allocatie aan de ETS sectoren in Nederland bedraagt 890 miljoen euro per jaar: 89 Mt CO2 à 10 euro per ton CO2. Het tarief van de vennootschapsbelasting is 29,5%, terwijl de marginale kosten van belastingheffing 0,25 zijn. Het geschatte verlies aan doelmatigheid als gevolg van de verstoring op de arbeidsmarkt is dan 157 miljoen euro per jaar. Babiker et al. (2003) komen voor Nederland op een vergelijkbaar verlies, namelijk van 110 miljoen euro. 26 Tot slot wijzen Babiker et al. erop dat de doelmatigheidswinst die bereikt kan worden met recycling van opbrengsten afhankelijk is van de wijze waarop de opbrengst gerecycled wordt. Zo laten zij voor Nederland zien dat de winst aan doelmatigheid het grootst is als de loonen inkomstenbelasting wordt verlaagd. Een verlaging van de BTW resulteert voor Nederland zelfs in een verlies aan doelmatigheid! De achterliggende verklaring is dat een verlaging van de BTW in Nederland de aankoop van goederen door consumenten verder verstoort, ten gunste van de energie-intensieve goederen. De verstoringen als gevolg van de bestaande energiebelastingen worden door de BTW verlaging namelijk verergerd. Europa kent in vergelijking met andere landen hoge energiebelastingen. Vooral de belasting op oliegebruik (geraffineerde olie en olieproducten) is erg hoog, terwijl die op kolengebruik laag is. (zie CPB 2002). Vanuit het perspectief van het klimaatbeleid is de bestaande belastingstructuur niet efficiënt en hoort de belasting op olie juist lager te zijn dan die op kolen. Dat betekent dat de kosten van klimaatbeleid lager kunnen uitvallen wanneer met de introductie van dit beleid ook de bestaande energiebelastingen hervormd worden. In hoeverre een belastinghervorming inderdaad wenselijk en reëel is, hangt mede af van het doel van de reeds bestaande energiebelastingen. Als deze belastingen inderdaad bedoeld zijn om de uitstoot van CO2 zo kostenefficiënt mogelijk te beperken, dan is een hervorming geboden. De bestaande energiebelastingen kunnen echter ook andere doeleinden dienen: het terugdringen van files op de wegen, het beperken van locale luchtvervuiling of het inbouwen van een geringere gevoeligheid voor olieprijsschokken.

22 23

24 25 26

Dit bedrag is vermoedelijk gemeten in prijzen van 1992 en valt daarom lager uit. De meeropbrengsten van veiling ten opzichte van ‘grandfathering’ zijn gelijk aan de waarde van de emissierechten verminderd met de extra belastingafdrachten in geval van ‘grandfathering’. Onder ‘grandfathering’ zal de winst van bedrijven immers hoger uitpakken, maar een deel van die winst vloeit in de Staatskas als gevolg van de vennootschapsbelasting. De Nooij en Koopmans (2004) en persoonlijke communicatie met Peter Broer (CPB). De persoon die de belasting betaalt verdient 1,25 euro minder terwijl de overheid 1 euro extra belastingopbrengsten heeft. De som hiervan is -0,25 euro. Babiker et al. (2003) berekenen welvaartsverliezen. De 110 miljoen euro is berekend onder de aanname dat welvaart en BNP identiek zijn. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

28

HOOFDSTUK 2

2.5 Effecten via de handelsbalans Behalve de directe (welvaarts)effecten die de handel in emissierechten teweeg brengt kunnen er via de handelsbalans substantiële indirecte (welvaarts)effecten optreden. Zo laten Böhringer en Rutherford (2002) zien dat de indirecte effecten voor de EU-15 waarschijnlijk groter zijn dan de directe effecten. De indirecte effecten worden in belangrijke mate veroorzaakt door de effecten van emissiehandel op de prijzen van steenkool en aardolie. Als een land, zoals de EU, een nettoimporteur is, dan is de kans dat de indirecte effecten positief zijn groot. In feite betekent dit dat deze landen in staat zijn om klimaatkosten in energie-intensieve producten af te wentelen op het buitenland. Zij hebben dan een ruilvoetwinst die de kosten van klimaatbeleid verlagen. CPB (2004) laat zien dat de opties voor post-2012 klimaatbeleid vooral bij niet-mondiale coalities kunnen optreden. Voor Nederland zijn deze effecten 15 tot 20 procent van de totale verliezen van het nationaal inkomen. Voor de langere termijn – voorbij 2020 – is het echter niet zeker of bij hogere emissieprijzen dit afwentelingsmechanisme nog kan worden volgehouden. Hoewel de indirecte effecten dus groot kunnen zijn, zijn zij gerelateerd aan de vraag óf er klimaatbeleid gevoerd wordt en niet zozeer aan de vraag op welke wijze er klimaatbeleid gevoerd wordt. Zo beargumenteren Böhringer et al. (2005) dat de indirecte effecten van de allocatieregels op de doelmatigheid in de EU zeer waarschijnlijk verwaarloosbaar zijn. De totale emissieruimte binnen de EU verandert immers niet door een andere wijze van allocatie. Babiker et al. (2004) wijzen erop dat de introductie van de EU ETS voor sommige landen tot een lagere doelmatigheid kan leiden, omdat in bepaalde sectoren hoge energiebelastingen worden geheven, die niet of slechts gedeeltelijk gerelateerd zijn aan milieu-externaliteiten (zie Newbery, 2005). Babiker et al. laten zien dat de introductie van de EU ETS twee effecten teweeg brengt. Het eerste effect is een inkomenseffect als gevolg van de emissiehandel. Voor landen die verhandelbare emissierechten exporteren is dit inkomenseffect positief (zij verkopen immers certificaten), voor landen die verhandelbare emissierechten importeren is het inkomenseffect negatief (zij kopen immers certificaten). Het tweede effect is een prijseffect. De introductie van de EU ETS leidt immers tot een verandering van de prijs van verhandelbare emissierechten ten opzichte van het geval waarin er geen handel in verhandelbare emissierechten tussen landen plaatsvindt (autarkie). Voor landen die verhandelbare emissierechten exporteren stijgt de prijs van verhandelbare emissierechten in vergelijking met autarkie, terwijl voor landen die verhandelbare emissierechten importeren de prijs van verhandelbare emissierechten juist daalt in vergelijking met autarkie. Door de introductie van de EU ETS worden bedrijven in landen die verhandelbare emissierechten exporteren (importeren) dus geconfronteerd met een hogere (lagere) prijs van verhandelbare emissierechten, waardoor de kosten van investeringen in emissiereductie stijgen (dalen). Concluderend geldt dus voor landen die verhandelbare emissierechten exporteren dat zij geconfronteerd worden met een positief inkomenseffect en een negatief prijseffect. Het totale effect op de doelmatigheid is dan afhankelijk van de omvang van deze effecten. Babiker et al. laten nu zien dat – in het geval van reeds bestaande energiebelastingen – het prijseffect het inkomenseffect domineert. Voor deze landen leidt de introductie van de EU ETS dus tot een daling van de doelmatigheid. De reden dat het prijseffect groter is dan het inkomenseffect is dat de bedrijven door de al bestaande energiebelastingen geconfronteerd worden met een te hoge CO2-prijs. Deze is immers gelijk aan de som van de bestaande



29

belastingen en de prijs van een verhandelbaar emissierecht. Op basis van hun resultaten trekken Babiker et al. de conclusie dat het verstandig is geweest om de sectoren met hoge bestaande belastingen, zoals de transportsector, buiten de EU ETS te laten vallen. In de simulaties van Babiker et al. is Nederland overigens een netto-importeur van verhandelbare emissierechten, waardoor er een positief effect is op de doelmatigheid.

2.6 Windfall gains voor niet-Nederlandse ingezetenen ‘Grandfathering’ van verhandelbare emissierechten kan leiden tot additionele welvaartskosten als de rechten aan bedrijven gegeven worden die (gedeeltelijk) in handen zijn van niet-Nederlandse ingezetenen. Met de repatriëring van de winsten wordt de waarde van de emissierechten namelijk naar deze ingezetenen overgeheveld. Hoe groot dit welvaartseffect is, is vooral afhankelijk van het aantal aandelen dat in buitenlandse handen is en de waarde van de verhandelbare emissierechten die ‘gegrandfathered’ zijn. Uitgaande van de aanname dat 25% van de aandelen van de grote bedrijven in het Verenigd Koninkrijk in handen van buitenlanders is, komen Edwards en Hutton (2001) tot een schatting van 250 miljoen pond per jaar aan ‘windfall profits’ voor buitenlandse investeerders (en aan welvaartsverlies voor het Verenigd Koninkrijk). Uitgaande van dezelfde veronderstelling voor Nederland zou dit een additioneel welvaartsverlies van maximaal 25% van 890 miljoen euro = 225 miljoen euro per jaar veroorzaken. 27

2.7 Conclusie In dit hoofdstuk is bekeken wat – in termen van doelmatigheid – de kosten van de huidige vorm van toewijzing in de EU zijn ten opzichte van de meest efficiënte vorm van toewijzing, een veiling. Uit de analyse bleek dat de huidige vorm van toewijzing – ‘grandfathering’ in combinatie met het plaatsen van schotten tussen ETS en nETS sectoren – langs vijf verschillende kanalen leidt tot een lagere doelmatigheid: 1.

2.

3.

27

Hogere bestrijdingskosten als gevolg van de – in vergelijking met de efficiënte vorm van allocatie te hoge toewijzing – van emissierechten onder de NAP aan de ETS sectoren. Hierdoor komen de totale bestrijdingkosten voor Nederland – afhankelijk van de prijs van JI en CDM – hoger uit. Een verstoring van de bedrijfsinvesteringen als gevolg van de diverse vormen van ‘updating’ die op dit moment worden toegepast. Voorbeelden van updating zijn: de zogenaamde ‘New Entrant Reserve’, de sluitingsregel en de (vermoedelijke) updating die plaats zal vinden tussen fase I en II van de EU ETS. Gegevens ontbreken om de omvang van dit doelmatigheidsverlies te kunnen inschatten. Daarnaast worden de investeringen onder ‘grandfathering’ verstoord omdat bedrijven bij een te hoge toewijzing minder investeren in emissiebeperkende technologieën. De huidige vorm van toewijzing leidt tot ‘windfall profits’ bij de bedrijven die de emissierechten toegewezen krijgen en daarmee tot een lagere doelmatigheid. Zo loopt de De feitelijke vermogensoverdracht is afhankelijk van de mate waarin bedrijven erin slagen om de gestegen kosten door te berekenen aan hun klanten. Zie verder hoofdstuk 1. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

30

HOOFDSTUK 2

4.

5.

overheid bijvoorbeeld opbrengsten mis, waarmee de belastingen verlaagd kunnen worden. Bestaande energiebelastingen in de ETS sectoren kunnen er toe leiden dat de handel in emissierechten leidt tot een daling van de doelmatigheid. Voor Nederland als nettoimporteur van verhandelbare emissierechten is waarschijnlijk sprake van een winst aan doelmatigheid. Het effect hiervan is waarschijnlijk beperkt, zolang sectoren met hoge bestaande belastingen, zoals de transportsector, buiten de EU ETS worden gehouden. Onder de huidige vorm van toewijzing lekt een deel van de ‘windfall profits’ weg naar buitenlandse ingezetenen. De hoogte hiervan is afhankelijk van het percentage aandelen dat in handen is van buitenlandse ingezetenen.



3

31

Toewijzing en concurrentieverhoudingen

In hoofdstuk 1 is gekeken naar het effect van de huidige vorm van toewijzing van emissierechten op de doelmatigheid met uitzondering van het effect op de concurrentieverhoudingen. In dit hoofdstuk wordt deze lacune opgevuld. Figuur 1

Toewijzing emissierechten beïnvloedt concurrentie via verschillende kanalen

Incumbent A

Incumbent

Incumbent B

(3)

(1)

(2) Toetreder

Toetreder (4) Land A

Land B EU

L e a k a g e (5’)

(5) Incumbent

Verplaatser ROW

Het effect dat de toewijzing van emissierechten heeft op de concurrentie, kan zich op vijf verschillende niveaus openbaren. Deze niveaus zijn onderscheiden door na te gaan tussen welke bedrijven concurrentie plaatsvindt c.q. plaats kan vinden. Figuur 1 geeft hiervan een overzicht. Het eerste niveau is het effect van de toewijzingsregels op de concurrentie tussen twee of meer zittende bedrijven (‘incumbents’) in hetzelfde EU-land, bijvoorbeeld Nederland. Het tweede niveau is het effect van de toewijzingsregels op de concurrentie tussen ‘incumbents’ enerzijds en toetreders anderzijds in hetzelfde EU-land. Het derde niveau richt zich op het effect van de toewijzingsregels op de concurrentie tussen ‘incumbents’ in verschillende EU-landen. Het vierde niveau analyseert het effect van de toewijzingsregels op de locatiebeslissing van toetreders binnen de EU. Het vijfde niveau analyseert het effect van de toewijzingsregels op de concurrentie tussen bedrijven in de EU en de Rest of the World (ROW). Een speciaal geval hiervan treedt op als bestaande bedrijven hun productie verplaatsen van de EU naar de ROW, de zogenaamde ‘carbon leakage’. Voordat we het effect van de toewijzingsregels op de concurrentieverhoudingen in kaart brengen, kijken we in paragraaf 3.1 naar het effect van de toewijzing op de keuze van bedrijven voor een bepaalde techniek. Daarbij wordt zowel gekeken naar het effect van toewijzing op de keuze


32

HOOFDSTUK 3

tussen bestaande technieken, maar ook naar het effect op de investeringen in nieuwe technieken. Het effect op de concurrentieverhoudingen manifesteert zich namelijk via deze route.

3.1 Toewijzing en investeringen binnen een bedrijf 3.1.1 De sluitingsregel en het uit gebruik nemen van installaties Emissierechten worden binnen de EU toegekend aan de exploitant van een (specifieke) installatie. Hierdoor ontstaat de vraag wat er gebeuren moet met de aan een installatie toegekende rechten, als een installatie gesloten wordt. Åhman et al. (2005) presenteren een kort en incompleet overzicht van deze zogenaamde sluitingsregels in de diverse EU-landen. Hieruit blijkt dat de sluitingsregels tussen EU-landen weliswaar fors van elkaar verschillen, maar dat deze verschillen – naar de mening van Åhman et al. – in de praktijk geringer zijn dan de regels op het eerste gezicht doen vermoeden. Hieronder geven we een kort overzicht van de beschikbare gegevens. 28 Box 2

Overzicht van de sluitingsregels in de EU-landen

In Duitsland behouden installaties hun volledige toewijzing zolang de uitstoot van emissies tenminste 60% van de emissies in het referentiejaar bedraagt. 29 Zodra een installatie minder uitstoot wordt de toewijzing proportioneel verminderd. Op het moment dat een installatie echter minder dan 10% van de emissie in het referentiejaar uitstoot, verliest de installatie alle rechten voor het daaropvolgende jaar. De ‘verloren’ rechten van de oude installatie kunnen echter worden overgeheveld naar een nieuwe installatie die vergelijkbare producten produceert op de voorwaarde dat de nieuwe installatie binnen drie maanden na sluiting van de oude installatie is opgestart. 30 Vergelijkbare overhevelingsregels bestaan in Italië, Oostenrijk en Polen. In Finland en Spanje is overheveling van oude rechten niet toegestaan. Zodra een installatie gesloten wordt, vervallen de toegekende rechten. In Zweden en Nederland krijgen bedrijven ook na sluiting van installatie dezelfde hoeveelheid rechten toegewezen. Deze garantie geldt echter alleen binnen een handelsperiode, en niet tussen handelsperiodes. Installaties die in fase I gesloten worden lopen dus het risico om in fase II hun in fase I toegekende rechten te verliezen. Om het effect van deze regels op de beslissing om installaties uit gebruik te nemen te onderzoeken, kijken we naar een voorbeeld dat is ontleend aan Åhman et al. (2005). Dit voorbeeld beschrijft het effect van de toewijzing van emissierechten op een gestileerde investeringsbeslissing in een elektriciteitscentrale. Het bedrijf staat daarbij voor de keuze om door te gaan met één van de twee oude centrales (bestaand kolen of bestaand gas) of te investeren in een nieuwe elektriciteitscentrale (nieuw gas of wind). 28 29 30

Een volledig overzicht is voorzover bekend niet beschikbaar. De Europese Commissie heeft deze maatregel afgewezen. Duitsland is hiertegen bij het Hof in eerste aanleg in beroep gegaan (T-374-04). Het is mogelijk om deze termijn onder speciale omstandigheden te verlengen tot twee jaar.


TOEWIJZING EN CONCURRENTIEVERHOUDINGEN

33

Tabel 5 geeft een overzicht gegeven van de kosten van twee bestaande installaties, ‘bestaand kolen’ en ‘bestaand gas’, die relevant zijn voor de investeringsbeslissing. De getallen in deze tabel (en alle andere tabellen in dit hoofdstuk) dienen puur ter illustratie en hoeven niet overeen te komen met de situatie op de elektriciteitsmarkt op dit moment. De installaties zijn zodanig genormeerd dat ze op jaarbasis dezelfde output (gemeten in MWh) leveren. 31 Vooralsnog nemen we aan dat elke MWh tegen dezelfde prijs wordt verkocht, dat wil zeggen we abstraheren van verschillen als gevolg van ‘real-time-pricing’. Zo zal voor een gascentrale de opbrengst per geleverde MWh hoger zijn dan voor een kolencentrale, omdat een gascentrale een groter deel van zijn productie verkoopt tijdens piekperiodes. We komen hier aan het einde van deze paragraaf op terug. Tabel 5

De relevante kosten van bestaande installaties per MWh voor een bedrijf zonder de sluitingsregel Bestaand kolen

Niet verzonken kosten

Bestaand gas

(1)

€ 28

€ 32

Kosten emissierechten

(2)

€ 20

€ 10

Maatschappelijke kosten

(3)=(1)+(2)

€ 48

€ 42

Waarde initieel toegekende emissierechten

(4)=(2)

€ 20

€ 10

Waarde rechten verloren door sluiting

(5)

€0

€0

Relevante kosten voor het bedrijf

(6)=(1)+(4)-(5)

€ 48

€ 42

Tabel 5 bevat een overzicht van de relevante kosten van de twee bestaande centrales. De niet verzonken kosten van de koleninstallatie zijn € 28, van de gasinstallatie € 32. De niet verzonken kosten van een centrale worden gegeven door alle kosten, die een bedrijf – nu en in de toekomst – moet maken om de centrale draaiende te houden. Hieronder vallen zowel de variabele kosten (brandstof) als eventuele toekomstige investeringskosten. 32 Zonder de introductie van de emissiehandel zal het bedrijf besluiten om de gasinstallatie te sluiten. De kolencentrale is immers goedkoper. 33 De maatschappelijke kosten van centrales zijn gelijk aan de som van de niet verzonken kosten plus de kosten van de emissierechten en bedragen € 48 voor de kolencentrale en € 42 voor de gascentrale. Na de introductie van emissiehandel en na de éénmalige toekenning van rechten voor zowel de kolen- als gasinstallatie zijn de maatschappelijke kosten gelijk aan de relevante kosten. Naast de niet verzonken kosten moet het bedrijf nu immers rekening houden met de (gemiste) opbrengst van de toegekende emissierechten (opportuniteitskosten). Voor de kolencentrale betekent dit dat het bedrijf naast de niet verzonken kosten van € 28 ook rekening moet houden

31

32 33

Verdere aannames zijn: (1) capaciteit = 500 MW; (2) bezettingsgraad = 65%; (3) emissiefactoren: 1,15 ton CO2 voor bestaand kolen; 0,54 voor bestaand gas; 0,42 voor nieuw gas; 0 voor wind; (4) emissieprijs = € 18 per ton CO2. De niet verzonken kosten zijn ‘het complement’ van de verzonken kosten (‘sunk costs’). We nemen aan dat de opbrengst van de productie zodanig is, bijvoorbeeld € 50 per MWh, dat de centrale winstgevend kan worden geëxploiteerd. Een beslissing op basis van winst levert overigens dezelfde uitkomst op als een beslissing op basis van de relevante kosten. De kolencentrale levert een winst op van € 50 - € 28 = € 22 per MWh, terwijl de gascentrale een winst oplevert van € 50 - € 32 = € 18 per MWh. Ook dan wordt de gasinstallatie gesloten. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

34

HOOFDSTUK 3

met € 20 aan gemiste opbrengsten van de emissierechten (=waarde van de toegekende rechten). 34 De relevante kosten voor het bedrijf om de kolencentrale open te houden zijn dus € 48. Voor de gascentrale zijn deze € 42. Het bedrijf zal de kolencentrale dus sluiten. Stel nu dat de allocatie van rechten aan een bestaande installatie vervalt op het moment dat een installatie gesloten wordt (sluitingsregel). Als de eigenaar nu besluit om de koleninstallatie te sluiten dan verliest hij dus de toegekende rechten voor de koleninstallatie. De relevante kosten voor het bedrijf om de koleninstallatie open te houden zijn dan gelijk aan € 28 + € 20 - € 20 = € 28 (zie Tabel 6). De relevante kosten voor het bedrijf om de gasinstallatie open te houden zijn dan gelijk aan € 32. De eigenaar zal nu besluiten om de gasinstallatie te sluiten. De sluitingsregel fungeert in dit geval dus als een subsidie om de kolencentrale open te houden en leidt tot een verstoring van de desinvesteringsbeslissing. Tabel 6

De relevante kosten van bestaande installaties per MWh voor een bedrijf met de sluitingsregel Bestaand kolen


Bestaand gas

(1)

€ 28

€ 32


(2)

€ 20

€ 10


(3)=(1)+(2)

€ 48

€ 42


(4)=(2)

€ 20

€ 10


(5)

€ 20

€ 10


(6)=(1)+(4)-(5)

€ 28

€ 32

3.1.2 De sluitingsregel en investeringen in nieuwe installaties In de vorige paragraaf hebben we gezien dat de sluitingsregel kan leiden tot een verstoring van de sluitingsbeslissing. In deze subparagraaf richten we ons op het effect van de sluitingsregel op het in gebruik nemen van nieuwe installaties zonder dat er sprake is van een regeling voor toetreders. Daartoe breiden we het voorbeeld van uit tabel 2 uit met twee nieuwe installaties: een nieuwe zuinige gasinstallatie en een windturbine (zie tabel 3). 35 De maatschappelijke kosten per MWh van de nieuwe gasinstallatie zijn gelijk aan de som van de niet verzonken kosten (operationele en investeringskosten) van € 39 plus de kosten voor de emissierechten van € 7. In totaal zijn de maatschappelijke kosten € 46. De maatschappelijke kosten van de windinstallatie bedragen € 41 (zie tabel 3). Op basis van de maatschappelijke kosten zou het bedrijf dus moeten besluiten om zowel de bestaande kolen- als de bestaande gasinstallatie te sluiten en een windinstallatie te bouwen. We berekenen opnieuw de relevante kosten van de centrales onder de aanname dat de eigenaar de rechten van de oude installatie verliest bij sluiting van een of meerdere installatie(s). Voor de oude centrales treedt ten opzichte van tabel 2 geen wijziging op. Voor de nieuwe centrales geldt dat de waarde van de al toegekende rechten bij de initiële toewijzing € 0 is. De relevante kosten 34

35

De opportuniteitskosten van de rechten voor bestaande centrales zijn in alle tabellen gelijk aan het verschil van de getallen in rij (4) en (5). Door de opportuniteitskosten ‘op te splitsen’ ontstaat inzicht in de wijze waarop deze tot stand komen. Opnieuw geldt dat alle centrales identiek zijn in termen van productie en opbrengst van de productie. Zie voetnoten 31 en 33.



35

van de nieuwe installaties zijn dan gelijk aan de som van de niet verzonken kosten plus de kosten van de aan te kopen emissierechten (alleen voor de nieuwe gascentrale). De relevante kosten van de nieuwe installaties zijn daarmee gelijk aan de maatschappelijke kosten. We zien dat onder de sluitingsregel het bedrijf de koleninstallatie open zal houden. De waarde van de te verliezen rechten is namelijk zodanig groot dat deze optie de laagste relevante kosten met zich meebrengt. De sluitingsregel leidt dus niet alleen tot een verstoring van de sluitingsbeslissing (bestaand kolen in plaats van bestaand gas), maar ook tot een verstoring van de investeringsbeslissing van oude ten opzichte van nieuwe installaties. Tabel 7

De relevante kosten van installaties per MWh voor een bedrijf onder de sluitingsregel Bestaand Kolen

Gas

Nieuw Gas

Wind


(1)

€ 28

€ 32

€ 39

€ 41


(2)

€ 20

€ 10

€7

€0

(3)=(1)+(2)

€ 48

€ 42

€ 46

€ 41


(4)

€ 20

€ 10

€0

€0


(5)

€ 20

€ 10

€0

€0

(6)

€0

€0

€0

€0

€ 28

€ 32

€ 46

€ 41


Waarde toegedeelde rechten bij nieuwe centrale Relevante kosten voor het bedrijf

(7)=(1)+(4)-(5)-(6)

3.1.3 De toetredingsregel en investeringen in nieuwe installaties Alle landen in de EU kennen speciale regelingen, de zogenaamde ‘New Entrant Reserve’, voor toetreders. De meest gebruikte allocatiemethodiek is om rechten toe te kennen op basis van het product van: (i) een kengetal voor sector- of productspecifieke emissies; en (ii) een schatting van het productieniveau van de nieuwe installatie. De wijze waarop de kengetallen en de schatting van het productieniveau wordt ingevuld, kan echter sterk verschillen tussen de EU landen. In deze subparagraaf bespreken we twee vormen van toewijzing voor nieuwe toetreders: één op basis van verwachte emissies en één op basis van output. We beschouwen twee toetredingsregels in combinatie met de sluitingsregel. De eerste toetredingsregel is op basis van de verwachte emissies. De relevante kosten van bestaand kolen en bestaand gas zijn respectievelijk € 28 en € 32. De relevante kosten voor nieuw gas en wind zijn gelijk aan de som van de niet verzonken kosten verminderd met de toe te kennen rechten. Voor nieuw gas betekent dit dat de relevante kosten uitkomen op € 39, voor wind komen ze uit op € 41 (zie Tabel 8). Het bedrijf zal nu besluiten om de bestaande kolencentrale in bedrijf te houden: de relevante kosten hiervan zijn het laagst. Vanuit een maatschappelijk perspectief valt de windcentrale echter te prefereren. De toetredingsregel op basis van verwachte emissies heft het nadeel dat nieuwe installaties hebben ten opzichte van bestaande installaties dus niet op. Bovendien wordt uit Tabel 8 duidelijk dat de toetredingsregel een nieuwe verstoring veroorzaakt: alhoewel wind maatschappelijk gezien te prefereren valt, zijn de relevante kosten voor nieuw gas lager dan voor wind. De toetredingsregel op basis van de verwachte emissies leidt dus tot een verstoring van de investeringsbeslissing ten gunste van installaties die gebruik maken van fossiele brandstoffen.


