Concept onderzoeksrapport
De Kwalitatieve Personeelsbehoeften van de Regio West-Brabant in 2015 Strategisch HRM in Perspectief
J.T.H. Arts B. Becker B. Boluijt A.A. Mosselman R.M.A. van der Pennen Msc. H. Wijkhuijs Universiteit van Tilburg Tilburgse School voor Politiek en Bestuur
Inhoud Inleiding 1. Achtergrond 2. Doelstelling en vraagstelling 3. Aanpak: een scenariostudie 4. Opbouw van de studie Deel 1. De Scenario’s Scenario 1. Control Freaks in Westbrabant 1.1 Van 2005 naar 2015: de regio 1.2 Overheidsorganisatie in 2015: organisatorische HRM-eisen 1.3 Individuele competenties en sturende HRM-elementen Scenario 2. Fort West-Brabant 2.1 Van 2005 naar 2015: de regio 2.2 Overheidsorganisatie in 2015: organisatorische HRM-eisen 2.3 Individuele competenties en sturende HRM-elementen Scenario 3. De West-Brabantse Tuinen van Babylon 3.1 Van 2005 naar 2015: de regio 3.2 Overheidsorganisatie in 2015: organisatorische HRM-eisen 3.3 Individuele competenties en sturende HRM-elementen Scenario 4. Westbrabantse Kruipolie 4.1 Van 2005 naar 2015: de regio 4.2 Overheidsorganisatie in 2015: organisatorische HRM-eisen 4.3 Individuele competenties en sturende HRM-elementen Deel 2. Bestuurlijk instrumentarium voor de inrichting van de toekomst van de regio WestBrabant 1. Human Resource Management 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8. 2.
Planologie 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5.
3.
Inleiding Huidige werkzaamheden Toekomstbeeld HRM in de context van de organisatie HRM-trends Hoe lang duurt een trend? Elementen van HRM Relatie met het onderzoek
Inleiding Planologie: Fysieke maatregelen en regelgeving Planologie in de regio Dynamiek van planologie De toekomst en de rol van HRM
Bovenregionale ontwikkelingen 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5.
Inleiding Regiovorming Waarom Regionalisering? Bestuurlijke reorganisaties in het verleden Omgevingsfactoren
2
3.6. Conclusie algemene ontwikkelingen en omgevingsfactoren 3.7. Strategisch HRM 3.8. Bijlage 4.
Economie 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7. 4.8. 4.9.
5.
Inleiding De conjunctuur in Nederland Economische ontwikkelingen in West-Brabant Economische visie op West-Brabant Conclusie Mogelijkheden en belemmeringen Rollen van de Overheid Strategisch HRM Samenvatting
Sociaal-culturele ontwikkelingen in West-Brabant 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 5.6. 5.7.
6.
Inleiding Sociaal-culturele ontwikkelingen Arbeidsmarkt en werkgelegenheid Sociale cohesie Conclusie Strategisch HRM in een sociaal-cultureel perspectief Conclusie: Nu keuzes maken en uitgroeien tot een bloeiende regio
Politiek–Bestuurlijke ontwikkelingen 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5.
Inleiding Verkenning politiek-bestuurlijke tendensen en aspecten Lokale ontwikkelingen Politiek-bestuurlijke verhoudingen in West-Brabant Politiek-bestuurlijke ontwikkelingen in relatie tot strategisch HRM
Literatuur
3
Inleiding 1. Achtergrond Het lokaal openbaar bestuur maakt zich in toenemende mate zorgen over de beschikbaarheid en competenties van toekomstig overheidspersoneel. Hoe zien de organisatie van het lokaal bestuur eruit? Over welke vaardigheden en competenties moet de ambtenaar van de toekomst beschikken? De toekomstige regionale kwalitatieve personeelsbehoefte is afhankelijk van tal van demografische, maatschappelijke, economische, maar vooral van verschillende politiek-bestuurlijke ontwikkelingen. Zo is de personeelsbehoefte voor een belangrijk deel afhankelijk van de rollen en posities van het lokaal bestuur. Is het lokale bestuur regisseur, spelbepaler of co-producent van beleid? Moeten publieke taken per definitie worden ingevuld door publieke managers en ambtenaren of mogen publieke taken commercieel worden uitbesteed? Ook de bepaling van de kerntaken van het lokaal bestuur zijn in dit opzicht richtinggevend voor de kwalitatieve personeelsbehoefte. De schaarse tijd van het lokale bestuur wordt grotendeels opgeslokt door de alledaagse problematiek die binnen de gemeenten leeft. Hierdoor is soms te weinig aandacht voor de gemeentelijke en regionale ontwikkelingen die in de toekomst om gericht beleid zullen vragen. Om in 2015 een regio te kunnen zijn die voorziet in de behoeften van haar omgeving, leeft de wens om toekomstverwachtingen te schetsen, om daar vervolgens het personeelsbeleid op af te kunnen stemmen. Een toekomstvisie van vandaag kan immers de sleutel zijn tot de oplossing van alledaagse problemen van morgen. Tien samenwerkende West-Brabantse gemeenten1, onder andere verbonden in het regionale P&O-web (een netwerk van HRM- en P&O-functionarissen uit de deelnemende gemeenten) hebben zes tweedejaars Bestuurskunde-studenten van de Universiteit van Tilburg gevraagd een inschatting te maken van de regionale kwalitatieve personeelsbehoefte in 2015. Het onderzoek is uitgevoerd in een van de kernateliers van de studie Bestuurskunde. Onder begeleiding van de atelierdocent en onder regie van het P&O-web hebben zes studenten het onderzoek op zich genomen. 2. De doel- en vraagstelling In overleg met het P&O-web is bepaald dat het onderzoek zou moeten leiden tot een aantal toekomstscenario’s van de regio West-brabant en het strategisch HRM-beleid dat passend is binnen deze ontwikkelingen. Als richtpunt wordt het jaar 2015 genomen. De periode tussen het moment van onderzoek (2005) en het richtpunt (2015) is lang genoeg om te mogen verwachten dat majeure veranderingen zich kunnen voordoen. 2015 is echter dichtbij genoeg om te beseffen dat in nu (2005) het personeelsbeleid moet worden aangepast om over 10 jaar te kunnen voldoen aan de dan heersende kwalitatieve personeelsbehoefte. Het P&O-web heeft de studenten de opdracht meegegeven een prikkelend rapport te schrijven dat aanzet tot nadenken over de toekomst. De centrale vraagstelling van het onderzoek luidt als volgt: “Hoe ziet de kwalitatieve regionale personeelsbehoefte eruit in 2015?” Deelvragen die hieruit voortvloeien zijn de volgende: Uit welke elementen bestaat een kwalitatieve personeelsbehoefte? Welke factoren zijn van invloed op de toekomstige ontwikkelingen in de regio en de tien gemeenten daarbinnen? Wat is, aan de hand van deze factoren bezien, de huidige stand van zaken in de regio West-Brabant? Hoe zou de regio West-Brabant zich kunnen ontwikkelen? Wat betekenen deze ontwikkelingen voor de kwalitatieve personeelsbehoefte van de regio?
1
Bergen op Zoom, Etten-Leur, Halderberge, Moerdijk, Roosendaal, Rucphen, Steenbergen, Tholen, Woensdrecht, Zundert
4
3. Aanpak Het onderzoek hebben we opgedeeld in verschillende onderzoeksactiviteiten. a. HRM Eerst hebben we ons verdiept in het Human Resource Management (HRM) waarin personeel als een bepalende factor voor het succes van de organisatie gezien. Menselijk kapitaal en menselijk potentieel zijn de belangrijkste activa van de organisatie. Op basis van een uitgebreid literatuuronderzoek onderscheiden we de volgende elementen: organisatorische HRM eisen (organisatiedesign, functie-ontwerp en interorganisationele samenwerking); individuele HRM eisen (competenties en loopbaanontwikkeling); sturende HRM elementen (contractering, beoordeling, werving en selectie, training en opleiding). b. Factoren die toekomstige kwalitatieve personeelsbehoefte bepalen In de tweede plaats zijn we nagegaan welke factoren de toekomst van de regio en de personeelsbehoefte zouden kunnen bepalen. Dit bleken de volgende te zijn:
economische, planologische, sociaal-demografische, bovenregionale en (zelfstandige) HRM-ontwikkelingen. politiek-bestuurlijke ontwikkelingen.
We hebben de factoren eerst conceptueel verkend om vervolgens aan de hand hiervan de situatie en huidige ontwikkelingen in West-Brabant weer te geven. We hebben daarvoor gebruik gemaakt van beleidsnota’s en –noties en enkele interviews met politici en ambtenaren in de regio West-Brabant. c. Spanningsvelden: de regio op een kruispunt OP basis van de bronanalyses en de interviews kunnen we stellen dat de regio West-Brabant op een kruispunt staat van ontwikkelingen. Afhankelijk van de besluiten die nu, anno 2005, worden genomen kan de regio zich op verschillende manieren ontwikkelen. Zo constateerden we bijvoorbeeld dat er wel plannen bestaan om de regio sterker als (bestuurlijke) eenheid te profileren, maar ook dat de gemeenten binnen de regio op verschillende beleidsvelden eigen beleid voert. De verschillende ontwikkelrichtingen leiden op die manier tot meerdere spanningsvelden waarbinnen de regio en in het bijzonder de bestuurders binnen de regio keuzes kunnen maken. We onderscheiden de volgende spanningsvelden. Planologische ontwikkelingen: - Het treffen van fysieke maatregelen vs. het opstellen van regelgeving - Planologie op regionaal niveau vs. planologie op gemeentelijk niveau - Planologie als bestuurlijk instrument vs. planologie als factor - Sectorplannen vs. facetplannen - Werkgelegenheid vs. leefbaarheid - Inbreiding vs. uitbreiding - Industrie vs. milieu Toelichting: - Industrie vs. kenniseconomie - Regionale ontwikkeling vs. gemeentelijke ontwikkeling - Integrale ontwikkeling vs. functionele ontwikkeling Uit bovenstaande opsomming van planologische ontwikkelingen zijn enkele dingen af te leiden. Allereerst valt op dat veel af hangt van een bepaalde visie de regio aanhangt. Vanuit dit centrale idee kunnen enkele spanningsvelden relatief eenvoudig worden opgelost. De discussie of men echter op regionaal of gemeentelijk niveau planlogische kernbeslissingen moet nemen is uitermate complex en diffuus. Het mag duidelijk zijn dat
5
ontwikkelingen op bestuursniveau en de takendiscussie – die momenteel volop gaande is – hier een belangrijke stempel op drukken. Bovenregionale ontwikkelingen: -
Reagerend op omgeving vs. actieve autonome ontwikkeling Regionale problemen vs. gemeentelijke oplossingen Randgemeenten vs. centrumgemeenten Schaalvergroting/regionalisering vs. organisatorische veranderingen Functioneel vs. integraal bestuur “Wij” vs. ”zij” Enkelvoudige belangen vs. meervoudige belangen Regio met visie vs. regio zonder visie West-Brabant vs. Brabantstad
Toelichting: West-Brabant is gesitueerd tussen enkele grote regionale gebieden, die zonder meer van invloed zijn op ontwikkeling van West-Brabant. Het is hierbij van belang dat de regio zich kan onderscheiden ten opzichte van de omliggende regio’s op basis van haar eigen identiteit. Het gaat hierbij zowel om nationaal als internationaal niveau. Economische ontwikkelingen: -
Enkelvoudig economische samenstelling vs. economische diversiteit Economische groei vs. economische regressie Actief (sturend) economische beleid vs. passief (reagerend) economische beleid Stijgende beroepsbevolking vs. dalende beroepsbevolking Stijgend aantal afzetmarkten vs. dalend aantal afzetmarkten (Inter)regionale samenwerking vs. eigen identiteit Gebruik maken van strategische ligging vs. verworden tot het schrobputje van de omgeving Investeren in bedrijvigheid in regio vs. bedrijvigheid uitbesteden naar buiten de regio
Toelichting: Voor iedere regio is de economische ontwikkeling vaak een dragende factor. Het is de economie die een regio identiteit geeft en zorgt voor bepaalde ‘aantrekkingskrachten’, die de regio voordelen kunnen bieden. Uit de spanningsvelden blijkt dat de keuzes die de regio maakt bepalend zijn; de economie stuurt de regio of de regio stuurt de economie! Sociaal-demografische ontwikkelingen: - Sociale cohesie vs. individualisering - Toename aantal ouderen vs. toename aantal jongeren - Actief migratiebeleid vs. passief migratiebeleid Toelichting: - Samenwerking met onderwijs vs. geen relatie met onderwijs Op het gebied van de bevolkingssamenstelling van de regio West-Brabant blijkt duidelijk - Regio met duidelijke identiteit vs. identiteitsloze regio dat er een spanningsveld op het gebied van “type inwoner”. Deze variabele is echter te - Grote afstand burger-overheid vs. kleine afstand burger-overheid beïnvloeden cq. te sturen door de overheid en kan op die manier aansluiting vinden bij de Assertieve burger vs. afwachtende burger andere factoren. Valt bijvoorbeeld de keuze van de regio op recreatie, kan een vergrijzende samenleving hierin goed bestaan. Politiek-Bestuurlijke ontwikkelingen: -
Actieve overheid vs. passieve overheid Functioneel bestuur vs. integraal bestuur Regionalisering bestuur vs. lokalisering bestuur Politisering vs. technocratisering Dualisme vs. monisme Doelmatigheid vs. rechtmatigheid Democratie vs. rechtmatigheid Integriteit vs. democratie Politiek primaat vs. Primaat van de ambtenarij Ambtelijke cultuur vs. bedrijfsmatige cultuur Verzelfstandiging van taken vs. afstoten van taken
6
Toelichting: De recente ontwikkelingen die zich sinds enige jaren voor doen in bestuurlijk Nederland, laten zich ook gelden in de regio West-Brabant. De landelijke trend van de opkomst van lokale partijen en de neiging van bestuurders om door populistische one-liners stemmen te trekken, is ook terug te zien in West-Brabant. Logischerwijs zijn keuzes die gemaakt worden aangaande deze factor beopalend voor tal van andere factoren. Regionale samenwerking en het opzetten van een nieuw industrieterrein zijn hiervan slechts enkele voorbeelden. d.scenario’s ontwikkelen Met de hoeveelheid factoren, uiteenlopende ontwikkelrichtingen daarbinnen en de vele spanningsvelden is het vrijwel onmogelijk wordt om uitspraken te doen over de toekomst van de regio laat staan over de kwalitatieve personeelsbehoefte. Om de blik in de toekomst toch werkbaar te houden maakten we gebruik van een scenariostudie. Scenarioontwikkeling is een methodiek die het mogelijk maakt in de toekomst te kijken. Anders dan voorspellingen beschrijven scenario's uiteenlopende mogelijke toekomstbeelden. Voor langere termijnbeslissingen zijn dan ook meerdere scenario’s nodig om voldoende vaste grond te creëren. Aangezien het onmogelijk is om precies te weten wat de toekomst zal brengen, is een goede strategische visie er één die goed uitpakt binnen verschillende mogelijke toekomsten. Daarom worden scenario’s in meervoud ontwikkeld, waarbij ieder scenario op belangrijke punten verschilt van een andere. Een relevante vraag bij scenarioontwikkeling is niet 'óf iets zal gebeuren', maar 'wat zouden we doen áls het gebeurt'. Scenario’s zijn verhalen uit de toekomst. Scenariostudies worden dan ook vaak gebruikt om het management of de directie van een organisatie te overtuigen of om extra draagvlak voor een beslissing of visie te creëren. Wij hebben de scenario’s samengesteld door de belangrijkste trends te extrapoleren en daar waar zij met elkaar in overeenstemming konden worden gebracht, aan elkaar te koppelen. Een toenemende aandacht voor de lokale leefgemeenschap gaat bijvoorbeeld goed samen met de lokalisering van het publieke domein wat goed past in de trend van een sterke politisering van het bestuur (opkomst van lokale politieke partijen). Een sterke bureaucratisering kan bijvoorbeeld goed samengaan met een grote mate van technocratisering van beleid wat weer samen kan gaan met een sterke functionalisering van beleidsvorming. De spanningsvelden vormen zodoende het instrumentarium waarmee verschillende scenario’s kunnen worden samengesteld afhankelijk van de keuzes die worden gemaakt. Wij hebben gekozen voor de volgende vier scenario’s die we in deel 1. van deze studie nader hebben uitgewerkt:
Control Freaks in Westbrabant, Fort West-Brabant, De Westbrabantse Hangende Tuinen van Babylon, Westbrabantse Kruipolie.
4. Opbouw van de studie De voorliggende studie naar de toekomstige kwalitatieve personeelsbehoefte in de regio West-Brabant bestaat uit twee delen. In het eerste deel beschrijven we de vier scenario’s. We doen dat aan de hand van een format zodat verschillen tussen de scenario’s sneller duidelijk worden. Voor iedere scenario’s beschrijven we eerst kort de toestand van de regio in 2015. Vervolgens gaan we in op de organisatie van het openbaar bestuur (organisatorische HRM-eisen). Het derde element van de scenario’s wordt gevormd door een beschrijving van de individuele HRMeisen (competenties) en aanvullende sturende HRM-elementen. Paragraaf Paragraaf Paragraaf Paragraaf
1. Control Freaks in West-Brabant, 2. Fort West-Brabant, 3. De Westbrabantse Hangende Tuinen van Babylon, 4. Westbrabantse Kruipolie.
7
In het tweede deel beschrijven we de factoren die leiden tot de spanningsvelden en de scenario’s. Deel 2 is dus geen achtergrondstudie, maar een uitwerking van het instrumentarium dat gebruikt kan worden om de scenario’s samen te stellen en invulling te geven aan de toekomst van de regio. Immers, zoals gezegd, zijn de door ons samengestelde scenario’s slechts een selectie van de mogelijkheden. Paragraaf Paragraaf Paragraaf Paragraaf Paragraaf Paragraaf
1. Human Resource Management 2. Planologie 3. Bovenregionale ontwikkelingen 4. Economie 5. Sociaal-culturele ontwikkelingen 6. Politiek–Bestuurlijke ontwikkelingen
8
Deel 1. Scenario’s regio West-Brabant
9
1. Control Freaks in West-Brabant
1.1 Van 2005 naar 2015: de regio Het West-Brabant van 2015 staat voor grote maatschappelijke en bestuurlijke uitdagingen. Maatschappelijke ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat de overheden in West-Brabant geconfronteerd worden met tal van tegengestelde trends die niet alleen de variëteit, maar ook de maatschappelijke zorgen in de regio hebben vergroot. Op economisch gebied zien we een regio die zich zeergevarieerd heeft ontwikkeld: de economische variëteit is enorm toegenomen. De regio heeft zich ontwikkeld tot een gebied waarin zowel agrarische, recreatieve, dienstverlenende als lichtindustriële economische activiteiten worden ontwikkeld. Dit stelt hoge eisen aan de regionale overheden die deze activiteiten in balans moeten houden. De vergrijzing in de regio heeft zich doorgezet waardoor er relatief minder mensen vanuit de regio op de arbeidsmarkt terecht komen. Tegelijkertijd hebben de immigratiestromen van allochtone bevolkingsgroepen zich gericht op West-Brabant. Helaas heeft dit naast een vergroting van het arbeidspotentieel ook geleid tot een toename van specifieke sociale problematiek die daarmee samenhangen. De criminaliteit heeft zich uitgebreid in allochtone richting en naast Westbrabantse gemeenschappen zijn er ook allochtone gemeenschappen ontstaan. Op sociaal-demografisch vlak is het verder opmerkelijk te moeten constateren dat enerzijds de individualisering heeft doorgezet, terwijl anderzijds de lokale en nieuwe allochtonen gemeenschappen zich hebben versterkt. Dit leidt tot een sterk versplinterde samenleving, waarin verschillende groepen mensen, met verschillende leefpatronen, geheel verschillende eisen en wensen hebben ten aanzien van hun directe en regionale leefomgeving. De regio is kortom een samenleving die om veel aandacht en zorg vraagt van haar bestuur. De politiek-bestuurlijke ontwikkelingen lopen geheel in de pas met pluriformiteit aan eisen, wensen en verwachtingen ten aanzien van de overheid. Deze worden weerspiegeld in politieke ontwikkelingen. Als gevolg van de sterke cohesie binnen de regio en de hoge mate van saamhorigheid, is de regionale politiek met name toegespitst op de lokale partijen. Kenmerkte de regio zich na de verkiezingen van 2002 nog door een grote meerderheid van CDA-stemmers, blijkt op dit moment het tegendeel het geval te zijn. De kleine partijen – zoals het in 2008 opgerichte B.I.E.R.2 – hebben zich sinds de laatste verkiezingen sterk doen gelden. Dit heeft ook grote invloed op het functioneren van de politiek in de regio. Belangrijk hierbij om te noemen is de grote mate van polarisatie, mede in de hand gewerkt door de inderdaad doorgevoerde dualisering. In discussie zijn vertegenwoordigers “voor” of “tegen”. Beide trends hebben echter tot gevolg dat politici minder dan voorheen stuurden op ideeën of algemene richtinggevende gedachten, maar op zoveel mogelijk zaken zicht willen hebben. De controlerende attitude van de raad lijkt geoptimaliseerd. Om aan politieke controlezucht en de tegengestelde maatschappelijke eisen te kunnen voldoen hebben de overheden in de regio gekozen voor een sterke, centraal aansturende rol. Zoveel mogelijk probeert ‘de’ overheid alles in eigen hand te houden. Zij doet omdat ze bang is dat de tegenstrijdigheden anders door de markt worden opgelost waardoor er maatschappelijke overwegingen over het hoofd worden gezien en bepaalde delen in de regio onvoldoende aan bod komen. Het bestuur is ervan overtuigd dat marktwerking slechts leidt tot hoge prijzen en monopolievorming. Vanuit deze gedachte is er binnen de overheid een eigen R&D-tak opgericht waarbinnen ontwikkelingen worden gedaan op de gebieden die het bestuur als belangrijk markeert. “Government rules” is zonder meer van toepassing op de regio in 2015: er worden stringente en precieze afspraken gemaakt met vrijwel alle beleidsactoren die binnen de regio actief zijn. In dit verband wordt veelvuldig gerefereerd aan de bekende science fiction schijver en amateur piloot Doug Horton en diens motto: “No one can drive us crazy unless we give them the keys”. Hiërarchische banden met het maatschappelijk middenveld (zorg- en welzijnsinstellingen, sportverenigingen, religieuze instellingen, woningbouwcorporaties), politie en justitie zijn weer in ere hersteld of ingesteld en versterkt aan de hand van bindende 2
Baas In Eigen Regio
10
prestatiecontracten. Tevens stellen overheden maatstaven voor kwaliteit, randvoorwaarden en andere eisen op, zodat ook op die manier duidelijke controle over het uitvoeringsdeel van beleid en maatschappij gewaarborgd blijft. De controle op de uitvoering van het beleid vinden we onder meer terug op het gebied van onderwijs. In het netwerk van bedrijven bevinden zich namelijk ook de regionale opleidingsinstituten. Scholen zijn door middel van prestatiecontracten nauwe verbonden aan het bestuur van de regio. Zo wordt van scholen geëist dat zij over een periode van vier jaar gemiddeld 25 studenten “afzetten” bij het openbaar bestuur in West-Brabant. In vergelijking met de situatie uit 2005 werpen de prestatiecontracten met de scholen direct hun vruchten af. Scenario één stelt de regio West-Brabant voor als een regio waarin de overheid zoveel als mogelijk in eigen handen wil houden. In de volksmond wordt wel gesproken over de control freaks in West-Brabant. 1.2 Overheidsorganisatie in 2015: organisatorische HRM-eisen In 2015 zijn veel maatschappelijke taken en functies (weer opnieuw) opgenomen door de overheden. De overheden hebben weer veel taken naar zicht toegetrokken om zoveel veel en zo eigenstandig mogelijk invulling te kunnen geven aan de regionale samenleving. Door de jaren heen zijn ook de GGD, alle basisscholen, sportverenigingen en verschillende gehele inspectiediensten ingelijfd bij de plaatselijke overheid,terwijl prestatieafspraken zin gemaakt met het bedrijfsleven dat wel mag meepraten over economische en ruimtelijke ontwikkelingen, maar slechts een beperkte, veelal adviserende stem heeft. In de zorg- en welzijnssector, maar ook op het gebied van veiligheid voert de gemeente veel meer dan een integrale regie. Rondom 2010 kwamen de verschillende partijen met elkaar overheen dat de enige manier om een einde te maken aan de geschillen en conflicten en de enige manier om echt integraal invulling te geven aan een zorg-en welzijns- respectievelijk een veiligheidsbeleid een centralistische organisatie was. Dit is gebeurd in de gedachte dat de gemeenteraad het gremium moet zijn waarin maatschappelijk gelegitimeerde besluiten kunnen worden genomen die de verschillende partijen overstijgen. De maatschappelijke en politiek-bestuurlijke ontwikkeling hebben tot gevolg gehad dat het ambtelijke apparaat de laatste jaren enorm is gegroeid. Hoewel enkele jaren is geëxperimenteerd met verschillende gemeentelijke organisatiemodellen (voornamelijk geënt op de integraal management gedachte,waarin zoveel mogelijke bevoegdheden, zo laag mogelijk in de organisatie geplaatst worden), blijkt een sterke hiërarchische structuur een onvermijdelijke voorwaarde te zijn voor elke poging tot integraal bestuur. In 2015 hebben we dan ook te maken met een gemeentelijke organisatie waarin afdelingen worden geregisseerd, gestuurd en gecontroleerd van bovenaf aan de hand van duidelijke en centraal bepaalde of goedgekeurde afdelingsplannen, met bijbehorende budgetten en verantwoordingsrapportages. De planning- en controlcyclus staat centraal in de overheidsorganisatie en is niet alleen beperkt tot afdelingen, maar is uitgebreid tot op individueel niveau. Zo moet niet alleen verantwoording worden afgelegd over beleidsproducten en budgetten, maar wordt ook gekeken hoeveel papier men heeft gebruikt en of dit niet minder kan. Het technostructurele deel van de gemeentelijke organisatie is in 2015 enorm uitgebreid. De gemeentelijke organisatie ziet zich zelf gezegend door de aanwezigheid van veel arbeidsanalisten en andere functionarissen die de werkprocessen in kaart brengen en controleren. De ambtelijke afdelingen die het instrumentarium hebben om integraal beleid te kunnen beoordelen staan in hoog aanzien. Het wordt gezien als een carrièrestap om vanuit een lijnfunctie door te groeien naar een staffunctie op het gebied van financiën, planning en control, monitoring en integrale beleidsadvisering. Dit levert een voortdurende spanning en strijd op tussen het belang van een integrale benadering en de sterk toegenomen materie-inhoudelijk kennis en kunde in de lijnafdelingen. Zoals gezegd is immers veel inhoudelijke kennis binnen het ambtelijk apparaat gehaald zodat de overheid zoveel mogelijk taken zelf kan uitvoeren. In de gemeentelijke organisatie van 2015 hebben ambtenaren hebben zich te houden aan afspraken aan randvoorwaarden en voor vrijheid binnen deze afspraken is nauwelijks ruimte. De scheiding tussen politiek en bestuur -we spraken al eerder over de sterk doorgezette dualisering- leidt er in combinatie met de uitbreiding van het ambtelijk
11
apparaat onder andere toe dat er zeer uitgebreide taakomschrijvingen zijn opgesteld. De controlezucht van de gemeentelijke overheid strekt zich immers niet alleen uit naar externe beleidspartijen, maar ook naar binnen. Het control freak scenario houdt dan ook een sterke bureaucratisering op alle organisationele niveaus in. Elke leidinggevende houdt een stevige controle op zijn ondergeschikten, al was het alleen maar omdat hij of zij uiteindelijk weer wordt afgerekend door zijn eigen leidinggevende. In de lijn van de organisatie zien we tevens een technocratisering van bestuur ontwikkelen. De bijzondere combinatie van technocratische en een bureaucratische inslag in het gemeentelijke apparaat leidt tot voortdurende spanning. Veel lijnambtenaren zijn immers specifieke experts op hun eigen subgebied. De ambtenaar is expert in het uitvoeren van een specifieke taak en weet hier alles van. Zij hebben echter voornamelijk een sterke positie in het beleidsveld. Intern volgen ze immers slechts de richtlijnen en besluiten die op politiek niveau worden genomen. In het scenario van de control freak heeft de politiek een prominente positie. In 2015 is immers duidelijk geworden dat de complexiteit van de samenleving en de tegengestelde belangen, eisen en wensen alleen maar gelegitimeerd overbrugd kunnen worden door een democratisch gekozen volksvertegenwoordiging. Het moet echter gezegd worden dat ook de politiek de pluriformiteit van de samenleving gedeeltelijk heeft geïncorporeerd. Dit uit zich niet alleen in een sterke polarisatie en verhitte debatten, maar heeft ook geleid tot de situatie waarin politici zich technocratisch opstellen en diepgaand op de inhoud van maatschappelijke vraagstukken ingaan, daarbij voorbijgaand aan een integrale belangenafweging. Alhoewel het politieke primaat vigeert bestaan grote zorgen over de professionaliteit van politici die meer dan ooit op hoofdlijnen zouden moeten bepalen, maar daar door de pluriformiteit van hun electoraat soms nauwelijks aan toekomen. 1.3 Individuele competenties en sturende HRM-elementen De bovengenoemde situatie van de regio en de opstelling van het gemeentebestuur heeft logischerwijs zijn doorwerking op het type ambtenaar dat in de regio werkzaam is. Tegen de achtergrond van de metaforische control freak ontstaan de contouren van twee typen ambtenaren: technocratische bureaucraten en politieke integraal denkende beleidsmakers. Beide typen hebben echter met elkaar gemeen dat ze controle willen houden over hun eigen werkzaamheden en die van anderen. De basis van samenwerking is geen onderling vertrouwen: bevoegdheden en ruimte voor taakinvulling vinden plaats onder de strikte conditie van verantwoording. De bedrijfsvoering van het openbaar bestuur lijkt in veel opzichten op die van de jaren ’50, ’60 en ’70, voordat de verschraling van beleid en verzakelijking van de organisatie werden ingevoerd. De competenties waaraan de ambtenaar moet voldoen zijn in 2015 duidelijk opgeschreven. Met name in de lijn van de gemeentelijke organisatie werken ambtenaren die expert zijn op hun eigen, kleine deelgebied. Zij kennen de ins en outs van hun werkzaamheden. Vakmatige competenties zijn belangrijker dan hun sociale of participatieve competenties. Immers, zij bepalen beleid op basis van materie-inhoudelijke kennis en zijn voor de uitvoering van hun beleid nauwelijks afhankelijk van andere partijen. Materie-inhoud en een specifieke, op de functie toegesneden opleiding zijn belangrijke voorwaarden voor indiensttreding. Aangezien de ambtenaren in de lijn in een bureaucratisch regime werken, dienen zij tevens in staat te zijn verschillende inhoudelijke beleidskeuzes uit te werken. Dit wil dus zeggen dat zij, afhankelijk van de politieke besluitvorming tegenovergestelde inhoudelijke beleidsplannen moeten kunnen ontwikkelen en uitvoeren. Dit kan alleen als de ambtenaren in kwestie inhoudelijk zeer goed op de hoogte zijn van het betreffende beleidsveld. Tevens is het belangrijk dat zij onverwijld politieke besluitvorming volgen en beleid zowel naar de letter als naar de geest ervan kunnen vormen. Dit blijkt ook in 2015 een moeilijk opgave voor de betreffende ambtenaren. Zoals het geval is bij veel materiedeskundige professionals hebben deze ambtenaren zelf een eigen professionele mening die zich soms maar moeilijk verhoudt met de politieke besluiten. Bij de werving en selectie spelen loyaliteit, politiek commitment, gevoel voor politiek-bestuurlijke verhoudingen en een zekere gezagsgetrouwheid een belangrijke rol. De overheden in de regio investeren nadrukkelijk in het onderwijs en stellen zelf duidelijk eisen ten aanzien van de leerstof en de kwalitatieve eindtermen die daarbij horen. De opleidingen richten
12
zich op accuratesse van de ambtenaar, nauwkeurigheid, precisie en efficiency: veel wordt geïnvesteerd in stages bij de lokale overheden. Carrière patronen zijn beperkt tor de professionele kolom waarin dit type ambtenaar werkzaam is: wie goed is in de materieinhoudelijke aspecten van zijn of haar werk: schuift door naar boven. Managementkwaliteiten in de lijn staan of vallen met inhoudelijke kennis van zaken. Het tweede type ambtenaren dat vooral in de staf van de organisatie te vinden is, heeft competenties die hem in staat stellen integraal te kunnen denken. Dit tweede type ambtenaar staat echter vooral te boek als een persoon die voortdurend invloed wil hebben en de beleidsactiviteiten willen blijven controleren omdat die nu eenmaal met elkaar in overeenstemming moeten worden gebracht. De competenties van dit type ambtenaren zijn tweeërlei. In de eerste plaats zijn het mensen die integraal moeten kunnen denken: het overzicht hebben of kunnen ontwikkelen over de gehele range aan gemeentelijke activiteiten. Aangezien deze een groot deel van de samenleving betreffen vergt dit veel van de ambtenaren. De gemeenten zoeken bewust naar mensen met een academische multidisciplinaire opleiding en investeren hier ook in onder andere door een intensieve samenwerking met de nabij gelegen universiteiten. Een belangrijk HRM-instrument ten aanzien van deze competentie is een uitgebreid rouleringssyteem. Veelvuldig worden jonge ambtenaren te werkgesteld in veel verschillende gedeelten van de organisatie. Zodoende krijgen ze kennis van de verschillende deelgebieden en gevoel voor de belangen die daarin spelen, die ze op een gegeven moment in één van de vele (felbegeerde) integrale staffuncties met elkaar moeten kunnen verbinden. Overheden zijn voortdurend op zoek (scouting) naar mensen die blijk geven van een dergelijk overzicht: integraaldenkers. Het beloningssysteem van beide typen ambtenaren is collectief van aard. Dit houdt in dat ambtenaren niet worden afgerekend op hun individuele prestaties, maar op de mate waarin zij hebben kunnen voldoen aan hun functieprofiel. Zolang ze binnen hun functiebeschrijving blijven wordt dit door leidinggevenden gewaardeerd: meerwerk wordt niet op prijs gesteld. Dit kan ook niet omdat beide typen ambtenaren moeten werken binnen de door de politiek vastgestelde kaders, die zoals gezegd, nogal precies van aard zijn. Vaste salarissen, vastgestelde carrièrevoortgang op basis van anciënniteit (goed passend in de verwachting dat een langer dienstverband samenhangt met een grotere inhoudelijke kennis: zowel binnen de professionele kolom als integraal) zijn HRM-instrumenten die ervoor dat ambtenaren niet in de verleiding komen naar eigen inzicht te handelen en trouw blijven aan de politiek-bestuurlijke besluiten. In het scenario van de control freak speelt informatie- en communicatietechnologie een belangrijke rol. In snel tempo ontwikkeld, wordt veelvuldig gebruik gemaakt van technieken die het mogelijk maken sneller en makkelijker informatiestromen te controleren. Zoals in 2005 al duidelijk is, blijkt ICT in 2015 een heuse big brother die de planning en controlcyclus faciliteert en signaleert wanneer daarvan wordt afgeweken. EHRM heeft zich ontwikkeld van een informatie-geheugensysteem tot een portfoliosysteem dat leidinggevenden in staat stelt hun personeel beter te controleren, maar dat de personele ontwikkeling van het personeel beter kan monitoren. E-HRM is geworden tot een virtuele omni-presente personeelsmanager die de competenties van het individuele personeelsleden afstemt op de behoeften van de organisatie.
13
2. Fort West-Brabant 2.1 Van 2005 naar 2015: de regio Om de toekomst van de regio veilig te stellen en een bloeiende regio te kunnen garanderen voor komende generaties, vonden de gemeenten in West-Brabant het eind 2005 noodzakelijk een verregaande, vrijwel alle bestuurlijke terreinen omvattende regionale samenwerking te ontwikkelen. Eerst voorzichtig, daarna met volle overgave hebben lokale overheden zich op verschillende beleidsterreinen actief ingezet om te bouwen aan een regio die op sociaal, demografisch, planologisch en economische gebied voldoet aan de eisen van de 21e eeuw. Men is tot het inzicht gekomen dat verschillen tussen de gemeenten in de regio op al deze genoemde gebieden, getuige de soms totaal verschillende beleidsvoornemens zoals die blijken uit hun beleidsnotities in 2005 en de talloze bestuurlijke intergemeentelijke conflicten, de regio meer kwaad dan goed doen. De afhankelijkheid van de regio van verschillende buiten-regionale bestuurlijke partijen, zoals de gemeente Breda of Antwerpen, werd aan einde van het eerste decennium van de 21e eeuw als gevaarlijk ervaren. Gestreefd werd naar een regio die in grote mate zelfvoorzienend is en niet langer probeert om de samenwerking met haar omgeving te vergroten, om zich daaraan economisch omhoog te trekken. Voor andere gemeenten vormt de regio in 2015 een krachtige en ontzagwekkende eenheid. Alle beleidsbeslissingen in de omgeving worden gedaan met de relatie met West-Brabant in het achterhoofd. De bewoners van West-Brabant zetten zich af tegen de omgeving, zij zijn samen één blok. Geïnspireerd door de visie van het bestuur zien ook zij tal van vijanden op de loer liggen. Hun autonomie en zorgeloze leventje kan worden bedreigd wanneer de regionalisering, waar zo sterk voor is gevochten, te ver doorschiet. De uitdrukking Qui trop embrasse, mal étreint (wie te veel omarmt, kan niet krachtig omhelzen)(Bolkestein, 2004), staat in de regio daarom hoog in het vaandel. In het streven hun eigen gemeente zo goed mogelijk te dienen, conformeren deze bestuurders zich voor een groot deel aan de wensen van de regio West-Brabant. Regionale verschillen worden overbrugd, doordat op één centraal punt een scherpe visie uiteen wordt gezet. In 2015 is de regio West-Brabant uitgegroeid tot een bloeiende economische regio. De regio biedt plaats aan bedrijven, scholen, jongeren en ouderen. Dit is alleen mogelijk gebleken door een eendrachtige samenwerking en een sterke profilering en geheel eigen, onafhankelijk koers. Zo zijn landelijke gebieden in de regio zijn voor een deel bebouwd om tegemoet te komen aan het groeiende inwonersaantal en speciale eisen die de vergrijzing met zich mee heeft gebracht. Verschillende bestemmingsplannen zijn gewijzigd om de sterke bevolkingsgroei en de uitwisseling van jongeren en ouderen tussen steden en platteland te kunnen faciliteren. Dit heeft als gevolg gehad dat er binnen de regio een migratiestroom tot stand is gekomen. Overigens was deze trend al in 2005 herkenbaar. Jongeren trekken naar de stad, terwijl gepensioneerden veelal juist op zoek gaan naar de rustigere landelijke gemeenten. Zodoende is West-Brabant niet slechts een “slaapregio”, maar is zij door de jaren heen zelfvoorzienend geworden in alle bevolkingsgroepen en opleidingsgroepen. West-Brabant heeft met haar verschillende steden en landelijke gebieden de kans die deze trends boden met beide handen aangegrepen. Met het faciliteren van een migratiesysteem binnen de eigen regio, waarbij jongeren en ouderen elkaar opvolgen, blijft de uitstroom uit de regio al jaren beperkt. West-Brabant is een regio waar voor iedereen iets te vinden is. In deze aanpak onderscheidt de regio zich van omringende gemeenten die hier niet direct op inspelen en op ingespeeld hebben. Een dergelijk systeem is het gevolg van de intensieve samenwerking die de gemeenten in West-Brabant sinds het begin van de 21e eeuw opgebouwd hebben en laat zien dat samenwerking op deze schaal vruchten afwerpt. In de economische discussies heeft de overheid duidelijk de kant gekozen voor een actieve overheid, die door controle vorm geeft aan de regionale economie. Door op economisch gebied aan te sturen op variëteit heeft de regio zich een onafhankelijke positie verworven. Naast een sterk ontwikkelde dienstensector (de groei daarvan was reeds zichtbaar aan het begin van de 21e eeuw), is ook ingezet op andere economische activiteiten. Het industriegebied Moerdijkse Hoek II is een belangrijke peiler voor de werkgelegenheid, economische groei en daarmee van de onafhankelijkheid van de regio. De ontwikkelingen op planologisch gebied die we de laatste acht tot tien jaar hebben gezien, hebben aan deze
14
samenwerking zeker bijgedragen. Naast de verschillende projecten om de vergrijzing- en migratietrends plus de steeds verdere uitbreiding van steden als Rotterdam en Antwerpen op te vangen, zijn ambitieuze projecten als de aanleg van het eerder genoemde industrieterrein Moerdijkse Hoek II een belangrijke stap geweest in het losbreken van het ideaal van een kenniseconomie. West-Brabant heeft ingezien dat een kenniseconomie draaiende gehouden kan worden door een bloeiende industrie. De combinatie van de twee gangbare visies (industrie- óf kenniseconomie) betekende voor West-Brabant de doorbraak naar een sterke economische structuur. Daarnaast is men verder gegaan met het ontwikkelen van samenwerkingsverbanden met verschillende onderwijsinstellingen. De regio speelt in op het arbeidspotentieel dat zich in haar gebied bevindt. Door de regionale mogelijkheden voor werknemers in het onderwijs te betrekken, vindt er belangrijke binding van studenten aan de regio plaats. Een groot deel van de stagiairs stroomt door naar een baan binnen de regio. Op deze manier is het mogelijk gebleken om de economische ontwikkeling van de regio te sturen. In samenwerking met het bedrijfsleven en maatschappelijk middenveld is er een loopbaanplanning opgezet voor de hele regio. De overheid beheert en stuurt samen met het bedrijfsleven de plaatsing en doorstroom van arbeiders. De Academie West-Brabant is uitgegroeid van een loopbaanadviescentrum voor de overheid tot de kern van economische en bestuurlijke bedrijvigheid in de regio. Zij zorgt voor het voortbestaan door arbeidspotentieel aan te leveren en te faciliteren. Het economische profiel van de regio heeft hierdoor langzaam maar zeker vorm gekregen, zowel naar de wensen van de overheid als van de bedrijven in de regio. De balans waarin deze twee instanties verkeren ten opzichte van elkaar zorgt voor een evenwichtig beleid, waarbij de overheid oog heeft voor het bedrijfsleven en vice versa. Hoewel het opbouwen van deze situatie veel tijd en energie heeft gekost, is het resultaat hiervan een economische en sociale bloei voor de hele regio. Om de economische groei ook naar de toekomst toe te waarborgen, is de regio erg terughoudend ten opzichte van gemeenten die in haar ogen, “mee willen profiteren” van het economische succes van West-Brabant. Hiertoe moeten sterke grenzen de relatieve autonomie van de regio bewaken. Deze grenzen worden bewaakt door tal van beleidsmedewerkers, die bekwaam zijn in het sluiten van strategische allianties met andere gemeenten. Deze “wachtposten” hebben als taak uit te zoeken welke relaties iets kunnen betekenen voor West-Brabant, maar tegelijkertijd wordt zoveel mogelijk afstand bewaard. Te veel afhankelijkheid van derden is uit den boze, op welk gebied dan ook. Daarnaast wordt voortdurend gewaakt voor een ´geloof in de noodzaak van allianties´. Noodzakelijke allianties kunnen een voordeel opleveren, maar zijn niet onmisbaar. De omgeving van de regio wordt scherp in de gaten gehouden. Ontwikkelingen op nationaal of Europees niveau kunnen grote invloed hebben op de positie van de regio. Het zijn juist deze soort ontwikkelingen die ertoe bij hebben gedragen dat het idee dat het in het belang van de regio noodzakelijk was om een blok te vormen bij veel mensen begon te leven. In navolging van het uit regionale samenwerkingsverbanden ontstane regionale bestuur in 20103, is de bevolking zich steeds positiever gaan uiten over de verregaande samenwerking tussen de gemeenten. Hoewel de kleine lokale verschillen in cultuur, historie en sociale cohesie blijven bestaan, is gebleken dat intensivering van samenwerking het passende antwoord was op de verschillende sociaal-culturele, economische, politiek-bestuurlijke, planologische en bovenregionale ontwikkelingen. Door de samenwerking is het nu mogelijk een sterk fort te vormen tegen omliggende gemeenten en om op te komen voor de eigen belangen van de regio. West-Brabant heeft zich de laatste jaren ontwikkeld tot een regio om rekening mee te houden. 2.2 Overheidsorganisatie in 2015: organisatorische HRM-eisen Fort West-Brabant vereist een strak organisatiedesign. Vanuit de centrale leiding wordt een strategie voor de regio bepaald, die op alle niveaus wordt overgenomen, het vertrouwen in de leiding is dan ook erg hoog. Er is geen enkele discussie over het uitgezette beleid. Om 3
De verkiezingen voor het eerste regionale bestuur zijn gehouden op 27 januari 2010.
15
de taken voor de regio te kunnen vervullen zijn visie, loyaliteit en betrouwbaarheid van levensbelang. Deze competenties zijn te vinden in een militaristisch beeld van organisaties. Een beeld dat al decennialang tot model fungeert voor professioneel bureaucratische organisaties. De versplintering van de regio zoals die te zien was aan het begin van de 21e eeuw is een halt toegeroepen en de regio staat als ware het een fort onder de centrale leiding van enkele visionairs. De los-vaste samenwerkingsverbanden tussen de gemeenten zijn geïnstitutionaliseerd en uitgegroeid tot de kern van het regionale beleid en de regionale visie. Ontwikkelingen als de invoering van de gekozen Burgemeester hebben ertoe geleid dat, hoewel de organisatie strakker en hiërarchischer is geworden, de democratische legitimatie nooit uit het oog is verloren. Een bijna militaristische hiërarchie is nodig om de strakke controlerende en regulerende taken van de overheid te kunnen vervullen. Lokale verschillen en ontwikkelingen moeten omgebogen worden tot een coherent regionaal beleid. Om de bloeiende regio te blijven die in jaren is opgebouwd, is het belangrijk dat de overheid de touwtjes strak in handen houdt. Regulering en controle vormen de kern van het takenpakket van de overheid in 2015. Het constitueren van de geschetste regio heeft nogal wat voeten in aarde. Het bestuur zal zich door middel van een strategische visie moeten verbinden dan wel afkeren van nationale instellingen. Dit houdt een zeer actieve overheid in, die economisch, planologisch, sociaal-cultureel en politiek-bestuurlijk een sterk regulerende en controlerende taak vervult. Om aan deze taak te voldoen is het belangrijk dat het organisatiedesign daarop is aangepast. Deze opzet van regionaal bestuur staat of valt met de invulling van strenge controlemechanismen en het vergaren van zoveel mogelijk kennis over ontwikkelingen in de omgeving in de breedste zin van het woord. De structuur van de organisatie en de bevoegdhedenverdeling moet ten dienst staan van de gekozen visie. In een regio zoals die hierboven geschetst is, is een strakke hiërarchie van groot belang. Daarbij is het niet alleen noodzakelijk om ontwikkelingen in de regio in de gaten te houden. Om te kunnen beslissen over bepaalde vraagstukken moet de top ook weten wat er in de organisatie zelf speelt. Ook overzicht over het bedrijfsleven in de regio is gezien de samenwerking tussen bedrijven en overheid van groot belang. Om deze hiërarchische en controlerende structuur tot zijn recht te laten komen is het belangrijk dat werknemers zich hieraan conformeren. Wat het takenpakket betreft is er centralisatie opgetreden op regionaal niveau, de lokale gemeenten staan een belangrijk deel van de bevoegdheden af aan een regionaal bestuursorgaan, dat op die manier lokale ontwikkelingen op elkaar af kan stemmen en in overeenkomst met het algemene toekomstbeeld opstelt. Dit houdt dus een sterke en economisch onafhankelijke regio in. Zij moeten het beleid vorm geven. Voor het personeelsbeleid betekent dit dat invulling gegeven moet worden aan verschillende rollen. Er zijn mensen nodig die het gecentraliseerde organisatiedesign op verschillende vlakken tot een succes moeten maken. Op verschillende niveau’s in de hiërarchie zijn verschillende soorten werknemers nodig. Om de ontwikkelingen binnen en buiten de regio scherp in de gaten te houden is het belangrijk om te beschikken over verkenners. Informanten binnen de regionale lokale gemeenschappen en in buitenregionale verbanden (“onze man” in de Provincie, bij het Rijk of in Europa) vervullen spelen een cruciale rol. Op basis van hun informatie bepalen strategisch ingestelde visionairs het regionale beleid. In militaire termen zou gesproken kunnen worden van generaals. In politiek-bestuurlijk West-Brabant is een college van “wijze mannen” gevormd die bepalen de toekomst van de regio bepalen en lokale ambtelijke eenheden op de vingers tikken wanneer belangen blijken te divergeren. De regionale eenheid gaat immers boven alles. Het belangrijkste onderwerp van deze eenheid in de regio is anno 2015 de economische samenwerking. De regio is voor een groot deel zelfvoorzienend, en waar dit niet het geval is, wordt een belangrijke rol als import- en exportknooppunt ingenomen. Hoewel deze rol in 2015 niet één van de belangrijkste pijlers van de regio is, kan de waarde van de strategische ligging aan bijvoorbeeld het ScheldeRijn-kanaal sterk stijgen. Op last van de generaals sluiten ervaren onderhandelaars samenwerkingsverbanden met bedrijven van buiten de regio, of wanneer het gaat op politieke ontwikkelingen, met andere gemeenten. In dit geval is er sprake van strategische samenwerking. De insteek blijft echter wel het waarborgen van zoveel mogelijk autonomie, de regio West-Brabant. Allianties voldoen aan de voorwaarden die door de regio gesteld worden. Op basis van economische en politieke kracht is het mogelijk om voor de regio
16
gunstige regelingen af te sluiten. De omliggende gemeenten zijn al blij als zij een deel van de bloei van West-Brabant mee kunnen pikken. 2.3 Individuele competenties en sturende HRM-elementen Het functieontwerp voor werknemers kent een beperkte verscheidenheid. Zoals uit de vorige paragraaf is gebleken, wordt een klein aantal typen personeel gevraagd met specifieke kwaliteiten. Deze kwaliteiten houden verband met de plaats in de welhaast militaire hiërarchie. De regio heeft enerzijds behoefte aan strategische visionairs, verkenners en onderhandelaars en anderzijds aan mensen die trouw en zonder al te veel discussies de centraal bepaalde richtlijnen volgen en beleid naar de letter en de geest ervan uitvoeren. De rollen die in de regio West-Brabant zijn onderscheiden vereisen ieder hun eigen competenties. De visionairs, de generaals in het fort, zetten de lijnen uit. Zij doen dat vanuit een vast omlijnd kader waarin is bepaald wat goed is voor de regio en wat niet. Rode draad in dit kader is het zelfvoorzienend karakter van de regio dat koste wat kost moet worden gehandhaafd (het fort mag nooit vallen). Hun keuzes komen tot stand op basis van een grote hoeveelheid beleidsinformatie. Een bepaalde mate van technocratie is de generaals per definitie dan ook niet vreemd. De visionairs zijn charismatisch en dwingen bij hun werknemers gezag af. Het door hun uitgestippelde beleid wordt dan ook niet ter discussie gesteld. Zij bezitten daarnaast het vermogen om de rode draad te behouden. Visionairs zijn in staat om over verschillende beleidsterreinen heen te kijken en deze terreinen onderling te verbinden. Een hoog ontwikkeld analytisch vermogen is dan ook een absoluut vereiste. Belangrijker nog dan dat is een onvoorwaardelijk geloof in de kracht van de regio. De visionairs belichamen de de eenheid van de regio naar buiten en naar binnen. De onderhandelaars vormen de rechterhand van de generaals. Net als de visionairs weten de onderhandelaars precies wat de regio strategisch voorstaat. Anders dan de generaals accepteren de onderhandelaars het centrale regionale beleid als een gegeven. Als geen ander zijn zij echter in staat dit te vertalen naar de betekenis ervan voor de bestuurlijke actoren buiten de regio. Meer nog dan de visionairs beschikken de onderhandelaars over een sterk ontwikkeld gevoel voor bestuurlijke verhoudingen, uitstekende sociale vaardigheden en een commerciële instelling. Immers, zij zullen ten faveure van de regio en passend in het centraal bepaalde beleid allianties moeten sluiten met de buitenwereld. Zij weten dan ook precies wat er uit onderhandelingssituaties gehaald moet worden, maar ook wat absoluut niet kan worden weggegeven. De verkenners vormen een bijzondere groep in Fort West-Brabant. Verantwoordelijk voor de informatievoorziening meten zij zoveel mogelijk maatschappelijke ontwikkelingen. Ze brengen de efficiency en effectiviteit van regionaal beleid in kaart, en bepalen nauwkeurig de eisen, wensen en verlangens van de bevolking in de regio. In hun informatiezucht gaan zij geen mogelijkheid uit de weg om informatie te vergaren. Met behulp van ICT worden zoveel mogelijk maatschappelijke ontwikkelingen gemonitord. Privacy van lokale bestuurlijke actoren of individuen is ondergeschikt aan het belang van de regio. Op last van de generaals geven zij hun eigen invulling aan een moderne Big Brother. Verkenners geloven, net zo min als de andere ambtelijke werknemers in 2015 in democratie. Er zijn, zeker met behulp van ICT, Internet in het bijzonder, veel makkelijker manieren om aan informatie te komen. Voor tal van onderwerpen benaderen zij de bevolking met surveys. Maatschappelijke sociale, culturele en demografische ontwikkelen zijn voorzien van duidelijke indicatoren die op de voet door de verkenners worden gevolgd. De laatste groep werknemers vormt het gros van de regionale ambtelijke organisatie. Zij zijn te goeder trouw en loyaal aan de visionairs. Hun belangrijkste eigenschap is dat zij blindelings uitvoeren wat op centraal niveau wordt bedacht. Dit doen zij enerzijds uit vertrouwen en anderzijds omdat ze weten dat het democratische alternatief, voortdurend intergemeentelijke en interbestuurlijke twisten en conflicten oplevert. Big Brother wordt door deze groep dan ook geliefkoosd en niet gewantrouwd. Hun kennis en expertise omvatten hetgeen door de generaals nodig wordt gevonden. Zij hebben gedeeltelijk duidelijke specialisaties die zij echter in geheel verschillende contexten kunnen inzetten.
17
In dit opzicht kunnen de ambtenaren van 2015 dan ook met recht flexibel worden genoemd, zij het niet op eigen initiatief. De verschillende rollen die het organisatiedesign van Fort West-Brabant met zich meebrengt worden in 2015 ingevuld met behulp van een uitgebreid loopbaancentrum, waarbij studenten al vroeg bij de overheid betrokken worden door middel van stages en praktijkopdrachten. Op deze manier is het al vroeg mogelijk om de personeelsinstroom veilig te stellen. Inspelen op de veranderende eisen van werknemers is hierbij een must. Centraal bepaalde training, opleiding en samenwerking met scholen en bedrijven beïnvloeden de instroom van werknemers in grote mate. In het West-Brabant van 2015 worden studenten zelf aangemoedigd om mee te bouwen aan de toekomst van hun regio. Zowel in werving en selectie als in bestuurlijke socialisatieprocessen wordt gehamerd op het doorslaggevende belang van de regio dat boven alle andere individuele en lokale belangen gaat. Door middel van het loopbaanadviescentrum is een rotatiesysteem opgezet, waarbij werknemers verschillende functies in verschillende plaatsen kunnen bezetten. Het rotatiesysteem – een vorm van training en opleiding - werkt dus door de gehele regio heen. Door de ervaring die hier opgedaan wordt is het mogelijk om op te klimmen op de hiërarchische ladder. Een breed en realistisch beeld van de regio is een vereiste wanneer beslissingen genomen moeten worden die de toekomst van de regio sterk kunnen beïnvloeden. Het is dus absoluut noodzakelijk om een duidelijke regionale visie te hebben en alle mogelijke ontwikkelingen die hiervoor van belang zijn in de gaten te houden en een positieve draai mee proberen te geven. Alles voor de eenheid van het fort West-Brabant! Het rotatiesysteem werkt ook een andere kant op. Door de ervaring die medewerkers op kunnen doen, door op verschillende posities in de regio te werken, is er dusdanig veel kennis aanwezig bij het personeel dat zij van groot belang zijn voor het goed functioneren van de regio. Zij kennen de ins en outs en zijn daardoor van grote waarde voor de regionale ambtelijke organisatie. Zij versterken de eenheid van het fort. Levenslang lopende contracten zijn normaal, want passend bij een militaristisch organisatiedesign waarin loyaliteit aan de generaal en de regio moet worden bereikt en bovendien moet worden voorkomen dat kennis weglekt naar de buitenregionale ‘concurrenten’. Dit gaat erg ver in Fort West-Brabant. Niet alleen hebben alle werknemers een vast contract, maar een zeer stevig concurrentiebeding. Naarmate hun dienstverband zich verlengd verplichten de werknemers zich na het besluit tot eindiging van het dienstverband nog een rechtevenredige periode te blijven werken voor de regionale ambtelijke organisatie. Die is daarmee met recht een werkgever for life. Immers, na een gemiddeld dienstverband van 15 jaar is de werknemers levenslang verbonden aan de regio en diens centrale ambtelijke orgaan.
18
3. De West-Brabantse hangende tuinen van Babylon 3.1 Van 2005 naar 2015: de regio Sinds het einde van de jaren ´90 van de vorige eeuw is ook in de regio West-Brabant een beweging zichtbaar waarin burgers steeds meer belang hechten aan hun eigen, lokale leefomgeving. Hieraan wordt krachtig uitdrukking gegeven door (de opkomst van) lokale politieke partijen, maar ook landelijke politieke partijen die lokale en persoonlijke issues tot de maat der bestuurlijke dingen hebben verheven. De focus op het persoonlijke en het lokale weerspiegelt een palet aan reacties. Sommigen zien het als een reactie op de complexiteit en onduidelijkheid van de samenleving waarin ze leven. Het lokale is de levenssfeer waarin zij zich wel herkennen, waarmee zij zich verbonden voelen, waarvoor zij zich willen inzetten en waarvoor zij verantwoordelijkheid voelen. Anderen beschouwen de beweging als een reactie op de politisering in publieke besluitvorming en de schijnbare onbestuurbaarheid van de samenleving (cynisch genoeg in de hand gewerkt door de aandacht voor het lokale en persoonlijke, waardoor er op een gegeven moment voor elk specifiek belang wel een vertegenwoordigende partij is). Vanaf 2000 leidt de aandacht voor de lokale gemeenschap tot een zoektocht naar nieuwe vormen van bestuur die beter pasten bij de veranderde reikwijdte van de maatschappelijke beleving van burgers. Er werd voor het eerst geëxperimenteerd met wijkbesturen, buurtraden, mediation en andere vormen van bestuur waarin wel de overeenstemming en commitment werd gevonden dat het openbaar bestuur voor de klassieke bestuurlijke grenzen was kwijtgeraakt. Vanaf 2005 wordt steeds meer aansluiting gezocht bij wat de ´gedragen gemeenschap´ wordt genoemd. Het openbaar bestuur wordt steeds meer geënt op de cohesie van lokale gemeenschappen. West-Brabant heeft zich in de daarop volgende periode ontwikkeld tot een gefragmenteerde samenleving met grote sociale, economische en demografische verschillen, waarin daadwerkelijk totaal verschillende en naast elkaar levende gemeenschappen zijn ontstaan. Onder invloed van de lokale politieke partijen is gekozen om daadwerkelijk te luisteren naar de mondige en assertieve burger en het openbaar bestuur op nieuwe leest te schoeien. De hang naar herkenbaarheid en daadkracht van bestuur, de betrokkenheid bij en verantwoordelijkheid voor de lokale gemeenschap wordt omgezet naar een lokaal bestuur dat recht doet aan het unieke karakter van de lokale leefgemeenschappen. Het openbaar bestuur in de regio krijgt in de loop der jaren een lokale invulling. Wijken, buurten, straten, getto´s, kerkdorpen en andere lokale, gedragen gemeenschappen krijgen verregaande bestuurlijke bevoegdheden en budgetten. De regio West-Brabant wordt bestuurlijk versplinterd. Het onpersoonlijke, hectische en ondoordringbare regionale woud wordt opgesplitst en ontgonnen in verschillende tuinen die dicht bij de burger staan. Elke tuin heeft een eigen karakter, een eigen vegetatie passend bij het microklimaat van de lokale gemeenschap en beantwoordend aan het beeld dat de gemeenschap, gemeenschappelijk, van hun tuin verwacht. Zoals de hangende tuinen van Babylon een antwoord waren op de hectiek, complexiteit, veelvormigheid en onherkenbaarheid van de toenmalige Babylonische samenleving, lijkt de regio West-Brabant steeds meer op een conglomeraat van hangende tuinen, de Westbrabantse hangende tuinen van Babylon. Voor een belangrijk deel heeft het openbaar bestuur zich in 2015 dus verplaatst naar de lokale gemeenschappen. Hier is immers veel beter zicht op de unieke problemen die zich voordoen in dat gedeelte van de ‘tuin’. Desondanks zijn de gemeenschappen in WestBrabant in 2015 voor bepaalde zaken van elkaar afhankelijk. In de metafoor van het scenario zijn de verschillende tuinen afhankelijk van water en bemesting. Waar dit in Babylon werd geregeld via een inventief centraal geregeld irrigatiesysteem zien we in 2015 dat ook de hangende tuinen in West-Brabant een zelfde centrale bron. Tussen de gemeenschappen wordt samengewerkt op de maatschappelijke functies waarvan alle gemeenschappen afhankelijk zijn en waarvan alle gemeenschappen de gemeenschappelijke meerwaarde erkennen. Dit zijn in 2015 bijvoorbeeld een gezamenlijke afvalverwerking, een regionaal bedrijvenloket en een gemeenschappelijk regionaal bedrijfseconomisch beleid, samenwerking op het terrein van Europese subsidieverwerving en op het gebied van hoofdverkeersinfrastructuur. Rechtstatelijke functies als de rechtspraak blijven op andere dan gemeenschapsgronden georganiseerd. Echter, alle beleidsterreinen die een lokale kleur
19
hebben worden bepaald en beheerst door bestuurlijke mechanismen op gemeenschapsniveau. Dit geldt onder andere voor zorg, welzijn, onderwijs, ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling en veiligheid. 3.2 Overheidsorganisatie in 2015: organisatorische HRM-eisen Het openbaar bestuur kent in 2015 twee organisatorische componenten. Het bestaat uit een grote hoeveelheid gemeenschapsbesturen en een bestuur dat de gezamenlijke belangen van alle gemeenschappen behartigt. Het ambtelijk apparaat bestaat dus enerzijds uit ambtenaren in dienst van wijkbureaus, buurtraden of straatscomités en anderzijds uit ambtenaren in gemeentelijke of provinciale dienst. De tuinen zijn voor een belangrijk deel zelfvoorzienend. Dat wil zeggen dat de gemeenschappen inhoudelijk en financieel verantwoordelijk zijn voor het welzijn van hun leden en slechts voor de gezamenlijke belangen een bedrag collecteren dat wordt afgedragen aan de overkoepelende overheid. Het is het gemeenschapsbestuur waaraan de meest vernieuwende organisatorisch HRMeisen zijn verbonden. Het gemeenschapsbestuur staat immers in voortdurend contact met leden van haar gemeenschap. Deze verlangen dat ook van hun gemeenschapsbestuur. Mogelijk gemaakt door de kleinschaligheid van het leefgebied zijn de ambtenaren continu zichtbaar en bereikbaar. De taak van gemeenschapsambtenaren is het articuleren van de eisen en wensen van de leden en samen met hen proberen daaraan invulling te geven. Deze attitude is anders dan de klassieke overheid uit 2005 toen ambtenaren er waren om problemen voor de bevolking op te lossen, wijzen de gemeenschapsambtenaren er anno 2015 hun leden op dat zij zelf verantwoordelijk zijn voor hun gemeenschap. Ze stimuleren en entameren dus een hoge mate van zelfsturing en zoeken binnen hun kaders naar mogelijkheden om de particuliere initiatieven uit de gemeenschap te verwezenlijken. Een tweede deel van de taak van de gemeenschapsambtenaar is het faciliteren van samenwerking tussen de verschillende leden van de gemeenschap. Dit houdt onder andere in dat zij geregeld leden met elkaar in contact brengt en bijeenkomsten organiseert om de leden van elkaars activiteiten op de hoogte te brengen. Zij geven, met andere woorden, richting aan het reeds bestaande verantwoordelijkheidsgevoel van de gemeenschap en de sociale controle daarbinnen. Dit houdt tevens in dat de ambtenaren de gemeenschap wijzen op het belang van variatie van economische activiteiten of op het belang van verschillende competenties van haar leden, niet an sich, maar omdat dat belangrijk is voor de vitaliteit (en het voortbestaan) van de gemeenschap. De ambtenaren in algemene dienst dragen zorg voor de overkoepelende belangen. Zij doen dit niet op gezag van een centrale instantie, maar op gezag van de vergadering van de verschillende tuinen. Hun verantwoordelijkheid is om te komen tot overeenstemming op de punten waarop de gemeenschappen verwachten meerwaarde te kunnen ontlenen aan samenwerking. Dit is geen gemakkelijk taak omdat de tuinen daarvoor soms erg veel van elkaar verschillen. De taak van de ambtenaren in algemene dienst is te zoeken naar de punten van overeenkomst, echter niet op basis van politieke onderhandeling, maar op basis van zakelijke, economische afwegingen. Immers, het verleden heeft geleerd dat de variatie in leefgemeenschappen en hun divergerende belangen bestuurlijk zeer ingewikkeld, tijdrovend en vaak onmogelijk was. Hierin speelt mee dat de overkoepelende aspecten het verst van de gemeenschap afstaan. Het betreft feitelijk de onderwerpen waarover het minst verschillend wordt gedacht. De neutraliteit van de ambtenaren in algemene dienst is hierbij van groot belang. De ambtenaren in algemene dienst zijn over het algemeen niet afkomstig uit een leefgemeenschap. Alhoewel in 2015 nog niet geëffectueerd zijn wordt gedacht aan een algemene dienst die bestaat uit ambtenaren van buiten het overkoepelende leefgebied van de samenwerkende gemeenschappen. Dat kan zijn van buiten de gemeente, maar ook van buiten de regio West-Brabant. 3.3 Individuele competenties en sturende HRM-elementen Om direct aan de individuele eisen van burgers tegemoet te kunnen komen, zijn er tuinen in verschillende soorten en maten, net als er verschillende gemeentes zijn. Zo is er een moestuin, een siertuin, een vijvertuin een recreatietuin, een beeldentuin etc. Om het specifieke karakter van deze verschillende soorten tuinen zo goed mogelijk naar voren te
20
laten komen is een tuintekening vaak onontbeerlijk. De meeste bekende tuinen van deze wereld, zijn niet natuurlijk ontstaan. De basis is van de natuur gegeven, maar de hand van de mens zorgt voor de zogeheten tuinarchitectuur. Welke plannen zijn er met de tuin? Wat wil men de tuin uit laten stralen? Hoe dient dit bereikt te worden en waarschijnlijk net zo belangrijk: Hoe bereikt men een optimaal onderhoud van de tuin? Om deze grote lijnen van de tuin uit te stippelen is er kennis nodig van de ruimte waarin de tuin zich bevind. Hoe ziet de omgeving eruit, welke tuinen liggen er in de omgeving en wat is het gewenste karakter van de tuin? De gemeenschapsambtenaar vertaalt de eisen en wensen die leven binnen een lokale gemeenschap naar een plan. Gemeenschapsambtenaren hebben het vermogen te luisteren en het abstraherende vermogen uit een brij van individuele, maar gelijk gestemde verwachtingen een patroon te filteren waarin iedereen zich kan vinden. Een sterk lokaal generalistisch denkvermogen is hierin onmisbaar. Genoemde eigenschappen zijn echter onvoldoende om goed te kunnen functioneren. Absolute voorwaarde voor de gemeenschapsambtenaar is dat hij de unieke eigenschappen van de tuin moet kennen. De tuin is een systeem op zich, met eigen plantensoorten, eigen functies en een eigen verleden. Iedere tuin heeft daarom gemeenschapsambtenaren die zich gedurende langere tijd met deze tuin bemoeit, de planten kent, de schaduwkanten weet te vinden, maar ook de zonzijde benut. Zij zijn de tuinmannen die door de tuineigenaren eenvoudig te benaderen is over eventuele wensen ten aanzien van de tuin. De bekende tuinman die af en toe, letterlijk even wordt binnengevraagd voor een kopje koffie. Voor HRM-beleid betekent dit dat er ambtenaren nodig zijn met een specifieke kennis over de gemeente en de zaken die zich erin bevinden. Hij dient verwantschap te hebben met het gebied en een duurzame relatie te onderhouden met zowel P&O als de burgers in de gemeente. Doordat deze ambtenaren leven en werken in een zelfde tuin, ontwikkelen ze er een sterke ‘feeling’ mee en bezitten veel kennis. Een tuinman die een vijvertuin onderhoudt is een andere tuinman dan een die een moestuin verzorgt. Vandaar dat de gemeente een type ambtenaar aan dient te trekken die verstand heeft van de unieke eigenschappen die de gemeente in de loop der jaren heeft ontwikkeld, die affectie heeft voor het gebied en die dus langere tijd in de gemeentelijke organisatie functioneren. Deze specialistische ambtenaar is het menselijk kapitaal dat vanuit P&O gekoesterd moet worden. De toenemende aandacht voor het lokale werkt ook door in de vraag naar ambtenaren. Een tuin met alleen een tuinarchitect, zal zich niet volledig ontwikkelen. De plannen zijn mooi, maar er is niemand met genoeg kennis en betrokkenheid om de plannen uit te voeren en ze daarna in stand te houden. Daarvoor wordt deze specifieke gebiedsgerichte tuinman aangewezen. Oftewel, generalistische ambtenaren, naast specialistische ambtenaren. Doordat de eigen verantwoordelijkheid van de burger een grote rol speelt, moet er daarnaast ruimte zijn voor begeleiding van overleg tussen de verschillende gelokaliseerde organen als wijkraden en belangengroepen. De gemeenschapsambtenaren spelen in deze meer de rol van procesbegeleider. Deze rol van procesbegeleider, in plaats van de expertrol, is voor veel bestuurders en ambtenaren lastig. Ambtenaren zouden daarom misschien moeten worden bijgeschoold op het gebied van communicatie. Niet alle tuinmannen zijn immers van nature even sociale wezens, en dat terwijl een goed contact tussen tuinman en tuingebruiker bijdraagt aan een mooie hoedanigheid van de tuin en tevens een tuin geeft die aansluit bij de wensen van de gebruiker. Al doende ontstaat het beeld van een zeer veelzijdige gemeenschapsambtenaar die meer nog dan door welke specifieke eigenschap of vaardigheid wordt gedreven door zijn betrokkenheid bij de specifieke tuin. Daarin is plaats voor meer generalistische ingestelde ambtenaren, voor meer specialistische ambtenaren met een specifieke competentie en voor meer procesgerichte ambtenaren. Waar dit in een andere setting de vraag op zou roepen hoe deze verschillende mensen met elkaar kunnen communiceren, is dat in de hangende tuinen niet het geval. Daar vindt communicatie immers niet plaats op functionele of zakelijk gronden, maar omdat de burgers en ambtenaren in kwestie worden gedreven door ‘liefde’ voor de tuin, hun betrokkenheid bij de lokale gemeenschap.
21
4. Westbrabantse Kruipolie
4.1 Van 2005 naar 2015: de regio De trend van een passieve overheid die veel zo niet alles over laat aan markt en maatschappelijk middenveld heeft zich sterk doorgezet. De overheid heeft zich in 2015 teruggetrokken uit veel sectoren waar zij vroeger verantwoordelijk voor was. Onderwijs, gezondheidszorg en sociale zekerheid worden nauwelijks nog door de overheid gereguleerd. De verzorgingsstaat is drastisch ingekrompen. Demografische ontwikkelingen wezen er in 2005 al op dat in de toekomst de beroepsbevolking verhoudingsgewijs kleiner zal worden als gevolg van de vergrijzing. Hierdoor nam de sociale druk op de belastingbetalende leden van de samenleving fors toe hetgeen de overheid ertoe deed besluiten zicht terug te trekken uit het publieke domein. Dereguleringstendensen, al goed merkbaar in 2005 zijn sterker geworden: wet- en regelgeving zijn aanzienlijk vereenvoudigd en er wordt minder rekening gehouden met speciale situaties. Overheden concentreren zich op kerntaken zoals rechtspraak, wetgeving en binnenlandse en buitenlandse veiligheid. Aan het einde van de 20e eeuw heeft in een groot deel van de Westerse wereld een grootschalige herschikking van taken tussen de overheid en de markt plaatsgevonden ten faveure van de markt. Bewust geworden van de beperkingen in het eigen functioneren, hebben overheden ervoor gekozen meer en meer uitvoerende taken aan andere spelers en beleidspartijen over te laten en zich op hun kernposities te concentreren. De positie van lokale overheid is niet die van ‘speler op de markt’, maar van ‘spelontwerper’ en in juridisch opzicht als ‘scheidsrechter’. De lokale overheid kan het publieke belang het beste waarborgen door heldere randvoorwaarden te formuleren en door toezicht te houden op naleving van deze spelregels. De taken die hier buiten vallen zijn vrijwel geheel overgenomen door de markt en het maatschappelijk middenveld. Zij oefenen deze taken uit, in zeer grote zelfstandigheid. De overheid geeft slechts zeer ruime kaders aan, waaraan de dienstverlening dient te voldoen. Inhoudelijk is er voor de overheid geen plaats meer in deze sectoren. Door de terugtredende overheid is er een volledige Europese vrijemarkteconomie ontstaan. Al in 2005 kon worden vastgesteld dat overheidsteun of bescherming aan verschillende bedrijfstakken werd teruggedraaid. Dit is anno 2015 verwezenlijkt. Doordat de territoriale grenzen volledig zijn vervaagd bestaan er geen binnenlandse markten meer en bewegen goederenstromen zich geheel vrij van de nu nog bestaande landsgrenzen. Voor de markt is Europa niet langer opgedeeld uit lidstaten, is Europa één geheel. Nederland heeft zich na de Tweede Wereldoorlog ontwikkeld tot een sterke open economie. In 2015 is men nog meer afhankelijk geworden van de import en export van goederen van en naar de rest van, in eerste plaats Europa, en in de tweede plaats de rest van de wereld. Hierdoor reageert Nederland zeer sterk op de schommelingen in de Europese economie. De invloed die de Nederlandse nationale en lokale overheden hierop hebben is zeer gering omdat het aan instrumenten ontbreekt. Het belangrijkste instrument dat Nederland kende om de economie te sturen was het monetaire beleid. Met de komst van de monetaire unie (EMU) in 2000, is aan deze vrijheid een einde gekomen en is het laatste instrument verloren gegaan. Hierdoor is de overheid feitelijk niet meer in staat binnenlandse conjunctuurschommelingen tegen te gaan. Schommelingen in de internationale economie, kunnen niet meer worden afgevlakt en schommelingen aan de bestedingszijde zijn alleen nog te beïnvloeden door op ultra korte termijn belasting verlagingen door te voeren. Op de tweede plaats, is de Nederlandse overheid gebonden aan budgetbepalingen. Hierdoor valt ook een tweede instrument weg, namelijk kan door overheidsinvesteringen de bestedingen op te schroeven. Het begrotingstekort mag immers volgens het Europese groei- en stabiliteitspact niet de 3% van het nationaal inkomen overschrijden. Met de harmonisatie van het belastingstelsel op Europees niveau is tenslotte ook de mogelijkheid verdwenen om door belasting verlagingen de binnenlandse economie te beïnvloeden. Op het gebied van wetgeving had de EU in 2005 al een aanzienlijk deel van de nationale overheden overgenomen. In 2015 is dat nog veel sterker toegenomen. Steeds meer bevoegdheden zijn afgestaan aan Brussel, waar alle belangrijke Europese overheidsinstellingen zijn gevestigd. Brussel vormt hét bestuurlijke centrum van de Europese Unie. De mogelijkheden van nationale en regionale overheden om door wetgeving problemen binnen hun eigen grenzen
22
op te lossen zijn hierdoor sterk afgenomen. Dit versterkt de ongrijpbaarheid van ontwikkelingen, omdat de overheid nog maar nauwelijks in staat is om haar binnenlandse economie te sturen. Naast de europeanisering speelt in 2015 informatie- en communicatietechnologie (ICT)een nog grotere rol in het dagelijkse leven. Zo hebben de voortschrijdende technologische ontwikkelingen op het gebied van ICT er sterk toe bijgedragen dat de in 2015 bestaande transparante markt voor goederen en diensten bestaat. ICT maakt het in 2015 mogelijk dat de overheid zich zeer ver terug trekt uit de markt en uit het leven van burgers. Het Internet vormt de infrastructuur waarop bedrijven en de overheid en individuen niet alleen producten, maar ook arbeid, kennis en expertise aanbieden, leveren en verhandelen via, ook internationale, veilingsites (clearing house systemen). Maar ICT speelt niet alleen een belangrijke rol in en op de markt. ICT heeft het leven van burgers drastisch gewijzigd. Vooral in het woon-, werk-, en recreatiepatroon is de invloed van ICT groot. Deterritorialisering heeft afstand irrelevant gemaakt: de plaats waar burgers, overheden of andere bestuurlijke actoren zich bevinden doet niet langer terzake. Dit heeft effecten op de positie van de overheid. De sinds de Tweede Wereldoorlog veranderende opvatting van burgers t.a.v. de overheid, is door de ontwikkelingen op het punt van ICT in 2015 er nog meer één geworden van `een overheid ván de burgers´: een neutrale overheid die volledige in dienst staat van de samenleving. ICT maakt andere vormen van communicatie met burgers en andere vormen van sturing mogelijk. ICT heeft sterk bijgedragen aan een heroriëntatie van de rol van de overheid in een zichzelf steeds verder ontwikkelende informatiesamenleving. ICT heeft er toe bij gedragen dat de overheid haar primaire taken, zoals beleidsvorming, maar bijvoorbeeld ook verkiezingen en het aanbieden van diensten en producten, op een andere wijze kan of zelfs moet gaan uitvoeren. De rol van de overheid in 2015, is er één op de achtergrond. Ze zal nooit in de schijnwerpers treden en/of openlijk richting geven aan maatschappelijke processen of markt bewegingen. De overheid heeft een breed en sterk vertrouwen in de vrije werking van de markt en de zelfredzaamheid van de samenleving. Tevens is de overheid zich er ter degen van bewust dat zij niet bij machte is de autonome processen op de markt en in de samenleving te sturen, ofwel te beïnvloeden. Een overheid in 2015 werkt achter de schermen, probeert mensen te verbinden en zorgt ervoor dat processen niet vastlopen. Om de richting van de processen bekommert de overheid zich niet. De overheid gedraagt zich als het ware als kruipolie. Niet sturend, maar onzichtbaar en smerend. Voor lokale overheden zijn de veranderingen nog veel radicaler, door de veranderde opvatting t.a.v. de overheid, de erkenning van autonome processen, de technologische ontwikkeling en europeanisering is haar bestaansrecht vrijwel geheel vervallen. Europa, als supranationale overheid, heeft de taken die voorheen de nationale overheid uitvoerde naar zich toe getrokken. Taken die voorheen door gemeenten werden uitgeoefend zijn grofweg in tweeën gesplitst. Het eerste deel waarvan men nog steeds vindt dat zij door de overheid moeten worden uitgeoefend, is overgeheveld naar, ofwel opgeslokt door, de door Europa leeggeviste nationale overheid. Het overige deel, wordt overgelaten aan de markt, het maatschappelijk middenveld als wel aan particulieren. Ondanks de scherpe opsplitsing van de vroegere gemeentelijke taken bestaan gemeenten in 2015 nog wel. Politiek ligt het afschaffen van artikel 113 van de Grondwet en daarmee het afschaffen van het organische staatsbestel dat Nederland kent, te gevoelig. Het resultaat is gemeente met een zeer beperkte toegevoegde waarde in het staatsbestel. De voor gemeenten kleine rol heeft zijn gevolgen gehad voor de organisatieopbouw. Deze is niet meer te vergelijken met die van 10 jaar geleden, omstreeks het jaar 2005. Wat nog rest van de grote gemeentelijke organisaties in 2005 zijn het gemeentebestuur plus haar strikt noodzakelijke staf. Samen vormen zij het lokale bestuur. 4.2 Overheidsorganisatie in 2015: Organisatorische HRM-eisen De overheden in West-Brabant zullen in 2015 niet langer sturend optreden in maatschappelijke ontwikkelingen, maar vertrouwen in het zelfregulerende karakter van de regio en de markt. De taak van de overheid is in 2015 beperkt tot het goed laten verlopen van processen en ontwikkelingen in de samenleving. De overheid is facilitator. West-
23
Brabant is in 2015 een open systeem van netwerken en samenwerkingsverbanden van particulieren en organisaties, welke de ruimte innemen die door de overheid is afgestaan. Gemeenten spelen nog maar een rol in de marge. De meeste taken worden uitgevoerd door ofwel hogere instanties ofwel de markt en maatschappelijk middenveld. De politiek heeft zich verplaatst naar voornamelijk de nationale overheid en Europa. Door de teruggetreden rol van de overheid en de toegenomen invloed van de vrije markt werking, werken de verschillende gemeenten in de regio West-Brabant vrijwel onzichtbaar op de achtergrond. De instanties komen pas in actie wanneer er regels overtreden worden en/of als de werking van het marktmechanisme in gevaar komt. De gemeenten zijn facilitators, ofwel procesbewakers. Waar processen stil staan, helpt zij deze op gang te brengen. Waar processen draaien, is zij onzichtbaar. De overheden in West-Brabant hebben zich naar deze positie aangepast. Zij laten, behoudens taken zoals eerder genoemd betreffende openbare orde en wetgeving, alles over aan het middenveld/bedrijfsleven en stuurt zelf. De gemeenten in West/Brabant bestaan zeer kleine ambtenarenkorpsen die tot taak hebben bestuurlijke processen te faciliteren, maar uitdrukkelijk niet te sturen. De gemeenten werken als een soort smeermiddel. Zij zorgen ervoor dat burgers een dialoog opzetten, dat processen niet vastroesten en steunen zoveel als mogelijk de uitkomsten van burgerlijk overleg met financiële middelen. De gemeentelijke apparaten zijn in 2015 geheel ontmanteld. De meeste ambtelijke afdelingen zijn afgestoten dan wel opgeheven. Wat nog rest zijn de uiterst professionele bestuurders. Deze bestuurders worden bijgestaan door een zeer minimale staf. Het organisatiedesign van deze kleine geprofessionaliseerde gemeentelijke apparaten is het best te vergelijken met een kleinschalige professionele organisatie. De ambtenaren, de professionals, genieten grote zelfstandigheid in hun werkzaamheden en staan aan de basis van een zeer platte organisatie. Zij vormen het fundament van de gemeentelijke organisatie die zonder deze professionals onmogelijk haar doelstellingen kan bereiken. Hun grote zelfstandigheid gaat gepaard met een minstens even grote eigen, directe verantwoordelijkheid. In 2015 leggen ambtenaren direct verantwoording af aan de politiek. Door depolitisering van het gemeentebestuur, is de constructieve houding met de raad echter in ere hersteld. Raad en college dragen de gedeelde verantwoordelijkheid voor het handelen. Geen van beide is er op uit de wederpartij te schaden. Er wordt gehandeld naar het publiek belang. Collegiaal bestuur blijft dus in 2015, maar de publieke zaken en dienstverlening wordt niet langer door de gemeenten verzorgd. Centraal in de taken van het nieuwe ‘regentencollege’ staan preventie en handhaving door gebruik van hulpdiensten en politie. In zoverre gaat de vergelijking met de nachtwakerstaat op. Nieuw is echter de taak van facilitator. Het gemeentebestuur draagt er zorg voor dat burgers de mogelijkheden toekomen om elkaar te interacteren en van gedachten te wisselen. De door de burgers totstandgekomen besluiten, probeerde zij zoveel als mogelijk financieel te ondersteunen. Aan de realisatie ervan werkt zij echter niet mee, noch tegen. De driedeling rijk, provincies, gemeenten blijft bestaan. Boven de driedeling zweeft in 2015 het echter het regelzuchtige ‘Europa’. Wetgeving, subsidie, richtlijnen en economische kaders worden allemaal vanuit Brussel toegezegd en gecoördineerd. Europa is in 2015 de bestuurslaag waar hét gebeurd. West-Brabant is hier in 2015 zeer goed op ingesteld. Voor de 10 gemeenten gezamenlijk hebben zij namelijk professionals aangetrokken, die zich uitsluitend richten op deze dominante bestuurslaag. Gezamenlijk plukt men van het aanstellen van deze professional de vruchten. Op functionele gronden werken de gemeenten van West-Brabant in 2015 als goede buren met elkaar samen. Geïnstitutionaliseerde vormen van samenwerking bestaan echter niet. De professionals gebruiken elkaars netwerken en desgewenst elkaars ervaringen. Er is dus eerder sprake van een informeel netwerk tussen verschillende professionals. Groot voordeel van deze informele netwerksamenwerking is de grote mate van flexibiliteit. Conflictvermijding is voor de ambtelijke professionals duidelijk een vereiste. Het ligt niet voor de hand dat in 2015 een Westbrabantse shared service instelling zal bestaan. De professionals hebben ieder haar eigen werkterrein en tevens verschillende werkzaamheden. Daarnaast verzet ook de aard van de werkzaamheden zich tegen een shared service instelling. Men houdt zich immers hoofdzakelijk bezig met procesbegeleiding en het recht trekken van verstoringen van de vrije markt. Als laatste verzet de grote professionaliteit van de professionals zich tegen een shared service aanpak, immers zij willen werken in grote zelfstandigheid en daarbij niet worden geboeid door ondersteunende instellingen.
24
4.3 Individuele competenties en sturende HRM-elementen In 2015 kan niemand alles meer weten of bijhouden. De kennis is vergaand verbreed en specialistisch verdiept, en niet meer te vatten door één persoon. Bovendien verloopt alles veel sneller dan vroeger. ICT-ontwikkelingen maken dat mogelijk. Het managen van kennis naar tijd en plaats wordt dus een steeds grotere uitdaging voor professionele bestuurders. Door de afhankelijkheid van de kennis van de bureaucratie zullen de onderlinge verhoudingen tussen politiek en ambtenaar dus gaan veranderen. Als gevolg van de teruggetreden rol van de overheid is er nog maar nauwelijks sprake van HRM bij de overheid. Maar wat er nog nodig is zijn zeer specifieke integraaldenkers: ambtelijke professionals die een brede kennis hebben en die de processen van de markt kennen en er op kunnen inspelen. De lappendeken van organisaties die de vroegere taken van de overheid uitvoeren, vragen van deze ambtenaren strategisch inzicht en gevoel voor netwerken. Het zijn dan ook netwerkmanagers die partijen bij elkaar kunnen brengen. Niet alleen zien zij erop toe dat er geen regels overtreden worden (traditionele nachtwakers), ook moet er op worden toegezien dat het mechaniek van de markt gesmeerd blijft lopen (nieuwe nachtwakers). Hierboven is al gesteld dat de ambtenaren in het gemeentelijke organisatiedesign grote zelfstandigheid genieten en tevens verantwoordelijkheid dragen voor hun handelen. Dit vertaalt zich als volgt naar hun functieomschrijvingen. In 2015 zijn ambtelijke functies niet meer te vergelijken met de scherpe functieomschrijvingen in 2005. Ambtenaren zijn professionals in netwerkmanagement, ze hebben kennis van wat speelt onder de samenleving, ze kunnen hier actief op inspelen en weten ook hoe processen in deze samenleving doelmatig kunnen worden ondersteund. Hun functies zijn nauwelijks meer te beschrijven omdat zij zeer breed en variabel zijn. Immers, hun werkzaamheden zullen sterk afhankelijk zijn van de problemen die de burgers ondervinden en de oplossingen die zij ervoor aandragen. Er bestaan dus geen inhoudelijke doelstellingen in de functie. Loopbaanontwikkeling verwijst zowel naar het tot ontwikkeling komen als het tot ontwikkeling brengen van de loopbaan door middel van interventies van een persoon of instantie, gericht op de beïnvloeding van de loopbaan, in overeenstemming met bepaalde beleidsdoelstellingen. In 2015 speelt dit in de gemeentelijke organisaties echter geen rol meer van betekenis. Dit omdat de enige functies die moeten worden bemand die van de professionals zijn. Dit betekend dat groeien binnen de organisatie niet mogelijk en tevens onnodig is. Daarnaast is van ontwikkeling geen sprake meer, immers succesvolle invulling van een functie kan alleen door het aantrekken van de crème de la crème onder de vele sollicitanten. Alleen diegenen die erg veel bestuurlijke ervaring hebben opgedaan in verschillende geledingen in de regio worden aangenomen. Een functie binnen de gemeentelijke dienst wordt in 2015 gezien als een erebaan, waar alleen mensen die hun sporen hebben verdiend in het bedrijfsleven, het middenveld of elders in de samenleving voor in aanmerking komen. Waar vaste aanstellingen lange tijd gebruikelijk waren voor overheidsorganisaties, is dit in 2015 totaal veranderd. Het past veel beter om deze professionals wel het voordeel van de twijfel te bieden wanneer tot overeenstemming wordt gekomen, maar contracten voor onbepaalde tijd nemen een belangrijke prestatie prikkel weg. Daarom worden de ambtelijke professionals aangesteld door voor een periode van hooguit drie jaar. De twee grote voordelen van deze tussenweg zijn allereerst dat de professional blijvend geprikkeld blijft om zich te bewijzen. De ervaring leert immers dat bij contracten voor onbepaalde tijd werknemers veel sneller geneigd zijn om op hun lauweren te gaan rusten dan werknemers met een tijdelijke aanstelling. Op de tweede plaats biedt een contract van ongeveer drie jaar ruim de tijd om beide partijen aan elkaar te laten wennen. De gemeente heeft voldoende tijd om na te gaan of de professional daadwerkelijk geschikt is en de professional heeft voldoende tijd om na te gaan of hij of zij wel geschikt is voor de ingewikkelde functie in het publieke domein. Onder het element training & opleiding verstaat men de mogelijkheden die medewerkers worden geboden om zichzelf verder te ontplooien op uiteenlopende niveaus. De training
25
en/of opleiding kan zowel intern als extern plaatsvinden. Het doel ervan ligt in het verder vergroten van de kwaliteiten van de organisatie. Aan loopbaanontwikkeling doet men in 2015 niet, omdat men geen groeifuncties heeft binnen de gemeentelijke organisatie. Dit geldt ook voor training. De professionals beschikken bij hun aantreding namelijk over de eerder genoemde competenties. Trainingsmogelijkheden binnen de organisatie zijn dan ook niet langer noodzakelijk. Wel nemen de professionals met enige regelmaat deel aan vernieuwende, verhelderende symposia, zodat zij bij de tijd blijven en op bepaalde punten hun blik op de werkelijkheid verruimen of juist verdiepen. De trend die in 2005 bestaat dat selectie van personeel steeds meer geschiedt op basis van competentie dan op basis van functieprofielen blijft zich doorzetten tot in 2015. Dit is logisch, immers het gemeentelijk bestuur bestaat uit een klein gezelschap professionals waarvan wordt verwacht dat zij complexe processen in de samenleving kan doorzien en er adequaat mee weet om te gaan. Tevens wordt verwacht dat hij kennis en zicht heeft op de wetten van de vrije markt. Het is een hard vereiste dat direct goede mensen worden aangenomen voor een openstaande functie. Selectie zal dus een bijzonder belangrijke rol spelen om de juiste professional aan te trekken. Over beoordeling en beloning wordt simpelweg gesproken als men het heeft over de verhouding tussen de prestaties van een werknemer en de al dan niet financiële vergoeding die hier tegenover staat. Het moge duidelijk zijn dat wanneer men de juiste mensen wil aantrekken hiervoor een systeem van beloning voor nodig is. Er wordt dan ook voortdurend gezocht naar een prikkel in het beloningssysteem die ertoe leidt dat de professional gedreven blijft en bereid is hard te werken. Een manier om deze prikkel contractueel in te bedden, is het individuele prestatiecontract. Wanneer de professional wordt aangesteld komt hij met zijn werkgever procesdoelstellingen overeen. In het geval hij aan het eind van zijn contract deze procesdoelstellingen heeft gehaald wacht hem een bonus, maar wanneer de professional heeft gefaald dan dient hij een deel van zijn verdiende salaris in te leveren. Belangrijk in dit systeem is het stellen van duidelijke doelstellingen en heldere toetscriteria, ofwel afrekenmodel. Dit levert in het bestuurlijke regime nog wel eens problemen op. Het is immers vaak moeilijk de doelstellingen te bepalen van de facilitering van interactie in een bestuurlijke netwerken.
26
Deel 2.
Bestuurlijk instrumentarium voor de inrichting van de toekomst van de regio West-Brabant
“Who controls the past controls the future. Who controls the present controls the past.” (George Orwell)
27
1. Human Resource Management
1.1
Inleiding
Een belangrijk centraal onderwerp bij dit onderzoek is de studie naar kwalitatieve personeelsbehoeften. Vanzelfsprekend houdt de zoektocht naar deze behoeften nauw verband met theorieën rondom het Human Resource Management (HRM). In dit deel van het rapport gaan we daarom in op de ontwikkeling van het HRM van “het begin” tot aan nu en zal de positie van het HRM in relatie met de context van de organisatie verder worden uitgediept. Daarnaast zullen enkele hedendaagse trends op dit gebied de revue passeren en zal ten slotte een overzicht worden geschetst van bruikbare en toepasbare HRM-elementen voor dit onderzoek. Geschiedenis HRM Dat organisaties bestaan omdat er mensen in werken is een open deur. Toch is de relatie tussen de organisatie en de mensen een complexe aangelegenheid. Organisaties trachten doelen te realiseren en hebben daarvoor mensen nodig. De laatste jaren, vanaf eind jaren ’80, heeft de ontwikkeling van HRM literatuur een enorme vlucht genomen. Er is veel literatuur verschenen over productie- en organisatieconcepten die met wisselend succes zijn ingevoerd in zowel de profit als de non-profit sector. Toch kent HRM een langere geschiedenis dan hier wordt gesuggereerd. In onderstaande kroniek wordt de ontwikkeling van HRM vanaf de jaren ’20 tot heden geschetst. Kroniek HRM In zeker zin kent HRM zijn begin in de jaren ‘20 tijdens de Hawthorne studies, die onder leiding van Elton Mayo werden uitgevoerd. Hoewel dit niet de insteek van het onderzoek was, bleek dat “sociale behoeften belangrijk zijn voor het functioneren van werknemers” (Morgan, 1986: 39). Als gevolg van de Hawthorne-studies werden arbeidsmotivatie en de verhouding tussen individuen en groepen brandende kwesties. Het was tevens het moment dat de trend ontstond om de strak geleide en hiërarchische organisaties, ontstaan door het scientific management van Taylor, los te laten. Men ging zich meer richten op taakverrijking, persoonsvriendelijke leiderschap en inspraak van werknemers. Ook de behoeftepiramide van Maslow is afkomstig uit deze tijdsperiode. In de jaren ’50 waren het Likert en Herzberg die in navolging van Lewin experimenteerden met organisationeel leren. Het waren inzichten die in die tijd sporadisch weerklank in de praktijk vonden, maar nu als bijna vanzelfsprekend opgenomen zijn in de praktijk van management op het gebied van personeel en organisatie (Doorewaard, 1999:11). In deze tijd ontstonden de eerste ideeën om leiderschapsstijlen en het organiseren van werk aan te passen om bij werknemers aan te moedigen hun creativiteit en verantwoordelijkheid aan te wenden. Vanaf de jaren ’60 en ’70 kwam de nadruk steeds meer te liggen op het verbeteren van de kwaliteit van de arbeid en het terugdringen van ziekteverzuim. Het idee dat de werknemer gelukkig is en dit het presteren verbeterd, is met name door de experimenten bij de taakontwerpen bij Volvo bekend geworden. Daarnaast ontstonden de eerste vormen van HR-managers. “The personnel specialist as ‘organisation man’, attempted to develop a more open, effective organisation culture, both between mangers, and management and workforce.” (Legge, 1995:11) Zoals gezegd heeft het HRM vanaf de jaren ’80 een enorme vlucht genomen. Opvallend is ook de verandering in jargon. Werd eerst gesproken van personeelsmanagement, veranderde het later in (strategisch) Human resource Management. De laatste jaren zijn ook de HR-instrumenten veel veranderd. Instrumenten op het gebeid van beloning, beoordeling, motivatie, prestatiesturing, projectmanagement en stimuleren van veranderingsbereidheid zijn ontwikkeld en toegepast, terwijl ook de organisatie van het werk in veel bedrijven is veranderd. “Van een reactief en strategisch ondergeschoven beleidsgebied is het management van personeel en organisatie opgeklommen naar de status van kritieke succesfactor” (Doorewaard, 1999:11).
28
Uit bovenstaande kroniek blijkt dat de veranderingen binnen personeelsbeleid over een aantal jaren enorm groot zijn. Opmerkelijk is dat organisatieverandering, ondanks zijn dynamische kenmerken, als een constante factor kan worden gezien. Deze constante factor wordt in stand gehouden door een drietal ontwikkelingen, aldus Doorewaard (1999): - Het integrale aspect van technologische modernisering; iedere vorm van arbeid dient zich aan te passen aan ontwikkelingen op het gebeid van productie-, informatie en communicatietechnologische veranderingen. - Nieuwe functie-eisen; de veeleisende en snel veranderende marktomgeving stellen steeds hogere eisen aan het personeel van de organisatie. - The resource base view of the firm; de interne bronnen (resources) van de organisatie bepalen het van de concurrentie onderscheidend vermogen voor succes. Uit bovenstaande kenmerken is duidelijk af te leiden dat het menselijk kapitaal van de organisatie een bepalende factor is voor het succes of falen van de organisatie. Voor lange tijd werd aangenomen dat het Human Capital een homogene makkelijk vervangbare interne organisatiebron was. Het tegengestelde is waar. Dit wordt vooral veroorzaakt door het feit dat menselijk kapitaal moeilijk te imiteren is en al helemaal moeilijk vervangbaar is door productiesystemen die volledig onafhankelijk van de factor arbeid kunnen functioneren. Dat het menselijk kapitaal een belangrijke positie inneemt in de hedendaagse organisatie is duidelijk. Toch wordt veelal de termen Human Resource Management en Personeelsmanagement door elkaar heen gebruikt, alsof zij hetzelfde betekenen. Dit is echter een misvatting. Er zijn duidelijke verschillen tussen beide, wat onder meer blijkt uit de veelgehanteerde vergelijking van Guest (1987:507): Tabel 1.1: Personnel Management vs. Human Resource Management
Personnel management Short term: - Reactive - Ad hoc - Marginal Compliance
Human Resource Management Long term: - proactive - strategic - integrated Commitment
External controls Pluralist: - Collective - Low trust Bureaucratic/mechanistic: - Centralised - Formal defined roles
Self-control Unitarist: - individual - high trust Organic: - devolved - flexible roles
Roles
Specialist/Professional
Evaluation criteria
Cost minimisation
Largely integrated into line management Maximum utilisation (human asset accounting)
Time and perspective
planning
Psychological contract Control systems Employee perspective
relations
Preferred structures/systems
Uit deze tabel valt af te leiden dat personeelsmanagement in de vorm van HRM een volwaardig onderdeel van het ‘echte’ management is geworden. In dit kader wordt tegenwoordig regelmatig gesproken over het zogenaamd integraal management. HRM is een vast onderdeel binnen deze integrale visie op de bedrijfsvoering. In paragraaf 3.1.3 gaan we hier verder op in. 1.2 Huidige werkzaamheden Wat vaak samengaat met organisatieconcepten is dat de feitelijke invulling ervan onduidelijk blijft. Om dit op te vangen, willen we in deze paragraaf in gaan op de
29
praktische invulling van de Human Resource Manager of hoofd P&O. De rol en taken van een HR manager zijn de laatste jaren sterk geëvolueerd. De eisen aan zijn kennis en vaardigheden zijn daardoor fors aangescherpt. Natuurlijk is er geen eenduidige invulling te geven aan de functie van HR-manager, maar opvallend is de hedendaagse diversiteit. Waren HR-managers vroeger bezig met het reguleren van arbeid, ligt tegenwoordig de nadruk veel meer op een tweetal andere zaken. Enerzijds de mobilisering van arbeid; HRM is gericht op het binden van inzetbare medewerkers en het loslaten van niet (meer) inzetbare medewerkers. M.a.w. werknemers houden werk indien ze beschikken over capaciteiten en bereid zijn tot mobiliteit. De verantwoordelijkheid ligt bij de werknemers. Zoals duidelijk blijkt is de in- en uitstroom van personeel een belangrijke sturingsmaatregel van de organisatie. Of, zoals Doorewaard zegt: “sommige maatregelen zoals Training & Opleiding zijn leuk en aardig, maar met de personeelsstroom kun je echt de gewenste competenties en mentaliteit in huis halen”. Het tweede punt is de economische invalshoek. Zeker in het licht van integraal management, zie paragraaf 3.1.3, dient de HR-manager zich voor een belangrijk deel van zijn tijd bezig te houden met het financieel-economische terrein. Op dit terrein moet de HR-manager inzicht kunnen geven in de ontwikkeling van arbeidskosten, de arbeidskosten ook daadwerkelijk weten te beheersen, HR-plannen op een degelijke manier financieel weten te onderbouwen en de financiële consequenties van beleid goed kunnen schatten. De alom bekende taken zoals het schrijven van functieprofielen en het opstellen van vacatures gebeurt niet meer door de HR-manager, maar steeds vaker wordt een medewerker P&O ingeschakeld voor dit soort taken. Hetzelfde geldt voor de administratieve taken. Op de volgende pagina is een functiebeschrijving van een dergelijke P&O medewerker te vinden.
30
Functieprofiel medewerker P&O Interne contacten (met wie en wat is de aard) Is ondergeschikt aan het hoofd van de afdeling; Is lid van het afdelingsoverleg, clusteroverleg; Heeft gestructureerd overleg met de portefeuillehouder; Heeft een ondersteunende relatie met collega’s in de gehele organisatie; Externe contacten (met wie en wat is de aard) Heeft een relatie met externen waarbij ten aanzien van belangentegenstellingen het standpunt van de gemeente wordt vertegenwoordigd; Vertegenwoordigt de gemeente in externe procedures; Vertegenwoordigt de gemeente in externe overlegsituaties, waarbij (binnen gemaakte afspraken) het standpunt van de gemeente kan worden ingebracht en gewijzigd; Heeft een informerende en informatie verstrekkende taak bij de uitoefening van de functie. Verantwoordelijkheden Mede zorg dragen voor bewaking en beheer van toegemeten budgetten; Maken van beleid; dit houdt in dat door ontwikkeling van het vak binnen de gemeentelijke organisatie vorm en inhoud wordt gegeven aan een facet van het gemeentelijke beleid, waardoor tevens verbetering en vernieuwing van de effecten wordt gerealiseerd; Uitvoering van beleid; dit houdt in dat zorg wordt gedragen voor een juiste toepassing van regelingen, regels, afspraken en voorschriften; Dienstverlening; dit houdt in dat voor de externe klanten de producten worden geleverd op een wijze die het belang van die klant voorop stelt; Dienstverlening; dit houdt in dat de interne klanten ondersteuning krijgen zodat de vervaardiging van de externe producten efficiënter en effectiever kan gebeuren; Afdoening; dit houdt in dat binnen de (krachtens wet- of regelgeving) geldende termijnen aanvragen en verzoeken worden behandeld en afgehandeld middels de daarvoor benodigde besluitvorming, waarbij tevens lopende deze procedure de vereiste voortgangsinformatie wordt verstrekt; Kennisoverdracht; dit houdt in dat ten behoeve van anderen in de organisatie kennis, met betrekking tot de uitvoering van de taken en ontwikkelingen daarbij, toegankelijk wordt gemaakt waardoor deze kennis breder beschikbaar wordt en inzetbaar is; Externe belangenbehartiging/vertegenwoordiging: dit houdt in dat het belang en het standpunt van de gemeente wordt ingebracht en wordt behartigd bij externe instanties en overlegsituaties. Bevoegdheden Vertegenwoordigt het gemeentebestuur in externe overlegsituaties; Vertegenwoordigt het gemeentebestuur in externe procedures; Wint schriftelijk of mondeling informatie in; Geeft informatie aan derden, hetgeen rechtsgevolgen kan hebben; Functie-eisen Indicatie van de functie-eisen Opleiding- c.q. werk- en denkniveau Aanvullende opleiding/ervaring Leidinggeven Functiegroep
: Administratief specialist A : HBO : > 4 jaar : n.v.t. : “specialist”
Competenties Inzicht in ICT; Ontwikkelen van beleid; Politiek-bestuurlijk inzicht; Adviesvaardigheid; Omgaan met tegengestelde belangen; Financieel inzicht; Samenwerken; Kwaliteitsgerichtheid; Overtuigingskracht; Onafhankelijkheid;
Integriteit/betrouwbaarheid
31
1.3 Toekomstbeeld Uit bovenstaande paragraaf mag duidelijk worden dat het gebied van HRM constant aan verandering onderhevig is. Deze constante factor van verandering is zonder meer aanwezig, maar belangrijker voor de werknemer is dat deze snel op elkaar volgende veranderingen een grote mate van dynamiek met zich mee brengt. Medewerkers moeten zich non-stop aanpassen aan de nieuwe eisen. Deze dynamiek volgens het onderzoeksteam op twee manieren uit te leggen. Allereerst kan deze dynamiek gezien worden als een bedreiging van de huidige situatie. Men weet wat men doet, moet doen en men is bang deze situatie te verliezen als gevolg van verandering. Dit is dan ook veelvuldig de reden waarom (organisatie)veranderingen worden tegengewerkt of mislukken. Men is bang om zijn of haar zekerheid te verliezen. De tweede uitleg ziet in de dynamiek kansen, zowel voor de werknemer als voorde organisatie in zijn geheel. Juist de mate waarin een organisatie zijn menselijke kapitaal op een kwalitatief hoog niveau kan brengen levert voordelen op, zowel voor het individu in de zin van continuering van zekerheden als voor de groep in zijn geheel. De tweede uitleg staat centraal in dit onderzoek. Hoe kunnen de gemeenten in de regio West-Brabant hun personeel op tijd op het gewenste kwalitatieve niveau brengen? Zoals duidelijk zal worden spelen hier tal van factoren een rol, veelal externe factoren. De koers van de organisatie wordt bepaald door zijn omgeving en indirect bepaalt dus ook de omgeving de eisen die aan werknemers gesteld worden, soms zelfs tot op individueel niveau. Verderop in dit hoofdstuk zal verder ingegaan worden op de gevolgen die algemene trends hebben voor HRM, maar om een beeld te geven noemen we er alvast enkele. De gevolgen van trends als decentralisatie, verzakelijking, informatisering, globalisering etc. hebben direct betrekking op inhoud en uitvoering van taken en functies. Zij stellen andere eisen aan werknemers die hier het liefst in een zo vroeg mogelijk stadium op voorbereid moeten worden.
Tabel 1.2
Loopbaanontwikkeling (nu) Havo/VWO HBO/WO Loopbaanontwikkeling (vroeger)
MULO MEAO
Bestuursambtenaar Hoger Financieel Bestuursambtenaar
Dat de sector van het Human Resource Management een zeer dynamische sector is, blijkt onder meer uit de vergelijking die gemaakt is tussen diploma’s die vroeger in zwang waren bij de overheid en de huidige diplomering van overheidspersoneel. Tegelijkertijd is er ook een groot verschil in opleidingsmogelijkheden. De volgende overzichten in tabel 8.2 en 8.3 geven een goed overzicht van de dynamiek op de genoemde gebieden. In het licht van de constante verandering op het gebied van HRM, is het eenvoudig te voorspellen dat in de nabije tien jaar veel veranderingen op zullen treden, mede door de trends die eerder zijn gepasseerd. Het is voor iedere organisatie - dus ook voor overheidsorganisaties - pure noodzaak zich voor te bereiden op veranderingen op het gebeid van HRM. Indien men dit tijdig doet, kan men het personeel voldoende sturen om zowel continuïteit van de organisatie als van de individuele werknemer te waarborgen.
32
Tabel 1.3
Vakopleidingen (nu) -
Bestuursambtenaar Voorbereidend Jaar Bestuursambtenaar Basisjaar Bestuursambtenaar afstudeerrichting Algemeen Juridische Zaken Bestuursambtenaar afstudeerrichting Burgerzaken Bestuursambtenaar afstudeerrichting Financiën Bestuursambtenaar afstudeerrichting Sociale zaken, Welzijn en Onderwijs Bestuursambtenaar afstudeerrichting Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieu Hogere Bestuursdienstopleiding Basisjaar Hogere Bestuursdienstopleiding afstudeerrichting Algemeen Juridische Zaken Hogere Bestuursdienstopleiding afstudeerrichting Financiën Hogere Bestuursdienstopleiding afstudeerrichting VROM, specialisatie Milieu Hogere Bestuursdienstopleiding afstudeerrichting VROM, specialisatie Ruimtelijke Ordening Hogere Bestuursdienstopleiding afstudeerrichting Sociale Zaken, Welzijn en Onderwijs, specialisatie Sociale Zekerheid Hogere Bestuursdienstopleiding Vrije Afstudeerrichting Hogere Bestuursdienstopleiding afstudeerrichting VROM, specialisatie Grondzaken Hogere Bestuursdienstopleiding afstudeerrichting Sociale Zaken, Welzijn en Onderwijs Hogere Bestuursdienstopleiding afstudeerrichting Bestuur, Beleid Bron: www.bazn.nl
Vakpleidingen (vroeger)
Gemeente-administratie I Gemeente-administratie II Gemeente-financiering Ambtenaar van de Burgerlijke stand en Bevolkingsboekhouding SOD I SOD II
MBO HBO HBO MBO MBO HBO
33
1.4 HRM in de context van de organisatie Inleiding Al eerder werd ingegaan op de omgeving van de organisatie. Vanuit de contingentiebenadering die in de loop der tijd is ontwikkeld over organisaties, bestaat de gedachte dat de omgeving de organisatie direct beïnvloedt. Niets blijkt minder waar. Binnen een ander onderzoek dat de Universiteit van Tilburg uitvoerde in gemeenten, werd dit bevestigd. Tijdens een rondetafelgesprek wezen vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties voortdurend op het grillige gemeentebestuur dat reageerde op iedere verandering of prikkel vanuit de omgeving, zoals een schokkend krantenbericht of een groep demonstrerende burgers. De gemeentelijke organisatie bevindt zich dus in een dynamische context. Op zijn beurt vormt de gemeentelijke organisatie ook weer een context voor het personeelsbeleid. Hoeveel beleidsplannen en competentieprofielen er ook binnen P&O worden vormgegeven, men heeft te maken met organisationele beslissingen die er voor kunnen zorgen dat het roer drastisch om moet of dat de plannen in de kast moeten blijven liggen tot na de volgende verkiezingen. Deze beslissingen zijn dus niet in autonomie van het gemeentebestuur genomen, gelet op de zojuist besproken omgeving van de gemeente. Samenvattend betekent dit dat HRM in de context van een organisatie zich bevindt in een web van afhankelijkheden en onzekerheden. Daarom zal in deze paragraaf worden ingegaan op de mogelijkheden van gemeenten om met onzekerheden vanuit de eigen organisatie en vanuit de omgeving om te gaan. Samenwerking Een gemeente leeft met vele onzekerheden waar ze geen grip op heeft. Een van deze onzekerheden is de aankomende wet Maatschappelijke ontwikkeling. Critici hebben een hard hoofd in de capaciteiten van gemeenten om hiermee om te kunnen gaan. Een andere belangrijke onzekerheid, vormt de kern van dit onderzoek, namelijk de toekomst van gemeenten. Hoe gaan we de vergrijzing het hoofd bieden en tegelijkertijd aan de steeds mondiger wordende burger tegemoet komen? Dit terwijl er vanuit het rijk steeds meer een druk ligt om te bezuinigen? Voor sommige gemeenten is dit een idee dat haaks staat op reeds gevoerd beleid. Als voorbeeld gemeente Breda: De laatste jaren is het personeelsbestand hier uitgebreid. Nu zal het in moeten slinken. Personeel komt op straat te staan Als men nu niets concreets doet, ontstaat het gevaar van ad hoc instrumenten in de toekomst. Bij sommige gemeenten is nu al een tekort aan personeel. Men zou zeggen dat een oplossing hier ligt in samenwerking en uitruil van personeel. Met experts op dit gebied hadden wij een gesprek over de voordelen van regionale samenwerking. Zowel op het gebied van taken als op het gebied van personeelsbeleid. Als er gesprekken gevoerd worden met gemeenten lijkt samenwerking (naast competenties) het toverwoord te zijn. Het ideaal van shared services is ook doorgedrongen tot de gemeentelijke organisaties. Vanuit het INK-model zou men dit met argusogen kunnen bekijken:”Als gemeenten willen samenwerken, moeten ze wel op hetzelfde niveau zitten”. Een groot probleem is bovendien het gebrek aan visie dat er binnen gemeenten is. De grote vraag: “waarvoor besta je eigenlijk”, blijkt niet te worden gesteld. Zolang gemeenten deze visie niet hebben ontwikkeld, kan er al helemaal geen gezamenlijke visie ontstaan. Terwijl dat juist in de huidige tijd wel een positieve uitwerking zou kunnen hebben. Zowel voor de uitvoering van taken, als voor het aantrekken van capabel personeel. Gezamenlijke uitvoering van taken Enkele voorbeelden van de gezamenlijke uitvoering van taken zijn: gezamenlijke vuilophaaldienst, een regionaal loket, gezamenlijk handhavingsbeleid..etc etc. Ook gezamenlijke inkoop van middelen kan enorm in de kosten besparen en zo bijdragen aan de vereiste bezuinigingsslag. Als voorbeeld van effectieve samenwerking op het gebied van taakuitoefening: de fusie Rasop-Essent die leidde tot een gezamenlijke reinigingsdienst van gemeenten. Problematisch bij dergelijke gezamenlijke taakuitoefening is echter de contractsopstelling. Voor hoe lang, tegen welke prijs en onder welke voorwaarden gebeurt het? En misschien nog het belangrijkste: Wat betekent het concreet voor de burger? In ieder geval zou het in de lijn liggen van trends als één Europa, als gemeenten meer met elkaar en met provincie zouden samenwerken.
34
Sowieso is de vraag in hoeverre een burger nog gebonden moet zijn aan de eigen gemeente. Waarom zou men bijvoorbeeld niet woonachtig kunnen zijn in gemeente X en het rijbewijs laten verlengen in gemeente Y? Of zonder omslachtige procedures kunnen stemmen in een totaal andere gemeente dan in de eigen woonkern? Is de gemeente van de toekomst nog wel aan een plaats gebonden? Als kanttekening bij alle ambities voor samenwerking moet men wel plaatsen dat de zeggenschapsmogelijkheden per gemeente nogal uiteenlopen. In sommige gemeenten maakt de politiek de dienst uit en in andere gemeenten is de ambtelijke dienst veel dominanter. In sommige gemeenten is het bestuur bang om macht te verliezen en taken uit handen te moeten geven enzovoort. Daarom kan een struikelblok voor samenwerking het bestuur zelf zijn. Over het algemeen wordt er nogal huiverig gereageerd door gemeenten die bang zijn op te gaan in een stadsregio of gemeentelijk gewest. Voor het welslagen van gemeentelijke samenwerking moet er een breed gesteunde bovengemeentelijke visie zijn. Hierbij is het van belang dat gemeenten hun unieke karakter niet verliezen. Door de eigen geldstroom te waarborgen en door de gemeentelijke organisatie te laten voortbestaan, wordt dit gewaarborgd. Wanneer deze zelfstandige gemeenten zich committeren aan een dergelijke visie, kan dit zeer positieve uitwerkingen hebben voor de afzonderlijke gemeenten, evenals voor het samenwerkingsverband. Gezamenlijk personeelsbeleid Naast een gezamenlijke taakuitoefening van gemeenten, is er ook een slag te slaan in het samenwerken van de P&O afdelingen van gemeenten. Of moeten we in de toekomst spreken van 1 grote P&O afdeling? Al vaker is de ontwikkeling van vergrijzing genoemd. Tegenover deze vergrijzing staat de belofte aan huidige overheidsmedewerkers vroeger uit te mogen treden. Dit levert in de nabije toekomst problemen op. Daarbij komt nog dat werken bij de overheid niet het populaire imago heeft dat het zou willen hebben. Om geschikt personeel aan te trekken, het huidige personeel optimaal te benutten en tevens kansen te bieden, kan een oplossing worden gezocht in gemeentelijke samenwerking. Het is denkbaar dat het arbeidsmarktbeleid op regionaal niveau gevoerd gaat worden. Zo kunnen Hogescholen volgens experts het best gezamenlijk benaderd worden vanuit ‘de overheid’, in plaats van vanuit gemeente X en Y afzonderlijk. Ook een overkoepelend stageen vacaturebeleid bieden mogelijkheden. Een voorbeeld van het nut dat deze samenwerking kan hebben is het Zeeuwse bureau ‘Wissels’. Ieder personeelslid op zoek naar een gemeentebaan kan zich daar aanmelden. Komt er een vacature in de regio vrij, dan kijkt men eerst in het bestand voor een geschikte persoon. Door dit beleid vindt men veel eerder de geschikte persoon met de juiste competenties, aangezien men uit een ruimer bestand kan putten. Niet alleen voor een organisatie biedt dit voordelen. Ook in het kader van loopbaanperspectief heeft een dergelijk beleid een positieve werking. Als mensen intern niet meer kunnen doorgroeien, zou dat een kwalijke zaak zijn. Collegiale doorlening is dan een optie. Door op meerdere plaatsen binnen meerdere gemeenten te werken, groeit het persoonlijk potentieel. Daarnaast biedt het voordelen voor de gemeentelijke organisaties op het gebied van kennisuitruil, aangezien het menselijk kapitaal telkens kennis met zich meebrengt. Als kanttekeningen voor het voeren van een gezamenlijk personeelsbeleid kan men aanvoeren dat werknemers wellicht zelf een keuze willen maken voor welke gemeente ze willen werken en dus niet uitgezonden willen worden vanuit 1 ‘grote bak’. Ook kan het gevaar ontstaan voor een soort ‘eenheidsworst’. Doordat alle gemeenten een gezamenlijk personeelsbeleid hebben, is er voor de werknemer geen keuze meer welke carrièremogelijkheden in welke gemeenten hem het beste bevallen. Dit brengt met zich mee dat een gemeente minder geprikkeld wordt een aantrekkelijk personeelsbeleid te voeren. Tenslotte kan een gemeente in de werving minder zijn eigen unieke karakter naar voren brengen, hetgeen misschien onrecht doet aan de variëteit van de verschillende gemeenten.
35
Integraal management Het zojuist besprokene vraagt vanzelfsprekend om management. Effectief management wel te verstaan. Om integraliteit van organisaties te bereiken is er een intergraal management nodig. Volgens betrokkenen is er op dit gebied nog veel te winnen in de regio. Een uiteenzetting over integraal management en de kansen en bedreigingen die het biedt, zal volgen in de volgende paragraaf over Trends van HRM 1.5 HRM-trends Inleiding Zojuist is al gesproken over samenwerking en competenties. Sleutelwoorden of zo u wilt, trends binnen HRM. Wat zijn er eigenlijk nog meer voor trends binnen de HRM-theorie te onderscheiden, hoe lang duurt een trend en hoe lang duurt de invoering van zo’n “trendinstrument?” Interessant hierbij is misschien HRM zelf. Is dat wellicht ook een trend? Men kan stellen dat HRM inmiddels geen trend meer is, maar een blijver. Dat impliceert meteen dat trends dus blijvers kunnen worden. Zijn de huidige trends binnen het HRM de blijvers van morgen? In deze paragraaf zullen we op al deze vragen proberen een antwoord te vinden. E-HRM Een zogeheten ‘buzzword’ dat meer en meer terugkomt is E-HRM, waarbij ICT een steeds belangrijkere rol gaat spelen in de uitvoering van HRM Beleid. Ook voor de toekomst zal digitalisering onvermijdelijk zijn in een snelle samenleving zoals we die nu kennen en zoals die ons nog te wachten staat. Dit zal een rol gaan spelen in de plaatsgebondenheid, samenwerking van gemeenten en de service naar de burger toe. Ook bij werving en selectie van personeel zal ICT steeds belangrijker worden: het zogenaamde e-recruitment. Een loopbaanontwikkelingsplan, een digitaal carrière portfolio, of een andere database met belangrijke gegevens liggen tevens binnen de mogelijkheden die de nieuwste technologieën te bieden hebben. Employee relationship management: E-learning Het is in de toekomst wellicht mogelijk voor een gemeente om werknemersrelaties te managen via E-HRM. Uit een rapport van Hay Group over een multinationaal E-HRM research project, blijkt dat kennis over het personeel steeds belangrijker wordt. Veel organisaties zien momenteel hun personeel nog als kapitaal. Hay Group spreekt dit tegen door te stellen dat personeel geen bezit is. Personeel is mobiel en kan de organisatie weer verlaten. Daarom moet men het personeel dus niet alleen als kapitaal zien, maar vooral de kennis over het personeel. Om kennis te kunnen vergaren over gedragingen, wensen, competenties, motivaties van personeel, zal er wellicht in de toekomst gebruik gemaakt worden van een systeem dat soortgelijk is aan de huidige CRM-systemen in het bedrijfsleven. Deze zogeheten Costumer Relation Management systemen worden gebruikt binnen een electronische toepassing die zorgt voor beknopte informatie over gedrag en wensen van klanten. Als bedrijven hun klantrelaties door middel van deze kennis goed weten te managen, levert dit loyale klanten op. Een soortgelijk principe zou in de toekomst misschien ook toegepast kunnen worden binnen de publieke sector voor het managen van werknemersrelaties. Als die informatie slim wordt toegepast, kan het een grote waarde zijn voor de P&O-afdeling en voor de gehele gemeente. De toekomst van HRM ligt dus wellicht in een nieuwe toepassing op het gebied van E-HRM, namelijk ‘Employee Relationship Management’. Het zou goed kunnen dat ook statistieken hier een rol in gaan spelen. Data en statistiek is veelal nog een ongebruikt aspect van de HRM-instrumenten. Het doorzoeken van databanken en het genereren van rapporten op basis van grote hoeveelheden gegevens lijkt immers niet zo veel te maken te hebben met het beheren van menselijk kapitaal. Maar langzaamaan begint ook in HRM het nut van de zogeheten “data warehousing” door te dringen. Ook Softwareleveranciers komen in toenemende mate met aangepaste oplossingen om kennis over personeel in statistieken om te zetten.