36

Tabel 8

HOOFDSTUK 3

De relevante kosten van installaties per MWh voor een bedrijf onder de toetredingsregel 1 Bestaand

Nieuw

Kolen

Gas

Gas

Wind


(1)

€ 28

€ 32

€ 39

€ 41


(2)

€ 20

€ 10

€7

€0


(3)=(1)+(2)

€ 48

€ 42

€ 46

€ 41


(4)

€ 20

€ 10

€0

€0


(5)

€ 20

€ 10

€0

€0

Waarde toegedeelde rechten bij nieuwe centrale

(6)

€0

€0

€7

€0

€ 28

€ 32

€ 39

€ 41


(7)=(1)+(4)-(5)-(6)

De tweede toetredingsregel die we beschouwen is een toekenning op basis van een efficiënte benchmark technologie of output. Nieuw gas en wind krijgen in beide gevallen dezelfde hoeveelheid emissierechten toegewezen, namelijk € 7. Tabel 9 geeft de nieuwe situatie weer. Vanuit een maatschappelijk perspectief is de windinstallatie opnieuw te prefereren. Het bedrijf kiest er echter voor om verder te gaan met de koleninstallatie. Allocatie op basis van een benchmark technologie (of output) leidt er wel toe dat de rangschikking tussen wind en nieuw gas correct is, maar onder de sluitingsregel is de toekenning te laag om er voor te zorgen dat de bestaande koleninstallatie buiten gebruik wordt gesteld. Tabel 9

De relevante kosten van installaties per MWh voor een bedrijf onder toetredingsregel 2 Bestaand

Nieuw

Kolen

Gas

Gas

Wind


(1)

€ 28

€ 32

€ 39

€ 41


(2)

€ 20

€ 10

€7

€0


(3)=(1)+(2)

€ 48

€ 42

€ 46

€ 41


(4)

€ 20

€ 10

€0

€0


(5)

€ 20

€ 10

€0

€0


(6)

€0

€0

€7

€7

€ 28

€ 32

€ 39

€ 34


(7)=(1)+(4)-(5)-(6)

3.1.4 Conclusie Concluderend kan gesteld worden dat bij de toekenning van rechten aan bestaande installaties niet alleen rekening gehouden moet worden met de rangschikking van nieuwe installaties, maar ook met de waarde van de ingetrokken rechten van bestaande installaties onder de sluitingsregel. De implicatie hiervan is dat de discussie rondom de toewijzing van rechten aan toetreders niet los kan worden gezien van de toewijzing aan rechten aan bestaande installaties. De intuïtie achter dit resultaat wordt vergroot door de observatie dat sluiting en toetreding twee extreme vormen van outputvariaties zijn. En waar de EU ETS updating verbiedt als gevolg van kleine variaties in productie (output), staat zij vooralsnog wel toe dat updating plaatsvindt op basis van grote variaties in productie (output), zoals gevolg van sluiting en toetreding. Hoewel de specifieke



37

regels met betrekking tot sluiting en toetreding van land tot land verschillen en ook niet overeen hoeven te komen met de hier weergegeven gestileerde voorbeelden, valt niet te ontkomen aan de indruk dat de huidige toewijzing van rechten aan bestaande en nieuwe installaties ertoe leidt dat bestaande installaties bevoordeeld worden ten opzichte van nieuwe installaties. De reden hiervoor is dat de waarde van de ingetrokken rechten (tijdens een fase of tussen twee fases) waarschijnlijk hoger is dan de toekenning van rechten aan nieuwe installaties. Het precieze beeld kan echter van land tot land verschillen. De bovenstaande analyse roept de vraag op of, en zo ja wanneer, de sluitings- en toetredingsregel de (des)investeringsbeslissing niet verstoren. Het antwoord op deze vraag is dat dit alleen het geval is als de waarde van de onttrokken rechten onder de sluitingsregel en de toegekende rechten onder de toetredingsregel aan elkaar gelijk zijn. We maken dit duidelijk aan de hand van een voorbeeld. Stel dat bestaande eenheden, zowel kolen als gas, per MWh € 7 verliezen onder de sluitingsregel (Tabel 10). Dan zal het bedrijf de bestaande kolen- en gasinstallatie sluiten en een windinstallatie bouwen. Merk op dat het niet uitmaakt hoe groot dit bedrag is. Als de waarde van de ingetrokken rechten € 20 per MWh is, dan wordt de investeringsbeslissing niet verstoord zolang toetreders een toewijzing krijgen van € 20 per MWh krijgen. Tabel 10

De relevante kosten van installaties per MWh voor een bedrijf onder toetredings regel 2 Bestaand

Nieuw

Kolen

Gas

Gas

Wind


(1)

€ 28

€ 32

€ 39

€ 41


(2)

€ 20

€ 10

€7

€0

(3)=(1)+(2)

€ 48

€ 42

€ 46

€ 41

Maatschappelijke kosten Waarde initieel toegekende emissierechten

(4)

€ 20

€ 10

€0

€0


(5)

€7

€7

€0

€0


(6)

€0

€0

€7

€7

€ 41

€ 35

€ 39

€ 34


(7)=(1)+(4)-(5)-(6)

De (des)investeringsbeslissing op een markt wordt dus niet verstoord zolang de rechten die per eenheid output worden onttrokken bij sluiting van een centrale in overeenstemming zijn met de rechten die een nieuwe toetreder krijgt toegewezen. Afstemming van de sluitings- op de toetredingregel kan dus voorkomen dat de (des)investeringsbeslissing wordt verstoord. Wat echter niet wordt voorkomen is dat er een verstoring van het marktevenwicht in de markt optreedt en daarmee ook tussen markten. De intuïtie hierachter is dat toekenning van rechten aan toetreders (en dus innemen van rechten bij sluiting om de investeringsbeslissing niet te verstoren) in feite neerkomt op een financiële tegemoetkoming aan de productie in die markt. Hierdoor dalen de productiekosten, waardoor de vraag naar dat product en de emissies stijgen. Onder een ‘cap-and-trade’ systeem is de totale hoeveelheid emissies echter gegeven: de stijging van de emissies moet dus worden opgevangen door een hogere reductie van emissies, waardoor de


38

HOOFDSTUK 3

marginale reductiekosten stijgen. 36 Instelling van een afgestemde regel voor toetreding en sluiting leidt dus tot een te hoog productieniveau (vanwege financiële tegemoetkoming) en daarmee tot een te hoog niveau van emissiereductie. De conclusie die getrokken kan worden is dus tweeledig. Ten eerste leiden op elkaar afgestemde sluitings- en toetredingregels in een sector tot een verstoring van het marktevenwicht, omdat ze fungeren als financiële tegemoetkoming op de productie in die sector. In termen van doelmatigheid is dit inefficiënt: zowel de productie als de hoeveelheid emissiereductie zijn te hoog. Dit betekent dat er zowel te veel geïnvesteerd wordt in productiecapaciteit als in emissiereductie. 37 Ten tweede, leiden niet op elkaar afgestemde sluitings- en toetredingsregels tot een verstoring van de (des)investeringsbeslissing in een sector.

3.2 Toewijzing en concurrentie In deze paragraaf bespreken we het effect van de toewijzingsregels op de concurrentie. We maken daarbij gebruik van de inzichten uit de paragraaf 3.1. Daar zagen we dat toewijzingsregels zowel kunnen leiden tot een verstoring van de (des)investeringsbeslissing als van het marktevenwicht. 38 De indeling van deze paragraaf sluit nauw aan bij Figuur 1. In subparagraaf 3.2.1 komt het effect van niet-geharmoniseerde regels op de concurrentie tussen bedrijven in hetzelfde EU-land aan de orde. Subparagraaf 3.2.2 bespreekt het effect van nietgeharmoniseerde regels op de concurrentie tussen bestaande bedrijven en nieuwkomers in hetzelfde EU-land. Vervolgens bespreekt subparagraaf 3.2.3 het effect van niet-geharmoniseerde regels op de concurrentie tussen bestaande bedrijven in verschillende EU-landen. Tot slot wordt in subparagraaf 3.2.4 het effect van niet-geharmoniseerde regels op de keuze van de vestigingsplaats geanalyseerd. In subparagraaf 3.2.5 wordt het effect van de toewijzingsregels op de concurrentie tussen bedrijven in en buiten de EU aan bod. Paragraaf 3.3 bevat de conclusie.

3.2.1 Concurrentie tussen bestaande bedrijven in hetzelfde EU-land Het Coase-theorema leert ons dat een eenmalige ‘grandfathering’ van verhandelbare emissierechten geen effect heeft op de doelmatigheid. In de voorgaande paragraaf hebben we 36

37

38

De instelling van een toetredings- en sluitingsregel in combinatie met een cap-en-trade systeem komt economisch gezien dus neer op een belasting op emissies plus een financiële tegemoetkoming voor de productie. Ditzelfde geldt ook voor ‘Performance Standard Rates’ (PSR), waar de allocatie van rechten gekoppeld wordt aan bijvoorbeeld marktaandelen. De effecten op de doelmatigheid van PSR-achtige systemen zijn echter complex en komen aan bod in hoofdstuk 6 en bijlage E. Dit is alleen zo als er tussen sectoren geen handel in emissierechten plaatsvindt. Omdat (de introductie van) emissiehandel in dit geval kan leiden tot een lagere doelmatigheid, kan geen uitspraak worden gedaan over het effect van toetreders- en sluitingsregels op de doelmatigheid onder emissiehandel (zie ook de discussie over PSR in hoofdstuk 6). We bespreken hier alleen het effect op de investeringsbeslissing. De reden hiervoor is dat het effect op het marktevenwicht zeer complex is en (vermoedelijk) afhangt van de precieze vorm van de toewijzingsregels. Dit vermoeden komt voort uit de literatuur over PSR. Daaruit blijkt dat de precieze vorm van de PSR, i.e. wat wordt nu precies gestimuleerd door de toewijzing van verhandelbare emissierechten, van groot belang is bij de bepaling van het effect van PSR in termen van doelmatigheid. Verder bestaan er geen studies die hebben doorgerekend hoe groot de verstoring van het marktevenwicht is. Een van de redenen daarvoor is dat er – voorzover bekend – geen overzicht bestaat van de toewijzingregels in de EU-landen.



39

echter gezien dat bedrijven binnen verschillende EU-landen expliciet of impliciet (tussen fase I en II) te maken hebben met slecht op elkaar afgestemde sluitings- en toetredingsregels: bedrijven verliezen (een deel van) de aan hun toegewezen rechten als ze een installatie sluiten, maar krijgen geen of weinig rechten als ze nieuwe installaties bouwen. Dit zorgt ervoor dat de rangschikking van de verschillende investeringsmogelijkheden binnen bedrijven kan veranderen ten gunste van de bestaande, oude en meer vervuilende, installaties (Åhman et al 2005). Deze blijven hierdoor langer actief. De precieze effecten hiervan op de doelmatigheid zijn mede afhankelijk van de mate waarin de sluitingsregels de investeringsbeslissing verstoren en de vraag of aankoop van credits via JI en CDM mogelijk is. 39 Voorzover bekend zijn geen simulaties gedaan waarin is nagegaan wat het effect is van de toetredings- en sluitingsregels op de investeringsbeslissing van bestaande bedrijven (en daarmee de doelmatigheid). Neuhoff et al. (2005) presenteren enkele resultaten voor het effect van updating voor de elektriciteitsmarkt van Engeland en Wales: 40 voor elke eenheid CO2 die bedrijven in een periode uitstoten krijgen ze in de volgende periode 0,7 eenheden aan rechten toegekend. Neuhoff et al. gaan uit van CO2 prijzen die oplopen van € 10 per ton in 2005-2007 tot € 20 per ton in 2018-2022. Zij laten zien dat – voor die markt – deze vorm van updating leidt tot een lagere all-in prijs voor elektriciteit (inclusief de prijs van CO2). Ook de groothandelsprijs van elektriciteit (exclusief de prijs van CO2) is lager. 41 De mate waarin de all-in elektriciteitsprijs daalt, is afhankelijk van de mate van updating. Tot slot leidt updating in de simulatie tot een verlengde levensduur van bestaande kolencentrales ten koste van Warmte Kracht Koppeling (WKK): in 2018-2022 zou er ongeveer 5000 MW minder aan nieuwe WKK capaciteit gebouwd zijn, terwijl er ongeveer 5000 MW aan oude (kolen)centrales minder uit productie wordt genomen. Een regeling voor toetreders, de zogenaamde New Entrant Reserve (NER), zorgt er daarentegen voor dat kolencentrales versneld uit productie worden genomen en worden vervangen door WKK. Als er zowel sprake is van updating als van een NER (afstemming sluitingsregel op de toetredingsregel), dan vinden Neuhoff et al (2005) dat het effect op de investeringsbeslissing nihil is. Ten aanzien van de elektriciteitsprijzen vinden Neuhoff et al. dat er sprake is van een lineair effect van de mate van updating op de elektriciteitsprijzen. Ten aanzien van de investeringsbeslissing lijkt echter sprake te zijn van drempeleffecten: een halvering van de mate van updating (nog maar 0,35 rechten per eenheid CO2 in de vorige periode), heeft nauwelijks effect op de investeringsbeslissing.

3.2.2 Concurrentie tussen bestaande bedrijven (‘incumbents’) en toetreders in hetzelfde EU-land In paragraaf 3.1 zagen we dat als de regels voor toe- en uittreding niet op elkaar zijn afgestemd, er sprake is van een effect op de concurrentie tussen oude en nieuwe installaties. Daarbij werd bovendien geconcludeerd dat onder de huidige combinatie van uit- en toetredingsregels bestaande installaties in een aantal landen waarschijnlijk een concurrentievoordeel hebben. Omdat toetreders per definitie gebruik maken van nieuwe installaties, zullen zij in deze landen dus een concurrentienadeel ondervinden. Er is – voorzover bekend – geen literatuur die het 39 40 41

Een grote beschikbaarheid van goedkope mogelijkheden voor JI en CDM leidt tot een lage(re) prijs van emissierechten en beperkt daarmee het verstorende effect van de sluitingsregel. Zoals we eerder gezien hebben, zijn de sluitings- en toetredingsregel een extreme vorm van updating. Beide prijzen komen onder updating tussen de 3 en 4 euro per MWh lager uit (waarden afgelezen uit een figuur). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

40

HOOFDSTUK 3

effect van de mismatch tussen uit- en toetredingsregels op de mate van toetreding (en op de doelmatigheid) in kaart brengt. 42

3.2.3 Concurrentie tussen bestaande bedrijven in verschillende EUlanden De concurrentie tussen bestaande bedrijven binnen de EU kan als gevolg van een eenmalige toewijzing van emissierechten niet verstoord worden (het Coase-theorema). De huidige toewijzingsregels kunnen echter via twee manieren een effect hebben op de concurrentie tussen bestaande bedrijven in verschillende EU-landen. Ten eerste kan er sprake zijn van een nietgeharmoniseerde situatie met betrekking tot de uittredingsregels in de EU. Omdat uittredingsregels leiden tot lagere opportuniteitskosten voor bestaande installaties, zullen bedrijven die gevestigd zijn in landen waar installaties meer rechten ontnomen worden, een concurrentievoordeel bezitten. Ten tweede, kan het aantal rechten dat identieke bedrijven in de verschillende EU-landen (zouden) krijgen uiteenlopen. Dit wordt veroorzaakt door verschillen in toewijzingsregels tussen EU-landen. Zo verschillen de EU-landen bijvoorbeeld in het aantal rechten dat ze bedrijven hebben toegekend als percentage van de BaU-uitstoot (zie Tabel 2 op pagina 21). Waar bedrijven in Denemarken 85% van de BaU-uitstoot aan verhandelbare emissierechten ontvingen, kregen ze in Italië ruim 107% van hun BaU-uitstoot aan rechten toegewezen. Naast dit verschil in de allocatie op sectorniveau, bestaan er tussen landen verschillen in de wijze waarop ze de totale hoeveelheid rechten, die beschikbaar zijn voor de ETS sectoren, toewijzen aan individuele installaties. Merk op dat deze verschillen in de toewijzingsregels tussen landen geen effect hebben op de doelmatigheid in de enge zin (zolang het tenminste om een eenmalige toewijzing gaat). In een ruimere definitie van doelmatigheid (Van der Laan en Nentjes (2001)) kunnen de toewijzingsregels echter wel een effect hebben op de concurrentie. Het gaat dan om het effect op de startpositie van ondernemingen (‘equity’). Böhringer en Lange (2005) laten zien dat harmonisatie van de toewijzingsregels onder ‘grandfathering’ binnen de EU altijd gepaard moet gaan met een stijging van de EU-wijde bestrijdingskosten. In hoofdstuk 1 zagen we dat de achterliggende reden hiervoor is dat harmonisatie van de toewijzingsregels leidt tot een toewijzing aan de nETS sectoren die niet gebaseerd is op de minimalisatie van de totale bestrijdingskosten in de EU.

3.2.4 Vestigingsplaatskeuze De locatie van investeringen binnen de EU (de keuze van een vestigingsplaats) kan mede beïnvloed worden door de regels voor toe- en uitreding. Zo is er binnen de EU sprake van zeer verschillende toewijzingsregels voor toetreders. Waar toetreders in Duitsland gegarandeerd voor 14 jaar gratis rechten toegewezen krijgen, vindt de toewijzing in de meeste andere landen plaats op basis van een kengetal voor sector- of productspecifieke emissies en een schatting van het 42

Neuhoff et al. (2005) laten zien dat er onder updating en zonder NER 5000 MW minder aan nieuwe WKK-capaciteit wordt gebouwd. Deze studie maakt echter geen onderscheid ten aanzien van de vraag wie de capaciteit bouwt: een van de zittende bedrijven of een toetreder. Daarnaast houdt deze studie geen rekening met het effect van (de dreiging) van toetreding op de concurrentie en de prijsvorming op de elektriciteitsmarkt. Updating (of een sluitingsregel) leidt er toe dat toetreders minder snel toe zullen treden, waardoor de concurrentie afneemt.



41

productieniveau van de nieuwe installatie. 43 Een bedrijf zal daardoor – ceteris paribus – sneller geneigd zijn om een installatie te bouwen in het land dat aan het bedrijf de meeste rechten (gratis) toekent. Een vergelijkbaar verschijnsel doet zich voor ten aanzien van de sluitingsregel. Stel bijvoorbeeld dat een multinational een aantal vestigingen heeft in verschillende EU-landen en dat deze multinational besluit om één van deze vestigingen te sluiten. De mate waarin sluiting van deze vestigingen leidt tot een verlies aan rechten, zal worden meegewogen in de uiteindelijke beslissing. Ceteris paribus zal de multinational namelijk die vestiging sluiten waarvan hij een groter deel van de toegekende emissierechten mag houden. 44 Er bestaat voorzover bekend geen literatuur die het effect van verschillen in uit- en toetredingsregels tussen EU-landen meet in termen van doelmatigheid. Proost en Van Regemorter (2004) bestuderen echter het effect van een unilaterale ‘opt-out’ van de energieintensieve sectoren in respectievelijk Duitsland en België op de doelmatigheid in 2010. 45 Met een ‘opt-out’ wordt bedoeld dat de energie-intensieve sectoren in een van deze twee landen geen verplichting voor emissiereductie krijgt opgelegd, terwijl dat wel het geval is in de overige EUlanden. De reductiedoelstelling blijft overigens gehandhaafd: bij een ‘opt-out’ van de energieintensieve sector krijgen andere sectoren een hogere doelstelling opgelegd. Dit schept enige duidelijkheid ten aanzien van de effecten van niet-geharmoniseerde toewijzingsregels. Voor zowel België als Duitsland geldt dat een ‘opt-out’ voor de energie-intensieve sector leidt tot een daling van de welvaart ten opzichte van de situatie zonder ‘opt-out’. 46 Voor België varieert deze tussen de -0,29% en -0,9%, voor Duitsland tussen de -0,06% en -0,2%. 47 Ook voor de EU als geheel treedt een daling van de welvaart op als gevolg van een unilaterale ‘opt-out’ en wel tussen de -0,04% en -0,2%. De reden hiervoor is dat de andere sectoren hun uitstoot extra terug moeten dringen als gevolg van de uitzondering voor de energie-intensieve sectoren. Deze extra reductie gaat gepaard met hoge (marginale) kosten. Daarnaast laten zij zien dat de uitzondering niet voor alle energie-intensieve sectoren (heel) positief uitpakt. Vooral voor Duitsland geldt dat de winst voor de energie-intensieve sectoren tegenvalt. Het outputniveau van de Duitse energieintensieve industrie stijgt met slechts 1%. De reden hiervoor is dat de Duitse industrie minder open is. Voor sommige energie-intensieve sectoren in Duitsland pakt de ‘opt-out’ zelfs negatief uit: de vraaguitval uit de andere sectoren (die meer aan emissiereductie moeten doen) is zo groot, dat het niet opweegt tegen de winst in termen van een grotere export. 48 Een voorbeeld hiervan is 43 44 45

46 47

48

Tussen de EU-landen die deze methodiek toepassen bestaan echter nog grote verschillen in de details van de toewijzing. Naar verluidt heeft dit een rol gespeeld bij de beslissing om ENCI in Limburg te sluiten. Proost en Van Regemorter merken op dat de resultaten geïnterpreteerd moeten worden als een bovengrens van de waarschijnlijke effecten, omdat ze geen rekening houden met de goedkope mogelijkheden voor emissiereductie in Annex B landen, die niet tot de EU-15 behoren. Proost en Van Regemorter meten welvaart op basis van equivalente variatie, i.e. de som die een representatief huishouden wil betalen om terug te keren naar het BaU-scenario. De variatie in deze uitkomsten komt voort uit de onzekerheid over het BaU-scenario in 2010. Proost en Van Regemorter berekenen de effecten voor een LOW en een HIGH BaU-scenario. De gemiddelde emissiereductie in de EU ten opzichte van het BaU-LOW in 2010 is 12,7%, terwijl deze ten opzichte van de BaU-HIGH 21% bedraagt. Een mogelijke reden dat Proost en Van Regemorter (2003) dit ‘negatieve’ resultaat vinden ligt in een van de modelaannames. Zij maken namelijk gebruik van de zogenaamde Armington-aanname om de handelsstromen te modelleren. Deze aanname zorgt ervoor dat de uitgangspositie van de handelsstromen ‘bewaard’ blijft. We komen hier in paragraaf 3.2.5 op terug. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

42

HOOFDSTUK 3

de oliesector, waar de productie door de ‘opt-out’ van de energie-intensieve industrie met 4.4% daalt ten opzichte van het scenario waar de energie-intensieve industrie geen ‘opt-out’ heeft. Tabel 11

Effecten van een ‘opt-out’ op de output van diverse energie-intensieve industrieën in 49 Duitsland en België Duitsland

België

+7,4%

+19,6%

Olie

-4,4%

-14,6%

Gas

+0,8%

-5,0%

Elektriciteit

+0,7%

-0,7%

Metalen

+0,2%

+1,0%

Chemie

+0,0%

+0,0%

Consumentengoederen

-0,4%

-2,6%

-0,06%

-0,29%

Kolen

Welvaart

Proost en Van Regemorter (2004). Berekeningen SEO Economisch Onderzoek.

Een conclusie die op basis van Proost en Van Regemorter (2004) getrokken kan worden is dat een uitzondering voor bepaalde sectoren alleen zin heeft als die sector internationaal voldoende marktaandeel kan winnen (of nationaal voldoende marktaandeel kan terugwinnen). In dit verband is het van belang om op te merken dat dit voor een van de energie-intensieve sectoren, te weten de elektriciteitssector, alleen kan als de interconnectie-capaciteit voldoende is om de toegenomen handelsstromen te vervoeren. Tussen veel landen is op dit moment juist sprake van een tekort aan interconnectie-capaciteit, omdat de huidige capaciteit nooit gebouwd is om grote elektriciteitsstromen tussen landen te transporteren.

3.2.5 De concurrentie tussen bedrijven binnen en buiten de EU In deze paragraaf behandelen we het effect van de niet-geharmoniseerde regels op de concurrentie tussen bedrijven binnen en buiten de EU. Het gaat hier om de effecten van unilateraal klimaatbeleid van de EU (met uitzondering van enkele andere landen zoals Japan) op de doelmatigheid in het algemeen en op de concurrentiepositie van bedrijven in de EU in het bijzonder. Twee opmerkingen zijn relevant. Ten eerste is er een nauwe relatie met de literatuur op het gebied van ‘carbon leakage’, maar de focus van deze analyse is verschillend van die van de ‘carbon leakage’ literatuur. Voor de ‘carbon leakage’ literatuur zijn de verschuivingen in de concurrentiepositie ‘slechts’ het mechanisme waarlangs ‘carbon leakage’ optreedt. De focus van dit essay ligt echter primair op die verschuivingen in de concurrentiepositie. Ten tweede onderzoekt de geraadpleegde literatuur de effecten van unilateraal klimaatbeleid van de EU versus de rest van de wereld (met uitzondering van enkele landen zoals Japan), waarbij zij er (meestal) vanuit gaat dat het klimaatbeleid binnen de EU volledig geharmoniseerd is. Wanneer doet zich een effect op de concurrentiepositie voor? Voordat we een beknopt overzicht geven van de literatuur op het gebied van unilateraal klimaatbeleid, zetten we eerst een denkkader op onder welke omstandigheden unilateraal 49

De effecten op sectorniveau zijn gemeten in termen van output; Welvaart is gemeten in termen van equivalente variatie. Alle effecten zijn gebaseerd op het LOW BaU-scenario van Proost en Van Regemorter.



43

klimaatbeleid de concurrentiepositie van de energie-intensieve industrie kan verslechteren. Quirion en Hourcade (2004) noemen vier factoren waaraan voldaan moet zijn voordat unilateraal klimaatbeleid kan leiden tot een verslechtering van de concurrentiepositie van de energieintensieve industrie: 1. 2. 3. 4.

de kosten van CO2 reductie in de energie-intensieve sector moeten hoog zijn; de CO2 intensiteit van de energie-intensieve sector moet hoog zijn; de openheid van de energie-intensieve sector ten aanzien van handel buiten de EU moet groot zijn; de prijselasticiteit van im- en exporten door de energie-intensieve sector moet groot zijn.

Quirion en Hourcade (2004) concluderen dat de concurrentiepositie van de energie-intensieve sector in Europa nauwelijks achteruit gaat (kan gaan) als gevolg van unilateraal klimaatbeleid. Slechts in drie sectoren zal het verlies aan omzet groter zijn dan 0,5%. 50 Zij komen mede tot deze conclusie doordat zij laten zien dat: (1) de openheid van de meeste energie-intensieve sectoren in Europa minder is dan die van de energie-extensieve industrieën; en (2) de waarde van de emissies ten opzichte van de omzet (een maatstaf voor de CO2 intensiteit) voor alle energie-intensieve industrieën minder dan 2% is. 51 Bij de studie van Quirion en Hourcade moet vanuit het perspectief van dit rapport een tweetal opmerkingen gemaakt worden. Ten eerste gaan Quirion en Hourcade na wat het effect is van unilateraal klimaatbeleid op de energie-intensieve industrie in Europa als geheel. Deze resultaten kunnen niet zonder meer worden doorgetrokken naar de energie-intensieve industrie in Nederland. Zowel de openheid van de energie-intensieve sectoren in Nederland als de CO2 intensiteit kunnen afwijken van het Europees gemiddelde. Ten tweede bestaat het vermoeden dat Quirion en Hourcade bij de berekening van de CO2 intensiteit alleen uitgaan van de directe emissies. Een energie-intensieve sector die veel elektriciteit inkoopt, heeft dan een lage CO2 intensiteit. Alhoewel de directe relevantie van de studie van Quirion en Hourcade (2004) voor dit onderzoek daarom beperkt is, biedt de methodiek wel een helder inzicht in de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan, wil unilateraal klimaatbeleid een probleem opleveren in termen van de concurrentiepositie van de energie-intensieve industrie. De omvang van het effect op de concurrentiepositie Om de effecten van unilateraal klimaatbeleid op de concurrentiepositie van de Europese industrie in kaart te brengen kijken we naar studies waarin: a. de effecten van unilateraal Europees klimaatbeleid op de doelmatigheid in kaart zijn gebracht; b. deze effecten tevens uitgesplitst en gerapporteerd zijn op sectoraal niveau (het liefst ook voor Nederland); c. de vorm van het klimaatbeleid zo is weergegeven dat het zo dicht als mogelijk aansluit bij de huidige toewijzingsregels in de EU. 50 51

Deze sectoren zijn: (i) raffinage, cokes en nucleaire brandstof; (ii) ‘non metallic minerals’; en (iii) ijzer en staal. Quirion en Hourcade (2004) nemen aan dat de CO2-prijs gelijk is aan 20 euro per ton. De emissies zijn in deze berekening gewaardeerd op 20 euro per ton CO2. De sector ‘elektriciteit, gas en water’ is de enige energie-intensieve industrie, waarvoor de waarde van de emissies groter is dan 2%, namelijk 5%. Deze industrie is echter op EU-niveau volledig gesloten. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

44

HOOFDSTUK 3

We bespreken vier studies: CPB (2002), Bollen et al. (2004), Peterson (2005) en Babiker (2005). CPB (2002) berekent de effecten van unilateraal klimaatbeleid in de EU – gericht op het halen van doelstellingen zoals gedefinieerd in het Kyoto Protocol – in de vorm van een koolstofbelasting van omgerekend ongeveer 28 euro per ton CO2. 52 Deze koolstofbelasting wordt ‘lumpsum’ teruggegeven aan de huishoudens en wordt dus niet gebruikt om verstorende belastingen te verlagen. Deze studie biedt dus inzicht in het effect van unilateraal klimaatbeleid op de concurrentiepositie in de verschillende sectoren van de Nederlandse economie. CPB (2002) laat zien dat unilateraal klimaatbeleid leidt tot een daling van de doelmatigheid van -0,2%. 53 Er vindt een verschuiving plaats van de energie-intensieve sectoren (-0,5%), landbouw (-0,1%) en handel en transport (-0,3%) naar de energie-extensieve sectoren, zoals diensten (+0,1%), de productie van consumptiegoederen (+0,1%) en de productie van kapitaalgoederen (+0,3%). Op basis van de CPB studie kan dus geconcludeerd worden dat de effecten van unilateraal klimaatbeleid op de concurrentiepositie beperkt zijn. Daarbij moeten vier kanttekeningen worden gemaakt. Ten eerste, de doorberekening van het CPB is gebaseerd op een uniforme koolstofbelasting in alle sectoren, terwijl onder de NAP een scheiding tussen ETS en nETS sectoren plaatsvindt. 54 De verschuivingen kunnen hierdoor voor bepaalde sectoren juist hoger of lager uitvallen. Ten tweede houdt het CPB geen rekening met de specifieke toewijzingsregels voor emissierechten in de EU, met name de regels voor uit- en toetreding. 55 Zowel het verlies van rechten bij uittreding als het krijgen van rechten bij toetreding kan er toe leiden dat de weglekeffecten lager of hoger uitpakken. Ten derde zijn de weglekeffecten die het CPB presenteert mede te herleiden tot het gebruik van de zogenaamde Armingtonstructuur voor het modelleren van de handelsstromen. Deze structuur is gebaseerd op de aanname dat producten uit eigen land en producten uit het buitenland tot op zekere hoogte imperfecte substituten zijn, i.e. consumenten vertonen een zekere voorkeur voor producten uit het eigen land. Hierdoor vallen de effecten voor (deel)sectoren relatief laag uit. We komen hierop terug bij de bespreking van Babiker (2005). Ten vierde hanteert het CPB de aanname van imperfecte kapitaalmarkten, waardoor er minder snel sprake is van weglekeffecten. Bollen et al. (2004) berekenen de effecten van unilateraal klimaatbeleid (een reductie van de emissie met 16% in 2020 ten opzichte van het niveau in 1990) van de EU-25. Voor Nederland is de vergelijkbare emissiereductie in 2020 30% ten opzichte van 1990. Dit leidt tot een emissieprijs van € 100 in 2020. 56 De productie in de energie-intensieve sectoren daalt in Nederland met 11%, terwijl de productie in de overige sectoren met 2% daalt. Voor de EU-25 zijn deze cijfers (toevallig) even groot. Het effect op het Nationaal Inkomen is -2,3% voor Nederland en -2,0% voor de EU-25. Bollen et al. (2004) laten ook zien wat de impact is van: (i) de invoering van CDM; en (ii) de eis dat 50% van de emissiereductie in het land zelf moet worden bereikt in combinatie met de invoering van CDM maar dan voor het scenario waarin de Annex I landen uniform klimaatbeleid voeren. 57 In dat geval leidt de invoering van CDM tot een halvering van 52 53 54 55 56 57

Het CPB kijkt naar de invoering van een koolstofbelasting van $27 dollar per ton CO2 in prijzen van 1997. Alle getallen in deze studie hebben betrekking op het jaar 2010. Het onderscheid tussen ETS en nETS sectoren was ten tijde dat het CPB de studie uitvoerde nog niet bekend. Idem. Alle cijfers in deze studie hebben betrekking op 2020. Deze scenario’s zijn niet doorgerekend voor het scenario waarin de EU-25 een unilateraal klimaatbeleid voert. Het is niet duidelijk in hoeverre dezelfde resultaten opgaan voor het scenario waarin sprake is van een unilateraal klimaatbeleid voor de EU-25.