36
Medewerker beheert eigen personeelszaken Niet alleen voor kennis over personeel kan E-HRM nuttig zijn. Ook bij het verbeteren van effectiviteit van medewerkers kan het een uitkomst zijn. E-HRM richt zich in het bijzonder op alle activiteiten die traditioneel door een personeelsafdeling worden uitgevoerd. Voorbeelden van taken die medewerkers met E-HRM zelf kunnen doen zijn het invullen van elektronische vakantiedagenformulieren, bestellen van visitekaartjes, online declareren, het uitzoeken en bestellen van een lease-auto en het uitzoeken van employee benefits in een cafetariamodel via intranet. E-HRM kijkt ook naar de taken en verantwoordelijkheden van de HRM-afdeling. Volgens Cap Gemini valt een belangrijke ontwikkeling in deze richting te maken in de toekomst: “Door gebruik te maken van de mogelijkheden van internettechnologie kan een organisatie on-line performance management uitvoeren of personeelsgegevens bijhouden en die bijvoorbeeld koppelen aan trainingsprogramma's of beloningsstructuren. Naast voordelen zoals grotere efficiency en kostenbesparingen maakt E-HRM medewerkers meer 'bestuurder' van hun eigen toekomst. In een tijd van focus op het individu is dit een belangrijk middel voor organisaties om talent binnen te halen en vast te houden. Bovendien zijn organisaties die Workforce Optimization invoeren flexibel en klaar voor de toekomst door de inzet van moderne technologie.” E-competence In menig onderzoek wordt beweerd dat veel organisaties de mogelijkheden van competentiemanagement, ondersteunt door ICT, nog onvoldoende benutten op inhoudelijk gebied. Competentiemanagement blijkt binnen veel organisaties nog geen geïntegreerd onderdeel van HRM te vormen en het gebruik van elektronische toepassingen wordt binnen HRM vaak beperkt tot eenvoudige toepassingen. Doel is vaak de beheers- en informatieactiviteiten binnen HRM te faciliteren en nog te weinig wordt ICT gebruikt voor het ontwikkelen en veranderen van medewerkers. Zo zou ICT behulpzaam kunnen zin bij het opstarten van competentiemanagement en het inventariseren van competenties. Vooral tijdens de opstart van het project zijn e-mail, een competentieprojectpagina, discussieboards, en de zogenaamde Group Decision Support Systems of (drs. Meulenbeek, winnaar scriptieprijs) handige hulpmiddelen om de informatievoorziening en brainstorm- en beslissingsprocessen te ondersteunen. Door middel van een elektronische vragenlijst die via de eigen desktop worden ingevuld kunnen de taken, activiteiten en rollen van de functie in kaart worden gebracht, de benodigde competenties per rol worden gegenereerd en vervolgens worden opgeslagen in een ‘competency bank’. Met behulp van een systeem van ‘datamining’ kunnen vanuit een koppeling met bijvoorbeeld het managementinformatiesysteem analyses gemaakt worden. Competentiemanagement Figuur 1.1: voorbeeld van een Competency Zojuist werd het competentiemanagement al Profiler kort behandeld bij E-HRM. In dit gedeelte zullen we nader ingaan op competentiemanagement. Buiten het feit dat E-HRM een trend is, zijn competenties en vaardigheden dat namelijk ook; het lijken sleutelwoorden binnen theorieën over Human Resource Management. Ook binnen P&Oafdelingen van gemeenten zijn het steeds meer termen die naar voren komen. Wat houden deze termen nu precies in? Competenties zijn specifieke eigenschappen, kennis of vaardigheden van mensen, groepen van mensen of organisaties. Competentiemanagement is het opbouwen en exploiteren van competenties van medewerkers in lijn met de strategie en doelstellingen van de onderneming, met een afdeling of met een team binnen de organisatie. Het managen van competenties binnen de organisatie bestaat dus uit het in samenhang ontwikkelen van mens en organisatie. Competentiemanagement zorgt als het goed is voor een dialoog tussen mens en organisatie. Het belangrijkste uitgangspunt is dat de kracht van competentiemanagement in de
37
mogelijkheid ligt een brug te slaan tussen de doelstellingen van de organisatie en de medewerkers die binnen de organisatie functioneren. Als men echter de huidige situatie in het gemeentelijk personeelsbeleid bekijkt; blijken deskundigen op het gebied van het aansturen en werven van lokaal overheidspersoneel een trend te zien die men kan definiëren als: blindstaren op competenties. Het blijkt dat men wel weet te sturen op competenties, maar daardoor soms resultaten uit het oog verliest. De eigenlijke kracht die competentiemanagement zou moeten hebben, wordt daarmee afgezwakt, immers door tegenvallende resultaten worden doelstellingen niet gerealiseerd. Integraal management. Een oplossing voor dit blindstaren op competenties zou kunnen liggen in het integraal management. Het gaat hier om management waarbij in het hele managementplan vanuit P&O alle afzonderlijke stappen op elkaar aansluiten en ze allemaal terugvloeien tot de kerndoelen van de organisatie. Hiermee creëert men betrokkenheid en verantwoordelijkheid voor één ieder in de organisatie. Een eenduidige definitie van integraal management valt niet te geven. Sommigen die het woord lezen zullen ook denken aan integratie tussen P&O afdelingen van verschillende gemeenten. Aangezien hier in ons onderzoek in de vorige paragraaf in het kader van samenwerking al ruimschoots aandacht is besteed, zullen we het hier nu alleen hebben over integraal management binnen één gemeente. Na een diepte-interview met een P&O specialist wordt duidelijk dat men, om de doelstellingen van de organisatie meer te betrekken bij alle medewerkers en dus niet blind te staren op competenties, ook meer aandacht zou moeten besteden aan de resultaten die medewerkers behalen. Niet alleen sturen op competenties, maar ook op resultaten. Zo wordt het volledige personeel verantwoordelijk gemaakt voor de eindresultaten van de organisatie. Deze aanbeveling komt overeen met integraal management. Hierbij zouden instrumenten als een beloningsdifferentiatie-plan of een persoonlijk ontwikkelingsplan uitkomst bieden. Een uitgebreid competentieprofiel zoals sommige gemeenten dat hebben, of willen is volgens de P&O specialist overbodig. Volgens hem zijn dit enkel instrumenten die afleiden van de resultaten: “A fool with a tool is still a fool!” Momenteel wordt er binnen P&O afdelingen van de gemeenten in West-Brabant een discussie gevoerd over de mogelijkheid zich in de toekomst meer te richten op resultaten. Dit zal consequenties hebben voor de werkwijze van P&O in de tien West-Brabantse gemeenten. De gemeente Halderberge is al ver op het gebied van nieuwe plannen. Het gaat hierbij om een concreet werkplan voor P&O, waarbij eerst een visie moet worden neergelegd voor de gemeente. Vanuit de zogenaamde kernwaarden van de organisatie kan dan een resultatenschema worden opgesteld waarin omschreven staat wat er bereikt moet worden. Pas dan is het mogelijk om hier misschien 1 of 2 kerncompetenties aan te verbinden. Deze kerncompetenties worden gecontroleerd en gecommitteerd door een persoonlijk ontwikkelingsplan op te stellen en beloningsdifferentiatie toe te passen. In een maandrapportage vertegenwoordigt iedere afdeling zich over zijn resultaten en competenties, net zoals iedere medewerker dat intern maandelijks doet. Zo heeft een ieder een radertje binnen het grote effectieve integrale management van de gemeentelijke organisatie. Een organisatie die telkens weer teruggrijpt op de vragen: “Waarom doen we dit allemaal? En Waarom bestaan we?’ 1.6
Hoe lang duurt een trend?
Uit de voorgaande trends blijkt dat er een algemeen gedragen idee is ontstaan dat we in een complexe snel veranderende wereld leven en dat we aan deze nieuwe eisen zo snel mogelijk moeten te ge moet komen. Het lijkt bijna vanzelfsprekend te worden dat wanneer het gaat over organisatieverandering, te beginnen met te wijzen op de toenemende dynamiek, complexiteit, turbulentie, onzekerheid enzovoort in onze wereld. ( Boonstra, Demenint en Steensma 1989; Gorb 1995, Kilmann 1995; Veltrop en Harrington 1988) De vraag is hoe lang deze ingevoerde aanpassingen stand houden en hoe lang een trend een trend blijft. Met een trend kan het twee kanten op. Aan de ene kant kan de trend een breed draagvlak krijgen, onderdeel worden van het vaste managementregime en zodoende
38
geen trend meer zijn, maar een vaststaand gegeven. Aan de andere kant is er een meer kenmerkende vorm van een trend. Namelijk de fluctuerende trend; die op komt en weer vergaat. Met pieken en dalen zullen bepaalde ingrepen dan weer populair zijn en dan weer nauwelijks gehanteerd worden. Of het met een trend de ene of de andere kant opgaat, valt wellicht te verklaren vanuit de afstemmingsparadox van veranderprocessen binnen organisaties. ( Doorewaard,1999) Deze afstemmingsparadox ligt in het spanningsveld tussen enerzijds innovatie en anderzijds consolidatie. Innovatie (van managementvormen) is de aandrijvende kracht, die zorg draagt voor afstemming tussen interne vormgeving en externe functie-eisen vanuit de veranderende omgeving. Consolidatie is de drijvende kracht die er continu op gericht is opgedane kennis en ervaringen vast te houden. Dit resulteert in de vorming van routines. Of iets al dan niet een trend is, of een blijver, hangt af van de balans die men weet te vinden tussen consolidatie en innovatie. Innovatie is mooi, maar de kans dat een concept overtroefd wordt door een nieuw concept en de aandacht verliest, is groot wanneer men dit concept niet inbedt in de organisatie. Daarvoor is consolidatie van groot belang. 1.7
Elementen van HRM
Inleiding Uit bovenstaande paragrafen is een helder beeld ontstaan over wat HRM inhoudt en wat de functie van HRM is binnen de organisatie. Daarnaast zijn tevens enkele trends geschetst op basis waarvan de kwalitatieve personeelsbehoefte in de toekomst aangepast moet worden. Om op een passende wijze aan deze eisen tegemoet te komen, is er door de onderzoekers uit de vele literatuur over HRM een lijst samengesteld met daarin de elementen die voor het onderzoek van belang zijn. Het belang van deze paragraaf is dan ook dat het de tools weergeeft die gebruikt gaan worden om binnen de scenario’s sturingsmiddelen aan te geven. Deze sturingsmiddelen moeten binnen deze scenario’s een bijdrage leveren om te komen tot een ambtenarenkorps dat kwalitatief overeenkomt met de eisen die het betreffende scenario aan de situatie stelt. In deze paragraaf wordt uiteengezet welke elementen binnen het HRM onderscheiden kunnen worden en hoe deze sturing geven aan de personeelsbehoefte. Uitwerking van de elementen van HRM Omdat het onmogelijk zou zijn alle elementen van HRM te benoemen en mee te nemen in het onderzoek, is mede op basis van interviews en een grondige literatuuranalyse, getracht een helder, volledig en representatieve indeling te maken van HRM elementen. Om deze elementen gestructureerd en overzichtelijk te presenteren is een driedeling gemaakt, waarbinnen de elementen ieder voor zich aan bod zullen komen. Binnen deze driedeling zijn twee leidende onderdelen en één volgend onderdeel te onderscheiden. Schematisch ziet dit er als volgt uit: Figuur 1.2: Relaties tussen HRM eisen en elementen
Individuele HRM eisen
Organisatorische HRM eisen
Sturende HRM elementen
39
Zoals blijkt komen de sturende HRM elementen voort uit enerzijds de individuele HRM eisen en de organisatorische HRM eisen anderzijds. Anders gezegd; de sturende HRM elementen kunnen worden bepaald door de eisen die de omgeving stelt aan de organisatorische en individuele HRM eisen. De verbinding tussen de organisatorische en individuele HRM eisen ligt in het feit dat bepaalde organisatorische kenmerken, zoals het organisatiedesign, automatisch invloed hebben om bepaalde HRM eisen, zoals competenties, van de werknemer als individu. Als deze verdeling duidelijk is kunnen de drie onderdelen verder uitgewerkt worden. In onderstaande tabel zijn de drie onderdelen uit bovenstaande figuur overzichtelijk naast elkaar gepresenteerd. Vervolgens zal ik per onderdeel dieper ingaan op de inhoud en problematisering van ieder element.
Tabel 1.4: HRM eisen en sturende elementen
Organisatorische HRM eisen - Organisatiedesign o Outsourcing - Functieontwerp - Interorganisationele samenwerking o Shared Service Centers
Individuele HRM eisen - Competenties -
Loopbaanontwikkeling
Sturende HRM elementen - Contractering -
Beoordeling & Beloning Werving & Selectie
-
Training & Opleiding
Organisatorische HRM eisen Dat in de praktijk regelmatig wordt gesproken over personeel & organisatie, bijvoorbeeld als naam van een afdeling of sector, is erg logisch als de organisatorische HRM elementen nader beschouwd worden. De vijf elementen houden nauw verband met organisatietheoretische concepten. Het is vanzelfsprekend dat de manier waarop de organisatie ontworpen is, invloed heeft op de manier waarop de werknemers hun werk moeten doen. Het Organisatie design is het ontwerp van een organisatie; de manier waarop verantwoordelijkheden en taken zijn verdeeld onder de werknemers van de organisatie. Afhankelijk van de uitgangspunten die men kiest en afhankelijk van de omgeving waarin de organisatie zich bevindt zal een bepaalde vorm worden gekozen/ontwikkeld. De invloed op de sturende HRM elementen is duidelijk. Wanneer een organisatie bijvoorbeeld een reorganisatie doorvoert waarbij zelfsturende teams worden geformeerd, kan Training een gerichte morgelijkheid zijn om de werknemers aan de specifiek eisen van autonome teams te laten voldoen. Vaak wordt bij het ontwerp van een organisatie alleen gedacht aan organisatiestructuren, maar ook zaken als organisatiecultuur en macht spelen hierbij een belangrijke rol. In nauwe samenhang met het ontwerp van de organisatie staat de manier waarop de functies van werknemers zijn ontworpen. In feite zijn beide elementen identiek hetzij op een ander niveau. Het totale werk dat in een organisatie wordt verricht, bestaat uit een aantal taken. Een taak is een verzameling activiteiten met één bepaald, beperkt doel en bestaat uit twee delen. Er is “een duidelijk onderscheid tussen het regelende en uitvoerende deel van een taak” (Van der Pennen, 2004:28) Men dient keuzes te maken (regelen) die vervolgens geëffectueerd moeten worden door het feitelijke uitvoerende deel van de taak. Een functie is het geheel van taken (zowel regelende als uitvoerende) die toegewezen zijn aan één werknemer. Bij de totstandkoming van een functieontwerp – het toewijzen van taken aan een werknemer inclusief de middelen die hij ter beschikking heeft en de doelen die hij moet nastreven – spelen enkele invloedsfactoren vanuit de organisatie en rol: -
De aard van de activiteiten De technologie van de uit te voeren activiteiten
40
- De grootte van de organisatie - De complexiteit en variëteit van het werk De complexiteit van organisaties en technologieën neemt steeds verder toe, evenals de invloed van klanteisen en concurrentieverhoudingen. Dit geldt ook voor overheidsinstanties. Organisaties moeten daarom steeds flexibeler worden, hetgeen noopt tot steeds grotere autonomie en zelfregelende bevoegdheden op lagere niveaus in de organisatie, en tot het terugdringen van te ver doorgevoerde specialisatie. Dit bewijst dat het organisatiedesign zeer bepalend is voor het functieontwerp. De voorgaande twee elementen hadden direct betrekking op de interne verhoudingen van de organisatie en haar onderdelen. Eenzelfde verhouding kan zich ook voor doen op een hoger, interorganisationeel niveau. Verschillende organisaties kunnen om uiteenlopende redenen samenwerkingsverbanden aan gaan. Volgens Keuning (1996) zijn samenwerkingsverbanden vaak noodzakelijk om als onderneming flexibel in te spelen op de snel veranderende omstandigheden of zelfs om te overleven. Ook Oliver (1990) onderscheidt noodzakelijkheid als reden voor het aangaan van een samenwerking. Daarnaast onderscheidt zij nog een vijftal redenen: -
Asymmetrie: een partij is gedwongen tot samenwerking, doordat een andere organisatie macht of controle over de middelen heeft; Reciprociteit: door samenwerking kunnen overeenkomstige doelen of wederzijds voordeel worden behaald; Efficiëntie: verbeteren input/output ratio; Stabiliteit: door samenwerking kunnen organisaties beter op onzekerheden inspringen; Legitimatie: door samenwerking kan de naam, de bekendheid en/of het imago verbeteren.
Oliver (1990) benadrukt dat bovenstaande aanleidingen ook naast elkaar voor kunnen komen. Er kunnen dus meerdere aanleidingen voor samenwerking zijn. Let op dat binnen dit kader ook de elementen outsourcing en contractering van groot belang zijn. De gebieden waarop samengewerkt kan worden lopen erg uiteen. Vanuit de gedachte van HRM is samenwerking tussen organisatie zeer wel mogelijk op het gebied van personeel. Men kan er bijvoorbeeld voor kiezen om onderling personeel uit te wisselen. Hierbij aanhakend moet echter wel een belangrijk punt besproken worden. Indien bijvoorbeeld twee gemeenten willen samenwerken op het gebied van HRM, is het van groot belang dat beide organisaties dit doen vanuit een gedeelde visie en tevens beide op hetzelfde niveau zitten (Bij het INK model wordt ook wel gesproken over fases). Een ver doorgevoerde samenwerking opgezet door twee organisaties kan uiteindelijk leiden tot een zelfstandig opererende organisatie, die zich los heeft gemaakt van beide “moederorganisaties” en een eigen partij in het netwerk wordt. Op deze manier zou onder meer over bovenregionale taakontwikkeling nagedacht kunnen worden. Een concreet voorbeeld hiervan wat reeds is geïmplementeerd is de regionale samenwerking op het gebied van sociale zaken en welzijn tussen vier Brabantse gemeenten. In hun onderlinge samenwerking hebben zij besloten de volledige afhandeling van uitkeringen bovenregionaal te regelen. De vier gemeenten hebben een centraal punt opgezet die ieder van hen de sociale uitkeringen afhandelt. Vanaf deze gedachte is het slechts een kleine stap naar de zogenaamde Shared Service Centers (ssc), een nieuw organisatieconcept dat wordt toegepast om te sterven naar hogere efficiency en hogere kwaliteit. Shared service centers bieden mogelijkheden tot het realiseren van synergie en het delen van kennis. Daarnaast verhogen ze de professionaliteit en de kwaliteit van ondersteunende of uitvoerende processen. Wanneer je dit concept toepast op het HRM gebied kennen we verschillende vormen van ssc’s. Een voorbeeld hiervan zijn de private intermediaire organisaties die op tijdelijke basis personeel verhuren. Deze organisaties staan in Nederland bekend als detachering-, uitzend- en interim-managementbureaus. Internationaal worden zij aangeduid als Service Delivery Organizations (SDO). Voortgedreven door bezuinigingen, verzakelijkingoperaties en outsourcingtrajecten, zijn SDO’s in de afgelopen jaren uitgegroeid tot een volwaardig (HR)managementinstrument. Publieke organisaties kunnen er beter mee inspelen op veranderingen in hun omgeving, maar halen via SDO’s ook de meeste recente vakkennis, expertise en inzichten in huis.
41
Concreet is een shared service center een organisatieonderdeel of zelfstandig opererende organisatie die voorziet in het ondersteunen en uitvoeren van taken binnen of buiten de organisatie. Een recent voorbeeld hiervan is het mobiliteitsnetwerk “werkeninFriesland.nl” wat voorziet in het uitwisselen van ambtenaren tussen overheidsinstanties en het onderling opvullen van vacatures. (VNG magazine, 11 november 2004: 44-45). Indien verschillende gemeenten besluiten een shared service center op te zetten om van daaruit bijvoorbeeld de loonadministratie centraal te regelen, heeft dit directe invloed op het HRM-beleid van de deelnemende gemeenten. Net als bij de interorganisationele samenwerking geldt ook bij shared service centers dat een gedeelde visie noodzakelijk is. Immers bepaalde competenties zijn vereist om personeel in te zetten in een ssc. Het zou niet erg gunstig en verstandig zijn om hiervoor nieuwe mensen in dienst te nemen, terwijl er via de achterdeur werknemers ontslagen moeten worden. Door gerichte opleiding, contractering en beloning (bijv. betaalde opleidingen) kan vanuit de organisatie zelf een ssc worden opgezet. Eenzelfde idee geldt logischerwijs voor de andere deelnemende organisaties, hetgeen wederom nadruk legt op de gedeelde visie tussen de organisaties. Deze verticale integratie zal in de volgende paragraaf nadrukkelijker aan bod komen. In het voorgaande is de term outsourcing al gevallen. Dit is logisch gezien de nauwe relatie die outsourcing heeft met zowel interorganisationele samenwerking als met shared service centers. Ter wille van kostenbesparing, maar vaak ook op basis van strategische positionering van de organisatie (ssc of samenwerking) wordt vaak besloten over te gaan op outsourcing: uitbesteden van werkzaamheden die niet tot de kernactiviteit van een onderneming behoren zoals schoonmaken, catering of onderhoud van de computersystemen en de software. Bepaalde capaciteiten worden vervolgens (tijdelijk) ingehuurd van andere organisaties, wat ook de flexibiliteit van de organisatie vergroot. Tegenwoordig is de drang groot om veel werknemers (veelal afkomstig van uitzendbureaus) geen vast contract te geven, ook dit is een vorm van outsourcing. Opvallend is hierbij dat outsourcing een direct verband geeft tussen de organisatorische HRM eisen, de individuele HRM eisen en de sturende HRM elementen. Individuele HRM eisen Eerder is gebleken dat de individuele HRM eisen mede afhankelijk zijn van de organisatorische HRM eisen. Als voorbeeld zijn eerder de zelfsturende teams aangehaald. De manier waarop de organisatie intern is ontworpen en ook de manier waarop externe samenwerking is vorm gegeven, heeft direct betrekking op de competenties van de werknemers. Binnen de theorieën over het HRM management wordt veel over competenties gesproken. Deze competenties zijn te verdelen in vakmatige, methodische, sociale en participatieve. Binnen dit onderzoek zijn we in het bijzonder geïnteresseerd in de vakmatige competenties. Deze vakmatige competenties zijn weer onder te verdelen in kennis, capaciteiten en vaardigheden. Figuur 1.3: Vakmatige competenties
Competenties
Sociaal
Participatief
Kennis
Vakmatig
Capaciteiten
Methodisch
Vaardigheden
Natuurlijk kan een bepaalde werknemer zich naast de competenties die hij/zij al bezit verder ontplooien. Regelmatig zal hij/zij dit doen vanuit een bepaald carrièreperspectief. In samenspraak met de werkgever zal dan vaak ook een plan opgesteld worden om richting
42
te geven aan een bepaalde loopbaanontwikkeling. Loopbaanontwikkeling verwijst zowel naar het tot ontwikkeling komen als het tot ontwikkeling brengen van de loopbaan doormiddel van interventies van een persoon of instantie, gericht op de beïnvloeding van de loopbaan, in overeenstemming met bepaalde beleidsdoelstellingen. Vanuit het perspectief van de organisatie is het belangrijk om in het achterhoofd te houden dat er gestreefd wordt naar de afstemming tussen behoefte van de organisatie en van het individu. Wederom speelt hier de verticale integratie die later nadrukkelijker aan bod. Loopbaanontwikkeling wordt in de theorie vaak samen gebruikt met loopbaanmanagement en kan van daaruit een belangrijk instrument voor de continuïteit van de organisatie zijn. Sturende HRM elementen De sturende HRM elementen vloeien logisch voort uit de bovengenoemde HRM elementen. Deze sturende elementen kunnen worden ingezet om te voldoen aan de HRM eisen op zowel individueel als organisatorisch niveau. Eerder, vanuit de ssc’s, is al gesproken over contractering. De toename en acceptatie van de ssc’s hebben ertoe geleid dat publieke organisaties beter zijn gaan kijken naar hun bedrijfsprocessen en steeds bewuster omgaan met personeel. Vaste aanstellingen, die vooral bij de overheidsorganisaties gebruikelijk waren, maken laats voor tijdelijke contracten. Voortdurend wordt heel precies nagegaan wie (personeel) wat (taken) wanneer (flexibele planning) kan doen. Het sturingsprincipe waarin intern, regulier personeel, de voorkeur geniet boven externen lijkt steeds minder op te gaan. In de publieke sector wordt de vraag naar de meerwaarde van externen en ssc’s steeds belangrijker. De centrale vraag die hierbij hoort is wanneer de externe meerwaarde oplevert ten opzichte van een interne werknemer. Het HRM element contractering gaat in op de manier waarop je werknemers vast legt. Als later bij het elementen outsourcing blijkt, kan dit zowel over vaste contracten als tijdelijke contracten gaan. Het aangaan van een verbintenis, sluiten van een contract hangt nauw samen met de transactiekostentheorie. Binnen het transactieproces zijn drie stappen te onderscheiden: contact, contract en controle. Bij het opstellen van het contract komen zaken aan de orde als voorbereiden en opstellen van een contract is er een algemeen contract of per individu contract afsluiten), monitoring en eventuele sancties. “Het arbeidscontract gebruiken in het licht van loopbanen is relatief nieuw. De trend weg van alleen vaste contracten, met name met het oog op flexibiliseren is duidelijk” (Doorewaard, 1999:247). Er kunnen drie scenario’s worden onderscheiden: - Het tijdelijke contract: instromers krijgen alleen tijdelijk contract - Segmenteren: sommige delen van het medewerkersbestand worden anders behandeld dan andere delen. - Professionaliseren: medewerkers moeten zich ontwikkelen om te kunnen blijven Er is niet één contract. Tegenwoordig zijn er verschillende contractvormen te onderscheiden. Enkele vormen zullen kort de revue passeren. Allereerst het prestatiecontract. Binnen deze vorm van Contractering wordt de werknemer beloond op basis van zijn prestaties. Vaak wordt een bepaalde norm gehanteerd, welke het minimum vormt voor de te behalen prestatie. Alle wat hierboven aan prestaties geleverd wordt is vaak gekoppeld aan een bonus. Nadeel van het systeem is dat lang niet alle prestaties direct meetbaar zijn. Een tweede vorm van contractering is het zogenaamde mantelcontract ofwel raamcontract. Deze vorm van contractering richt zich niet op een enkel individu, maar is bedoeld om een bepaalde (homogene) groep in zijn geheel te contracteren. Zo kan bijvoorbeeld oor iedere afdelingen binnen een organisatie een ander mantelcontract gelden. In zekere zin zijn CAO’s vormen van mantelcontracten. Het detacheringcontract is de derde vorm van contractering die besproken wordt. Door middel van dit soort contracten kunnen mensen (vaak tijdelijk) binnengehaald worden. Veelal gaat het hierbij om tijdelijke of specifiek klussen, waar een bepaalde kennis of ervaring voor nodig is die intern niet aanwezig is en te kostbaar is om er speciaal iemand voor op te leiden. Training & opleiding heeft nauwe betrekkingen met contractering. Veelal wordt in contracten vastgelegd hoe voor een werknemer opleidingsmogelijkheden worden
43
gefinancierd door de werkgever. Andersom werkt het echter ook. Indien aan bepaalde opleidingseisen is voldaan, kan een contract aangepast en verbeterd worden. Onder het element training & opleiding verstaat men de mogelijkheden die medewerkers worden geboden om zichzelf verder te ontplooien op uiteenlopende niveaus (zie competenties). De training en/of opleiding kan zowel intern als extern plaatsvinden. Het doel ervan ligt in het verder vergroten van de kwaliteiten van de organisatie. Het innovatieve karakter van de organisatie komt men in dit perspectief ook regelmatig tegen. Naast het sturingselement training & opleiding kunnen de HRM eisen binnen een onderneming ook gestuurd worden door werving & selectie. Werving & selectie is bij uitstek een HRM-element dat zich richt op de instroom van werknemers in een organisatie en daarmee op het sturen van de HRM eisen op individueel en organisatorisch niveau. Het is een van de meest klassieke personeelsinstrumenten en wordt ingezet met het oog op inzetbaarheid van medewerkers. Werving & selectie geschiedt steeds meer op basis van competentie- (of talent-) dan op basis van functieprofielen. Als laatste HRM sturingselement kan beoordeling & beloning worden genoemd. Onder beoordeling en beloning wordt simpelweg gesproken als men het heeft over de verhouding tussen de prestaties van een werknemer en de al dan niet financiële vergoeding die hier tegenover staat. In principe komen in het eerder besproken prestatiecontract zowel beoordeling als beloning terug. Naast deze structur4ele voorziening van belonen en beoordelen, wordt ook regelmatig voor incidentele prikkels gekozen als beloningsinstrument. De manier waarop prestaties worden beloond loopt danig uiteen. Zoals aangeven kan dat zowel op structurele als incidentele basis, maar ook hoeft beloning niet altijd in geld uitgedrukt te worden. Zo kan promotie gelden als beloning voor (al gefinancierde) arbeid en inzet die geleverd is over vele jaren. Uit bovenstaande uiteenzetting zal blijken dat de drie onderdelen van HRM zoals hier besproken veel samenhang vertonen en onderling afhankelijk zijn. De vraag die echter centraal staat is hoe de omgevingsfactoren de HRM elementen beïnvloeden. Met andere woorden, hoe kan een organisatie zich voorbereiden op toekomstige veranderingen door te sturen op HRM? De relatie tussen de omgevingsfactoren en de HRM elementen wordt verder uitgewerkt inde volgende paragraaf. 1.8 Relatie met het onderzoek In het kader van het onderzoek met als centraal thema de kwalitatieve personeelsbehoefte van tien West-Brabantse gemeenten in 2015 is de relatie van belang tussen het HRM en de omgevingsfactoren, zoals die geanalyseerd zijn. Een mogelijke duiding van deze relatie is af te leiden uit de theorie van de ‘resource based view of the firm’. Deze visie geeft de relatie aan tussen de strategische visie van een organisatie, de omgeving van de organisatie en een specifieke bron (resource) van de organisatie. In het kader van dit onderzoek kan voor deze bron, die een directe bijdrage levert aan de meerwaarde en het concurrentievoordeel van de organisatie, het HRM worden gekozen. Het exclusieve karakter van menselijke kapitaal kenmerkt zich door het feit dat ze moeilijk te imiteren of te vervangen zijn en een non-transparant karakter hebben. In schema ziet dit er (vereenvoudigd) als volgt uit. Figuur 1.4: Resource-based view of the firm
Strategische visie Omgeving HRM
Zonder meer de kernvariabele is de richting die de organisatie in wil slaan. Deze visie is mede afhankelijk van de omgeving waarin de organisatie zich bevindt. Verschillende
44
strategische theorieën kunnen hierop los worden gelaten, al leidt dit tot te veel uitwijding om hier op dit moment op in te gaan. Aansluitend op de strategische visie kan een HRMbeleid worden uitgestippeld, dat op zijn beurt weer verdeeld kan worden in een aantal stappen. De opbrengst die men met dit beleid wil behalen, is mede afkomstig van de omgeving; wat zijn factoren die van invloed zijn en wat zijn eisen die de omgeving stelt. Zo kan de demografische factor bepalend zijn voor de gemiddelde leeftijd van arbeidspotentieel, wat weer bepalend s voor het HRM-beleid. De factoren die centraal staan in dit onderzoek hebben alle direct betrekking op de HRM factor. Uit de bovenstaande figuur blijkt dat deze relatie twee kanten op werkt, enerzijds direct van omgeving op HRM anderzijds indirect van de omgeving via de visie van de organisatie op HRM. Binnen dit idee vallen ook de principes van integraal management en verticale integratie prima te rijmen. Verticale integratie behelst het principe dat de strategische visie doorwerkt tot op individueel niveau. Op deze manier zijn competenties en resultaten direct afgeleid van de strategische visie en kunnen functioneringsgesprekken zowel ingaan op de (benodigde) competenties als op de verantwoordelijkheid voor bepaalde resultaten. Het integraal management houdt nauw verband met deze redenering. Binnen het te voeren algemene overkoepelende beleid, afgeleid van de visie en van de omgeving, moet iedere vorm van (deel)management op welk niveau dan ook passen. Zo moet HRM binnen het organisatiebrede beleid passen en dus automatisch bijdragen aan de overkoepelende visie. Dit geldt voor HRM op individueel, afdeling- en organisatiebreed niveau.
45
2.
Planologie
“The Netherlands is decidedly the most planned country among the European Nations. Only a few democracies of the world can match the planning apparatus of the Dutch government. Such a state of affairs is a product of circumstances created by harsh environmental constraints, a challenging history, conflicting sociocultural forces, hard economic necessities and the size of the country.” A.K. Dutt & FJ. Costa (1985)
2.1
Inleiding
Wanneer men een toekomstbeeld wil schetsen van een gemeente zijn vele factoren relevant. Een factor die men hierbij zeker niet over het hoofd mag zien is er een die voor een groot deel over toekomst gaat; Planologie. Planologie is gericht op bezinning over en operationalisering van de fysiek ruimtelijke inrichting. Met planologie probeert men een bijdrage te leveren aan het oplossen of voorkomen van ruimtelijke problemen. Deze doen zich voor op het moment dat er spanningen ontstaan tussen verschillende activiteiten en gedragingen van actoren die in dezelfde ruimte plaatsvinden. Bekende voorbeelden hiervan zijn de toenemende vraag naar ruimte voor wonen als gevolg van bevolkingsgroei en gezinsverdunning. Of de toenemende mobiliteit die tegenover individueel comfort, nadelen als files, geluidsoverlast en luchtverontreiniging stelt. In die zin hebben ruimtelijke problemen altijd een sociaal-maatschappelijke dimensie. Planologie is daarmee dynamischer en complexer dan menigeen op het eerste gezicht zou denken. In dit hoofdstuk staat planologie in de regio centraal. Daar wordt eerst uiteengezet wat planologie is en waarom het relevant is. Daarna zullen wij ingaan op planologie als factor voor ruimtelijke ordening en op planologie als bestuurlijk instrument. Als hiermee een beeld is ontstaan van planologie en de invloed hiervan op de regio, zal er een dynamische kant van planologie worden geschetst. Rekening houdende met al deze voorgaande facetten van planologie in de regio zal het hoofdstuk eindigen met een stuk toekomstdenker. Hierbij zal vooral worden ingegaan op bijbehorende HRM instrumenten die ingezet kunnen worden als gevolg van planologische ontwikkelingen in de regio. Wat is planologie? Om duidelijk krijgen waarom planologie relevant zal zijn voor toekomstige ontwikkelingen in de regio West Brabant, is het allereerst van belang om in te gaan op een aantal belangrijke facetten van planologie. Wat houdt het vakgebied globaal in en welke algemene theoretische conceptualiseringen liggen er vanuit de wetenschap aan ten grondslag? Hoe zit deze factor juridisch en procedureel in elkaar? Planologie in relatie tot andere factoren Planning kan worden omschreven als het doelgericht voorbereiden van acties. Dit geldt voor planning van personen in hun persoonlijke levens, maar ook voor overheidsplanning. Een bijzonder aspect van overheidsplannen is het belang van draagvlak in de maatschappij. De gemeenschap dient bereid te zijn voor de planning van de overheid op te draaien en een te eigenwillige bestuurder zal dan ook worden afgestraft door stemmenverlies. Het mag duidelijk zijn dat planologie dus een factor is die in dit onderzoek zeker niet los gezien kan worden van andere factoren. Demografische, culturele, sociale, economische, metaregionale en bestuurlijke ontwikkelingen zijn van grote invloed op planologie. De samenstelling bijvoorbeeld van de bevolking vraagt om bepaalde plannen ( veel eengezinswoningen of juist meer gelijkvloerse appartementjes), maar ook economische ontwikkelingen zijn van invloed op de inhoud van plannen en zeker op de uitvoerbaarheid ervan. In dit onderzoek wordt planologie benaderd als factor voor toekomstige fysieke maatregelen èn als bestuurlijk instrument voor regelgeving. Dit betekent echter niet dat het effect van andere factoren buiten beschouwing wordt gelaten. In de scenariobeschrijvingen, zullen de andere factoren uitgebreid gekoppeld worden aan de planologische factor.
46
2.2 Planologie: Fysieke maatregelen èn Regelgeving Planologie richt zich voornamelijk op de ruimtelijke orde. Hieronder wordt verstaan: de zich in een gebied manifesterende geografische structuren en processen. Planologie wordt nogal eens verward met ruimtelijke geografie. Het verschil met planologie is echter dat ruimtelijke geografie meer gaat om het begrijpen van en het kennis verzamelen over de ruimtelijke orde, terwijl planologie zich richt op het beïnvloeden daarvan. Dit beïnvloeden wordt ook geschaard onder de noemer Ruimtelijke ordening. Dit kan worden omschreven als het bewust interveniëren in de ruimtelijke orde via fysieke maatregelen en regelgeving ten einde ruimtelijke kwaliteiten te behouden en waar mogelijk te verbeteren. Ruimtelijke ordening is een belangrijke taak van verschillende overheden en kan worden onderverdeeld in twee facetten: fysieke maatregelen en regelgeving. Een voorbeeld van een fysieke maatregel is het aanleggen van een straat in een woonwijk. Een voorbeeld van regelgeving is een bestemmingsplan. In dit onderzoek naar de toekomst van de tien West Brabantse gemeenten zullen we de concrete ruimtelijke planning als factor bespreken en daarnaast ook de planologische regelgeving onder ‘planologie als bestuurlijk instrument. Hierbij komt de rol van projecten, plannen, wetten, nota’s en visies aan de orde. Planologie wettelijk en procedureel In Nederland wordt ruimtelijke ordening formeel geregeld via de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Aanvankelijk was dit in de Woningwet, maar in 1965 kreeg het zijn eigen wet. Toch is tot op de dag van vandaag woningbouw een belangrijk sturingsinstrument van planologie gebleven. Ruimtelijke ordening vindt zijn uitwerking op drie niveaus. De regering bepaalt het ruimtelijk beleid op nationaal niveau. Op provinciaal niveau is dit Provinciale Staten. Gedeputeerde staten bereiden dit beleid voor via plannen en nota’s. Het provinciaal bestuur wordt daarbij geadviseerd door een Provinciale Planologische commissie. Op gemeentelijk niveau gaat de gemeenteraad over het ruimtelijk beleid. B&W zijn verantwoordelijk voor de voorbereiding van de plannen en nota’s. Op ieder van de drie niveaus worden plannen gemaakt die moeten voldoen aan bepaalde procedures. Planologische kernbeslissing Op landelijk niveau is dit de zogeheten planologische kernbeslissing. De procedure hiervoor is opgenomen in de WRO.Een reguliere planologische kernbeslissing is een indicatief en niet primair op uitvoering gericht plan, dat in beginsel een zelfbinding voor het rijk betekent. Bij grootschalige projecten van nationaal belang kan een PKB ook bindend zijn voor provincies en gemeenten. Streekplan Het streekplan wordt gemaakt op provinciaal niveau. Het is een ruimtelijk ontwikkelingsplan voor een regio, een toetsingskader voor gemeentelijk beleid en een integratiekader voor het sectorbeleid dat in de provincie op tal van terreinen wordt gevoerd en het rijks- en gemeentelijke beleid. Een streekplan heeft in grote lijnen de toekomstige ontwikkeling van een gebied aan, waarbij belangrijke keuzen moeten worden gemaakt. Waar moet industrie, waar mag geen nieuwbouw? Etc etc. Een nieuwe ontwikkeling op dit gebied is het provinciaal omgevingsplan. Dit is een plan waarbij het provinciaal waterhuishoudingsplan met het provinciaal milieuplan en het streekplan geïntegreerd worden in 1 plan. Deze ontwikkeling is in sommige provincies (zoals Drenthe) al uitgekristalliseerd, maar staat in andere provincies nog in de kinderschoenen. Structuurplan In een structuurplan kan een gemeente de hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid voor haar grondgebied of delen hiervan vastleggen. In de praktijk wordt dit plan voornamelijk gezien als een strategisch plan, gericht op de langere termijn. Niet iedere gemeente blijkt in de praktijk gebruik te maken van haar recht een structuurplan te ontwikkelen. Dit komt voornamelijk doordat er weinig rechtskracht aan kan worden ontleend. De waarde van zo’n plan is voornamelijk dat het gebruikt kan worden als convenant tussen partijen over toekomstig ruimtegebruik.
47
Bestemmingsplan Voor (een gedeelte van) het grondgebied kan de gemeente bestemmingsplannen instellen. Hierin wordt aangegeven hoe de grond en de gebouwen die er op staan gebruikt mogen worden. Dit plan is de enige plansoort in de ruimtelijke ordening die de burger rechtstreeks bindt. Hiermee wordt namelijk rechtszekerheid gegeven voor de belanghebbenden in een gebied. De WRO stelt relatief weinig eisen aan een bestemmingsplan. Hierdoor zijn er veel verschillende soorten in omloop. Van postzegelplannen tot globale eindplannen. Gemeenten zijn verplicht voor alle gebieden buiten de bebouwde kom een bestemmingsplan in te stellen. Deze verplichting geldt niet voor het gebied binnen de bebouwde kom, maar doorgaans gebeurt het wel. Het bestemmingsplan is een toetsingskader voor het verlenen van allerlei vergunningen en bevat voorschriften over allerlei bebouwingsmogelijkheden. De procedure van totstandkoming van bestemmingsplannen is met vele waarborgen omkleed.. Een heel traject moet doorlopen worden waarbij verschillende partijen betrokken worden en goedkeuring moeten verlenen. Uitgebreider valt dit te bekijken in de WRO. Planologie in theorie Buiten de formele kant van plannen op verschillende niveaus, is er ook de theoretische kant van planologie. In de literatuur worden verschillende soorten plannen onderscheiden die in dit onderzoek in een theoretisch kader worden geplaatst. Plannen worden vaak gekarakteriseerd naar planobject. Zo is er wegenplanning, ontgrondingenplanning, woningbouwplanning, etc. Daarnaast is er een karakterisering naar tijdsduur; korte termijnplanning, middellangetermijnplanning en langetermijnplanning. Wanneer men deze twee indelingscriteria combineert komt men tot drie soorten planning:
Strategische planning: Gericht op de lange termijn en betrekking hebbende op het ruimste territoriale schaalniveau vanuit de optiek van de plannende instantie.
Tactische planning: Gericht op de middellange termijn en betrekking hebbende op een ruimere territoriale schaal.
Operationele planning: Gericht op de korte termijn en een beperkte territoriale schaal.
Deze verdeling resulteert in verschillende planniveaus, die zijn weergegeven in figuur 2.1 Figuur 2.1: Verschillende Planniveau’s
Beleidsplannen
Strategisch (Middel)lange termijn
Uitvoeringsprogramma’s
Operationeel Taakstellend voor korte termijn
Beheersplannen
Uitvoerend
48
Waar beleidsplannen vooral betrekking hebben op planologie als bestuurlijk instrument, gaat het bij uitvoeringsprogramma’s en beheersplannen meer over planologie als factor voor fysieke maatregelen. Dit betekent dat planologie als factor wordt uitgeoefend binnen de kaders die planologie als bestuurlijk instrument stelt. Een ander onderscheid is hierbij belangrijk ter verduidelijking. Dat is het onderscheid tussen sector- en facetplanning. Onder sectorplanning wordt verstaan: de concrete programmering van een overheidsactiviteit, gericht op het zo soepel mogelijk verlopen van die activiteit. Kenmerkend voor deze planning is het technische karakter ervan; voornamelijk gericht op uitvoering. Onderwerpen van dit soort planning zijn: volkshuisvesting, monumentenzorg, indijking, verdroging, verkeersplanning etc. Bij facetplanning draait het meer om 1 aspect van verschillende activiteiten. Deze vorm van planning fungeert vaak als kaderstellend en voorwaardenscheppend voor de sectorplanning. In Nederland houdt facetplanning onder andere in: welvaartsbevordering, verdeling en ruimtelijke inrichting. Deze vorm van planning raakt dus, zoals eerder al aangegeven, ook andere factoren van ons onderzoek zoals bijvoorbeeld economische planning. Wanneer men deze verschillende vormen van planning schematiseert, valt er een theoretisch kader te destilleren dat in volgende paragrafen langs de ontwikkelingen in de regio West-Brabant gelegd kan worden: Figuur 2.2: Planologie: bestuurlijk en als factor
Planologie
Als bestuurlijk instrument: Beleidsplannen Facetplanning Voorbeeld: Wetten, nota’s visies Strategisch en kaderstellend
Als factor: Ruimtelijke plannen Sectorplanning Voorbeeld: wonen, werken, recreatie Operationeel en uitvoerend
2.3 Planologie in de regio Vanuit de theoretische tweedeling zal worden geschetst welke zaken er op dit moment spelen op planologisch gebied en dus mogelijk van invloed zullen zijn op de regio in de toekomst. Planologie in de regio: als factor Bij planologie als factor draait het zogezegd om ruimtelijke plannen op sectorniveau. Het aantal sectoren is eindeloos en de strekking van dit onderzoek leent zich er niet voor de totale lading aan ruimtelijke plannen in de regio te dekken. Vandaar dat ervoor gekozen is er drie aspecten uit te lichten. Wonen Het eerste aspect is Wonen. In de paragraaf over de WRO werd al ingegaan op de rol die woningbouw al lange tijd speelt in planologie. Vroeger was de Woningwet zelfs de enige planologische wet in ons land. Momenteel is dat niet meer zo, maar woningbouw is nog wel een belangrijk sturingsinstrument en kan het gezicht van een regio diep beïnvloeden. Ook voor burgers vormt het wonen een belangrijk aspect van hun aanwezigheid in een regio. Mensen hebben verschillende redenen om ergens te gaan wonen. Het kan zijn in verband met werkgelegenheid, het karakter van de omgeving, of omdat ze een binding hebben met de streek, enzovoort. Een sleutelwoord is hierbij vaak leefbaarheid. Wonen is niet alleen een huis bezitten, maar ook het leven eromheen. Aan de gemeente is de taak om die leefbaarheid mogelijk te maken.
49
Werk en Verkeer Het tweede aspect (dat logischerwijs ook met wonen samenhangt) is Werk en Verkeer. Werkgelegenheid in een regio of het gebrek daaraan kan bepalend zijn voor de bevolkingsgrootte, samenstelling en ook voor de omvangrijkheid van taken van een gemeente. Het kan voor burgers daarnaast een extra beweegreden zijn om in een gebied te gaan wonen of zich er in te begeven als er goede mogelijkheden zijn zich te verplaatsen. Ook goederen dienen verplaatst te kunnen worden. Werkgelegenheid wordt gecreëerd door aanleg van bedrijventerreinen en industrie. Vervoer wordt mogelijk gemaakt door wegen en spoorwegen. Dit aspect laat zien wat voor plannen er zijn op dit gebied. Recreatie Het derde aspect is recreatie. Een prikkel voor inwoners van een regio ( om te blijven), maar ook om burgers en bedrijvigheid vanuit andere streken aan te trekken, is de mogelijkheid tot recreatie. Recreatie begint met de aanleg van openbaar groen of het instandhouden van natuurgebieden of door het oprichten van wijkverenigingen of dorpshuizen. Daarnaast gaat het hier om horeca (en hiermee samenhangende vergunningen en bestemmingsplannen), maar ook om attractieparken en vakantieoorden. Wonen in West Brabant Inbreidingsplannen Op het gebied van wonen wordt door gemeenten vaak een keuze gemaakt tussen uitbreiden naar lege gebieden, of meer bebouwing binnen de grenzen van de bebouwde kom: Inbreiding of uitbreiding Vrijwel alle gemeenten in de regio geven aan dat zij de voorkeur geven aan inbreiding boven uitbreiding. Een goed voorbeeld van inbreiding is het project Bergse haven in Bergen op Zoom. Op de plaats waar nu een bedrijventerrein ligt komt een wijk met huizen aan het water, nieuwe natuur, werkgelegenheid en een verbinding met de binnenstad van Bergen op Zoom. In dit voorbeeld wordt duidelijk dat ook binnen de bebouwde kom de natuur een grote rol gaat spelen. Onder wonen verstaat men niet alleen een dak boven het hoofd, maar ook de leefbaarheid wordt als een zeer belangrijk aspect ervaren. Natuur, rust en netheid dragen bij aan die leefbaarheid. Het feit dat gemeenten niet voor uitbreiding kiezen heeft veel te maken met het landelijke karakter. Landelijke gemeenten zoals bijvoorbeeld Tholen en Woensdrecht hechten veel waarde aan die landelijkheid van hun gemeente. In hun nota’s geven zij daarom ook aan dat ondanks de druk van dichtbijgelegen economisch sterke gebieden het open poldergebied en natuurgebieden moeten blijven bestaan. Woningbouw is dus wel belangrijk om de vraag van de toekomst aan te kunnen, maar dit hoeft niet per definitie uitbreiding te betekenen. Het vereist van ambtenaren in ieder geval een creatieve instelling om de ruimte optimaal te benutten, maar de leefbaarheid toch te waarborgen. Betaalbare woningen voor doelgroepen De gemeenten geven aan dat zij vooral woningen willen bouwen voor mensen met lage inkomens, starters en senioren. De huidige huizenprijzen worden als hoog ervaren. Voor mensen met een laag inkomen is het daardoor moeilijker om aan een woning te komen die betaalbaar is. Daar zal op ingesprongen worden door de gemeenten. Er zullen woningen gebouwd worden die betaalbaar zijn voor deze groep mensen. Ook starters hebben niet veel geld te besteden maar willen toch een betaalbare woning betrekken. De huidige goedkope vrije woningen staan echter in minder aangename wijken. Door onderhoud en renovatie zullen deze wijken een hoger aanzien moeten krijgen. Dat is ook nodig om verpaupering te voorkomen. Verpauperde wijken zijn immers een goede voedingsbodem voor krakers, criminaliteit en andere handelingen die door de wet niet worden toegestaan. In verband met de vergrijzing is er verder steeds meer behoefte aan seniorenwoningen. Deze ontwikkelingen zijn waar te nemen op landelijk en regionaal niveau. De kinderen van de babyboom worden over enkele jaren senioren en willen een woning die bij de leeftijd past. Daar zullen alle gemeenten op in moeten springen door middel van aanpassingen aan huidige woningen en eventueel nieuwbouw. Zoals bij de demografische factor van dit onderzoek naar voren komt zal over 25 jaar het aantal 50-plussers in Brabant met 70 procent toegenomen zijn. Het aantal 75-plussers is dan verdubbeld. Deze cijfers tonen het belang aan van projecten die zich richten het bouwen van seniorenwoningen. Voor de seniorendoelgroep zijn de reeds genoemde inbreidingsplannen een gunstige ontwikkeling.
50
Deze mensen kunnen wat minder goed ter been zijn, een woning dicht bij het stadscentrum is dus wenselijk. Werk en Verkeer in West Brabant In de nabije toekomst is er in Nederland ( ook gelet op de economische factor)meer ruimte nodig voor bedrijventerreinen. Nederland staat voor de opgave ruim 21.000 hectare bedrijventerrein, te herstructureren. Knelpunten zijn vaak bodemsanering, bereikbaarheid, bedrijfs- verplaatsing, onveiligheid en criminaliteit. De ervaring leert echter dat herstructurering maar in zeer beperkte mate terreinwinst oplevert. Tot en met 2020 is daarom naar verwachting nog ruim 23.000 hectare nieuw bedrijventerrein nodig. Het rijk zal zich daarbij extra inzetten voor grote en complexe bedrijventerreinen, de ’topprojecten’, die binnen de economische kerngebieden liggen. Een van die topprojecten is de aanleg van industrieterrein Moerdijkse Hoek in de gemeente Moerdijk. In de Nota Ruimte staat Moerdijkse Hoek beschreven als een industrieterrein van 600 hectare groot. Volgens de genoemde nota is dit terrein nodig om de Nederlandse economie duurzaam te kunnen laten groeien. Het terrein is bedoeld voor grootschalige bedrijven in sectoren zoals fijnchemie, voedingsen genotmiddelenindustrie, recycling, metaal, overslag en transport. De Provincie wil deze bedrijven bij elkaar brengen om zo efficiënt mogelijk te kunnen omgaan met grondstoffen, energie en transportmogelijkheden. Bovendien kan hiermee elders in Brabant ruimte worden bespaard. Voorwaarde is dat de bedrijven op Moerdijkse Hoek op een ‘vernieuwend duurzame’ manier willen werken, met zo min mogelijk belasting voor omgeving en milieu. Deze ontwikkeling zal gevolgen hebben voor vrijwel alle gemeenten in West-Brabant. Bedrijven uit de omliggende gemeenten kunnen verhuizen naar het nieuw aan te leggen bedrijfsterrein om zo uit te kunnen breiden en een goed bereikbaarheid te realiseren. Het terrein ligt immers tussen de autosnelwegen A16 en A17. De omliggende gemeenten zullen deze grote verhuizingen moeten voorkomen om niet in een economisch dal te vallen. Aan de andere kant wordt op deze manier het polderlandschap en de natuurgebieden minder aangetast. Volgens deze gemeenten heeft de hoeveelheid groen in de gemeente invloed op de leefbaarheid. Leefbaarheid staat bij veel gemeenten hoog aangeschreven. Ook bij de gemeente Moerdijk. Toch zal deze gemeente onder druk van de provincie en het Rijk toegeven bij de aanleg van dit nieuwe industrieterrein. De boeren in de regio ervaren de komst van een nieuw industriegebied als bedreigend. Zij hebben steeds minder ruimte om hun werk uit te oefenen. Op het gebied van verkeer en vervoer zijn de ontwikkelingen al duidelijk zichtbaar. Enkele jaren geleden is men begonnen met de aanleg van de Hoge SnelheidsLijn (HSL). De aanleg van deze lijn was nodig om de reistijd tussen grote Europese steden zoals Brussel, Rotterdam en Amsterdam te verkorten. Hoewel het dichtstbijzijnde opstappunt buiten de onderzoeksregio ligt (Breda),hebben de ruimtelijke gevolgen voor de toekomst ook betrekking op de regio. Naast de al bestaande spoorbrug over het Hollands Diep bouwt men aan een nieuwe brug, speciaal voor deze treinverbinding. Ook langs de autosnelweg A16 zijn de bouwwerkzaamheden al in gang gezet. Een ander groot project op het gebied van spoorwegen is het leggen van een spoorlijn om de stad Roosendaal heen. Nu is het nog zo dat al het treinverkeer, dus ook goederenvervoer met gevaarlijke stoffen, dwars door Roosendaal heen gaat. Dit kan zeer gevaarlijke situaties opleveren. De aanleg van een spoorlijn om de stad heen is vanuit een aantal oogpunten gunstig. Allereerst het al genoemde veiligheidsaspect. De huidige spoorlijn gaat door diverse woongebieden. Een klein ongeluk kan dan omslaan in een grote ramp. Ook zal dit gevolgen hebben voor het milieu. Een ander aspect is de bereikbaarheid. Bedrijven die zich buiten de stad vestigen zullen door de aanleg van een nieuwe spoorlijn beter bereikbaar zijn en andersom wordt het spoorwegemplacement ook beter bereikbaar omdat men het transport van en naar en emplacement niet meer door woongebieden hoeft te laten gaan. Tegelijk biedt de aanleg van een spoorlijn buiten de stad om kansen voor her- ontwikkeling van het huidige spoorwegemplacement. Het gebied ligt zeer dicht bij de binnenstad en zou dus geschikt zijn voor woningbouw of voor kleine bedrijven.
51
De aanleg van een autosnelweg tussen Bergen op Zoom en Dinteloord zal een ontlasting worden voor de autosnelwegen A16 en A17. Deze hebben nu vrijwel elke dag te maken met hevige drukte in de spitsuren. Door de aanleg van het industrieterrein Moerdijkse Hoek zal die drukte waarschijnlijk alleen maar toenemen. Een poging tot ontlasting van deze snelwegen is daarom ook gewenst. Uit deze plannen is te concluderen dat op het gebied van werk en verkeer de WestBrabantse gemeenten tussen economische centra van wereldformaat liggen. Deze economische centra bieden werkgelegenheid voor de West-Brabantse bevolking, en hebben grote invloed op de ruimtelijke inrichting van het West-Brabantse landschap. Vooral het vervoer van goederen en personen heeft prioriteit gekregen. Daarom ook de aanleg van een nieuwe spoorlijn en autosnelweg. Recreatie in West Brabant Uit verschillende nota’s wordt duidelijk dat openbaar groen, polders en natuurgebieden hoog aangeschreven staan bij de West-Brabantse gemeenten. Ook in de Nota Ruimte van VROM komt dat duidelijk naar voren. In deze Nota staan twaalf ecologische verbindingen in Nederland beschreven. De tien West-Brabantse gemeenten liggen op de verbinding tussen de Biesbosch en Zeeuws- Vlaanderen. Dit houdt in dat projecten in of nabij natuurgebieden of –landschappen niet toegestaan zijn als het project de wezenlijke waarden of kenmerken van het gebied of landschap aantast. Van deze regel wordt alleen afgeweken als er geen reële alternatieven zijn én er redenen zijn van groot openbaar belang. Ook dan dient de initiatiefnemer er alles aan te doen om de natuur zo min mogelijk te schaden. Als je naar de verhouding tussen natuur en bebouwing kijkt wordt er zo veel mogelijk rekening gehouden met de natuur. Pas als er geen andere oplossingen gevonden kunnen worden, dan is men genoodzaakt de bebouwing uit te breiden. Vooral in de gemeente Moerdijk is er een discussie gaande over de natuur en het milieu. De bevolking heeft soms last van overwaaiende stankwolken boven de woonkernen. Het gevoel heerst dat het niet beter zal worden met de komst van de uitbereiding van het industrieterrein. Voor sommige bewoners is het zelfs een reden om na te denken over verhuizing naar een plaats die volgens hen schoner is. Door deze mensen wordt de leefbaarheid als laag ervaren. De gemeenten geven in hun nota’s aan dat zij veel zullen doen aan recreatiemogelijkheden binnen hun gemeente. Enkele voorbeelden hiervan zijn de aanleg van een golfbaan bij Etten-Leur, dorpshuizen in de gemeente Tholen en verzorging van het openbaar groen in onder andere de gemeenten Roosendaal en Steenbergen. De gemeente Rucphen heeft speciale aandacht voor monumenten in de gemeente. Er zijn reeds enkele rijksmonumenten aangewezen en andere objecten komen voor gemeentelijke bescherming in aanmerking. Planologie in West-Brabant: als bestuurlijk instrument Naast de zojuist genoemde concrete ruimtelijke plannen binnen de regio, zijn er ook de kaderstellende, globalere beleidsplannen, nota’s en visies. Deze liggen ten grondslag aan de gedetailleerdere plannen uit de vorige paragraaf. WRO Bij het hoofdstukje over wetten en procedures omtrent ruimtelijke ordening werd al even kort gesproken over de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Deze wet kan ook wel gezien worden als de meest omvangrijke en globale wet van de planologie. Hoe Nederland er nu en in de toekomst uit moet zien, wordt geregeld in ruimtelijke plannen. Zowel het Rijk, de provincies als de gemeente maken zulke plannen. Hoe deze tot stand komen en gewijzigd worden, is geregeld in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Deze wet bepaalt de taken van de overheid en de rechten en plichten van burgers, bedrijven en instellingen. Nota Ruimte De Nota Ruimte bevat de visie van het kabinet op de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland. De nota bevat de ruimtelijke bijdrage aan een sterke economie, een veilige en leefbare samenleving en een aantrekkelijk land. Het gaat om de inrichtingsvraagstukken die
52
spelen tussen nu en 2020, met een doorkijk naar 2030. In de nota worden de hoofdlijnen van beleid aangegeven, waarbij het kabinet kiest voor ‘decentraal wat kan, en centraal wat moet’ Nota Grondbeleid Deze nota doet een aantal voorstellen die relevant zijn voor de uitvoering van de ontwikkelingsplanologie Voor het grondbeleid voor ‘groene’ functies betreffen deze voorstellen onder meer het vaker toepassen van het onteigeningsinstrumentarium en de invoering van een voorkeursrecht voor rijk en provincies. Van de kabinetsvoorstellen voor het grondbeleid voor andere functies zijn van belang: de introductie van een programma van eisen, de invoering van een grondexploitatievergunning, en de verbetering en verbreding van het voorkeursrecht van gemeenten. Overlegprojecten -Het Rijk, de vertegenwoordigers van Brabantstad en de Provincie Noord-Brabant hebben overlegd over de toekomstige samenwerking om de ruimtelijke en economische ontwikkeling te bevorderen. Resultaat van die gesprekken is dat de komende jaren verschillende overleggen worden opgezet. Overleggen over de ruimtelijke ontwikkeling van Brabantstad en de zogenoemde programma-enveloppe voor de uitvoering van Rijksprojecten. Deze projecten hebben tot doel de technologieregio te bevorderen. De Provincies Noord-Brabant en Limburg zullen nauw samenwerken bij de ontwikkeling van de technologieregio. Het project Digitaal Uitwisselbare Ruimtelijke Plannen (DURP) wil de ontwikkeling van digitale ruimtelijke plannen vooruit helpen. Het doel van DURP is om gemeenten, provincies en het Rijk te stimuleren om hun ruimtelijke plannen digitaal te gaan vervaardigen, toegankelijk te maken en uit te wisselen. DURP is een stimuleringsprogramma van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in samenwerking met vijf andere organisaties: het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (NIROV), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Beroepsvereniging van Nederlandse Stedenbouwkundigen en Planologen (bnSP) en het overlegorgaan voor geoinformatie, de RAVI. Visies Visie op Recreatie: SES West-Brabant heeft een regionale visie en actieprogramma opgesteld voor recreatie en toerisme. De visie is in nauwe samenwerking met gemeenten, toeristische bedrijven, VVV’s, Kamer van Koophandel en brancheverenigingen totstandgekomen. SES beoogt de toeristische bedrijfstak goed te laten renderen en wil daarmee de werkgelegenheid in de regio bevorderen. Om dit te bereiken zijn er duidelijke keuzes gemaakt. Promotie, routes, cultuurhistorie en water zijn de speerpunten voor de komende jaren. 2.4
De dynamiek van planologie
Zojuist zijn de verschillende ruimtelijke plannen van de regio uiteengezet en daarna de kaderstellende plannen. Oftewel planologie als factor (sectorplannen) en planologie als bestuurlijk instrument (facetplannen). Een moeilijkheid bij de facetplanning is dat alle sectoren moeten worden bestreken en dat geprobeerd moet worden vanuit de kennis daarin opgedaan een consistent beeld op te bouwen. Facetplanning probeert dus tot een integratie van overheidsactiviteiten te komen vanuit 1 gezichtspunt. In de praktijk kan dit moeilijkheden opleveren. Misschien moeilijker is nog de afstemming van facetplanning op sectorplanning. Zo kan de kaderstellende visie van meer groen, rust en ruimte strijdig zijn met de ontwikkeling van een groot industrieterrein als Moerdijkse hoek in de sectorplanning. Het blijkt dus dat het al lastig is om op gemeenteniveau visies en concrete plannen met elkaar te laten stroken. Een makkelijke uitweg lijkt dan vaak het achterwege laten van een visie. Dit kan echter tot nog meer problemen leiden. Een sectorplan werkt dan misschien
53
het facetplan niet meer tegen, maar wel een ander sectorplan, omdat het niet vanuit een groter geheel bedacht is. Dit brengt de dynamische kant van planologie op een nog ander punt, namelijk afstemming van verschillende facetplannen. Een gemeente of zelfs provincie kan een visie hebben, maar de vraag is of deze past binnen de regionale visie. Als visies, facetplannen en sectorplannen niet op elkaar aansluiten of hier en daar ontbreken, zijn de planologische mogelijkheden voor de toekomst van een regio nogal beperkt. Bovendien; planologie blijkt niet heilig te zijn. Afstemmings- en uitvoeringsproblemen kunnen ontstaan door verschillen van mening tussen ambtelijke diensten, een politiek verschil van opvatting tussen verschillende verantwoordelijke bestuurders, veroudering van planinhoud, slechte ambtelijke samenwerking en coördinatie, of gewoon slechte planning als gevolg van ambtelijke oogkleppen. Planologische mogelijkheden zijn dus niet eindeloos, zowel niet bestuurlijk, als ook niet ruimtelijk. Ruimte is eindig en men zal daarmee zuinig om moeten springen. Dat betekent keuzes maken om dingen te doen, maar ook om dingen niet te doen. Deze keuzes worden niet alleen door planologen gemaakt, maar vooral ook in een politieke arena. Dit maakt het geheel nog complexer, aangezien het op deze manier in hoge mate bepaald wordt door de waan van de dag, politieke machtsverhoudingen, belangentegenstellingen en onderhandelingsprocessen. De laatste jaren is hierdoor een andere visie van planologen opgekomen. Hierbij is de inhoudelijke taak van de planoloog vooral gelegen in het rechtvaardigen van potentiële beslissingen. Hiermee wordt bedoeld dat een planoloog aangeeft welke effecten alternatieve ruimtelijke beslissingsmogelijkheden zullen hebben. In de politieke arena zullen deze effecten dan worden afgewogen. Ook hier wordt weer duidelijk dat de planologische factor samenhangt met andere factoren, zoals hier sterk met de bestuurlijke factor. 2.5 De toekomst en de rol van HRM Mogelijke planologische ontwikkeling: Gedeelde visie, maar eigen plannen Zoals bij de regionale facetplanning naar voren is gekomen, zijn er enkele overeenkomsten te ontdekken tussen de gemeenten. Woorden als inbreiding, openbaar groen, natuur en milieu komen regelmatig terug in de diverse nota’s. In grote lijnen is er veel gelijkenis in globale beleidslijnen in de regio. Al spreekt niet iedere gemeente als zodanig echt een visie uit, en ontbreekt er een dekkende regionale visie, uit de plannen valt te destilleren dat veel gemeentes globaal hetzelfde willen. Toch is vrijwel geen enkele gemeente hetzelfde. Op sectorniveau bijvoorbeeld zijn er unieke wensen per gemeente.Verschillende gemeenten hebben bijvoorbeeld verschillende woningbehoeften. Gezien de overeenkomsten in grote lijnen zou het goed mogelijk zijn dat de regio in de toekomst een gezamenlijke visie ontwikkelt. Ook met het oog op de in opkomst zijnde overlegorganen en ICT-mogelijkheden is dit een realistische optie. Binnen deze visie zal dan echter wel ruimte moeten zijn voor de specifieke sectorplannen van de gemeenten. Dit vraag om twee ambtenarentypen. Als eerste de regionale ambtenaar, deze zou benoemd kunnen worden als een generalist, en een gemeentelijke ambtenaar, deze zou benoemd kunnen worden als een specialist. Specialisten op gemeentelijk niveau zouden dan een goede aanvulling kunnen zijn op de wat meer generalistische regionale ambtenaar. Werving, selectie, training en opleiding zijn belangrijke begrippen in dit verband. Om de eerder genoemde twee soorten ambtenaren te kunnen vinden zal bij beide typen een andere wervings- en selectieprocedure gevolgd moeten worden. Daarnaast is de trainingsmethode en opleiding waarschijnlijk zeer verschillend van elkaar. Een generalist schenkt minder aandacht aan details, en bekijkt de grote lijnen. Een specialist daarentegen kijkt juist wel naar de details. Onderhoud is een generaliseerbare taak en zou op regionaal niveau uitgevoerd kunnen worden. Onderhoudstaken in bijvoorbeeld de gemeente Zundert zullen namelijk niet veel verschillen van onderhoudstaken in de gemeente Moerdijk.