45

de genoemde effecten. De eis dat minstens 50% van de emissiereductie in het eigen land moet gebeuren heeft dan slechts een gering effect. 58 Peterson (2005) bepaalt de effecten – in termen van doelmatigheid – van een unilaterale invoering van klimaatbeleid door de EU. 59 Voor elk van de EU-landen wordt de Kyoto doelstelling ‘vertaald’ naar gescheiden doelstellingen voor de ETS en nETS sectoren. Dit gebeurt door voor elk land na te gaan wat sectoren aan emissiereductie doen als elk land een nationaal emissiehandelssysteem invoert (autarkie). De uitkomst van deze ‘least-cost approach’ bepaalt de emissiedoelstelling in het scenario van Peterson voor elk van de sectoren. Deze wijze van allocatie van emissierechten betekent voor de ETS sectoren een 5% lagere toewijzing dan op basis van de historische aanpak. 60 Peterson neemt aan dat de emissiereductie in de nETS sectoren plaatsvindt op basis van een – per land verschillende – koolstofbelasting (Tabel 12). De koolstofbelasting in de nETS sectoren varieert van 11,2 euro per ton CO2 voor Spanje, Portugal en Griekenland tot 48,9 euro per ton CO2 voor Oostenrijk en Ierland. 61 Voor de Benelux is de koolstofbelasting 46,8 euro per ton CO2. Tabel 12

Koolstofbelasting in de nETS sectoren in het ET-K scenario in 2012 in euro per ton CO2

Land Italië Frankrijk Duitsland Verenigd Koninkrijk Scandinavië Benelux Spanje, Portugal, Griekenland Oostenrijk en Ierland Noorwegen, IJsland, Zwitserland

Koolstofbelasting nETS sectoren 22,8 16,6 21,6 26,4 25,6 46,8 11,2 48,9 46,9

De prijs van verhandelbare emissierechten komt volgens Peterson uit op 12,5 euro per ton CO2. 62 In alle landen van de EU, met uitzondering van Spanje, Portugal en Griekenland, hebben de nETS sectoren te maken met een hogere koolstofbelasting, dan de ETS sectoren. 63 Als oorzaak noemt Peterson dat de ETS sectoren over het algemeen lagere bestrijdingskosten hebben en dat emissiehandel leidt tot gelijke marginale bestrijdingskosten in de ETS sectoren in alle EUlanden. Peterson berekent vervolgens het effect van de invoering van een unilateraal klimaatbeleid door de EU. Voor de ETS sectoren in de EU blijft de impact beperkt tot minder dan 1% (gemeten in termen van productievolume). Voor de nETS sectoren in de EU is dit gemiddeld 2 tot 2,5%. De reden hiervoor is dat de ETS sectoren via emissiehandel kunnen profiteren van de goedkope

58 59 60 61 62 63

Voor Bollen et al. (2004) zijn dezelfde drie opmerkingen relevant als voor CPB (2002). Wij vergelijken de scenario’s ET-K en ET-0 van Peterson. In het ET-0 scenario voert de wereld geen klimaatbeleid. Deze worden bepaald door het aandeel van de ETS sectoren in de emissies in 1997 te vermenigvuldigen met de Kyoto doelstelling. Peterson spreekt van REU=Rest of the EU. Vermoedelijk wordt hiermee de EU-15 bedoeld. Alle cijfers hebben betrekking op 2012. Dit komt overeen met de toewijzing van emissierechten zoals die in fase I van de EU ETS onder de NAP hebben plaatsgevonden (zie ook hoofdstuk 1). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

46

HOOFDSTUK 3

reductiemogelijkheden in Zuid- en Oost-Europa. 64 Per sector kan de impact van unilateraal klimaatbeleid echter fors verschillen. Zo daalt de output van de elektriciteitssector met 3,1% en van de gassector met 12,7%. Ook regionaal zien we in de studie van Peterson grote verschillen. In de Benelux leidt invoering van een unilateraal klimaatbeleid door de EU tot een daling van de output van de chemische industrie met 12,6% en in de transportsector met 7,2%. In Duitsland zijn deze cijfers 2,2% en 2,1%, terwijl ze voor de meeste andere EU-landen nog lager zijn. De reden hiervoor is dat de chemische industrie in de Benelux een relatief hoge emissie-intensiteit heeft (die bijvoorbeeld twee keer zo groot is als de emissie-intensiteit van de chemische industrie in de Scandinavische landen). Op basis van haar studie komt Peterson tot de conclusie dat sectoren buiten de EU ETS met grotere reducties in output te maken kunnen krijgen dan sectoren binnen de EU ETS. De reden hiervoor is dat deze sectoren als gevolg van de NAP te maken krijgen met relatief hoge reductiekosten, terwijl ze niet – via deelname aan de EU ETS – kunnen profiteren van de relatief goedkope reductiemogelijkheden in andere landen. Peterson maakt de kanttekening dat haar resultaten gebaseerd zijn op de aanname dat alle nETS sectoren te maken krijgen met dezelfde koolstofbelasting en dat de reductie volledig in eigen land wordt bereikt (geen JI en CDM). Vergelijken we de resultaten van Peterson (2005) – zeer voorzichtig – met die van het CPB (2002) dan lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat de methodiek van de NAP (splitsing in ETS en nETS sectoren) negatief uit kan pakken voor de concurrentiepositie van de energie-intensieve sectoren die niet deelnemen aan de EU ETS. Babiker (2005) bespreekt het effect van een unilateraal CO2 beleid in de OECD, 65 zowel in termen van doelmatigheid als in termen van de impact op de energie-intensieve industrie. Hij laat zien dat het effect van unilateraal klimaatbeleid binnen de OECD op de energie-intensieve industrie wel eens veel groter kan zijn dan de studies tot dan toe suggereren. 66 De reden hiervoor is – volgens Babiker – dat de meeste studies uitgaan van heterogene goederen, waardoor de impact van klimaatbeleid geringer uitvalt. Babiker beargumenteert dat er binnen de energieintensieve industrie echter sprake is homogene goederen. Zijn argumenten daarvoor zijn dat de diffusie van technologie binnen multinationals, de harmonisatie van internationale handel en de sterke opkomst van de internationale communicatie op termijn zullen leiden tot een afname van prijsverschillen tussen regio’s. Daarnaast wordt de energie-intensieve industrie volgens Babiker gekenmerkt door schaalvoordelen. 67 Babiker laat zien dat deze twee aannames een grote impact hebben voor de gevolgen van klimaatbeleid. Zonder schaalvoordelen en met heterogene goederen daalt het aantal bedrijven in de energie-intensieve sectoren binnen de OECD met 2% en de productie per bedrijf met 4%. Met schaalvoordelen en met homogene goederen daalt het aantal bedrijven in de energie-

64

65 66 67

Cruciaal voor deze resultaten is de aanname van Peterson dat alle nETS sectoren te maken krijgen met een uniforme koolstofbelasting. Als de nETS sectoren die gevoelig zijn voor concurrentie buiten de EU worden ontzien, zal de impact van unilateraal beleid voor deze sectoren lager zijn. De EU-landen krijgen dan wel te maken met sterk stijgende kosten voor emissiereductie in de overige nETS sectoren. Babiker gaat niet in op de wijze waarop het CO2 beleid in zijn model wordt geïmplementeerd. Vermoedelijk gaat het om een OECD wijde beperking van de CO2-uitstoot. Babiker berekent alleen resultaten voor de OECD als geheel. Zie Markusen et al. (1993).



47

intensieve sector echter met 53%, terwijl de productie per bedrijf met 57% afneemt. De impact op de OECD als geheel (de welvaart) is echter veel lager. Zonder schaalvoordelen en met heterogene producten daalt de welvaart met -0,75%. Met schaalvoordelen en homogene producten is dat -1%. De reden daarvoor is dat de verplaatsing van de energie-intensieve industrie naar landen buiten de OECD gevolgd wordt door een verplaatsing van de energieextensieve industrie naar landen binnen de OECD. In termen van de concurrentiepositie is de conclusie die op basis van Babiker getrokken kan worden dan ook tweeledig. Ten eerste neemt de concurrentiepositie van de energie-intensieve industrie in de OECD nauwelijks af zolang zij heterogene goederen produceert en er geen sprake is van schaalvoordelen (dit komt overeen met CPB (2002) en Peterson (2005)). Ten tweede neemt de concurrentiepositie van de energie-intensieve industrie sterk af als zij homogene goederen produceert en er sprake is van schaalvoordelen. Dit verlies wordt echter grotendeels gecompenseerd door een toename van de concurrentiepositie van de energie-extensieve industrie. Voor de OECD als geheel verandert de concurrentiepositie slechts in geringe mate.

3.3 Discussie en conclusie De toewijzing van emissierechten kan de concurrentieverhoudingen tussen bedrijven beïnvloeden. Daarbij moet een onderscheid gemaakt worden tussen concurrentie van bedrijven gevestigd in de EU met andere bedrijven gevestigd in de EU én concurrentie van bedrijven gevestigd in de EU met bedrijven gevestigd buiten de EU. Het effect van de toewijzing op de concurrentieverhoudingen is afhankelijk van: 1. 2. 3.

de toewijzingsregels; of het een bestaand bedrijf is of een nieuwe toetreder; en het land (de landen) waar het bedrijf gevestigd is, of in geval van een nieuwe toetreder, zich wil vestigen;

Omdat de toewijzingsregels zich richten op het in eigendom hebben van bepaalde installaties met de daaraan technisch verbonden apparaten die van invloed zijn op de emissies, verloopt het effect van de toewijzingsregels op de concurrentieverhoudingen via de kosten van bestaande en nieuwe installaties. De sleutel tot het doorgronden van deze effecten ligt in de volgende twee observaties. De eerste observatie is dat sluitingsregels, i.e. het verminderen van de toewijzing als installaties worden gesloten, de kosten van bestaande installaties verlagen. De tweede observatie is dat toetredingsregels, i.e. het toekennen van rechten als nieuwe installaties worden geopend, de kosten van nieuwe installaties verlagen. 68 Het effect van de toewijzing op de concurrentieverhoudingen binnen de EU kan eenvoudig uit deze twee observaties worden afgeleid. Hieronder volgen drie voorbeelden ter verduidelijking. In voorbeeld 1 neemt de sluitingsregel meer rechten in per eenheid output dan de toetredingsregel toekent. Bestaande installaties hebben in dat geval een concurrentievoordeel boven nieuwe 68

Toetredingsregels staan vaak bekend onder de naam ‘New Entrant Reserve’. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

48

HOOFDSTUK 3

installaties. In voorbeeld 2 neemt de sluitingsregel in land A meer rechten in dan de sluitingsregel in land B. Een bedrijf dat in deze twee landen een vestiging heeft en er een wil sluiten, zal dan in land B zijn vestiging sluiten. In voorbeeld 3 neemt de sluitingsregel evenveel rechten in per eenheid output dan de toetredingsregel toekent. In dat geval is er geen effect op de concurrentieverhoudingen tussen bestaande en nieuwe installaties. Omdat de kosten van beide installaties dalen, wordt de afzet in de sector gestimuleerd. De mate waarin is afhankelijk van de prijselasticiteit van de vraag. Ook het effect op de concurrentieverhoudingen tussen bedrijven binnen de EU en buiten de EU kan op basis van deze observaties in kaart worden gebracht. Daarvoor is het wel nodig om een twee observaties toe te voegen. De derde observatie is dat de uitstoot van emissies voor bedrijven binnen de EU (opportuniteits)kosten met zich meebrengt. De vierde observatie is dat de uitstoot van emissies voor bedrijven buiten de EU kosteloos is, zolang er tenminste sprake is van een eenzijdige introductie van klimaatbeleid door de EU (eventueel in combinatie met enkele andere landen). 69 Op basis van de derde en vierde observatie is de conclusie dat de invoering van emissiehandel zal leiden tot een concurrentienadeel van bedrijven binnen de EU vis-à-vis bedrijven buiten de EU. Studies laten zien dat dit concurrentienadeel voor de EU (en Nederland) als geheel beperkt zal zijn. Onder specifieke condities kan dit concurrentienadeel voor individuele sectoren en bedrijven echter veel groter zijn. De condities waaronder een sector of bedrijf zijn concurrentiepositie ziet verslechteren zijn: 1. 2. 3.

Een hoge CO2 intensiteit per eenheid toegevoegde waarde; Het produceren van een homogeen product; Het aanwezig zijn van schaalvoordelen.

Voor deze sectoren geldt dat de kosten sterk toenemen als gevolg van de introductie van emissiehandel, terwijl de mogelijkheid tot het doorberekenen van de gestegen kosten in de prijzen beperkt is. Tegenover het concurrentienadeel voor deze sectoren staat echter een concurrentievoordeel voor andere sectoren, waardoor het effect op de EU (en Nederland) als geheel beperkt blijft. Als sprake is van sluitings- en toetredingsregels dan is het effect van emissiehandel op de concurrentiepositie van bedrijven binnen de EU vis-à-vis bedrijven buiten de EU geringer, omdat herhaalde toewijzing leidt tot een kostendaling (observatie 1 en 2). Tegenover dit voordeel van sluitings- en toetredingsregels staat echter het nadeel van hogere kosten voor investeringen in emissiebeperkende maatregelen, omdat de emissiehandel verstoord wordt (zie paragraaf 6.3.4 en bijlage E). Tot slot is het effect op de concurrentiepositie alleen relevant als sprake is van een eenzijdige invoering van klimaatbeleid door de EU (eventueel in combinatie met enkele andere landen).

69

Met uitzondering van de landen die ook klimaatbeleid voeren.



4

49

Toewijzing en vermogensoverdracht

De toewijzing van emissierechten gaat onherroepelijk gepaard met grote vermogensoverdrachten. Uitgaande van een emissieprijs van €20 per ton CO2 vertegenwoordigen de emissierechten in de EU ETS een waarde van 34,8 miljard euro per jaar. 70 Voor Nederland is dat 1,9 miljard euro per jaar. De feitelijke toewijzing van emissierechten kan daarom niet los worden gezien van de vermogenseffecten die ermee gepaard gaan en de lobby die door deze vermogenseffecten wordt uitgelokt. In dit hoofdstuk kijken we daarom naar de vermogensoverdrachten die plaatsvinden als gevolg van de toewijzing van verhandelbare emissierechten aan bedrijven. We doen dit zowel voor de diverse vormen van ‘grandfathering’ als voor een veiling. Daarbij staan de volgende vragen centraal: 1. 2.

Welke vermogensoverdracht vindt plaats als gevolg van de toewijzing van verhandelbare emissierechten aan ondernemingen? Welke factoren zijn bepalend voor de hoogte van de vermogensoverdracht?

In hoofdstuk 5 kijken we vervolgens naar de mogelijkheden die bedrijven en overheden hebben om een deel van deze vermogensoverdracht naar zich toe te trekken, het zogenaamde ‘rentseeking’. De vermogensoverdracht als gevolg van de toewijzing van verhandelbare emissierechten kan worden bepaald door na te gaan wat het effect van de toewijzing is op de Netto Contante Waarde van de onderneming. De NCW van een onderneming is daarbij gedefinieerd als de contante waarde van alle (huidige en toekomstige) winsten. De vermogensoverdracht als gevolg van de toewijzing van VER’s is gelijk aan de NCW van de onderneming na de toewijzing verminderd met de NCW van de onderneming voor de toewijzing. Als de NCW voor de toewijzing nemen we de NCW van een bedrijf in het BaU-scenario (het zogenaamde nulalternatief). Dit wordt vergeleken met de NCW van het bedrijf in het scenario waarin het bedrijf een bepaalde hoeveelheid rechten via ‘grandfathering’ krijgt toegewezen. Merk op dat het nulalternatief afwijkt van het nulalternatief in de hoofdstukken 1 en 1. Daar was het nulalternatief gelijk aan de situatie waarin sprake is van een efficiënte toewijzing van emissierechten, hetzij via ‘grandfathering’ hetzij via veiling. In dit en het volgende hoofdstuk wordt hiervan afgeweken, omdat het gebruikelijk is de vermogenseffecten van de toewijzing te meten ten opzichte van de huidige situatie (het BaUscenario). De indeling van dit hoofdstuk is als volgt. Paragraaf 4.1 analyseert grafisch de hoogte van de vermogensoverdracht verbonden aan de toewijzing van emissierechten. Mede op basis hiervan wordt in paragraaf 4.2 een overzicht gegeven van de factoren die bepalend zijn voor de hoogte van de vermogensoverdracht. In paragraaf 4.3 bespreken we wat de relatie is tussen de vermogensoverdracht op de elektriciteitsmarkt in de RGGI regio in de Verenigde Staten en de gekozen toewijzingsregel. Paragraaf 4.4 behandelt de vraag wie compensatie moet ontvangen (aan

70

In totaal heeft de industrie in de EU-15 voor 1742,34 Mt CO2 aan emissierechten ontvangen (zie http://www.climnet.org/EUenergy/ET/NAPsReport_Summary0306.pdf). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

50

HOOFDSTUK 4

wie vermogen moet worden overgedragen) en welke mogelijkheden bestaan om de compensatie te richten op specifieke bedrijven en welke kosten hiermee gepaard gaan. Paragraaf 4.5 bevat de conclusies.

4.1 Een grafische illustratie In deze paragraaf geven we een grafische illustratie van de vermogensoverdracht als gevolg van de toewijzing van verhandelbare emissierechten voor verschillende situaties. Op basis hiervan presenteren we in paragraaf 4.2 een overzicht van factoren die bepalend zijn voor de hoogte van de vermogensoverdracht. Figuur 2 geeft de situatie weer voor een bedrijf met aanbodfunctie S0 en vraagfunctie D. 71 De vraagfunctie D daalt en geeft de eigenschap weer dat een hogere prijs leidt tot een lagere afzet. 72 De aanbodfunctie S0 geeft de relatie weer tussen de afzet van een bedrijf en zijn marginale kosten. Deze marginale kosten zijn gedefinieerd als de extra kosten die het bedrijf moet maken om een extra eenheid product te produceren. De hoogte van deze extra kosten is afhankelijk van de termijn die in ogenschouw wordt genomen. Op de korte termijn ligt de kapitaalgoederenvoorraad vast, waardoor de kosten om een extra eenheid te produceren relatief sterk stijgen. Een voorbeeld hiervan is dat bij een verhoging van de productie een bedrijf over kan gaan op ploegendiensten, waardoor de loonkosten per uur stijgen. Op de lange termijn kan het bedrijf echter zijn kapitaalgoederenvoorraad aanpassen – door investeringen of desinvesteringen – en zal de aanbodfunctie horizontaal lopen. 73 Vóór de toewijzing van emissierechten is de afzet van het bedrijf Q0 en de prijs P0. Deze prijs en afzet kunnen uit de figuur worden bepaald door het snijpunt te bepalen van de vraagfunctie D en de aanbodfunctie S0. De operationele kasstroom 74 wordt gegeven door de oppervlakte van de driehoek cie. In normale omstandigheden is deze kasstroom net voldoende om de afschrijvingen terug te verdienen en een redelijke winst te behalen. 75 Na de introductie van verhandelbare emissierechten stijgt de aanbodcurve van S0 naar S1: het wordt voor het bedrijf duurder om te produceren, omdat voor elke eenheid productie emissierechten moeten worden ‘gebruikt’. Hierdoor stijgt de prijs van de afzet van P0 naar PD1 (het snijpunt van de lijnen D en S1). De afzet daalt hierdoor van Q0 naar Q1: bij een hogere prijs hoort een lagere afzet. De vraag is nu wat de hoogte is van de vermogensoverdracht die heeft plaatsgevonden? We kijken opnieuw naar de operationele kasstroom onder de aanname dat het bedrijf alle benodigde rechten via ‘grandfathering’ heeft gekregen. Dat wil zeggen de toewijzing 71 72 73

74

75

Dit voorbeeld is ontleend aan Bovenberg en Goulder (2000). Strikt genomen moet gesproken worden over de residuele vraagfunctie van een bedrijf. Deze geeft de vraag naar de producten van een bedrijf weer inclusief het verlies aan marktaandeel aan concurrenten. Bovenberg en Goulder (2000) interpreteren de aanbodfunctie als ‘het gemiddelde’ van de aanbodfuncties over alle perioden. Deze loopt minder steil dan de korte termijn aanbod functie, maar steiler dan de lange termijn aanbodfunctie. De operationele kasstroom is gedefinieerd als de inkomsten uit normale bedrijfsactiviteiten verminderd met de uitgaven als gevolg van normale bedrijfsactiviteiten. Hierbij wordt dus geen rekening gehouden met de kasstroom uit leningen en aflossingen en de waarde van eventuele emissierechten. Tijdens laagconjunctuur zal dit bedrijfsresultaat te laag zijn, waardoor het bedrijf verlies maakt. Tijdens hoogconjunctuur zal het bedrijf daarentegen relatief hoge winsten maken.


TOEWIJZING EN VERMOGENSOVERDRACHT

51

van rechten is precies afgestemd op de omvang van de productie na de introductie van verhandelbare emissierechten. De operationele kasstroom is nu gelijk aan de oppervlakte van de driehoek dhe: het bedrijf ziet zijn operationele kastroom dus dalen met cihd. Daartegenover staat dat het bedrijf zijn inkomsten ziet toenemen met de waarde van de emissierechten. De waarde van deze emissierechten is gelijk aan de prijs (PD1 – PS1) maal de hoeveelheid (Q1) en is gelijk aan de oppervlakte van het vierkant afhd. De operationele kasstroom stijgt dus met afhd min cihd en is gelijk aan afgc (het blauwgrijze vlak) min gih (het rode vlak). In dit voorbeeld is de waarde van de emissierechten dus meer dan voldoende om de verliezen van een lagere afzet te compenseren. Er is sprake van ‘windfall profits’. De reden hiervoor is dat het bedrijf in dit voorbeeld de prijs van de emissierechten, PD1 – PS1, vrijwel volledig kan doorberekenen aan de afnemers, namelijk PD1 – P0. Figuur 2

De vermogensoverdracht als gevolg van de toewijzing van verhandelbare emissierechten

Prijs S1 f PD1 a

b P0 c P d S1

g

S0

i

h D

e

Q1

Q0

Afzet

In het resterende deel van deze paragraaf bekijken we hoe de hoogte van de vermogensoverdracht afhangt van: 1. 2.

de elasticiteit van de vraagfunctie D; en de kapitaalquote (het aandeel van de productiefactor kapitaal in de toegevoegde waarde).

In Figuur 3 is de vermogensoverdracht weergegeven voor een bedrijf dat te maken heeft met een prijselastische vraag. De prijselasticiteit van de vraag kan om verschillende redenen hoog zijn. De eerste reden is dat consumenten veel minder afnemen van het product als de prijs stijgt. De tweede reden is dat het bedrijf marktaandeel verliest aan zijn concurrenten als het de prijs SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

52

HOOFDSTUK 4

verhoogt. In Figuur 3 wordt de lagere prijselasticiteit van de vraag weergegeven door een minder steil lopende vraagfunctie D. Voor een zuivere vergelijking houden we de hoeveelheid rechten die het bedrijf via ‘grandfathering’ heeft gekregen constant. 76 De hogere prijselasticiteit van de vraag leidt ertoe dat het bedrijf zijn afzet sterker ziet dalen dan in Figuur 2. Hierdoor daalt de operationele kasstroom sterker dan in Figuur 2. Een lagere prijselasticiteit van de vraag leidt dus tot een lagere vermogensoverdracht. Figuur 3

De vermogensoverdracht bij een elastische vraag

Prijs S1

f PD1 a b g

S0

i

P0 c PS1

D d

h

e

Q1

Q0

Afzet

Figuur 4 behandelt het geval waarin een bedrijf te maken heeft met een inelastische vraag. De operationele kasstroom van het bedrijf daalt nu minder dan in Figuur 2, omdat het bedrijf in staat is vrijwel de volledige kosten van de emissierechten door te berekenen aan de afnemers. Bij een inelastische vraag is de vermogensoverdracht dus groter dan bij een elastische vraag.

76

Als het aantal toegewezen rechten evenredig is met de productie na invoering van klimaathandel (dat wil zeggen rechtevenredig met Q1) dan zal de vermogensoverdracht veel lager zijn. Toewijzing op basis van de productie na invoering van klimaathandel vereist echter dat de overheid een vrijwel perfect inzicht heeft in de vraagelasticiteiten van de afzet van bedrijven. Dit inzicht zal meestal ontbreken.



Figuur 4

53

De vermogensoverdracht bij een inelastische vraag

Prijs S1 PD1 a

f

b P0 c PS1 d

g

S0 i

h D

e

Q1 Q0

Afzet

In Figuur 5 is de vermogensoverdracht weergegeven voor een bedrijf waarin de kapitaalquote, het aandeel van kapitaal in de toegevoegde waarde, relatief laag is. Een direct gevolg van de lage kapitaalquote is dat de operationele kasstroom veel minder gevoelig is voor schommelingen in de omvang van de productie. Een bedrijf met een lage kapitaalsquote is namelijk sneller in staat om zijn productieproces aan te passen aan de veranderde situatie. Een bedrijf met een lagere kapitaalsquote heeft een minder steil lopende aanbodfunctie, S0, dan een bedrijf met een hogere kapitaalsquote (vergelijk met Figuur 2)). De introductie van verhandelbare emissierechten leidt nu tot een relatief sterke afname van de productie (vergeleken met de situatie in Figuur 2)), maar de operationele kasstroom daalt minder sterk dan in Figuur 2). De reden hiervoor is dat de netto prijzen van de afzet, PS1, veel minder onder druk komen te staan. Een lagere kapitaalsquote leidt dus tot een hogere vermogensoverdracht. De situatie voor een bedrijf met hoge kapitaalquote is weergegeven in Figuur 6. De aanbodcurve loopt nu relatief steil omhoog. De introductie van de handel in emissierechten leidt tot een relatief scherpe daling van de netto afzetprijzen, PS1. Dit heeft tot gevolg dat de operationele kasstroom relatief sterk daalt. De vermogensoverdracht is dan ook geringer dan in Figuur 2, maar is nog steeds positief.


54

HOOFDSTUK 4

Figuur 5

De vermogensoverdracht bij een lage kapitaalquote

Prijs S1 f

PD1 a b

g

P0 c PS1 d e

S0

i

h D

Q1 Figuur 6

Q0

Afzet

De vermogensoverdracht bij een hoge kapitaalquote

Prijs S1 PD1 a

f

P0 b g

PS1 c d

S0

i

h D

e Q1


Q0

Afzet


55

In alle gevallen die we tot nu toe behandeld hebben zagen we dat de vermogensoverdracht positief was. Dit hoeft echter niet altijd het geval te zijn. Zo is het bedrijf in Figuur 3 een netto verkoper van emissierechten. Als de hoeveelheid rechten die het bedrijf via ‘grandfathering’ krijgt min of meer wordt afgestemd op de productie na de invoering van emissiehandel, dan zien we de vermogensoverdracht aan het bedrijf nog maar net positief is. Bij een verdere stijging van de vraagelasticiteit zou de vermogensoverdracht negatief kunnen worden. Uit de analyse in deze paragraaf zijn nog twee verdere conclusies te trekken. Ten eerste dat de maximaal mogelijke vermogensoverdracht gelijk is aan de waarde van de emissierechten, die het bedrijf via ‘grandfathering’ heeft gekregen. In de figuren is deze waarde gelijk aan de oppervlakte afhd. Ten tweede dat de feitelijke vermogensoverdracht vaak veel kleiner is en van veel factoren afhankelijk is. Deze factoren worden in de volgende paragraaf op een rij gezet.

4.2 De factoren die de feitelijke vermogensoverdracht bepalen In deze paragraaf geven we een overzicht van de factoren die bepalend zijn voor de omvang van de vermogensoverdracht aan een individueel bedrijf als gevolg van de introductie van een systeem van verhandelbare emissierechten, zoals de EU ETS. 77 Deze factoren zijn: 1.

De reductiedoelstelling; De reductiedoelstelling ten aanzien van CO2 is via drie kanalen bepalend voor de vermogensoverdracht die onder ‘grandfathering’ plaatsvindt. Ten eerste bepaalt de reductiedoelstelling het aantal emissierechten dat voor ‘grandfathering’ beschikbaar is. Des te groter de vereiste reductie, des te lager het aantal rechten dat voor ‘grandfathering’ beschikbaar is. Ten tweede, bepaalt de reductiedoelstelling samen met de bestrijdingskosten de prijs van de emissierechten. Des te lager het aantal rechten, des te hoger de prijs van een verhandelbaar emissierecht. Ten derde zullen de bestrijdingskosten voor bedrijven hoger uitvallen naarmate de reductiedoelstelling hoger is. De vermogensoverdracht is afhankelijk van alle drie factoren en stijgt bij lage reductiedoelstellingen om te dalen bij hoge reductiedoelstellingen (Åhman et al. 2005).