54
Twee mogelijke visies Kenniseconomie i.p.v grootschalige industrie Als de regio in overleg gaat treden om een gebiedsvisie te ontwikkelen zal dit vooral in de politieke arena gebeuren, als reactie op voorgelegde planologische mogelijkheden die zojuist besproken zijn. De eerste mogelijkheid is dat West Brabant kiest voor een kwalitatief hoogontwikkeld gebied gericht op wonen, recreatie, natuur en hoogwaardig werk. Door allerlei grootschalige ontwikkelingen niet toe te staan zullen deze een plaats krijgen bij de buren waardoor een deel van de beroepsbevolking daar zou gaan werken. Door de omgevingskwaliteit en het niveau van technologische activiteiten scherp te bewaken en deze zoveel mogelijk in de bestaande omgeving in te passen kunnen erg veel andere meer op de dienstverlenings- en kennisindustrieën gerichte economische activiteiten wel meer kansen krijgen. Dit trekt een bepaalde hooggeschoolde beroepsbevolking aan en vraagt daarmee een bepaald type woningbouw en sociale voorzieningen. Dit alles levert een sociale structuur op die het takenpakket van de gemeenten en de ambtenaren bepalen. Vraag is of in dit scenario nog plaats is voor een laaggeschoolde beroepsbevolking en beroepen in de primaire sector als agrariër. In een regio waarin de kenniseconomie zodanig hoogtij viert, zal ook rekening gehouden moeten worden met een grote vlucht in ICT-ontwikkelingen in contact met de burger en ook binnen het personeelsbeleid van gemeenten. West Brabant als onderdeel van 1 economische/industriële kern De integratie van West Brabant in de economische ontwikkeling van de drie regio’s tot één samenhangende “harde” economische regio is een ander mogelijk scenario. De aanleg van Moerdijk 1 betekende dat de Rotterdamse haven zich min of meer heeft uitgebreid tot West Brabant. De aanleg van Moerdijkse Hoek en de ontwikkeling van economische activiteiten rond de twee snelwegen in dit gebied betekent een versnelling van deze ontwikkeling. Wanneer de regio achter deze ontwikkeling gaat staan in zijn visie, zal er mogelijk een enorme groei zijn van de instroom van de bevolking. Dit betekent een grote eis aan het creatieve vermogen van ambtenaren om met de ruimte om te gaan. Kwaliteit garanderen, maar kwantiteit mogelijk maken is een hele opgave. Ook hier kunnen specialistische ambtenaren een rol spelen. Om te voorkomen dat de regio niet verdwijnt in 1 harde kern, waar geen rust, ruimte, natuur en persoonlijke aandacht meer te herkennen is, en de burger in feite de dupe wordt van de gezamenlijke visie, is juist de sectorplanning in dit scenario onontbeerlijk. Ook al stuurt de regio aan op economische groei, door sectorplanning kan het toch mogelijk zijn natuur, of kleinschalige projecten een plaats te geven en daarmee de regio leefbaar te houden. Dit betekent dus dat er op grote schaal samengewerkt kan worden tussen gemeenten, waarbij gezien de economische ontwikkelingen de overheid ook steeds meer marktpartij wordt. Op sectorniveau echter blijft de overheid zijn overheidstaak behouden, namelijk tegemoet komen aan de vraag van de burger. Dit vraagt om betrokken, specialistische ambtenaren die het karakter van een gemeente kennen. Dit zou kunnen betekenen dat het vasthouden van dit soort ambtenaren een doel van het HRM-beleid wordt.
55
3. Bovenregionale ontwikkelingen 3.1 Inleiding Dit hoofdstuk zal ingaan op verschillende bovenregionale factoren die van belang zijn voor de regio West-Brabant en de rol die West-Brabant daarbinnen speelt. Deze bovenregionale ontwikkelingen zijn op verschillende wijzen heel belangrijk voor de regio. Ze beïnvloeden de regio op verschillende wijzen. West-Brabant is een gebied dat omgeven wordt door een aantal grote steden, met name Rotterdam, Antwerpen en Breda. Deze oefenen een grote invloed uit op de regio in zowel politiek-bestuurlijke, sociaal-culturele, planologische en economische zin. Ook grote concerns in de omgeving drukken hun stempel op de regio West-Brabant. Verder zijn er de bestuurlijke invloeden van de provincie en de EU. In deze omgeving moet de regio opereren en proberen zich te handhaven. De vraag die in dit stuk aan de orde gesteld wordt is, of de regio wel actief inspeelt op de omgeving. Vervolgens , wat hier nog aan verbeterd zou kunnen worden. Wat wel duidelijk is, is vooralsnog dat de gemeenten nu moeten bedenken wat ze in de toekomst met hun regio willen. Als inderdaad blijkt dat de omgeving van grote invloed is op de regio, zal hier wat aangedaan moeten en kunnen worden. De vraag hierbij is alleen op welke manier ze dit het beste kunnen organiseren Het uiteindelijke doel van deze uiteenzetting is dan ook de regio handvatten aan te reiken, de HRM-voorwaarden, waarmee ze over tien jaar nog steeds goed uit de voeten kan met haar personeel om zodoende haar positie binnen deze steeds veranderende omgeving te waarborgen. HRM stelt eisen aan werknemers, maar ook aan de werkgevers. Het geeft aan hoe de verhouding ten op zichte van elkaar is. Duidelijk is echter dat wil men in 2015 een goed personeelsbestand hebben, dat aangepast is aan de veranderende omgeving, dan zullen er nu keuzes gemaakt moeten worden. Deze factoren die besproken gaan worden zijn in twee categorieën onder te verdelen: Bestuurlijke en economische omgevingsfactoren Met dit stuk worden ook de omgevingsfactoren en ontwikkelingen met betrekking tot het regiogevoel die van invloed zijn op West-Brabant in kaart gebracht. Deze omgevingsvariabelen zijn zoals reeds gezegd in te delen in bestuurlijke variabelen en economische variabelen: Bestuurlijke omgevingsfactoren: De Provincie De EU Economische omgevingsfactoren Breda Rotterdam, Antwerpen Vlaamse Ruit (Brussel-GentAntwerpen-Leuven Philip Morris Het uiteindelijke doel van dit stuk en tevens de noodzaak van het in kaart brengen van bovenregionaal denken en handelen zijn nu aangegeven, maar er is nog niet aangegeven hoe dit bewerkstelligt en bewezen kan worden. Theoretische onderbouwing Er zijn verschillende manieren waarop een regio gedefinieerd kan worden. Eén manier is om de regio op haar functionaliteit te beoordelen. Is de regio vooral aan te merken als een culturele entiteit? Heeft ze juist een heel erg economische inslag? Of heeft het meer te maken met de civiele inslag, is het vooral een regio door de interactieprocessen van haar burgers?
56
Respectievelijk zijn dit: - De Etnoregio - De Moderne Regio - De Civiele Regio Verder kunnen regio’s gedefinieerd worden naar schaalgrootte. Kijk je op micro-, meso, of macroniveau? Van belang is dan, hoe men de regio West-Brabant hierbinnen moet duiden. En is er misschien een noodzaak om dit in de toekomst te veranderen? Maar de uiteindelijke vraag die van belang is, is wat kunnen de gemeenten binnen dit onderzoek nu met al deze informatie? Hoe moeten zij dit vertalen naar hun handelen? Om de gemeenten een handvest aan te reiken, zal deze informatie omgezet gaan worden HRM-elementen. Concrete aanwijzingen geven om hun personeel en organisatie te reorganiseren. Verder worden de gemeenten ook wat radicalere standpunten aangeboden. Dit stuk is opgedeeld in drie delen. In het eerste deel wordt de noodzaak van regionalisering uitgewerkt. Wat houdt een regio in en op wat voor manieren kan er vorm worden gegeven aan een regio? En wat is het nut van een dergelijke indeling In het tweede deel wordt beschreven welke metaregionale factoren nu van invloed zijn op de regio West-Brabant? Hierbinnen wordt een tweedeling gemaakt tussen bestuurlijke en economische omgevingsfactoren. In het derde deel wordt een koppeling gemaakt tussen het eerste en het tweede deel. Hierin wordt beschreven wat het voorgaande nu gaat betekenen in de toekomst voor het HRM-beleid van de tien gemeenten die meedoen in dit onderzoek Het uiteindelijke doel van deze beschrijvingen is om voorwaarden te kunnen leveren waaraan het personeelsbestand moet voldoen om slagvaardig te zijn in 2015. Anders gezegd, voorwaarden te leveren voor Human Resource Management. 3.2 Regiovorming In dit hoofdstuk zal in worden gegaan op de rol van de regio. Dit onderzoek is in opdracht van tien gemeenten. Deze tien gemeenten zijn samen een samenwerkingsconvenant aangegaan waarin ze hebben besloten op meerdere terreinen problemen samen te trotseren. Wat maakt een regio een regio? Een definitie van een regio waar iedereen zich in kan vinden bestaat niet. Ieder is genegen zijn eigen invulling aan het woord te geven. Makkelijker is het om aan te geven wat je onder een regio zou kunnen verstaan. Een regio is een streek of gebied met bepaalde karaktertrekken. Hiermee wordt aangegeven, dat zowel bewoners als bezoekers in een regio bepaalde economische, sociaal-culturele en vaak ook politiek-bestuurlijke kenmerken van het gebied onderkennen. (Frank Hendriks 2000) Wat verder een regio een regio maakt is de geografische omvang. Deze omvang is vaak ook wat lastig te duiden omdat deze afhangt van de afstand waarmee men ernaar kijkt. Woon je in de Verenigde Staten, dan zie je heel westelijk Europa als een regio. Vanuit rijksniveau, bestempel je hele provincies vaak als een regio. Anders gezegd in de politieke en bestuurlijke perceptie hangt de omvang van een regio af van de afstand van waar je er naar kijkt. Het volgende kenmerkende van een regio kan men aanduiden met de economische inslag die een regio heeft. Is het vooral dienstverlening? Zijn er vooral veel agrarische bedrijven? Of is er een hoogwaardige industrie?. Door burgers worden vooral de sociale en culturele identificatiemogelijkheden (Friezen, Limburgers, Zeeuwen) als primaire kenmerken van een regio aangevoerd. Het laatste typische aan een regio is de bestuurlijke afbakening van de regio. Die grenzen geven de bevoegdheden en de zeggenschap van een bepaald gebied aan. Dit laatste
57
kenmerk van een regio treedt steeds meer naar de achtergrond. Dit komt doordat netwerkorganisaties en de ICT-Sector zich weinig van deze grenzen aantrekken. 3.3
Waarom regionalisering?
Regionalisering kan dienen als ‘bindmiddel’ voor identiteit, economische dynamiek en politieke aspiraties. Volgens een onderzoek van Denters et al. is het voordeel van schaalvergroting/regionalisering dat door samenwerking hulpbronnen zoals ambtelijke en politieke capaciteiten beter te mobiliseren zijn. Het ambtelijk apparaat wordt minder kwetsbaar, meer professioneel en is in staat om tot op bepaalde hoogte te specialiseren en geleding in het doen en laten aan te brengen. Verder kan schaalvergroting leiden tot verruiming van de financiële middelen. Door deze betere hulpbronnen kan de kwaliteit van het bestuur wat betreft geleverde beleidsprestaties verhoogd worden. Ook uit oogpunt van het groeiende takenpakket waarmee de gemeenten de afgelopen jaren hebben moeten leren omgaan, kan schaalvergroting voordelen bieden in de vorm van samenwerking, gezamenlijk inkoop etc. (Theo Toonen,1998) Ook, ligt de waarde van regionalisering niet alleen in de hoek van cultureel erfgoed, maar net zo goed in ondernemerschap en vitalisering. Zowel vitale en vitaliserende netwerken van onderaf – de civiele regio – als economisch presteren – de moderne regio – als trots en tradities – de etnoregio - zijn daarbij de min of meer onafhankelijke variabelen, waarmee men zich kan identificeren en die zorgdragen voor de ontwikkeling van gedeelde, collectieve identiteiten. (Prof.dr.S.W.J. Lamberts 2004) Deze redenen voor regionalisering zijn in drie categorieën onder te brengen: Regionale sturingsproblemen De mogelijkheden voor regionale sturing zijn beperkt tussen grootstedelijke gebieden. Dit komt doordat de schaal van het bestuur niet is afgestemd op de schaal van de maatschappelijke verbanden en problemen. Gemeenten worden zo voor in feite regionale problemen afhankelijk van bereidwillige buurgemeenten voor de oplossing daarvan. Ongelijke lastenverdeling Randgemeenten staan er financieel vaak beter voor dan centrumgemeenten. Dit komt doordat regionale problemen vaak het zwaarst drukken op de centrumgemeenten. Bovendien wonen de wat meer welgestelden vaak in randgemeenten en bejaarden en werklozen in centrumgemeenten. Verantwoordingsproblemen Bestuurlijke grenzen sluiten voor burgers niet meer aan bij de beleving. Zij oriënteren zich enerzijds, in het uiterste geval, op een totaal stadsgewest en anderzijds op de eigen wijk. De grenzen van een stad hebben daarmee aan betekenis verloren.(Wim Derksen, 1992) De Wet Gemeenschappelijke Regelingen De volgende vraag die nu logischerwijs naar voren komt, is of het instrumentarium dat de gemeenten reeds ter beschikking hebben geen oplossing kan bieden voor deze problemen. Kan de WGR geen oplossing bieden? Deze wet is opgesteld voor de oplossing van regionale problemen. Het antwoord hierop is tweeledig. Het probleem zit hem in het feit dat de WGR gebaseerd is op vrijwilligheid. Wanneer een randgemeente geen aanleiding ziet om beslissingsbevoegdheden af te staan aan het bestuur van een gemeenschappelijke regeling, hoeft ze daarin niet deel te nemen. Ook de provincie kan gemeenten niet tot samenwerking verplichten. De WGR voldoet, echter, op vele plaatsen wel voor regionale sturing. Bestuursovereenkomsten (zoals het convenant in West-Brabant) vormen vaak een goede basis voor intergemeentelijke samenwerking. Echter soms zijn deze instrumenten ontoereikend. Dit geldt ook voor West-Brabant. De reden hiervoor komt in deel twee echter nog uitvoerig aan de orde. Weerstand tegen bestuurlijke reorganisaties Er is binnen gemeenten vaak grote weerstand met betrekking tot reorganisatie zowel bij burgers als bij ambtenaren. Burgers zijn vaak bang om de band met de eigen gemeente en het bestuur daarvan te verliezen. Men heeft vaker een grotere identificatie met de eigen
58
gemeente dan met de regio. Toch kan regionalisering en schaalvergroting voordeel bieden met name met betrekking tot effectiviteit en efficiency. Ook ambtenaren zitten vaak niet te wachten op een nieuwe reorganisatie van hun werkplek. Dit heeft vaak te maken met het feit dat ze het nut niet in zien van de reorganisatie en met de angst om bevoegdheden te verliezen in de reorganisatie. Bestuurlijke reorganisatie vereist een lokale optiek. (Wim Derksen, 1992) Dat betekent dat in elk gebied een onderzoek vereist is naar de schaal en de ernst van de problemen die in de huidige situatie niet voldoende worden opgelost. Bij ieder gebied zal bekeken moeten worden of een nieuw bestuurslichaam wenselijk is en hoe deze vorm gegeven zal moeten worden. Dit moet vooraf allemaal duidelijk zijn om de ambtenarij regionaal te laten denken. De instemming van de ambtenarij voor reorganisatie is van belang omdat een reorganisatie de meeste kans van slagen heeft, wanneer zij van onderuit wordt uitgevoerd. De bottom-up benadering is ook noodzakelijk vanwege de WGR en de basis van vrijwilligheid. Het binnenlands bestuur zit vaak minder hiërarchisch in elkaar dan menigeen dacht. Vandaar dat opgelegde samenwerking niet werkt.
3.4 Bestuurlijke reorganisaties in het verleden In het verleden zijn er vele bestuurlijke reorganisaties geweest. De belangrijkste staan hieronder opgenoemd. Een reden voor deze reorganisaties zou kunnen zijn dat steden te weinig mogelijkheden hebben om richting te geven aan hun ruimtelijke, maatschappelijke en economische ontwikkelingen. (Frank Hendriks, 2000) Het belang van het benoemen van deze reorganisaties in het verleden, ligt in het feit dat er daarmee aangegeven wordt dat ze mogelijk zijn.Het mag blijken uit deze uiteenzetting dat de organisatie van gemeenten, zoals ze nu bestaan in de regio West-Brabant, niet langer voldoen, dan geven de volgende reorganisaties aan dat er ook andere indelingen mogelijk zijn. Hierbij volgt een korte geschiedenis van bestuurlijke herindelingen in Nederland: Voorgeschiedenis In het zogenaamde Grietenijenplan dat dateert uit 1849 werd een voorstel gedaan om het stedelijk bestuur van een nieuw kader te voorzien. Dit is één van de eerste bekende voorstellen voor reorganisatie Gewestvorming 1946-1974 Na de oorlog komt het bestuur van stedelijke gebieden direct op de politieke agenda terecht. Men wil met een schone lei beginnen, ook wat betreft de bestuurlijke organisatie. Er wordt een voorstel gedaan voor een nieuwe bestuurslaag tussen gemeenten en provincie, dit voorstel wordt echter te rigoureus geacht. In de jaren ´60 wordt opnieuw een voorstel tot reorganisatie gedaan vanwege de grote industriële groei en de processen van suburbanisatie. Daarin pleit men voor samenvoeging van kleine gemeenten, gebiedsuitbreiding voor middelgrote gemeenten en nieuw bestuursvormen voor de grootste agglomeraties. Uiteindelijk wordt echter gekozen voor uitbreiding van de WGR. Provincie-nieuwe-stijl 1975-1983 In 1975 verschijnt een wetsontwerp waarin wordt gepleit voor een verkleining van de provinciale schaal in plaats van een vergroting van de gemeentelijke schaal. Hierin zou de Provincie belast worden met een aantal gemeentelijke taken. Dit ontwerp sneuvelt echter door grote weerstand van de gemeenten. Intergemeentelijke samenwerking 1983-1990 De balans verschuift in deze jaren van reorganisatie naar intergemeentelijke samenwerking. Men past de WGR zodanig aan dat Intergemeentelijke samenwerking zonder al te veel belemmeringen plaats kan vinden. Besturen op niveau 1990-1995 In deze vijf jaar wordt opnieuw de bestuurlijke vormgeving van stedelijke gebieden ter discussie gesteld. Verschillende nota´s voor veranderingen monden uit in de kaderwet Bestuur in Verandering. Voor het eerst is er nu een wet die als aanknopingspunt kan dienen voor bestuurlijke vernieuwing. Van stadsprovincie naar gemeentelijke herindelingen 1994-2000 Uiteindelijk komt het in 1997 tot een gemeentelijke herindeling. (Frank Hendriks, 2000) Er is uiteindelijk voor gemeentelijke herindeling gekozen vanwege de volgende assumpties: Kleine gemeenten hebben een te geringe bestuurskracht om hun problemen aan te kunnen; Grotere gemeenten zijn voldoende bestuurskrachtig; en Een gemeentelijke herindeling die het samenvoegen van kleine gemeenten tot grotere gemeenten inhoudt, zal de te geringe bestuurskracht van gemeenten opheffen. (Wim Derksen, 1992) Uit eerder onderzoek naar bestuurlijke reorganisaties kwamen duidelijke voordelen naar voren voor gemeenten. Zie hiervoor de onderstaande figuur:
59
Welke soorten regio’s zijn er? Het is duidelijk dat het belang van hoe een regio ingedeeld is, groot is voor verschillende aspecten. De volgende vraag die dan een antwoord behoeft, is de vraag hoe je een regio kunt indelen. Er zijn eigenlijk twee verschillende vormen van regio’s. Je hebt een indeling naar functie en je hebt een indeling naar bestuurlijke schaalgrootte. De ideaaltypen, die besproken zullen worden, zijn bedoeld als analytische en waarderingsvrije, waardeneutrale typen. Juist die waarderingsvrijheid en neutraliteit van de regionale typen biedt mogelijkheden tot een beter begrip van en inzicht in de grote variëteit die er bestaat op het gebied van regionale samenlevingsopbouw. Zo kunnen ook regio’s zonder een verleden, zonder een geschiedenis en zonder een bepaald cultureel erfgoed zich wel degelijk profileren tot regio’s met inhoud en identiteit. Zij kunnen stevig inzetten op het ‘cultiveren’ van vitale netwerken of op het stimuleren van economische dynamiek en bedrijvigheid. De geconstrueerde ideaaltypen moeten dan ook gezien worden als mogelijke perspectieven, waarmee men kan nagaan op welk gebied men moet inzetten als regio om zich duidelijker te profileren. In vele documenten opgesteld door de regio West-Brabant, blijkt dat West-Brabant zich duidelijker wil profileren. Dit wordt bijvoorbeeld weergegeven door de uitgave van het regiobulletin. Door West-Brabant te classificeren als overwegend een Moderne Regio, geef je aan dat zij zich waarschijnlijk het best kan gaan profileren op economisch gebied. Dit zou vele consequenties met zich meebrengen waaronder de veranderende balans tussen leef- en werkmilieu. Hierover volgt in het tweede deel meer. Door te bekijken of een regio een functioneel of integraal bestuur kent geeft men al aan dat dat verschil van belang is voor de opzet van het bestuur. Heeft men te maken met meervoudige belangen, dan geeft dit al gauw aan dat het bestuur hiervan complexer in elkaar zit. Deze tweedeling is dus van belang voor de inrichting van het bestuur. Aangezien bij West-Brabant er sowieso met meervoudige belangen zijn, geeft dat aan dat wanneer men een bestuurlijke reorganisatie uit wilt voeren dat men dan rekening moet houden met het complexe bestuurssysteem dat dit type regio behoeft. Dus bij een bestuurlijke reorganisatie moet men het onderscheid van functioneel en integraal bestuur niet uit het oog verliezen. Het verhaal over schaalgrootte is van belang voor West-Brabant met betrekking tot het leren over de grenzen te kijken. Bij deze opzet van gemeentes zoals we die nu kennen is het terrein van opereren eigenlijk te klein om regionale problemen aan te pakken of je als regio beter te profileren. Het belang van schaalgrootte geeft aan dat er ook andere mogelijkheden zijn. In 1997 heeft men gezien dat een andere indeling mogelijk is. Dit verschil in grootte van een regio wordt nu genoemd om deze discussie wat betreft WestBrabant nieuw leven in te blazen. Samenwerking van de gemeenten in het convenant zou naar een hoger niveau getild kunnen te worden. En wanneer dit niet lukt middels het convenant dat het wel eens nuttig zou zijn om na te denken over regionalisering in combinatie met reorganisatie. De functionele regio Van oudsher waren regio’s vrij gesloten. In de loop van de geschiedenis is hier verandering in gekomen. Regio’s moesten over hun grenzen heen gaan kijken om in een complex tijdperk overeind te blijven. “De waarde van instituties ligt niet langer in hun geslotenheid, in de afbakening en begrenzing ten opzichte van andere instellingen, maar in hun openheid en vermogen tot flexibele aanpassing aan de steeds veranderende omgeving. De werkelijkheid wordt zo eerder een conglomeraat van netwerken, los-vast met elkaar verbonden, dan dat zij bestaat uit zich duidelijk ten opzichte van de buitenwacht onderscheidende instituties en organisaties ”- J. Guéhenno (1994) Op het moment dat dit besef doordringt binnen gemeenten, komt het idee van een regio in beeld. Mensen gaan opnieuw op zoek naar nieuwe zingevende structuren omdat oude
60
kaders en grenzen in een complexe leefomgeving niet meer voldoende zijn. Op dat moment gaat men opeens intensiever vanuit de lokaliteit praten, discussiëren, communiceren en interacteren. Hoewel de regio waarschijnlijk eerder bestond dan de staat en de natiestaat, is de regio, opgevat als een betekenisgevende waarde, een hoogmodern verschijnsel: de regio is de waarde, die zich in de hoogmoderne tijd als nieuwe institutie aandient en regionalisering is het moderne proces van institutionalisering. (M.Keating, 1998) Deze nieuwe institutie moet inhoud krijgen, moet betekenis krijgen; De vooralsnog ‘lege ruimte’ moet ingevuld worden. Men zoekt dus de regio op om een complexe omgeving samen aan te pakken. Een voorbeeld hiervan is bijvoorbeeld het project “Courage”van de gemeente Bergen op Zoom en Roosendaal. Echter ieder samenwerkingsverband kenmerkt zich op een verschillend gebied. Zo ook kan men drie ideaaltypische regio’s en vormen van functionele regionalisering onderscheiden. (S.W.J. Lamberts,2004.: 111)
regio’s waarin de politiek de hoofdrol speelt in de vorming van identiteit en betekenis; regio’s waarin de economie het ijkpunt is voor identiteit- en zinverschaffing; regio’s waarin de burgermaatschappij het bepalend referentiepunt is van betekenisgeving.
Zoals al eerder vermeld gaat het hier om ideaaltypen, als gevolg hiervan zal een regio nooit volledig binnen het plaatje van één ideaaltype vallen. Een regio zal veel eerder trekken vertonen van alle drie de genoemde vormen. Een korte uitwerking van de drie typen regio’s Het eerste type regio is te omschrijven als een etnoregio Etnoregio’s worden gekenmerkt door de identificatie met het verleden, door een scherp onderscheid tussen ‘wij’ en ‘zij’, en door het streven om op basis van het eigen cultuurgoed meer politieke autonomie te verkrijgen – uiteindelijk geen natie zonder staat. Geschiedenis, tradities, mythen, taal en dialect, vaak samengevat in het begrip ‘eigen cultuur’, zijn de ingrediënten voor de vorming van een regionale identiteit. Anders gezegd: het verleden wordt het uitdrukkelijke referentiekader om het heden en de toekomst van zin en betekenis te voorzien. Zo zijn de dorpen die in West-Brabant tot gemeenten zijn uitgegroeid allemaal zo´n 800 jaar geleden ontstaan. Bovendien hebben de mensen in de dorpen jarenlang hun krachten moeten bundelen in de strijd tegen het water, tot aan de watersnoodramp in 1953 toe. Doordat de watersnoodramp pas zo´n 50 jaar geleden gebeurde is het iets wat je nu nog doormerkt in het gemeenschapsgevoel. Het tweede type regio is te omschrijven als Modern Regionalisme Modern regionalisme wordt gekenmerkt door zijn toekomstgerichtheid, door zijn individualisme, door het economische ethos van de vrije markt ondernemer, en door zijn stedelijkheid. Modern regionalisme is toekomstgericht, en waardeert zowel bestaande als historisch gegroeide instituten slechts in zoverre zij kunnen bijdragen aan dat toekomstontwerp. De andere gemeente dient per definitie iets nieuws te bieden en fungeert als zodanig steeds als bron voor de ontwikkeling van het eigen, individuele toekomstontwerp. Waar die ander daar niet langer aan voldoet, wordt via de netwerken naar nieuwe anderen gezocht, die wel in die functie voorzien. Zo zie je dat ook economisch steeds meer over de eigen grenzen heen gekeken wordt bij de afzonderlijke gemeenten. Via bestuursopdrachten gaan gemeenten ook samen praten over een economisch bedrijventerrein zoals de Moerdijkse Hoek. Samen kijken zij hoe je hier het beste invulling aan kunt geven, ze zijn dus duidelijk toekomstgericht bezig op het economische vlak. Het derde type regio is te omschrijven als Civiele Regio Civiel regionalisme stimuleert de ontwikkeling van feitelijke interactieprocessen: de interactie heeft betekenis uit zichzelf en de vorming van netwerken is een doel op zich;
61
minder relevant zijn in eerste instantie de mogelijke producten, bijvoorbeeld regio’s, die er uit voort kunnen komen. (S.W.J. Lamberts, 2004 :114-140) Die regio is primair ontmoetingsruimte, een plaats van samenkomen, waarin mensen ervaringen met elkaar uitwisselen, idealen delen en conflicten beslechten. De plaats, waar dit gebeurt, is eigenlijk niet zo belangrijk. Het kan de markt zijn, waar men naast het verkopen van de handelswaar elkaar ook ontmoet, nieuwtjes uitwisselt en elkaar wederzijds adviseert. Maar het kan ook het café of de herberg zijn, Civiele regio’s activeren mensen. Figuur 3.1: drie typen regio’s
Men kan zeggen dat een regio vooral naar één type neigt te gaan. De vraag is nu binnen wat voor soort regio de tien gemeenten binnen dit onderzoek fungeren. Waarschijnlijk kan men de regio West-Brabant in de toekomst steeds meer gaan typeren als een Moderne Regio. De gemeenten zoeken steeds meer contact met elkaar op voor complementariteit. Wat de ene regio niet heeft, heeft de andere wel en vice versa. Ook zoeken ze elkaar steeds meer op om bepaalde problemen gezamenlijk aan te pakken. Dit vaak uit oogpunt van efficiency en effectiviteit. Echter duidelijk is dat West-Brabant een gelijke geschiedenis heeft. Momenteel kun je nog beter spreken van een etnoregio. Een tweede indeling naar functie Er bestaat nog een volgende indeling van regio´s wat betreft hun functie. Men kan regio´s ook nog onderscheiden naar de belangen die binnen een regio gemoeid zijn. Zo zijn er enkelvoudige en meervoudige belangen binnen een regio. (Eelco van Hout, 1994) Enkelvoudige belangen Enkelvoudige belangen zijn gericht op één aspect in de regio. Deze belangen kunnen niet of nauwelijks tegen andere belangen worden afgewogen. Voor de naleving van een belang is gekozen voor een orgaan met een aparte structuur, zoals de brandweer, politie, openbaar vervoer en meer van dat soort instellingen. Zo kan men dus al regio´s voor de brandweer hebben. Meervoudige belangen Meervoudige belangen zijn opgenomen in een integratiekader en worden op elkaar afgestemd. Voor de afweging van meerdere verschillende belangen wordt meestal gekozen voor een orgaan van een algemeen bestuur, zoals gemeenten en provincies. De grote hoeveelheid van meer of minder meervoudige of enkelvoudige belangen op verschillende niveaus in onze samenleving, verklaart waarom er een lappendeken van regio´s over Nederland heen ligt. Om deze twee regio´s te onderscheiden moet men kijken naar de integratie en afstemming van belangen in de diverse officiële bestuursorganen. Dit onderscheid is van belang omdat zij een verschillend effect hebben op de bestuurlijke vormgeving en in veel mindere mate om een bepaalde regionaliteit aan te geven. Men kan ook niet stellen dat de regionaliteit van een gebied hoger is als een grote hoeveelheid belangen geïntegreerd worden. Zoals gezegd is het onderscheid van enkelvoudige en meervoudige belangen noodzakelijk voor het inrichten van het bestuur dat die belangen moet behartigen. Wanneer men te maken heeft met een regio met veelal slechts enkelvoudige belangen, zoals in een brandweer regio, zul je hoogstwaarschijnlijk kiezen voor functioneel bestuur (Van Hout, 1994) Functioneel bestuur: 1) Er is opdracht gegeven om een taak te vervullen
62
2) Er zijn regels en normen gegeven waaraan de taakbehartiging is gebonden 3) Het is onmogelijk om de taak af te stemmen of af te wegen ten opzichte van andere overheidstaken Vooral het laatste kenmerk van functioneel bestuur zorgt voor het onderscheid met de volgende variant: het integraal bestuur. Integraal bestuur: Een bestuursproces waarin taken en belangen goed tegen elkaar afgewogen worden. Het bestuur stelt de belangen ook zelf op. Het heeft dus een zogenaamd “open huishouding” De belangen waarmee interaal bestuur zich bezighoudt, hebben vooral een meervoudig karakter. In het geval van West-Brabant gaat het duidelijk om een regio met meervoudige belangen en daardoor een integraal bestuur. Het krijgt geen duidelijke taakopdrachten zoals de brandweer, maar stelt de taken zelf op. Bovendien hebben de gemeenten met heel veel overheidstaken en belangen rekening te houden die heel goed tegen elkaar afgewogen behoren te worden. Het onderscheid geeft ook een verschil in schaalgrootte, het volgende onderscheid in regio’s, mee. Een integraal bestuur kan tot op zelfs rijksniveau gelden. Het Rijk is zelf een vorm van integraal bestuur. Aan de andere kant daarvan, staat het functioneel bestuur. Ook dit bestuur kan verschillende schaalgroottes hebben, maar nauwelijks tot op Rijksniveau. Een heel groot functioneel bestuur gaat uiteindelijk toch over in integraal bestuur. Het is voor een gemeente of provincie niet wensbaar om een grote hoeveelheid verschillende functionele relaties te hebben. Dit zou namelijk de overzichtelijkheid van het binnenlands bestuur schaden. Zowel burgers als bestuurders krijgen dan namelijk het idee dat ze zich in een ondoordringbaar oerwoud van instellingen bevinden. (Eelco van Hout, 1994) West-Brabantse gemeenten zijn de afgelopen jaren steeds meer bestuursopdrachten met elkaar aangegaan, waarin ze zich dus bezighouden met één specifieke taak, bijvoorbeeld het aanpakken van drugsoverlast. Het is gebleken dat dit soort bestuursopdrachten met steeds andere gemeentes als partner op zich wel zijn vruchten afwerpt. Men moet daarbij echter wel in het oog houden dat er een mogelijkheid bestaat dat je op den duur door de bomen het bos niet meer ziet. De regio naar schaalgrootte In het stuk “wat maakt een regio een regio?” staat al aangegeven dat schaalgrootte van belang was als kenmerk van een regio. Er stond echter ook bij dat dit een nogal onduidelijk criteria is aangezien er heel verschillend tegenaan gekeken kan worden. Anders gezegd in de politieke en bestuurlijke perceptie hangt de omvang van een regio af van de afstand van waar men er naar kijkt. Toch valt er wel iets te zeggen over de inhoud van het begrip regio met betrekking tot de schaalgrootte ervan. In principe kan men alles wat boven de gemeenten uitkomt typeren als regio. Waarschijnlijk is de uiterste vorm van een regio een land. In het werk van Toonen (1993) wordt ook wel gesproken over meso-regio´s. Met dit begrip doelt hij op de regio als een landsdeel. Men spreekt dan in termen van NoordNederland, Midden-Nederland en Zuid-Nederland. Wanneer men de indeling van de schoolvakanties in ons land pakt, ziet men dat die opgedeeld zijn in meso-regio´s. Het belang van kijken naar de schaalgroottes van regio´s is van belang voor de toekomst. In dit stuk wordt gepleit voor het leren over de grenzen te kijken. Om dat te doen moet men besef hebben van waar die grenzen liggen. Het gesprek over soorten regio´s opgedeeld naar schaalgrootte geeft sowieso aan dat grenzen dubieus zijn. Voor ieder aspect van een overheidstaak kan men weer andere grenzen aangeven. Gemeentelijke en provinciale grenzen zijn al lang niet meer de enige grenzen die ertoe doen. De economie in het land let niet op grenzen, het bedrijfsleven heeft al lang geleerd dat men voor het genereren van winst niet binnen bestuurlijke grenzen hoeft te blijven. Het wordt tijd dat gemeenten ook uit het gemeentelijk niveau getild worden en op een hoger niveau gaan opereren. Hoe gemeenten dit het best aan kunnen pakken in de toekomst zal beschreven worden bij de HRM-voorwaarden.
63
3.5 Omgevingsfactoren Inleiding In dit deel wordt duidelijk gemaakt door welke omgevingsfactoren de regio West-Brabant beïnvloed wordt. In sommige gevallen heeft West-Brabant ook invloed op haar omgeving, maar uit het volgende stuk blijkt dat deze invloed veel minder sterk is. In deel één is heel veel theorie aan bod gekomen. De vraag die nu opkomt is wat daarvan nu precies de betekenis is voor West-Brabant. Kort gezegd, West-Brabant heeft te kampen met regionale problemen en moet dus rekening gaan houden met de omgevingsfactoren die deze problemen veroorzaken. Verder moet zij letten op algemene ontwikkelingen die van invloed zijn op het regio gevoel. Deze omgevingsfactoren vallen uiteen in twee categorieën: Economische factoren Bestuurlijke factoren Ontwikkelingen in West-Brabant Buiten deze factoren moet West-Brabant rekening gaan houden met algemene ontwikkelingen die zijn door aan het zetten en die met het regiogevoel te maken hebben. Je ziet steeds meer dat mensen de “feeling” met de regio kwijtraken. Grenzen doen er steeds minder toe en beginnen zelfs te vervagen. Het is niet ongewoon om vrienden te hebben in Azië waarmee je via de mail contact blijft houden. Mensen raken dus de grip kwijt op wat nu precies hun regio is, ze verliezen hun “roots”. Tegelijkertijd bemerk je dat mensen hun “ roots” helemaal niet willen verliezen. Het proces dat dan opkomt is dat van de assertieve burger. Om weer een band met hun regio te krijgen, beginnen ze met het contact met de bestuurders te herstellen. Ze willen dus steeds meer inspreker in plaats van slechts toeschouwer zijn. Je ziet dus dat de burgers binnen een gemeente steeds mondiger worden, meer assertief. Hierdoor moet de kwaliteit van de dienstverlening binnen de gemeenten omhoog. Om dit te bereiken zie je dat steeds meer gemeenten de zogenaamde “Shared Service Points”op zijn aan het richten. Deze trend is al enkele jaren bezig alleen hebben ze het nu onder deze noemer geschreven. Het gevolg hiervan voor het takenpakket van de gemeente kan zijn dat de gemeenten alleen nog een kernapparaat overhouden met een aantal beleidsmensen. Een voorbeeld van invulling van deze zogenaamde “ Shared Service Points” is bijvoorbeeld de gezamenlijke inkoop van diensten en producten en de uitbesteding van weer andere taken. Zodoende verhogen ze de efficiency en worden ze als afzonderlijke gemeente minder kwetsbaar. Dit is niet alleen een idee dat momenteel heel erg aanslaat, maar er zijn ook al wat concretere stappen ondernomen.Zo heb je bijvoorbeeld al een gemeenschappelijke milieudienst en een gemeenschappelijke gezondheidsdienst. Deze tendens zal waarschijnlijk steeds verder doorzetten. Zo zie je momenteel dat de gemeenten ook bezig zijn met het opzetten van “academie West-Brabant” Een opleidingsinstituut in WestBrabant. Hierover staat echter meer in het hoofdstuk over sociaal/cultureel/demografische ontwikkelingen. Moerdijk en enkele andere gemeenten hebben een gemeenschappelijk inkoopbureau in verband met Europese Aanbestedingsregels en kortingen. Wanneer deze trend zich verder door gaat zetten zal dat ook een ander type ambtenaar vragen. Hierover volgt echter meer in het derde deel met de HRM-voorwaarden. West-Brabant als slaapregio? Een andere ontwikkeling die ook al landelijk geconstateerd is, is de toename van het woonwerkverkeer. Deze toename is ook voor West-Brabant van belang omdat deze regio al een heel erge overflow heeft van met name de randstad. Later in dit stuk zal duidelijk worden dat West-Brabant nog geen duidelijke gesprekspartner is in verdrukking raakt door steden als Rotterdam en Antwerpen. Wanneer West-Brabant puur als een woonregio gezien blijft worden, zal hier ook niets aan veranderen. De toename van het woon-werkverkeer is uit dit oogpunt dus ook belangrijk voor West-Brabant omdat mensen nu nog meer dan eerst in één stad kunnen gaan wonen en in de nadere werken. Noodzakelijk voor het begrip van wat woon-werkverkeer nu precies inhoudt zal de definitie van dit begrip gegeven worden. Er is er sprake van woon-werkverkeer:
64
Als voor de bepaling of iemand regelmatig woon-werk verkeer rijdt is per 1 januari 2002 de 60-dagen regeling als nieuwe regel is toegevoegd. Rijdt een werknemer of ondernemer met de auto voor de zaak 60 keer of meer per jaar naar dezelfde arbeidsplaats of klant, dan geldt dit als regelmatig woon-werkverkeer. Hiermee is het mogelijk geworden dat iemand toch 1 keer per week naar een vast adres reist zonder dat dit als woon-werk verkeer moet worden aangemerkt. Het is nu duidelijk wanneer er sprake is van woon-werkverkeer, maar op welke gebieden valt er nu een toename te constateren? Enkele belangrijke conclusies: Het aantal kilometers in het woon-werkverkeer is in de periode 1985-2002 met 36% toegenomen. Vooral de groei in de afstandsklasse van 30 kilometer of meer valt daarbij op. Wel blijft het woon-werkverkeer over afstanden 5 kilometer of kleiner het grootste aandeel in het aantal verplaatsingen behouden. In deze klasse ligt het aandeel van de fiets rond de 50%. Dit aandeel vertoont een lichte stijging. In 1985 woonden mensen nog iets meer dan 13 kilometer van hun werk, in 2001 is dat al weer opgelopen tot bijna 17 kilometer. Mensen die met de auto naar het werk gaan, als bestuurder of als passagier, leggen per dag ongeveer 21 kilometer af. Voor de meeste stadsgewesten geldt dat de ingaande pendel de uitgaande pendel overtreft. Dit betekent dat er meer mensen zijn die elders wonen en in het stadsgewest werken dan andersom. De grootste toename valt dus te zien bij 30 kilometer of meer. Voor een regio als West-Brabant is dit gegeven heel erg van belang aangezien het naast een groot stadsgewest ligt. Voor die stadsgewesten geldt dat de ingaande pendel hoger is dan de uitgaande pendel. Dit in combinatie met de overflow uit de randstad wat betreft het wonen, geeft al aan dat het woon-werkverkeer wel van belang is voor een regio als West-Brabant. West-Brabant moet er dus voor waken geen “slaapregio” te worden. De regio West-Brabant Dat leidt tot de volgende vraag wat voor regio is West-Brabant nu precies? We hebben in het vorige deel al gezien dat er nogal wat verschillende indelingen voor een regio zijn. De eerste indeling was naar functionaliteit. Het is nogal moeilijk om als outsider een regio te typeren, maar op basis van gesprekken en literatuur zal dit toch geprobeerd worden. West-Brabant als etnoregio? Dit soort regio heeft een gezamenlijke (ontstaans-) geschiedenis. Dit kun je van West-Brabant wel zeggen. De toenmalige dorpen zijn omstreeks dezelfde tijd ontstaan en hebben als gemeenschappelijke factor de strijd tegen het water. Ze zijn eeuwen geleden al begonnen met het opbouwen van dijken en het weren van water. Zo´n vijftig jaar geleden heeft deze factor ze nogmaals gebonden in de watersnoodramp. Ook qua religie is het een vrij homogeen gebied. (hierover valt meer te lezen in het hoofdstuk sociaal/cultureel/demografisch) Verder hebben ze een eigen dialect, dat zijn ontstaan kent in Antwerpen. Dit komt doordat de oorspronkelijke bewoners Antwerpenaren waren. Je kunt dus stellen dat West-Brabant duidelijke kenmerken van een etnoregio heeft. West-Brabant als Moderne Regio Dit soort regio is heel erg toekomstgericht en heeft een sterke economische inslag. Je ziet in West-Brabant dat iedere gemeente wel een duidelijke economische inslag kent, (glastuinbouw, Philip Morris) maar je kunt nog niet echt stellen dat ze een gezamenlijke toekomstvisie hebben wat de economie betreft. Dit begint wel duidelijkere vormen aan te nemen, maar je kunt nog niet spreken van “ West-Brabant, industriestad” of “West-Brabant, agrarisch gebied”. West-Brabant als Civiele Regio? Voor dit soort regio staan de interactieprocessen centraal. Niet zozeer de uitkomsten op zich, maar het proces. In hoeverre dit voor WestBrabant als regio van belang is, kan niet geheel goed inschat worden. Per gemeente ken je wel duidelijke interactieprocessen, maar hoe is dit in de regio geregeld. Wanneer je kijkt naar bijvoorbeeld het P&O-web, dan zie je dat ze regelmatig bij elkaar komen om te overleggen en zaken door te nemen, maar dan heb je het over geregelde interactie vanuit de gemeente. Toch rijst het vermoeden, vanuit de literatuur, dat je West-Brabant het best kunt typeren als een etnoregio die pogingen onderneemt om een Moderne Regio te worden. Dit kan gebaseerd worden op het bovenstaande en uit gesprekken waaruit blijkt dat West-Brabant zich steeds sterker economisch wil gaan profileren. Men beseft binnen de regio wel, dat men zich sterker moet profileren, ook economisch, echter heel concreet zijn daar nog geen stappen toegenomen, laat staan een algemene visie met betrekking tot de economische inslag. Dit onderscheid, Etnoregio of Moderne Regio is van belang voor de inzetten van de
65
regio. Wanneer je tot de conclusie komt dat je een Moderne Regio bent, terwijl je je wilt ontwikkelen tot Moderne Regio, geeft dat aan waar je staat en wat je moet doen voordat je je doel bereikt. Voor West-Brabant betekent dit dat de gemeenten misschien te overhaast werken. Ze beseffen niet wat voor soort regio ze nu zijn en wat er voor nodig is om een ander soort regio te worden. Verder is er reeds geconcludeerd dat West-Brabant een regio is met meervoudige belangen en een integraal bestuur. Dit is van belang voor de inrichting van de regio wanneer je gaat nadenken over een bestuurlijke reorganisatie. De indeling naar schaalgrootte is zoals gezegd lastiger te maken. Als je naar de politiekbestuurlijke schaalgrootte gaat kijken, wat toch wel het handigst is, wanneer je bekijkt dat dit stuk geschreven wordt voor tien gemeenten, dan kun je de regio bekijken als: Heel westelijk Brabant exclusief Breda. De reden waarom Breda niet meegerekend wordt, wordt duidelijk bij de omgevingsfactoren. In het achterhoofd moet wel gehouden worden dat deze grenzen er steeds minder toe gaan doen, door de ICT-sector en doordat de maatschappelijke beleving zich niet in grenzen laat aangeven. Omgevingsfactoren “De Rijn-Schelde Delta is een plaatje: een driehoek, met een blauwgroen hart. Wijs het een buitenlander aan op de kaart van Europa en hij ziet de riviermondingen, duinen, zeearmen, open kleipolders, zeehavens (acht), landbouwgronden en industrie al snel als één geheel, toevallig doorsneden door een grens. De havens van Rotterdam en Antwerpen domineren de Delta: Zuid-Holland, Zeeland en Noord-Brabant verbonden met de Vlaamse provincies Antwerpen, West-Vlaanderen en Oost-Vlaanderen.” Jochem de Vries West-Brabant is een regio die omgeven is met grote en (economisch en bestuurlijk) belangrijke steden. Dit zorgt in de regio voor vele kansen, maar ook voor bedreigingen. De vraag hierbij is of deze ligging in het algemeen een voordeel of een nadeel betekent voor de regio. Om dit te bekijken is het noodzakelijk om de omgevingsfactoren die van invloed zijn op West-Brabant te benoemen en uit te werken. Met omgevingsfactoren bedoelen we steden, bestuurlijke instanties en economische blokken. De ligging van West-Brabant is bepalend voor vele zaken. Het feit dat West-Brabant tussen Rotterdam en Antwerpen in ligt, “twee grootmachten”is bepalend voor de economische activiteit in de regio. Het feit dat de Statenleden in Den Bosch zitten, betrekkelijk ver weg dus, is van belang voor de samenwerking met de Provincie. Zo zal voor al deze omgevingskenmerken hun invloed op West-Brabant uitgewerkt worden. We hebben gekozen om de volgende omgevingskenmerken mee te nemen. Deze zijn tot stand gekomen door enkele bronnen, zoals documenten en interviews, te raadplegen. En al deze factoren bleken daarbij in meer of mindere mate invloed te hebben op West-Brabant. Breda Rotterdam, Antwerpen Vlaamse Ruit (Brussel-Gent-Antwerpen-Leuven) Provincie EU-regels Concern “Philip Morris” In eerste instantie is ook het Ruhrgebied meegenomen in deze analyse, echter na enkele bronnen geraadpleegd te hebben, bleek dit gebied niet of nauwelijks invloed te hebben op West-Brabant. Vandaar, dat het Ruhrgebied verder niet meer is opgenomen in dit stuk. Economische omgevingsfactoren Breda Breda is een regio die volgens de kaart bij West-Brabant hoort, maar niet zit bij de 10 gemeenten die bij dit onderzoek het onderwerp zijn, vandaar dat Breda wat meer directe invloed heeft op deze gemeenten. Omdat Breda heel erg onafhankelijk van de andere gemeenten uit West-Brabant opereert, wordt Breda niet bij West-Brabant gerekend. Om de specifieke situatie te verduidelijken is duidelijkheid over het samenwerkingsconvenant en de positie van Breda vereist.
66
De tien West-Brabantse gemeenten van dit onderzoek hebben op 2 juli 2002 een convenant ondertekend waarin ze besluiten om meer samen te werken. Deze samenwerking richt zich vooral op de volgende drie zaken: Bedrijfsvoering Sommige projecten/problemen zijn te complex of te duur om als enkele gemeente te realiseren of aan te pakken. Middels deze samenwerking kunnen de desbetreffende gemeenten meer bewerkstelligen. Beleidsvelden De intergemeentelijke samenwerking wordt gekenmerkt door een pragmatische aanpak. Projecten waarvan verwacht wordt dat een gezamenlijke aanpak meerwaarde heeft, worden allereerst besproken in de ambtelijke regiegroep. Bij een positief advies van deze regiegroep wordt het project behandeld in de bestuurlijke regiegroep. Wanneer ook deze positief is over het project wordt de zogenaamde bestuursopdracht aangeboden aan het college van Burgemeester en Wethouders van de samenwerkende gemeenten. Regiobulletin Middels dit regiobulletin wil West-Brabant zich beter profileren. Zij geeft zo aan dat West-Brabant een serieuze gesprekspartner is, die niet over het hoofd gezien kan worden. Het regiobulletin inhoudelijk is een soort update van de gemeentelijke samenwerking. Welke projecten zijn inmiddels afgerond en wat zijn daarvan de resultaten? Welke projecten staan nog in de kinderschoenen en wat is de bedoeling van de uitvoering van deze projecten? West-Brabant heeft als nadeel dat het niet wordt gezien als een eigen entiteit. Of zoals staatssecretaris van Geel (VROM) zegt: “West-Brabant moet er voor waken niet een rotonde te worden, die men slechts passeert”. Doordat deze eigen entiteit nog grotendeels ontbreekt, richt Breda zich vooral op Tilburg en andere oostelijke steden. Breda werkt tot dusverre liever samen met deze steden dan met de gemeenten binnen het convenant. Breda valt binnen het Grote Stedenbeleid en krijgt van de overheid geld om haar regionale taak te vervullen. Dit zou voor de regio een voordeel betekenen, echter Breda heeft tot op het heden geen invulling aan deze verantwoordelijkheid. Een mogelijk voordeel van de ligging van deze steden nabij Breda heeft dus nog geen kracht gekregen. Natuurlijk heeft Breda behalve de geldelijke voordelen er meerdere voor de regio. Te weten: Het biedt West-Brabant kwalitatief hoogwaardige werkgelegenheid en voorzieningen. Vele gemeenten kunnen grootschalige voorzieningen, (deze worden later uitgewerkt als “topvoorzieningen”) niet zelf bieden en zijn dus afhankelijk van Breda hiervoor. Omgekeerd is Breda voor zijn functioneren afhankelijk van de omliggende regio. Het kampt met ruimtegebrek en op sommige plekken met tekort aan hooggeschoold personeel en is dus wat dit betreft afhankelijk van de omliggende gemeenten. (Sociaaleconomische visie West-Brabant, 2004) Een nadeel van Breda als dichtbijgelegen stad is het feit dat het hoogopgeleide jongeren aantrekt. Ook het feit dat de regio geen eigen hoger onderwijs aanbiedt speelt hier in mee. West-Brabant wil Breda graag bij de regio betrekken. Er is al een aantal keer een voorstel gedaan om Breda bij het convenant aan te laten sluiten. Tot op heden heeft Breda de boot echter afgehouden. Je merkt momenteel wel dat Breda een beetje aan het ontdooien is wat betreft een samenwerking aan willen gaan. Dit komt doordat Breda, net als veel andere grote Nederlandse steden, steeds meer te kampen krijgt met ruimtegebrek. Zo heeft Breda een bedrijventerrein, dat nu nog in de stad gestationeerd is, dat ze graag naar de Moerdijkse Hoek wil verplaatsen. Ook zie je dat Breda belangen heeft in verdere regiovorming wat betreft de A4 en de spoorproblematiek. Maar deze verdere samenwerking richt zich slechts op beleidsthema’s. Breda wil nog steeds niet bij het convenant. De vraag is vervolgens waarom wil Breda niet bij dit samenwerkingsverband van de tien WestBrabantse gemeenten? Waarschijnlijk komt dit doordat Breda al in een groot samenwerkingsverband actief is. Te weten: Brabantstad. Brabantstad is de samenwerking van de steden Breda, Eindhoven, Helmond, 's Hertogenbosch en Tilburg en de Provincie Noord Brabant die als doel heeft een stedelijk netwerk te gaan vormen en Brabant nadrukkelijk op de Europese kaart te zetten als toonaangevende kennisregio. Er wordt samengewerkt op economisch, ruimtelijk, sociaal en cultureel terrein. Met een verzorgingsgebied van 1,4 miljoen mensen en 20% van de industriële productie van Nederland behoort Brabantstad tot één van de belangrijkste stedelijke regio's van Nederland (Bron: brabantstad.nl)
67
Brabantstad is in meerdere opzichten groeiende als interessante regio, zowel nationaal als internationaal gezien. Uit het volgende valt op te merken wat Breda in het samenwerkingsverband Brabantstad mede gerealiseerd heeft en waar het dus West-Brabant niet meer voor nodig heeft. Zo valt bijvoorbeeld te wijzen op het feit dat: Brabantstad tot de top drie gerekend mag worden van de meest innovatieve regio’s Er een sterk onderwijsveld is, met onder andere toonaangevende universiteiten en hogescholen; De zorgstructuur in Oost-Brabant prima op orde is Er sterke onderlinge vervlechting is van sectoren, onder andere tussen het onderwijs en het bedrijfsleven. Om een regio goed te profileren, zeker op internationaal niveau, zijn de zogenaamde topvoorzieningen van belang. Breda, als partner in Brabantstad, biedt deze topvoorzieningen reeds aan en heeft hier West-Brabant dus niet meer bij nodig. Allereerst zijn deze topvoorzieningen van belang voor de bewoners. Brabantstad heeft een voedingsgebied van ongeveer 1,4 miljoen burgers. Dat voedingsgebied is groot genoeg om een aantal topvoorzieningen in huis te hebben. De benodigde ‘kritische massa’ voor sommige voorzieningen (zoals een topattractie van internationale allure) gaat vaak een individuele stad te boven, maar past wel weer bij de schaal van Brabantstad. Het realiseren van dergelijke voorzieningen is daarmee in het belang van de burgers die daarvan gebruik (kunnen) maken. Door middel van topvoorzieningen kan een stad zich profileren. Een dergelijke voorziening past goed op het visitekaartje waarmee een stad zich naar buiten presenteert. Topvoorzieningen dragen bij aan het economische vestigingsklimaat. Een aantrekkelijk vestigingsklimaat is van belang om nieuwe investeerders te lokken. Ook het verblijfsklimaat is gebaat met hoogwaardige voorzieningen, bijvoorbeeld in de recreatieve sfeer. Niet alleen profiteren daar de eigen bewoners van, maar zij trekken ook bezoekers en toeristen. En niet op de laatste plaats kunnen topvoorzieningen van belang zijn als bijdrage aan de ‘culturele rijkdom’ van een regio. (www.brabantstad.nl uploads/Topvoorzieningen) Je ziet dat de discussie over het feit dat Breda zich afzet van de regio waar ze officieel wel bij hoort, behoorlijk actueel is. Zo wordt op de site van het Cda uit Breda momenteel ook een stelling gepositioneerd over de vraag of Breda binnen het samenwerkingsverband van het convenant opgenomen dient te worden. De stelling op deze site is: Breda maakt deel uit van Brabantstad; een intensieve samenwerking tussen Breda, Tilburg, Den Bosch en Helmond.West-Brabant heeft goede kansen en die moeten worden opgepakt. West-Brabant zou met Breda een soortgelijke samenwerking moeten aangaan. Uit de reacties hierop blijkt dat vele mensen deze stelling wel onderschrijven. Zo wordt gesteld dat Breda onderdeel is van West-Brabant en zelfs fungeert als trekker van de samenwerking op economisch gebied, bijvoorbeeld het SES (Sociaal Economisch Samenwerkingsverband West-Brabant). Breda heeft economisch gezien veel sterkere banden met West-Brabant dan met bijvoorbeeld Eindhoven. Kortom de focus moet primair liggen op versterking van de samenwerking in West-Brabant, wordt gesteld Ook vanuit een andere reden kan het samenwerkingsverband Brabantstad mogelijk meer betekenen voor Breda dan een eventueel samenwerkingsverband met West-Brabant. Wanneer je gaat kijken naar de samenstelling van de Statenleden, binnen de provincie, dan zie je dat slechts acht van de 79 Statenleden uit de regio West-Brabant komen. De resterende 71 leden komen dus uit Oost-Brabant. Naar alle waarschijnlijkheid hebben deze Statenleden ook meer belangen in eigen regio dan in West-Brabant, waardoor het voor West-Brabant veel lastiger is om voordelen te halen dan voor het Oosten. Voor Breda is het dus veel lucratiever om zich bij “het Oosten”te scharen. Echter, zoals gezegd heeft Breda economisch ook belangrijke banden met West-Brabant. Bovendien kampt Breda met ruimtegebrek dat zij niet kan oplossen door uit te wijken naar het reeds volle Oost-Brabant. Mogelijk zal Breda dus genoodzaakt zijn om in de toekomst toch de banden aan te halen
68
met West-Brabant. Wellicht is dit sneller dan gedacht aangezien de samenwerking wat betreft de economische beleidsvelden reeds aangescherpt is. Rotterdam en Antwerpen West-Brabant ligt tussen de twee grote havens van Europa in; Antwerpen en Rotterdam. Dit kan vele mogelijkheden bieden voor de regio. Doordat het Rijn-Schelde-Kanaal net langs deze regio afloopt kan dit de regio een sterke economische impuls geven. Het kan ervoor zorgen dat West-Brabant een achterlandfunctie in kwalitatief goede zin gaat vervullen. Ook de aanleg van het ontbrekende stukje A4 speelt hierin mee. Wil West-Brabant slechts een overslagfunctie vervullen of ook hoogwaardige industrie neerzetten? Willen ze bedrijventerreinen aan gaan leggen of juist de woon- en leeffunctie verder ontwikkelen? Al deze afwegingen zijn van belang voor de mate van weging van de omgevingsfactor RijnSchelde-Kanaal. Wanneer West-Brabant besluit om hoogwaardige industrie naast dit kanaal aan te leggen heeft dit voor de economie van deze regio een belangrijk voordeel, echter het houdt voor het woonklimaat een belangrijk nadeel in. Tot dusver is deze afweging nog redelijk in balans, maar wanneer West-Brabant zich duidelijker wil gaan profileren is de kans dat de balans duidelijk naar één kant uit gaat slaan groot. Over het Rijn-Schelde-Kanaal varen per jaar 350.000 schepen, al met al dus een grote activiteit op het water. Dit vormt voor de regio een bedreiging, aangezien deze schepen vaak gevaarlijke stoffen met zich meedragen. Wanneer één van deze schepen in de problemen zou raken en deze stoffen in het kanaal terechtkomen is dit funest voor het omliggende gebied. Door de toenemende ruimtebehoefte van Rotterdam en Antwerpen ontstaat een toenemende druk op de regio. Ook de toenemende mobiliteit draagt hieraan mee. Dit blijkt onder andere uit het grote aantal infrastructurele werken, die van hogerhand ontwikkeld worden en waar de regio de komende jaren mee geconfronteerd wordt. (Memorandum “westelijk Noord-Brabant op de kaart!) Van dit ruimtegebrek kan West-Brabant economisch profiteren, aangezien de twee steden gedwongen zijn hun activiteiten naar de randen uit te breiden, waardoor ze hun economische activiteiten deels naar West-Brabant verplaatsen. Dit zorgt dus voor werkgelegenheid in de regio. De vraag daarbij is of West-Brabant zo blij zou moeten zijn met deze werkgelegenheid. Want, wat voor soort werkgelegenheid zal naar de regio verplaatst worden? Er is een grote kans dat Rotterdam en Antwerpen slechts de ruimteinnemende, laagwaardige en milieubelastende fabrieken en dus arbeid naar deze regio zullen verplaatsen. West-Brabant wordt nu nog omgeven door bos- en kleigebied met op kleine afstand ook nog strand en bezit nu dus nog heel veel natuurschoon. Deze afwegingen, werkgelegenheid of natuurschoon, leveren dus een groot spanningsveld op. Een andere bedreiging voor de regio is het feit dat deze twee steden de regio niet als gesprekspartner zien, waardoor de regio ervoor moet waken om niet tot schrobputje van de metropolen te degraderen. West-Brabant heeft wel nog één troef in handen waardoor in ieder geval Rotterdam haar als gesprekspartner moet blijven beschouwen, namelijk de Moerdijkse Hoek. Rotterdam heeft al aangegeven interesse te hebben om daar bedrijven te plaatsen, en zal dus wel met West-Brabant om de tafel moeten gaan zitten. Het is dus belangrijk dat de gemeenten ambtenaren in dienst hebben die goed zakelijk inzicht hebben, die weten hoe ze hun voordeel moeten uitspelen. De Vlaamse Ruit De Vlaamse ruit heeft een grote, vooral economische en sociale, invloed op West-Brabant. Hoewel het niet direct naast de deur is voor veel van de gemeenten heeft het wel impact op “het dagelijkse leven”van de inwoners van deze regio. West-Brabant kan profiteren van de voordelen van grensoverschrijdende samenwerking door de strategische ligging tussen binnenlandse en buitenlandse stedelijke netwerken. Deze samenwerking biedt goede kansen voor afzetmarkt, marketing, kennis en innovatie, bedrijventerreinen, infrastructuur, toerisme en recreatie en gekwalificeerde opleidingen. (Sociaal-economische visie West-Brabant, 2004) De nadelen zijn wat lastiger te benoemen. Doordat dit zulke grote steden zijn hebben ze meer aanbod dan de steden in de regio. Hier kan de regio van profiteren, maar het zorgt tegelijkertijd voor een grote concurrentie voor de regio. De regio is omgeven door grotere steden die druk veroorzaken op deze regio. Ze dijden uit zonder rekening te houden met West-Brabant. Zoals eerder vermeld geldt dit ook voor Rotterdam, maar aangezien de Vlaamse Ruit een ander land betreft, wordt West-
69
Brabant nog minder als gesprekspartner gezien als hier in Nederland en wordt er dus ook minder rekening met deze regio gehouden. Het belang van de Vlaamse Ruit, behoort niet onderschat te worden. “Gouden Driehoek van Europa” Uit onderzoek van Georges Allaert begin jaren negentig bleek bij de vaststelling van de Gouden Driehoek van Europa - die zich uitstrekt tot ongeveer 500 kilometer rond Brussel en dus steden zoals Londen, Hamburg en Rotterdam omvat – dat deze een bruto regionaal product (BRP) van 2800 miljard dollar vertegenwoordigd. De Boston-Washington-Corridor (BoWa-Corridor), die een vergelijkbare oppervlakte heeft en waarin Boston, New York, Philadelphia, Baltimore en Washington liggen, had toen een gezamenlijk BRP van 900 miljard dollar. De verhoudingen zijn nog niet wezenlijk veranderd. Brussel en Vlaams-Brabant liggen midden in die Europese Gouden Driehoek. Daar ligt het kerngebied van België. Volgens Allaert is de ring rond Brussel wegens zijn uitstralingseffect een broedplaats voor een grootstedelijk draagvlak van industrie en complementaire diensten Van de zeven sectoren (informatica en multimedia, medische technologie, fotografie, voedingsindustrie, automotive, luchthavenbedrijvigheid en logistiek, energie en water) die op en rond de Brusselse ring te onderscheiden zijn, ziet Brussel er twee als specifieke sterkten van het stadsgewest bevestigd in eigen recent onderzoek: Brussel en omstreken zijn de motor van de Belgische informatie- en communicatietechnologie (ICT) en daarnaast vormt zich ook een automotivecluster rond Volkswagen in Vorst, de grootste industriële werkgever van Brussel. Een nadeel van de Vlaamse ruit is dat ze de hoogopgeleide jongeren wegtrekt uit de regio. Zo is er in Brussel een groot tekort aan informatici in de ICT-Sector en wordt er nu een actief beleid gevoerd voor het aantrekken van hooggekwalificeerd personeel. Dit nadeel komt bij bijna iedere omgevingsfactor om de hoek kijken. Uit het voorgaande gesprek over het onderzoek van Dhr. Allaert blijkt wel dat de Vlaamse Ruit een ontzettend sterk economisch blok is. Om tegenwicht aan dit blok te kunnen bieden is het van belang West-Brabant zich sterk profileert en zich niet zomaar laat wegdrukken door de ruimtebehoevend Brussel. Philip Morris Philip Morris Holland B.V. maakt deel uit van Philip Morris International, de internationale tabaksdivisie van Philip Morris. Dit concern heeft wereldwijd zo'n 40.000 mensen in dienst en is actief in ruim 160 landen over de hele wereld. Philip Morris Holland B.V. heeft twee locaties. In Amstelveen staat het Marketing & Sales kantoor. In Bergen op Zoom staat de grootste fabriek buiten de Verenigde Staten. Dat zo’n grote vestiging van Philip Morris in de gemeente Bergen op Zoom staat, één van de gemeenten binnen dit onderzoek, geeft al weg dat dit onvermijdelijk grote invloed zal hebben op de regio West-Brabant. De vestiging in bergen op zoom biedt werk aan 1850 medewerkers en produceert 92 miljard sigaretten per jaar. Dit is ongeveer 5% van de hele markt. Het merendeel van de medewerkers woont in Bergen op Zoom of directe omgeving. Dit is ook één van de redenen waarom het concern redelijk veel activiteiten in en nabij de omgeving organiseert. Voorbeelden daarvan zijn de Bergse Operette, het Philip Morris Jazzweekend en stichting De Vierschaar. Het mag duidelijk zijn dat Philip Morris zowel op economisch gebied als op, in geringe mate, sociaal gebied van invloed is op de regio. Momenteel is dit een heel gunstige situatie voor de gemeente Bergen op Zoom en omgeving, maar wat gebeurt er wanneer Philip Morris besluit om in een lagelonenland haar vestiging te verplaatsen? Wat gebeurt er wanneer in Nederland de accijnzen zodanig omhoog gaan dat de verkoop van sigaretten drastisch daalt? En in hoeverre gaat Philip Morris in overleg met de regio bij beslissingen die de regio aangaan? Het punt dat hiermee wil aangekaart wordt is dat de invloed van een groot economisch concern heel veel voordelen voor een regio kan brengen, maar tegelijkertijd een hele grote druk op de regio zet. Een gemeente als Bergen op Zoom is wat betreft de werkgelegenheid
70
dus heel erg afhankelijk van Philip Morris. Deze afhankelijkheid kan heel erg problematisch worden. Het is dus wel van belang dat de gemeenten inzien dat ze bovenregionaal gaan denken en handelen waardoor ze de afhankelijkheid verminderen. Een regio kan de klap van een mogelijk vertrek van Philip Morris veel beter opvangen dan een enkele gemeente. Bestuurlijke omgevingsfactoren In dit stuk zullen de bestuurlijke omgevingsfactoren die van invloed zijn op West-Brabant uitgewerkt worden. De Provincie West-Brabant werd jarenlang niet gezien als gesprekspartner voor de provincie. Het noordelijk en oostelijk deel van Brabant was een gebied met een veel herkenbaarder gezicht en dus een duidelijke gespreks- en onderhandelingspartner. Daar lijkt de laatste jaren wat verandering in te komen. Het aloude gezegde “samen sta je sterker”lijkt hier gepast. Sinds West-Brabant een aantal jaren geleden besloten heeft de samenwerkingsbanden aan te halen, worden zij steeds meer als één geheel gezien. In “Memorandum; Westelijk Noord-Brabant op de kaart!”staat de volgende doelstelling: “Onze aandacht richt zich nu op de Provincie. Op 11 maart 2003 zijn er verkiezingen voor Provinciale Staten. We willen kandidaat-Statenleden informeren over en interesseren voor onze beleidsagenda, zodat die kan worden betrokken bij het collegeprogramma voor de nieuwe bestuursperiode. We willen periodiek contact met statenleden, ook na de verkiezingen, om onze beleidsagenda te realiseren. We zien de Provincie immers als een belangrijke partner in de regio. Alleen door de handen ineen te slaan kunnen we succesvol werken aan onze toekomst” Sinds deze doelstelling zijn er al een aantal zaken gerealiseerd. De eerste stap in dat verband heeft de regio al gezet door het verwerven van de status van regionaal stedelijk netwerk in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. Momenteel heeft de Provincie een duidelijk oog voor de regio West-Brabant. Bovendien is de vorige burgemeester van Bergen op Zoom nu Burgemeester van Breda. En hier reageert de omgeving en de Provincie op. West-Brabant is nu bezig met een goed plan op te stellen om aan de Provincie voor te leggen. Samen willen ze dan de aandacht van het Rijk hiervoor trekken. Dit plan heet het Ontwikkelingsprogramma. Het wordt dus in samenwerking met de provincie opgesteld. Verder doen de Provincie en West-Brabant aan Relatiemanagement. Binnen dit programma wisselen ze knelpunten uit. Hiervoor is bij beide kanten één aanspreekpunt. Als derde, hebben West-Brabant en de Provincie een Uitwisselingsprogramma. Hierbij wisselen ze tijdelijk ambtenaren van een gelijk kaliber met elkaar uit in het kader van wederzijds begrip. Hieruit blijkt dat West-Brabant en de Provincie wel de banden aan het halen zijn. Er vindt periodiek overleg plaats waarbij de regio wordt vertegenwoordigd door de Brabantse Buitensteden, oftewel Bergen op Zoom en Roosendaal. Hieruit blijkt dat de regio besloten heeft om niet langer over het hoofd te worden gezien, maar zich actief in de arena opstelt. Naar alle waarschijnlijkheid zitten er voor de regio alleen maar voordelen aan het opzetten van een sterkere relatie met de Provincie. Het is dus de bedoeling dat de gemeenten bij het ontstaan van nieuwe beleidsplannen/projecten van het begin af aan om de tafel gaan zitten met de Provincie om zaken sneller gerealiseerd te krijgen. Door regelmatig overleg wordt het mogelijk om van begin af aan feedback te krijgen wat betreft de plannen, zodat de Provincie hen op een later tijdstip niet zomaar meer terug kan fluiten. Ook is het mogelijk door gesprekken met de Provincie te kijken of het niet mogelijk is om binnen bepaalde subsidieregels te vallen. Sommige gemeentes zitten hier echter niet bepaald op te wachten. Zij zien de provincie niet als een gelijkwaardige partner, maar als superieur. Deze gemeenten zijn bang om de kaarten open op tafel te leggen. Door van meet af aan met de provincie te onderhandelen verliezen ze hun autonomie, zo redeneren zij. Door dit verlies zal er van het begin af aan sprake zijn van zwakke compromisvorming, wat voor niemand bevorderlijk is. Om deze angsten te overwinnen vergt het bepaalde karaktereigenschappen van ambtenaren. Ambtenaren die het vertrouwen genieten van de gemeenten. Ambtenaren die zakelijk werken, netwerkers. Ook is het belangrijk om bepaalde problemen die momenteel bij West-Brabantse steden spelen bij de provincie duidelijk aan te kaarten en misschien zelfs wel bij de
71
desbetreffende minister. Zo kampt Roosendaal met grote spoorwegproblemen, Bergen Op Zoom heeft een probleem met een fabrieksterrein dat aan het water ligt. Bij deze twee problemen is het van belang dat je met z’n allen rond de tafel gaan zitten, zodat je aan kunt geven dat de oplossing van probleem één een meerwaarde oplevert voor de oplossing van probleem twee. Om deze lijn van samenwerking verder door te trekken is het zelfs mogelijk om in de toekomst een nog grotere schaalvergroting te realiseren wat betreft een herverdelingsslag: “Gemeente West-Brabant”. Bestuurlijk kan dit een meerwaarde opleveren, aangezien je een sterke gesprekspartner bent. Vele burgers zullen hier waarschijnlijk niet veel voor voelen, zij willen identificatie met stad en bestuur behouden. Wat er dus eigenlijk wordt verwacht is “Schaalvergroting èn Schaalverkleining”. Dat dit mogelijk is zie je terug in de zorgsector en het onderwijs. Je krijgt grotere schoolgemeenschappen, met daarin juist kleinere units. Zo heb je de schaalvoordelen en behoud je de band met het bestuur, in dit geval de docenten en het schoolbestuur. Wanneer je dit zou willen realiseren in het openbaar bestuur, zou je dus een “Gemeente West-Brabant” krijgen, met kleinere deelgemeenten met een eigen bestuur, maar dus wel een overkoepelend orgaan. De EU De Europese Unie speelt tegenwoordig al een hele grote rol binnen de gemeenten in heel Europa. Ongeveer de helft van alle regelgeving waarmee gemeenten te maken hebben komt (in-) direct van de EU af. Dit kan via verdragen die een rechtstreekse werking hebben als via richtlijnen die eerst door de Wetgever in Formele Zin moet worden getransformeerd. Het opvallende is dat er binnen de gemeente nog niet heel veel oog is voor deze ontwikkelingen op EU gebied. Voor de toekomst is het van belang dat beleidsontwikkelingen steeds meer en beter in de gaten worden gehouden. Je zult dus ambtenaren nodig hebben die verstand hebben van het hele gebeuren op Europees gebied en die ook in dat netwerk verweven zitten. Ook moeten de gemeenten net als op nationaal niveau (via de VNG) proberen om op Europees niveau ook wat meer invloed te krijgen bij de beleidsontwikkeling. Momenteel wordt dit in nog zeer geringe mate gedaan door het “Comité van de Regio”. Wanneer de Europese grondwet van start gaat zal dit Comité een wat formelere rol gaan vervullen, maar hoe dat precies uit gaat pakken valt nog te bezien. Wat wel duidelijk is, is dat de EU voor West-Brabant een heel belangrijke rol vervult: Brussel wordt steeds belangrijker voor West-Brabant. Dit komt doordat de wereld steeds kleiner wordt. Eerder zat je concurrent in het volgende dorp. Nu kunnen je partners of concurrenten in het Verre Oosten, Japan, Amerika of Scandinavië zitten. Dit zorgt ervoor dat ook de wet- en regelgeving op een hoger niveau bekeken moet worden. Je blik moet steeds internationaler worden. (Onno Hoes VVD, 2003) Op dit moment heeft Brabant nog onvoldoende invloed in Brussel. Al zijn verschillende politieke partijen wel bezig het lobbynetwerk te inventariseren. Het is belangrijk om te weten wie er allemaal in Brussel aan het werk zijn en wat er zich daar allemaal afspeelt. Wel is er al een Huis van de Nederlandse Provincies in Brussel. Brabantstad heeft wel een extra vertegenwoordiger in Brussel. Dat maakt het voor West-Brabant nog noodzakelijker om ook iets dergelijks te realiseren omdat zo de kloof tussen Oost-Brabant en West-Brabant zo weer steeds groter wordt. Vooral voor de mensen op het platteland is bekend dat de Europese Unie veel dichter bij staat dan menigeen denkt. Als er iets sterk bepalend is geweest voor de inrichting van het Brabantse buitengebied, is dat wel het Europese landbouwbeleid van het verleden. De grote groei van de varkens- en kippenhouderij in Brabant is zonder meer een gevolg daarvan. Een onbedoeld neveneffect, maar met een enorme impact. Het is een ongekend economisch succesverhaal geweest. (Paul Rüpp, 2003) Acties voor meer ruimte voor water en natuur moeten uit de regio zelf komen, maar de overheden dragen het overgrote deel van de kosten. Ook de Europese Unie draagt bij. Naar verwachting is er tachtig miljoen Euro aan Europees geld te werven voor projecten uit verschillende subsidieregelingen (Leader+, Ceres, Interreg, Stimulus, Life, POP). Hoe meer initiatief er uit een regio komt, hoe hoger de verwachting qua overheidsgelden. Het is dus van belang voor gemeenten om hierop in te spelen
72
Voor de periode 2000-2006 kan Nederland op een ondersteuning rekenen van de structurele fondsen van in totaal € 3,4 miljard. Het programma voor Zuid- Nederland is bestemd voor grote delen van de provincies Noord-Brabant, Limburg en Zeeland. Het betreft landelijke gebieden in Noord-Brabant en enkele meer geïndustrialiseerde gebieden in West-Brabant. De Europese bijdrage bedraagt € 140 miljoen en is bestemd voor versterking van de ruimtelijke ordening, economische stimulering en sociale cohesie. In totaal wordt door de verplichte cofinanciering nog eens € 256 miljoen geïnvesteerd. Verder is er € 1,7 miljard beschikbaar in het kader van het Europees Sociaal Fonds (ESF) als bijdrage aan de aanpassing en modernisering van het beleid en de systemen voor opvoeding, scholing, en werkgelegenheid. Hier moet nog eens € 670 miljoen aan worden toegevoegd voor gemeenschappelijke initiatieven, Interreg, Urban, Leader en Equal. Hieruit blijkt dat het om grote bedragen gaat. Het is dus zeer belangrijk dat West-Brabant initiatieven toont, waarmee ze gelden binnen kan krijgen. Net als alle Nederlandse regio’s ontvangt West-Brabant steun uit hoofde van Doelstelling 3, die zich richt op de ondersteuning van onderwijs-, opleidings- en werkgelegenheidsbeleid. Wat echter nadelig is voor de regio is dat haar omgeving van nog een aantal andere steunmaatregelen profiteert en de regio zelf niet. Samen met de Nederlandse provincies Noord-Brabant en Limburg en de Belgische provincies West-Vlaanderen, Oost-Vlaanderen, Antwerpen en Limburg, neemt Zeeland deel aan het Interreg IIIA-programma. (Europese Structuurfondsen in Nederland 2000-2006) Grensregio Vlaanderen-Nederland waarvoor de steun uit de Structuurfondsen € 84,2 miljoen bedraagt op een totale begroting van € 174,8 miljoen. De economische situatie van het gebied wordt gekenmerkt door kleine en middelgrote bedrijven die door het wegnemen van hindernissen voor grensoverschrijdende samenwerking moeten worden gestimuleerd om hun gerichtheid op de binnenlandse markt los te laten. Ze moeten dus grensoverschrijdend gaan denken en handelen. Samen met plattelandsgebieden in Noord-Brabant en Limburg profiteert Zeeland van het Doelstelling 2- programma voor Zuid-Nederland, waaraan de Structuurfondsen €139,870 miljoen bijdragen, op een totale begroting van €395,891 miljoen. (Europese Structuurfondsen in Nederland 2000-2006) Dit programma concentreert zich op drie prioritaire zwaartepunten: ruimtelijk beheer (heropleving van economische locaties, ontwikkeling van kennisinfrastructuren, versterking van het toerisme, het creëren van nieuwe natuurparken, verrijking van culturele en historische locaties); stimulering van de economie (versterking van de concurrentiepositie door verbetering van de innovatiemogelijkheden, bevordering van kennisoverdracht en samenwerking tussen MKBbedrijven); sociale cohesie (verbetering van het potentieel van werknemers in lokale bedrijven, versterking van de culturele identiteit van de regio). Zoals hierboven beschreven, valt West-Brabant dus niet binnen het Interreg IIIA-programma en binnen het steunbeleid van Doelstelling 2- programma voor Zuid-Nederland. Hierdoor is de regio een beetje achtergesteld op de andere regio’s. Echter dit komt doordat WestBrabant op de beschreven beleidsvelden er beter voor staat dan de andere regio’s Al deze doelstellingen geven aan dat er in Brussel heel wat te halen valt, zodra je als regio initiatief toont. Het is dus heel belangrijk om in de toekomst ambtenaren te hebben die zich met dit soort initiatieven gaan bezighouden. Die alle beleidsontwikkelingen op Europees niveau in de gaten houden. Niet alleen wat betreft subsidies, maar ook zeker wat betreft regelgeving. Het zou kunnen dat de toekomst zelfs wat allianties met andere gemeenten gaat vergen om op dit soort zaken goed in te kunnen springen. 3.6
Conclusie algemene ontwikkelingen en omgevingsfactoren
Zoals gezegd werden voorgaande factoren en ontwikkelingen beschreven om aan te geven dat je als regio in een heel dynamische omgeving functioneert. In het geval van WestBrabant functioneren ze in een omgeving die sneller verandert dan zijzelf en bovendien een omgeving die veel meer druk op de regio zet dan andersom.
73
Breda is een stad die arbeidspotentieel wegtrekt uit de regio, waaraan de regio nog geen tegendruk biedt. Ze is heel oostelijk gericht wat betreft samenwerking. West-Brabant probeert wel Breda binnen te halen, wat dat betreft kijkt ze wel over haar eigen grenzen heen, maar tot nu toe werpt dit alleen zijn vruchten af wat betreft beleidsthema’s. Rotterdam en Antwerpen zetten heel veel druk op de regio wat betreft hun ruimtegebrek. Zij zien West-Brabant als woongebied voor hun werknemers en breiden hun laagwaardige industrie steeds meer uit naar de regio. West-Brabant heeft nog helemaal geen plan op tafel om tegendruk te bieden. Zoals het er nu voor staat kunnen Rotterdam en Antwerpen hun gang gaan, zonder dat er al te veel van gezegd wordt. De Vlaamse Ruit kampt ook met ruimtegebrek en breidt steeds meer uit zonder al te veel verzet. Maar het belangrijkste negatieve effect van deze factor is dat ze actief naar hooggekwalificeerd personeel op zoek is buiten de Vlaamse Ruit. Philip Morris is momenteel heel gunstig voor de gemeente Bergen Op Zoom, maar tegelijkertijd is de gemeente er wat betreft de werkgelegenheid vrijwel geheel afhankelijk van. De banden met de Provincie worden steeds meer aangehaald wat een heel goede zaak is. Wanneer je echter gaat kijken naar het aantal Statenleden uit West-Brabant in Den Bosch zie je een enorm verschil in de verhoudingen. West-Brabant zou zich hier ook op moeten richten. Wat betreft de Eu loopt West-Brabant ook nog vrij veel achter de feiten aan. Oost-Brabant heeft al weer een extra vertegenwoordiger in Brussel weten te plaatsen en Brabant niet. De zaken zijn hier wat zwart/wit gepresenteerd. De bedoeling hiervan is om aan te geven dat West-Brabant wat responsiever naar haar omgeving moet zijn, tegengas moet geven. Met betrekking tot de bijvoorbeeld de Moerdijkse Hoek, moet zij zich harder opstellen. Geef de inrichting daarvan niet uit handen, maar stel je sterk op. Het is een bedrijventerrein in West-Brabant en valt daarom onder de jurisdictie van Moerdijk. Wat betreft Rotterdam en Antwerpen, het is heel vervelend dat zij kampen met ruimtegebrek, maar ook zij mogen niet zomaar uitbreiden. Hierbij moet West-Brabant zich ook sterk opstellen en het bestemmingsplan voor die ruimte ernaast leggen, daarmee aangevend dat wat Rotterdam doet (namelijk laagwaardige industrie naar de regio verplaatsen) hier niet mee in overeenstemming is. Om tegengas te kunnen geven is het noodzakelijk dat zij over haar grenzen heen gaat kijken. En hiervoor is het noodzakelijk dat zij zich bewust is van de kenmerken van haar regio, zodat West-Brabant weet waar ze nu staan en wat er moet veranderen voor zij een Moderne Regio wordt, zoals ze wil. 3.7
Strategisch HRM
In het vorige deel is duidelijk aangegeven waarom het noodzakelijk is voor de gemeenten binnen de regio West-Brabant om zich te presenteren en te handelen als een regio. Het heeft te maken met de invloed van omgevingsfactoren die de regio onder druk zetten, zonder al te veel tegenstand. Dit betekent dat er in de afzonderlijke gemeenten het één en ander moet veranderen. In dit deel zal geprobeerd worden om een aantal mogelijke manieren te presenteren hoe de gemeenten dit kunnen gaan realiseren. HRM Voorwaarden Het onderstaande schema is uit het hoofdstuk over Human Resource Management, dat ook te vinden is in dit rapport. Het geeft de HRM-eisen binnen een organisatie weer.
Organisatorische HRM eisen - Organisatiedesign - Outsourcing - Functieontwerp - Interorganisationele samenwerking Shared Service Centers
Tabel 3.1: HRM eisen en sturende elementen Individuele Sturende HRM eisen HRM elementen - Competenties - Contractering -
Loopbaanontwikkeling
-
Beoordeling & Beloning Werving & Selectie
-
Training & Opleiding
74
Organisatorische eisen Organisatiedesign Het Organisatie design is het ontwerp van een organisatie; de manier waarop verantwoordelijkheden en taken zijn verdeeld onder de werknemers van de organisatie. Een manier om regionaal te gaan interacteren op het gebied van organisatiedesign is een vorm van schaalvergroting in combinatie met schaalverkleining. Dit zou beteken dat je de gemeenten onder een gemeenschappelijke noemer gaat scharen, bijvoorbeeld “Gemeente West-Brabant”. Hierbinnen ga je echter werken met kleinere units, nog kleiner dan nu de afzonderlijke gemeenten. Op deze manier zorg je ervoor dat grote steden als Rotterdam en Antwerpen je niet over het hoofd kunnen zien, terwijl je middels de kleine units een extra sterke identificatiemogelijkheid laat voor de burgers met het bestuur. Deze optie biedt de mogelijkheid voor burgers om de band met de gemeente (en hier de kleinere units) te behouden. Men kent het bestuur van deze “deelgemeente” waardoor men blijft realiseren dat men nog dezelfde vormen van inspraak heeft. En doordat er toch nog indelingen in kleinere gemeenten blijft behoudt men ook de binding met medeburgers. Voor het dagelijkse leven zal dit dus niet veel betekenen. Doordat men echter zich verzameld heeft in één grote gemeente, is zij één sterk blok binnen haar omgeving. Als één gemeente draag je ook één visie uit en sta je als regio sterker. Doordat steden als Rotterdam en Antwerpen nog maar één gesprekspartner zien binnen de regio in plaats van tientallen, zal zij snel beseffen, dat zij hiermee zal moeten onderhandelen en niet langer zomaar kan uitbreiden. Een andere minder ingrijpende mogelijkheid is om voor vrijwel alle aspecten van de gemeenten een samenwerkingsvorm met alle gemeenten te realiseren. Hier wordt gedoeld op een samenwerkingsvorm als die nu voor het P&O-web is opgezet. Maar dit geldt dan voor ieder onderdeel van de gemeenten. Op deze manier kan men voor ieder aspect van de gemeenten een regionale visie opstellen, waardoor men ook al sterker staat, bij de inrichting van de regio. Het nadeel hiervan is echter dat het meer een soort van functionele samenwerking is. Waardoor de afzonderlijke aspecten van de gemeente langs elkaar heen kunnen gaan opereren. Hetgeen niet bevorderlijk kan zijn. Je kunt ook ervoor kiezen om de takendiscussie voor eens en voor altijd af te sluiten. Je kunt dan bijvoorbeeld een kerngemeente voor West-Brabant opzetten die de kerntaken van de gemeenten blijft vervullen en de rest uitbesteden. Zoals nu gedaan is met een aantal van de gemeentelijke diensten, kun je er ook voor kiezen om al dat soort zaken door een extern bedrijf uit te laten voeren. Van de paspoort uitgifte tot aan de buitendienst. Dit kan natuurlijk ook door iedere gemeente afzonderlijk gedaan worden, dus zonder samenwerking, maar dan wordt er nog niet regionaal geopereerd. Het voordeel hiervan is weer dat je als regio een visie uitdraagt en als één gemeente duidelijk maakt waar je voor staat. Bovendien kan uitbesteding ook vanuit economisch perspectief interessant zijn voor een gemeente. Een heel milde vorm van samenwerking is bijvoorbeeld alleen op het economisch gebied de banden aanhalen, of alleen wat betreft de bouwplannen. Outsourcing Uitbesteden van werkzaamheden die niet tot de kernactiviteit van een onderneming behoren zoals schoonmaken, catering of onderhoud van de computersystemen en de software. Net als bij het organisatiedesign is aangegeven dat een vorm van outsourcing wenselijk zou kunnen zijn. Dit dan vooral in samenwerking met andere gemeenten om de geldelijke en organisationele voordelen zo veel mogelijk uit te buiten. Dus samen een bedrijf aannemen dat zorgt voor de uitgave van het paspoort bijvoorbeeld. Natuurlijk wel omkleed met alle mogelijke waarborgen. Functieontwerp Het toewijzen van taken aan een werknemer inclusief de middelen die hij ter beschikking heeft en de doelen die hij moet nastreven. Dit kan naar een hoger plan getild worden. Zodat een werknemer binnen gemeente X exact dezelfde taken en middelen hiervoor heeft als een ambtenaar bij gemeente Y. Dit zorgt voor transparantie binnen de afzonderlijke gemeenten of units (zie: organisatiedesign) Dit ook met het oog op de interorganisationele samenwerking. Het is zo mogelijk om mensen
75
van de ene gemeente of unit in te zetten bij de andere. Zo kun je ook tijdelijke problemen bij een tekort aan arbeidskrachten verdelen over de gemeenten. Interorganisationele samenwerking Verschillende organisaties kunnen om uiteenlopende redenen samenwerkingsverbanden aan gaan. Dit is wat betreft de HRM-elementen het belangrijkste element dat moet gaan veranderen. ER moet een hevige intensivering van de samenwerkings- verbanden komen. Uit de voorstellen voor het organisatiedesign blijkt dit ook. Er is dan geen sprake meer van interorganisationele samenwerking, maar is er uiteindelijk nog maar sprake van één organisatie “Gemeente West-Brabant”, (in het verst doorgetrokken voorstel) met daarbinnen kleine units om te voorkomen dat het niet één log apparaat gaat worden en om de band met de burgers te behouden en te versterken. Shared service centers Concreet is een Shared Service Center (SSC) een organisatieonderdeel of zelfstandig opererende organisatie die voorziet in het ondersteunen en uitvoeren van taken binnen of buiten de organisatie Wanneer de gemeenten in dit onderzoek niet zo ver gaan, kan erin ieder geval verder samengewerkt gaan worden. De SSC´s zijn hiervan een voorbeeld. Ze kunnen dan bijvoorbeeld hun personeel vanuit één plek halen via een SSC, met bijvoorbeeld een maximum reistijd van een uur. Maar er kan hierin iets verder gegaan worden. Men kan dan bijvoorbeeld één bureau voor de hele regio opzetten, gerund door ambtenaren uit de betreffende gemeenten, die dan alle niet-kerntaken gaan uitbesteden. Dit is in feite een uitbestedingsbureau. Individuele HRM eisen Competenties Binnen dit onderzoek zijn we in het bijzonder geïnteresseerd in de vakmatige competenties. Deze vakmatige competenties zijn weer onder te verdelen in kennis, capaciteiten en vaardigheden. Wanneer je gaat kijken naar de ontwikkeling waarbij het takenpakket van de gemeenten gaat slinken dan hou je op den duur alleen nog een gemeente met kerntaken over. Dit vraagt dan natuurlijk ook een ander soort ambtenaar van de gemeente. Begrippen die dan opkomen zijn: “Netwerker, vertaler van bestuurlijk naar vraaggerichte producten, regisseur en generalist.”Al met al geeft dit aan dat dit type ambtenaar een coördinator moet zijn, die de touwtjes van bovenaf vasthoudt, maar veel taken wel uitbesteed. Wanner je gaat kijken naar de grote invloed van economische blokken, zoals Philip Morris en bijvoorbeeld de Vlaamse ruit en je wilt hier tegenwicht aan bieden, dan vraagt ook dit om een ander type ambtenaar. Het is daarom ook van belang dat de gemeenten mensen in dienst hebben met een achtergrond in het bedrijfsleven, die vanuit bedrijfskundig perspectief de dialoog aan kunnen gaan met concerns van zodanige invloed als Philip Morris. De verzakelijkte ambtenaar die weet hoe een bedrijf in elkaar zit en dus ook weet wanneer een tegenpartij dus gewoon bluft. Die weet hoe te onderhandelen met mensen uit het bedrijfsleven. Verder is het de verwachting dat het in de toekomst noodzakelijk wordt om ambtenaren in dienst te hebben met een juridische achtergrond. Die kunnen lobbyen voor de regio West-Brabant in Brussel en die proberen overheidsgelden binnen te halen. Of iemand die de wet- en regelgeving op Europees niveau in de gaten houdt om hier vroegtijdig op in te spelen. In principe hoef je maar één zo´n ambtenaar voor de regio te hebben. Het is onnodig om die voor iedere gemeente of unit te hebben. Uit het oogpunt van de verzakelijking van de gemeente kun je nog een andere vorm van ambtenaar verwachten. De ambtenaar die het concept van “business to consumer” toepast. In dat geval heb je voor iedere dienst die de gemeente dan nog levert één aanspreekpunt. Zo weet de burger precies waar hij moet zijn voor een bepaald probleem, het komt de transparantie dus ten goede. Ook voor de ambtenarij is dit makkelijk aangezien alle aanvragen van diensten bij één iemand binnen komt, je krijgt dus een vorm van specialisatie. Loopbaanontwikkeling
76
Loopbaanontwikkeling verwijst zowel naar het tot ontwikkeling komen als het tot ontwikkeling brengen van de loopbaan door middel van interventies van een persoon of instantie, gericht op de beïnvloeding van de loopbaan, in overeenstemming met bepaalde beleidsdoelstellingen Loopbaanontwikkelingen moeten binnen de afzonderlijke gemeenten of units overeenkomen. Je moet in principe in iedere gemeente dezelfde loopbaanontwikkeling en in hetzelfde tempo door kunnen maken. Pas dan blijkt ook dat het functieontwerp binnen de gemeenten overeenkomt en transparant is. Sturende HRM-elementen Contractering Vaste aanstellingen, die vooral bij de overheidsorganisaties gebruikelijk waren, maken plaats voor tijdelijke contracten. Voortdurend wordt heel precies nagegaan wie (personeel) wat (taken) wanneer (flexibele planning) kan doen. Het sturingsprincipe waarin intern, regulier personeel, de voorkeur geniet boven externen lijkt steeds minder op te gaan. De ontwikkeling die nu gaande is wat betreft de contractering past helemaal binnen het regionaal denken. Je moet geen personeel hebben dat vastgeroest zit op dezelfde plek. Eigenlijk zou het voor het uitvoeren van je werk goed zijn om sowieso na een jaar of vuur een andere (eraan gerelateerde) functie te krijgen. Dit is goed voor het tot bloei komen van innovatieve projecten en om mensen alert te houden. Dit is mogelijk wanneer je dus mensen van de ene gemeente door kunt schuiven naar andere functies in andere gemeenten. Dit moet natuurlijk wel in samenspraak met het personeel. Wanneer iemand echt niet voor een langere termijn naar een andere gemeente wil, komt dit de uitvoering van het werk allesbehalve ten goede. Ook moet het personeel er wel van overtuigd worden dat je na die vier jaar niet op straat komt te staan. Ze moeten dus het vooruitzicht houden op een vaste baan. Verder zou het personeel er ook qua salaris niet op achteruit mogen gaan. En er zal rekening gehouden moeten worden met reistijd. Maar aangezien veel van de tien gemeenten dicht bij elkaar liggen, zou dat geen probleem hoeven zijn. Beoordeling & Beloning De manier waarop prestaties worden beloont loopt danig uiteen. Dit kan zowel op structurele als incidentele basis, maar ook hoeft beloning niet altijd in geld uitgedrukt te worden. Zo kan promotie gelden als beloning voor (reeds gefinancierde) arbeid en inzet die geleverd is over vele jaren. Wanneer mensen niet langer dan vier jaar dezelfde functie vervullen, kun je beoordeling en beloning koppelen aan die termijn. Je zult mensen natuurlijk ook tussendoor wel een keer bij kunnen sturen wanneer ze dragen fout te gaan in de vervulling van hun functie. Maar in principe volgt een volle beoordeling na vier jaar. Beloning kun je ook aan die termijn koppelen. Na die tijd wordt gekeken of je goed werk hebt verricht en kun je er een extra incidentele beloning bovenop het structurele loon doen indien je goed werk hebt geleverd. Het is niet verstandig om beloning geheel aan prestatie te koppelen omdat dat voor een zodanige druk zorgt. Dit kan de functievervulling niet ten goede komen. Werknemers kunnen een vast salaris krijgen en daar kan nog een eventuele beloning aan gekoppeld worden. Men zou dan het loon iets lager kunnen houden en de beloning extra hoog voor een extra stimulans. Werving & Selectie Het is een van de meest klassieke personeelsinstrumenten en wordt ingezet met het oog op inzetbaarheid van medewerkers. Werving & selectie geschiedt steeds meer op basis van competentie- (of talent-) dan op basis van functieprofielen. In de toekomst is het mogelijk om personeel via zogenaamde SSC´s te verkrijgen. Maar je kunt ook een directe link maken met de Academie West-Brabant. Wanneer je hier mee gaat samenwerken dan kun je waarschijnlijk makkelijker personeel vinden dat naar alle waarschijnlijkheid ook de nodige kwalificaties heeft. Je kunt natuurlijk ook de traditionele manier wan werven doen via vacatures. Wanneer men hiervoor kiest kan gedacht worden aan één vacaturebank waar alle gemeenten hun vacatures kunnen plaatsen en hun personeel vandaan kunnen halen in plaats van zelf te gaan werven. Het is ook een mogelijkheid om actiever mensen uit het bedrijfsleven weg proberen te halen, met het oog op de invulling van de nieuwe soorten ambtenaren. Of Actief werven
77
binnen de gemeente Breda, bijvoorbeeld, om aan mensen daar te laten zien dat WestBrabant niet alleen een woonfunctie vervult, maar een vitale regio in wording is. Zodoende kun je gelijk aan je imago werken. Maar dan moet je wel veel nadruk leggen op de werving, zodat het mensen ook opvalt dat West-Brabant hooggekwalificeerd personeel zoekt. Training & opleiding Onder het element training & opleiding verstaat men de mogelijkheden die medewerkers worden geboden om zichzelf verder te ontplooien op uiteenlopende niveaus (zie competenties). De training en/of opleiding kan zowel intern als extern plaatsvinden Wat dit betreft is het uitwisselingsprogramma met de Provincie heel nuttig. Zodoende werk je in een andere omgeving en op een andere manier, waardoor je gelijk meer ervaring opdoet en je opleiding een upgrade geeft. Misschien is het in de toekomst ook mogelijk om personeel van een gemeente een interne cursus binnen een privaat concern te laten doen om de “feeling” met het bedrijfsleven te krijgen, met het oog op een mogelijke verzakelijking van de ambtenarij. Ook binnen de Academie West-Brabant is het misschien mogelijk om je opleiding uit te breiden of aan te passen aan de nieuwe tijd.
78
3.8 Bijlage Europese fondsen en programma’s Interreg III Dit programma is bedoeld om internationale samenwerking tussen lidstaten te stimuleren. Zo moet de economische en sociale samenhang in de EU verbeterd worden. Het bestaat uit drie onderdelen: Interreg IIIA Deze bevordert de samenwerking tussen aangrenzende regio’s in buurlanden op specifiek benoemde terreinen, zoals leefmilieu, infrastructuur, kennisontwikkeling, maatschappelijke integratie. Een voorbeeld is het project waterconservering. Uit dit programma komt circa 60 miljoen naar Brabant. Interreg IIIB Deze steunt internationale samenwerking op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling. Zeven Nederlandse provincies, waaronder Noord-Brabant, krijgen in zes jaar € 109 miljoen. De Provincie en Brabantse gemeenten (‘s-Hertogenbosch en Breda) zijn actief binnen Interreg IIIB-projecten. Zo wordt bijvoorbeeld samen met Duitse instituten gewerkt aan methoden om wateroverlast te voorkomen. Life Life is een milieuprogramma dat dit jaar afloopt. Er kon een beroep op gedaan worden voor projecten op het gebied van ruimtelijke ordening (milieuaspecten), waterbeheer, (verminderen van) milieueffecten van economische activiteiten en afvalbeheer. Wellicht krijgt Life een vervolg. Focus Dit is een stimuleringsprogramma dat in zeven economisch zwakkere wijken van Eindhoven uitgevoerd wordt. De EU geeft steun voor verbetering van het vestigingsklimaat en stimulering van bedrijvigheid. Ook moeten de woonomstandigheden verbeteren. Uit Brussel komt € 15 miljoen. Urban Het Urban-programma steunt een innovatieve aanpak in steden of wijken die in een crisis verkeren. Voor heel Nederland is € 29 miljoen beschikbaar. Bevordert samenwerking tussen overheden en andere publieke partijen. Dit programma is nieuw. Brabant dient dit jaar twee projectvoorstellen in (samen met partners uiteraard). Voor de westelijke zone, waartoe Nederland behoort, is € 90 miljoen beschikbaar. De TU/Eindhoven doet nu al mee met een Interreg IIICproject. Leader+ Dit programma is bedoeld voor de ontwikkeling van het landelijk gebied. In Brabant zijn daarvoor drie regio’s geselecteerd: Baronie, Beerze-Reusel en Meierij. Het initiatief voor projecten moet uit de regio zelf komen. Leader+ wordt gezien als de kraamkamer van plattelands vernieuwing. Voor de periode 2000-2006 komt er € 6.35 miljoen richting Brabant. Equal Dit programma is bedoeld om gelijke kansen op de arbeidsmarkt te creëren en discriminatie tegen te gaan. Nederland krijgt € 196 miljoen uit het Equalfonds. Noord-Brabantse instellingen zijn bij diverse projecten betrokken. Voorbeelden zijn: Wonen, zorg en service in de wijk; Kennislift; Zakelijke zorgnetwerken in kleine woonkernen; Allochtoon-ondernemerschap; Wie werkt telt mee.
79
4. Economie 4.1 Inleiding In dit deel van het onderzoek wordt gekeken hoe economische ontwikkelingen binnen de regio West-Brabant invloed hebben op strategisch HRM. In deze inleiding zal er gekeken worden naar wat economische groei inhoudt. Ook wordt er ingegaan tussen de wisselwerking tussen economie en openbaar bestuur. Tenslotte zal er de theorie achter conjuncturele bewegingen besproken worden. In het tweede deel wordt de economische ontwikkeling van West-Brabant beschreven. Als voornaamste indicator voor deze ontwikkeling wordt werkgelegenheid genomen. Dit deel sluit af met een aantal visies over deze economische ontwikkelingen hun weerslag hebben op het openbaar bestuur. In het derde deel worden deze visies vertaald naar verschillende organisatiedesigns en in het laatste deel zullen deze designs gekoppeld worden aan HRM-instrumenten. Economische ontwikkeling en economische groei Onder economische ontwikkeling verstaan we de groei van de productie en consumptie. De vraag hoe economische ontwikkeling in kaart te brengen is het gemakkelijkst te beantwoorden door te definiëren welke variabelen een rol spelen bij de opbouw van een economie. Hiertoe behoren arbeidsmarkt, prijsmechanisme, investeringen. Grofweg de indeling en arbeid, kapitaal en grondstoffen. Als vierde element wordt soms de ondernemersactiviteit genoemd (meestal onder arbeid gerangschikt). Samenhangend met economische ontwikkeling is er economische groei. Economische groei is de toeneming van het economische voorzieningsniveau van een volkshuishouding, waarbij onder dit voorzieningsniveau zowel de voorziening in particuliere consumptie- en investeringsbehoeften is begrepen als de voorziening in de door de overheid verzorgde zogenaamde collectieve behoeften. Economische groei wordt veelal gemeten aan de stijging van het nationale inkomen of product, meestal uitgedrukt per hoofd van de bevolking. Het nationaal inkomen is de term voor het inkomen van een volkshuishouding gedurende een jaar. Het kan op verschillende manieren worden bepaald door optelling van de inkomens (lonen, salarissen, interestbedragen, grondrente en ondernemersinkomens); door optelling van de bestedingen (consumptie: gezinshuishoudingen en overheid); investeringen: bedrijven en overheid) of door optelling van de toegevoegde waarden(productiewaarden min de verbruikswaarden aan grondstoffen en materialen. Wisselwerking Economie en Overheid Wordt het beleid van de overheid beïnvloed door economische ontwikkelingen of stuurt de overheid op haar buurt de economie? Duidelijk is dat er sprake is van een complexe wisselwerking tussen de twee begrippen. De vraag blijft welke van de twee de afhankelijke en onafhankelijke variabele is. De economische omstandigheden hebben directe gevolgen voor wat de overheid te doen staat. De economische context bestaat voor een belangrijk deel uit internationale factoren: conjuncturele bewegingen, ofwel de ‘ups and downs’ van de wereldeconomie, de wisselkoers van de euro ten opzichte van andere munteenheden, de wereldprijzen van olie en andere belangrijke grondstoffen, maar ook internationale handelsverdragen en economische allianties. (Bovens, 2001) De Nederlandse economie draait voor ongeveer de helft van haar omzet op de export van goederen en diensten. Op nationaal niveau is de ontwikkeling van het bruto nationaal product een belangrijke indicator voor economische groei. Dat geldt ook voor de ontwikkelingen van de werkgelegenheid, de omvang van de binnenlandse bestedingen, besparingen en investeringen, de rentevoet en de financiële situatie van de overheid (onder meer de omvang van de staatsschuld, het begrotingstekort en de netto schuldenlast). De overheid probeert op haar beurt de economische ontwikkelingen te beïnvloeden. Op macroniveau voert zij het sociaal-economische, budgettaire en fiscale beleid. Fluctuaties in de economische omgeving kunnen ingrijpende consequenties hebben voor het overheidsbeleid. Een internationale economische recessie leidt, beginnend bij vermindering
80
van de export, bijvoorbeeld tot een vermindering van de belastingopbrengsten en een verhoging van de werkloosheid. Het toegenomen beroep op de sociale voorzieningen drukt dan zwaar op de begroting en maakt bezuinigingen op de overheidsuitgaven op termijn onvermijdelijk. In ons land stellen gekozen volksvertegenwoordigers regels vast waaraan iedereen wordt geacht zich te houden. Die regels beogen een geordende samenleving mogelijk te maken. Een deel ervan is te vinden in de belastingwetten. Die verplichten gezinnen en bedrijven een deel van hun inkomen aan de fiscus af te dragen. Hierdoor kan de overheid veel van haar uitgaven financieren. De geschiedenis leert dat overheden vaak meer uitgeven dan zij via belastingheffing binnen krijgen. Zij kunnen hun tekorten dekken door te lenen op de kapitaalmarkt, dus door een beroep te doen op de besparingen van gezinnen, bedrijven of het buitenland. De uitgaven van de Nederlandse overheid bedragen bijna de helft van het bruto binnenlands product. Door haar omvangrijke uitgaven, de soms hoge belastingtarieven en ingrijpende reguleringen oefent de overheid enorme invloed uit op de groei en samenstelling van de nationale productie en op de (her)verdeling van het nationale inkomen. Onder omstandigheden is de overheid bij uitstek de aangewezen instantie op de economie uit het slop te halen. Omgekeerd kan slechts overheidsbeleid de economie in een recessie doen belanden. Antwoord op de vraag of economie of overheid dan wel de onafhankelijke of afhankelijke variabele is, is niet direct mogelijk. Duidelijk is dat er een wederzijdse beïnvloeding is tussen de twee factoren. Een overheid is niet slechts een ‘regisseur’ die haar omgeving naar haar hand zet, maar is een van de speler op het spel van de markt. Een overheid consumeert niet alleen maar produceert ook goederen en diensten. In deze zin is de overheid ook ‘marktspeler’. Maar daarbij moet wel worden opgemerkt dat de overheid niet zomaar een speler is. Het is een speler die de regels van het spel kan veranderen. Die zin heeft een overheid een voorwaardenscheppende rol in het gehele marktmechanisme. De ontwikkeling van het nationaal inkomen en de conjunctuurgolf De gemiddelde gedurende een langere periode gemeten toeneming van het nationaal inkomen wordt de trendmatige groei genoemd. Het groeipercentage zal echter in de loop van de tijd meestal schommelingen vertonen. Dit wordt conjunctuur genoemd. Met de conjunctuurgolf worden de schommelingen inde effectieve vraag in de loop van de tijd bedoeld. Afwisselend is er sprake van over- en onderbesteding. Een neergang van de conjunctuur noemt men een baisse of recessie. De overbesteding wordt ook wel met hausse of hoogconjunctuur aangeduid. De duur van een conjunctuurgolf ligt tussen de vijf en zeven jaar. D conjunctuurgolf kan in samenhang met de lange golf worden gezien. In het opgaande deel van de lange golf worden de conjunctuurschommelingen gekenmerkt door een krachtige hausse en een zwakke recessie; in het neergaande deel van de golf is het omgekeerd. De feitelijke beweging in de hoogte van het nationaal inkomen staat dus onder invloed van aanbodfactoren en vraagfactoren. De opgaande fase van de conjunctuurcyclus kenmerkt zich door toenemende productie en werkgelegenheid, een oplopend niveau van de bestedingen en nog weinig prijsstijgingen. Er is veel economische activiteit, nieuwe initiatieven worden genomen en banken verlenen gemakkelijk krediet. Op den duur is alle productiecapaciteit in gebruik en kunnen door overbesteding de prijzen gaan stijgen. Er worden echter ook beslissingen genomen die later voor een omslag zorgen. Markten en afzetmogelijkheden worden bijvoorbeeld door het heersende optimisme overschat, waardoor bij een aantal ondernemingen de capaciteit te ver wordt uitgebreid. Er komen daardoor faillissementen, bedrijfssluitingen en reorganisaties, en de werkloosheid gaar oplopen. Zo ontstaat het omslagpunt naar een neergaande beweging. De bestedingen van consumenten en ondernemingen en mogelijk ook de export gaan terug naar een lager niveau. De voortgaande daling van de rente is een van de factoren die bijdragen tot een aanvankelijk aarzelend herstel. Langzaam worden weer nieuwe initiatieven genomen, het economisch leven richt zich op uit de recessie en begint aan een nieuwe opgaand fase. Over het algemeen is de conjunctuur cyclus voor te stellen op de volgende manier:
81
Figuur 4.1: de conjunctuur cyclus
Aan de term “productievolume” moet niet al te veel waarde gehecht worden. Bij een onderzoek kan deze term eenvoudig vervangen kunnen worden door een meetbare indicator van de economie, bijvoorbeeld het al eerder genoemde Nationaal Inkomen of wekgelegenheid. Er kunnen ook meerdere indicatoren verwerkt worden tot één indicator, in dat geval spreekt men van een meervoudige indicator. 4.2
De conjunctuur in Nederland
Hier voor werd uitgelegd dat het verloop van de conjunctuur te bepalen is met behulp van een indicator. De indicator die in eenvoudige modellen gebruikt wordt is het Nationaal Inkomen (Y). In werkelijkheid spelen er veel meer zaken een rol in het verloop van de conjunctuurcyclus. Het Centraal Plan Bureau geeft in verschillende publicaties, zoals het Centraal Economisch Plan, een overzicht van de conjunctuur de afgelopen jaren en een voorspelling voor de toekomst. De indicator die hier gebruik wordt is een samengestelde indicator. Hierin zijn dus verschillende indicatoren ondergebracht. Een paar voorbeelden zijn de bezettingsgraad (het percentage van het kapitaal dat werkelijk in gebruik is) en de inflatie. Consumentenvertrouwen Een andere zeer belangrijke indicator is het vertrouwen dat mensen hebben in de economie. Hierbij speelt de zogenaamde “self-fullfilling-prophecy”-theorie een belangrijke rol. Als mensen zeggen dat het slecht gaat met de economie, zullen anderen daarop reageren door bijvoorbeeld minder te besteden. Het gevolg is dat de productie daalt, de werkeloosheid stijgt enzovoort. Het gaat dan dus inderdaad slechter met de economie. Grafiek 11.1 geeft het vertrouwen aan, dat producenten hebben in de economie. Hierin is duidelijk een golfbeweging te zien die zou kunnen duiden op een conjunctuurgolf. Als we hier van uitgaan is het aannemelijk om te concluderen dat er in de jaren 1987, 1993, 2002-2003 sprake was van laagconjunctuur. In de jaren <1986, 1989, 1995-2000, blijkt het vertrouwen overwegend positief te zijn geweest. De economie heeft echter twee zijdes. Ook de vraagkant kan zo haar verwachtingen hebben voor de toekomst. Dit is geïllustreerd in de grafiek 11.2 Grafiek 4.1: Het producentenvertrouwen, bron: CBS
82
Grafiek 4.2: Verwachtingen voor de toekomst: Consumenten. Bron: CBS
Het eerst wat opvalt aan deze grafiek is dat het vertrouwen in de economie van de consumenten in grote lijnen gelijk is aan dat van de producenten. Er zijn echter een paar kleine verschillen. De verklaring hiervoor zou kunnen liggen in het feit dat producenten en consumenten op verschillende plaatsen in de economie opereren en daardoor niet over dezelfde informatie beschikken. Zo is het bijvoorbeeld denkbaar dat een producent weet dat de olieprijzen binnenkort gaan stijgen en daardoor een minder positieve verwachting heeft dan een consument die van niets weet. Pas als de producent zijn prijzen gaat verhogen, krijgt de consument wat in de gaten. Werkeloosheid Een ander indicator die een zeer grote waarde heeft is de bezettingsgraad. Hoeveel procent van de productiecapaciteit is ook werkelijk in gebruik? Aangezien de productiecapaciteit gevormd wordt door de hoeveelheid kapitaal en de hoeveelheid arbeid is het logisch om te kijken naar de werkeloosheid. Omdat de bevolking de afgelopen 25 jaar gegroeid is, kijken we naar het percentage werkelozen van de beroepsbevolking. Op deze manier heeft de bevolkingsgroei geen invloed op de uitkomsten. Ook uit de grafiek die de werkeloosheid weergeeft is een golfbeweging af te leiden.
83
Grafiek 4.3: Werkeloosheid in % van de beroepsbevolking
De officiële Conjunctuurindicator Datgene wat hiervoor zeer beknopt is beschreven, is een methode die het CPB ieder jaar gebruikt om een officiële conjunctuurindicator te kunnen publiceren. Alle mogelijke indicatoren, en dat zijn er meer dan de drie die we hebben laten zien, worden samengevoegd, tot één indicator: De CPB-conjunctuurindicator. Deze wordt jaarlijks gepubliceerd in het Centraal Economisch Plan. De volgende grafiek is afkomstig uit het Centraal Economisch Plan 2004.
84
Grafiek 4.4: CPB-conjunctuurindicator, 1974-2004
bron: Centraal Economisch Plan 2004
De grafiek geeft aan hoeveel de economie groeit. Een dalende lijn geeft dus aan dat de economie steeds langzamer groeit. Dit mag dus niet verward worden met een krimping van de economie. De conjunctuurcyclus beschrijft veranderingen in de economische groei, die schommelt rond de trendwaarde. (gemiddelde groei in een bepaalde periode). In de grafiek van de conjunctuurindicator schommelt de golf rond de 0-lijn. Dit is logisch, aangezien de gemiddelde groei overal even groot is. De verandering in die gemiddelde groei is dus overal gelijk aan nul. De grafiek laat duidelijk het verloop van de conjunctuur in de jaren 1974-2004 zien. Zo lazen we uit de grafiek van het producentenvertrouwen af, dat in er de jaren 1987, 1993, 2002-2003, waarschijnlijk sprake was van laagconjunctuur. Als we naar de conjunctuurindicator kijken, blijken deze gegevens aardig overeen te komen.
4.3
Economische ontwikkelingen in West-Brabant
Werkgelegenheid Zoals hiervoor is beschreven, is werkgelegenheid een belangrijke indicator van economische conjunctuur en daarmee van economische ontwikkeling. Om inzicht te krijgen in de economische ontwikkelingen van de regio West-Brabant, wordt in het hier volgende deel de werkgelegenheid in de regio West-Brabant beschreven. Werkgelegenheid in West-Brabant West-Brabant biedt per 1 april 2004 werk in allerlei sectoren aan 307.180 mensen. De grootste sectoren in deze regio zijn: de Publieke Sector, Industrie, Zakelijke Dienstverlening, Groothandel, Transport en Logistiek en Detailhandel en Reparatie. De afgelopen vier jaar zijn de Publieke Sector, de Zakelijke Dienstverlening en Cultuur, Sport en Recreatie in omvang toegenomen. Afname deed zich vooral voor bij de sectoren Industrie, Detailhandel en Landbouw. De werkloosheid loopt in West-Brabant sneller op dan landelijk: 5,0% in 2003, een stijging met 1,1% (in vergelijking met 2002) en 5.9% in 2004. Landelijk ligt de werkloosheid op 5,4%.
85
Dit blijkt vooral uit een afnemende werkgelegenheid (–0,7% in 2003) en een afname van het aantal vacatures (–20,8% in 2003), in 2004 was er een voorzichtige groei (figuur 2.1).
Tabel 4.1: Kerncijfers arbeidsmarkt 2002-2004 West-Brabant; laag groeiscenario
West-Brabant telt in 2003 in totaal 37.736 bedrijfsvestigingen. Er is vooral werk in de sectoren Industrie (53.725 banen), Handel & Reparatie (55.180 banen), Zakelijke dienstverlening (34.570 banen) en Gezondheids- & Welzijnszorg (39.395 banen). Samen zijn deze sectoren goed voor bijna 60% van de werkgelegenheid in West-Brabant. Dit komt overeen met bijna 183.000 banen. Andere belangrijke sectoren zijn: Bouwnijverheid, Vervoer, Opslag & Communicatie, Onderwijs en Openbaar Bestuur & Overheid (tabel 11.2).
86
Grafiek 4.2: Relatieve aandeel sectoren in de totale werkgelegenheid West-Brabant
In 93% van alle bedrijfsvestigingen zijn minder dan twintig personen werkzaam. Van alle vestigingen heeft 70% maximaal vier arbeidsplaatsen. Er zijn dus veel kleine zelfstandigen, vooral in de bouw, handel en reparatie en de zakelijke dienstverlening. De grotere bedrijfsvestigingen, met meer dan honderd arbeidsplaatsen bevinden zich vooral in de gezondheidszorg, onderwijs en overheid (Publieke sector), Bouw, Zakelijke dienstverlening en voedingsmiddelenindustrie. Deze grote vestigingen (1% van het totaalaantal vestigingen heeft meer dan 100 arbeidsplaatsen) bieden 36% van alle banen. Breda is de enige gemeente in West-Brabant waar het totaalaantal werkenden ruim 10% hoger ligt dan de omvang van de eigen werkende beroepsbevolking. De gemeenten Bergen op Zoom, Etten-Leur en Moerdijk hebben ook een groter aantal banen dan de eigen beroepsbevolking groot is. Deze gemeenten dragen daarmee bovengemiddeld bij aan het bruto regionaal product. Voor hun werkgelegenheid zijn zij afhankelijk van gekwalificeerd personeel uit de buurgemeenten. Van de grotere gemeenten heeft alleen Roosendaal minder banen dan haar eigen beroepsbevolking groot is. Zij is dus meer afhankelijk van de mogelijkheden bij de buren voor werk van haar eigen inwoners. Voor Roosendaal zijn deze banen er in Bergen op Zoom, Etten-Leur en Moerdijk.(Figuur 4.2).
87
Figuur 4.2: Werkgelegenheidsfunctie gemeenten
Trends Voor 2004 was er een verdere afname van de werkgelegenheid. De grootste afname van het aantal banen was in de volgende sectoren: (in %) Industrie Groothandel, Transport en Logistiek Detailhandel Financiële instellingen Bouwnijverheid
–1,1 –1,4 –0,4 –1,5 –0,4
banen)
(aantal –590 –265 –155 –105 – 85
Een beperkte groei was in 2004 in de volgende sectoren: (in %) Zakelijke dienstverlening Onderwijs Gezondheids- en Welzijnszorg
+1,2 +1,0 +1,5
(aantal banen)
+425 +150 +420
De ontwikkelingen in de regio kunnen als volgt worden samengevat: De werkgelegenheid zal in 2003 en 2004 niet of nauwelijks groeien.
88
Het aantal vacatures daalt fors in 2003 en stabiliseert zich in 2004. De beroepsbevolking neemt toe, deze groei wordt versterkt door landelijke beleidsmaatregelen als verscherping eisen WAO en Bijstandswet. Het aantal werkloze werkzoekenden stijgt sterk in 2003 en 2004.
In figuur 4.3 is de ontwikkeling van de werkgelegenheid weergegeven naar sector van 2000 tot 2003.
Figuur 4.3: Ontwikkeling werkgelegenheid West-Brabant naar sector 2000-2003
Sectoren De diversiteit van de werkgelegenheid vraagt om inzicht in de ontwikkeling van de verschillende bedrijfssectoren in West-Brabant. In deze paragraaf wordt de trend beschreven in achtereenvolgens de Industrie, Detailhandel, Groothandel, Transport en logistiek, Zakelijke dienstverlening en de Publieke sector. Industrie De regio telt ruim honderd grote industriële bedrijven met meer dan honderd werknemers in dienst. De voedings- en genotsmiddelenindustrie (o.a. Philips Morris, Cerestar/Cargill, Royal Cosun, CSM Suiker, Perfetti van Melle) en de chemische procesindustrie (o.a. GE Plastics, Shell, AKZO Resins) vormen het fundament. Vergeleken met de rest van Brabant ligt het industriële aandeel van West-Brabant een fractie onder het Brabantse gemiddelde. Met de voedings- en genotsmiddelenindustrie en de chemische procesindustrie onderscheidt de regio zich in positieve zin. Ook de maakindustrie is goed vertegenwoordigd. Deze vervult een belangrijke functie als toeleverancier voor de procesindustrie. Het gaat dan vooral om metaalbewerkingsbedrijven en producenten van machines en apparaten. Hierna wordt ingegaan op de metaalelectro, de procesindustrie en overige industrie.