2.

De wijze van toewijzing; De wijze van toewijzing is mede bepalend voor de hoogte van de vermogensoverdracht en wel om twee redenen. De eerste reden is dat de wijze van toewijzing bepaalt in welke mate de onderneming voor de emissierechten moet betalen. Hoe hoger deze betaling, des te lager de vermogensoverdracht. De tweede reden is dat de wijze van toewijzing (los van de hoeveelheid beschikbare rechten) een effect kan hebben op de prijs van het product dat de onderneming verkoopt: onder veiling en eenmalige ‘grandfathering’ is de prijs van het eindproduct hetzelfde, maar onder herhaalde ‘grandfathering’ (updating) is

77

Dit overzicht is gedeeltelijk ontleend aan Bovenberg en Goulder (2001) SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

56

HOOFDSTUK 4

de prijs van het eindproduct meestal lager. 78 Hoe lager de prijs voor het eindproduct, des te lager de vermogensoverdracht. 3.

Het aandeel van de ‘factor’ kapitaal in de winst, de zogenaamde kapitaalquote; Hoe lager de kapitaalquote des te groter de vermogensoverdracht. 79 Hiervoor zijn twee redenen. De eerste reden is dat een lage kapitaalquote automatisch inhoudt dat het maximale verlies aan producentensurplus als gevolg van de introductie van emissiehandel relatief gering is. 80 Hoe geringer dit maximale verlies, des te hoger de vermogensoverdracht. De tweede reden is dat in een industrie met een lage kapitaalquote (en dus alleen maar mobiele productiefactoren) de variatie in de producentenprijs van de productie gering is. 81 De daling van de producentenprijs na de introductie van verhandelbare emissierechten zal in dit soort industrieën dan ook gering zijn. Deze daling treedt op als bedrijven niet in staat zijn om de kostenstijging als gevolg van de introductie van emissiehandel volledig af te wentelen op (door te berekenen aan) de afnemers. Naarmate de kapitaalquote lager is, is de vermogensoverdracht dus groter. 82

4.

De resterende afschrijvingsduur van de kapitaalgoederen Naarmate de resterende afschrijvingsduur korter is, is de vermogensoverdracht groter. Een korte resterende afschrijvingsduur stelt de eigenaar namelijk in staat om zich snel aan de nieuwe situatie aan te passen. 83

5.

De mate waarin ondernemingen in staat zijn om de gestegen (opportuniteits)kosten na de toewijzing van emissierechten door te berekenen aan (af te wentelen op) hun klanten; Naarmate ondernemingen beter in staat zijn om de gestegen (opportuniteits)kosten door te berekenen aan hun klanten, is de vermogensoverdracht groter. Dit is het geval als de vraagelasticiteit klein is en als de concurrentie vanuit het buitenland (non-EU) gering is.

6.

De hoogte van de winstbelasting; Naarmate de winstbelasting lager vermogensoverdrachten afgeroomd.

78 79

80 81 82

83

is,

wordt

een

geringer

deel

van

de

Zie de discussie in paragraaf 3.1.4 en paragraaf 4.3. Het gaat hier om de kapitaalquote gedurende de resterende levensduur van het kapitaal. Naarmate de kapitaalgoederen op het moment dat emissiehandel geïntroduceerd wordt, minder zijn afgeschreven, is de kapitaalquote lager. Producentensurplus is hier gedefinieerd als de omzet van een bedrijf verminderd met de uitgaven voor alle productiefactoren behalve kapitaal (arbeid, energie en halffabrikaten). De producentenprijs is de prijs die de onderneming ontvangt voor zijn product verminderd met alle belastingen en kosten van CO2 emissierechten. Het effect van de kapitaalsquote op de vermogensoverdracht is in paragraaf 4.1 aan de orde geweest (vergelijk Figuur 2 met Figuur 5 en Figuur 6). Een lagere kapitaalsquote betekent dat de helling van de aanbodfunctie S0 lager is. Bovenberg en Goulder (2000) interpreteren de aanbodfunctie van een bedrijf in de Figuur 2 tot en met Figuur 6 als het ‘verdisconteerde gemiddelde’ van de huidge en toekomstige aanbodfuncties. In deze interpretatie betekent een geringe afschrijvingsduur, dat de aanbodfunctie minder steil loopt (zie Figuur 5).



7.

57

De hoogte van de dividendbelasting. Naarmate de dividendbelasting lager is, wordt een geringer deel van de uitgekeerde winst aan aandeelhouders afgeroomd.

Uit de bespreking van deze factoren kunnen twee conclusies worden verbonden. Ten eerste moet er een onderscheid gemaakt worden tussen de feitelijke vermogensoverdracht (=effect op de NCW van de onderneming) en de initiële vermogensoverdracht. Deze zijn over het algemeen niet gelijk aan elkaar. 84 De feitelijke vermogensoverdracht wordt namelijk mede bepaald door de markten waarop de ondernemingen actief zijn en kan pas bepaald worden nadat alle terugkoppelingseffecten zijn meegenomen. Ten tweede, kan de feitelijke vermogensoverdracht voor een individuele onderneming zowel groter als kleiner zijn dan de initiële vermogensoverdracht. Twee voorbeelden maken dit duidelijk. Stel, ten eerste, dat alle rechten via eenmalige ‘grandfathering’ worden toegewezen (hoge initiële vermogensoverdracht), maar dat ondernemingen niet in staat zijn om ook maar een eurocent van de gestegen (opportuniteits)kosten door te berekenen aan hun klanten. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als er sprake is van heftige concurrentie van buiten de EU of als men levert aan afnemers binnen de EU die te maken hebben met sterk concurrerende markten. De feitelijke vermogensoverdracht is dan nul. Stel, ten tweede, dat alle rechten worden geveild, zodat de initiële vermogensoverdracht nul is. De feitelijke vermogensoverdracht kan dan zowel groter of kleiner zijn. Zo kan de NCW van gascentrales bijvoorbeeld stijgen na de introductie van een systeem van verhandelbare emissierechten waarin alle rechten geveild worden. De reden hiervoor is dat de prijs op de elektriciteitsmarkt bepaald wordt door de marginale centrale (=de centrale met de hoogste kosten die op een bepaald moment is ingeschakeld). Voor de introductie van emissiehandel is de marginale centrale vaak een gascentrale, na de introductie van emissiehandel kan dat een kolencentrale zijn. Omdat kolencentrales meer CO2 uitstoten dan een gascentrale – en kolencentrales dus per geproduceerde kWh meer rechten moeten kopen dan gascentrales – wordt de gascentrale in elk uur dat de kolencentrale is ingeschakeld als het ware ‘overgecompenseerd’. Als dit gedurende een groot deel van de dag het geval is, dan zal de NCW van een gascentrale stijgen zelfs al moet deze alle rechten via een veiling kopen. 85

4.3 Vermogensoverdrachten in de praktijk Om de vermogensoverdrachten als gevolg van de allocatie van emissierechten in kaart te brengen, bespreken we in deze paragraaf de studie van Burtraw et al. (2005a). Deze studie bepaalt onder andere de waarde van de vermogensoverdracht die optreedt als gevolg van de toewijzing van emissierechten aan de eigenaren van elektriciteitscentrales in het Noordoosten van de Verenigde Staten. 86 De studie van Burtraw et al. (2005a) is de meest uitgebreide studie in zijn soort en geeft een compleet overzicht van de vermogenseffecten als gevolg van verschillende vormen van toewijzing op het niveau van centrales. Bovendien bespreken Burtraw et al. (2005b) 84

85 86

Als alle emissierechten via ‘grandfathering’ worden toegewezen, is de initiële vermogensoverdracht gelijk aan de waarde van de gratis toegewezen emissierechten. Onder een veiling is de initiële vermogensoverdracht nul. We komen hierop in paragraaf 4.3 terug bij de bespreking van de papers van Burtraw et al. (2005a en b). Gedefinieerd als de NCW van het producentensurplus tussen 2003 en 2030. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

58

HOOFDSTUK 4

de gevolgen op het niveau van de bedrijven, terwijl Palmer et al. (2006) de mogelijkheden bespreken om op basis van simpele regels de vermogensoverdracht te beïnvloeden of te beperken. Daarnaast bespreken we enkele resultaten van Sijm et al. (2006). Burtraw et al. (2005a) bepalen met behulp van een evenwichtsmodel voor de elektriciteitssector het effect van de allocatie van emissierechten op de NCW van elektriciteitsbedrijven in negen staten in het Noord-Oosten van de Verenigde Staten (de RGGI regio). 87 De doelstelling is om tussen 2008 en 2025 de emissies met 20% terug te dringen. Ze bespreken 16 verschillende scenario’s voor de toewijzing van emissierechten, waarvan we er hier zes bespreken: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

eenmalige ‘grandfathering’ op basis van historische productie in 1999, maar alleen voor fossiele centrales; eenmalige ‘grandfathering’ op basis van historische productie in 1999 voor alle centrales; eenmalige ‘grandfathering’ op basis van historische uitstoot in 1999; veiling; herhaalde ‘grandfathering’ op basis van productie van twee jaar geleden, maar alleen voor fossiele centrales; herhaalde ‘grandfathering’ op basis van productie van twee jaar geleden voor alle centrales.

Tabel 13 bevat een overzicht van de effecten van de verschillende vormen van toewijzing voor drie typen bestaande centrales (gas, kolen, nucleair) en alle centrales tezamen en maakt duidelijk dat er grote verschillen bestaan tussen de verschillende vormen van toewijzing in termen van vermogensoverdracht. Voor alle typen centrales samen is de vermogensoverdracht het hoogst onder eenmalige ‘grandfathering’ (68 $/kW) voor alle centrales en het laagst onder herhaalde ‘grandfathering’ voor fossiele centrales (-45 $/kW). Dit verschil wordt veroorzaakt door: (i) het feit dat onder herhaalde ‘grandfathering’ de afzetprijzen van elektriciteit lager liggen dan onder eenmalige ‘grandfathering’. Hierdoor vallen de vermogensoverdrachten lager uit; en (ii) onder herhaalde ‘grandfathering’ voor fossiele centrales de afzetprijzen nog sterker dalen, omdat de financiële tegemoetkoming per MWh in dat geval groter is. De beschikbare emissierechten worden immers verdeeld over het aantal MWh dat hiervoor in aanmerking komt (en dat is lager als nucleaire centrales geen recht geven op emissierechten). Er is echter sprake van grote verschillen tussen centrales. Weliswaar prefereren alle typen centrales eenmalige ‘grandfathering’, maar de ‘optimale’ verdeelsleutel verschilt tussen de verschillende typen centrales. Voor kolen is de beste verdeelsleutel de historische uitstoot (34 $/kW), terwijl dit voor gas de productie in MWh is, waarbij niet-fossiele centrales zijn uitgesloten (54 $/kW). Voor nucleair is de beste verdeelsleutel de productie in MWh voor alle centrales (169 $/kW).

87

Deze negen staten omvatten de elektriciteitsregio’s van New England, New York, New Jersey en Delaware. Daarnaast bespreken ze het effect op bedrijven in aanpalende regio’s: Maryland plus het oosten van Pennsylvania en de ECAR Regio (Indiana. Kentucky, Michigan, Ohio, het westelijk deel van Pennsylvania en West-Virginia).



Tabel 13

59

Vermogensoverdrachten voor bestaande centrales als gevolg van verschillende vormen van toewijzing van verhandelbare emissierechten in 1999$/kW 88 Eenmalige ‘grandfathering’

Verdeelsleutel

Fossiele MWh

Veiling

Herhaalde ‘grandfathering’

Alle MWh

Uitstoot

--

Fossiele MWh

54

33

19

-13

45

-2

8

-61

34

-185

-240

-231

Nucleair

67

169

48

55

-51

136

Totaal

60

68

36

-13

-45

5

Gas Kolen

Alle MWh

Burtraw et al. (2005a,b)

De laagste vermogensoverdracht vindt voor gascentrales plaats onder een veiling (-13 $/kW), en voor alle andere typen centrales onder herhaalde ‘grandfathering’, waarbij niet-fossiele centrales zijn uitgesloten (kolen -240 $/kW en nucleair -51 $/kW). Burtraw et al. (2005a) noemen vier factoren die bepalend zijn voor de vermogensoverdracht aan centrales. De eerste factor is de hoogte van de elektriciteitsprijs. Deze ligt – als gevolg van de impliciete financiële tegemoetkoming – onder herhaalde ‘grandfathering’ ruim $3 per MWh lager dan onder eenmalige ‘grandfathering’ of veiling. Een lagere elektriciteitsprijs duidt erop dat de bedrijven slechts een klein deel van de kosten van CO2 reductie kunnen afwentelen op (doorberekenen aan) de afnemers. Daardoor valt de vermogensoverdracht lager uit. De tweede factor is de keuze van de verdeelsleutel (ton CO2 of MWh elektriciteit). De eerste verdeelsleutel, CO2, is relatief gunstig voor kolencentrales, de tweede, MWh, voor gas- en nucleaire centrales. De derde factor is welke centrales in aanmerking komen voor de toewijzing van rechten (alleen fossiel of alle). De laatste optie pakt gunstig uit voor nucleair, de eerste voor kolen en gas. De vierde factor is de vraag of de eigenaren moeten betalen voor hun rechten (veiling) of dat ze de rechten gratis krijgen (‘grandfathering’). Burtraw et al. (2005b) bespreken vervolgens het effect op de NCW van bedrijven, die elk een verschillende portfolio van centrales in eigendom hebben. 89 In totaal telt de RGGI regio 23 bedrijven. Daarvan zien 22 bedrijven hun NCW als gevolg van eenmalige ‘grandfathering’ stijgen. Zes bedrijven zien hun NCW stijgen met minstens $ 200 miljoen. Vrijwel alle bedrijven zijn beter af onder eenmalige ‘grandfathering’ dan onder veiling of herhaalde ‘grandfathering’. Onder herhaalde ‘grandfathering’ zien vrijwel alle bedrijven hun NCW dalen. Onder een veiling zien 9 bedrijven hun NCW stijgen, 90 terwijl 3 bedrijven fors aan NCW verliezen.

88 89

90

Getallen in het GEEL geven de gunstigste vorm van toewijzing weer, getallen in het BLAUW de meest nadelige. Bestaande centrales zijn bestaande centrales in 1999. Maar alleen voor de scenario’s: eenmalige ‘grandfathering’ op basis van de productie van fossiele centrales (scenario 1), veiling (scenario 4) en herhaalde ‘grandfathering’ op basis de productie van fossiele centrales (scenario 5). Bij de berekeningen is rekening gehouden met centrales die in aanbouw zijn of waarvan de bouw voor 2005 begint. Eventuele vermogensoverdrachten als gevolg van centrales die na 2005 gebouwd zullen worden, zijn dus niet meegenomen in de berekeningen. Burtraw et al. (2005b) geven hier geen reden voor. Een mogelijke verklaring is dat deze bedrijven relatief veel niet-fossiele centrales in hun productiepark hebben staan of dat de kosten van de marginale centrale harder stijgt dan van de centrales die in het bezit zijn van deze bedrijven (zie ook de discussie in paragraaf 4.2. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

60

HOOFDSTUK 4

Sijm et al. (2006) schatten met verschillende methoden 91 de vermogensoverdracht aan de elektriciteitssector in Nederland. Bij een CO2 prijs van € 20 ton komen zij op een schatting van tussen de € 300 en € 600 miljoen per jaar, omgerekend €3-5 per MWh. Overigens is de vermogensoverdracht voor 2005, het eerste jaar van de EU ETS, 2005, waarschijnlijk fors lager. Een belangrijke reden hiervoor is dat een deel van de elektriciteit al vooruit verkocht was.

4.4 Compensatie voor wie? De gedachte achter compensatie is dat bedrijven schadeloos gesteld moeten worden voor de (onverwachte) verandering van beleid, zoals de invoering van een emissiedoelstelling voor CO2. Een belangrijke vraag is op welk niveau compensatie plaats moet vinden. Figuur 7 geeft een overzicht van de verschillende niveaus waarop compensatie plaats kan vinden. Daarbij moeten de volgende keuzes worden gemaakt. Ten eerste kan compensatie zowel upstream als downstream worden gegeven. Ten tweede, kan compensatie worden gericht op sectoren, op bedrijven en op installaties (centrales in de elektriciteitssector). Ten derde kunnen bepaalde groepen worden uitgesloten, zoals de energie-extensieve afnemers. Figuur 7

Ingangen voor compensatie

Sector (upstream) Bedriif A

Bedriif B

Bedriif C

Centrale 1 (G)

Centrale 4 (G)

Centrale 2 (K)

Centrale 5 (G)

Centrale 6 (N)

Centrale 3 (K)

Markt

Afnemers

Afnemers

energie-intensief

energie-extensief

Afnemers (downstream) G = gascentrale; K = kolencentrale; N = nucleaire centrale

91

Enkele modelberekeningen op basis van het COMPETES model en de schatting van enkele econometrische modellen. Deze laatste aanpak levert echter een inconsistente schatting op, zoals de auteurs zelf opmerken.



61

In deze paragraaf bespreken we de uitkomsten van verschillende typen compensatie. Burtraw et al. (2005b) bespreken de relatie tussen het niveau van compensatie (centrale, bedrijf, sector of economie) en de hoogte van de vermogensoverdracht. Zij laten zien dat de vermogensoverdracht afneemt naarmate het niveau van de compensatie stijgt. De reden is dat winsten en verliezen als gevolg van de introductie van klimaathandel elkaar op een hoger niveau meer uitmiddelen. De NCW van centrales fluctueert meer dan de NCW van bedrijven en deze fluctueert op zijn beurt weer meer dan de NCW van de sector en de economie. Burtraw et al. (2005b) merken op dat als compensatie voor bedrijven gezien kan worden als compensatie van hun eigenaren (de aandeelhouders), compensatie vrijwel onnodig is, omdat grote investeerders, zoals pensioenfondsen en beleggingsfondsen, hun risico kunnen spreiden over verschillende bedrijven in de elektriciteitssector en andere sectoren. Als (beperking van de) compensatie op bedrijfsniveau (politiek) wenselijk is, dan bespreken Palmer et al. (2006) voor de elektriciteitssector in de RGGI sector het effect van het type compensatie (meer of minder generiek) op het percentage rechten dat via ‘grandfathering’ moet worden toegewezen. Zij komen tot de volgende observaties: 1.

2.

3.

4.

De vermogensoverdracht aan de elektriciteitssector in de RGGI regio als geheel is nul als 29% van de rechten via ‘grandfathering’ wordt toegewezen en 71% via een veiling. Bij het verhogen van het percentage emissierechten dat geveild wordt, leidt dit tot een afname van de vermogensoverdracht aan alle bedrijven, ongeacht de hoogte van de vermogensoverdracht bij 100% ‘grandfathering’. De vermogensoverdracht is voor elk bedrijf niet-negatief als minstens 53% van de rechten toe gedeeld wordt via ‘grandfathering’. Dit kan echter alleen worden bereikt met behulp van specifieke (per bedrijf verschillende) toewijzingsregels. Bedrijven voor wie de introductie van klimaatbeleid in ieder geval positief uitpakt, denk aan bedrijven met een groot aandeel niet-fossiele centrales, krijgen dan niets. Door de toewijzingsregels per MWh te differentiëren naar type centrale en technologie kunnen alle bedrijven volledig gecompenseerd worden door 77% van de rechten via ‘grandfathering’ toe te delen. 92 De mate van compensatie is rechtevenredig met het aantal rechten dat via ‘grandfathering’ moet worden toegewezen. Dat wil zeggen, alle bedrijven worden voor minstens 50% gecompenseerd als 50%*77%= 38,5% van de rechten via ‘grandfathering’ toegewezen worden.

Hoewel deze observaties specifiek zijn voor de mogelijkheden voor compensatie aan bedrijven in de RGGI regio, geven ze een ruwe indruk van de mate waarin aanpassing van de regels leidt tot veranderingen in de vermogensoverdrachten aan specifieke bedrijven. Tot slot is er de vraag of compensatie ‘downstream’ of ‘upstream’ plaats moet vinden, en zo ja in welke mate. Bovenberg en Goulder (2000) laten zien dat ‘upstream’ industrieën, die vaak uitgezonderd zijn van ‘grandfathering’, hun NCW fors kunnen zien dalen als gevolg van de invoering van klimaatbeleid. De reden is dat de invoering van klimaatbeleid leidt tot hogere 92

Differentiatie naar techniek leidt tot de volgende allocatieregels: 9,2 rechten per MWh voor oliecentrales, 11,2 rechten per MWh voor gascentrales en 27,2 voor kolencentrales. Onder een generieke regel voor fossiele centrales zouden bedrijven gecompenseerd worden op basis van 17,9 rechten per MWh. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

62

HOOFDSTUK 4

energieprijzen (zie ook Peterson 2005 en de discussie in paragraaf 0). Als deze industrieën gekenmerkt worden door een elastische vraag, bijvoorbeeld als gevolg van ‘leakage’, dan kunnen zij slechts een klein deel van de kostenstijging doorberekenen aan hun afnemers.

4.5 Conclusie De uiteindelijke omvang van de vermogensoverdrachten is afhankelijk van veel factoren en is daardoor – zeker op het niveau van installaties en bedrijven – lastig in te schatten. De belangrijkste factoren zijn: 1.

de wijze van toewijzing (eenmalige ‘grandfathering’, herhaalde ‘grandfathering’ en veiling); 2. de hoogte van de reductiedoelstelling; 3. de resterende afschrijvingsduur van de kapitaalgoederen; en 4. de mate waarin bedrijven in staat zijn om gestegen kosten door te berekenen aan klanten; Uit de gedane studies blijkt dat veel bedrijven hun NCW hebben (zullen) zien stijgen als gevolg van de introductie van klimaathandel en volledige ‘grandfathering’ van de emissierechten. Dit suggereert dat gedeeltelijke ‘grandfathering’ van emissierechten voldoende is om bedrijven te compenseren. Daarbij dient de kanttekening te worden gemaakt dat het percentage emissierechten dat nodig is voor compensatie sterk afhankelijk is van het niveau waarop compensatie plaats moet vinden. Voor de economie als geheel is compensatie zelfs overbodig, omdat verliezen en winsten zich vrijwel volledig uitmiddelen. Op sector en bedrijfsniveau gaat dit veel minder op en zal een steeds groter percentage van de emissierechten via ‘grandfathering’ gealloceerd moeten worden om (te) grote verliezen uit te sluiten.



5

63

Toewijzing en ‘rent seeking’

In dit hoofdstuk bespreken we de mogelijkheden die bedrijven en overheden hebben om door middel van lobbyen en/of aanpassing van het eigen gedrag of beleid voordeel (‘rents’) binnen te halen. Dit gedrag dat in de literatuur bekend staat als ‘rent seeking’ is gedefinieerd als: “the process by which an individual, organization, or firm seeks to gain through manipulation of the economic environment, rather than through trade and the production of added wealth. Rent seeking generally implies the extraction of uncompensated value from others without taking actions which improve productivity, such as by imposing regulations or other government decisions that may affect consumers or businesses.” In alle gevallen gaat het bij ‘rent seeking’ dus om gedrag dat niet leidt tot een verhoging van de productiviteit van het eigen bedrijf of, in het geval van overheden, van het eigen land. ‘Rent seeking’ kan zich op verschillende vormen manifesteren. Ten eerste in de vorm van lobbygedrag, bijvoorbeeld als men niet het recht heeft om zelf bepaalde regels aan te passen. Ten tweede, in de vorm van de aanpassing van het eigen gedrag, bijvoorbeeld als men binnen de regels het gedrag kan wijzigen of als men wel het recht heeft om regels aan te passen. In dat laatste geval wordt ook wel gesproken over strategisch gedrag. In dit hoofdstuk wordt een onderscheid gemaakt tussen het ‘rent seeking’ van bedrijven en van overheden. Voor bedrijven beperken we ons tot het gedrag dat de concrete invulling van de toewijzingregels voor de allocatie van verhandelbare emissierechten kan beïnvloeden. Dat wil zeggen we nemen aan dat bedrijven de invoering van een systeem met verhandelbare emissierechten als gegeven beschouwen. Darnaast nemen we aan dat bedrijven ook het aantal emissierechten dat onder de Burden Sharing Agreement (BSA) aan individuele EU-landen is toegekend, als gegeven beschouwen. 93 Voor overheden kijken we met name naar de mogelijkheden om strategisch gedrag te vertonen binnen de context van de huidige opzet van de EU ETS. Daarbij gaat het vooral om de vraag of overheden binnen de huidige opzet mogelijkheden hebben om hun bedrijven (en economie) te bevoordelen. Tot slot kijken we naar de mogelijkheden van overheden om de totstandkoming van de Burden Sharing Agreement (BSA) in de Europese Unie te beïnvloeden. Bij elke mogelijkheid gaan we kort in op de vraag waar voor bedrijven of overheden nu precies het voordeel ligt in termen van ‘rent seeking’. In sommige gevallen is dit overduidelijk, zoals bij het toekennen van meer rechten via ‘grandfathering’ aan een bedrijf, in andere gevallen zoals bij de effecten van PSR, is de weg waarlangs het voordeel verkregen wordt veel subtieler, en daarmee onduidelijker.

93

In paragraaf 5.4.1 analyseren we de rol van overheden in de totstandkoming van de ‘Burden Sharing Agreement’. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

64

HOOFDSTUK 5

5.1 ‘Rent seeking’ gedrag van bedrijven In deze paragraaf bespreken we de mogelijkheden voor bedrijven om door middel van ‘rent seeking’ hun winst te vergroten. Binnen de huidige context kan dit op de volgende manieren: 1.

Door een te hoge schatting van de BaU-uitstoot 2005-2007 aan te leveren. In Nederland zijn de emissierechten op basis van de volgende procedure toegewezen. Aan bedrijven is gevraagd een schatting aan te leveren van hun verwachte BaU-uitstoot in de periode 2005-2007. Deze schattingen zijn vervolgens bij elkaar opgeteld, waarna een correctiefactor werd bepaald door het emissiebudget voor de ETS sectoren te delen door de door bedrijven opgegeven verwachte uitstoot in 2005-2007. De hoeveelheid rechten die een bedrijf dan krijgt toegekend is gelijk aan zijn opgegeven schatting maal de correctiefactor. Deze procedure maakt het voor bedrijven mogelijk om ‘rent seeking’ gedrag te vertonen door een te hoge schatting van hun BaU-uitstoot voor 2005-2007 aan te leveren. De overheid heeft vervolgens maar beperkt de mogelijkheid om de opgegeven schattingen te controleren op hun realiteitsgehalte, omdat zij een informatieachterstand heeft ten opzichte van de bedrijven.

2.

Door te lobbyen voor een andere verdeelsleutel voor de verdeling van emissierechten onder eenmalige ‘grandfathering’. Bedrijven kunnen proberen de hoeveelheid emissierechten die aan hen wordt toegekend te vergroten door te lobbyen voor een andere verdeelsleutel. Zo zal de toewijzing van rechten op basis van historische productie tot een heel andere toewijzing van emissierechten leiden dan een toewijzing op basis van historische emissies. Als we de elektriciteitsector als voorbeeld nemen dan krijgen eigenaren van kolencentrales veel minder rechten onder een toewijzing op basis van productie dan onder een toewijzing op basis van historische emissies. Het omgekeerde geldt voor de eigenaren van gascentrales. Ook eigenaren van niet-fossiele installaties, zoals nucleair, wind, zon en biomassa, hebben een prikkel om te lobbyen voor toewijzing op basis van historische productie.

3.

Door te lobbyen voor een andere wijze van toewijzing Bedrijven die relatief weinig rechten krijgen toegedeeld onder ‘grandfathering’ kunnen lobbyen voor een veiling in plaats van ‘grandfathering’. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan bedrijven die niets uitstoten of bedrijven die ‘early action’ hebben ondernomen. Deze bedrijven zouden in vergelijking met de concurrenten relatief weinig rechten krijgen als deze toegedeeld worden op basis van ‘grandfathering’ met als verdeelsleutel historische emissies. Ten opzichte van hun concurrenten kunnen deze bedrijven hun waarde onder een veiling meer zien stijgen, dan onder ‘grandfathering’ op basis van historische emissies.


TOEWIJZING EN ‘RENT SEEKING’

65

Een ander voorbeeld zijn de bedrijven die niet onder de EU ETS vallen, maar wel te maken hebben met gestegen kosten als gevolg van de introductie van emissierechten. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de chemische industrie. Zij hebben een prikkel om te lobbyen voor de invoering van een ‘Performance Standard Rates’ (PSR) systeem, waarbij emissierechten herhaaldelijk via ‘grandfathering’ worden toegewezen op basis van de productie van bedrijven. Het voordeel voor de chemische industrie is dat de elektriciteitsprijzen nauwelijks stijgen na de invoering van een PSR systeem (Burtraw et al. 2005a). 94 De invoering van een PSR systeem kan ook heel verschillend uitpakken voor bedrijven in dezelfde sector of tussen verschillende sectoren. Zo zou de invoering van een PSR systeem in de elektriciteitsector op basis van de geproduceerde elektriciteit (MWh) leiden tot een relatief sterke daling van de kosten van gascentrales ten opzichte van kolencentrales. Deze laatste stoten immers per geproduceerde MWh veel meer CO2 uit. Dat betekent dat PSR de kosten van centrales asymmetrisch beïnvloedt. Van bedrijven met relatief veel gascentrales mag dus verwacht worden dat ze voor zo’n systeem zijn, terwijl van bedrijven met kolencentrales verwacht mag worden dat ze tegen PSR zijn. Sterner en Isakson (2006) laten zien dat bedrijven voor invoering van een PSR systeem zijn als het marktaandeel van een bedrijf groter is dan het aandeel in de sectorale emissies. ‘Schone’ bedrijven zullen dus voor de invoering van PSR zijn, terwijl ‘vuile’ bedrijven juist tegen zijn. 95 Fredriksson en Sterner (2005) laten zien dat onder een PSR systeem waarbij emissierechten toegewezen worden op basis van marktaandeel ‘schone’ bedrijven zullen lobbyen voor een lagere sectorale(!) toewijzing van emissierechten, omdat ze een relatief groot deel daarvan terug krijgen in de vorm van gratis rechten. 4.

door te lobbyen tegen of voor een ‘New Entrant Reserve’ (NER) Een NER in combinatie met eenmalige ‘grandfathering’ leidt ertoe dat de afzetprijs van bedrijven lager is dan onder ‘grandfathering’ zonder NER. De NER zorgt er immers voor dat de kosten van nieuwkomers lager zijn. Zittende bedrijven zullen dus lobbyen tegen een NER, omdat dit de mate waarin zij de (opportuniteits)kosten kunnen doorberekenen aan hun afnemers onder druk zet. In sectoren waarin energie een groot deel van de kosten vormt en waarin relatief veel kleine bedrijven opereren, zoals de luchtvaart en glastuinbouw, zullen bedrijven die verwachten snel te groeien tegen een ‘grandfathering’ zonder NER zijn. Uitbreiding leidt er onder eenmalige ‘grandfathering’ immers toe dat deze bedrijven rechten moeten kopen. Voor kleine bedrijven die geen toegang hebben tot de kapitaalmarkt kan dit een barrière vormen om snel te groeien.

94

95

Zie Berends en Schyns (2006). De eerste auteur is werkzaam bij DSM, de tweede bij USG, een samenwerkingsverband van DSM en SABIC. In dit artikel wordt gepleit voor de invoering van een PSR systeem onder het mom van het algemeen belang (‘windfall profits’ worden ermee voorkomen) zonder daarbij de voordelen voor de chemische industrie expliciet te noemen. Fredriksson en Sterner (2005) behandelen de zogenaamde ‘Refund Emissions Payments Programs’ (REP). In dit systeem wordt de koolstofbelasting die bedrijven per eenheid CO2 betalen naar de bedrijven teruggesluisd naar rato van hun productie. De resultaten van de REP zijn equivalent met die van een PSR systeem (Sterner en Isakson, 2006), net zoals de resultaten van een koolstofbelasting equivalent zijn met een veiling van emissierechten. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

66

HOOFDSTUK 5

5.2 ‘Rent seeking’ gedrag van overheden Overheden hebben verschillende mogelijkheden voor ‘rent seeking’. Ten eerste kunnen overheden binnen het systeem van de EU ETS die opties kiezen die voor de bedrijven in hun land de marktomgeving gunstig beïnvloeden, dat wil zeggen de winst verhogen. Voor bedrijven in andere landen leiden deze keuzes juist tot een lagere winst. In de economische theorie spreekt men wel van strategisch gedrag of beleidsconcurrentie. 96 Ten tweede kunnen overheden op supranationaal niveau, denk bijvoorbeeld aan de EU, lobbyen voor meer rechten of een ander toewijzingsmechanisme. De mogelijkheden die overheden voor ‘rent-seeking’ hebben, komen overigens sterk overeen met de mogelijkheden die bedrijven voor ‘rent-seeking’ hebben (zie paragraaf 5.1). Daarom zullen we ons in deze paragraaf concentreren op de mogelijkheden die overheden hebben om zich strategisch te gedragen. In paragraaf 5.4.1 analyseren we de totstandkoming van de BSA en de invloed van lobbyactiviteiten daarop. In het kader van de EU ETS bespreken we drie mogelijkheden die de nationale overheden van de EU landen hebben om door middel van strategisch gedrag ‘rents’ te zoeken: 1.

Volgens Neuhoff et al. (2006) hebben overheden een prikkel om te kiezen voor ‘grandfathering’ op basis van PSR 97 (‘updating’) in plaats van ‘grandfathering’ op basis van historische emissies. Zij onderscheiden twee gevallen al naar gelang de invloed die een land met zijn keuze uit kan oefenen op de prijs van verhandelbare emissierechten: a.

Voor ‘kleine’ landen – landen die met hun keuze voor PSR geen invloed uit kunnen oefenen op de prijs van verhandelbare emissierechten – verlaagt de keuze voor updating de variabele kosten, waardoor de concurrentiekracht van de eigen industrie vis-à-vis de buitenlandse industrie toeneemt. Hiermee wordt voorkomen dat bedrijven vestigingen sluiten en werknemers ontslaan (zie ook Keohane et al. 1997).

b. Voor ‘grote’ landen kan de keuze voor PSR wel gevolgen hebben voor de prijs van verhandelbare emissierechten. Hierdoor is de keuze voor een systeem van PSR nog aantrekkelijker. Dit valt als volgt in te zien. De keuze voor PSR leidt er toe dat de productiekosten lager worden: elke extra eenheid productie levert immers extra rechten op. De lagere productiekosten leiden er toe dat de vraag naar emissierechten toeneemt. Als het land nu relatief groot is, dan zal deze stijging van de vraag naar emissierechten relatief groot zijn ten opzichte van de cap. Dit zal zich vertalen in een stijging van de prijs van verhandelbare rechten. De stijging van de prijs van verhandelbare emissierechten leidt tot een stijging van de productiekosten (inclusief opportuniteitskosten) in andere landen en daarmee tot een hogere reductie van de emissies (en dus hogere kosten voor emissiereductie) in die landen.

96

97

Zie Wilson (1999) voor een uitgebreid overzicht van theorieën over belastingconcurrentie. Deze theorieën geven slechts een beperkt inzicht in de beleidsconcurrentie bij verhandelbare emissierechten, omdat de instrumenten die overheden hebben voor strategisch gedrag als de omgeving waarin ze worden gebruikt sterk verschillen van de standaardaannames in de ‘tax competition’ literatuur.. De keuze van overheden voor een sluitings- en toetredingsregel komen onder punt 2 aan bod.



67

Bij de keuze tussen ‘grandfathering’ op basis van PSR of historische emissies hebben landen te maken met het zogenaamde ‘prisoners dilemma’. De invoering van PSR leidt ertoe dat er sprake is van ‘free-riding’ op andermans emissiereductie. 2.

Ook de keuze van overheden voor een sluitingsregel en toetredersregel (‘New Entrant Reserve’) kan in dit kader worden begrepen. Door de keuze voor een sluitingsregel maakt een overheid het voor multinationals immers aantrekkelijk om vestigingen in een land zonder sluitingsregel te sluiten. Daarmee wordt immers voorkomen dat men rechten verliest. Een gunstige toetredersregel heeft het tegenovergestelde effect en maakt het voor toetreders aantrekkelijk om zich in een bepaald land te vestigen.

3.

D’Amato en Valentini (2006) merken op dat ook binnen een systeem van ‘grandfathering’ zonder ‘updating’ sprake kan zijn van strategisch gedrag. De EU ETS wordt namelijk gekenmerkt door de toewijzing van emissierechten aan ETS en nETS sectoren. Voor landen binnen de EU met een hoog emissiebudget (‘grote’ landen) geldt nu dat door de toekenning van emissierechten aan de ETS sectoren te verhogen, de prijs van verhandelbare emissierechten lager uitvalt. Hierdoor treden twee effecten op. Het eerste effect is dat bedrijven in dat land beter af zijn met de hogere toewijzing van rechten. De hogere toewijzing leidt immers tot een lagere emissieprijs en dus tot een hogere productie. 98 Het tweede effect is dat bedrijven in andere landen slechter af zijn, als ze tenminste netto verkopers van emissierechten zijn. De mate waarin het voor overheden aantrekkelijk is om bedrijven meer rechten te geven is mede afhankelijk van de marginale kosten van emissiereductie in de nETS sectoren. Naarmate deze hoger zijn leidt een hogere toewijzing aan bedrijven in de ETS sectoren er immers tot dat de bestrijdingskosten in de nETS sectoren zullen oplopen (zie verder hoofdstuk 1).

4.

Pratlong (2003) laat eenzelfde resultaat zien als er sprake is van een markt met imperfecte concurrentie. Ook in dat geval leidt een hogere toewijzing aan de eigen industrie tot een hogere productie van de eigen industrie (via een lagere emissieprijs) ten koste van de buitenlandse industrie.

5.3 Subsidiariteit Een belangrijk aandachtspunt bij de vormgeving van een emissiehandelssysteem is de vraag in welke mate de EU of juist de individuele lidstaten verantwoordelijk moeten zijn voor de invulling van de toewijzingsregels. Deze vraag kan vanuit de economische theorie beantwoord worden door te kijken of landen de mogelijkheid hebben via strategisch gedrag ‘rents’ te zoeken. In dat geval kan er bijvoorbeeld sprake zijn van het zogenaamde ‘prisoners dilemma’ en leidt coördinatie (centralisatie van de beslissingen) op Europees niveau tot een hogere doelmatigheid. 98

Bedrijven zijn beter af als ze een netto verkoper van emissierechten zijn. De additionele emissierechten kunnen dan immers worden verkocht. Maar ook als ze een netto koper van emissierechten zijn, kunnen ze beter af zijn. De voorwaarde hiervoor is dat de waarde van de additionele emissierechten groter moet zijn dan de waardedaling van de reeds in bezit zijnde rechten (als gevolg van de prijsdaling). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

68

HOOFDSTUK 5

In deze paragraaf kijken we eerst kort naar de omstandigheden waarin decentralisatie niet leidt tot een lagere doelmatigheid. Op basis van deze lijst en de in de vorige paragraaf besproken mogelijkheden voor strategisch gedrag van overheden wordt nagegaan welke punten beter op Europees niveau geregeld kunnen worden dan op nationaal niveau. Oates en Portney (2001) beargumenteren vanuit de economische theorie dat decentralisatie van beslissingen alleen wenselijk is als aan de volgende drie voorwaarden wordt voldaan: 1.

De landen moeten zodanig klein zijn dat er geen ruimte is voor strategisch gedrag ten opzichte van andere landen; Zo mogen individuele landen geen invloed uit kunnen oefenen op de prijs van emissierechten in de EU ETS door bijvoorbeeld de toewijzing aan de eigen industrie te verhogen. Het is twijfelachtig of voor de grote vier, Duitsland, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk, aan deze voorwaarde is voldaan.

2.

Ze moeten de beschikking hebben over alle instrumenten die nodig zijn om efficiënte beslissingen ten uitvoer te kunnen brengen; Dit lijkt in het kader van de EU ETS geen probleem te zijn.

3.

Er geen sprake is van externe effecten op andere landen. Binnen het kader van de EU ETS verlaagt de keuze voor updating de kosten van de eigen industrie ten koste van de industrie in de overige landen. Landen nemen dit externe effect niet mee bij hun beslissing.

Binnen het kader van de EU ETS komen we dan tot de conclusie dat het – in termen van doelmatigheid – beter is dat de volgende punten op Europees niveau worden afgestemd: • • •

Het type ‘grandfathering’, i.e. de keuze tussen PSR of historische emissies/productie; De aanwezigheid van sluitings- en toetredingsregels; De vaststelling van het budget voor de ETS sectoren.

5.4 Lobbyen in de praktijk Over lobbyen in de praktijk en de effecten daarvan is weinig bekend. Daarvoor zijn drie belangrijke redenen aan te wijzen. De eerste reden is dat er vaak geen gegevens zijn omtrent de vraag wie heeft gelobbyd en in welke mate. De meeste lobbyactiviteiten vinden immers plaats achter gesloten deuren. De tweede reden is dat het vrijwel nooit bekend is hoe groot de winst is die door lobbyen is behaald. Hiervoor is het immers noodzakelijk om zowel een overzicht te hebben van de wetgeving die uiteindelijk is ingevoerd, als van de wetgeving die oorspronkelijk was voorgesteld (de benchmark). De derde reden is dat – ook al heeft men gegevens over de effecten van lobbyen in termen van de wetgeving – deze effecten niet te vertalen zijn in een concreet voordeel voor diegenen die gelobbyd hebben.



69

In deze paragraaf bespreken we een tweetal cases waarover – althans een deel – van de bovenstaande gegevens bekend zijn. De eerste case betreft een analyse van de totstandkoming van de Burden Sharing Agreement in de Europese Unie en dan met name de verschillen tussen de pre-Kyoto en post-Kyoto BSA (Aidt en Greiner 2002). De tweede case betreft het lobbyen voor de toewijzing van SO2 emissierechten in de Verenigde Staten (Joskow en Schmalensee 1995).

5.4.1 De totstandkoming van de BSA in de EU Aidt en Greiner (2002) analyseren de totstandkoming van de Burden Sharing Agreement (BSA) in de Europese Unie. Dat doen ze door de pre-Kyoto BSA te vergelijken met drie alternatieve verdelingen van de emissieruimte en de op dat moment bekend gemaakte nationale doelstellingen. De drie alternatieve regels zijn: • •

•

de ‘equity rule’: onder deze regel wordt de emissieruimte verdeeld door aan elk hoofd van de bevolking dezelfde emissieruimte te alloceren; ‘orginal Triptych’: dit is sectorale aanpak, waarin bij de verdeling van de emissiebudgetten over landen rekening gehouden wordt met nationale omstandigheden. De exacte verdelingsregels verschillen tussen de sectoren huishoudens en MKB, energieintensieve industrie en de elektriciteitssector. 99 Deels is daarbij gebruik gemaakt van de ‘equity rule’, bijvoorbeeld bij de toewijzing aan de sector huishoudens en MKB. de ‘sovereignty rule’: onder deze regel krijgt elk land procentueel gezien dezelfde reductiedoelstelling opgelegd.

Om de invloed van lobbyen te ‘meten’ analyseren Aidt en Greiner de verschillen tussen de preKyoto BSA en de post-Kyoto BSA. Tabel 14 geeft een overzicht van de pre-Kyoto BSA en de andere regels. Aidt en Greiner maken twee observaties. Ten eerste dat de landen die ambitieuze nationale doelstellingen bekend hadden gemaakt voordat het overleg over de pre-Kyoto BSA begon, de hoogste doelstellingen kregen ‘opgelegd’ onder de pre-Kyoto BSA. Deze observatie is consistent met de theorie dat het bekend maken van sterke eigen doelstellingen leidt tot exploitatie (Olson 1965). De tweede observatie is dat Nederland het enige land is dat een doelstelling kreeg opgelegd die overeenkwam met de hoogste van alle voorstellen, in het geval van Nederland de ‘Sovereignty Rule’. Aidt en Greiner formuleren voorzichtig de hypothese dat het voorzitterschap leidt een hogere opgelegde doelstelling. 100

99 100

Zie Phylipsen et al. (1998) voor een toelichting op de Triptych methode. Dit doet zich ook voor tijdens de onderhandelingen over de post-Kyoto BSA als het Verenigd Koninkrijk het voorzitterschap bekleedt. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

70

HOOFDSTUK 5

Tabel 14

EU Burden Sharing Schemes en nationale doelstellingen in de pre-Kyoto fase Agreement 1997

Sovereignty Rule

Equity Rule

Original Triptych

National targets (target year)

Austria

-25

-10

-8,1

-4,8

-20 (2005)

Belgium

-10

-10

-33,5

-15,1

5 (2000)

Denmark

-25

-10

-41,4

-14

-20 (2005)

101

Germany

-25

-10

-33,0

-19,6

-25 (2005)

Finland

0

-10

5,4

-7

0

France

0

-10

-2,6

-12,3

13 (2000)

Greece

30

-10

84,6

-1,8

25 (2000)

Ireland

15

-10

15,9

-4,9

20 (2000)

Italy

-7

-10

10,7

-8,8

0

Luxembourg

-30

-10

n,a,

-19,8

-20 (2005)

Netherlands

-10

-10

24,8

-8,9

3-5 (2000)

Portugal

40

-10

345,8

15,5

40 (2000)

Sweden

5

-10

-25,1

21,5

0

Spain

17

-10

48,9

6,2

25 (2000)

UK

-10

-10

-3,4

-19,5

0

EU-15

-10

-10

-10,0

-12,6

0

Aidt en Greiner (2002)

Vervolgens analyseren Aidt en Greiner de verschillen tussen de pre-Kyoto en post-Kyoto BSA (zie Tabel 15). Ze trekken daaruit twee conclusies. De eerste conclusie is dat de ‘cohesion countries’ (Greece, Ireland, Portugal en Spain) veel striktere doelstellingen opgelegd hebben gekregen in de post-Kyoto BSA, terwijl de ‘non-cohesion countries’ juist te maken hebben met veel minder strikte doelstellingen. De verklaring hiervoor is volgens Aidt en Greiner dat na Kyoto de reductiedoelstellingen bindend waren en dat het veel kostbaarder was voor de andere landen om tegemoet te komen aan het ‘rechtvaardigheidsprincipe’, i.e. de ‘equity rule’. Daarnaast was de onderhandelingspositie van de ‘cohesion countries’ verslechterd: het mislukken van de onderhandelingen over de post-Kyoto BSA zou waarschijnlijk betekenen dat alle EU landen een doelstelling van -8% opgelegd zouden krijgen (‘the sovereignty rule’). Dit zou vooral voor de ‘cohesion countries’ slecht uitpakken. Zij hadden immers onder de pre-Kyoto BSA een relatief makkelijke doelstelling opgelegd gekregen. 102 De tweede conclusie is dat – met uitzondering van de enkele ‘cohesion countries’ de voorzitter (het Verenigd Koninkrijk) wederom de striktste doelstellingen opgelegd kreeg.

101 102

Een gelijk aantal emissies per capita. Het ongewogen gemiddelde van de pre-Kyoto BSA voor de ‘cohesion countries’ is +25.5%.



Tabel 15

71

Verschillen tussen the pre- en post-Kyoto BSA Pre-Kyoto BSA

PostKyoto BSA

Austria

-25,0

-13,0

+12

Belgium

-10,0

-7,5

+2,5

Denmark

-25,0

-21,0

+4,0

Germany

-25,0

-21,0

+4,0

Finland

0,0

0,0

0,0

France

0,0

0,0

0,0

Greece

30,0

25,0

-5,0

Ireland

15,0

13,0

-2,0

Italy

Verschil

-7,0

-6,5

+0,5

Luxembourg

-30,0

-28,0

+2,0

Netherlands

-10,0

-6,0

+4,0

40,0

27,0

-13,0

Portugal Sweden

5,0

4,0

-1,0

17,0

15,0

-2,0

UK

-10,0

-12,5

-2,5

EU-15

-10,0

-8,0

+2,0

Spain

Aidt en Greiner (2002)

5.4.2 Toewijzing van SO2 rechten in de Verenigde Staten Joskow en Schmalensee (1998) analyseren de totstandkoming van de toewijzing van SO2 emissierechten in fase I (1995-1999) en fase II (2000-2009) onder de Clean Air Act Amendments (CAAA). Onder fase I werden 5,7 miljoen rechten per jaar verspreid onder 261 elektriciteitscentrales. Onder fase II werden ruim 9 miljoen rechten verspreid onder 3842 elektriciteitscentrales. Fase I Voor fase I hebben Joskow en Schmalensee zowel de beschikking over de oorspronkelijke plannen voor toewijzing (op basis van een formule) en de uiteindelijke toewijzing van emissierechten. 103 Zij concluderen dat: •

•

103

de positieve verschillen (meer rechten dan oorspronkelijk toegewezen) veel sterker geconcentreerd zijn dan de negatieve verschillen. De top 3 winnaars (Ohio, Indiana and Illinois) zijn samen goed voor 92 procent van de positieve verschillen, terwijl de top 5 verliezers samen goed zijn voor ‘slechts’ 52 procent van de totale verliezen; drie van de vijf staten met de hoogste SO2-emissies (Ohio, Indiana en Illinois) grote speciale toekenningen kregen. Deze drie Staten hadden sleutelposities in de commissies in de Senaat en het Huis van Afgevaardigden;

Zie appendix B voor een overzicht van deze verschillen per staat voor Fase I en II. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

72

HOOFDSTUK 5

•

Zeven staten (Ohio, Indiana, Illinois, Pennsylvania, West Virginia, Kentucky en Tennessee) van een speciale bonusregeling om scrubber installaties te installeren profiteerden. Deze regeling werd ingevoerd om de staten die kolen met een hoog zwavelgehalte produceerden tegemoet te komen; Er een bonusregeling was waarvan één centrale in Ohio profiteerde; Er een bonusregeling was waarvan centrales in Illinois, Ohio en Indiana profiteerden. Deze laatste regeling was tot stand gekomen na druk van staten uit het Midden Westen om tot een vorm van kostendeling te komen.

• •

Fase II De fase II allocatie start met een basisallocatie, waarop meer dan dertig aanpassingen zijn gemaakt. Deze aanpassingen zijn volgens Joskow en Schmalensee ruwweg onder te verdelen in drie categorieën. Dit zijn: •

Categorie 1: de eerste categorie werd ‘gebracht’ als technische aanpassingen en waren gericht op het brandstofgebruik en bezettingsgraad in de basisperiode. Deze aanpassingen resulteerden in een grotere toewijzing van rechten aan ‘schone’ staten ten koste van ‘vuile’ staten. Categorie 2: de tweede categorie is gericht op deelbelangen en omvat ruim tien provisies. Van zeven provisies profiteerde slechts één staat, van drie provisies twee staten. Florida profiteerde van vier van de tien provisies. Voor zeven van de tien provisies geldt dat er maximaal zes centrales van profiteerden. Naast de tien genoemde provisies is er een aantal provisies waarvan weliswaar veel staten profiteren, maar waarvan het leeuwendeel terecht komt bij één of enkele staten. Joskow en Schmalensee kunnen slechts twee van deze tien provisies relateren aan sleutelposities in commissies van de Senaat en het Huis van Afgevaardigden. Zij merken op dat een belangrijk deel van deze provisies zijn gebruikt om swingstaten bij diverse verkiezingen te ‘compenseren’. Vooral Florida lijkt in belangrijke mate te hebben geprofiteerd van dit oneigenlijke gebruik. Categorie 3: de derde categorie provisies compenseert een aantal ‘vuile’ en ‘schone’ staten. Volgens Joskow en Schmalensee moeten we deze provisies interpreteren als “efforts to “buy off” two well-organized groups of states with utilities at opposite ends of the dirty/clean spectrum.”

•

•

Ten aanzien van het lobbygedrag in Fase II trekken Joskow en Schmalensee de volgende conclusies: •

•

Pennsylvania, West Virginia en Kentucky – staten die veel ‘vuile’ kolen verbranden en produceren – deden het slecht in fase II. Joskow en Schmalensee geven als mogelijke verklaring dat deze staten zich tijdens de onderhandelingen hebben gericht op directe compensatie voor de mijnwerkers. Dit is consistent met hun gedrag in fase I waar ze vooral geprofiteerd hebben van de ‘scrubber’ regeling. Daarnaast zagen deze staten zich geconfronteerd met drastisch gewijzigde politieke verhoudingen: de ‘schone’ staten waren tijdens de onderhandelingen in fase II in de meerderheid. Consistent hiermee is de tweede observatie dat vooral de ‘schone’ staten en dan met name California en Louisiana, het erg goed deden tijdens fase II. Ook Florida deed het



•

73

erg goed in fase II. Joskow en Schmalensee merken op dat vooral swingstaten bij verkiezingen het goed deden. Staten die het goed (slecht) deden tijdens fase I doen het ook goed tijdens fase II. Er is dus sprake van persistentie in de uitkomsten van het lobbyproces. Joskow en Schmalensee hebben hiervoor geen verklaring.

De hoofdconclusie die Joskow en Schmalensee op basis van hun analyse trekken is dan ook dat er geen eenvoudige theorie lijkt te zijn op basis waarvan de onderhandelingen over de allocatie van emissierechten geïnterpreteerd kunnen worden. Vele factoren spelen een rol en deze kunnen van wisselend belang zijn over de tijd.

5.5 Conclusie De toewijzing van verhandelbare emissierechten in de EU ETS creëert voor zowel bedrijven als overheden talloze mogelijkheden om door middel van lobbygedrag en strategisch gedrag (welvaarts)winsten te boeken die niet voortkomen uit productiviteitsstijgingen (‘rents’). Voor een deel is dit gedrag niet te voorkomen. Vrijwel alle nieuwe regelgeving die wordt ingevoerd, zal lobbygedrag uitlokken omdat partijen daar voordeel uit kunnen halen. Maar de mogelijkheden tot ‘rent-seeking’ in de EU ETS zijn ruim. Ten eerste maakt de herhaalde toewijzing onder de EU ETS het voor bedrijven en overheden aantrekkelijk om te (blijven) lobbyen om regels in hun voordeel aan te passen. Hierdoor dreigt een deel van de winst van de EU ETS (lagere bestrijdingskosten) weer verloren te gaan. Ten tweede, geeft de EU ETS overheden ruimte om zich strategisch te gedragen. Hoewel dit gedrag vanuit een individueel perspectief rationeel is (de doelmatigheid in een land stijgt door de maatregelen als gevolg van vermogenswinsten en/of een verbetering van de concurrentiepositie), treedt vanuit een EU perspectief een verlies aan doelmatigheid op (‘prisoners dilemma’) omdat deze winst aan doelmatigheid tot stand komt door de kosten (deels) af te wentelen of andere landen. Voorbeelden van dit gedrag zijn de (te) hoge toewijzing van verhandelbare emissierechten aan de ETS sectoren en de invoering van zowel sluitings- als toetredingsregels.



6

75

Een vergroting van de doelmatigheid door wijziging van de toewijzing

De toewijzing van emissierechten aan bedrijven en landen kan van grote invloed zijn op de doelmatigheid: zo leidt herhaalde toewijzing op basis van ‘grandfathering’ over het algemeen tot hogere bestrijdingskosten dan eenmalige toewijzing op basis van ‘grandfathering’ en/of een veiling. Aan de andere kant leidt herhaalde toewijzing tot een geringer effect op de concurrentiepositie in vergelijking met eenmalige toewijzing. `Daarnaast leidt recycling van de opbrengsten van een veiling tot een lagere verstoring van de arbeidsmarkt en dus een hogere doelmatigheid. In dit hoofdstuk nemen we als vertrekpunt de vorm van toewijzing, die leidt tot de hoogste doelmatigheid. De optimale toewijzing zal mede afhankelijk zijn van de weging van de verschillende effecten, zoals de bestrijdingskosten, de concurrentiepositie en de verstoring van de arbeidsmarkt. Naarmate het belang van de concurrentiepositie toeneemt, zal de optimale vorm van toewijzing zich meer en meer in de richting van herhaalde toewijzing bewegen en steeds minder in de richting van een veiling. Vervolgens bekijken we de verschillen tussen de huidige en de ideale toewijzing en geven we aan hoe de doelmatigheid van de huidige toewijzing kan worden verbeterd.