89
Tabel 4.2: Aandeel sector in de totale werkgelegenheid
Industrie: Metaalelectro De werkgelegenheid in de Metalektro in West-Brabant is over de periode 1999-2003 in totaal met 10% gedaald. Deze daling heeft te maken met de conjunctuurgevoeligheid van de metalektrosector. De Metalektro biedt op dit moment werk aan 18.086 personen, verdeeld over 1.034 vestigingen. Binnen de Metalektro kan een nadere onderverdeling gemaakt worden naar subsectoren. De subsector metaalproducten is het grootst (31% van de werkzame personen). Ook de machine- en apparatenindustrie (25% van het aantal werkzame personen) en de overige transportmiddelenindustrie (11% van het aantal werkzame personen) zijn belangrijke sectoren. De sector kent veel kleine vestigingen. Er zijn slechts 61 bedrijven met meer dan 50 werknemers, maar deze nemen wel het grootste deel van de totale werkgelegenheid voor hun rekening. Industrie: procesindustrie Op dit moment is 6,3% van het aantal banen in de regio afkomstig uit de procesindustrie. Het aantal banen in de procesindustrie is in de periode 1999-2003 gedaald met 3,1%. Verwacht wordt dat dit aantal, vooral in de kleinere ondernemingen weer licht zal gaan stijgen. De procesindustrie in West- Brabant wordt vooral bepaald door de voedings- en genotmiddelenindustrie (252 vestigingen, waarvan 22 met meer dan 100 werknemers), de chemische industrie (76 vestigingen) en de rubber- en kunststoffenindustrie (77 vestigingen). Het aantal vacatures zal in 2004 licht gaan stijgen, waarbij het opleidingsniveau dat wordt gevraagd veelal vbo/mbo is. Industrie: overige industrie Er zijn in West-Brabant in totaal 17.637 personen werkzaam in de sector ‘overige industrie’. De grootste categorieën hiervan zijn: hout, kurk, riet en dergelijke (136 vestigingen), uitgeverijen en drukkerijen (271 vestigingen), glas, aardewerk, cement en kalk (106 vestigingen), en meubels (275 vestigingen). Detailhandel De sector Detailhandel maakt grote veranderingen door. Het koopgedrag van de consument wijzigt regelmatig in hoog tempo. De kooppatronen lopen steeds vaker uit elkaar. Openingstijden van winkels zijn mede daardoor fors uitgebreid. De trend dat de winkel de consument opzoekt (in stations, ziekenhuizen) zet door, evenals de ontwikkeling dat veel oudere en kleinschalige winkelgebieden worden vervangen door grotere en goed bereikbare centra. De A-locaties trekken nog steeds een groot publiek, maar ook de centra van de perifere stedelijke centra doen het steeds beter; hier is parkeren gemakkelijker en goedkoper en de kwaliteit van het aanbod is gestegen. Door de economische teruggang hebben veel detaillisten te maken met een teruglopende omzet en meer onderlinge concurrentie. Er is een trend naar schaalvergroting door fusies en overnames, samenwerking en afzetverbreding. Technologische vooruitgang is in de detailhandel sterk voelbaar: zowel in de winkel, de marketing als de processen achter de winkel (backoffice). De detailhandel wordt een ‘realtime business’. Voor winkelpersoneel zijn verkoopvaardigheden, naast de technologische kennis tegenwoordig belangrijker dan productkennis. De sector is in West-Brabant relatief groot: ruim 11%. Opvallend is dat juist in kleinere gemeenten het aandeel van de sector groot is.
90
Tabel 4.3: Aandeel sector in de totale werkgelegenheid
Groothandel, Transport en logistiek Het aandeel van de sector Groothandel, Transport en logistiek in het totaal van de werkgelegenheid is licht afgenomen van 13,5% in 1999 naar 13,2% in 2003. De sector biedt in West-Brabant werk aan 38.992 personen (1 april 2003), verdeeld over in totaal 4.854 vestigingen. De centrale ligging van de regio in de Rijn-Schelde-Delta is gunstig en daarom een aantrekkelijke vestigingsplaats voor bedrijven in deze sector. In 74% van deze vestigingen zijn er maximaal vier personen werkzaam. Er zijn dus veel zelfstandigen zonder personeel en kleine ondernemingen. Tabel 4.4: Aandeel sector in de totale werkgelegenheid
Zakelijke dienstverlening Het aandeel van de sector Zakelijke dienstverlening in het totaal van de werkgelegenheid is toegenomen van 15,3% in 1999 tot 16,1% in 2003. Het aandeel in de totale werkgelegenheid is in Noord-Brabant en heel Nederland echter nog hoger. De Zakelijke dienstverlening biedt in West-Brabant op dit moment werk aan 49.489 personen, verdeeld over in totaal 10.135 vestigingen. In 88% van deze vestigingen zijn maximaal vier personen werkzaam. Er zijn dus zeer veel zelfstandigen en kleine ondernemingen in de Zakelijke dienstverlening. Tabel 4.5: Aandeel sector in de totale werkgelegenheid
Een duidelijke meerderheid van deze bedrijven bevindt zich in de deelsector Overige zakelijke dienstverlening. Bijna 75% van alle bedrijven in de Zakelijke dienstverlening in West-Brabant is actief in deze deelsector. Deze Overige zakelijke dienstverlening bestaat voornamelijk uit bedrijven in de rechtskundige dienstverlening, accountantskantoren, architecten-/ingenieurs- en adviesbureaus. Daarnaast is 8% van alle vestigingen in de regio actief in de Informatie- en Communicatietechnologie en 8% in het verzekeringswezen en financiële instellingen. De sector Zakelijke dienstverlening is het sterkst vertegenwoordigd in de gemeente Breda, waar er hierin meer dan 18.500 personen werkzaam zijn. Dit is 20% van de totale werkgelegenheid. Ook in de gemeenten Bergen op Zoom, Steenbergen en Roosendaal kent de sector een hoge concentratie werkzame personen. Dit is niet verwonderlijk gezien de aard van de sector.
91
Ondernemingen in de Zakelijke dienstverlening zijn namelijk meestal vooral in en om de grootste gemeenten vertegenwoordigd. Er werken relatief veel vrouwen in de Zakelijke dienstverlening (47,5% in West-Brabant, landelijk 39%) en het aandeel jongeren is groot: 36% is tussen de 25 en 34 jaar oud. In de Zakelijke dienstverlening werken veel middelbaar en hoogopgeleiden. Bijna 85% van de werkzame beroepsbevolking in de sector heeft een middelbaar of hoger opleidingsniveau, terwijl dit in de economie gemiddeld rond de 70% ligt. Het percentage werknemers met alleen basisonderwijs in de sector in het totaal is relatief laag. De vraag naar arbeidskrachten is in 2003 ten opzichte van 2002 met ongeveer 19% afgenomen. Naar verwachting profiteert de sector van een aantrekkende economie en zal het aantal vacatures in 2004 met 4,3% weer licht stijgen. Commerciële opleidingen zijn nog maar weinig in trek bij jongeren, waardoor instroom in commerciële functies moeilijk te realiseren is. Ook de te lage investeringen in kantorenparken, kennisinfrastructuur en onderwijs door de overheid en de te lage instroom van studenten in het onderwijs in accountancy, assurantiën, verzekeringswezen en automatisering zijn mogelijke oorzaken. Publieke sector De Publieke sector is verdeeld in de subsectoren openbaar bestuur en overheid, onderwijs en de zorg. Het aantal banen in de Publieke sector is gestaag gestegen. Op dit moment is het de belangrijkste sector in de totale werkgelegenheid: bijna een kwart van alle banen in de regio is in het onderwijs, de zorg en het openbaar bestuur te vinden. Tabel 4.6: Aandeel sector in de totale werkgelegenheid
De gezondheidszorg zal de komende jaren een sterke stijging van het aantal banen te zien geven: als gevolg van de vergrijzing stijgt de zorgbehoefte explosief. Ook het personeelsbestand vergrijst echter, zodat de vraag naar nieuwe arbeidskrachten sterk zal stijgen. Hier liggen in het bijzonder veel kansen voor herintredende vrouwen. De Publieke sector zal in het komende jaar een stijging te zien geven van het aantal vacatures. De zorg vraagt vooral medewerkers op mbo-niveau (58% van de vacatures), het onderwijs vooral op hbo-niveau (85%) en de overheid vraagt zowel vbo/mavo- (33%) als mbo-niveau (37%).
92
Bedrijventerreinen
Grafiek 4.4: Ontwikkeling uitgifte nieuwe bedrijventerreinen in de stedelijke regio 1993 – 2002
De uitgifte van nieuwe bedrijventerreinen in West-Brabant bedraagt de afgelopen jaren gemiddeld 94,33 ha per jaar. De laatste twee jaar is de uitgifte van nieuwe bedrijventerreinen flink afgenomen (57 ha). Mogelijke redenen voor deze daling zijn: Ondernemers spelen in op de teruglopende conjunctuur. Vraag en aanbod van bedrijventerrein sluit niet op elkaar aan. Er is niet voldoende onmiddellijk uitgeefbaar aanbod van bedrijventerrein op de juiste plaats in West-Brabant. Het merendeel van de uitgiften heeft plaatsgevonden aan bedrijven afkomstig uit de eigen gemeente of eigen regio, dus in de vorm van verhuizing.
Tabel 4.7: Bedrijventerreinenbehoefte tot 2010 en planningsopgave naar
terreintype (netto hectaren)
93
Begin 2003 bedraagt het totaal aan bedrijventerreinvoorraad 263 hectare, waarvan 213 hectare terstond uitgeefbaar is. Zoals uit tabel 11.7 blijkt heeft West-Brabant tot 2010 een planningsopgave van 500 hectare. Infrastructuur Toegenomen mogelijkheden voor vrij verkeer van goederen en personen leveren intensief transport op over grote afstanden. De ligging van de regio, tussen de metropolen Rotterdam en Antwerpen en het achterland in Noordwest-Europa, is van invloed op de goederenstromen en het woon-werkverkeer. West-Brabant kent een intensief pendelverkeer met de zuidelijke Randstad. Vanuit West-Brabant gaan ruim 65.000 personen werken in een andere regio. Dat is 20% van de beroepsbevolking. Omgekeerd komen bij benadering circa 45.000 personen van elders naar de regio toe om te werken. Er gaan per saldo ongeveer 20.000 personen meer de regio uit, dan er in komen. Het pendelsaldo, gezien vanuit West-Brabant ten opzichte van de Randstad, valt negatief uit. Hieruit kan geconcludeerd worden dat men graag in West-Brabant woont om in de nabijgelegen Randstad te kunnen werken. Opvallend is de verhouding tussen uitgaande en inkomende pendelstromen tussen West-Brabant en de regio Dordrecht-Gorinchem. Tegenover circa 9.000 uitgaande pendelaars staat een inkomende stroom van bijna 3.000. Vooral vanuit de gemeenten in het Land van Heusden en Altena gaan veel mensen werken in deze Zuid-Hollandse regio, weinig mensen gaan in omgekeerde richting. De pendelafstand wordt mede beïnvloed door de nabijheid van werkgelegenheidscentra en door het opleidingsniveau. West-Brabant vervult, ondanks een geringer aandeel hoger opgeleiden, juist met deze categorie een donorfunctie voor zijn omgeving: per saldo 9.000 meer uitgaande dan inkomende pendelaars op dit opleidingsniveau. Zelfs de gemeente Breda heeft een hoog uitgaand pendelsaldo van hoger opgeleiden. Dit is eerder toe te schrijven aan het grote aantal hoogopgeleiden dat hier woont, dan aan het feit dat er in Breda minder banen zouden zijn voor deze categorie. Per opleidingsniveau bezien, blijkt dat van degenen met alleen een afgeronde basisschool, bijna drie op elke vijf personen in de eigen gemeente werken. Bij de categorie met het hoogste opleidingsniveau is deze verhouding minder dan twee op vijf. Tot aan mbo-niveau gaat men vaker buiten de woongemeente, elders in West-Brabant werken. Personen met de hoogste opleidingsniveaus werken naar verhouding vaker buiten WestBrabant: ruim een derde, tegenover niet meer dan een vijfde bij alle andere opleidingsniveaus. 4.4
Economische visie op West-Brabant
West-Brabant is strategisch gelegen op de noord-zuid as van de Rijn-Schelde-Delta met de zeehavens van Rotterdam, Vlissingen en Antwerpen en ligt op korte afstand van de WestEuropese kerngebieden de Randstad, Vlaamse ruit en Ruhrgebied. De regio ontleent hieraan een deel van zijn economische ontwikkelingen kent ook een sterke endogene groei. Kenmerkend voor de sterke internationale noord-zuid oriëntatie van de West-Brabantse economie zijn de sterk ontwikkelde procesindustrie, havengerelateerde bedrijvigheid elogistieke functies. De bedrijven zijn over het algemeen grootschalig van aard en hebben relatief veel werknemers met een gemiddeld lagere opleiding. Het accent ligt op de mainports en het goederentransport. Knooppunten in o.a. Roosendaal/Bergen op Zoom en Moerdijk zijn de dragers van dit logistiek-maritiem complex. Breda en de omliggende stedelijke regio vormen de schakel tussen de internationale noordzuid as en de stedelijke regio’s in Brabant (Brabantstad). In Breda is de sterk groeiende zakelijke dienstverlening geconcentreerd, die met de komst van het HSL shuttle-station in toenemende mate een internationale dimensie kan krijgen. Internationalisering van de economie en toenemende uitbesteding van (delen van) het productieproces hebben geleid tot een netwerkeconomie, waarbij samenwerking tussen bedrijven binnen de regio en daarbuiten intensiever wordt. Er ontstaan clusters van bedrijven, zoals het chemiecluster, de voedings- en genotmiddelenindustrie en het logistieke cluster.
94
Transport is de verbindende schakel tussen de clusters, waardoor de kwaliteit van de infrastructuur een sturende werking kan hebben op de verdere ontwikkeling van de clusters. Ondanks alle ontwikkelingen op het gebied van ICT blijven ruimte, ligging en bereikbaarheid belangrijke vestigingsplaatsfactoren. Economische ontwikkelingen Na een aantal jaren van sterke economische groei is sinds 2001 wereldwijd een sterke groeivertraging opgetreden. Zowel de buitenlandse vraag (export) als de binnenlandse vraag stagneren. Daarnaast blijkt de structuur van Nederlandse economie de laatste jaren verslechterd. Hoge loonkostenstijgingen en hoge invoerprijzen staan tegenover dalende marges. Kostenstijgingen kunnen onvoldoende worden doorberekend in de afzetprijzen. Terwijl de lage loonlanden inclusief Oost Europa in toenemende mate als interessante vestigingsplaatsen voor de industrie en bijbehorende R&D (research & development) worden gezien. Het is duidelijk dat al deze ontwikkelingen ook hun invloed hebben op de West-Brabantse economie en haar traditioneel sterke sectoren als de chemische industrie, de voedings- en genotmiddelenindustrie en de logistieke sector. Een voordeel voor West-Brabant is haar gunstige ligging in het Rijn Schelde Delta gebied en de relatief brede economische basis. Hierdoor is de West Brabantse economie meer recessiebestendig en profiteert de regio sneller van een economische opleving. Bezien moet worden hoe de regio de positie van de relatief sterke sectoren als procesindustrie en logistiek kan versterken en hoe West-Brabant haar economische structuur verder kan verbreden. West-Brabant kent een sterk ontwikkeld industrieel complex. Industrie blijft een belangrijke motor van de West-Brabantse economie, hoewel industrie en diensten steeds meer verweven worden. Productie blijft belangrijk maar door productiviteitstijging en verplaatsing van de productie komt de nadruk meer te liggen op R&D, marketing en sales en aanverwante activiteiten als logistiek. Recreatie en toerisme is in West-Brabant op zichzelf een vrij kleine sector. Er is echter in toenemende mate sprake van een verbreding van de sector. Detailhandel, horeca en toerisme raken steeds meer verweven. Verhoging van de arbeidsproductiviteit is een middel om de concurrentiekracht te versterken. Het rijk en de provincie Noord-Brabant kiezen daarbij voor het stimuleren van onderzoek, innovatie en versterking van de kennisinfrastructuur. Aangezien West-Brabant een relatief dunne kennisinfrastructuur kent zal West Brabant zich de komende jaren moeten richten op het beter ontsluiten van de nabij gelegen kenniscentra ten behoeve van het West-Brabantse bedrijfsleven. Regionaal beleid komt steeds nadrukkelijker in beeld. Deze trend is duidelijk waarneembaar als de geschiedenis van het regionale beleid wordt bekeken (boekema, 1993; NEI, 2001). Het accent van dit beleid is door de jaren heen meer komen te liggen op het scheppen van voorwaarden en de kracht van de eigen regio dan op het direct steunen van individuele bedrijven vanuit de Rijksoverheid. Het regionale beleid is lange tijd het domein van de Rijksoverheid geweest. De overheid trachtte door middel van diverse (financiële) prikkels zoals subsidies en premies een kader te scheppen waarin ‘het regionale klimaat’ zich in gunstige zin zou ontwikkelen. Veel aandacht ging hierbij naar achtergebleven regio’s. De wijze waarop de Rijksoverheid probeerde economische groei in die regio’s te bewerkstelligen sloot nauw aan bij de ‘groeipooltheorie van Perroux’. Deze in de jaren vijftig ontwikkelde theorie gaat er vanuit dat het economische groeiproces begint bij een ‘sleutelbedrijf’. De vestiging van een of meerdere grootschalige economische activiteiten of van een bepaalde infrastructurele voorzieningen zullen nieuwe activiteiten voortbrengen en bestaande activiteiten van elders aantrekken. Het groeiproces zal zo doorgegeven worden via een netwerk van betrekkingen. De aanwijzingen van ‘industrialisatiekernen’ kan als een toepassing van deze theorie worden gezien. Deze exogene beleidsaanpak, waarbij een exogene factor (regionale) groei moest generen, heeft geleidelijk aan plaats moeten maken voor een meer endogene aanpak. In deze aanpak staan de mogelijkheden en behoeften van het midden- en kleinbedrijf (MKB), de
95
aanwending en exploitatie van lokaal en regionaal beschikbare kennis, middelen en krachten centraal (Boekema, 1987). De basis voor het beleid dient een beschrijving van de sterke en zwakke punten te zijn die onderbouwd is door een analyse over de sociale structuur. Het lokaal/regionaal organiserend vermogen en de eigen (innovatieve) kracht van de regio krijgen een belangrijkere rol. De rol van de lokale overheid in het regionale beleid wordt groter. De verschuiving in het beleid van de overheid leidt ertoe dat het regionale investeringsklimaat steeds belangrijker wordt. Bereikbaarheid/ infrastructuur De centrale ligging van West-Brabant tussen de grootstedelijke agglomeraties in Nederland en Noordwest-Europa en de omvang en externe oriëntatie van het bedrijfsleven in de regio vergen een optimale ontsluiting en bereikbaarheid over weg, water, spoor. Daarnaast wordt de bereikbaarheid via de digitale snelweg steeds belangrijker. De belangrijke transportassen over weg, rail en water en via buisleidingen tussen de havens van Rotterdam en Antwerpen doorkruisen West-Brabant. De sterke groei van de vervoersbewegingen op de internationale verbindingen door WestBrabant leidt tot een toenemende drukte op de wegen en een toenemend belang van goede bereikbaarheid van bedrijventerreinen. Arbeidsmarkt en beroepsbevolking De afgelopen jaren is de werkgelegenheid in West-Brabant sterk gegroeid. Er is sprake van krapte op de arbeidsmarkt zowel kwantitatief als kwalitatief en een werkloosheidspercentage onder het niveau van de frictiewerkloosheid. Kijkend naar de middellange termijn zal naar verwachting sprake zijn van een geringere groei van de werkgelegenheid dan de afgelopen jaren. Het arbeidsaanbod blijft groeien. Naast instroom van jongeren op de arbeidsmarkt is er sprake van een toenemende arbeidsparticipatie bij vrouwen en het langer blijven werken van ouderen. Vergrijzing en ontgroening van de bevolking leiden pas na 2010 tot een vermindering van de groei van de beroepsbevolking. Verder is de uitgaande pendel van 54.600 personen uit West-Brabant aanzienlijk en ruim 11.000 personen groter dan de inkomende pendel. Gezien deze ontwikkelingen is het te verwachten dat de werkloosheid de komende periode enigszins zal toenemen en de krapte op de arbeidsmarkt bijgevolg zal afnemen. Gezien echter het lage niveau waarop de werkloosheid zich nu bevindt zal voor bepaalde beroepsgroepen ook de komende periode sprake zijn van een kwalitatieve krapte op de arbeidsmarkt. De voortschrijdende kennisintensivering in zowel de industrie als de logistiek en de dienstverlening leidt tot een groeiende vraag naar hoger opgeleiden. Het opleidingsniveau van de beroepsbevolking groeit, hoewel in West-Brabant nog sprake is van een achterblijvend opleidingsniveau van de bevolking in vergelijking met het landelijk gemiddelde. 4.5 Conclusie Innovatie in bestaande bedrijvigheid Er zijn veel kleine en middelgrote ondernemingen. Dit biedt kansen voor verbetering van bestaande bedrijvigheid door vernieuwing en versterking van bedrijfsprocessen en door samenwerking in productie. De gewone afzetmarkten lijken niet verder te groeien. De huidige afzetmarkten zullen niet in omvang toenemen, wat de economische groei zal beperken. Over de grenzen kijken richting de EU biedt in de veel gevallen geen oplossing, want kosten van transport over grote afstand spelen daarbij een belangrijke rol. De innovatiekracht in bedrijfsleven, onderwijs en overheid zal verbeterd moeten worden. Vooral productvernieuwing binnen de bestaande afzetgebieden zal kansen bieden aan ondernemers en daarmee bestaande bedrijvigheid voor de regio behouden. Werkgelegenheid in het landelijk gebied en vooral in de agrarische sector staat zwaar onder druk. Het is belangrijk hier nieuwe economische dragers te vinden. De regio kan dit oplossen door te werken aan intensivering, verdere professionalisering en het aanboren van nieuwe afzetmarkten. Ruimte
96
De beschikbaarheid van voldoende bedrijventerreinen van de juiste kwaliteit is essentieel In de studie `Rolbeschrijving West-Brabant’ uit 2000, zijn Borchwerf II en Moerdijkse Hoek als de enige bovenregionale bedrijventerreinen in West-Brabant aangewezen. Ontwikkeling van deze terreinen is daarom nodig. Naast de behoefte om nieuwe bedrijventerreinen te ontwikkelen is een groot deel van de bestaande bedrijventerreinen inmiddels verouderd. De kwaliteit van deze bedrijventerreinen voldoet niet meer aan de eisen van bedrijven (parkmanagement, servicefaciliteiten, infrastructuur, parkeervoorzieningen) of aan maatschappelijke eisen (landschappelijke en stedenbouwkundige inpassing, externe veiligheid, lawaai en stank). Herstructurering is nodig. Verbetering bereikbaarheid West-Brabant is ingebed in verschillende ruimtelijke en ruimtelijk-economische netwerken op uiteenlopende schaalniveaus. Daarbij is de noord-zuidoriëntatie voor deze regio van belang. Dat de economie meer gericht is op die van de Randstad/Deltametropool en de Vlaamse Ruit, is algemeen bekend. De aantrekkelijke ligging ten opzichte van belangrijke goederen- en dienstenstromen biedt kansen voor de regio. Moerdijk speelt hierbij een grote rol. Het gaat hier om een betere benutting van de aanwezigheid van de bundeling van overslag van zeehaven naar, binnenhaven, spoor, wegtransport of buizentransport. De knelpunten in de bereikbaarheid van de regio zoals de ontbrekende schakel in de A4 (tussen Dinteloord en Bergen op Zoom) en de capaciteit van de A27 moeten op korte termijn weggenomen worden. Het langer voortbestaan van deze knelpunten frustreert de economische ontwikkeling in belangrijke mate. Onderwijs Onderwijs en vakkennis vormen de basis voor de economische kracht van de regio. De activiteiten van het regionale beroepsonderwijs moeten daarvoor meer worden gebundeld en beter worden afgestemd op de vraag van het bedrijfsleven. (Inter) regionale samenwerking West-Brabant zal sterk moeten profiteren van de voordelen van grensoverschrijdende samenwerking door de strategische ligging tussen binnenlandse en buitenlandse stedelijke netwerken. De Vlaamse Ruit (Brussel-Gent-Antwerpen) is voor West-Brabant inmiddels zeker zo belangrijk als de Delta metropool (de Hollandse Randstad). Deze samenwerking biedt goed kansen voor afzetmarkt, marketing, kennis en innovatie, bedrijventerreinen, infrastructuur, toerisme en recreatie en gekwalificeerde opleidingen. 4.6 Mogelijkheden en belemmeringen Bovenstaande kan worden samengevat in een schema dat de mogelijkheden en belemmeringen voor de regio West-Brabant aangeeft: Figuur 4.6 Mogelijkheden
Belemmeringen
1. Meer gebruik maken van de strategische liggen van de regio in het RSD-gebied 2. Meer bedrijven d.m.v. innovatie en technologische ontwikkelingen 3. Herstructuren bedrijventerreinen 4. Bovenregionale
verouderde
1. Degraderen van de regio tot schrobputje van beide metropolen (Rotterdam en Antwerpen) 2. Verplaatsing van bedrijvigheid naar goedkope productielanden 3. Grote afhankelijkheid van dragende sectoren zoals de procesindustrie 4. Mogelijke concurrentie van regiocentrum Breda
97
bedrijventerreinen zoals Moerdijkse Hoek. 5. Investeren in infrastructuur zoals HSL-traject en A4 6. Afstemmen op het regionale onderwijsaanbod
5. Stagnerende bereikbaarheid van goederen en personen 6. Geringe aansluiting onderwijsaanbod en de vraag van het bedrijfsleven
Nummer één geeft aan waar de kansen en bedreigingen liggen op het gebeid van geografische ligging. Twee, drie, vier en vijf geven de voor en tegens op het gebied van innovatie. Zes stelt de mogelijkheden en belemmeringen op het gebied van kennis in de regio. Ten aanzien van werkgelegenheid kan de gehele linkerkant van het schema gezien worden als gunstig voor de werkgelegenheid in de regio. De rechterkant heeft een negatief effect op de arbeidsmarkt. 4.7 Rollen voor een overheid Terug naar het begin Om de vraag te beantwoorden hoe deze mogelijkheden te benutten en de belemmeringen in te perken is het nodig om terug te komen op de vraag die in de inleiding gesteld. Beïnvloedt de overheid de economische ontwikkelingen of is een overheid overgeleverd aan de grillen van de markt. Duidelijk is dat er een complexe wisselwerking tussen die twee is. Beantwoording van deze vraag hangt af van welk standpunt of visie ingenomen wordt. Als eerste is er de visie dat economie de onafhankelijke variabele is. De overheid is een van de spelers op de markt. Hierbij wordt uitgegaan dat concurrentie bevorderend is voor de economische efficiëntie en de economische ontwikkeling. Daarbij hoort schaalverkleining. Niet alleen bedrijven moeten dan concurreren maar ook gemeenten. Dit kunnen zij doen door instrumenten te gebruiken die ze tot hun beschikking hebben zoals de uitgifte van vergunningen en het heffen van belastingen zoals de OZB. Gemeenten moeten dan wedijveren om bedrijven te halen investeren binnen hun gemeentegrenzen. De gemeente is dan meer marktspeler als regisseur. Een tweede visie is dat de overheid de onafhankelijke variabele is. Een overheid bepaalt door middel van talrijke instrumenten de regelgeving binnen haar grenzen en is zo in grote mate verantwoordelijk voor het investeringsklimaat en voor economische groei. Een voorwaarde daarbij is dat regelgeving wel uniform moet zijn. Schaalvergroting en samenwerking zijn daarop een antwoord. In deze visie is de overheid meer een regisseur dan een marktspeler. In werkelijkheid is er sprake van een wisselwerking tussen de twee visies en kunnen ze niet los van elkaar gezien worden. Ze kunnen beschouwd woorden als de twee uitersten van een schaalverdeling. Aan de ene kant een overheid als marktspeler die marktgericht is, concurrerend en veel overlaat aan regulering door de marktwerking zelf. Aan de andere kant is er een overheid die zich sterk bemoeit met de economische ontwikkeling binnen haar grenzen en de rol van regisseur aanneemt. In een schema weergegeven komt dit er zo uit te zien:
98
Figuur 4.4: De overheid als regisseur en marktspeler
+
I
II ‘Regisseur’
‘Marktspeler’
IV
III
V -
Op de verticale as kunnen de verschillende onderwerpen uit figuur 2.6 ingevuld worden. Wanneer er bijvoorbeeld veel investeringen op het gebied van bedrijven terreinen zijn in de regio en overheid daarbij een actieve rol speelt, komt men uit in kwadrant II. Wanneer een overheid bijvoorbeeld een terughoudende rol heeft en alleen de infrastructuur faciliteert en/of op het gebied van kennis, opleidingen mogelijk maakt, komt men uit in het derde kwadrant. Kwadrant I een nuancering van kwadrant nummer II. Zo kan een overheid een steeds terughoudender rol aannemen en steeds meer aan de markt willen overlaten, maar daarnaast ook nog de wens hebben om op bepaalde terreinen de touwtjes stevig in handen te houden. Bepaalde ‘merit-goods’ zijn daar een voorbeeld van zoals infrastructuur. Andersom kan in kwadrant IV een overheid wel de wens hebben om bepaalde dingen te reguleren, maar tot de conclusie komen dat marktwerking efficiënter is. Een bekend voorbeeld hiervan is privatisering in de zorgsector. Posities van de overheid De volgende stap is om de vier kwadranten uit figuur 11.4 te vertalen in verschillende posities van de overheid, gegeven de economische ontwikkelingen zoals eerder beschreven. Wat betekenen de regionale economische ontwikkelingen nu precies voor het functioneren van de overheid? Aangenomen kan worden dat de overheid bereid is zich bezig te houden met de economische ontwikkelingen in de regio. Want voor het gebruik van (schaarse en niet of beperkt reproduceerbare) goederen als ruimte, natuur en milieu levert het marktmechanisme geen goed richtsnoer. “De zorg voor de ruimtelijke inrichting van ons land behoort tot de verantwoordelijkheid van de overheid voor een kwalitatief hoogwaardige (publieke) aanbodstructuur en een excellent ( en dus compleet) vestigingsklimaat.”( SER-advies Commentaar op de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid, pp. 13 en 14.) Tal van plannen liggen er al om dit na te streven. Twee voorbeelden zijn de nota ‘Ruimte’, die West-Brabant aanwijst als een voorbeeldgebied waarin ervaring kan worden opgedaan met zogenaamde ontwikkelingsplanologie en waarvoor een ontwikkelingsprogramma moet worden opgesteld. Het is de bedoeling ontwikkelingsplanologie toe te passen op een aantal grote West-Brabantse projecten zoals Moerdijkse hoek, Bergse hoek Goederenvervoer over het spoor en de A4. Een andere nota, de nota ‘Pieken in de Delta’, wordt ook wel aangeduid als Gebiedsgerichte Economische Perspectieven, wijst West-Brabant aan als Economisch kerngebied. Het voornemen om regionaal te investeren houdt in dat van de kwadranten uit figuur 11.4 er twee relevant blijven. Dat zijn kwadrant I en II.
99
Overheid als marktspeler In het eerste kwadrant heeft de overheid een terughoudende indirecte rol. Ze probeert zo gunstig mogelijke randvoorwaarden te scheppen voor economische ontwikkeling. Verder wordt er veel aan de markt overgelaten. Dit heeft ook zijn weerslag op het design van de organisatie van de overheid zelf. Bij een marktgerichte overheid is het denkbaar dat delen van haar organisatie verregaand laat verzelfstandigen. De taken die de overheid direct onder eigen beheer gaat uitvoeren worden teruggebracht. Hierbij kan zowel aan schaalvergroting als aan schaalverkleining gedacht worden. Schaalvergroting in de zin dat bepaalde taken intergemeentelijk worden uitbesteed, een voorbeeld hiervan kan zijn de groenvoorziening. Aan schaalverkleining kan worden gedacht in termen van concurrentie tussen diensten van verschillende gemeenten als ware het verschillende aanbieders op dezelfde markt. Overheid als regisseur In het tweede kwadrant houdt de overheid zelf de touwtjes in handen. Hiermee samenhangend zal de overheid als organisatie zoveel mogelijk taken binnen de eigen organisatie willen houden. Ook dit heeft zijn weersslag op het organisatiedesign. Schaalvergroting houdt in deze rol in dat gemeenten hun beleid verregaand op elkaar afstemmen. Samenwerking tussen gemeenten is hierbij van cruciaal belang. 4.8 Strategisch HRM Inleiding De conclusie uit de vorige paragraaf luidt dat uit de 4 kwadranten de nummers I en II het meest waarschijnlijk worden geacht (zie figuur 11.4). Vanuit deze gedachte gaan we daarom in deze paragraaf dieper in op mogelijkheden die de kwadranten bieden voor de gemeenten. Omdat niet aan ieder kwadrant een eenduidige invulling gegeven kan worden in termen van organisatiedesign en HRM-eisen, worden er binnen ieder kwadrant twee mogelijke scenario’s geschetst. Schematisch betekent dit het volgende: Figuur 4.5: De economische factor in schema
Economische factor
Kwadrant I
Scenario IA
Scenario IB
Kwadrant II
Scenario IIA
Scenario IIB
100
Deze mogelijke scenario’s hebben gevolgen met betrekking tot kwalitatieve HRM- eisen voor de gemeenten in de regio. Deze eisen zijn afkomstig uit onderstaande tabel, welke inzicht geeft in de organisatorische, individuele en sturende HRM-eisen. Tabel 4.8: HRM eisen en elementen
Organisatorische HRM eisen - Organisatiedesign o Outsourcing - Functieontwerp - Interorganisationele samenwerking o Shared Service Centers
Individuele HRM eisen - Competenties -
Loopbaanontwikkeling
Sturende HRM elementen - Contractering -
Beoordeling & Beloning Werving & Selectie
-
Training & Opleiding
Kwadrant I: vertaling naar HRM In kwadrant I is de rol van de gemeenten in de regio West-Brabant te beschrijven als die van een marktpartij die zich onafhankelijk beweegt in het krachtenveld van de concurrerende markt. In zekere zin neemt de gemeente de rol aan van een grote onderneming die zich als gevolg van haar concurrentiepositie een bepaalde positie heeft verworven op de markt. Ten opzichte van haar concurrenten en branchegenoten kan zij zowel als bedreiging worden gezien, maar ook als eventuele partner om een samenwerkingsverband mee te sluiten. De hoge mate van investeringen draagt bij aan het verbeteren van de concurrentiepositie van de gemeente als marktpartij. Een trend die reeds enkele jaren geleden is ingezet – informatisering – zal zich verder ontwikkelen. Waar op dit moment het fenomeen digitale dossiers nog een zeldzaamheid is, is dit haast zeker het toekomstbeeld dat veel gemeenten voor ogen staat. Als gevolg van deze ontwikkeling zullen procedures in de nabije toekomst efficiënter en effectiever verlopen, hetgeen binnen dit kwadrant directe voordelen biedt voor de positie van de gemeente op de vrije markt. De hierboven beschreven positie van de gemeente in kwadrant I heeft logischerwijs directe invloed op de manier waarop de gemeenten inde regio georganiseerd zijn en dus op de kwalitatieve personeelsbehoefte. Hoewel bovenstaande wellicht doet vermoeden dat er binnen dit kwadrant slechts één organisatiedesign ast, sis dit een misvatting. Er kan op verschillende manieren invulling worden gegeven aan de positie van de gemeente als marktpartij. Hieronder zullen twee mogelijke opties besproken worden. Gemeente als marktpartij in een bedrijvennetwerk (I-A) De eerst variant op kwadrant is, levert het mogelijke scenario waarin de gemeente zich als marktpartij mengt in een markt die voorheen werd gevormd door louter organisaties uit het bedrijfsleven. De meest voor de hand liggende ontwikkeling vanuit dit perspectief zal zijn dat gemeente gaan samenwerken om zich zodoende als regionaal opererende marktpartij op te kunnen stellen. Schaalvergroting is hierbij het toverwoord. Een concreet voorbeeld in dit geval is de relatie tussen de gemeente, Philip Morris in Bergen op Zoom en de industrie in Moerdijk. Met betrekking tot het verlenen van vergunningen, het maken van nieuwe planologische plannen, het ontwikkelen van langtermijn visies, etc. zou een samenwerking tussen de verschillende marktpartijen voordelen bieden voor alle actoren. De centrale vraag is dan echter, wat betekent dit voor de gemeente op het gebied van HRM? Zoals gezegd is in dit perspectief schaalvergroting een centrale term. Schaalvergroting betekent in dit geval dat gemeenten op regionaal niveau gaan samenwerken om tegemoet te kunnen komen aan de eisen die de omgeving – in dit geval het bedrijvennetwerk – stelt. Een mogelijkheid die in dit licht wellicht gepast is, is om een Shared Service Center op te richten die voorziet in het uitvoeren van taken met betrekking tot het bedrijvennetwerk. Hierbij kan gedacht worden aan een breed opgezet SSC, welke voorziet in de behoefte van het bedrijfsleven die te typeren is als dynamisch, flexibel,
101
efficiënt en effectief. Een hierop aangepaste bedrijfsvoering is logischerwijs de eerste vereiste. Vooruitlopend op mogelijk verdere ontwikkelingen zou deze SSC zich naar verloop van tijd kunnen ontwikkelen tot een op zichzelf staande particuliere organisatie die los komt van haar gemeentelijke achtergrond. Zoals gezegd is de aangepaste bedrijfsvoering ten opzichte van de momenteel gehanteerde bedrijfsvoering bij de verschillende gemeenten een eerste vereiste. Dit heeft daardoor ook directe invloed op de verschillende functieontwerpen van het SSC en de daarbij horende individuele HRM eisen. Het organisatiedesign is moeilijk te typeren. Gezien de reeds specifiek markt waarin de organisatie opereert kunnen wel enkele kenmerken genoemd worden waaraan onder meer de organisatiestructuur moet voldoen. In principe gelden deze uitgangspunten ook voor de verschillend soorten functieontwerpen, Enkele uitgangpunten van zowel de structuur als de functieontwerpen zijn: Flexibel Effectief Efficiënt Resultaatgericht Klantgericht Eenvoudig benaderbaar/open Korte lijnen, zowel in procedures als in interne en externe communicatie. Bovenstaande organisatorische HRM-eisen moeten logischerwijs terugkomen in de individuele HRM-eisen. Met andere woorden: competenties van medewerkers en hun loopbaanontwikkeling moeten erop gericht zijn om ten minste te voldoen aan deze eisen. Vanuit het perspectief van dit onderzoek zijn we met name geïnteresseerd in de vakmatige competenties die ieder weer zijn onder te verdelen in kennis, capaciteiten en vaardigheden. Voor medewerkers van dit SSC mag dus verwacht worden dat zij met de vrijheid, die door het functieontwerp gecreëerd moet worden, om kunnen gaan. Assertiviteit, kennis van marktwerking en zeer zeker kennis van de diensten en producten die het SSC levert zijn hierbij essentieel. Een concreet voorbeeld van diplomering in deze situatie kan zijn dat alle medewerkers ten minste een HBO bedrijfskunde moeten hebben. Om aan de organisatorische en individuele HRM-eisen te kunnen voldoen kan gebruikt gemaakt worden van de zogenaamde set sturende HRM-elementen, die bestaat uit een viertal factoren: Contractering Beoordeling & Beloning Werving & Selectie Training & Opleiding Zoal eerder genoemd, kan binnen dit scenario kunnen met betrekking tot Werving & Selectie hoge eisen gesteld worden. Het behouden en onderhouden van de duurzame en zeer intensieve relatie met het bedrijvennetwerk is van essentieel belang en dus is goed en hoog opgeleid personeel een vereiste. Bezien vanuit het kwadrant kunnen de hoge investeringen direct aangewend worden om kwalitatief goede krachten binnen te halen uit andere sectoren. Personeel dat immers al gewend is in een marktomgeving te werken kan een voorname bijdrage hebben aan de cultuuromslag die nodig is bij personeel met een gemeentelijke achtergrond. Om te kunnen voldoen aan de vrijheid die de verschillende functies binnen de SSC moeten hebben om te voldoen aan de benodigde creativiteit, klantgerichtheid en efficiëntie, kan een zekere mate van Training & Opleiding nodig zijn. Met name voor personeel met een geschiedenis in het Openbaar Bestuur zullen onder meer door training moeten leren hoe te werken volgens de nieuwe eisen. Zeker vanwege de schommelingen die zich op economisch vlak voor doen en de dreiging die er altijd is dat het economisch slechter kan gaan, zou voldoende reden moeten zijn om voorzichtig te zijn met het uitdelen van vaste contracten. Natuurlijk is een vaste kern nodig
102
en deze kern zou zeer zeker door middel van een vast contract geboden moeten worden aan de organisatie. Echter, het personeel dat vanuit een gemeentelijke achtergrond binnen het SSC aan de slag gaat, dient zich eerste te bewijzen alvorens via een vast contract geboden te worden aan de organisatie. De optie van individuele contractering lijkt me in dit geval zinvol. Door middel van deze individuele contracten kan per werknemer, vanuit het perspectief van loopbaanontwikkeling, een passend contract gesloten worden. Overigens betekent een individuele contractering niet per definitie dat er sprake is van beloningsdifferentiatie. Concluderend betekent dat in scenario I-A met name de nadruk ligt op flexibiliteit, klantgerichtheid en daadkracht, zowel op organisationeel als op individueel niveau. De gemeente in concurrentie om de gunst van de burger (I-B) De tweede mogelijkheid die invulling geeft aan de situatie zoals die in kwadrant I is geschetst, heeft betrekking op de relatie tussen de gemeente als marktpartij en de individuele burger als afnemer. Het achterliggende principe is relatief eenvoudig. Als gevolg van kostenbesparingen en diepte investeringen zullen de bedrijfsprocessen van de gemeente inzichtelijker en transparanter worden. De hieraan te verbinden gevolgen zouden kunnen zijn dat standaardproducten, als paspoorten, rijbewijzen en bouwvergunningen niet langer slechts afgehaald dienen te worden bij een gemeentehuis, maar ook bij de plaatselijke bank of supermarkt. Op het gebied van de dienstverlening naar de burger toe verliest de gemeente zijn monopoliepositie. Om deze concurrentiestrijd aan te kunnen is schaalverkleining het toverwoord. De verschillende organisatieonderdelen die de producten aanbieden scheiden zich van elkaar af, waardoor in principe kleine zelfstandige organisaties ontstaan die zich specifiek toeleggen op het produceren van een bepaald product, bijvoorbeeld een rijbewijs. Deze kleine organisaties kunnen ingebed blijven in de organisatie van de gemeente, maar kunnen ook door en lokale supermarkt of bank worden ingelijfd. In die zin ontstaat er getouwtrek om de gunst van de burger. Op iets groter niveau kan eenzelfde redenering opgeld doen. De sector grondgebiedzaken zou dan als zelfstandige organisatie de concurrentie met onder meer ING-Vastgoed en verschillende makelaarskantoren aan kunnen gaan, of door een van die partijen worden ingelijfd. Opmerkelijk aan dit scenario is de nauwe scheidslijn die bestaat tussen enerzijds zelfstandig opererende gemeenteonderdelen en de ingelijfde onderdelen door marktpartijen anderzijds. Wat zijn vanuit dit perspectief de gevolgen voor de kwalitatieve HRM-eisen? Vanuit de optiek van de gemeente is er sprake van een zekere mate van outsourcing. Immers bepaalde onderdelen worden deels afgestoten en gaan naar verloop van tijd zelfstandig verder. Als gevolg van de schaalverkleining gaat het hierbij om organisaties die relatief beperkt zijn in hun werkgebied (al kan als gevolg van de schaalverkleining naar verloop van tijd weer worden besloten tot schaalvergroting door fusies). Deze kleine en zelfstandig opererende organisaties bieden een duidelijk kader waarbinnen de individuele HRM-eisen vormgegeven kunnen worden. De organisationele HRM-eisen aangaande de functieontwerpen zijn relatief eenvoudig op te stellen. Immers een klein en zelfstandig opererend bedrijf heeft baat bij flexibele, zelfstandige en daadkrachtige werknemers. Het is daarom van belang de functie dusdanig te ontwerpen dat aan deze individuele eisen voldaan kan worden. Daarbij is het wellicht raadzaam om de mogelijkheid tot roulatie van werknemers tussen de verschillende functies open te laten. Dit draagt bij aan de flexibiliteit en klantgerichtheid van de organisatie. Aansluitend bij de eerder genoemde individuele kenmerken van flexibiliteit, zelfstandigheid en daadkracht is vanuit dit perspectief multi-inzetbaarheid toe te voegen. Het viertal sturende elementen dat eerder is genoemd, Contractering, Beoordeling & Beloning, Werving & Selectie en Training & Opleiding kunnen ook in deze situatie nader worden ingevuld. Op het gebeid van Training & Opleiding mag duidelijk zijn dat het investeren in personeel van groot belang is indien de multi-inzetbaarheid en de roulatie mogelijkheden belangrijk worden geacht. In het licht van de Beoordeling & Beloning ligt een mogelijkheid om de
103
ontwikkeling van multi-inzetbaarheid te stimuleren. Net als bij de vorige scenario beschrijving geldt ook in dit geval dat individuele en tijdelijke contractering veel voordelen biedt, zowel voor de individu als voor de organisatie. Immers loopbaanontwikkeling kan op die manier persoonlijk maatwerk worden en tevens biedt het de mogelijkheid voor beide partijen om regelmatig kritisch naar de werkgever-werknemerrelatie te kijken. Het mag duidelijk zijn dat inde strijd om de gunsten van de burger veel gevraagd wordt van het personeel dat de taken uitvoert. Of deze taken nu zijn ondergebracht binnen de Rabobank of dat het organisatieonderdeel zelfstandig verder gaat is hierbij niet van direct belang. De werknemer binnen dit kader zal zich bewust moeten zijn van de cultuurverandering die van hem/haar wordt verwacht. Concluderend kun je stellen dat de werknemer binnen scenario I-B niet veel afwijkt van het type werknemer uit scenario I-A. Met name de kwaliteiten van roulatie en multiinzetbaarheid onderscheiden beide typen werknemers. Ook de sturende HRM-elementen verschillen niet erg veel, al zal in dit scenario meer aandacht worden geschonken aan de relatie beloning en loopbaanontwikkeling. Kwadrant II: vertaling naar HRM De rol die de gemeenten in de regio West-Brabant innemen volgens kwadrant II is te typeren als de een regierol. Kenmerkend voor deze rol is de manier waarop de gemeente zich positioneert ten opzichte van zowel burgers als maatschappelijke organisaties, bedrijven en instellingen. Zoals de regierol doet vermoeden staat de gemeente als het waren als een regisseur boven de maatschappij om deze vanuit die positie te sturen. Deze positie heeft directe invloed op de manier waarop de gemeente om gaat met de hoge mate van investeringen. Werden deze investeringen in het geval van de gemeente als marktpartij nog gebruikt om de eigen concurrentiepositie te verbeteren, in dit kwadrant worden zij aangewend om actoren uit het veld te sturen of te ondersteunen. Evenals in paragraaf 4.2 is beschreven betekent ook voor de invulling van het organisatiedesign van de gemeenten in de hierboven beschreven rol, dat er niet een eenduidige vorm is op te stellen. Ook in deze paragraaf zullen twee opties uiteengezet worden. Business-to-Business (II-A) Binnen dit scenario heeft de gemeente een bewuste strategische keuze gemaakt om zich vanuit de regierol te richten op de verschillende bedrijven, organisaties en instellingen. Deze bewuste afweging is van belang omdat deze organisaties gewend zijn te opereren in een dynamische, flexibele, efficiënt en effectief werkende omgeving. Indien de gemeente deze keuze niet maakt, vindt er bij iedere confrontatie tussen organisatie en gemeente een botsing plaats van verschillende culturen. Een concreet voorbeeld van deze situatie is Rewin. Deze organisatie is speciaal opgericht vanuit de gedachte dat de gemeente dit zelf niet kon. De vraag die hier echter opdoemt is waarom Rewin buiten de organisatie wordt gehouden en niet wordt geïncorporeerd in het geheel. Vanuit de regierol die de gemeente in dit scenario inneemt, zou een enigszins afstandelijke relatie tot organisaties uit de markt kunnen leiden tot zeer evenwichtige en uitgebalanceerde beleidsplannen, die een duidelijke visie uitstralen van wat de gemeente wil met de economische motor van de regio. Het is nadrukkelijk van belang om het principe Business-to-Business te bekijken op regionaal niveau. Immers zo blijft het collectieve, economische karakter van de regio gewaarborgd en kan, zoals gezegd, een uitgebalanceerde visie worden ontwikkeld. Centraal punt achter deze gedachte is om één en ander op regionaal te niveau te organiseren, hetgeen schaalvergroting impliceert en wellicht de mogelijkheden opent om tot een Shared Service Center te komen. Dit SSC dient zich vanuit de regierol uitsluitend bezig te houden met het maken van beleidsplannen en dient structureel nadruk te blijven leggen op de collectieve marktsector en dient daarbij het economische belang voor de regio niet uit het oog te verliezen.
104
De eisen die vanuit HRM oogpunt aan dit SSC ten grondslag moeten liggen, hebben vooral betrekking op een efficiënte uitvoering van taken en het daarmee samenhangende bewustzijn van het individuele belang voor het geheel. Gezien de relatief statische omgeving – het waarborgen van het collectieve economische belang voor de regio – is er geen directe behoefte aan flexibiliteit of klantgerichtheid. Van groter belang is een adequate taakbehandeling en om ervoor te zorgen dat het werk niet te eenvoudig, kortcyclisch en eentonig wordt, is het inrichten van zogenaamde taakgroepen of teams een goed alternatief. De verantwoordelijkheid voor het te leveren product ligt bij het team en deze organisatievorm kenmerkt zich dan ook door een grote mate van vrijheid voor de teams. De capaciteiten van de teamleden moeten vooral gezocht worden in de omgang met anderen, het sociale kenmerk van een werknemer is van belang. Daarnaast moet hij/zij natuurlijk ook over de nodige kennis en kunde beschikken om zich binnen een team nuttig te kunnen maken. Multi-inzetbaarheid is hierbij van belang. De sturende elementen zijn door de invulling van teams als organisatiedesigns echter wel van groot belang. Zo kan beoordeling & beloning binnen een team niet te veel verschillen, immers de manier waarop men heeft gewerkt is in onderlinge overeenstemming tot stand gekomen. Met betrekking tot contractering moet ook in het achterhoofd worden gehouden dat de leden uit de teams nauwe met elkaar samenwerken en er met betrekking tot individuele contractering problemen binnen de teams kunnen ontstaan. Het pleit er daarom voor contracten op te stellen die voor de leden van een team min of meer gelijk zijn. Concluderend kan gesteld worden dat een werknemer binnen dit scenario te typeren valt als iemand die goed kan functioneren in groepsverband, multi-inzetbaar is en individuele en groepsverantwoordelijkheid kent. Business-to-Consumer (II-B) Voor een groot deel geldt voor dit scenario hetzelfde als voor het vorige scenario gold. Indien de gemeente zich bewust richt tot de burger als individu, vereist dit een bepaalde strategische gedachte die door de gehele organisatie heen bekend moet zijn. De gemeente richt zich vanuit de regierol op de burger als consument, als afnemer van producten en diensten en past hier de organisatie op aan. Net als bij het vorige scenario kan ook hier gelden dat er op regionaal niveau wordt samengewerkt tussen de gemeenten uit de regio West-Brabant. Omdat de burger als individu zich op verschillende manieren kan openbaren aan de gemeente moet hier bij het opzetten van een organisatiedesign rekening mee worden gehouden. De burger kan zich als manifesteren als individu voor bijvoorbeeld een rijbewijs (transactioneel). Ten tweede kan een burger zich als inwoner van een wijk manifesteren en ten derde als consument van een bovenstedelijke instelling. Hoewel de derde optie wellicht veel raakvlakken heeft met het vorige scenario, neem ik deze functie van de burger toch mee. Indien je deze driedeling strak volhoudt bij het inrichten van de organisatie betekent dit dat er als het ware drie stromen ontstaan. Iedere stroom kenmerkt zich door de specifieke functie die de burger inneemt. Uitgaand van deze drie stromen betekent dit dat de burger binnen een stroom altijd geholpen moet kunnen worden en er dus een hoge mate van flexibiliteit en klantgerichtheid moet zijn. Aansluitend bij het vorige scenario kunnen ook hier teams uitkomst bieden. Per stroom 1 team indien dit te doen is. Mocht dit niet te behappen zijn voor 1 team, wordt de stroom verdeeld in 2 substromen waardoor twee teams ontwikkeld worden. De klantgerichtheid en flexibiliteit van de teams moeten ook terugkomen in de competenties van de werknemers en net als bij het vorige scenario zijn ook hier sociale vaardigheden van groot belang. Dit betekent dat de sturende HRM0-elementen hierop gericht moeten zijn. Beoordeling & beloning kan niet plaatsvinden op individueel niveau, maar kan zeer goed op teamniveau. Hetzelfde geldt voor contractering. Training & Opleiding kan daarentegen vanuit het perspectief van loopbaanontwikkeling wel op een meer individueel niveau plaats vinden. Wat betreft de werving & Selectie moet in de gaten gehouden worden dat een direct multiinzetbare medewerker niet direct beschikbaar is en dus bij de selectie van personeel de opleidingsmogelijkheden en wensen besproken dienen te worden.
105
Bovenstaande beschrijving van het scenario leidt tot een type werknemer dat nauw aansluit bij het type werknemer uit de Business-to-Business scenario. Multi-inzetbaarheid, sociale vaardigheden, flexibiliteit en klantgerichtheid zijn in dit scenario de voornaamste eisen.
4.9 Samenvatting De bovenstaande vier typologieën van de werknemers binnen ieder scenario worden in tabel 4.9 overzichtelijk samengevat. Tabel 4.9: viert typologieën van werknemers
Bedrijvennetwerk Flexibiliteit Klantgerichtheid Daadkrachtigheid
Concurrentie om gunst Flexibiliteit Klantgerichtheid Daadkrachtigheid Multi-inzetbaar
Business-to-Business
Business-to-Consumer
Verantwoordelijkheid Teamgerichtheid Multi-inzetbaar Sociaal vaardig
Multi-inzetbaar Sociaal vaardig Klantgerichtheid Flexibiliteit
Overigens dient opgemerkt te worden dat combinaties tussen scenario’s ook tot de mogelijkheden behoren. Zoals eerder aangegeven kan dit bijvoorbeeld gelden voor de twee scenario’s die zijn ontwikkeld vanuit de regierol van de gemeenten. Een combinatie van Business-to-Businees en Business-to-Consumer zou wellicht een prima optie zijn.
106
5. Sociaal-Culturele ontwikkelingen in West-Brabant 5.1 Inleiding Dit hoofdstuk zal ingaan op verschillende sociaal/culturele ontwikkelingen die van belang zijn voor de regio West-Brabant en de manier waarop deze regio haar inzet van personeel vorm wil geven. Onder het begrip sociaal-cultureel zijn vele factoren te plaatsen. In dit hoofdstuk wordt uitgegaan van een aantal indicatoren. Zo zullen bijvoorbeeld vergrijzing en migratie een belangrijke rol gaan spelen in de toekomst. De verschuivingen die deze ontwikkelingen met zich meebrengen zullen in dit hoofdstuk aan de orde komen. Demografische ontwikkelingen zijn op twee manieren van belang voor de Regio WestBrabant. Ontwikkelingen in de regio stellen eisen aan het bestuur die hierop moet reageren. Tegelijkertijd vormt de regio een vijver waaruit de overheid haar werknemers kan vissen. Met deze perspectieven in het achterhoofd zal gekeken worden naar verschillende aspecten van de sociaal-culturele factor zoals die aan het begin van dit onderzoek gedefinieerd is. Als rode draad in dit hoofdstuk zal het begrip sociale cohesie een grote rol spelen. Om een sterke mate van regionalisering door te zetten is het nodig dat mensen in de regio zich niet langer gebonden voelen aan de gemeente, maar aan de regio. In dit hoofdstuk wordt gekeken hoe het gesteld is met deze sociale verbondenheid en hoe deze zich ontwikkelt en misschien beïnvloed kan worden. In het boek Introductory Sociology stellen Tony Bilton e.a. dat mensen hun leven inrichten aan de hand van bepaalde “belief-systems.” De auteurs stellen dat de alledaagse gesprekken en handelingen van mensen, die zonder nadenken (uit)gevoerd worden (bijvoorbeeld een gesprekje over het weer) gebaseerd zijn op deze belief-systems. “All people are more or less committed to a range of beliefs, attitudes, or opinions. Strongly held ideas are usually those that have been institutionalized among a body of like-minded people. The stronger and more persuasive a set of ideas becomes, the more it is likely to become an all-embracing system of belief and ideology governing members’ actions and interpretation of the world.” (Bilton e.a., 1988:405) Elders in dit onderzoek is aangegeven dat bij burgers vaak weerstand bestaat tegen reorganisaties die de gemeentelijke identiteit beïnvloeden. Burgers zijn bang om de emotionele band met de gemeente te verliezen De gemeente en haar inwoners ontlenen een deel van hun respectievelijke identiteit aan elkaar. Tevens is elders de vraag gesteld wat een regio nu eigenlijk is. In de verschillende onderscheiden regio’s (zie hoofdstuk MetaRegionale factoren) is sprake van verschillende intensiteit in samenwerking. De verschillende soorten regio’s die onderscheiden worden, zijn vooral gebaseerd op economische voordelen van efficiënte en effectieve samenwerking. In dit hoofdstuk zal hier een kenmerk aan toe worden gevoegd. Zoals gesteld kan regionale samenwerking op verschillende schaalniveaus plaatsvinden. De regio West-Brabant heeft op dit moment kenmerken van een functionele regio. (De driedeling binnen deze verzamelnaam wordt hier buiten beschouwing gelaten, zie elders voor meer informatie). Gebaseerd op wat Bilton e.a. schrijven kan aangenomen worden dat ook de culturele identiteit van de burgers en bestuurders in de gemeenten een belangrijke factor is in regionalisering. Om te kunnen spreken van een volkomen regio, is een proces nodig dat verder reikt dan functionele samenwerking. Uiteindelijk moeten de burgers en de regio met elkaar vergroeien, zoals dat nu het geval is met inwoners van gemeenten. De regio moet tot het belief-system van de burger gaan horen. De processen die bij deze veranderingen horen zijn voor wat betreft de functionele samenwerking geschetst in het hoofdstuk over bovenregionale invloeden. Op het gebied van identiteits- en mentaliteitsverandering zal in dit hoofdstuk een aantal handreikingen gedaan worden. Aan deze veranderingen zitten echter ook nadelen. De “eenheid in verscheidenheid” in de regio kan ook gezien worden als een krachtige en aantrekkelijke identiteit. Dit hoofdstuk zal de keuzemogelijkheden die de overheid op dit moment heeft bespreken. Het belangrijkste uitgangspunt hierbij is dat er niet één beste oplossing is. Welke richting ook gekozen wordt, op sociaal-cultureel gebied heeft regionalisering voor- en nadelen.
107
Sociale cohesie bepaalt voor een groot deel waarmee inwoners zich identificeren. Wanneer sociale eenheid vooral geformeerd wordt op lokaal niveau, bijvoorbeeld door lidmaatschap van lokale sportverenigingen, vriendenclubs, in het dorp woonachtige familie of kleine kerkgenootschappen, zal de identificatie van deze mensen zich veel meer op de gemeente richten dan op de regio. Een simpel voorbeeld dat veel zegt over de identificatie van burgers met hun regio of gemeente is de rivaliteit tussen de steden Roosendaal en Bergen op Zoom met Carnaval. Hoewel er op bestuurlijk niveau veel samenwerking is tussen beide gemeenten (ze hebben zich zelfs geprofileerd als Brabantse Buitensteden) is de grote rivaliteit tussen de inwoners van de beiden steden een belangrijk bewijs dat regionalisering niet tot het belief-system van de inwoners hoort, integendeel. Om te kunnen komen tot een integraal proces van regionalisering, zien bestuurders zich gesteld voor de taak om niet alleen met andere gemeenten samen te werken, maar ook hun eigen inwoners ervan te overtuigen welke voordelen deze samenwerking voor henzelf heeft. In dit hoofdstuk zal een sociaal-cultureel beeld geschetst worden van de regio WestBrabant. Op basis van dit beeld kunnen aanbevelingen en handreikingen gegeven worden, die ertoe bijdragen de gemeenten in West-Brabant te verenigen tot een regionale eenheid waarin inwoners en bestuurders zich inwoner van de regio voelen en niet langer van de gemeente. Dit wil niet zeggen dat deze ontwikkeling onvermijdelijk is. Het belangrijkste doel van dit hoofdstuk is het laten zien dat het belangrijk is om nu keuzes te maken voor de toekomst. Moet West-Brabant een soort regionale gemeente, of is de eerder genoemde functionele samenwerking op bestuurlijk niveau genoeg? Op basis van de ontwikkelingen die hierna aan de orde zullen komen zal in het tweede deel van dit hoofdstuk zal bekeken worden welke rol voor de overheid is weggelegd in deze ontwikkelingen. Het realiseren van een mogelijk regionaal HRM beleid en de daaraan verbonden kwalitatieve personeelseisen is hierbij het uitgangspunt. HRM-beleid, zoals eerder uitgewerkt elders in dit rapport, stelt eisen aan de overheid en haar werknemers. De rol van de overheid zal veranderen, op basis van de hier geschetste ontwikkelingen moeten nu keuzes gemaakt worden voor de toekomst. In een regio waarin vooral ingezet wordt op lokalisering, is het belangrijk om over goede strategen te beschikken. Deze strategen gaan allianties aan met andere gemeenten, maar steeds met het uitgangspunt om de postitie van de eigen gemeente te verstevigen. Wanneer echter gekozen wordt voor meer eenheid in de regio, is er een sterke behoefte aan bruggenbouwers. Ambtenaren met een duidelijke regionale visie moeten de collega’s enthousiasmeren en tegelijkertijd alle neuzen dezelfde kant op zien te krijgen. De lokale verschillen,cultureel en bestuurlijk zullen overbrugd moeten worden. De keuze tussen deze twee soorten regio West-Brabant moet gebaseerd zijn op duidelijke fundamenten. Het invullen van deze fundamenten vanuit een sociaal-cultureel perspectief is de belangrijkste doelstelling van dit hoofdstuk.