6.1 De optimale toewijzingsmethode De optimale toewijzingsmethode van emissierechten binnen de EU is afhankelijk van de beleiddoelstellingen die gehanteerd worden. In dit rapport is de doelstelling ‘het bereiken van een zo groot mogelijke doelmatigheid’. Daarbij wordt rekening gehouden met (1) de bestrijdingskosten; (2) welvaartsverlies als gevolg van ‘windfall profits’; (3) effecten die zich via de handelsbalans voordoen; en (4) transactiekosten. In het geval de EU (eventueel met enkele andere landen) kiest voor een eenzijdige invoering van klimaatbeleid komt daar een vijfde effect bij: het effect op de concurrentiepositie van met name de energie-intensieve industrie. Als er geen sprake is van een eenzijdige invoering van klimaatbeleid, het effect op de concurrentiepositie gering is of als het effect op de concurrentiepositie in de beleidsdoelstelling een gering gewicht heeft, dan is veilen de optimale toewijzingsmethode. 104 Veilen leidt immers tot lagere bestrijdingskosten dan allocatie op basis van BSA en NAP en voorkomt welvaartsverlies als gevolg van ‘windfall profits’. 105 Als er bij een eenzijdig klimaatbeleid echter sprake is van grote effecten op de concurrentiepositie van de energie-intensieve industrie dan kan de optimale toewijzingsmethode verschuiven in de richting van ‘updating’. Hiermee wordt namelijk een deel van de effecten op de concurrentiepositie gemitigeerd, omdat de afzetprijzen onder ‘updating’ 104

105

Een dergelijke veiling stelt hoge eisen aan de manier waarop zij wordt georganiseerd. Zo moet van tevoren bijvoorbeeld het doel van de veiling worden vastgesteld, bijvoorbeeld een zo groot mogelijke opbrengst of een zo groot mogelijke doelmatigheid. Om dat doel te bereiken moeten vervolgens specifieke regels worden opgesteld die er toe leiden dat dat doel ook bereikt wordt. Wij gaan hier niet verder in op de vormgeving van zo’n veiling. Het is niet duidelijk of veilen tot lagere of hogere transactiekosten leidt dan ‘grandfathering’. De effecten via de handelsbalans zijn vooral afhankelijk van de hoogte van bestaande energiebelastingen in sectoren die deelnemen aan de EU ETS. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

76

HOOFDSTUK 6

minder stijgen en dus de concurrentiepositie minder wordt aangetast. Het is echter onwaarschijnlijk dat het effect op de concurrentiepositie er toe leidt dat de optimale toewijzingsmethode volledig op basis van ‘updating’ plaats zou moeten vinden. Ten eerste staan er tegenover de negatieve effecten op de energie-intensieve industrie de positieve effecten op de energie-extensieve industrie. Het effect op de concurrentiepositie van de energie-intensieve industrie is relevant, maar laat slechts één kant van de medaille zien (zie paragraaf 3.2.5). Ten tweede, verstoort ‘updating’ de handel op de EU ETS (zie bijlage E), omdat de handel onder ‘updating’ niet alleen maar op verschillen in bestrijdingskosten is gebaseerd. De optimale toewijzingsmethode onder eenzijdig klimaatbeleid van de EU zal dus waarschijnlijk deels gebaseerd zijn op ‘updating’ en deels op veiling van emissierechten. Als het effect op de concurrentiepositie groot is of een zwaar gewicht krijgt toegekend, dan zal de optimale toewijzingsmethode deels, maar niet volledig, gebaseerd zijn op ‘updating’. Ten aanzien van de optimale toewijzingsmethode moet een viertal opmerkingen worden gemaakt. Ten eerste nemen de effecten van eenzijdig klimaatbeleid op de concurrentiepositie toe naarmate de prijs van emissierechten hoger is. In termen van eenzijdig klimaatbeleid betekent dit dat naarmate het (eenzijdige) klimaatbeleid strenger wordt (een lagere cap), de effecten van dat klimaatbeleid op de concurrentiepositie van de energie-intensieve industrie toe zullen nemen. In termen van de optimale toewijzingmethode betekent dit dat – naarmate het eenzijdige klimaatbeleid strenger wordt – het percentage van de toewijzing via ‘updating’ stijgt en het percentage veilen daalt. Ten tweede, moet – als voor ‘updating’ gekozen wordt – een verdeelsleutel gekozen worden om de emissierechten toe te kennen. De schaars beschikbare literatuur op dit punt lijkt te suggereren dat ‘updating’ op basis van productie beter presteert dan ‘updating’ op basis van emissies (zie Burtraw et. al. 2005b). De intuïtie hierachter is dat herhaalde toewijzing op basis van productie, net zoals herhaalde toewijzing op basis van emissies, de concurrentiepositie niet aantast (vanwege de daling van de prijzen van de eindproducten). Bij herhaalde toewijzing op basis van emissies stijgen de bestrijdingskosten echter veel harder dan onder herhaalde toewijzing op basis van productie, omdat toewijzing op basis van emissies de inzet van vuile installaties beloont. Ten derde moet een keuze worden gemaakt ten aanzien van de vraag aan wie de emissierechten worden toegewezen. Als de emissierechten worden toegewezen aan de bedrijven die CO2 in de atmosfeer emitteren, zoals elektriciteitscentrales, dan spreekt men van directe toewijzing. Als de emissierechten aan anderen worden toegewezen, bijvoorbeeld aan de afnemers van elektriciteit, dan spreekt men van indirecte toewijzing. Onder eenmalige ‘grandfathering’ heeft een keuze voor directe versus indirecte toewijzing – in de afwezigheid van transactiekosten – wel invloed op de vermogensoverdracht, maar niet op de doelmatigheid. (als we abstraheren van waarschijnlijke verschillen in de omvang van de transactiekosten voor leveranciers en afnemers). Ten vierde moet onder ‘grandfathering’ een keuze worden gemaakt voor de lengte van de planperiode en de toewijzingsperiode. We lichten deze begrippen kort toe, waarbij we een aantal hypothetische voorbeelden zullen bespreken om de relatie tussen de plan- en toewijzingsperiode toe te lichten. De toewijzingsperiode is de periode waarvoor bedrijven of burgers de aan hen toegewezen rechten mogen houden. De planperiode is de periode waarin de regels niet veranderen of waarin de verandering van regels van tevoren vaststaat. Zo kan bijvoorbeeld al in


EEN VERGROTING VAN DE DOELMATIGHEID DOOR WIJZIGING VAN DE TOEWIJZING

77

2008 vaststaan dat in 2012 van alle toegewezen rechten 10% moet worden afgeschreven. Het betreft hier bijvoorbeeld: de hoogte van de cap, de toewijzingsmethode, de hoogte van de boetes, de regels met betrekking tot CDM, etc. De toewijzingsperiode kan zowel groter, gelijk of kleiner zijn dan de planperiode. Drie voorbeelden maken dit duidelijk. In geval 1 worden de rechten voor een oneindige termijn toegewezen, terwijl de planperiode eindig is, bijvoorbeeld 5 jaar. In dat geval moeten de overheden in de lidstaten rechten inkopen als ze de cap in de EU willen verlagen, of moeten ze emissierechten afwaarderen. In geval 2 worden de rechten onder ‘grandfathering’ of veiling voor exact de lengte van de planperiode toegewezen. In geval 3 is de toewijzingsperiode onder PSR gelijk aan één jaar en daarmee korter dan de planperiode. Bedrijven mogen de aan hun toegewezen rechten immers alleen behouden zolang ze produceren of emitteren. De geldigheidsduur van geveilde rechten zal mogelijk niet veel afwijken van de huidige planperiodes (4-5 jaar). Een kortere termijn leidt tot hoge(re) transactiekosten, omdat telkens opnieuw een veiling georganiseerd moet worden. Omdat veilen minder of geen strategisch gedrag uitlokt (zoals zichzelf onder ‘updating ’in een positie manoeuvreren waarin bij de hernieuwde toewijzing zoveel mogelijk gratis rechten worden toebedeeld), is er minder aanleiding om vanwege de milieudoelmatigheid bij veilen naar een heel lange termijn te streven. Bij een gemengd systeem, veilen en ‘updating’ ligt het in de rede de geldigheid van de geveilde rechten te laten stroken met die van de op andere wijze verstrekte rechten. Een heel lange toewijzingsperiode, bijvoorbeeld eeuwigdurend, kan echter tot problemen leiden ten aanzien van de waarde van de rechten. De waarde van eeuwigdurende rechten is immers veel groter dan de waarde van een emissierecht voor één jaar. Dit kan er bijvoorbeeld toe leiden dat bij bedrijven liquiditeitsproblemen ontstaan of dat de liquiditeit op de EU ETS lager wordt. In de rest van dit hoofdstuk zullen we de bestaande toewijzing van emissierechten in de EU vergelijken met een veiling. Daarbij zullen we punt voor punt nagaan wat de verschillen zijn, wat daarvan de kosten zijn in termen van doelmatigheid (omvang bestrijdingskosten, concurrentiepositie, opbrengsten veiling, effecten via de handelsbalans en transactiekosten) en welke maatregelen genomen kunnen worden om de doelmatigheid van de toewijzing van emissierechten verder te vergroten. In paragraaf 6.2 bespreken we de mogelijkheden om de doelmatigheidsverliezen die voortkomen uit het onderscheid tussen ETS en nETS sectoren te beperken. In paragraaf 6.3 bespreken we de mogelijkheden om de negatieve effecten van ‘updating’ op de doelmatigheid te verminderen. Tot slot bespreken we in paragraaf 6.4 enkele resterende punten.

6.2 Onderscheid ETS en nETS sectoren Een van de belangrijkste kenmerken van de EU ETS is het onderscheid tussen sectoren die aan de handel deelnemen (de ETS sectoren) en sectoren die niet aan de handel deelnemen (de nETS sectoren). De gescheiden behandeling van ETS en nETS sectoren leidt er toe dat de toewijzing van emissierechten aan de ETS sectoren van invloed is op de hoogte van de


78

HOOFDSTUK 6

bestrijdingskosten in de EU. 106 De intuïtie hierachter is dat de hogere toewijzing aan de ETS sectoren een lagere toewijzing aan de nETS sectoren impliceert. Omdat de nETS sectoren niet kunnen handelen – niet onderling en niet met de ETS sectoren – stijgt de vereiste reductie in de nETS sectoren en daarmee de bestrijdingskosten (zie paragraaf 2.2). Door de te ruime toewijzing van emissierechten aan de ETS sectoren waren de totale bestrijdingskosten in Nederland hoger dan noodzakelijk. 107 In principe bestaan drie remedies om het verlies aan doelmatigheid als gevolg van het onderscheid tussen ETS en nETS sectoren te beperken. 108 De eerste remedie is het aanpassen van de manier waarop emissierechten worden verdeeld tussen de ETS en nETS sectoren. De tweede remedie is harmonisatie van de toewijzing van emissierechten aan de ETS sectoren in combinatie met een forse beperking van het percentage rechten dat via ‘grandfathering’ toegewezen wordt. De derde remedie is uitbreiding van het aantal sectoren dat onder de ETS valt. De voor- en nadelen van deze drie remedies worden hieronder toegelicht.

6.2.1 Andere verdeling van rechten tussen ETS en nETS sectoren De eerste remedie om de bestrijdingskosten in de EU te verminderen is de toewijzing aan de ETS sectoren te verminderen. Voor de meeste landen in de EU betekent dit dat de ETS sectoren veel minder rechten (in termen van hun BaU-uitstoot) toegewezen krijgen. Dit percentage zal echter sterk verschillen tussen de ETS sectoren in de EU-lidstaten, omdat de marginale kosten van de nETS sectoren in de EU-lidstaten sterk uiteenlopen. Dit is een belangrijk nadeel, omdat dit ertoe leidt dat de toewijzing aan vergelijkbare bedrijven en sectoren tussen EU-lidstaten sterk uiteen zal lopen. Dit kan problemen veroorzaken met betrekking tot de regels voor staatssteun. Bovendien ontstaat bij herhaalde toewijzing het probleem dat toetreders zullen kiezen voor het land met de hoogste toewijzing uit de ‘New Entrant Reserve’. Effect op de vermogensoverdracht Een lagere toewijzing aan de ETS sectoren 109 heeft tot gevolg dat de vermogensoverdracht onder ‘grandfathering’ aan de ETS sectoren afneemt. Als we uitgaan van een prijs van €10 per ton CO2, leidt elke Mton CO2-emissierechten die voortaan geveild wordt tot een daling van de vermogensoverdracht van ruim 7 miljoen euro per jaar. 110 Als de lagere toewijzing aan ETS sectoren op basis van ‘grandfathering’ tegelijkertijd een verschuiving van de toewijzing van rechten tussen de ETS en nETS sectoren betekent, dan treden nog een aantal andere vermogensoverdrachten op. Voor de nETS sectoren leidt de ruimere toekenning tot een daling van de bestrijdingskosten. Voor de ETS sectoren leidt de geringere toekenning tot een stijging van de prijs van emissierechten en dus tot een stijging van de bestrijdingskosten. Verder kan de 106 107 108

109 110

Als alle sectoren in de EU ETS zouden zijn opgenomen dan volgt uit het Coase-theorema dat de toewijzing van emissierechten niet van invloed is op de hoogte van de EU-wijde bestrijdingskosten. Het exacte bedrag is afhankelijk van de JI en CDM prijs. Beide getallen zijn een onderschatting. Zie paragraaf 2.2. In bijlage D wordt aangetoond dat geen enkele van deze remedies alleen op EU-niveau genomen kunnen worden. Elke toewijzing van rechten via het getrapte systeem van Burden Sharing en Nationale Allocatie Plannen leidt tot hogere bestrijdingskosten dan noodzakelijk. De ETS sectoren in Zweden vormen de enige uitzondering. Op basis van een tarief van de vennootschapsbelasting van 29,5% hebben we 1 Mt * €10 * (1-29,5%) = 7,05 miljoen euro per jaar. Deze berekening is mogelijk, omdat we naar het verschil in vermogensoverdracht tussen ‘grandfathering’ en veilen bekijken. Dit verschil wordt niet beïnvloed door de mate waarin een sector de gestegen (opportuniteits)kosten kan afwentelen.



79

verschuiving zowel resulteren in een stijging als een daling van de vermogensoverdracht als gevolg van ‘grandfathering’. Weliswaar krijgen bedrijven minder rechten, maar deze worden meer waard. Het netto-effect is onzeker en is ondermeer afhankelijk van de vraag of een land een netto koper of verkoper is (zie de discussie in paragraaf 5.2 onder punt 3).

6.2.2 Harmonisatie en daling van toewijzing op basis van ‘grandfathering’ De tweede remedie om de EU-wijde bestrijdingkosten te verlagen en problemen ten aanzien van de staatssteunregels te voorkomen is door de toewijzing van emissierechten in de EU te harmoniseren. Dit kan door de toewijzing van emissierechten grotendeels te baseren op een veiling in combinatie met een gering percentage emissierechten dat toegewezen wordt via ‘grandfathering’. Op deze manier treden geen problemen op met betrekking tot staatssteun en worden de EU-wijde bestrijdingskosten geminimaliseerd (Böhringer en Lange, 2005b). Effect op de vermogensoverdracht De in de meeste gevallen lagere toewijzing aan de ETS sectoren 111 heeft tot gevolg dat de vermogensoverdracht onder ‘grandfathering’ aan de ETS sectoren afneemt. Ook in dit geval neemt de vermogensoverdracht aan bedrijven voor elke 1 Mton emissierechten met ruim 7 miljoen euro per jaar af. 112 Ook hier geldt de kanttekening dat als de herziening van de toewijzing resulteert in een verschuiving van de toewijzing tussen ETS en nETS sectoren er additionele vermogenseffecten op kunnen treden (zie paragraaf 6.2.1).

6.2.3 Uitbreiding van het aantal ETS sectoren De derde remedie is uitbreiding van het aantal sectoren dat deelneemt aan de EU ETS. Het voordeel verbonden aan een groter aantal sectoren is dat de bestrijdingskosten in een groter aantal sectoren geminimaliseerd worden. Dit is immers de essentie van de EU ETS: door de handel worden de bestrijdingskosten in de sectoren die deelnemen aan de handel geminimaliseerd. Bij de uitbreiding van het aantal sectoren zijn twee opmerkingen relevant. Ten eerste leidt het toevoegen van een sector alleen tot een hogere doelmatigheid als de daling van de bestrijdingskosten groter is dan de eventuele stijging van de transactiekosten. Voor sectoren waarin veel kleine bedrijven aanwezig zijn, zullen de transactiekosten al snel een efficiënt werkende markt in de weg kunnen staan. Wel kan het mogelijk zijn om door aan te sluiten bij bestaande systemen schaalvoordelen te realiseren en daarmee de transactiekosten fors te verlagen. Zo zouden huishoudens aan de EU ETS deel kunnen nemen, als de administratieve afhandeling van de emissiehandel plaatsvindt door de energiebedrijven via de energierekening (Smulders en Vollebergh, 2001). Dit kan zowel voor de afname van elektriciteit als gas (indien dat gewenst is). Ten tweede, kan een groot deel van de CO2 emissies in de EU ETS worden opgenomen zonder dat het noodzakelijk is om alle sectoren mee te nemen. Voor sectoren, bedrijven en huishoudens die niet of nauwelijks de mogelijkheid hebben om zelf CO2 te produceren volstaat het namelijk om de leveranciers van energie in de EU ETS op te nemen. Zo zit het elektriciteitsgebruik van huishoudens en een fors deel van het MKB in de EU ETS, omdat de productie van elektriciteit door energiebedrijven in de EU ETS zit. Als huishoudens en bedrijven echter de mogelijkheid 111 112

De ETS sectoren in Zweden vormen de enige uitzondering. Zie voetnoot 110. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

80

HOOFDSTUK 6

hebben om hun eigen elektriciteit op te wekken (of elektriciteit in te kopen bij bronnen die niet onder de EU ETS vallen), dan valt men buiten de EU ETS. Dit zou bijvoorbeeld het geval zijn bij een grootschalige doorbraak van micro-WKK. Door het gas dat huishoudens geleverd krijgen in de EU ETS ‘onder te brengen’ zou ook elektriciteit (en warmte) opgewekt door micro-WKK weer onder de EU ETS vallen. Bij de beoordeling of een sector, bedrijf of huishouden (deels) onder de EU ETS valt, is dus een ketenbenadering noodzakelijk. Aan de uitbreiding van de EU ETS zijn zowel voor- als nadelen verbonden. Het eerste voordeel is dat de bestrijdingskosten in een groter deel van de Europese economieën geminimaliseerd worden. Een tweede, daaruit voortvloeiend, voordeel is dat de toewijzing van de emissieruimte tussen de ETS en nETS sectoren op basis van ‘grandfathering’ minder relevant wordt naarmate meer sectoren onder de ETS vallen. Er zijn echter ook twee mogelijke nadelen verbonden aan de uitbreiding van het aantal sectoren dat onder de EU ETS valt. Het eerste nadeel is dat door de opname van nieuwe sectoren de concurrentiepositie van de bestaande ETS sectoren verder onder druk kan komen te staan. Bepaalde sectoren, zoals de transportsector, worden namelijk gekenmerkt door een (verwachte) hoge groei en een koopkrachtige vraag (Egenhofer et al. 2006). Na toetreding van zo’n sector tot de EU ETS zal de vraag naar emissierechten sterker groeien dan zonder toetreding van de transportsector, waardoor de prijs van emissierechten zal stijgen. Hierdoor zal de concurrentiepositie van met name de energie-intensieve sectoren in de EU ETS verder onder druk komen te staan (zie paragraaf 0). Daarnaast speelt ten aanzien van de transportsector het probleem van de dubbele heffingen. In de meeste Europese landen wordt de transportsector immers al zwaar belast via accijnzen. Deze accijnzen verstoren – voorzover ze niet gerelateerd zijn aan andere externe effecten zoals NOx, lawaai en fijnstof – de handel in de EU ETS. Hierdoor treden negatieve effecten op via de handelsbalans (zie paragraaf 2.5). Het tweede nadeel komt voort uit de verschillen in toewijzingsfactoren tussen de ETS en nETS sectoren. In paragraaf 2.2 zagen we dat de ETS sectoren gemiddeld genomen 100,4% van hun BaU-uitstoot kregen toegewezen tegenover 79,5% voor de nETS sectoren. Voor Nederland waren deze percentages 103% versus 70%. Toetreding van sectoren tot de EU ETS leidt er dan toe dat de toewijzing aan de nETS sectoren verder daalt, waardoor de economiebrede bestrijdingskosten oplopen. Voor de toegetreden sector(en) zullen immers dezelfde regels moeten gelden als voor de oude ETS sectoren. Hierdoor zal de relatieve verhouding van de toewijzing van emissierechten aan de ETS sectoren verder stijgen. 113 Om dit nadeel te beperken moet de toewijzing aan de ETS sectoren als percentage van de BaU-uitstoot worden verminderd. Dit leidt tot een hogere prijs van emissierechten en daarmee tot een nadelig effect op de concurrentiepositie. Effect op de vermogensoverdracht Het effect op de vermogenspositie van bedrijven wordt beïnvloed door veel factoren en kan daardoor van bedrijf tot bedrijf verschillen. 114 In de eerste plaats kan het toevoegen van sectoren resulteren in hogere bestrijdingskosten in de huidige ETS sectoren, lagere bestrijdingskosten in de 113 114

De hogere toewijzing aan de ETS sectoren ten opzichte van de nETS sectoren zorgt er bovendien voor dat het voor nETS sectoren relatief aantrekkelijk is om toe te treden. De vermogensoverdrachten in deze paragraaf gaan uit van volledige of vrijwel volledige ‘grandfathering’.



81

huidige nETS sectoren 115 en lagere kosten voor de overheid (vanwege een lagere inkoop van JI en CDM). De omvang van deze vermogensoverdracht is sectorspecifiek en is afhankelijk van het verschil in marginale bestrijdingskosten tussen de ETS sectoren en de voormalige nETS sector(en). In de tweede plaats kan er een effect via de handelsbalans optreden (paragraaf 2.5). De omvang van dit effect hangt af van de vraag of (i) bedrijven een netto koper of verkoper van emissierechten zijn; (ii) de prijs van emissierechten na toevoeging van andere sectoren stijgt of daalt. Dit effect kan worden voorkomen door bestaande energiebelastingen in een sector af te schaffen (voorzover ze niet aan andere milieuproblemen gerelateerd zijn) zodra die sector toetreedt tot de EU ETS. 116 In de derde plaats kan de toetreding van sectoren leiden tot een lagere toewijzing van emissierechten aan de bedrijven die op dit moment in de ETS zitten (dit om te voorkomen dat de relatieve toewijzing tussen ETS en nETS sectoren verder verslechtert). Dit resulteert voor de huidige ETS bedrijven in een negatieve vermogensoverdracht. Voor de toetredende bedrijven (ex nETS) resulteert de toetreding in een positieve vermogensoverdracht. De selectie van sectoren Bij de uitbreiding van de ETS in termen van het aantal sectoren ontstaat een selectieprobleem: welke sectoren komen voor toetreding tot de ETS in aanmerking en in welke mate kan de overheid afgaan op de informatie die de sectoren daar zelf over geven? Dit selectieprobleem kan als volgt omschreven worden. Gegeven het feit dat de overheid gebonden is aan de regel dat de allocatie van emissierechten gebaseerd moet zijn op informatie uit een basisjaar, bijvoorbeeld 2000, ontstaat de situatie dat bedrijven of sectoren die later, zeg in 2008, toetreden meer of minder rechten toegewezen krijgen voor fase II dan hun (verwachte) uitstoot in 2008-2012. Hierdoor ontstaat een selectiemechanisme. Sectoren die relatief hard gegroeid zijn en/of relatief weinig hebben gedaan aan emissiebeperking of energiebesparing, hebben een veel geringere prikkel om toe te treden tot de EU ETS dan sectoren die minder gegroeid (of gekrompen) zijn en/of die veel hebben gedaan aan emissiebeperking of energiebesparing. Naarmate de ratio van uitstoot in 2008-2012 versus allocatie door ‘grandfathering’ daalt, wordt de prikkel om toe te treden tot de EU ETS dus groter. Van sectoren met een relatief lage uitstoot (gemeten in termen van de genoemde ratio) mag dan ook verwacht worden dan ze stevig zullen lobbyen om te worden toegelaten tot de EU ETS. Na toetreding zal hun winst stijgen. Ze krijgen immers meer rechten dan ze nodig hebben en het overschot kan verkocht worden op de EU ETS. Dit selectieprobleem ondermijnt het streven naar een vergroting van de efficiëntie van de EU ETS (lagere bestrijdingskosten) door toevoeging van sectoren (Montero, 2000). Om meer inzicht te krijgen in de lobby van sectoren voor toetreding is het van belang de regulering van de huidige nETS sectoren te begrijpen. Deze sectoren hebben een streefwaarde voor hun CO2 emissie opgelegd die in 2010 moet zijn gehaald. Sectoren die de streefwaarden hebben gehaald (en daarmee hun uitstoot hebben teruggedrongen) hebben een relatief grote prikkel om toe te treden. Sectoren die hun streefwaarden niet halen, hebben een relatief geringe prikkel om toe te treden.

115 116

Als de toetredende sectoren vrijwel geen maatregelen hoefden te nemen onder het nETS regime, dan kan ook sprake zijn van een stijging van de bestrijdingskosten in de toetredende nETS sectoren. Als gevolg hiervan kan elders in de economie een ander doelmatigheidsverlies ontstaan, omdat de verminderde belastinginkomsten moeten worden gecompenseerd door andere belastingen te verhogen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

82

HOOFDSTUK 6

6.3 ‘Updating’ onder ‘grandfathering’ Binnen de EU ETS is ‘updating’ van de toewijzing onder ‘grandfathering’, zoals het verschuiven van het basisjaar op basis waarvan de emissierechten worden toegewezen aan bedrijven, niet toegestaan. Toch zijn drie vormen van ‘updating’ binnen de EU lidstaten op dit moment wijdverbreid. De eerste vorm van ‘updating’ is het toekennen van emissierechten aan zogenaamde toetreders (toetredingsregel). Dit vindt meestal plaats via het instellen van een ‘New Entrant Reserve’ (NER). De tweede vorm van ‘updating’ is het afnemen van emissierechten van bedrijven die installaties sluiten (de sluitingsregel). De derde vorm van ‘updating’ is het aanpassen van de allocatieregels tussen twee fasen van de EU ETS. Deze vormen van ‘updating’ kunnen een groot effect hebben op de hoogte van de bestrijdingskosten van de EU ETS. Bedrijven zullen met hun (investerings)beslissingen namelijk rekening houden met het effect dat ‘updating’ heeft op de toewijzing van emissierechten onder ‘grandfathering’. Zo zal een bedrijf dat te maken heeft met de sluitingsregel bijvoorbeeld veel minder snel tot sluiting van een bestaande installatie over gaan, omdat het als gevolg van die sluiting emissierechten verliest (paragraaf 3.1.1). Een gevolg hiervan is dat de bestrijdingskosten stijgen, waardoor de doelmatigheid lager uitvalt. Hier bespreken we vier remedies om het verlies aan doelmatigheid in de vorm van hogere bestrijdingskosten als gevolg van ‘updating’ te verminderen. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan eventueel voorkomende neveneffecten van deze maatregelen, zoals effecten op de concurrentiepositie. De eerste remedie is het verlengen van de termijn waarvoor de rechten toegekend worden. De tweede remedie is het afschaffen van zowel de sluitings- als de toetredingsregel. De derde remedie is harmonisatie van de sluitings- en toetredingsregel. De vierde remedie is het invoeren van een ‘Performance Standard Rates’ (PSR), waarbij rechten toegekend worden op basis van de productie of emissies uit een vorige periode, bijvoorbeeld het vorige kalenderjaar. Dit kan eventueel gekoppeld worden aan een systeem van benchmarking. Bijlage E bevat een overzicht van de verschillende vormen van ‘updating’ en de effecten daarvan.

6.3.1 Verlenging toewijzingsperiode De eerste remedie om de stijging van de bestrijdingskosten als gevolg van ‘updating’ te beperken is het verlengen van de toewijzingsperiode. Bedrijven mogen de aan hen toegewezen emissierechten dan langer behouden. Het voordeel hiervan is dat de frequentie, waarmee de herhaalde toewijzing plaatsvindt, afneemt. Hierdoor wordt het voor bedrijven minder aantrekkelijk om hun (investerings)gedrag aan te passen: naarmate de volgende toewijzing verder in de toekomst ligt, is zij in termen van Netto Contante Waarde immers minder relevant. Als de toewijzingsmethodiek bijvoorbeeld gekenmerkt wordt door een aanpassing van het basisjaar tussen twee fasen van de EU ETS, dan leidt verlenging van de planperiode tot een verlenging van de toewijzingsperiode, en daarmee tot een stijging van de doelmatigheid. De winst aan doelmatigheid die optreedt, is overigens afhankelijk van de vorm van ‘updating’. Tegenover dit voordeel van een verlenging van de toewijzingsperiode staat het nadeel dat de overheid zich voor een langere periode committeert. Als de motivatie achter ‘grandfathering’ is dat de overheid bedrijven probeert te compenseren voor het invoeren van klimaatbeleid, dan wordt het – met het toenemen van de toewijzingsperiode – steeds minder zeker of de overheid hier ook in slaagt. De mate waarin compensatie nodig is, is immers afhankelijk van de markt waarop het bedrijf opereert. Op sommige markten kunnen bedrijven de gestegen kosten



83

doorberekenen, op andere markten niet. De mate waarin bedrijven hiertoe in staat zijn zal echter over de tijd heen fluctueren. Een bedrijf dat vandaag niet in staat is om (een deel van) de kosten door te berekenen kan daar morgen wel toe in staat zijn. Hieraan kunnen vele oorzaken ten grondslag liggen. Zo kan er sprake zijn van schommelingen in de vraag- en aanbodverhoudingen op een markt. Daarnaast kan het aantal landen dat klimaatbeleid invoert over de tijd heen toe- of afnemen. Ook dit kan van invloed zijn op de mate waarin bedrijven erin slagen om (een deel van) de gestegen kosten door te berekenen aan hun klanten. Door te kiezen voor een langere allocatietermijn dreigt dus over- of ondercompensatie. Het effect van het vergroten van de toewijzingsperiode neemt af naarmate het percentage emissierechten dat via veiling wordt toegewezen toeneemt. Als alle rechten via een veiling worden toegewezen dan heeft de lengte van de toewijzingsperiode geen effect meer op de doelmatigheid (in de zin dat bedrijven hun gedrag afstemmen op de toewijzing). Effect op de vermogensoverdracht Het effect van het verlengen van de allocatietermijn op de vermogensoverdracht is onzeker. Voor individuele bedrijven kan zowel sprake zijn van een toename als van een afname. Wel is het zo dat de onzekerheid over de omvang van de vermogensoverdracht toeneemt.

6.3.2 Afschaffing toetredings- en sluitingsregel De tweede remedie om het verlies aan doelmatigheid in termen van hogere bestrijdingskosten als gevolg van ‘updating’ te verminderen is het afschaffen van de toetredings- en sluitingsregel. Het voordeel hiervan is dat bedrijven bij hun (investerings)beslissingen geen rekening houden met het effect op de toewijzing van emissierechten. Afschaffing van de sluitingsregel leidt ertoe dat bestaande installaties sneller worden gesloten, terwijl afschaffing van de toetredingsregel ertoe leidt dat er minder snel geïnvesteerd wordt in nieuwe installaties. 117 Het effect van deze maatregel is afhankelijk van de lengte van de toewijzingsperiode of planperiode. Als tussen twee fasen van de EU ETS namelijk ‘updating’ plaatsvindt in de zin dat installaties alleen in aanmerking komen voor de toewijzing van emissierechten als ze aan het begin van die fase open zijn, dan is het effect van het afschaffen van de toewijzing- en sluitingsregel kleiner naarmate de planperiode (en dus ook de toewijzingsperiode) korter is. Afschaffing van de sluiting- en toetredingsregel kan leiden tot een nadelig effect op de concurrentiepositie als bedrijven de gestegen (opportuniteits)kosten niet kunnen doorberekenen. Bedrijven zijn immers sneller geneigd om bestaande installaties te sluiten en minder snel geneigd om nieuwe installaties te openen. Hierdoor wordt het aantrekkelijker om bedrijven te verplaatsen naar landen die geen of een minder stringent klimaatbeleid voeren. De omvang van het effect op de concurrentiepositie is overigens afhankelijk van de mate waarin bedrijven in staat zijn om de gestegen (opportuniteits)kosten door te berekenen aan hun afnemers.

117

Dit effect is in termen van doelmatigheid positief: de toetredingsregel leidt ertoe dat bedrijven te veel investeren in nieuwe installaties. Zie paragraaf 6.3.3 voor de effecten van harmonisatie van sluitings- en toetredingsregels. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

84

HOOFDSTUK 6

Effect op de vermogensoverdracht Het effect op de vermogensoverdracht is dat toetreders – afhankelijk van de gebruikte definitie nieuwe installaties of nieuwe bedrijven – een lagere vermogensoverdracht krijgen. Bedrijven die een installatie sluiten krijgen een hogere toewijzing.

6.3.3 Harmonisatie van de toetredings- en sluitingsregels De derde remedie om het verlies aan doelmatigheid in termen van hogere bestrijdingskosten als gevolg van ‘updating’ te verminderen is harmonisatie van de toetredings- en sluitingregels. Het kan daarbij zowel gaan om harmonisatie binnen een land, dat wil zeggen afstemming van de toetredingsregel op de sluitingsregel, als om harmonisatie tussen landen, dat wil zeggen afstemming van sluitingsregels tussen landen of toetredingsregels tussen landen. Voor beide typen harmonisatie worden achtereenvolgens de voor- en nadelen behandeld. Harmonisatie binnen landen Harmonisatie van de toetredings- en sluitingsregels in hetzelfde land, in de zin dat een bedrijf dat een installatie sluit evenveel rechten kwijtraakt per eenheid output als dat een bedrijf dat een installatie opent er per eenheid output bij krijgt, heeft als voordeel dat de investeringsbeslissing tussen verschillende technologieën niet verstoord wordt en dat installaties efficiënt worden ingezet (= op basis van kosten inclusief milieukosten). Het nadeel van harmonisatie is dat de afzetprijzen van de eindproducten te laag zijn, waardoor de vraag naar deze eindproducten stijgt (zie paragraaf 3.1.3 en 3.1.4). 118 Het effect van de toetredings- en sluitingsregels op de afzetprijzen is groter naarmate het aantal rechten dat per eenheid output wordt ingenomen of toegekend groter is. Effect op de vermogensoverdracht Het effect op de vermogensoverdracht is afhankelijk van de vraag in welke richting de aanpassing gaat. Uitgaande van de situatie dat bij sluiting per eenheid output meer rechten worden ingenomen dan bij toetreding wordt toegekend, kan harmonisatie op twee manieren gebeuren. De eerste mogelijkheid is om het aantal rechten dat per eenheid output bij een sluiting wordt ingenomen te verlagen. Dit leidt tot een hogere vermogensoverdracht aan eigenaren van bestaande installaties. De tweede mogelijkheid is om het aantal rechten dat toetreders per eenheid output krijgen te verhogen. Dit leidt tot een hogere initiële vermogensoverdracht aan toetreders, maar omdat de afzetprijzen zullen dalen, zal het geen effect hebben op de uiteindelijke vermogensoverdracht. De afnemers profiteren van deze maatregel. Harmonisatie tussen landen Harmonisatie van de toetredings- en sluitingsregels tussen landen leidt ertoe dat het aantal emissierechten dat bedrijven krijgen bij toetreding of verliezen bij sluiting, niet afhangt van de locatiekeuze. Het voordeel van deze maatregel is dat de doelmatigheid toeneemt, omdat harmonisatie de belastingconcurrentie tussen landen vermindert. Een vereiste hiervoor is wel dat harmonisatie leidt tot een daling van het aantal rechten dat toetreders binnen de EU krijgen. Er is geen nadeel.

118

Als bedrijven niet in staat zijn om de gestegen (opportuniteitskosten) door te berekenen aan hun afnemers, dan kan dit in termen van doelmatigheid ook een voordeel zijn: de concurrentiepositie wordt dan minder aangetast.



85

Effect op de vermogensoverdracht Door deze maatregel daalt de vermogensoverdracht aan bedrijven.

6.3.4 Gedeeltelijke invoering van ‘Performance Standard Rates’ (PSR) Gebruik van een PSR beïnvloedt de doelmatigheid van het systeem van emissiehandel. 119 Er zijn twee effecten: het effect van PSR op de concurrentiepositie (positief in termen van doelmatigheid) en het effect van PSR op de bestrijdingskosten (negatief in termen van doelmatigheid). Het effect van PSR op de concurrentiepositie is positief. Onder PSR stijgen de afzetprijzen van de eindproducten namelijk minder dan onder eenmalige ‘grandfathering’ of een veiling. 120 De geringere stijging van de afzetprijzen resulteert in een lagere aantasting van de concurrentiepositie. Dit is in termen van doelmatigheid positief, omdat de aantasting deels het gevolg is van een ongelijk speelveld met betrekking tot verschillen in klimaatbeleid. Tegenover het positieve effect op de concurrentiepositie staat het negatieve effect van hogere bestrijdingskosten. Deze hogere bestrijdingskosten zijn vooral het gevolg van het feit dat PSR één van de opties voor bedrijven om emissies te reduceren kunstmatig duurder maakt: het reduceren van emissies door het verlagen van de output. Outputreductie betekent voor bedrijven onder PSR namelijk niet alleen het verlies van toegevoegde waarde, maar ook van emissierechten. Daar komt bij dat het effect van handel op de bestrijdingskosten onder PSR onzeker is: die kunnen zowel stijgen als dalen (‘false gains of trade’). 121 De afweging tussen enerzijds hogere bestrijdingskosten en anderzijds een verminderde verstoring van de concurrentiepositie maakt dat de optimale vorm van toewijzing onder eenzijdig klimaatbeleid in de EU deels gebaseerd zal zijn op veilen en deels op PSR. Naarmate het belang van de concurrentiepositie in deze afweging daalt (stijgt), zal de optimale vorm van toewijzing meer neigen naar veilen (PSR). Bij de eventuele invoering van PSR passen twee kanttekeningen. De eerste kanttekening is dat het effect van PSR op de (verbetering van de) concurrentiepositie afhankelijk is van het aantal landen dat (wereldwijd) PSR invoert. Naarmate dit aantal landen toeneemt, zal het effect van PSR op de (verbetering van de) concurrentiepositie namelijk afnemen. De concurrentiepositie wordt immers minder aangetast als meer landen klimaatbeleid voeren. De tweede kanttekening is dat de keuze van de verdeelsleutel in een PSR systeem cruciaal is voor de effecten ervan. De effecten van PSR op de doelmatigheid, concurrentiepositie en bestrijdingskosten zijn namelijk sterk afhankelijk van het type PSR. We bespreken hier kort drie 119

120

121

Wellicht ten overvloede: het gaat hier om vormen van PSR waarbij het totaal van de emissies over alle sectoren constant wordt gehouden. Wat het ene bedrijf meer krijgt toegewezen, krijgt het andere bedrijf dus minder toegewezen. Vormen van PSR waarbij de totale hoeveelheid emissies in de EU kunnen toenemen, worden buiten beschouwing gelaten. (Afzet)prijzen houden immers verband met de marginale kosten. De conditionele toewijzing van emissierechten onder PSR (alleen rechten als je vervuilt of produceert) leidt tot een daling van de marginale kosten. De winstmarges van bedrijven zijn onder PSR vaak lager dan onder ‘grandfathering’. Hiervoor zijn twee oorzaken aan te wijzen: de lagere afzetprijzen en de hogere bestrijdingskosten. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

86

HOOFDSTUK 6

veel genoemde vormen: PSR op basis van emissies, PSR op basis van afzet of productie en PSR op basis van omzet. Voor een uitgebreidere discussie over deze vormen van PSR en andere vormen van ‘updating’ wordt verwezen naar Bijlage E. PSR op basis van emissies (hoe meer emissies, hoe meer emissierechten men krijgt) scoort het slechtst in termen van doelmatigheid, vooral omdat het leidt tot zeer hoge bestrijdingskosten. De reden hiervoor is dat het de levensduur en inzet van vuile centrales sterk stimuleert. Deze vorm van PSR dient dan ook te worden ontraden. PSR op basis van afzet (hoe meer fysieke productie, hoe meer emissierechten) kan een positief effect op de doelmatigheid hebben, vooral als de concurrentiepositie van de eigen industrie onder eenzijdig klimaatbeleid sterk wordt aangetast. PSR op basis van afzet heeft echter het nadeel dat het voor de meeste sectoren zeer lastig te implementeren is, zeker op Europees niveau. De reden hiervoor is dat er in de meeste sectoren geen eenduidige maat bestaat voor de omvang van de fysieke productie en dat daarnaast een PSR vastgesteld moet worden per eenheid product. Dit laatste zal, gelet op de veelsoortige producten, een zeer arbeidsintensief proces zijn. Bovendien moet er op Europees niveau overeenstemming zijn over al deze te hanteren PSR’s. 122 Een voorbeeld van een sector waar wel een eenduidige maat bestaat voor de omvang van de productie is de elektriciteitssector. Dit is overigens een sector waar mondiale concurrentie niet aan de orde is en waar invoering van een PSR dus niet voor de hand ligt. PSR op basis van omzet (hoe meer waarde van de productie, uitgedrukt in geld, hoe meer emissierechten) is wel eenvoudig te implementeren. Dit vereist namelijk slechts omzetgegevens van bedrijven die eenvoudig aan te leveren en te vergelijken zijn. Een gevolg van deze vorm van PSR is echter dat er een vermogensoverdracht plaats zal vinden van ‘vuile’ naar ‘schone’ sectoren. Het effect van PSR op basis van omzet op de doelmatigheid is onduidelijk. Deze vorm van PSR leidt er overigens toe dat bedrijfstakken met veel omzet, maar weinig emissies (bijv. financiële instellingen) het meeste voordeel hebben. Dit laatste effect kan gemitigeerd worden door PSR op basis van omzet per sector in te voeren: de vervanging van ‘vuile’ naar ‘schone’ productie zal dan alleen binnen sectoren plaatsvinden.

Effect op de vermogenspositie De invoering van (welke vorm van) PSR binnen de EU zorgt – in vergelijking met eenmalige ‘grandfathering’ – gemiddeld genomen voor een lagere vermogensoverdracht aan de bedrijven in de EU ETS. De belangrijkste oorzaak hiervan is gelegen in het feit dat de afzetprijzen, en daarmee de winst, onder PSR lager zijn. Voor individuele, voornamelijk energie-intensieve, bedrijven die wereldwijd concurreren, kan de vermogensoverdracht onder PSR echter groter zijn dan onder ‘grandfathering’. Voor hen weegt de verminderde aantasting van de concurrentiepositie namelijk relatief zwaar door.

122

Een ander nadeel van een PSR per sector of product hiervan is dat bepaalde vormen van materiaalsubstitutie minder vaak voor zullen komen. In een PSR systeem vindt immers geen automatische overheveling van emissierechten tussen producten of sectoren plaats. Daarvoor is de tussenkomst van de toezichthouder nodig, die opnieuw de caps per product of sector vaststelt.



87

6.4 Overige punten In deze paragraaf bespreken we enkele resterende punten waardoor de doelmatigheid in de EU ETS verbeterd kan worden. In paragraaf 6.4.1 bespreken we of het vanuit een oogpunt van doelmatigheid wenselijk is om de prijsstabiliteit op de EU ETS te verminderen, en zo ja, op welke wijze dat het beste kan gebeuren. Tot slot gaan we in paragraaf 6.4.2 kort in op de mogelijkheden om de opbrengsten van een veiling terug te sluizen in de economie en de effecten daarvan.

6.4.1 Prijsstabiliteit Voordat we mogelijke maatregelen bespreken om de prijsschommelingen op de EU ETS te beperken, gaan we in deze paragraaf eerst in op de vraag of de prijsschommelingen wel ‘te groot’ zijn en wat daarvan het effect is. Een deel van de prijsinstabiliteit die de EU ETS in de eerste fase heeft vertoond, is te wijten aan een drietal structurele tekortkomingen van de EU ETS in de eerste fase. De eerste tekortkoming is dat er sprake was van een overallocatie van emissierechten aan de sectoren die deelnemen aan de EU ETS. De tweede tekortkoming is dat er sprake was van een relatief zware straf als een bedrijf onverhoopt onvoldoende emissierechten kan overleggen. Onder de huidige regels moeten bedrijven in het volgende jaar alsnog de ontbrekende emissierechten overleggen, terwijl ze daarnaast een boete betalen van € 40 per ton CO2 en is er sprake van ‘naming and shaming’. De derde en laatste tekortkoming is dat de informatievoorziening over de vraag- en aanbodverhoudingen binnen de EU ETS heeft gehaperd. Zo brachten landen medio 2006 ongecoördineerd informatie naar buiten over de vraag- en aanbodverhoudingen in hun eigen land. Deze drie tekortkomingen hebben er gezamenlijk toe geleid dat er heftige prijsschommelingen zijn opgetreden. Zo leiden de hoge straffen ertoe dat het voor bedrijven veel duurder was om een tekort te hebben dan om een overschot te hebben. Dit kan ertoe geleid hebben dat bedrijven hun rechten langer hebben vastgehouden, mede omdat ze onbekend waren met het systeem van emissiehandel. Toen medio 2006 bovendien duidelijk werd dat er sprake was van een overschot aan emissierechten, stortte de prijs van emissierechten in. Een van de kritiekpunten op de EU ETS is dat de heftige prijsschommelingen investeringen in emissiereductie minder aantrekkelijk maken (CEPS 2005, 2006a en 2006b). Hiermee zou de EU ETS zijn doel voorbij kunnen schieten. Baldursson en Von der Fehr (2004) laten echter zien dat het effect van prijsschommelingen op de investeringen afhankelijk is van de hoeveelheid rechten die bedrijven via ‘grandfathering’ hebben verkregen. Bedrijven die er zeker van zijn dat ze rechten bij moeten kopen (en dus te weinig rechten krijgen via ‘grandfathering’) zullen juist overinvesteren in emissiereductie om op die manier hun ‘exposure’ voor fluctuaties in de prijs van emissierechten te verminderen (‘hedgen’). 123 De te lage investeringen in emissiereductie worden dus niet alleen veroorzaakt door de prijsschommelingen, maar ook door de te hoge toewijzing van gratis emissierechten aan bedrijven.

123

Voor bedrijven die – afhankelijk van de (markt)omstandigheden – koper of verkoper zijn, kan een vergelijkbaar resultaat alleen onder strikte condities voor de kosten- en nutsfunctie worden aangetoond. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

88

HOOFDSTUK 6

6.4.2 Terugsluizen van de opbrengsten van een veiling De opbrengsten van een veiling moeten op de een of andere wijze worden teruggesluisd in de economie bijvoorbeeld door bestaande belastingen te verlagen. 124 Daarmee komen automatisch twee vragen bovendrijven. De eerste vraag is welke belastingen verlaagd dienen te worden. Grosso modo heeft men hier de keus uit: bestaande energiebelastingen of accijnzen, de loonen inkomstenbelasting, vennootschapsbelasting en de BTW. De tweede vraag is voor welke groepen de belasting verlaagd dient te worden. Relevante keuzes zijn hier bijvoorbeeld een verlaging van de vennootschapsbelasting alleen voor bedrijven die deelnemen aan de EU ETS of een verlaging van de vennootschapsbelasting voor alle bedrijven. 125 In termen van doelmatigheid (lagere bestrijdingskosten) is de meest gunstige vorm van terugsluizing een verlaging van de bestaande energiebelastingen in de sectoren die deelnemen aan de EU ETS. Hiermee wordt namelijk voorkomen dat de handel op de EU ETS verstoord wordt door de impact van bestaande belastingen. Een voorwaarde hiervoor is wel dat de bestaande energiebelastingen geen ander doel dienen. De op een na gunstigste vorm van terugsluizing is een verlaging van de loonen inkomstenbelasting. Deze belasting brengt over het algemeen namelijk een grote verstoring van de arbeidmarkt met zich mee. Een verlaging van de BTW kan leiden tot een lagere doelmatigheid, omdat hiermee de aankoop van energie-intensieve goederen door consumenten verder gestimuleerd (verstoord) wordt. Tot slot kan de opbrengst van een veiling ook worden gebruikt om de vennootschapsbelasting te verlagen. Het voornaamste motief hiervoor is de lasten van het bedrijfsleven dat deelneemt aan de EU ETS niet te verhogen. Een generieke verlaging van de vennootschapsbelasting heeft in dat verband weinig zin, omdat de opbrengst over veel meer bedrijven wordt uitgesmeerd dan de bedrijven die aan de EU ETS deelnemen. Een specifieke verlaging van de vennootschapsbelasting is echter moeilijk vorm te geven en kan bovendien leiden tot problemen op het gebied van staatssteun.

124 125

Ze kunnen natuurlijk ook worden besteed om extra uitgaven te financieren. Bij optimaal overheidsbeleid maakt dit aan de marge geen verschil. Een verlaging van de vennootschapsbelasting voor specifieke bedrijven kan geïnterpreteerd worden als staatssteun. Wij behandelen deze problematiek hier niet en kijken slechts naar de effecten op de doelmatigheid.



89

Referenties Åhman, M., D. Burtraw, J.A. Kruger en L. Zetterberg, 2005, The Ten-Year Rule,: Allocation of Emission Allowances in the EU Emission Trading System, Resources for the Future, Discussion paper 05-30. Åhman, M., K. Holmgren, 2005, Harmonising New Entrant allocation in the Nordic Energy Sectors: Current principles and optiona for EU ETS phase II, Norden: Kopenhagen. Aidt, T.S., 1998, Political Internalization of Economic Externalities and Environmental Policy, Journal of Public Economics, Vol. 69, blz. 1-16. Aidt, T.S., en S. Greiner, 2002, Sharing the Climate Policy Burden in the EU, HWWA Discussion Paper 176, www.hwwa.de Babiker, M., 2005, Climate Change Policy, Market Structure, and Carbon Leakage, Journal of International Economics, Vol. 65, blz. 421-445. Babiker, M.H., G.E. Metcalf, en J. Reilly, 2003, Tax Distortions and Global Climate Policy, Journal of Environmental Economics and Management, Vol. 46, blz. 269-287. Babiker, M., J. Reilly en L. Viguier, 2004, Is International Emission Trading Always Benefical?, The Energy Journal, Vol. 25(2), blz. 33-56. Baldursson, F.M. en N.M. von der Fehr, 2004, Price Volatility and Risk Exposure: on marketbased environmental policy instruments, Journal of Environmental Economics and Management, Vol. 48, blz. 682-704. Berends, J., en V. Schyns, 2006, Toewijzing emissierechten moet anders, Economisch Statistische Berichten, Vol. 91, nr. 4490, blz. 327-329. Böhringer, C., en A. Lange, 2005a, On the Design of Optimal Grandfathering Schemes for Emission Allowances, European Economic Review, Vol. 49, blz. 2041-2055. Böhringer, C., en A. Lange, 2005b, Mission Impossible!? On the Harmonization of National Allocation Plans under the EU Emissions Trading Directive, Journal of Regulatory Economics, Vol. 27(1), blz. 81-94. Böhringer, C., T. Hoffmann, A. Lange, A. Löschel en U. Moslener, 2005, Assessing Emission Regulation in Europe: An Interactive Simulation Approach, The Energy Journal, Vol. 26(4), blz. 1-21. Böhringer, C., H. Koschel en U. Moslener, 2006, Efficiency Losses from Overlapping Economic Instruments in European Carbon Regulation, ZEW Discussion Paper No. 06-018, www.zew.de. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

90

Böhringer, C., en T. Rutherford, 2002, Carbon Abatement and International Spillovers: A Decomposition of General Equilibrium Effects, Environmental and Resource Economics, Vol. 22, blz. 391-417. Bollen, J.C., A.J.G. Manders, en P.J.J. Veenendaal, 2004, Caps and Fences in Climate Change Policies, report 500035003/2005, www.nmp.nl. Bovenberg, A.L., L.H. Goulder, 2000, Neutralizing the Adverse Industry Impacts of CO2 Abatement Policies: What Does it Cost?, NBER Working Paper 7654, www.nber.org Bovenberg, A.L., L.H. Goulder en D.J. Gurney, 2003, Efficiency Costs of Meeting IndustryDistributional Constraints under Environmental Permits and Taxes, CentER Discussion Paper 2003-86. Bovenberg, A.L. en R. de Mooij, 1994, Environmental Levies en Distortionary Taxation, American Economic Review, Vol. 94 (4), blz. 1085-89. Burtraw, D., D. Kahn en K. Palmer, 2005a, CO2 Allowance Allocation in the Regional Greenhouse Gas Initiative and the Effect on Electricity Investors, RFF Discussion Paper 05-55. Burtraw, D., K. Palmer, En D. Kahn, 2005b, Allocation of CO2 Emission Allowances in the Regional Greenhouse Gas Cap-and-Trade Program, RFF Discussion Paper 05-25. CEPS, 2005, Reviewing the EU Emissions Trading Scheme: Priorities for Short-Term Implementation of the Second Round of Allocation, Part I, CEPS Task Force Report No. 56. CEPS, 2006a, Reviewing the EU Emissions Trading Scheme: Priorities for Short-Term Implementation of the Second Round of Allocation, Part II, CEPS Task Force Report No. 57. CEPS, 2006b, The EU ETS: Taking Stock and Looking Ahead, ECP Background Paper #3. Coase, R. H., 1960, The Problem of Social Cost, Law and Economics, Vol. 3, blz 1-44. CPB, 2002, Klimaatbeleid en Europese Concurrentieposities, CPB Document no. 24 www.cpb.nl. CPB, 2004, How much does a 30% emission reduction cost? Macroeconomic effects of postKyoto climate policy in 2020, CPB report 64, www.cpb.nl. Dissou, Y., 2003, Cost-effectiveness of the Performance Standard System to Reduce CO2 Emissions in Canada: a general equilibrium analysis, Resource and Energy Economics, Vol. 27, blz. 187-207. D’Amato, A. en E. Valentini, 2006, Emission Permits within Economic Unions and Federal States, http://www.nottingham.ac.uk/economics/research/seminars/05-06papers/23-02-06DAmato_Valentini.pdf.


REFERENTIES

91

Edwards, T.H., en J.P. Hutton, 2001, Allocation of Carbon Permits within a Country: A General Equilibrium Analysis of the United Kingdom, Energy Economics, Vol. 23, blz. 371-186. EU, 2003, European Energy and Transport – Trends to 2030, European Commission, Brussels, http://europa.eu.int/comm/dgs/energy_transport/figures/trends_2030/index_en.htm Fischer, C., 2001, Rebating Environmental Policy Revenues: Output-Based Allocations and Tradable Performance Standards, RFF-DP 01-22, www.rff.org. Fischer, C. en A. Fox, 2004, Output-Based Allocations of Emissions Permits: Efficiency and Distributional Effects in a General Equilibrium Setting with Taxes and Trade, RFF DP 04-37, www.rff.org. Fredriksson, P.G., en T. Sterner, 2005, The Political Economy of Refunded Emissions Payments Programs, Economic Letters, Vol. 87, blz. 113-119. Fullerton, D., en G.E. Metcalf, 2001, Environmental Controls, Scarcity Rents, and Pre-existing Distortions, Journal of Public Economics, Vol. 80, blz. 249-267. Gilbert, A, G. Reece, D. Phylipsen, K. Mirowska, M. Horstink, en J. Stroet, 2006, Comparative Analysis of National Allocation Plans for Phase I of the EU ETS, Ecofys rapport YUES5023, www.environ.ie/DOEI/DOEIPol.nsf/0/48bc4a2b3cb6210380256f0f003bc858/ Hahn, R.W., 1987, Jobs and Environmental Quality: Some Implications for Instrument Choice, Policy Sciences, Vol. 20, blz. 289-306. Ismer, R., en K. Neuhoff, 2004, Border Tax Adjustments: A Feasible Way to Address Nonparticipation in Emission Trading, CMI Working Paper 36. Jensen, J. en T.N. Rasmussen, 2000, Allocation of CO2 Emissions Permits: A General Equilibrium Analysis of Policy Instruments, Vol. 40, blz. 111-136. Joskow, P.L. en R. Schmalensee, 1998, The Political Economy of Market-Based Environmental Policy: The U.S. Acid Rain Program, Journal of Law and Economics, Vol. 61, blz. 37-83. Keohane, N.O., R.L. Revesz en R.N. Stavins, 1997, The Positive Political Economy of Instrument Choice in Environmental Policy, RFF Discussion Paper 97-25, www.rff.org. Montero, J.P., 2000, Optimal Design of a Phase-In Emissions Trading Program, Journal of Public Economics, 75, blz. 273-291. Neuhoff, K., M. Grubb, en K. Keats, 2005, Impact of the Allowance Allocation on Prices and Efficiency, Cambridge Working Papers in Economics 0552.


92

Neuhof, K., K. Keats Matinez en M. Sato, 2006, Allocation, Incentives and Distortions: the impact of EU ETS emissions allowance allocations to the Electricity sector, Climate Policy, Vol. 6, blz. 71-89. Newbery, D.M., 2005, Why Tax Energy? Towards a more rational policy, The Energy Journal, Vol. 26(3), blz. 1-39. Nooij, M. de en C.C. Koopmans, 2004, Vergeten Kosten van Projecten, Economisch Statistische Berichten, Vol. 89, No. 4442, blz. 444-445. Oates, W.E., en P.R. Portney, 2001, The political Economy of Environmental Policy, RFF Discussion Paper 01-55, www.rff.org. Olson, M., 1965, The Logic of Collective Action, Cambridge Mass.: Harvard University Press. Pratlong, F., 2003, International Competitiveness and Strategic Distribution of Emission Permits, http://www.feem-web.it/ess03/students/pratlon.pdf. Palmer, K.L., D. Burtraw en D. Kahn, 2006, Simple Rules for Targeting CO2 Allowance Allocations to Compensate Firms, RFF Discussion Paper, 06-28. Peterson, S., 2006, The EU Emissions Trading Scheme and its Competitiveness Effects upon www.hmEuropean Business Results from the CGE Model DART, treasury.gov.uk/media/E7A/F8/Peterson-2006b.pdf. Phylipsen, G.J.M., J.W. Bode, K. Blok, 1998, A Triptych sectoral approach to burden differentiation; GHG emissions in the European bubble, Energy Policy, Vol. 26, No. 12, blz. 929943. Point Carbon, 2006, Towards a truly global market, 28 February 2006, www.pointcarbon.com. Proost, S., en D. van Regemorter, 2004, Climate Change Policy in European Countries and its Effects on Industry, Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change, Vol. 9, blz. 453475. Quirion, P., 2004, Allocation of CO2 Allowances and Competitiveness: A Case Study on the www.centreEuropean Iron and Steel Industry, cired.fr/perso/quirion/quirion_competitiveness.PDF. Quirion, P., en J.C. Hourcade, 2004, Does the CO2 Emissions Trading Directive Threaten the Competitiveness of European Industry? Quantification and comparison to Exchange Rates Fluctuations, http://www.centre-cired.fr/perso/quirion/quirion_hourcade_eaere.pdf. Sijm, J., K, Neuhoff en Y. Chen, 2006, CO2 cost pass-through and windfall profits in the power sector, Climate Policy, forthcoming.


REFERENTIES

93

Smulders, S. en H.R.J. Vollebergh, 2001, Green Taxes and Administrative Costs: The Case of Carbon Taxation, in: C. Carraro en G. Metcalf (eds), Distributional and Behavorial Effects of Environmental Policy, Chicago: Chicago University Press, blz. 91-130. Sterner, T. en L.H. Isakson, 2006, Refunded Emissions Payments Theory, Distribution of Costs, and Swedish Experience of NOx Abatement, Ecological Economics, Vol. 57, blz. 93-106.



95

Bijlage A Emissieplafonds In deze bijlage wordt achtergrondinformatie gegeven over informatie die door Böhringer et al. (2005) in hun berekeningen is gebruikt om het effect van de nationale allocatieplannen op de bestrijdingskosten in de EU-landen te bepalen (zie Tabel 16). Deze gegevens zijn ook gebruikt in de paragrafen 2.1 en 2.2. Zowel de emissieplafonds als de BaU-scenario’s hebben alleen betrekking op de uitstoot van CO2. Tabel 16

Toewijzing van emissieplafonds binnen de Nationale Allocatieplannen in de EU-15 Totaal

(in Mt CO2)

ETS sectoren

nETS sectoren

Business-asUsual 2005

Emissieplafond 2005


Emissieplafond 2005


Emissieplafond 2005

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Austria

60.3

47.9

23.5

22.1

36.8

25.8

Belgium

113.6

98.3

59.1

61.6

54.5

36.7

Denmark

48.4

41.7

24.2

20.6

24.2

21.1

Finland

55.4

53.2

34.4

33.7

21

19.5

France

389.9

354.1

85.8

85.3

304.1

268.8

Germany

815.6

745.0

481.2

481.2

334.4

263.8

Greece

97.8

88.9

58.7

58.7

39.1

30.2

Ireland

44.6

33.6

14.3

13.8

30.3

19.8

Italy

416.7

365.4

212.5

228.2

204.2

137.2

Netherlands

164.6

143.7

87.2

89.8

77.4

53.9

61.2

49.5

26.3

27.2

34.9

22.3

292.6

134.4

118.5

111.4

174.1

123

Portugal Spain Sweden U.K. EU-15

52.6

52.6

15.3

15.3

37.3

37.3

526.9

498.0

242.4

240.7

284.5

257.3

3140.2

2806.3

1483.4

1489.6

1656.8

1316.7

Böhringer et al. 2005, berekeningen SEO Economisch Onderzoek.