5.2 Sociaal-culturele ontwikkelingen Inleiding In deze paragraaf zullen verschillende sociaal-culturele factoren aan bod komen die van invloed zijn op de regionalisering en veranderingen waar de overheid de komende jaren mee te maken krijgt. De achtereenvolgens aan bod komende factoren zijn ontwikkelingen op het gebied van vergrijzing, migratie, onderwijs, arbeidsmarkt en tot slot de sociale cohesie in West-Brabant. Vergrijzing "We kennen geen samenlevingen die, demografisch gezien, lijken op wat we nu gaan krijgen: een vergrijsde en ontgroende maatschappij. Uiteindelijk is deze ontwikkeling structureel. Zo jong als de Nederlandse bevolking in de jaren zestig is geweest zal ze waarschijnlijk niet meer worden." Evert van Imhoff, directeur Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (bron: SER, 2001)
108
Figuur 5.1: Leeftijdsopbouw in Nederland 1950 en 2049 (prognose), bron: CBS, 2004
109
De demografische kenmerken van Nederland en ook West-Brabant zullen de komende jaren sterk veranderen. Naast het feit dat de bevolking in zijn totaliteit tot eind jaren’40 van de 21e eeuw zal groeien, is in figuur 12.1 duidelijk te zien dat ook de opbouw van de bevolking aan grote veranderingen onderhevig is. De komende jaren zal de sterk toenemende vergrijzing een grote rol gaan spelen in de rollen die de overheid dient te vervullen. Vergrijzing is een onderwerp dat al jaren aan onderzoek onderworpen is. Het CBS heeft een aantal prognoses opgesteld om te onderzoeken hoe de vergrijzing zich de komende decennia zal ontwikkelen. Het is al langer bekend dat de bevolking in Nederland steeds ouder wordt. Nederland heeft in vergelijking met andere Europese landen een relatief jonge bevolking. De Baby-boom heeft in Nederland later plaatsgevonden dan in andere Europese landen. Ook de grotere spreiding in de tijd van deze geboortegolf heeft geleid tot een wat geleidelijkere ontwikkeling van de vergrijzing. Andere Europese landen hebben al langer te maken met sterk groeiende vergrijzing. De afgelopen decennia is het aandeel van de groep 0-54 jarigen in de totale bevolking van Nederland al aanzienlijk gedaald. De belangrijkste oorzaak hiervan is het feit dat vrouwen steeds minder en op steeds latere leeftijd kinderen krijgen. Dit heeft tot gevolg dat het Tabel 5.1
aandeel van de oudere categorieën (zie tabel 12.1) steeds sneller zal stijgen. Ook de sterk toegenomen en ook in de toekomst stijgende levensverwachting heeft hier grote invloed op (Grafiek 12.1).
110
Grafiek 5.1
Bron: http://statline.cbs.nl
Om een duidelijker beeld te krijgen van het verloop van de vergrijzing kan gefocust worden op de bevolkingsgroep van 54 jaar en ouder. In tabel 2 komen verschillen binnen deze groep duidelijker naar voren. Hier is duidelijk te zien dat het aandeel van mensen in de leeftijd 55-74 jaar van het totale aantal 55-plussers afneemt. Ook is te zien hoe de categorieën boven de 75 jaar steeds sterker beginnen te groeien. Het valt op dat er sprake is van een verschuiving. Niet alleen de groei binnen de categorie is afhankelijk van de tijd (horizontale verschuiving). In de categorie 75-79 jaar is sprake van een daling in het aandeel dat deze categorie heeft in de totale bevolking van ouder dan 54 jaar. (verticale verschuiving). Dit duidt erop dat hoe verder in de tijd gekeken wordt, hoe kleiner het aandeel van de lagere categorieën wordt. De vergrijzing is dus in de loop van de tijd toe te wijzen aan een steeds groter wordende groep hoogbejaarden. De leeftijdsverdeling in de maatschappij zal steeds schever worden. Er komen niet alleen steeds meer ouderen, de gemiddelde leeftijd van die groep ouderen zal ook steeds hoger worden. Tabel 5.2
In het kader van dit onderzoek is het belangrijk om te weten hoe de vergrijzing zich zal gaan ontwikkelen in Nederland. Interessanter wordt het echter wanneer we kijken naar deze ontwikkeling op lokaal niveau. Het CBS heeft in het rapport “Demografische en sociaal-culturele ontwikkelingen; gevolgen voor het wonen van ouderen in de toekomst,” de ontwikkelingen op COROP-niveau geschetst.
111
In de tabellen 12.3, 12.4 en 12.5 is een van de verschuivingen die eerder genoemd werd terug te vinden. In tabel 12.33 is te zien hoe na een stijging tot 2020 ook in de regio WestBrabant het aandeel 55-64 jarigen begint te dalen. De twee overige categorieën, 65-74 jaar en 75 jaar en ouder (tabel 12.4 en 12.5) laten zien dat de regio geen uitzondering vormt op het landelijke beeld. De bevolking wordt niet alleen steeds ouder, maar de groep hoogbejaarden wordt ook steeds groter. Tabel 5.3
Tabel 5.4
Tabel 5.5
Belangrijk is ook de ontwikkeling van het geboortecijfer. Samen met de levensverwachting vormt dit cijfer de basis voor de vergrijzinganalyse. NIDI- Directeur Evert van Imhoff stelt dat het geboortecijfer te laag is om tegengewicht te bieden aan de stijgende levensverwachting. Op dit moment is het geboortecijfer gemiddeld 1,75 per moeder. De vervangingswaarde, die nodig is om de bevolking op peil te houden bedraagt gemiddeld 2,1 per moeder. Afgezien van de migratie schuift de gemiddelde leeftijd in Nederland dus omhoog. Dit wordt extra versterkt door de langere levensverwachting. Concluderend kan gesteld worden dat op het gebied van vergrijzing twee belangrijke ontwikkelingen gaande zijn. Ten eerste wordt het aandeel van ouderen in de bevolking wordt steeds groter en dat van jongeren steeds kleiner. Dit heeft gevolgen voor de beroepsbevolking, die dus ook gemiddeld steeds ouder zal worden. De overheid zal hier steeds meer rekening mee moeten gaan houden. In tijden waarin gesproken wordt over de onbetaalbaarheid van de Verzorgingsstaat, prepensioenen en VUT-regelingen moet de overheid zich op twee manieren over de vergrijzingproblematiek buigen. Ten eerste als initiator van beleid dat daarop aansluit (dit geldt vooral voor landelijke politiek) maar ook en vooral als werkgever. Voor beide standpunten is het belangrijk dat er beslissingen genomen worden over hoe met vergrijzing om gegaan moet worden. Er moet een standpunt ingenomen worden. Eén van de mogelijkheden die openstaat voor de overheid, is het actief tegen proberen tegen te gaan van de vergrijzing in het openbaar bestuur, bijvoorbeeld door
112
middel van aantrekkelijke overgangsregelingen voor jongeren die net afstuderen. Aan de andere kant kan de vergrijzing ook aanleiding geven tot beleid wat daar juist op in speelt. Door middel van bijvoorbeeld migratiebeleid, dat in de volgende paragraaf besproken zal worden, is het mogelijk om de risico’s van de vergrijzing om te zetten in kansen voor de regio. Het inspelen op toekomstige ontwikkelingen wordt voor het lokaal bestuur erg belangrijk in de steeds feller wordende concurrentiestrijd met het bedrijfsleven. Het scheppen van een veilige en betrouwbare arbeidsplaats is één van de eerste prioriteiten van de lokale overheid als het gaat om personeelsbeleid. Hierop zal later in dit hoofdstuk uitgebreid teruggekomen worden. Migratie Naast vergrijzing speelt ook migratie een belangrijke rol in de samenstelling van de bevolking. De internationale migratie heeft volgens Van Imhoff is dit echter maar een zo kleine invloed dat deze te verwaarlozen is: "Je moet goed nadenken wat je nu precies met migratie wilt. De vergrijzing stop je heus niet met het binnenhalen van jonge mensen uit andere landen. Want die jonge mensen worden ook oud. Je kunt natuurlijk je vruchtbaarheid importeren, door migranten aan te trekken die veel kinderen krijgen. Maar om de vergrijzing serieus tegen te gaan heb je enorme hoeveelheden mensen nodig. Uit berekeningen blijkt dat tegen het einde van deze eeuw Nederland volgens dit scenario 100 miljoen mensen telt. Dat lijken me onrealistische aantallen.” Het percentage niet-westerse-Allochtonen is in 2004 7.8% (CBS, 2004) in West-Brabant. Toch is het goed om aandacht te besteden aan migratie. Vooral de immigratie van nietwesterse allochtonen heeft de afgelopen jaren steeds meer aandacht gekregen. In WestBrabant heeft de Kamer van Koophandel daarom het project “Allochtoon Ondernemerschap” opgezet. Het project is een samenwerkingsverband tussen de Kamer van Koophandel West-Brabant, MKB Nederland Afdeling West-Brabant, FNV regio Zuid, De Stichting Werklijn Brabant, Roosendaal en de gemeenten Breda en Bergen op Zoom. Voor verschillende problemen waar beginnende allochtone ondernemers tegen aan kunnen lopen worden cursussen en themadagen georganiseerd. Ook wordt er juridisch en fiscaal advies verstrekt. Op deze manier probeert het project het allochtoon ondernemerschap te bevorderen. Hulp bij het opstarten wordt als belangrijkste hulpmiddel gezien. Op dit gebied valt voor de lokale overheid nog veel terrein te winnen. In een aantal gemeenten in de regio wordt er al differentiatiebeleid gevoerd. Hierbij wordt het percentage dat in dienst genomen wordt allochtonen in dienst gestimuleerd. Ook op dit gebied wordt het steeds belangrijker om de concurrentie met het bedrijfsleven aan te gaan. Zoals al eerder gesteld wordt de instroom in de ambtelijke organisatie van de regio een belangrijk knelpunt in de toekomst. Op ieder gebied waar die instroom positief valt te beïnvloeden moet de overheid haar slag slaan. Het project “Allochtoon Ondernemerschap” is een voorbeeld van regionale samenwerking op het gebied van integratie van allochtonen. Tegenwoordig lijkt het woord ‘migratie’ direct te moeten worden gevolgd door het woord ‘allochtoon.’ Het is echter ook belangrijk om de uitstroom van mensen uit de regio WestBrabant te bekijken. Ook dit is migratie en de invloed op de regio hiervan kan van groot belang zijn voor de rol die de lokale overheid moet (gaan) vervullen. In het rapport ‘Demografische en sociaal-culturele ontwikkelingen: gevolgen voor het wonen van ouderen in de toekomst’ (CBS, 1999) stelt het CBS dat de afgelopen jaren is gebleken dat jongeren vaker verder verhuizen dan ouderen. Gezien de vergrijzing is dit een ontwikkeling om rekening mee te houden. Interessanter wordt het echter wanneer gekeken wordt naar motieven voor verhuizing. Hierbij heeft het CBS zich gericht op twee groepen, mensen die binnen de eigen gemeente verhuizen en mensen die naar een andere gemeente verhuizen. Uit het onderzoek blijkt dat het motief voor het verhuizen binnen de eigen
113
gemeente vooral te maken heeft met de oplopende leeftijd en gezondheidsproblemen. Intergemeentelijke verhuizingen vinden vooral plaats op basis van de woonplaats van familieleden en het beschikken over een hogere opleidingsniveau en inkomen. Mensen die naar een andere gemeente verhuizen hebben ook vaker een partner dan mensen die binnen de gemeente blijven. Opvallend in de analyse van het CBS is ook de constatering dat ouderen vaker in kleinere gemeenten gaan wonen dan jongeren. Hoewel het volgens het CBS vanwege de geringe verschillen die zijn gevonden heeft moeilijk is om van trends te spreken, stelt zij wel dat in de toekomst het stijgende opleidingsniveau ertoe zal leiden dat mensen in de toekomst verder weg zullen gaan verhuizen. Het stijgende opleidingsniveau zorgt er dus voor dat er meer intergemeentelijke verhuizingen plaats zullen vinden. Voor de regio West-Brabant ligt hier een uitgelezen kans. Als gericht wordt op een regionaal beeld, kan er heel goed ingespeeld worden op deze ontwikkeling. Er kan een soort migratiewisselwerking ontstaan tussen de (grotere) steden Bergen op Zoom en Roosendaal en de kleinere gemeenten in de regio. In de steeds verdergaande regionale samenwerking is het mogelijk om afspraken te maken over bepaalde migratieregelingen. Op deze manier kan worden geprobeerd hooggeschoolde mensen vast te houden in de regio. Hierbij moet wel gerealiseerd worden dat de Brabantse Buitensteden (nog) niet te vergelijken zijn met de Randstad, maar hieruit kan ook juist weer de kracht van de regio blijken. Afspraken die leiden tot het vasthouden van hooggeschoolde mensen leiden tot een imagoverbetering van de regio en wanneer de regelingen aantrekkelijk zijn, zal de instroom in de regio toenemen. Het regionale beleid moet erop sociaal-cultureel gebied op gericht zijn om een zo aantrekkelijk mogelijke regio te scheppen. In het geval van migratie valt er door het maken van goede afspraken en het opzetten van speciale regelingen een grote slag te slaan. Onderwijs Zoals al eerder vermeld, zal in de komende jaren en decennia het opleidingsniveau in Nederland stijgen. Dit heeft als belangrijkste gevolg dat ouderen steeds hoger opgeleid zullen zijn. In de eerdere paragrafen zijn de gevolgen voor de lokale overheid die hieruit voortkomen geschetst. Uit onderzoek van de Vereniging voor Universiteiten (VSNU) blijkt dat hoger opgeleiden relatief makkelijker aan een baan komen. In figuur 12.2 heeft in 2002 zo’n 90% van de mensen met een WO opleiding een baan. Bij de andere opleidingsniveaus ligt dit percentage lager. Hierbij moet wel rekening gehouden worden met het feit dat niet alle studenten na hun opleiding gaan werken. Op de lage opleidingsniveaus komt het vaker voor dat studenten een vervolgopleiding kiezen dan op hogere niveaus (VSNU).
114
Figuur 5.2: Arbeidsmarktparticipatie per opleidingsniveau, Bron: http://www.vsnu.nl
De regio West-Brabant heeft niet de beschikking over Wetenschappelijke Onderwijsinstellingen. Wel zijn er in het gebied twee ROC’s. Vanaf 1 januari 2005 zullen deze Regionale Opleiding Centra fuseren tot één organisatie, het ROC-West Brabant. Onder deze organisatie vallen dan het Florijn College, het Kellebeek College, het Markiezaat College, het Prinsentuin College, het Zoomvliet College, en de verschillende units van het Baronie College. Voor het hoger onderwijs is de regio vooral gericht op de omliggende grote steden, zoals Breda, Tilburg en Rotterdam. Het is voor de regio en voor het openbaar bestuur in West-Brabant belangrijk dat er constructieve samenwerkingsverbanden tussen het lokale bestuur en onderwijsinstellingen tot stand komt. Het aantrekken van Wetenschappelijk Onderwijs is iets dat in het achterhoofd gehouden kan worden, maar op een termijn van tien jaar is het niet realistisch om hier vanuit te gaan. Wel is het belangrijk om het opleidingsniveau zoveel mogelijk omhoog te krijgen in de regio. Een van de manieren hiervoor, waar later ook op teruggekomen zal worden is het aangaan van samenwerkingsverbanden met onderwijs. In de vorm van stages kan een indirecte promotie voor de regio plaatsvinden. Een goed instroomsysteem, in samenwerking met opleidingsinstanties kan ervoor zorgen dat de regio hoogopgeleiden aantrekt. Ook het stimuleren van dergelijke samenwerkingsverbanden tussen bedrijven en opleidingsinstanties kan ertoe bijdragen dat de regio in opleidingsniveau een grote sprong voorwaarts kan maken. Ook hier geldt, het scheppen van een op zoveel mogelijk gebieden aantrekkelijke regio is de taak waarvoor het lokale bestuur zich in de regionale samenwerking gesteld ziet. Op het gebied van opleidingen kan hier dus een slag geslagen worden door het aantrekkelijk te maken om van onderwijs in de regio in te stromen op de regionale arbeidsmarkt. Het bieden van toekomstperspectief voor afgestudeerden is voor de overheid en het bedrijfsleven dan het belangrijkste speerpunt. 5.3 Arbeidsmarkt en Werkgelegenheid Wanneer gesproken wordt over burgers als potentiële werknemers van de overheid, is het logisch om naar ontwikkelingen op de arbeidsmarkt te kijken. Interessanter nog is het om te kijken welke invloed de, in de hiervoor beschreven paragrafen, ontwikkeling heeft op die arbeidsmarkt. In 1999 is er in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken door het EIM een onderzoek uitgevoerd naar “De invloed van veranderingen in de demografische structuur tot 2020.” Het EIM is een onderzoeksbureau dat sociaal-economisch beleidsonderzoek uitvoert voor overheden, beleidsinstanties en organisaties in het bedrijfsleven, met als bijzondere specialisatie het Midden- en Kleinbedrijf (MKB). In het rapport stelt het EIM dat veranderingen in de demografische structuur van Nederland een belangrijke invloed hebben op de sociaal-economische ontwikkeling. Hierin wordt onderscheid gemaakt tussen drie verschillende blokken: gevolgen voor Consumptie, Arbeidsmarkt en het particuliere bedrijfsleven. De relaties tussen deze blokken en veranderingen in de demografische structuur zijn weergegeven in figuur 12.2 op de volgende pagina.
115
Gezien de strekking van dit hoofdstuk zal hier vooral ingegaan worden op de gevolgen van de hierboven geschetste ontwikkelingen voor de arbeidsmarkt. Zoals in het schema te zien is, is het niet realistisch om hierbij de ogen te sluiten voor de andere factoren die genoemd worden. De complexe relaties tussen demografische veranderingen en de drie onderscheiden blokken tonen aan dat de werkelijkheid complexer is dan eenvoudige éénop-één causale verbanden. Figuur 5.3
Demografische ontwikkelingen hebben invloed op de collectieve lasten. De veelgehoorde noodkreet is dat Nederland de vergrijzing niet kan betalen en dat de Verzorgingsstaat “op de schop moet.” De collectieve lasten hebben zelf ook weer invloed op de arbeidsmarkt en de consumptie. Dit relatief kleine voorbeeld laat zien hoe ingewikkeld economische relaties kunnen liggen. Derhalve is het niet realistisch om uitspraken te doen over een causale relatie tussen demografie en de arbeidsmarkt zonder deze overige factoren in de analyse te betrekken. Dit heeft als gevolg dat een grondige analyse van de demografische invloeden in het kader van dit hoofdstuk te complex en onoverzichtelijk zou worden. Dit hoofdstuk is primair gericht op het schetsen van een globaal beeld van ontwikkelingen waar de regio zich mee geconfronteerd ziet en het verbinden van deze ontwikkelingen aan aanbevelingen over samenwerking op het gebied van Strategisch HRM.
116
De arbeidsmarkt wordt op drie punten beïnvloed door onder andere de demografische structuur, namelijk het arbeidsaanbod, de werkgelegenheid en de hoogte van de lonen. Het arbeidsaanbod, is aan verandering onderhevig door de toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen en ouderen. Het EIM verwacht een toename van de arbeidsparticipatie van met name vrouwen en ouderen, die leidt tot een gemiddelde stijging van het arbeidsaanbod van 11% in de periode 1995-2020. Deze prognoses zijn te zien in figuur 3. Hierin wordt een vergelijking geschetst met de situatie in 1995. Ook het opleidingsniveau heeft invloed op de arbeidsmarkt. De samenwerkingsverbanden die nu al bestaan tussen bedrijven en onderwijsinstellingen enerzijds en de overheid en onderwijsinstellingen anderzijds kunnen een goede brug slaan tussen de ontwikkelingen in de regio en de arbeidsmarkt het is de taak aan de overheid om op deze kansen (en de bedreigingen die dit met zich mee brengt) in te spelen.
Figuur 5.4: Arbeidsparticipatie naar leeftijd en geslacht 1995
Bron: Statline, Centraal Bureau voor de Statistiek
Figuur 5.5: Arbeidsparticipatie naar leeftijd en geslacht 2020
Deze stijging van het arbeidsaanbod zorgt ervoor dat het knelpunt van de vergrijzing wat later op een hoogtepunt komt dan in vroegere berekeningen gesteld werd. Het EIM concludeert dat in een aantal (jonge) leeftijdscohorten door ontgroening het arbeidsaanbod achterblijft bij de vraag, waardoor krapte op de arbeidsmarkt optreedt. De problematiek op de arbeidsmarkt wordt nu zoals in eerdere hoofdstukken al vermeld is, rond 2010 op het hoogtepunt geschat. (Belangrijk is hierbij te beseffen dat dit niet betekent dat de vergrijzingproblematiek in 2010 op het hoogtepunt is. Hier spelen veel meer factoren een rol.) Het is aan de lokale overheden in de regio WestBrabant om hun arbeidsvraag zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de visie Bron: EIM die zij voor ogen hebben met betrekking tot de toekomst van de regio. Het is echter ook belangrijk om te realiseren dat in deze visie uitgegaan moet worden van de mogelijkheden die de arbeidsmarkt biedt. De keuzemogelijkheden zullen de komende jaren steeds beperkter worden. “Roeien met de riemen die je hebt” zal het motto moeten worden. Dit betekent niet dat de overheid geen invloed uit kan oefenen. De echte uitdaging is gelegen in het feit dat bij alle betrokkenen de ambitie aanwezig is om het rendement van “de roeiers” zodanig te vergroten dat met minder mankracht een grotere snelheid bereikt kan worden.
117
Zoals eerder al is gesteld, is het zeer belangrijk dat de regio een aantrekkelijke werkgever blijkt voor de beginnende beroepsbevolking. De hoogte van de lonen kan in deze een belangrijk instrument zijn, vooral in de concurrentie met het bedrijfsleven, die onvermijdelijk steeds scherpere vormen aan zal nemen moet dit niet onderschat worden. Ook op de arbeidsmarkt is het zoeken naar de balans tussen twee ontwikkelingen. De ontgroening en vergrijzing hebben een krappere arbeidsmarkt als gevolg, en ondanks toenemende participatie van vrouwen en ouderen komt er een periode van toenemende werkeloosheid. Maar deze gegevens moeten niet teveel als “harde feiten” gezien worden. De overheid kan wel degelijk invloed uitoefenen. De Regio West-Brabant staat voor de taak om de concurrentie met het bedrijfsleven aan te gaan. Op dezelfde arbeidsmarkt moet zij voorwaarden scheppen die nieuwe werknemers aantrekt. Inspelen op het onderwijs in de regio en het “promoten” van de regio bij de grote onderwijsinstellingen buiten de regio kan een belangrijke wervende rol spelen. Op welke aspecten dan gelet moet worden en hoe mensen aangetrokken kunnen worden zal het derde en laatste deel van dit hoofdstuk gaan, waarin gericht wordt op vertaling van de geschetste ontwikkelingen naar handvaten voor de ontwikkeling van een constructief Regionaal Strategisch HRM beleid. 5.4 Sociale cohesie In een proces van regionalisering is het belangrijk om rekening te houden met de heersende sociale en culturele verbanden in de gemeenten binnen de regio. Zoals in de inleiding gesteld wordt, is het nu van belang om na te denken over de vorm van regionale samenwerking die gerealiseerd wordt. De verschillende vormen van regio’s (zie hoofdstuk Boven-regionaal) die onderscheiden worden, hebben ieder een eigen niveau van sociale cohesie, en sociale integratie van de gemeenten. De eerste besproken regiovisie, de Etnoregio, is gebaseerd op een sterke overtuiging van eenheid. Deze eenheid blijkt uit het bestaan van een gezamenlijke cultuur en tradities. In West-Brabant is dit perspectief het beste te vergelijken met de ontwikkelingen in de gemeenten op dit moment. Het bestaan van culturen en tradities is voor een deel gemeentegrensoverschrijdend. Er zijn echter, onder andere op het gebied van het eerder genoemde carnaval, ook grote verschillen tussen de gemeenten. Er is zeker geen sprake van een culturele en historische eenheid in West-Brabant. De Etno-regio zou als concept de uitkomst kunnen zijn van een decennialang proces van regionalisering in West-Brabant. Een tweede vorm van regionalisering die genoemd werd resulteert in zogenaamd modern regionalisme. Het belangrijkste kenmerk van dit soort regio’s is de toekomstgerichtheid die een grote rol speelt. Een regio die zich kenmerkt door een soort individualistische instelling van de betrokken gemeenten. Samenwerking in de regio vindt plaats wanneer dit het eigen functioneren van de gemeente ten goede komt. Samenwerkingsverbanden worden aangegaan, wanneer deze voor de toekomst op verschillende gebieden “winstgevend” kunnen zijn voor de gemeente. De samenwerking tussen gemeenten in West-Brabant lijkt op dit moment veelal de vorm van Modern Regionalisme aan te nemen. Wanneer hier aan toegevoegd wordt, dat met het streven naar interactie tussen de verschillende gemeenten (een kenmerk van de Civiele Regio, waarbij het proces een minstens even belangrijke rol speelt als de uitkomsten van deze interactie) kan gesteld worden dat de Regio West-Brabant een soort mengeling vormt van de drie geschetste regiovormen. In de driehoek, elders in dit rapport opgenomen, betekent dit dat de Regio West-Brabant zich min of meer in het midden van de driehoek bevindt. Sociale cohesie is een belangrijke factor wanneer er gekozen wordt voor een bepaalde richting van regionalisering. In dit verband zijn er twee mogelijkheden. In de eerste plaats is het goed voor te stellen dat voor een aantal terreinen de oriëntatie van bewoners vooral gericht zal zijn op de eigen gemeente. De dagelijkse boodschappen, de sportvereniging en de basisschool zijn vaak zaken die op gemeentelijk niveau plaatsvinden. Hoewel ook hier de veranderingen duidelijk zichtbaar zijn (zoals bijvoorbeeld wegconcurreren van Buurtsupers door grote supermarktketens), is deze gebondenheid aan de gemeente vaak erg belangrijk voor de burgers. Op andere niveaus echter, zoals recreatie is deze gemeentelijke binding
118
minder sterk. Een ander standpunt wordt gevormd door het idee dat mensen zich juist wel meer aan de regio binden dan aan de gemeenten. Wanneer dit het geval is, is een belangrijke basis voor gemeentelijke samenwerking al gelegd, namelijk die van legitimiteit. Wanneer burgers zich al zo verbonden voelen met andere gemeenten, is het eigenlijk de gemeente die achter de feiten aanloopt wanneer besloten wordt tot intergemeentelijke samenwerking. Het moge duidelijk zijn dat in de Regio West-Brabant overwegend sprake is van de eerste vorm van sociale identificatie. Mensen voelen zich in de eerste plaats Tholenaar, Bergenaar (of Krab) of Steenbergenaar. Hoewel de regio voor veel mensen een belangrijke rol speelt in het dagelijks leven (zo fietsen veel Thoolse middelbare scholieren dagelijks naar Bergen op Zoom om naar school te gaan), is de gemeente voor velen toch het eerste oriëntatiepunt. Uit onderzoek van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) blijkt dat sociale cohesie over het algemeen een vernauwing doormaakt. In onze westerse samenlevingen zien wij een verlies aan solidariteit en vertrouwen, terwijl die begrippen anderzijds in een verhardende maatschappij juist onontbeerlijk zijn. (NWO Sociale Cohesie, 2002:129). Het lijkt of burgers steeds meer individualistisch ingesteld raken. Wanneer gesproken wordt over regionale samenwerking is het goed om deze ontwikkeling mee te nemen. De burger wordt steeds mondiger en komt sterker op voor zijn eigen belangen. De gesignaleerde tendens dat de sociale kring die mensen om zich heen hebben steeds kleiner lijkt te worden, sluit ook aan bij de ontwikkeling van een sterkere binding aan een gemeente dan aan een (grotere) regio. Eerder is gesteld dat de overheid zich voor de keuze gesteld moet zien, in hoeverre ze regionale samenwerking door wil zetten en vooral hoe die geprofileerd moet worden. Wanneer gekozen wordt voor een verregaande integratie van de gemeenten in een regionaal verband, is het belangrijk om te beseffen dat sociale cohesie op regionaal niveau niet zomaar ontstaat. Zoals later betoogd zal worden is het belangrijk dat de overheid net zoals ze naar buiten toe een beeld van eenheid moet creëren, ook moet werken aan een eenheidsgevoel bij haar inwoners. Dit zal jaren duren, en wanneer hier te sterk op gehamerd wordt zal de regiovorming afkeer opwekken bij veel gemeentelijk georiënteerde bewoners. Om een cultuurverandering te doen ontstaan binnen de regio is het noodzakelijk dat de bewoners (en overheidswerknemers) langzaamaan doordrongen worden van de gemeenschappelijke banden, mogelijkheden en kansen een regio te bieden heeft. De identificatie met het de gemeente, en/of de wijk moet breder getrokken worden tot de regio. Deze ontwikkelingen stellen eisen aan het soort werknemers waar de overheid over dient te beschikken. Dit moeten in dit geval vooral nieuwe, jonge mensen zijn, die de “organisatiecultuur” nog niet goed kennen en een frisse wind door de regio kunnen laten waaien. Voorwaarde hiervoor is wel dat het bestuur hier open voor wil en kan staan. Zoals duidelijk zal zijn is dit geen eenvoudig proces. Een andere keuze die gemaakt kan worden het is proberen te streven naar een versterkte vorm van Modern Regionalisme. Binnen deze vorm kunnen gemeenten een eigen Etno-regio blijven vormen en op functionele niveaus met elkaar samenwerken, waar deze samenwerking voor beide partijen nut heeft. Het gevaar van deze benadering is dat door het gebrek aan een integrale regionale visie en een soort “groepsgevoel” de samenwerking op professioneel niveau te wensen over kan laten. Het belief-system van de medewerkers is niet ingesteld op een regionale eenheid en dus zal het moeilijk zijn om deze regionale eenheid tot stand te brengen. Daartegenover staat wel dat de verschillende gemeenten hun eigen identiteit kunnen uitdragen naar buiten toe. De verschillen tussen de gemeenten in West-Brabant zijn dermate variërend, dat ook dit opgepakt kan worden als profileringspunt. De “eenheid in verscheidenheid”-visie kan een belangrijk visitekaartje voor de regio worden, wanneer voor deze benadering gekozen wordt. Voor wat betreft de sociale cohesie is, zoals gebleken het beeld van West-Brabant nog erg diffuus. OP een aantal tereinen, zoals het dagelijks leven van burgers is de orientatie vooral gericht op de gemeente. In het gemeentebestuur wordt echter al lang verder gekeken dan de eigen gemeentegrenzen. De mogelijkheden worden hier wel gezien, maar de vorm waarin dergelijke samenwerkingsverbanden vastgelegd moeten worden is nog niet echt
119
gevonden. Zoals gesteld zijn er met betrekking tot sociale cohesie, net als de andere sociaal-culturele factoren, verschillende mogelijkheden voor de overheid. Ook hier is het zaak om keuzes te maken. Sociale cohesie in de regio is het draagvlak voor regionalisering, en moet daarom serieus in de overwegingen betrokken worden. 5.5 Conclusie Uit de hiervoor geschetste ontwikkelingen zijn een aantal belangrijke conclusies af te leiden. Wat betreft sociaal-culturele ontwikkelingen zijn er een aantal richtingen die de regio in kan slaan. Een van die richtingen heeft betrekking op het realiseren van een sociaalcultureel aantrekkelijke regio voor alle leeftijdsklassen. Op deze manier worden studenten uit de regio als vanzelf aangetrokken tot een baan in de regio en blijven ook gepensioneerde werknemers in de regio wonen. Deze keuze heeft betrekking op veel verschillende onderdelen van het sociaal-culturele beeld van de regio. De overheid moet inspelen op de verschillende ontwikkelingen op het gebied van demografie, migratie en onderwijs. Deze drie factoren vormen de kern van het sociaal-culturele beleid in de regio. Er moet getracht worden om de mensen uit de regio hier “vast” te houden en vooral hooggeschoolde mensen binnen te loodsen in de regio. Om dit te bereiken kunnen veel verschillende instrumenten gebruikt worden. In de beschrijving van de ontwikkelingen met betrekking tot deze factoren zijn een aantal handreikingen gedaan die hierop betrekking hebben. Op het gebied van vergrijzing is het belangrijk om twee ontwikkelingen speciaal in de gaten te houden. Er kan geconcludeerd worden dat ten eerste het aandeel van ouderen in de bevolking steeds groter zal worden en dat van jongeren steeds kleiner. Dergelijke ontwikkelingen veranderen het beeld van de regio en de overheid moet haar beleid daarop aanpassen. In dit hoofdstuk wordt vooral toegespitst op de aantrekkelijkheid van de regio. Wanneer deze doelstelling gecombineerd wordt met de vergrijzingproblematiek waarmee de regio zich geconfronteerd ziet, kan er via migratie een belangrijke rol weggelegd zijn voor de regio. In de beschreven ontwikkeling is vastgesteld dat de Regio West-Brabant een uitgelezen kans biedt om een “voor-ieder-wat-wils” regio te worden. De Brabantse Buitensteden Bergen op Zoom en Roosendaal vormen de stedelijke kern van het gebied, terwijl de kleinere gemeenten een soort uitvalsbasis kunnen vormen voor de ouderen die, zoals beschreven, vaker naar kleinere gemeenten willen verhuizen. Op het gebied van immigratie van niet-westerse allochtonen zijn er wel projecten in de regio die zich richten op deze specifieke groep, zoals het project Allochtoon Ondernemerschap. Hoewel er van dergelijke projecten bij de lokale overheid geen sprake is, kan dit project wel duidelijk als voorbeeld genomen worden. Zeker in de huidige maatschappelijke discussie liggen er op dit gebied grote kansen voor de overheid. Ook op het gebied van opleidingen in en om de regio kan er een grote slag geslagen worden. Door samenwerking tussen overheid en opleidingsinstanties en tussen bedrijven en opleidingsinstanties te bevorderen, kan er een min of meer constante instroom gerealiseerd worden vanuit de opleidingen de regio in. Het feit dat West-Brabant niet beschikt over een Wetenschappelijke Onderwijs instelling, hoeft hier geen probleem te vormen. De samenwerking met wetenschappelijk onderwijs buiten de regio begint ook nu al zijn vruchten af te werpen. Op de samenwerking met het onderwijs zal in de volgende paragraaf uitgebreid ingegaan worden. Voortdurend moet echter rekening gehouden worden met het niveau waarop mensen zich identificeren met het gebied waar ze wonen. Er is nu behoefte aan een keuze. Om in de toekomst een stevig samenwerkingsverband op te kunnen zetten is het belangrijk nu te realiseren hoe dit samenwerkingsverband eruit kan komen te zien. Ook is het erg belangrijk om de andere factoren, zoals die elders in dit onderzoek uitgewerkt zijn, niet uit het oog te verliezen wanneer met sociaal-culturele aspecten. Zoals gezegd hoeft bijvoorbeeld vergrijzing geen probleem te vormen, het is de invulling die vanuit de politiek bestuurlijke factor aan deze ontwikkeling gegeven wordt die de toekomst van de regio bepaalt. Door middel van een migratiebeleid kan zoals geschetst de overheid de “klap” van de vergrijzing opvangen en absorberen. Ook de onduidelijke situatie rond
120
sociale cohesie kan door in te spelen op politiek-bestuurlijke ontwikkelingen getransformeerd worden tot een bloeiend beleidsterrein. Een veelgehoorde klacht is dat het gat tussen de burger en de overheid te groot is geworden. Door middel van politiekbestuurlijke maatregelen zou dit probleem aangepakt kunnen worden, en als gevolg een sterkere sociale cohesie tussen burger en (al dan niet regionaal) bestuur tot gevolg kunnen hebben. Via migratie is ook een duidelijke link te leggen met planologie. Afhankelijk van de keuzes die politiek-bestuurlijk worden gemaakt, is de bouw van woningen en voorzieningen afhankelijk van deze ontwikkelingen. Ook de factor waarin invloeden van buiten de regio besproken worden kan een belangrijke invloed hebben op de manier waarop mensen het leven in hun regio ervaren. Hieraan gekoppeld kan men zich zelfs nog afvragen wat een regio nu eigenlijk is. Dergelijke vragen en ontwikkelingen zullen de komende jaren op de agenda van de overheid in West-Brabant verschijnen. Nu een aantal ontwikkelingen en mogelijke koersen voor de overheid duidelijk zijn gemaakt, is de logische vervolgvraag hoe dit alles gevat kan worden in consistent, regionaal HRM-Beleid. Aan de hand van het eerdere hoofdstuk over de ontwikkelingen en kenmerken van HRM , zal in de nu volgende paragraaf aangegeven worden hoe de aangereikte handvaten vertaald kunnen worden in regionaal HRM-Beleid. 5.6 Strategisch HRM in een sociaal-cultureel perspectief. Inleiding Zoals gesteld in het hoofdstuk over Human Resource Management, elders in dit rapport, wordt er onderscheid gemaakt tussen organisatorische en individuele HRM eisen. In lijn van de hiervoor beschreven ontwikkelingen en mogelijkheden is het noodzaak om de individuele eisen te koppelen aan de organisatorische eisen. Een manier om deze koppeling tot stand te brengen is het gebruik maken van de genoemden sturingsinstrumenten. In dit hoofdstuk zullen de HRM-eisen ingevuld worden vanuit het sociaal-culturele perspectief dat in hierboven geschetst is. Organisatorische en individuele HRM eisen De verschillende organisationele HRM eisen die genoemd worden in het HRM hoofdstuk hebben sterke onderlinge relaties. Organisatiedesign,De verbanden tussen de verschillende aspecten van organisationele eisen zullen in dit hoofdstuk op basis van de beschreven sociaal-culturele ontwikkelingen zichtbaar gemaakt worden. Organisatiedesign en interorganisationele samenwerking Wanneer gesproken wordt over organisatiedesign is het eerste waar meestal naar gekeken wordt de structuur van de organisatie. De organisatiestructuur is te zien als een kapstok voor een aantal andere aspecten van organisatiedesign. Zoals blijkt uit de sociaal-culturele beschrijving is de wisselwerking tussen de structuur en cultuur van een organisatie van groot belang van voor het functioneren van de organisatie. Ook de koppeling met de elders beschreven politiek-bestuurlijke factor is hierbij van groot belang. In de samenwerking tussen verschillende gemeenten is het belangrijk om de ogen niet te sluiten voor de machtsverhoudingen die grote invloed kunnen hebben op het functioneren van de samenwerkingsverbanden. Wanneer gekeken wordt naar organisatiedesign met de sociaal-culturele ontwikkelingen in het achterhoofd is het duidelijk dat de organisatie zich moet richten op personen. Hoewel hier later op teruggekomen wordt, kan nu al gesteld worden dat het doel dat voor ogen gehouden dient te worden het koppelen van de individuele eisen aan de organisatorische eisen moet zijn. Werken bij de lokale overheid in de regio moet zowel het individu als de overheid ten goede komen. Om te komen tot interorganisationele samenwerking moet er een regionaal organisatiedesign gemaakt worden, waar de gemeentelijke organisaties een eigen rol hebben. De taakverdeling tussen gemeenten, maar ook binnen gemeenten, is dus een punt van aandacht. De mate waarin de gemeenten in de regio West-Brabant samenwerking aangaan, is van grote invloed op de taken van de gemeenten. Hoewel de gemeentelijke
121
organisaties op dit moment veel heil zien in verregaande samenwerking op het gebied van Personeelsplanning en Personeelsmanagement is het belangrijk om een aantal zaken niet uit het oog te verliezen. Wanneer er bijvoorbeeld gesproken wordt van een regionaal loopbaancentrum, kan hierover gedacht worden op verschillende niveaus. Zoals eerder gesteld is het belangrijk dat in regionale samenwerking de verschillende gemeenten op het zelfde niveau zitten qua ontwikkelingen en denkpatroon. Een regionaal loopbaancentrum kan in verschillende intensiteiten ingezet worden. Deze denkbeelden lopen van een digitale vacaturebank tot een instituut dat loopbaanplanning van alle regionale werknemers op zich heeft genomen en los van de gemeenten is komen te staan. Hoe sterker deze samenwerking gecentraliseerd wordt, hoe verder weg het van de gemeenten zelf komt te staan. Dit kan alleen goed werken wanneer alle gemeenten “op hetzelfde niveau” zitten en vooral ook, een sterke, gezamenlijke toekomstvisie hebben. Wanneer dergelijke ontwikkelingen zoals bijvoorbeeld een regionaal loopbaancentrum zich te snel ontwikkelen, ontstaan er problemen door snelheidsverschillen en visies van de afzonderlijke gemeenten. Ook machtsverhoudingen kunnen hier tot problemen leiden. De Brabantse Buitensteden blijken op basis van ons onderzoek, de voortrekkers van verregaande regionale samenwerking. Machtsverhoudingen kunnen, wanneer hier niet goed mee omgegaan wordt ervoor zorgen dat er overhaaste beslissingen genomen worden, terwijl sommige gemeenten hun eigen huishouding nog niet op orde hebben. De uitdaging en de risico’s liggen in het ontwikkelen van een regionale visie die voldoet aan de eisen van alle deelnemende gemeenten. De andere kant van de medaille, die de gemeenten zich goed moeten realiseren is het verdwijnen van de eigen invloed, naarmate er meer afgeschoven wordt naar de regio. Hoe verder de centralisatie van regionale samenwerking doorzet, hoe minder invloed de gemeenten zelf hebben op het gevoerde beleid. Het ontwikkelen van een regionale visie en doelstellingen kan ten koste gaan van de gemeentelijke variëteit in de regio. En zoals hierboven beschreven kan in de variatie ook juist een kracht gezien worden. De balans tussen deze twee ontwikkelingen kan gevonden worden door gebruik te maken van sturende HRM elementen, die verderop in dit hoofdstuk besproken zullen worden. Ook over de stand van zaken in de regio met betrekking tot regionale samenwerking zal hierna ingegaan worden. In deze fase kan alvast geconcludeerd worden dat de keuze voor het soort samenwerkingsverband dat aangegaan wordt op tal van punten invloed zal hebben op het regionale HRM beleid. Sturende HRM elementen In de loop van dit hoofdstuk is al zijdelings invulling gegeven aan de verschillende onderscheiden Sturende HRM elementen. Zoals gezegd worden deze elementen gevormd door de keuze die gemaakt worden met betrekking tot organisatorische en individuele HRM eisen. In de regio West-Brabant zijn een aantal initiatieven opgestart die regionale samenwerking bevorderen. Een van deze initiatieven is de Academie West-Brabant. Aan de hand van deze Academie is het goed mogelijk om de Sturende HRM elementen contractering, beoordeling & beloning, werving & selectie en training & opleiding in te vullen vanuit het sociaal-culturele perspectief. In het hoofdstuk over Human Resource Management is gesteld dat de toekomst van de Regio West-Brabant getekend wordt door kansen, maar ook door bedreigingen. Het laten aansluiten van het beleid op de problemen en mogelijkheden die deze ontwikkelingen bieden is de belangrijkste taak voor de lokale overheid. Op het gebied van sociaal-culturele invloeden zijn in dit hoofdstuk een aantal handreikingen gedaan, met als doel de vertaling van deze doelstelling naar meer concreet beleid mogelijk te maken. Belangrijk hierbij is het “zien” van die kansen. In deze paragraaf zal ingegaan worden op de vertaling van de geschetste ontwikkelingen naar kansen (en bedreigingen) die deze bieden voor (regionaal) HRM beleid. Wanneer gekeken wordt naar het HRM beleid van een gemeente (of gemeenten) moet er rekening gehouden worden met het feit dat de gemeente te maken heeft met twee denkniveaus. De gemeente opereert in de context van de maatschappij en is daardoor gevoelig voor veranderingen in die context. Daarnaast vormt de gemeente zelf een context voor het personeelsbeleid dat zij voert. Het personeelsbeleid komt tot stand in de context van de gemeente en ook hier geldt dat veranderingen binnen de gemeenten van grote
122
invloed op het personeelsbeleid kunnen zijn. Eerder in dit rapport zijn een aantal aspecten van de afhankelijkheden en onzekerheden die dit met zich mee brengt aan bod geweest. In deze paragraaf worden deze aspecten ingevuld van uit een sociaal-cultureel perspectief. Samenwerking en gezamenlijke taken in praktijk: Academie West-Brabant In de regio West-Brabant bestaat er sinds een aantal jaren een virtueel insitituut, dat zich richt op bovenstaande aspecten van HRM. De academie is een eerste stap in de richting van een samenwerkingsverband dat de potentie heeft op uit te groeien tot een groot regionaal centrum waaronder een groot deel van de regionale samenwerkingsverbanden zullen vallen en gecoördineerd zullen worden. De Academie West-Brabant (AWB) is een van de middelen om te werken aan een “totaalpakket” wat de werknemer/inwoner aangeboden wordt in de regio. In eerste instantie is de AWB ontstaan uit een initiatief van bestuurders uit de gemeenten Roosendaal en Bergen op Zoom, die zich profileerden als Brabantse Buitensteden. Deze bestuurders, meer bepaald de burgemeester van Bergen op Zoom en een wethouder van Roosendaal, kwamen tot de conclusie dat het in hun organisatie schortte aan wetenschappelijke kennis. Tevens zagen zij dat de burger zich steeds meer met het bestuur gaat bemoeien. Om aan deze groeiende “tegenpartij” de gewenste diensten te kunnen verlenen, was het nodig dat het kennisniveau van de organisatie hoger wordt. Er werd toen aansluiting gezocht bij verschillende kennisinstituten rondom de regio WestBrabant. Binnen de eigen regio zijn geen grote kennisinstituten voor handen, dus werd gekeken naar Rotterdam (Erasmus Universiteit), Tilburg (Universiteit van Tilburg), Antwerpen, Instituut Nijenrode en Hogeschool Brabant (thans: Avans Hogeschool). Deze samenwerkingsverbanden werden samengevoegd onder de naam “Academie WestBrabant.” De Academie is een virtuele instantie waaronder verschillende organisatieonderdelen geschaard worden. Figuur 5.6: Structuur Academie West-Brabant.
Academie West Brabant
Kenniscentrum
Loopbaancentrum
Leergang Professioneel Publiek Management
Shared services
Themabijeenkomsten
HRM planning
Onderzoeken
ABD West Brabant
WB stageprogramma WB trainee en startersprogramma
Het kenniscentrum is, zoals de naam doet vermoeden vooral gericht op de samenwerking met de genoemde kennisinstituten. In deze pijler van de Academie wordt kennis opgedaan. Dit gebeurt op verschillende manieren. De Leergang Professioneel Publiek Management is ontwikkeld in samenwerking met de Erasmus Universiteit in Rotterdam. De doelgroep van deze Leergang zijn beleids- en bestuursondersteunende ambtenaren in de samenwerkende gemeenten. De doelgroep van de Themabijeenkomsten is afhankelijk van het thema. Binnen deze categorie worden workshops met specifieke onderwerpen georganiseerd, die voor steeds verschillende werknemers interessant kunnen zijn. Bij de derde categorie, onderzoek, is het erg van belang wie het initiatief neemt. Dit kunnen de kennisinstituten zelf zijn, die met een plan komen en de vraag of dit onderzoek
123
uitgevoerd kan worden in de regio. Het komt ook voor dat de regio met een vraag naar de kennisinstituten gaat, en zo onderzoek uit laat voeren waar zij zelf weer op verder bouwt. Het stageprogramma is gericht op het stimuleren van de instroom in de gemeente. Wanneer je als regio mensen helpt bij hun opleiding en kennis laat maken met het werk in de regio, kun je mensen aan je binden. In deze tijd van bezuinigingen en ontgroening is iedere stimulans voor de instroom welkom. Met het trainee-/startersprogramma is later gestart, omdat dit financieel de meest lastige categorie is. Het aannemen en begeleid van trainees is brengt nieuwe kosten met zich mee. Er wordt geld geïnvesteerd in nieuwe mensen. In tijden van bezuinigingen en ontslagen valt dat moeilijk te verkopen. De rechterkant van het schema, bevat onder de naam “Loopbaancentrum” 3 niveaus waarop dit centrum ingericht kan worden. De eerste optie, die van Shared Services, is puur de uitwisseling van vacatures binnen de regio. Een verzamel en distributiepunt van vraag en aanbod van de regio en zijn medewerkers. Het tweede niveau, waar in eerste instantie voor gekozen is, gaat een stap verder. Er wordt hier een gezamenlijke personeelsplanning gemaakt. Medewerkers kunnen makkelijk schuiven binnen de regio, waardoor ook de instroom weer gestimuleerd wordt. Veel toekomstmogelijkheden leiden tot een aantrekkelijke werkplek. Het derde niveau is de Algemene Bestuursdienst West-Brabant (ABD). In deze visie werken ambtenaren niet langer voor een gemeente, maar voor de ABD en worden op basis van hun competenties verspreid over de regio. Wanneer bepaalde competenties onvoldoende ontwikkeld zijn kan, indien gewenst, snel een overplaatsing gerealiseerd worden. Op dit moment verkeert men in de fase van de ideevorming. De besluitvorming over de uiteindelijke vorm van de Academie zal in een later stadium plaats vinden. De Academie wordt gezien als een mooi, goed doordacht instrument dat aan de ene kant de uitstroom uit de regio begrensd, en aan de andere kant de instroom kan vergroten. Deze twee zaken zullen de komende jaren van steeds groter belang worden. Door de opkomende krapte op de arbeidsmarkt moet de regio West-Brabant een voor (potentiële) medewerkers een aantrekkelijke werkgever worden. Belangrijk is hierbij de tegemoetkoming door de werkgever aan de behoeften van de werknemer. Vaak wordt in dit kader de beroemde “behoeftenpiramide” van Maslow aangehaald. Deze piramide stelt een ordening van vijf verschillenden niveaus van behoeften, te weten: 1) Fysiologische behoeften, 2) Zekerheidsen veiligheidsbehoeften 3) Sociale behoeften, 4) Waarderingsbehoeften (zelfwaardering en waardering door anderen) en 5) zelfrealisatiebehoeften. In het rapport “De Arbeidsmarkt in de Collectieve Sector,” van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stelt Walter Etty dat de eerste drie van de vijf basisbehoeften van Maslow de afgelopen jaren goed zijn ingevuld door de overheid. “Het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid en werkgelegenheid komt tegemoet aan de eerste twee behoeften. De derde behoefte vereist een werkklimaat waarin mogelijkheden zijn voor sociale contacten en geaccepteerd worden. Deze behoefte wordt bij de overheid in het algemeen goed ingevuld.” Bron: De Arbeidsmarkt in de Collectieve Sector, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2001 Om in de toekomst een aantrekkelijker werkgever te blijven is net noodzaak om verder te kijken dan deze drie niveaus. De Academie West-Brabant past goed bij deze eerste drie treden van de piramide, maar de Waarderingsbehoeften en Zelfrealisatiebehoeften van medewerkers mogen niet uit het oog verloren worden. De Academie West-Brabant heeft de potentie om uit te groeien tot een systeem van verregaande samenwerking in de personeelsplanning van de deelnemende gemeenten. Er kan in de toekomst makkelijker geschoven worden met medewerkers en overplaatsingen zullen aan de orde van de dag zijn. De vierde trede van de piramide stelt dat mensen behoefte hebben aan een functie die de persoonlijke identiteit versterkt en aan erkenning van prestaties. Het gevaar van de Academie in deze schuilt in het gebruik van competenties als meetlat. Wanneer een ambtenaar bepaalde competenties nog niet “goed” genoeg beheerst kan hij overgeplaatst
124
worden naar een functie waar deze competenties tot ontplooiing kunnen komen, geheel in lijn met de top van de piramide: zelfontplooiing. Maar een dergelijke overplaatsing kan ook averechts werken. Medewerkers zien zichzelf als een product van hun functie en andersom. Overplaatsing met als doel het verbeteren van competenties kan alleen werken als dit in goed overleg met de medewerker zelf gebeurt. Het gevaar is anders dat de medewerker de overplaatsing als een soort “straf” gaat zien, wat onvermijdelijk ten koste gaat van de motivatie en dus de kwaliteit van het werk. Een te hoge doorstroming kan ook ten koste gaan van de organisatie als geheel. Doordat functies nooit lang door dezelfde mensen bekleed worden, bestaat het gevaar dat er kennis verloren gaat. Evenals er nadelen zitten aan het lang laten zitten van mensen, zitten er nadelen aan doorstroming. Ook hier is het zaak te zoeken naar een balans. Voor het slagen van Academie is het vooral van belang dat er een cultuurverandering plaats gaat vinden binnen de regio. De overheid gaat zich steeds meer richten op de markt en concurrentie. Om de concurrentie met het bedrijfsleven aan te kunnen gaan is het belangrijk dat ook ambtenaren en andere medewerker zich bewust zijn van de veranderingen die dat met zich mee brengt. Deze geleidelijke, maar snel ontwikkelende, omschakeling vereist dat de middelen daarvoor nu al geschapen worden. In dit kader kan de Academie West-Brabant een grote bijdrage leveren. Het is belangrijk dat medewerkers begrijpen en anticiperen op het feit dat de Academie geen instituut is dat de benodigde kennis op gaat lepelen. “Iederéén is de Academie” wordt er gezegd. Initiatieven moeten van medewerkers zelf komen, zij weten wat er speelt en welke middelen benodigd zijn om als organisatie vooruit te komen. Als medewerkers zelf een cursus tegenkomen, staat het hen vrij om hier in het kader van de Academie iets mee te doen. Tegelijkertijd moet er rekening mee gehouden worden dat samenwerking in de regio ook een bepaalde mate van standaardisatie vereist, dus ook minder ruimte overlaat voor eigenzinnigheid. Het zoeken naar de balans tussen deze twee zaken is de uitdaging waarvoor de regio zich op dit gebied voor gesteld ziet. De term “competenties” vormt de kern van hedendaags HRM-beleid. Competenties moeten aansluiten op de arbeidsvraag van de overheid en als ze niet aansluiten, moeten ze bijgespijkerd worden. Competenties zijn meer dan talenten, ze kunnen ook aangeleerd worden. De Academie West-Brabant stelt zich ten doel om op een professionele manier te zorgen dat medewerkers de benodigde competenties verwerven waardoor ze de overheid van steeds grotere dienst kunnen worden. Het roulatiesysteem van ambtenaren dat uiteindelijk vorm moet krijgen in een soort digitaal loopbaancentrum is hier een goed voorbeeld van. In eerdere hoofdstukken werd het belang van samenwerking in de regio al benadrukt. Op het gebied van loopbaanontwikkeling loopt de regio (samen met Friesland) voor op de rest van Nederland. De Academie West-Brabant is een nieuw soort project, dat in deze vorm voor het eerst wordt toegepast. Het loopbaancentrum dat uiteindelijk deel uit moet gaan maken van de Academie is een goed voorbeeld van de volgens velen bestaande noodzaak tot samenwerking. In de voorgaande paragrafen zijn een aantal voordelen van een regionaal loopbaancentrum genoemd, waarvan het binnenhouden van personeel in de eigen regio de belangrijkste is. In het hoofdstuk over de HRM-elementen wordt gesproken over de vraag wanneer een externe werknemer meerwaarde heeft boven een interne werknemer. De vraag is eigenlijk interessanter wanneer hij omgedraaid wordt. Hoe kan een externe werknemer zijn werk beter vervullen van een interne werknemer, als de externe werknemer niet bekend is met de regio. De interne werknemer is er één die binnen de regio verschillende functies heeft bekleed en zijn competenties zoveel mogelijk uitgebreid en verscherpt heeft. De meerwaarde van een interne werknemer is met behulp van de Academie West-Brabant makkelijk sterk te vergroten. Het betreft hier door de opzet van de Academie niet alleen het opdoen van meer kennis, maar ook het ontwikkelen van vaardigheden en capaciteiten. Dit heeft ook raakvlakken met het HRM-element van het toewijzen van taken. Zoals eerder gesteld heeft de complexiteit en de variëteit van het werk een grote invloed op de manier waarop werknemers hun werk beleven. Verschillende HRM-theorieën gaan er vanuit dat organisaties flexibeler worden naarmate de zelfregelende bevoegdheden lager in de organisatie komen te liggen (Zie hoofdstuk HRM). Ook het terugdringen van tever doorgeschoten specialisaties kan hier een positieve bijdrage leveren. Ook hier is de regio
125
West-Brabant met de Academie op de goede weg. Het doorstroom systeem binnen de regio zorgt voor veelzijdige werknemers, maar anders dan voorheen, worden ambtenaren niet weggepromoveerd. Ze blijven beschikbaar voor de regio. De genoemde professionalisering is een aspect dat veel aandacht verdient in de regio. Het is de sleutel tot het creëren van een interessante en leuke werkomgeving voor nieuwe werknemers, (wat de instroom bevordert) en het zorgt voor een positieve ontwikkeling van de organisatie zelf. Wat de instroom betreft moet gelet worden op de demografische veranderingen die hierboven beschreven zijn. De overheid moet de concurrentie met het bedrijfsleven aangaan in de strijd om de (schaarse) jonge werknemers. Hiertoe is het belangrijk dat er voor de werknemers een helder toekomstperspectief gecreëerd wordt. Het loopbaanontwikkelingaspect van de Academie West-Brabant is een stap in de goede richting. Het is vooral belangrijk dat de ambtenarencultuur in de regio plaats biedt aan nieuwe, veelbelovende werknemers. Werkend leren is een gebied waar nog veel terrein te winnen valt. De leergangen binnen de Academie zijn ook hier een stap in de goede richting. Samenvattend kan de theorie van Maslow nogmaals aangehaald worden. De vijf behoeftentreden van zijn Piramide: 1) Fysiologische behoeften, 2) Zekerheids- en veiligheidsbehoeften 3) Sociale behoeften, 4) Waarderingsbehoeften (zelfwaardering en waardering door anderen) en 5) zelfrealisatiebehoeften zijn in de toekomst van de regio van groot belang. Om de regio te behoeden voor het probleem van krapte op de arbeidsmarkt, en concurrentie van het bedrijfsleven te kunnen weerstaan is het belangrijk om voor nieuwe werknemers een zo compleet mogelijk totaalpakket aan te bieden. Vooral toekomstperspectief zal een grote behoefte van werknemers blijken te zijn. Dit zit verpakt in de vijfde trede van de piramide van Maslow. Zelfrealisatiebehoeften zullen in de toekomst net zo belangrijk worden als zekerheids- en veiligheidsbehoeften of sociale behoeften. Zoals gezegd is het voor de regio nu zaak om deze ontwikkelingen voor te bereiden en in gang te zetten. Met de Academie West-Brabant is een grote stap in de goede richting gezet. Het is nu belangrijk om het concept uit te breiden en te verbreden naar een goede aansluiting op de arbeidsmarkt en het creëren van een plaats waar mensen zich thuis voelen. Dit brengt een verandering in cultuur met zich mee die weerstand op kan roepen. De noodzaak van een meer bedrijfsmatige aanpak van het lokaal bestuur is echter zodanig groot dat de aansluiting op de arbeidsmarkt van levensbelang is voor de Regionale Overheid. Voor sommigen is dit een uitdaging, voor anderen de onvermijdelijke zure appel. Het feit blijft dat de Academie West-Brabant door het verbinden van verschillende aspecten van HRM en Sociaal-economische ontwikkelingen een stap in de richting van een mogelijke toekomst is. Het feit dat de AWB op dit moment al voor een groot deel in werking is getreden kan door de regio aangegrepen worden als startpunt in de regionalisering. Het concept van de Academie West-Brabant is, welke vorm van regionalisering uiteindelijk ook gekozen wordt een startpunt. Op het gebied van sturende HRM eisen zal de keuze die uiteindelijk gemaakt wordt belangrijke gevolgen hebben. In de volgende paragrafen zal ingegaan worden op deze HRM eisen in het licht van de Academie West-Brabant. Contractering Zoals gesteld werd in het HRM hoofdstuk in dit rapport is het niet mogelijk om van één soort contract te spreken. De verschillende vormen die voorgesteld worden zijn bruikbare gegevens voor regionalisering. Het prestatiecontract is een typische vorm die veel ingezet kan worden in een regio die zich baseert op “eenheid in verscheidenheid.” Werknemers worden hier beloond op basis van prestaties. Werknemers blijven in dienst van de gemeente, maar krijgen als extra taak op bepaalde gebieden de samenwerking met andere gemeenten op poten te zetten. Anders dan bijvoorbeeld het mantelcontract worden er bij een prestatiecontract geen afspraken gemaakt over een groep personen. Prestatiecontracten zijn individuele contracten. Mantelcontracten kunnen daarentegen zeer goed werken in een sterk geïntegreerde regio. Mensen uit verschillende gemeenten kunnen zo samen verantwoordelijk gesteld worden voor een bepaald project. De eerder genoemde sociale cohesie binnen een dergelijke groep samenwerkende mensen, zal groter
126
worden wanneer ze allen “in hetzelfde schuitje” zitten (lees: een gezamenlijk doel, en een gezamenlijk contract) hebben. De integratie van de gemeenten in regionale samenwerking kan hierdoor versterken. De derde contractsvorm die besproken werd, is het detacheringcontract. Een dergelijke regeling is vooral toepasbaar in een regio waarbinnen de gemeenten een deel van de eigen identiteit en soevereiniteit behouden. Door de cultuurverschillen en verschillen in manier van werken, kan het voor werknemers verhelderend zijn wanneer zij een tijdje op een ander gemeentehuis werken. Een detacheringcontract kan de basis bieden voor deze vorm van roulatie. In de Academie West-Brabant wordt hier onder het kopje Loopbaanontwikkeling expliciet aandacht aan gegeven. Training & opleiding In de regio West-Brabant zal het trainen en opleiden van werknemers erg belangrijk worden. De nieuwe samenwerkingsvormen kunnen alleen slagen wanneer de werknemers van de overheid hiermee uit de voeten kunnen. Hoewel het niet mogelijk is om de cultuur van een gemeentehuis door middel van een cursus aan te passen aan de eisen van regionale samenwerking, is het wel belangrijk dat werknemers het nut van deze samenwerking gaan zien. Op wel schaalniveau deze samenwerking uiteindelijk plaats gaat vinden is hier niet van belang. De medewerkers moeten de kennis, competenties en inzicht hebben in het doel van de organisatie, of dit nu een megagemeente West-Brabant is, of een veel kleinschaliger samenwerkingsverband. Door middel van de opleidingen die nu al vorm krijgen in de Academie West-Brabant is het een kleine stap om de samenwerking zelf ook tot studieobject te laten fungeren. Wanneer werknemers in zien waarom de samenwerking belangrijk is, en hoe deze vorm gegeven kan worden, ontstaat er in de loop der tijd vanzelf een “belief-system” waarin de gekozen mate van samenwerking automatisch gevolgd wordt. Werving en Selectie Wanneer gesproken wordt over Werving en Selectie, is het belangrijk om te realiseren dat mensen alleen naar de Regio komen wanneer voldaan is aan een aantal eerder genoemde eisen. Het is dus belangrijk om een totaalpakket aan voorzieningen te leveren. Vergrijzing, migratie en andere geschetste ontwikkelingen laten zien in welke hoek deze maatregelen gezocht moeten worden. De regio moet een aantrekkelijke woon én werk regio worden. Mensen moeten zich aangetrokken voelen tot de regio, met als uitgangspunt dat ze daar de rest van hun leven door kunnen brengen. Aan de hand van een soort levensloopmodel kan aangegeven worden aan welke eisen de regio moet gaan voldoen, voordat een dergelijk totaalpakket beschikbaar is. Ook hier is echter de keuze aan de overheid. Wordt de regio West-Brabant één grote gemeente, waar alle voorzieningen te vinden zijn, of is juist de verscheidenheid hier de grote kracht. Door te kiezen voor verscheidenheid is het wellicht makkelijker om verschillende groepen aan te trekken op het gebied van wonen (voor elk wat wils), maar dit kan ten kost gaan van de vooruitzichten op een makkelijke doorstroom van werknemers bij de overheid. In dergelijke dilemma’s zal een middenweg gezocht moeten worden. 5.7
Conclusie: Nu keuzes maken en uitgroeien tot een bloeiende regio.