97

Bijlage B Analyse BSA In deze bijlage wordt bekeken in hoeverre de conclusies van Aidt en Greiner (2002) ondersteund worden door middel van een regressieanalyse (zie paragraaf 5.4.1). We behandelen zowel de totstandkoming van de pre-Kyoto BSA als de post-Kyoto BSA.

Pre-Kyoto BSA Voor de conclusies van Aidt en Greiner ten aanzien van de pre-Kyoto BSA regresseren we de uiteindelijke doelstellingen onder de pre-Kyoto BSA op de ‘Equity Rule’, ‘Orginal Triptych’ en ‘National Targets’. De uitkomsten laten zien dat vooral de laatste twee, en dan met name de ‘National Targets’, bepalend zijn geweest voor de opgelegde doelstellingen (zie Tabel 17). De regressie analyse ondersteunt dus de analyse van Aidt en Greiner. Tabel 17

Regressie analyse pre-Kyoto BSA 126 Coëfficiënten (standaardfouten)

Constante term

-3,010 (2,000)

‘Equity Rule’

0,019 (0,025)

‘Original Triptych’ **

0,346 (0,160)

‘National Targets’ *

0,823 (0,128)

De te verklaren variabele is de doelstelling onder de pre-Kyoto overeenkomst; * = significant op 1%, ** = significant op 10%, R2=0,94.

Post-Kyoto BSA Voor de conclusies van Aidt en Greiner ten aanzien van de post-Kyoto BSA regresseren we het verschil tussen de post- en pre-Kyoto BSA op de ‘outside option’ van een land en een dummy die aangeeft of het land een ‘cohesion country’ is. Hierbij is de variabele ‘outside option’ gedefinieerd als het minimum van (i) de eerder opgelegde eigen doelstellingen; en (ii) de doelstelling die opgelegd wordt als de onderhandelingen zouden mislukken (-8%). Tabel 18 laat zien dat landen die zichzelf een strikte eigen doelstelling hadden opgelegd, relatief slechter uit de post-Kyoto onderhandelingen kwamen. 127 Daarnaast zagen de ‘cohesion landen’ hun verplichting verder toenemen vis-à-vis de ‘non-cohesion landen’. Ook nu worden de conclusies van Aidt en Greiner dus ondersteund.

126 127

Berekeningen SEO Economisch Onderzoek. Dit valt als volgt in te zien. Een land met een eigen doelstelling van -20% kreeg er gemiddeld -0,4*20%=5 procentpunten bij, terwijl een land met een doelstelling van 0% er gemiddeld niets bij kreeg. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

98

BIJLAGE B

Tabel 18

Regressie analyse post-Kyoto BSA 128 Coëfficiënten (standaardfouten)

Constante term

-2,493 (2,629)

‘Outside option’ **

-0,400 (0,192)

Dummy cohesion country *

-6,210 (2,430)

De te verklaren variabele is het verschil tussen de post- en pre-Kyoto overeenkomst; * = significant op 1%, ** = significant op 10%, R2=0,59.

128

Berekeningen SEO Economisch Onderzoek.



99

Bijlage C Invloed van lobbyen op de allocatie van SO2 rechten in de VS In deze bijlage wordt een overzicht gegeven van de verschillen tussen de voorlopige en definitieve allocatie van SO2 emissierechten onder de Clean Air Act Amendments aan de verschillende Staten in de V.S. 129 Tabel 19 bevat een overzicht voor fase I, terwijl Tabel 20 een overzicht bevat voor fase II. De kolom ‘Aant.’ geeft de verschillen weer in absolute aantallen, de kolom ‘%’ als percentage van de voorlopige allocatie. Tabel 19

Verschillen tussen voorlopige en definitieve allocatie van emissierechten voor SO2

Indiana Illinois Ohio Iowa Wisconsin Florida New York

Aant. 47424 25201 58237 2398 7356 2492 3034

% 7,1 6,8 6,5 6,1 5,5 1,8 2,0

Missouri West Virginia Tennessee Michigan Mississippi Georgia Alabama

Aant. 7612 20961 17100 1896 2452 26123 10381

% 2,1 4,0 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3

Kentucky Kansas New Hampshire New Jersey Maryland Pennsylvania Minnesota

Aant. 12903 196 1463 966 6818 26063 337

% 4,4 4,4 4,4 4,4 4,7 4,7 7,3

Rood: negatieve verschillen (verliezers); Zwart: positieve verschillen (winnaars) Joskow en Schmalensee (1998)

Tabel 20 California New York Illinois Louisiana Florida North Dakota Wyoming Utah Minnesota Connecticut

Verschillen tussen voorlopige en definitieve allocatie van emissierechten voor SO2 Aant. 61727 58992 57126 29839 27460 27168 19311 18590 18190 15515

% 202 28 15 34 6 21 16 35 17 31

Iowa Oklahoma Missouri Nebraska Kansas Wisconsin Georgia Maryland New Jersey Indiana

Aant. 13383 12678 11880 11513 6194 9597 11351 12889 13984 14945

% 11 11 4 18 5 5 3 8 17 3

Michigan Alabama Washington Virginia Kentucky Tennessee Pennsylvania West Virginia

Aant. 15687 19943 20215 25759 31359 50057 88052 93666

% 4 6 34 17 8 16 14 18

Rood: negatieve verschillen (verliezers); Zwart: positieve verschillen (winnaars) Joskow en Schmalensee (1998)

129

Niet alle Staten namen deel aan fase I. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


101

Bijlage D Harmonisatie en bestrijdingskosten In deze bijlage gaan we na wat het effect is van de wijze van toewijzing op de doelmatigheid. Daarbij gaat het vooral om de vraag in welke mate onder volledige ‘grandfathering’ sprake kan zijn van een efficiënte toewijzing van emissiebudgetten aan de ETS en nETS sectoren in de EU landen. Een efficiënte toewijzing is daarbij gedefinieerd als een toewijzing waarbij de kosten van emissiereductie geminimaliseerd worden. In essentie bestaat de toewijzing van emissiebudgetten uit twee stappen. De eerste stap bestaat uit het toedelen van het EU emissiebudget aan de individuele EU-landen, het zogenaamde ‘burden sharing’. De tweede stap bestaat uit het toedelen van de budgetten van de individuele landen aan de sectoren die onder de EU ETS vallen (ETS sectoren) en de sectoren die niet onder de EU ETS vallen (nETS sectoren). De vraag is nu of en zo ja, onder welke voorwaarden, deze vorm van getrapte toewijzing leidt tot een minimalisatie van de bestrijdingskosten in de Europese Unie. Voor een antwoord op de vraag of een bepaalde vorm van getrapte toewijzing mogelijk is, vergelijken we het aantal onafhankelijke beslissingen dat moet worden genomen met het aantal eisen waaraan deze beslissingen onder minimalisatie van de bestrijdingskosten moeten voldoen. 130 Bij de toewijzing van het EU-budget naar de individuele EU-landen nemen de EUlanden 24(=25-1) verschillende onafhankelijke beslissingen. Gegeven het EU budget en de toewijzing aan 24 van de 25 landen is de toewijzing voor het 25e land namelijk bepaald. Bij de toewijzing van het emissiebudget per land aan de ETS en nETS sectoren neemt elk land één onafhankelijke beslissing: welk deel van het budget gaat naar de ETS sectoren. De toewijzing aan de ETS sectoren ligt daarmee vast. In totaal gaat het hier dus om 25 onafhankelijke beslissingen. In totaal worden er in de EU dan 24+25=49 onafhankelijke beslissingen genomen, voordat de toewijzing aan de ETS en nETS sectoren vastligt. Voor een minimalisering van de bestrijdingkosten moeten de emissiebudgetten aan de volgende voorwaarden voldoen: 1.

2.

130 131 132

Voor de toewijzing aan de nETS sectoren moet voor elk land gelden dat het emissiebudget gelijk is aan het emissiebudget onder minimalisatie van de kosten. Dit leidt tot 25 voorwaarden, één voor elk land; 131 Voor de toewijzing aan de ETS sectoren moet gelden dat de som van de emissiebudgetten van de ETS sectoren in de lidstaten gelijk is aan het emissiebudget onder minimalisatie van de kosten in de lidstaten. Dit leidt tot één voorwaarde. 132

In wiskundige termen vergelijken we het aantal variabelen met het aantal vergelijkingen. Deze voorwarde is relevant omdat de nETS sectoren niet onder de EU ETS vallen. De allocatie aan deze sectoren is daarmee van belang voor de hoogte van de bestrijdingskosten. Dit is in essentie het Coase-theorema: zolang de rechten maar toegewezen worden, maakt het niet uit aan wie ze toegewezen worden. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

102

BIJLAGE D

In totaal moet de toewijzing dus aan 25+1=26 voorwaarden voldoen. Omdat binnen het huidige systeem 49 onafhankelijke beslissingen worden genomen, is de conclusie dat de huidige vorm van toewijzing niet kan leiden tot minimalisatie van de bestrijdingskosten. Het afstemmen van de toewijzing op EU niveau leidt onder volledige ‘grandfathering’ dus altijd tot een grotere doelmatigheid, terwijl decentralisatie onder volledige ‘grandfathering’ leidt tot een lagere doelmatigheid. De vraag is nu of harmonisatie van de allocatieregels er wel toe kan leiden dat de bestrijdingkosten onder volledige ‘grandfathering’ geminimaliseerd worden. Harmonisatie leidt immers tot een daling van het aantal onafhankelijk genomen beslissingen. Dit is (vrijwel) nooit het geval. Ook onder harmonisatie zal een getrapte toewijzingsmethode van BSA en NAP vrijwel nooit leiden tot minimalisatie van de bestrijdingskosten in de EU. Alleen als aan de volgende twee voorwaarden is voldaan, leidt harmonisatie wel tot minimalisatie van de bestrijdingskosten: (i) (ii)

de BSA moet tot stand zijn gekomen op basis van minimalisatie van de EU-wijde bestrijdingskosten; en de totale toewijzing aan ETS sectoren moet exact gelijk is aan het emissiebudget dat aan de ETS sectoren zou worden toegekend onder minimalisatie van de EU-wijde bestrijdingskosten.

In dat geval ligt de toewijzing echter volledig vast. Voor de individuele landen valt er onder harmonisatie niets meer te kiezen of alloceren. Böhringer en Lange (2005b) laten zien dat harmonisatie van de toewijzingsregels en minimalisatie van de bestrijdingskosten alleen te bereiken is als het overgrote deel van de emissierechten geveild wordt.



103

Bijlage E Overzicht ‘updating’ Bij de allocatie van emissierechten speelt (de discussie over) updating een belangrijke rol. Binnen de EU ETS is ten aanzien van ‘updating’ door de Europese Commissie aangegeven dat het basisjaar of de basisjaren waarop de toewijzing van emissierechten wordt gebaseerd vóór 2005 moet liggen. Niettemin is ook binnen de EU ETS sprake van diverse vormen van ‘updating’. Zo krijgen toetreders rechten toegewezen uit de zogenaamde ‘New Entrant Reserve’ (NER). Daarnaast is het waarschijnlijk dat tussen de fasen I en II van de EU ETS sprake zal zijn van updating. Zo zullen bedrijven die nieuw zijn in fase I bij de allocatie van emissierechten voor fase II waarschijnlijk niet buiten de boot vallen en zullen bedrijven die in fase I hun deuren hebben gesloten zeer waarschijnlijk in fase II niet opnieuw rechten toegewezen krijgen. Deze vormen van ‘updating’ roepen een aantal belangrijke vragen op: 1. 2. 3.

Wat zijn de belangrijkste vormen van ‘updating’? Wat is de relatie tussen deze vormen van ‘updating’? Waarin lijken ze op elkaar en waarin verschillen ze? Wat zijn de effecten van ‘updating’ op de doelmatigheid?

Beantwoording van deze vragen geeft inzicht in de voor- en nadelen van ‘updating’. Op basis hiervan kunnen opties worden besproken om de doelmatigheid te vergroten (zie paragraaf 6.3).

Wat zijn de belangrijkste vormen van ‘updating’? We bespreken hier de belangrijkste vormen van ‘updating’. Niet alle vormen die hier worden besproken zijn vanuit een beleidsoogpunt even relevant, maar ze zijn behulpzaam bij het doorgronden van de relaties (ze zijn vaak de ‘missing links’) tussen de verschillende vormen van ‘updating’: 1. 2.

3.

Allocatie op basis van emissies uit het vorige jaar. Dit is de klassieke vorm van updating, ook wel PSR op basis van emissies genoemd. Allocatie op basis van emissie uit de vorige fase (reguleringsperiode). Dit is een variant op de allocatie onder punt 1, waarbij de allocatie voor de volgende fase (gedeeltelijk) afhankelijk is van de emissies uit de vorige fase. Naarmate de reguleringsperiode korter is, heeft deze vorm van ‘updating’ steeds meer weg van de klassieke vorm. Naarmate de reguleringsperiode langer is, heeft deze vorm van ‘updating’ steeds meer weg van eenmalige ‘grandfathering’. De intensiteit van de updating is niet alleen afhankelijk van de lengte van de reguleringsperiode, maar ook van de updatingsregel. Een belangrijk kenmerk van deze vorm van allocatie is dat de toewijzing niet verandert binnen een fase, maar alleen tussen fases. De zogenaamde 10-jaarsregel is een vorm van ‘updating’ waarbij de allocatie voor een bepaald jaar gebaseerd wordt op (het gemiddelde van) de emissies uit de tien voorgaande jaren. Nieuwkomers krijgen voor de jaren dat ze nog ‘geen emissies hebben’ een standaard toewijzing. De 10-jaarsregel kan worden beschouwd als een continue variant van de allocatie onder reguleringsperiodes.


104

BIJLAGE E

4.

5.

6.

Een vierde vorm van ‘updating’ is de sluitingsregel. Onder deze regels moeten marktpartijen het emissierechtenbudget dat aan een installatie is toegewezen inleveren als de installatie gesloten wordt. Onder deze vorm van ‘updating’ is de toewijzing grotendeels onafhankelijk van het aantal draaiuren van de installatie. Een vijfde vorm van ‘updating’ is de toetredingsregel. Toetreders krijgen emissierechten toegewezen uit de zogenaamde ‘New Entrant Reserve’ (NER). 133 Onder deze vorm van ‘updating’ is de toewijzing grotendeels onafhankelijk van het aantal draaiuren van de installatie. Een zesde vorm van ‘updating’ is allocatie via ‘Performance Standard Rates’ (PSR). Onder deze vorm van ‘updating’ krijgen bedrijven emissierechten toegewezen naar rato van hun productie. De meest voorkomende vorm is die waarbij per sector of een aantal sectoren een emissierechtenbudget wordt toegekend. Binnen een sector krijgen bedrijven dan emissierechten toegewezen naar rato van hun output.

Wat is de relatie tussen de verschillende vormen van ‘updating’? De bovenstaande vormen van ‘updating’ verschillen op de volgende dimensies: • • •

De verdeelsleutel voor de emissierechten: emissies, omzet of afzet; Het bereik van de verdeelsleutel: de hele economie of sectoraal; De vertraging in de gegevens waarmee updating plaatsvindt: op basis van gegevens uit het voorgaande jaar of op basis van gegevens uit een verder verleden; De frequentie waarmee updating plaatsvindt: jaarlijks of periodiek, bijvoorbeeld tussen twee fasen.

•

Tabel 21 geeft een overzicht van de karakteristieken van de zes onderscheiden vormen van ‘updating’. Tabel 21

Karakterisering van de verschillende vormen van updating

Type updating

Verdeelsleutel

Bereik

Vertraging

Frequentie

PSR o.b.v. emissies

Emissies

Economie

1 jaar

Jaarlijks

Updating tussen fasen

Emissies

Economie

Duur fase

Periodiek

10 jaarsregel

Emissies

Economie

Gemiddelde over 10 jaar

Continu

Sluitingsregel

Emissies of Productie

Economie en/of Sectoraal

Geen

Continu

Toetredingsregel

Emissies of Productie

Economie en/of Sectoraal

Geen

Continu

PSR o.b.v. productie

Productie

Sectoraal

Geen

Continu

133

Een belangrijk punt hierbij is wat exact als een ‘toetreder’ wordt aangemerkt: een bedrijf of een installatie. In het eerste geval krijgen ook bestaande bedrijven die een nieuwe installatie bouwen rechten toegewezen uit de NER en in het tweede geval niet.


OVERZICHT ‘UPDATING’

105

Wat zijn de effecten van ‘updating’ op de doelmatigheid? In deze subparagraaf wordt een relatie gelegd tussen de karakteristieken van de verschillende vormen van ‘updating’ en het effect op de doelmatigheid. Hierbij maken we gebruik van een overzicht van Neuhoff et al. (2006). Zij onderscheiden vier verschillende typen effecten op de doelmatigheid die veroorzaakt kunnen worden door ‘updating’: 1. 2. 3. 4.

Verlenging van de levensduur van alle bestaande installaties, en wel in gelijke mate; Verlening van de levensduur van alle bestaande installaties. Het effect is echter sterker naarmate de installatie ‘vuiler’ is; 134 Een grotere inzet van installaties die per eenheid output meer CO2 uitstoten, zoals kolen- en oude gascentrales; Minder investeringen in energiebesparing (efficiëntere turbines) en duurzame energie (wind, biomassa, zon).

Omdat Neuhoff et al. (2006) zich richten op de elektriciteitsmarkt in isolatie, laten zij – per definitie – de verstoringen buiten beschouwing die tussen markten op kunnen treden. Fisher (2001) laat echter zien dat er onder PSR sprake is van ‘false gains of trade’. 135 Deze ‘false gains of trade’ kunnen optreden, omdat de introductie van PSR leidt tot een daling van de afzetprijzen. Als de mate waarin deze daling leidt tot extra vraag verschilt tussen markten, dan treden ‘false gains of trade’ op. Een sector met een hoge prijselasticiteit zal zijn productie namelijk verhogen en meer emissierechten vragen. Sectoren met een lage prijselasticiteit zullen deze emissierechten leveren. De handel in emissierechten wordt dan niet meer gedreven door verschillen in de kosten om emissiereductie tot stand te brengen, maar ook door verschillen in prijselasticiteit tussen markten. De totale bestrijdingskosten nemen dan toe. Een vijfde effect dat veroorzaakt kan worden door ‘updating’ is dus: 5.

Hogere bestrijdingskosten om dezelfde emissiereductie tot stand te brengen als gevolg van ‘false gains of trade’;

Het zesde en laatste effect dat op kan treden als gevolg van ‘updating’ is het effect van ‘updating’ op de concurrentiepositie van bedrijven. Een van de effecten van allocatie op basis van ‘updating’ versus allocatie zonder ‘updating’ is dat de kosten van de industrie minder stijgen. Onder ‘updating’ krijgt een bedrijf namelijk emissierechten als het produceert of emitteert. Hierdoor stijgen de kosten van de productie minder hard dan onder een systeem van eenmalige ‘grandfathering’. Bij eenzijdige invoering van klimaatbeleid door de EU tast ‘updating’ de concurrentiepositie van de energie-intensieve industrie dus minder aan. Het zesde effect dat veroorzaakt kan worden door ‘updating’ is dus:

134

135

Het verschil tussen de effecten onder 1 en 2 lichten we toe aan de hand van een voorbeeld op de elektriciteitsmarkt. Onder 1 is de prikkel tot levensduurverlenging voor alle typen centrales (kolen en gas) even groot. Onder 2 is de prikkel tot verlenging van de levensduur groter voor kolencentrales dan voor gascentrales. De term ‘gains of trade’ duidt erop dat handel leidt tot een stijging van de doelmatigheid. De introductie van handel in de EU ETS leidt er namelijk toe dat emissiereductie daar plaatsvindt waar de kosten het laagst zijn. Er is sprake van ‘false gains of trade’ als handel vanuit het perspectief van het bedrijf wel leidt tot een hogere doelmatigheid (private doelmatigheid), maar vanuit het perspectief van de maatschappij leidt (kan leiden) tot een lagere doelmatigheid (maatschappelijke doelmatigheid). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

106

BIJLAGE E

6.

Vermindering van de aantasting van de concurrentiepositie bij eenzijdige invoering van klimaatbeleid door de EU;

Hieronder geven we een meer uitgebreide bespreking van de mate waarin deze zes effecten optreden voor elk van de vijf onderscheiden vormen van ‘updating’. Tabel 22 geeft hiervan een overzicht. De effecten in deze tabel zijn bepaald ten opzichte van de situatie waarin emissierechten via eenmalige ‘grandfathering’ of veiling worden toegewezen. Tabel 22

‘Updating’ en het verstorende effect op de doelmatigheid 136 Verlenging levensduur bestaande installaties

Verlenging levensduur bestaande installaties, met name de ‘vuile’

Grotere inzet centrales die meer CO2 per eenheid output uitstoten

Minder investeringen in het verbeteren van energie-efficiëntie van bestaande installaties of het investeren in nieuwe centrales met een lagere energie-efficiëntie

PSR obv emissies

Groot

Groot

Groot

Groot bij bestaand Ja, maar?

Ja, maar?

Updating tussen fasen van 5 jaar

Matig

Matig

Matig

Matig bij bestaand Ja, maar?

Ja, maar? Ja, maar?

Type updating

10 jaarsregel Sluitingsregel

Toetredingsregel

Hogere bestrijdingskosten als gevolg van ‘false gains of trade’

Vermindering van de aantasting van de concurrentiepositie bij eenzijdig klimaatbeleid

Matig

Matig

Matig

Matig bij bestaand Ja, maar?

E: Groot

E: Groot

E: Geen

E: n.v.t.

E: Ja, maar? E: Ja, maar?

P: Groot

P: Geen

P: Geen

P: n.v.t.

P: Ja, gering P: Ja, gering

E: Verkorting van de levensduur E: n.v.t. van bestaande installaties

E: Geen

E: Groot bij nieuw

E: Ja, maar? E: Ja, maar?

P: Groot

P: Geen

P: Geen

P: n.v.t.

P: Ja, groot

P: Ja, groot

Geen

Geen

Geen

Ja, groot

Ja, groot

PSR obv productie Geen

E = op basis van emissies; P= op basis van een vast aantal rechten per eenheid productie; ? = Effect is niet bekend

1. Verlenging van de levensduur van alle bestaande installaties, en wel in gelijke mate Allocatie op basis van ‘updating’ kan er toe leiden dat bedrijven besluiten de levensduur van bestaande installaties te verlengen in plaats van te investeren in nieuwe installaties. Dit gebeurt als ‘updating’ de kosten van bestaande installaties verlaagt ten opzichte van nieuwe installaties. In paragraaf 3.1.1 zagen we dit effect optreden bij de sluitingsregel. De toetredingsregel heeft precies het tegenovergestelde effect: oude installaties worden versneld buiten gebruik gesteld ( = negatieve verlenging van de levensduur). Bij ‘updating’ op basis van een op elkaar afgestemde sluitings- en toetredingsregel op basis van productie is er overigens geen effect op de sluiting van

136

Op basis van eigen inschattingen.


OVERZICHT ‘UPDATING’

107

bestaande installaties. In dat geval is er namelijk geen verstoring van de investeringsbeslissing (zie Tabell 10 in paragraaf 3.1.4). Ook bij PSR op basis van emissies zal het effect op de levensduur van bestaande installaties groot zijn. Bij updating tussen twee fasen van 5 jaar is het effect kleiner, omdat de ‘updating’ met vertraging plaatsvindt. 137 Het effect van de 10 jaarsregel op de levensduur van bestaande installaties is vergelijkbaar met dat van updating tussen twee fasen van 5 jaar. Onder de 10 jaarsregel, zoals voorgesteld door Åhman et al. (2005) is immers het gemiddelde van de emissies over de afgelopen 10 jaar bepalend voor de toewijzing. 2. Verlening van de levensduur van alle bestaande installaties. Het effect is echter sterker naarmate de installatie ‘vuiler’ is Onder PSR op basis van emissies is er – behalve van een generiek effect op de levensduur van bestaande installaties – ook een selectie-effect. Voor alle bestaande installaties is er een prikkel om de levensduur te verlengen, maar deze prikkel is het grootst voor de meest vervuilende installaties. Voor de elektriciteitssector betekent dit bijvoorbeeld dat de inspanning om de levensduur van kolencentrales te verlengen (veel) groter zal zijn dan voor gascentrales. Dit selectie-effect doet zich niet voor bij updating op basis van productie of output. Het effect is groter naarmate ‘updating’ op basis van meer recente gegevens plaatsvindt. Het selectie-effect op bestaande installaties is per definitie niet van toepassing onder een toetredingsregel. 3. Een grotere inzet van installaties die per eenheid output meer CO2 uitstoten, zoals kolen- en oude gascentrales Naast een effect op de levensduur kan ‘updating’ ook leiden tot een grotere inzet van centrales die per eenheid output meer CO2 uitstoten. De reden is wederom dat onder updating bestaande installaties een kostenvoordeel verwerven (zie paragraaf 3.1). Hieronder kan de plek van centrales in de ‘merit order’ veranderen, waardoor inefficiënte inzet (‘dispatch’) optreedt.. Onder PSR op basis van productie of output treedt dit effect niet op. Dit effect treedt ook niet op onder een op emissies gebaseerde toetredings- en sluitingsregel. In dat geval is de inzet van de centrale namelijk niet van toepassing op het aantal toe te kennen emissierechten. 4. Minder investeringen in het verbeteren van de energie-efficiëntie van bestaande centrales Als ‘updating’ plaatsvindt op basis van emissies, zoals bij PSR op basis van emissies, dan vermindert dit de prikkel om te investeren in verbeteringen van de energie-efficiëntie van bestaande installaties. Dit type investeringen vermindert immers de toewijzing van emissierechten. Omdat de toewijzing op basis van de sluitings- en toetredingsregel op het moment van investeren plaatsvindt, is er geen effect op bestaande installaties. De toetredingsregel zal echter wel leiden tot investeringen in minder energie-efficiënte nieuwe centrales (zie de keuze tussen gas en wind in Tabel 8).

137

Als de fasen langer worden, wordt het effect op de verlenging van de levensduur kleiner. Bij eenmalige ‘grandfathering’ is het effect afwezig. Eenmalige ‘grandfathering’ kan namelijk gezien worden als ‘updating’ tussen twee oneindig durende fasen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

108

BIJLAGE E

5. Hogere bestrijdingskosten om dezelfde emissiereductie tot stand te brengen als gevolg van ‘false gains of trade’ Sommige vormen van ‘updating’ kunnen leiden tot een verstoring van de handel op de EU ETS, waardoor vanuit een maatschappelijke perspectief de verkeerde bestrijdingsopties geselecteerd worden. Dit effect doet zich voor als ‘updating’ en leidt tot lagere afzetprijzen en als eindproducten verschillen in termen van de prijselasticiteit. Dit is het geval voor PSR en de toetredingsregel op basis van productie. Voor de sluitingsregel is dit effect gering, omdat de kosten van bestaande installaties geen effect hebben op de afzetprijzen op lange termijn (behalve als er gedurende lange tijd sprake is van overcapaciteit). Voor ‘updating’ op basis van emissies is ook sprake van ‘false gains of trade’. De omvang hiervan is echter lastig in te schatten, omdat het effect op de afzetprijzen moeilijk in te schatten is. 6. vermindering van de aantasting van de concurrentiepositie bij eenzijdige invoering van klimaatbeleid door de EU Updating op basis van productie (output) kan ceteris paribus een positief effect hebben op de concurrentiepositie. Het effect op de concurrentiepositie wordt gedreven door het effect van updating op de afzetprijzen. Deze liggen als gevolg van de (impliciete) subsidie namelijk lager, dan de afzetprijzen onder een veiling of onder eenmalige ‘grandfathering’. Door de lagere afzetprijzen ontstaat ceteris paribus een concurrentievoordeel. De omvang van de effecten is gerelateerd aan die onder punt 5. De hoogte van dit concurrentievoordeel is onder meer afhankelijk van het aantal landen dat updating op basis van productie (output) invoert. Het is dus het grootst als slechts een land het invoert en het kleinst (afwezig) als alle landen het invoeren.

Conclusie Hoewel geen definitieve rangschikking gemaakt kan worden ten aanzien van de diverse vormen van ‘updating’ in termen van doelmatigheid, kunnen wel enkele deelconclusies getrokken worden. De eerste deelconclusie is dat ‘updating’ op basis van output beter is dan ‘updating’ op basis van emissies. ‘Updating’ op basis van emissies leidt namelijk tot een langere levensduur en inzet van vuile installaties, waardoor de bestrijdingskosten sterk op kunnen lopen en de doelmatigheid lager uitvalt. De tweede deelconclusie is dat onder alle vormen van ‘updating’ de prijs van emissierechten hoger is dan onder eenmalige ‘grandfathering’ of veiling. De reden hiervoor is dat ‘updating’ productie stimuleert, waardoor – in eerste instantie – de vraag naar rechten stijgt. Omdat de cap gegeven is, zal de prijs van een emissierecht moeten stijgen.


Het effect van toewijzingsregels op de doelmatigheid

Recommend Documents