Zoals steeds doorklinkt in de beschreven ontwikkelingen, is het zaak om als overheid de eigen belangen te koppelen aan die van het individu. In de veranderende maatschappij, die onderhevig is aan vergrijzing, migratie en talloze andere ontwikkelingen is het belangrijk om als werkgever te zorgen dat de individuele behoeften van werknemers en inwoners bevredigd worden, alvorens er gedacht kan worden over een koers die de organisatie wil varen. De piramide van Maslow geeft aan dat de individuele behoeften van werknemers vertaald worden naar hun werk. Wanneer er in de regio gewerkt wordt aan het scheppen van toekomstperspectief, waardoor de regio aantrekkelijk wordt voor mensen met veel verschillende achtergronden, kan dit voor de regio de impuls betekenen die ervoor zorgt dat de regio op een hoger plan getild wordt. Nogmaals moet de nadruk gelegd worden op het feit dat het creëren van een zo compleet mogelijk toekomstperspectief op het gebied van wonen, recreatie en werk een grote uitdaging is voor de regio West-Brabant. Voor de verschillende vormen van samenwerking die dit met zich mee kan brengen heeft dit
127
hoofdstuk een aantal voorzetten gedaan. De mogelijkheden die geschetst zijn hebben elk hun voor en nadelen. Misschien is het wel zo dat de twee mogelijke regio’s (sterk geintegreerd of gemeentelijke autonomie) niet tegenover elkaar staan, maar in elkaars verlengde kunnen liggen. Vanuit deze optiek bekeken is het belangrijk om te beslissen waar men in 2015 wil staan in dit traject. Wanneer gekozen wordt voor ontwikkeling tot een soort mega-gemeente, met één duidelijke identiteit, voorzieningen die veel verschillende bevolkingsgroepen aanspreken en sterke sociale cohesie, die als vanzelfsprekend verder reikt dan de gemeentegrens of dorpsgrens, moet gerealiseerd worden dat de cultuurverandering die daarmee gepaard moet gaan, misschien wel decennialang kan duren. Echter wanneer nu voor dit pad gekozen wordt, kan de Regio West-Brabant uitgroeien tot een bloeiend hart van Zuid Nederland. Hetzelfde kan gelden voor de wat terughoudendere vorm van regionale integratie. Hoewel de gemeenten hier veel eigen verantwoordelijkheden houden, en de burgers nauwelijks iets zullen merken van de samenwerkingsverbanden op gemeentelijk niveau, kan wanneer initiatieven als de Academie West-Brabant hierop afgestemd worden, het professionele samenwerkingsverband een belangrijke identiteit worden voor de regio. Dit zal dan echter een identiteit zijn die mensen vooral op het carrièregebied aanspreekt. Dit kan een mooie eerste stap zijn, maar zoals door dit hoofdstuk heen is gebleken is het creëren van een consistent en betrouwbaar imago op sociaal-cultureel én professioneel gebied een van de belangrijkst doelstellingen van de Regio. Feit blijft dat de keuzes die vandaag de dag gemaakt de toekomst van de regio voor altijd kunnen bepalen.
128
6. Politiek Bestuurlijke ontwikkelingen 6.1 Inleiding In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de invloed van politiek-bestuurlijke ontwikkelingen op strategisch HRM. In de beschrijving van deze politiek-bestuurlijke ontwikkelingen zullen naast algemene ontwikkelingen twee andere delen een belangrijke rol spelen. Op de eerste plaats zal uitgebreid worden ingegaan op de ontwikkelingen op decentraal niveau, op het niveau van de lokale overheid. Ten tweede zullen de karakteristieke aspecten van de regio, verder aangeduid als West Brabant, een onderdeel vormen van dit hoofdstuk. Het beschrijven van deze ontwikkelingen, en daarmee de factor in zijn geheel, komt voort uit de context van lokale overheden. Een context die valt te typeren als uiterst complex en sterk veranderlijk. De in Nederland dichtst bij de samenleving staande bestuurslaag wordt verondersteld zich in te zetten ten behoeve van het welzijn van haar ingezetenen. Om deze doestelling steeds opnieuw naar behoren te volbrengen is het noodzakelijk aansluiting te vinden bij de agenda en eisen van deze ingezetenen. Het mislopen van deze aansluiting vertaald zich in een uitholling van het bestaansrecht van lokale overheden. Het streven naar congruentie is daarmee een uitdaging van formaat. Door het blootleggen van de algemene ontwikkelingen in de publieke sector en lokale overheden, dient dit hoofdstuk bij te dragen aan het inzichtelijker maken van de wijze waarop de regio West-Brabant met deze ontwikkelingen zou moeten omgaan. In dit hoofdstuk zal allereerst een verkenning worden gemaakt van enkele politiekbestuurlijke tendensen en aspecten, veelal met betrekking tot de lokale overheden. Vervolgens, in hoofdstuk twee, zal worden stil gestaan bij de politiek-bestuurlijke elementen in de regio West-Brabant. Hierna zal in hoofdstuk drie worden ingegaan op vier belangrijke ontwikkelingen in het lokaal bestuur, welke in sterke mate de invulling van deze factor bepalen. In hoofdstuk vier vindt een analyse plaats van het geen in de eerste drie hoofdstukken beschreven. Ter afsluiting vindt in hoofdstuk vijf een vertaling van de voorgegane analyse naar hrm uitgangspunten plaats. 6.2
Verkenning politiek-bestuurlijke tendensen en aspecten
De staat en de positie van gemeenten Gemeenten in de nachtwakersstaat In Nederland kennen wij een staatsvorm welke in de literatuur als een gedecentraliseerde eenheidsstaat bekend staat.1 Geïnspireerd door de organische beschouwingswijze is deze staatsvorm in 1850 door Johan Rudolph Thorbecke ontworpen. Een wezenlijk kenmerk van een gedecentraliseerde eenheidsstaat is de verdeling van uitvoerende bevoegdheden over meer dan één bestuurslaag. Thorbecke hoopte hiermee machtsconcentratie en de daaraan gebonden gevaren tegen te gaan. Decentralisatie en deconcentratie van bestuurslagen, opererend op gelijke voet, zouden volgens Thorbecke elkaar wederzijds beperken en zodoende elkaar in toom houden.2 In het organische bestel zag Thorbecke voor gemeenten een belangrijke rol. Dit komt duidelijk tot uiting in de omschrijving in der tijd voor gemeenten; als een autonoom deel van het staatsbestel, met het recht op initiatief en het recht op het behartigen van
1
Beginselen van de democratische rechtsstaat, Burkens, M.C. e.a., W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer 2001, p. 282 2 In beginsel staat men op gelijke voet, door bestuurlijk toezicht bestaat echter hiërarchiesering van de bestuurslagen. Vgl. art. 124, 127 en 132 Gw. Beginselen van de democratische rechtsstaat, Burkens, M.C. e.a., W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer 2001, p. 282
129
lokale belangen.3 Dat Thorbecke niet voorzag in een limitatieve opsomming van gemeentelijke bevoegdheden is vanuit de organische benadering te begrijpen. Gezien in het tijdsbestek, waarin federaties zijn ontstaan met nauw omschreven en gescheiden bevoegdheden, is het echter een opvallende keuze. Door gemeenten af te schermen erkende Thorbecke, niet slechts een afkeer van gecentraliseerde staatsinrichtingen. Enerzijds werd blijk van erkenning gegeven voor de historisch gegroeide importantie van gemeenten, anderzijds accentueerde het het belang van een bestuurslaag op geringe afstand van de bevolking. Dit laatste wordt in de hedendaagse literatuur nog steeds beschouwd als van groot belang.4 Belangrijke consequentie van deze organische staatsinrichting en het niet nader bepalen van het begrip eigen huishouding, is dat met enige regelmaat verschuivingen in taken en bevoegdheden plaatsvinden tussen de verschillende bestuurslagen. Niets staat vast. Maar hierover later in dit schrijven meer. In de tijd van Thorbecke kende Nederland een sterke mate van decentralisatie van overheidstaken. Gemeenten genoten grote zelfstandigheid en verzorgde vele taken op eigen bevoegdheid. De centrale overheid hield zich slechts bezig met een minimaal aantal taken, zoals landsverdediging, belastingheffing en openbare orde. Aangezien het takenpakket van de overheid in deze tijd vooral bestond uit het beschermen van de individuele vrijheden, wordt zij in de geschiedkundige literatuur als nachtwakerstaat aangeduid.5 Gemeenten waren in de nachtwakerstaat belangrijk. De 21ste eeuw zorgt voor radicale wijzigingen Naast de vorm speelde tevens de terughoudende interveniërende rol, in het leven van burgers door de overheid, mee om haar aan te duiden als nachtwakerstaat. Onder invloed van een reeks belangrijke gebeurtenissen in de eerste helft van de 21ste eeuw zou de opvatting over de rol van de staat drastisch veranderen.6 Deze periode toonde namelijk aan dat minimale overheidsbemoeienis noodzakelijk is op een aantal fronten, zoals werkloosheid, armoedezorg en verdeling van economische welvaart. In de periode na de Tweede Wereldoorlog wordt de nachtwakerstaat dan ook omgebouwd tot een verzorgingstaat. Uitgangspunt in een verzorgingsstaat is dat de staat zich actief inzet voor het welbelieven van haar onderdanen, niet slechts het beschermen van de vrijheden van het individu maar ook het zorgen voor individuele voorspoed. De overheid neemt in deze periode vele nieuwe taken ter hand. Er wordt gebouwd aan een sociaal zekerheidsstelsel. De overheid zorgt voor het individu; van de wieg (kinderbijslag) tot het graf (AOW.). Naast de groei van het aantal taken dat de overheid ter hand neemt, ontstaat er in deze periode sterke centralisatie van overheidstaken op het niveau van de rijksoverheid.7 Hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld de ouderen zorg, voor de oorlog nog een zelfstandige taak van gemeenten, na de oorlog een rijks aangelegenheid. Kijkend naar de positie van gemeenten in de verzorgingstaat, kunnen we vaststelen dat zij een gedeelte van haar autonomie verliezen.8 Niet langer is sprake van een volwaardig eigenhuishouden.
3
Lokaal bestuur in Nederland, Korsten, A.F.A, Tops, P.W., Uitgeverij Samson Alphen aan de Rijn, 1998, p. 36-38 Vgl. art. 124, eerste lid, GW 4 Zie bijv. Beginselen van de democratische rechtsstaat, Burken, M.C. e.a., W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer 201, p.282 5 Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politiek, Bovens, M.A.P., e.a. Kluwer Aplhen aan den Rijn, 2001 P.35 6 Tot deze gebeurtenissen kunnen gerekend worden; de Eerste Wereldoorlog, de armoede in de jaren dertig, de Tweede Wereldoorlog. Daarnaast spelen urbanisatie en de opkomst van het Marxisme en het socialisme hierin een belangrijke rol. 7 Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politiek, Bovens, M.A.P., e.a. Kluwer Aplhen aan den Rijn, 2001 p.38 En Beginselen van de democratische rechtsstaat, Burkens, M.C. e.a., W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer 2001, p. 26 8 Lokaal bestuur in Nederland, Korsten, A.F.A, Tops, P.W., Uitgeverij Samson Alphen aan de Rijn, 1998, p. 72
130
De verzorgingsmachine hapert De verzorgingsstaat deed de omvang van de overheid sterk groeien. Deze overheidsomvang, zou haar hoogtepunt bereiken onder het kabinet Den Uyl (1973-1977). De hoeveelheid taken die de overheid op centraal niveau uitvoert en de hoeveelheid middelen die zij aanwendt is op dat moment groter dan ooit te voren.9 De groei van de verzorgingsstaat kent positieve zijden, maar ook belangrijke gebreken. Gebreken die ondanks vele pogingen deze te niet te doen, niet weg te werken bleken te zijn. In de jaren zeventig, later bekend als de jaren van stagnatie, komen de keerzijden van de grote rol van de overheid duidelijk naar voren. Grote problemen, welke grofweg te scharen zijn onder; interne complexiteit, de organisatie van de beleidsuitvoering, tegenvallende beleidsresultaten en sterk oplopende kosten, maken het maakbaarheids denken onderwerp van discussie. 10 Met de expansie van het overheidsoptreden nam niet alleen de omvang, maar ook de interne complexiteit van het openbaar bestuur toe. Er kwam een fijnmazige verdeling van taken, bevoegdheden en middelen tot stand tussen de nationale overheid, provincies en gemeenten, evenals tussen publieke en particuliere instellingen. Centraal stond steeds de gedachte dat de overheid sturend kon optreden ten aanzien van de samenleving. Deze was maakbaar. Echter naarmate de overheid de maatschappelijke ontwikkelingen trachtte te sturen, diende zij noodgedwongen ook meer tijd en energie te besteden aan het besturen van zichzelf. De organisatie van de overheid werd daarmee onderdeel van het probleem, in plaatst van dat het bijdroeg aan de oplossing daarvan. Het uitvoeren van wetten, plannen en projecten vormde een tweede probleem. Centrale sturing vanuit Den Haag bleek telken malen niet instaat grip te krijgen op de bestuurlijke werkelijkheid. De “Haagse werkelijkheid”, kwam niet langer overeen met praktijk. De centrale wetgever werd gedwongen zijn toevlucht te nemen in zeer algemene formulering. Het gevolg was echter grotere problemen. Door de brede formulering ontstond de mogelijkheid dat wetten op verschillende plaatsten verschillend geïnterpreteerd, toegepast en nageleefd werden. Naast een grote interne complexiteit en de onmogelijkheid van centrale sturing vormde de tegenvallende resultaten van het overheidsbeleid een probleem. Er bleek een groot gat te bestaan tussen beleid en uitvoering. De in beleidsnota’s vastgelegde doeleinden en streefcijfers werden niet of nauwelijks gehaald. Zoals het terugdringen van de werkloosheid, de toename van het aantal vrouwen in leidinggevende posities, of de vermindering van de uitstoot van CO2 in de atmosfeer. De praktijk toonde dat deze beleidsdossiers veel minder gevoelig waren voor maakbaarheid dan men aanvankelijk had verondersteld. Tenslotte, wat velen nog wel het meest tegen de borst stuitte waren de als maar verder oplopende kosten van de verzorgingsstaat. De omvang van het overheidsapparaat nam sterk toe en er werden grote bureaucratische beleidsorganisaties opgericht. Terwijl de werkloosheid sterk toe nam, het beroep op het sociale vangnet gestaag groeide en het aantal AOW’ers ook als maar toenam. Dit alles zorgde voor torenhoge belastingen in de jaren ’70, waardoor de particuliere sector zwaar onder druk kwam te staan. Critici die wezen op bovenstaande structurele tekortkomingen zouden blijvend aan terrein winnen. Zij overtuigden menigeen dat het parool “regeren is vooruitzien” niet waar te maken was. Toen de Nederlandse economie in 1973 hard werd getroffen door de oliecrisis, geraakte de verzorgingstaat in crisis. Een herbezinning op de mogelijkheden van overheidssturing was onvermijdelijk. Het maakbaarheidideaal werd langzaam los gelaten. Het roer gaat om Het aantreden van het eerste kabinet Van Agt in 1977 wordt over het algemeen gezien als het keerpunt in het denken over de verzorgingsstaat. Dit ondanks dat de PvdA vertegenwoordigd bleef in de regering en ondanks dat de uitgavenquote bleef oplopen.11 De inzet van de opeenvolgende kabinetten, zelfs de kabinetten onder socialistische vlag, hebben alle aangestuurd op het wegwerken van de uitwassen van de verzorgingsstaat, het
9
Overheidsfinancien, Koopmans, L., e.a., Stenfert Kroese, Groningen, 2003 Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politiek, Bovens, M.A.P., e.a. Kluwer Aplhen aan den Rijn, 2001, p. 38-40 11 Overheidsfinanciën, Koopmans, L., e.a., Stenfert Kroese, Groningen, 2003 10
131
terugdringen van de uitgavenquote en een minder omvangrijke overheid. Dit gebeurde overigens met wisselend succes.
fig. 6.1: tabel overheidsuitgaven in Nederland
In mld. euro
1980 96
1985 122
1990 135
1995 162
2000 188
In procenten van het bbp 62 63 58 54 47 Bron: Overheidsfinanciën, Koopmans, L., 2003
2002 214
2006 241
48
46
Het kabinet Van Agt zou tevens een keerpunt betekenen voor de functie gemeenten in de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Onderstaande tabel toont hiervan indirect bewijs. Daarnaast is ook nog aan te voeren dat de centrale overheid vanaf taken gaat overhevelen naar de gemeenten. Al met al kunnen we constateren gemeenten vanaf het kabinet Van Agt weer aan bestaansrecht herwinnen.
van een dan dat
fig. 6.2: Netto-uitgaven Rijk en netto-uitgaven gemeenten en procentuele verhouding gemeentelijke en rijksuitgaven 1900-1985
jaartal 1900
Rijk (in mln.) 146
Gemeenten (in mln.) (2/1)*100% 87 59
1910 1920
192 769
154 848
80 110
1930 1939
658 882
608 764
92 87
1950 1960
4125 6586
1421 3227
34 49
1970 1980
22832 89763
10810 42820
47 48
1985
118215
63900
54
Bron: Overheidsfinanciën, Koopmans 2003
Naast de geleidelijke rehabilitatie van gemeenten vormde zich in de jaren ’70 een tweede belangrijke ontwikkeling, de culturele revolutie. Deze zou grote invloed hebben op de manier waarop gemeenten haar nieuwe takkenpakket zou dienen uit te oefenen. Epiloog
Wanneer we de positie van gemeenten in het staatsbestel bekijken kunnen we een interessante ontwikkeling waarnemen. In de 19de eeuw spelen gemeenten een vooraanstaande rol in het uitoefen van overheidstaken. Door de verscheurende gebeurtenissen aan het begin van de 20ste eeuw, en daardoor veranderde opvatting t.o.v. de rol van de overheid wordt in Nederland een verzorgingstaat opgebouwd. In deze verzorgingsstaat is een veel minder belangrijke rol weggelegd voor gemeenten dan in de nachtwakerstaat. Na de hoogtijdagen van de verzorgingstaat herwinnen gemeenten weer een deel van haar positie die zij genoten in de nachtwakerstaat. Een ontwikkeling die de verovering op de centrale overheid afremt is de opkomst van het uitoefenen van taken in medebewind. Hierover later in dit schrijven meer.
132
De staat en de culturele revolutie Naast een minder sterke maakbaarheids overtuiging, krijgt de publieke sector in de jaren ’70 te maken met een veranderende opvatting van burgers ten aanzien van haar gezagdragers. Grondslag voor deze verandering vormt de ontzuiling van de maatschappij en daarmee samenhangend een toenemende assertiviteit van burgers. De Nederlandse samenleving was na de Tweede Wereldoorlog sterk verzuild12. De verschillende zuilen waren organisatorisch sterk hiërarchisch ingericht en opgebouwd. Leden van een zuil werden dan ook automatisch bestuurd en vertegenwoordigd door haar voormannen. Zolang men maar vertrouwde op deze leiders zou alles op zijn pootjes terecht komen. Burgers waren in deze tijd bijzonder gezagstrouw. De ontzuiling, ingezet in de jaren ’60, zorgde in late jaren ‘70 voor een individualisering en de-hiërarchiesering van de maatschappij. Burgers konden nu niet langer toekijken “wat morgen zou brengen”. De individualisering en de-hiërarchiesering dwongen burgers ertoe op te komen voor haar belangen. Hiervoor was een grotere assertiviteit vereist dan in de jaren van verzuiling. Niet langer kon men genoegen nemen met de eerste beste respons. Er moest, wilde men iets bereiken, worden doorgevraagd tot het gewenste resultaat. Dit betekende voor het openbaarbestuur dat zij plots te maken kreeg met kritische en mondige burgers. Tezamen met de veranderde opvatting t.a.v. de verzorgingsstaat, zou de veranderde opvatting ten op zichtte van de maatschappelijke gezagsdragers leiden tot een viertal belangrijke vereisten waaraan het openbaar bestuur diende te voldoen, wanneer zij behoorlijk wilde functioneren. Deze vereisten zijn onder te brengen onder de vier volgende algemene begrippen; democratische legitimatie, rechtmatigheid, doeltreffendheid en integriteit.13 Democratische legitimatie Door de ontzuiling begonnen burgers anders aan te kijken tegen de voormalige gezagdragers. De gezagsgetrouwe burger ontwikkelde zich in korte tijd tot een kritische consument en controleur van het openbaar bestuur. Burgers brachten in de jaren ’70, met tussenstapjes, haar bestuurders onder veel verdergaande democratische controle dan voorheen gebruikelijk in Nederland. Bestuurders waren plots verantwoording schuldig voor genomen beslissingen. Daarnaast bestond bij burgers steeds frequenter de wens op de hoogte gesteld te worden, te participeren en/of in te spreken in besluitvormingsprocessen. Voor bestuurders betekende dit een rigoureuze wending, immers zij waren gewoon te besturen in kleine kring over een geordende buitenwereld. Bovenstaande democratiseringstendens kwam in een stroomversnelling door enige maatschappelijke onrust14 en de opkomst van een nieuwe politieke stroming, D’66. Deze partij heeft veel bijgedragen aan de verworven mogelijkheden betreft inspraak en participatie. Opmerkelijk is dat, achteraf gezien, het democratiseringsproces uit de jaren ’70 niet heeft geleidt tot de participatie die men voor ogen had.15 Er wordt wel geparticipeerd en ingesproken, maar voornamelijk door directe belanghebbenden en/of betrokkenen. Vaak verkondigen zij een standpunt dat absoluut niet op een meerderheid kan rekenen in de samenleving. Het publiek debat dreigt hierdoor te worden overspoeld met minderheidsstandpunten en onnodig te vertroebelen. Waarom maken burgers geen gebruik van haar verworvenheden? Op de eerste plaats bezitten nu eenmaal niet alle burgers het vermogen de complexiteit van beleidsdossiers te overzien. De beleidsdilemma’s zijn voor hen veel te moeilijk te doorgronden. Deze groep mensen sluit zich daarom af van het publiek debat. Vervolgens kan worden gewezen op de geringe resultaten die inspraak of participatie burgers brengt. Burgers merken dat men vaak alleen wordt geraadpleegd of kan inspreken in de primaire fase van het
12
De Nederlandse samenleving is in die tijd in te delen naar religie; katholiek, protestants-christelijk, liberalen en socialisten. 13 Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politiek, Bovens, M.A.P., e.a. Kluwer Aplhen aan den Rijn, 2001 p. 267 t/m 277 14 Studentenprotesten en krakersrellen 15 Interactieve beleidsvorming en betekenisverlening: Interpretaties van een pluriforme praktijk, in B en M, tijdschrift voor beleid, politiek en maatschappij, no. 2, 2001, p. 106-119
133
besluitvormingstraject. Waardoor in het vervolg van het besluitvormingstraject nog van alles kan worden veranderd door de bestuurders. Op de derde plaats wordt verondersteld dat de geslotenheid van het openbaar bestuur leidt tot een gebrekkige participatie en inspraak. Het geringe enthousiasme bij gezagdragers of ambtenaren om daadwerkelijk met burgers te brainstormen en/of te overleggen geeft hiervan blijk. Bestuurders of ambtenaren zoeken tijdens bijeenkomsten dikwijls hun toevlucht in een zeer technocratisch debat, waarmee zij burgers simpelweg buitenspel plaatsen. Als vierde en laatste verklaring wordt in de literatuur gewezen op de eeuwenoude Nederlandse bestuurscultuur. In deze bestuurstraditie werd bestuurd door een selectief gezelschap in relatieve beslotenheid. Burgers houden zich liever bezig met andere, vaak meer persoonlijke, zaken dan het publiek belang. Periodieke meningsuiting, doormiddel van verkiezingen, vindt men meer dan voldoende. Merk op dat deze verklaring rechtstreeks indruist tegen de gronden van de democratiseringsgolf uit de jaren ’70. Aanhangers van deze verklaring durven daarom te stellen dat het democratiseringsproces niet heeft bijdragen aan een betere democratie in Nederland. De onnodig vertragende procedures die sindsdien in het leven zijn geroepen, doen hier volgens hen eerder afbraak aan. Rechtmatig overheidsoptreden Overheidsoptreden geldt ten alle tijde op een wettelijke grondslag te berusten, het legaliteitsbeginsel.16 In het verleden gold dit natuurlijk ook maar, over het algemeen waren wetten ruimer interpreteerbaar dan de laatste decennia het geval is. In de literatuur wordt de regelverdichting van de maatschappij verklaard als een reactie op de geringe mogelijkheid van overheidssturing. Het maakbaarheidsdenken dat na de Tweede Wereldoorlog het politieke klimaat domineerde geraakte in de jaren ’70, zoals eerder beschreven, aan discussie onderhevig. De reactie van de wetgever om dit te compenseren, is er jarenlang een geweest van het scherper formuleren van wetten beleidsregels. De gedachte moet geweest zijn dat scherpere regels zouden leiden tot een vergroting van de stuurbaarheid van de samenleving. In post modernistische literatuur wordt deze veronderstelling in twijfel getrokken. Voor het openbaarbestuur heeft de juridisering van de maatschappij ertoe geleidt dat besturen vele malen complexer is geworden. In de jaren ’90 kwam duidelijk naar voren dat er gevaren kleven aan regelverdichting. Één van die gevaren is dat overheden hun verantwoordelijkheid gaan ontlopen, het zogenaamde gedogen.17 Merk echter op dat hier een andere variant van gedogen wordt bedoeld dan bij het functioneel gedogen zoals bij snelheidscontroles. De politieke ontrust in de beginjaren van de 21ste eeuw hebben aangetoond dat burgers niet gelukkig waren met een openbaar bestuur dat haar verantwoordelijkheid ontdook. Uit onderzoek blijkt dat een overgroot deel van de Nederlandse samenleving gedogen als een uitholling van de rechtstaat ervaart. De greep naar extra regels om de sturingmogelijkheden uit te breiden heeft een tegenovergesteld effect gehad. Het openbaar bestuur is door de regelverdichting zelf in de problemen gekomen. De komst van de Algemene wet bestuursrecht lijkt uitkomst te bieden voor ontevreden burgers. Niet-besluiten of het verzuimen van handhaven kan door deze wet worden aangevochten. Het lijkt er op dat deze ontwikkeling ook werkelijk gaande is. Lokale verheden worden steeds vaker om haar gedogen door burgers ter verantwoording worden geroepen. De perikelen rond de woonwagenkampen zijn hiervan een aardig voorbeeld.18 De hand op de knip De wereldwijde economische recessie van de jaren ’70 heeft economen ertoe gezet zich her te bezinnen op de Keyniaanse theorie. Gesteund door de tegenvallende resultaten van overheidsturing doordrongen kritische economen de overheid ervan dat een conservatieve boekhouding belangrijke voordelen kent. Ook burgers hielden door de tegenvallende cijfers
16
Beginselen van de democratische rechtsstaat, Burkens, M.C. e.a., W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer 2001, p. 39-45 17 Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politiek, Bovens, M.A.P., e.a. Kluwer Aplhen aan den Rijn, 2001 p. 26-28 18 Het jarenlang gedogen van illegale praktijken op woonwagenkamp Vinkenslag bij Maastricht, is op verzoek van burgers beëindigd.
134
steeds scherper in de gaten met welke hoeveelheid middelen de overheid haar beleiddoelstellingen trachtte te behalen. Langzaam groeide, naast de twee eerder beschreven eisen, de krachtige eis van een doelmatige en doeltreffende overheid. Deze ontwikkeling is niet onopgemerkt aan lokale overheden voorbijgegaan. Later in dit schrijven zal de afschuivingstrend worden beschreven van taken van de centrale overheid naar de lokale. Hier is het belangrijk een hieraan gekoppelde ontwikkeling te bespreken. De positieverovering van lokale overheden heeft geleidt tot een steeds verdergaande uitbreiding van het takkenpakket. Het afschuiven van deze taken is gepaard gegaan met een procentueel achterblijvende groei van het gemeentefonds.19 Dit betekend dat de lokale overheden een doelmatigheid- en doeltreffendheidverbetering moesten maken om afgeschoven taken naar behoren uit te voeren. Er is sprake van een opgelegde efficiëntieen efficiencyslag door de centrale overheid. Ondanks soms krachtige weerstand door lokale overheden, blijkt dat de lagere overheden hier in welslagen. Integriteit Als laatste verandering dient de nadrukkelijke gewenste integriteit van ambten in het openbaarbestuur worden besproken. Burgers verwachten dat ambtsdragers zorgvuldig omgaan met hun machtpositie en hun toegankelijkheid tot schaarse middelen. Merk dat op dat ook hier weer duidelijke linken bestaan met de eerder omschreven veranderingen. Integriteit werd voor het eerst breed ter discussie gesteld na het rapport van de commissieVan Traa20. In haar onderzoeksrapport werd gewezen om sjoemelende of zelfs corruptie ambtenaren. Sindsdien voert de overheid actief integriteitbeleid. Door de fraude bij de IND, de van fraude beschuldigde oud-burgemeester van Rotterdam en de bevindingen van de commissie Bouwfraude21 is het integriteitdebat blijvend gevoerd. Op lokaal niveau speelt net als op rijksniveau integriteit een belangrijke rol. Een terugkerend voorbeeld in de literatuur is het ontslag van de burgemeester van Gulpen. Deze burgervader werd op non-actief gesteld en later zelfs ontslagen doordat hij enkele goedkope verbouwing aan zijn woning had laten verrichten door een aannemer, welke vervolgens omvangrijke gemeentelijke opdrachten in de wacht sleepte. Spanningsvelden In de figuur 13.3 staan de ontwikkelde vereisten aan het hedendaagse bestuur in hun onderlinge samenhang weergeven. De figuur wijst op het bestaan van spanningsvelden tussen de vier vereisten. Om dit te illustreren dat er niet een Fig. 6.3: Eisen openbaar bestuur: spanningsvelden juiste handelswijze bestaat voor de overheid volgen ter afsluiting Democratie van deze paragraaf nog enkele - responsiviteit - participatie voorbeelden. Doelmatigheid versus Rechtmatigheid De meest effectieve oplossing voor de trage besluitvorming over projecten en plannen, zou zijn om alle bezwaarschriften direct ongezien ongegrond te verklaren. Maar daarmee zou de overheid zondigen tegen de beginselen van behoorlijk bestuur zoals omschreven in de Algemene Wet Bestuursrecht.
Rechtmatigheid - wetmatigheid - behoorlijk bestuur
Kwaliteit bestuurlijk handelen
Doeltreffendheid/doelm atigheid - doelbereiking - middelenbeheer
Integriteit - onkreukbaarheid - ethisch verantwoord
19
Overheidsfinanciën, Koopmans, L., e.a., Stenfert Kroese, Groningen, 2003 Brief Parlementaire enquêtecommissie Opsporingsmethoden, ’s-Gravenhage 1 februari 1996, Tweede Kamer vergaderjaar 1996-1997 21 Brief Parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid, ’s-Gravenhage 12 december 2002, Tweede Kamer vergaderjaar 2002-2003, 28 244, nrs. 5-6 20
135
Democratie versus rechtmatigheid De toegenomen publieke zorg over terrorisme heeft ertoe geleidt dat veel burgers geen bezwaar hebben tegen ruimere opsporingsbevoegdheden voor de politie en de AIVD. Het gebruiken van informatie van de speciale diensten zou moeten gelden als wettigbewijsmateriaal in rechtszaken. Een regering die deze druk honoreert, toont zich responsief voor de publieke opinie, maar komt in botsing met een aantal wezenlijke beginselen van het strafrecht. Democratie versus doelmatigheid Vaak wordt geklaagd over het feit dat gemeentebeleid in gebaseerd is op kleurloze politieke compromissen. Daardoor kan de consistentie van het beleid in het gedrang komen. Een oplossing daarvoor zou zijn het college voor een periode te machtigen met geringe bemoeienis van de raad en maatschappelijke organisaties te besturen. Daarmee geeft men echter ook de democratische controle op het handelen van de overheid uit handen. Integriteit versus democratie De gemeenten verleent diensten aan burgers, maar hebben tegelijkertijd een controlerende taak. Die twee taken staan soms op gespannen voet. De wethouder van milieuzaken die een oogje toeknijpt bij een fabriek die niet aan de eisen voldoet, is weliswaar dienstbaar aan de lokale werkgelegenheidsbelangen, maar treed de regels met voeten. Als dat gebeurt omdat de fabriekdirecteur de partij van de wethouder financieel heeft ondersteund, is bovendien sprake van corruptie. Epiloog Met een bespreking van de vier bovenstaande ontwikkelingen en enkele spanningsvelden is in kaart gebracht dat de houding van burgers t.a.v. de publieke diensten veranderd is en nog steeds volop veranderd. Samenvattend kan worden gesteld dat burgers een steeds grotere professionaliteit verwachten van de overheid. Dat dit zo zijn gevolgen heeft voor het hrm-beleid van gemeenten moge duidelijk zijn. Daarnaast hebben deze ontwikkelingen hun weerslag gehad op de positie van de overheid in of t.o.v. de samenleving. Hierop zal in de volgende paragraaf worden ingegaan. Gemeenten en haar omgeving Als één van de sterke elementen van de gedecentraliseerde eenheidsstaat kan de kleine afstand tussen burgers en overheid worden genoemd. Gemeenten spelen hierin veruit de belangrijkste rol. Gemeenten staan in directe relatie met een geografisch afgebakend gebied en voert een veelzijdigheid aan taken uit. Deze directe relatie met de omgeving is op verschillende manieren in te vullen. Wanneer we kijken naar de positie van de lokale overheden in de periode na de Tweede Wereldoorlog zien we dat de positie van lokale overheden veranderd van bestuur vóór naar bestuur van ingezetenen. In deze tendens zijn een drietal stadia te ontdekken. Volledig vóór
Wanneer we het lokaal bestuur in de naoorlogse
fig. 6.4: relatie overheid samenleving jaren ‘50
periode bekijken is duidelijk dat hier is te spreken Overheid van bestuur vóór de burgers. Het gemeentelijke bestuur werd nog veelal gezien als een aangelegenheid van de ‘elite’. Vandaar dat functies binnen het gemeentelijke bestuur ook veelal werden Samenleving ingekleed door leden uit de ‘betere’ kringen. Burgers hadden in deze tijd geen inspraak, naast de periodieke verkiezingen. In dit besturingsmodel houden besturen nauwelijks rekening met haar omgeving en bestaat er geen interactie tussen bestuur en ingezetenen. Vóór wankelt Door de eerder genoemde ontzuiling ontstaat er een eerste vervaging t.a.v. de grens tussen bestuurders en bestuurden. De heersende opvatting raakt gevoelig voor de omgeving en ziet deze
fig. 6.5: relatie overheid samenleving jaren ‘60/’70 Overheid
bedrijven
belangengroepen
burgers 136
opgebouwd uit actoren en factoren. Onder actoren en factoren worden o.a. belangengroeperingen en invloedrijke burgers gerekend. Voor de ‘gewone’ burger bestond er nog geen mogelijkheid tot beleidsbeïnvloeding. De actoren en factoren streden om de input te kunnen leveren aan het beleidsproces. Al met al ziet men dat het beeld van gemeentelijk bestuur vóór de mensen begint te wankelen. Een verdere stap in de verandering van gemeentelijk bestuur vóór naar van wordt veroorzaakt door de democratiseringsgolf van de jaren zeventig. Door de intrede van de Democraten22 in het politieke spectrum van Nederland ontstaan er nieuwe mogelijkheden tot beleidsbeïnvloeding. Ditmaal ook voor de ‘gewone burger’. De banden met de omgeving worden aangehaald. Het beeld van gemeentelijk bestuur vóór de mensen lijkt definitief om te vallen. Vóór valt, van neemt het vaandel over De in de jaren ’80 ontwikkelde zienswijze ziet de fig. 6.6: relatie overheid samenleving jaren omgeving niet langer bestaan uit actoren en factoren ‘80/’90 die invloed willen uitoefenen op de gemeentelijke Samenleving organisatie. Onder invloed van de democratisering van bestuur ziet men het lokaal bestuur veelmeer als een opensysteem.23 Een systeem van input, output en outcomes. Deze benadering gaat er vanuit dat de omgeving in alle stadia van beleid van invloed is op Overheid de uitkomst van beleidsprocessen. Ondanks de opkomst van de beleidsstadia denkers die zich tegen het opensysteem verzetten, vormt de erkenning van de voortdurende invloed van de omgeving op het beleidsproces het laatste zetje dat het beeld van het bestuur vóór de burger definitief doet omvallen. In hoeverre stuurt de overheid? fig. 6.7: opensysteem benadering Easton In de voorgaande drie stadia hebben we de rol van gemeenten zien veranderen van bestuur voor naar Omgeving Openbaar bestuur Omgeving bestuur van de burgers. Deze beide benaderingen hebben als Beleidseisen beleid effecten overeenkomstig fundament dat zij proces erkennen dat de overheid beleidsprocessen zou kunnen sturen. steun De stroming die ontstaat als reactie op de introductie van de (inputs) (outputs) (outcomes) opensysteem benadering neemt hier alweer afstand van. Deze stroming wijst er op dat de omgeving ongrijpbaar en onbeheersbaar en onstuurbaar is. Deze stelling wordt door aanhangers van deze stroming onderbouwd door te wijzen op de zich snel opvolgende technologische vernieuwingen en internationale politieke en economische ontwikkelingen, waarop het openbaarbestuur steeds onvoldoende kan inspelen. Deze benadering is een fundamenteel andere dan de algemeen dominerende benaderingen tot vandaag de dag. Aangezien we te maken hebben met een vrij recente en radicale benadering verdient deze nadere belichting. Binnen de stroming die wijst op de gebreken of beperkingen van het open bestuur bestaan grof weg twee verschillende visies. Beiden proberen aan te geven dat het openbaarbestuur slechts instaat is de bovengenoemde ontwikkelingen te beïnvloeden. Onderling zijn de twee bewegingen wel sterk verschillend. De eerste, ontwikkeld in de jaren ’80, is de beweging die verkondigd dat alle lagen van de overheid in partnerschap zouden moeten leven met haar omgeving. Dat het stadhuis of gemeentehuis bepaald wat er binnen haar territoriale grenzen gebeurd is absoluut niet meer van deze tijd. Slechts wanneer bestuur en burgers, vaker het bedrijfsleven, een gezamenlijke agenda kennen zal
22 23
Onder democraten wordt verstaan de politieke partij D’66 Belangrijke bijdrage vormde de Amerikaanse politicoloog Easton.
137
men in staat zijn de problemen het hoofd te bieden.24 Vergaande congruentie met de omgeving wordt in deze visie gezien als de succesformule.25 Stuurt de overheid wel? De tweede stroming, welke in de literatuur wordt aangeduid als zijde radicaal, vrijwaart zich van overheidsbemoeienis zoals in de tweede helft van de twintigste eeuw. Het telken male in gebreke blijven van de overheid wijst er volgens de aanhangers van deze beweging/visie op dat de overheid zich niet inhoudelijk zou moeten bemoeien met zaken die de samenleving zelf kan oplossen. De publieke instellingen zouden zich slechts moeten inspannen als “facilitator”. Deze ondersteunende functie zou burgers moeten helpen in het zelf oplossen van problemen. Een gevleugelde uitspraak in deze kringen is zeer veelzeggend voor het radicale karakter van deze stroming; “de lege staat”26.
Epiloog
Wanneer we bovenstaande beschreven ontwikkeling overzien is een interessante tendens te constateren. Enerzijds zien we dat de grens tussen bestuur en bestuurden steeds dunner wordt. De banden tussen overheid en omgeving worden steeds meer aangehaald Anderzijds is te zien dat het primaat van de overheid om de samenleving te sturen verschuift naar gedeeltelijke zelfsturing van deze samenleving. Op lokale overheden is het bovenstaande zeer zeker van overeenkomstige toepassing. Voor de takendiscussie heeft dit belangrijke gevolgen. Dit zal verderop in dit schrijven worden beschreven. Ook zullen de ontwikkelingen gevolgen hebben voor de inrichting van de organisatie van overheden. Inrichting van organisatie komt tevens later in dit rapport aan de orde. Het openbaar bestuur als politiek verschijnsel Politiek vs. Ambtenarij Een van de kernbegrippen van het openbaarbestuur is de indeling tussen politiek en bestuur. Op het eerste oog lijkt het een eenvoudig begrippenpaar maar er gaat een wereld aan verschijnselen, theorieën en normen achter schuil. Meestal worden de begrippen gebruikt om een tegenstelling aan te duiden. Aan de ene kant staat de politiek. De wereld van strijd, emoties en macht. Aan de andere kant staat het bestuur, de wereld van neutraliteit, rationaliteit en recht. De tweedeling is in belangrijke mate van normatieve aard. Men trekt weliswaar veel met elkaar op maar, maar de twee werelden moeten zoveel mogelijk gescheiden blijven. Politiek is voor de politici en bestuur is voor de ambtenaren. Van politici wordt verwacht dat zij vooral letten op de politieke kanten van het beleid en dat zij daarvoor middelen als het verweren van publieke steun benutten. Van hen worden bij tijd en wijle duidelijke uitspraken verwacht. Van ambtenaren wordt verwacht dat zij terughoudend zijn met het zoeken van de publiciteit, dat zij terughoudend zijn met het zoeken van de publiciteit, dat zij zorgvuldig en procedureel nauwkeurig handelen en vooral ook dat zij loyaal zijn aan hun politiek bestuurder. Overigens lopen de opvattingen over hoe loyaal een ambtenaar hoort te zijn tegenwoordig sterk uiteen. Wanneer we echter kijken naar de dagelijkse praktijk van het openbaarbestuur. Dan zien we dat het onderscheid tussen politiek en bestuur meestal veel dunner is, zoniet in sommige gevallen totaal zoek. Zo af en toe leidt het geromantiseerde onderscheid tussen politiek en bestuur tot onhandelbare situaties. Zoals ook het geval bij het conflict tussen topambtenaar Docters van Leeuwen en minister Sorgdrager in 1998, waar een loyale ambtenaar de laan uit werd gestuurd, doordat hij te sterk verweven geraakte met zijn politiekverantwoordelijke minister. Opvallend is dat de scheiding steeds belangrijker lijkt te worden. Op centraal niveau wordt al lange tijd nagedacht over hoe men de ministeriele verantwoordelijkheid weer kan doen laten gelden. Het nemen en afleggen van verantwoordelijkheid wordt steeds vaker door de burgers verwacht. Daarom moeten de lijnen helder en nauw omschreven zijn. Ook op lokaal niveau speelt verantwoording een steeds belangrijkere rol.
24
Governing Atlanta, Stone, C., University Press of Kansas, 1989 Images of Organization, Morgan, G., Sage Publications, London, 1986, p. 42-52 26 Geponeerd door het volgende werk: P.H.A. Frissen, de Lege staat, Amsterdam 1999 25
138
Politisering Lokale overheden Voor de invoering van het dualisme van het gemeentebestuur bestonden twee sterke verwevenheden. Enerzijds tussen het college en ambtenarij, anderzijds tussen raad en college. Deze verwevenheid vormde een overblijfsel van, zoals al eerder aangestipt, een eeuwenoude Nederlandse regentencultuur. In het licht van de hiervoor beschreven ontwikkelingen als democratisering, doeltreffendheid en duidelijke verantwoordingsstructuren werd deze situatie als niet langer wenselijk beschouwd. Daarom besloot men, op centraal niveau27, dat hieraan iets moest veranderen. Met het dualiseringsbesluit28 doet politisering zijn intrede in de lokale politiek. Dit betekend voor het gemeentebestuur een grote verandering. Niet alleen zal het formeel het nieuwe systeem moeten worden afgetast door “trials en errors”, ook zal er een ware cultuuromslag moeten plaatsvinden. Politisering heeft immers tot doel politieke keuzeelementen in het besluitvormingsproces van overheidsorganen naar voren te halen. Politisering ontdoet bestuurlijke vraagstukken van hun technische, a-politiek vorm en vertaalt deze vraagstukken in onderscheidingen naar achtergrond, motivering en doel.29 De discussie over de politisering van het lokaal bestuur is al aan de gang sinds de jaren ’60. Ondanks dat nu pas het dualiseringsbesluit is genomen, heeft de discussie al enige consequenties met zich meegebracht. Zo is de beleidsaanpak politiek-gefundeerder en planmatiger geworden, de collegevorming is gepolitiseerd en de verhouding burger-politiek is blijvend veranderd.30 Door de politisering is bovendien de rol van de burgemeester neutraler en minder prominent geworden. Hier zal zowel de raad, het college evenals de ambtenarij haar rol moeten ontdekken. Het staat echter vast dat de ambtenarij langzaam terug wordt gedrongen wanneer het gaat om keuzes in het besluitvormingsproces. Aan het ambtelijke apparaat is de politisering dus niet voorbij gegaan. Jaren lang is het zo geweest dat zij zich politiek-bestuurlijk opstelden: als ze ruimte kregen, beslisten ze liever zelf. Al bleek toch altijd al dat in de dagelijkse besluitvorming veel van de aanwezige politieke verschillen verdampten. Dit blijkt wel uit het feit dat veel burgers geen verschil zien tussen lokale partijen.31 Na jaren van discussie is dan toch uiteindelijk het dualisme ingevoerd. Het ligt voor de hand dat ontwikkelingen nu nog sneller gaan plaatsvinden. Nadat inmiddels daadwerkelijk enkele voorbeelden de revue hebben gepasseerd, is het niet langer irreëel te denken dat de gemeentelijke politiek zal uitgroeien tot een toneel van strijd en grote tegenstellingen, waarin prestaties en personen nog belangrijker worden. Voor de twee zojuist aangegeven verwevenheden, die tussen college en raad en college en ambtenarij, zullen de consequenties zich wederom doen laten gelden. Een ambtenarij die zich altijd heeft gewijd aan lange termijn visies, op planning en controle, en eigenlijk mee besturen, zal zich moeten omvormen tot een apparaat dat in staat is te presteren op zeer korte termijn in dienst van. Hierbij zal het accent veel meer komen te liggen op harde resultaten. Voor de verwevenheid van raad en het college betekende de dualisering een formele ontvlechting. In de praktijk blijkt echter wel dat vooral de raad met haar nieuwe positie grote moeite heeft. Decennia dominantie door het college hebben ervoor gezorgd dat de raad nauwelijks nog een controlerend orgaan was en is. Het zal voor de raden niet gemakkelijk zijn aan haar nieuwe rol, die van onafhankelijk controlerend en kaderstellend, vorm te geven. Volgende stap: de gekozen burgemeester? Een discussie die ook al geruime tijd wordt gevoerd is of we in Nederland niet af moeten van het benoemen van burgemeesters door de Kroon. Dit zou leiden tot een versterking van de zojuist beschreven ontwikkeling naar een sterk prestatiegericht ambtelijk apparaat. Nu het onderwerp hoog op de agenda van het huidige kabinet-Balkenende II staat, lijkt het er daadwerkelijk van te gaan komen.32 Een nadere behandeling van zowel de dualisering als die van de gekozen burgermeester vindt verderop in dit hoofdstuk plaats.
27
Merk op dat dit eigenlijk buitengewoon opvallend is. Vanaf 7 maar 2002 29 Elzinga, 1979 30 Dolle e.a.,1979 31 Tops, e.a, 1991 32 Troonrede 2005, http://www.parlement.com 28
139
Epiloog
Het van belang te constateren dat lokale overheden meer en meer met politisering te maken krijgen. Dat monistische verhoudingen tussen raad en college van B en W meer en meer tot het verleden gaan behoren en dat het ambtelijke apparaat zich om zal moeten vormen naar een meer op de korte termijn en resultaatgerichte organisatie. Wederom een ontwikkeling die van invloed dient te zijn om het te voeren hrm-beleid. Hier eindigt paragraaf 2 waarin de belangrijkste algemene ontwikkelingen in zowel het openbaarbestuur als rondom gemeenten centraal stonden. In de volgende paragraaf zal worden ingegaan op de specifieke ontwikkelingen in het lokale bestuur. 6.3
Lokale ontwikkelingen
In dit hoofdstuk zal dieper worden ingegaan op een drietal specifieke ontwikkelingen rondom het lokale bestuur. Ontwikkelingen die, net als de tendensen in de eerste twee hoofdstukken, sterk van invloed zullen zijn op het hrm-beleid. Het eerste element bestaat uit verschillende kleiner ontwikkelingen, welke samen echter te belangrijk zijn om niet in dit onderzoek op te nemen. Het tweede element gaat in op de dualisering van het gemeentebestuur. Het derde, en laatste in dit hoofdstuk beschreven, element gaat in op de onophoudelijke takendiscussie. De belangrijkste “kleintjes” Rond de lokale overheden zijn ontzettend veel ontwikkelingen gaande. Er zijn echter ontwikkelingen die niet geraken tot hrm-beleid, of dat niet behoeven. Hieronder volgend zal een bespreking plaatsvinden van ontwikkelingen die al wel van invloed zijn op het huidige hrm beleid, maar toch beperkte aandacht genieten. Ook deze zijn er nog in veelvoud. Besproken worden daarom vijf punten die meer aandacht zouden moeten krijgen. Intensivering takenpakket Het lokaal bestuur heeft te maken met een steeds verdergaande intensivering van het takenpakket.33 Dit zijn ofwel nieuwe taken ofwel taken die van de centrale overheden worden overgeheveld. De achtergrond van de overheveling is tweeledig. Op de eerste plaats dient de rijksoverheid sinds de hoogtijdagen van de verzorgingstaat haar beleidsdoelstellingen te realiseren met steeds minder middelen. Gemeenten hebben aangetoond deze taken te kunnen overnemen, met een kleiner budget. Op de tweede plaats vindt afschuiving plaats omdat de centrale overheid politiek gevoelige beleidsdossiers, die vaak voor steeds terugkerende problemen zorgen, wil depolitiseren door ze over te laten aan gemeenten. De beleidsdossiers die door de centrale overheid worden afgeschoven, zijn vaak uiterst complex. Dit heeft natuurlijk gevolgen voor het personeel dat gemeenten nodig heeft om deze taken uit te voeren. Zeker wanneer men ziet dat de centrale wetgever de neiging heeft om gemeenten meer beleidsvrijheid te gunnen in de betreffende dossiers. Een voorbeeld hiervan is dat gemeenten, na een lange discussie, onderling verschillende AWB tarieven mag hanteren. Naast de zogenaamde afschuivingen door het rijk en het ontstaan van nieuwe taken is er nog een andere ontwikkeling gaande die leidt tot een verzwaring van het takenpakket. Door de politisering van het lokale bestuur wordt van lokale overheden steeds vaker verwacht dat zij actief zorg dragen voor het welbelieven van haar burgers. Deze veronderstelde actieve houding dwingt de decentrale overheden een groot deel van haar aandacht te besteden aan een taak die uiterst complex en ondoorzichtig is. Wanneer een centrale overheid niet instaat blijkt te zijn om de werkloosheid in een regio terug te dringen, zal het voor gemeenten afzonderlijk niet veel eenvoudiger zijn. Eén van de lastigste aspecten voor het gemeentebestuur blijft de zorg voor de kansarmen. Een groep mensen die buiten iedere vooruitgang lijkt te staan.
33
Tops P., Lokaal bestuur in Nederland, Uigeverij Samson, Alphen aan de Rijn, 1998, p. 20-25
140
Centralisatie Op het eerste gezicht lijkt het kopje centralisatie te duiden op een tegenstelling van wat zojuist is beschreven onder intensiveringtakenpakket. Toch is dit niet het geval. Wat er aan de hand is het volgende; door de steeds verdergaande verstrengeling tussen samenleving en bestuur, lijkt de overheid de neiging te hebben om steeds meer taken op zich te nemen. 34 Taken die al jarenlang door andere instanties uit het middenveld, particulieren of anderen worden uitgeoefend. Daarnaast is het opvallend dat er naast de eerder genoemde afschuivingstrend een zeer sterke ontwikkeling bestaat die autonome bevoegdheden van gemeenten naar het rijk toe haalt. Waarop vervolgens het rijk de bakens gaat uitzetten en de controle uitoefent. Hierdoor raken de lokale overheden meer en meer het “loket van rijk”. Loket zijn brengt een aantal zaken met zich mee. Natuurlijk kan met niet of nauwelijks eigenhandig beleid opstellen. Hierdoor dragen gemeentebesturen bij aan beleid, waarvoor zij anders nooit zouden hebben gekozen. Merk op dat hier spagaten met het eigen program mogelijk zijn. Colleges kunnen hierdoor zelfs lelijk in de verlegenheid worden gebracht. Om gaan met deze spanningen is voor besturen, maar ook voor ambtenaren een belangrijke competentie. Een ander punt heeft te maken met controle. Controle en toezicht op medebewind beleidsvelden is slechts gedeeltelijk of zelfs helemaal niet voorbehouden aan de raad. Dit zorgt voor een vreemde en in sommige opzichten zelfs onzorgvuldige en onvolledige controle. Voor het rijk, de controleur, is dit een enorme opgave. Waarbij het onmogelijk is om op de outcomes te controleren. Het is niet verwonderlijk dat totaal achterhaald beleid nog geruime tijd kan overleven door deze beperkte toezichtsystematiek. Een laatste punt met betrekking tot de concentratie van taken is dat de gescheiden beleid en uitvoeringsvelden een wederzijdse afhankelijkheid wordt gecreëerd tussen rijk en gemeenten. Gemeenten zijn afhankelijk van het rijk voor het verkrijgen van de gerelateerde subsidies. Het rijk is afhankelijk van de bereidwilligheid van gemeenten om beleid te doen slagen. De verschuiving van autonome taken naar een veelvoud van medebewindstaken heeft impact op het functioneren van gemeenten en tast in sterke mate de zelfstandigheid van gemeenten zoals door Thorbecke beoogd aan. De ruimte om aan de hand van een eigen program te besturen wordt steeds meer ingekaderd. Omgaan met deze wederzijdse afhankelijkheid vergt veel van het personeel van gemeenten. Regionalisatie Door toenemende mobiliteit en ontwikkelingen op het gebied van ICT; wonen, werken en recreëren mensen niet langer in dezelfde gemeente. Dit betekend dat een aantal beleidsvelden niet langer kan worden afgehandeld door één enkele gemeente maar, dat hiervoor regionale samenwerking nodig is. In de voorgestane intergemeentelijk samenwerking zou kunnen worden gedacht aan zaken als werkloosheid, planologie en voorzieningenniveau. Een stap verder zou taakverdeling en dus taakconcentratie wezen. Hierop wordt terug gekomen bij het punt takendiscussie. Bureaucratisering Ondanks technologische ontwikkelingen blijft het lokaal bestuur zich verder bureaucratiseren.35 De ambtenarij heeft een grote groei doorgemaakt en ondergaat deze nog steeds. Veelzeggend zijn de cijfers van de stad Amsterdam waar het ambtenarenkorps een groei heeft gekend van 1200 in 1900 naar 30.000 in het jaar 2000. Niet alleen de procentuele groei springt in het oog wanneer we kijken naar de omvang van de lokale overheden. Des te opvallender worden deze cijfers als we ze in hun context plaatsen. Na de crisis van de verzorgingstaat is er een brede takendiscussie opgang gekomen t.a.v. taken van de overheid, waaronder ook die van de lokale overheden. Dit heeft geleid tot het verzelfstandigen of afstoten van beleidsvelden. Hiervan is de huisvuildienst een aardig voorbeeld. Daarbij kunnen we nog de ontwikkelingen en kansen van ICT noemen en de enorme schaalvergroting door gemeentelijke herindelingoperaties. Ondanks deze ontwikkelingen is het ambtelijke apparaat niet in aantalen afgenomen maar blijvend blijven groeien. Uiteraard wordt hiermee helemaal niet getracht de importantie van de 34 35
Tops Tops P., Lokaal bestuur in Nederland, Uigeverij Samson, Alphen aan de Rijn, 1998, p. 20-25 Tops Tops P., Lokaal bestuur in Nederland, Uigeverij Samson, Alphen aan de Rijn, 1998, p. 20-25
141
werkzaamheden op lokaal niveau te bagatelliseren. Echter de constatering dat overheidsorganisaties zijn blijven groeien ondanks allerlei mogelijkheden om af te slanken, steken opvallend af tegen die van het bedrijfsleven. Waar men doorgaans wel is geslaagd het personeelsbestand met behulp van technologie terug te dringen. Management denken Tenslotte een relatief nieuwe ontwikkeling, die van het management denken. Het management denken houdt in dat steeds meer de hiërarchische opbouw van de organisatie wordt losgelaten en er directe controle en verantwoordelijk plaats vindt op decentraal niveau, het niveau van afdelingen en diensten. Deze ontwikkeling zal bijdragen aan een meer prestatiecultuur binnen de lokale overheden. Iets dat zoals eerder al vermeld een nadrukkelijke eis van de samenleving is. Aangezien integraal en procesmanagement erg in op komst zijn verdienen zij hier besproken te worden. Steeds vaker wordt in overheidsorganisaties, alsook in gemeentelijke organisaties gebruik gemaakt van proces en integraal management. Kort maar helder gesteld komt dit op het volgende neer: - Proces management, voortdurend wordt getracht de besluitvormingsprocessen beter te laten verlopen, takenuitvoering te optimaliseren en kosten te besparen. Proces management zal een verheviging van de takendiscussie op gang gaan brengen. Aangezien proces management ook kritisch kijkt naar de eigen taken die moet uitvoeren of welke men kan overlaten aan particulieren ofwel het maatschappelijke middenveld. - Integraal management, komt voortuit een situatie waarin afdelingen van een organisatie elkaar het leven zuur maakten of simpel langs elkaar heen werkten. Door integraal management toe te passen, bestaat er bij alle leden van de organisatie een besef waar het management heen wil met de organisatie. Als het ware bestaan er algemene doelen, die door verschillende afdelingen verwezenlijkt moeten worden. Het management denken zal naar alle waarschijnlijkheid leiden tot veranderingen in de organisatie cultuur. Om het verschil te duiden tussen de huidige organisatieculturen en de cultuur die zal ontstaan na brede toepassing van het management denken in een organisatie is ter verduidelijking onderstaande tabel opgenomen. fig. 6.8 tabel ambtelijke versus bedrijfsmatige cultuur
Ideaalbeeld
Ambtelijke cultuur
Bedrijfsmatige cultuur
Schrikbeeld
Onbaatzuchtigheid, onpartijdigheid, betrouwbaarheid, loyaliteit, dienstbaarheid, discretie, vertrouwen, belangeloosheid, plichtsbesef
Regelzucht, detaillisme, formalisme, traagheid, hokjesgeest, risicomijdend, ongevoeligheid, conservatisme
Zakelijkheid, resultaatgerichtheid, slagvaardigheid, ondernemingszin, moed, risicozoekend en de bereidheid verantwoordelijkheid te dragen
Persoonlijk succesbejag, partijdigheid, vooringenomenheid, opportunisme, omkoopbaarheid, geritsel
Bron: Bovens e.a. (2001)
142
Het moge duidelijk zijn dat management denken, zeker in relaas met de ontwikkelingen op gebeid van dualisme, politisering en democratisering en doeltreffendheid vereisten, door moet luiden in het HRM-beleid. Dualisme en de gekozen burgemeester Naast de eerder beschreven tendensen rond het lokaal bestuur is dit een relatieve nieuwe ontwikkeling. Achtergrond van de dualisering van het gemeentelijke bestuur is een einde maken van de vervlechting tussen raad en college en daarmee de controle van de raad op dit college vergroten. Met de fig. 6.9 verwevenheid college dualisering doen zich echter grote veranderingen voor in ambtenarij en raad het gemeentebestuur die van invloed zijn op het functioneren van gemeenten. Naar verloop van de discussie, voorafgaand aan de commissie Elzinga, is het begrip dualisering echter een container begrip geworden. Dualisering werd een begrip waarin de wens voor veranderingen in het functioneren van de lokale overheden werd geuit. Zaken als politisering en prestatie denken werden toegevoegd aan het begrip dualisme. Hier een bespreking van voornamelijk de ontvlechting van raad, college en ambtelijk apparaat, en de gevolgen Paars = ambtelijke apparaat hiervan. Blauw = college van B en W Oranje = raad Wanneer we zoals eerder gesteld, vaststellen dat de Nederlandse bestuurscultuur een soort regentencultuur is, betekend de ontvlechting van het gemeentebestuur, de politisering en de intocht van het prestatiegericht-denken een aardverschuiving. Dualisering brengt dan ook voor zowel raad, college, en ambtenarij wezenlijke veranderingen. Raad en dualisme Voor de raad zal het betekenen dat haar rol binnen korte tijd zal veranderen van volger tot koers uitzetter. In de monistische cultuur was de invloed van de wethouders, toen nog lid van de raad, groot op de collegepartijen. Dit zorgde voor een gebrekkige controlerende en lijn uitzettende functie van de raad. Met de invoering van het dualisme is wettelijk vastgelegd dat de raad recht op ambtelijke ondersteuning heeft. Deze ondersteuning vindt men bij de raadsgriffier. Het gebrek aan controle van de raad was in sommige gevallen der mate groot, dat men van zelfs kon spreken van een gebrekkige vertegenwoordigende functie. Hiermee stuiten we direct op een verandering die dualisering volgens velen dient te brengen namelijk een politisering van de gemeentelijke politiek. Door de politisering van de raad zou de rol als vertegenwoordiger weer in ere moeten fig. 6.10 verhouding college – raad in worden hersteld. Hier naast hoopt men dat mensen dualisme zich meer betrokken zullen gaan voelen bij de gemeentelijke politiek. Dualisme dient leven te brengen in de op het eerste oog saaie gemeentelijke politiek. Wat uiteindelijk weer zou moeten leiden meer burgerparticipatie en hogere opkomstcijfers bij de verkiezingen. Dualisme vraagt een nieuwe rol, maar ook een ander soort raadsleden. Hier zou vanuit het gemeentebestuur veel meer aandacht moeten worden besteed. College en dualisme Voor het college betekend de dualisering dat zij haar dominante positie in het gemeentebestuur zal moeten prijsgeven. Niet langer kunnen gevoelige besluiten worden genomen door sterke beïnvloeding van de raadsleden in de collegepartijen. Een ander gevolg van het opgeven van de dominante rol, is dat het college zich wanneer de raad dit verlangd zal moeten verantwoorden. Verder biedt dualisering het college meer bewegingsruimte. Immers de nieuwe rol van de raad, dwingt deze zich op hoofdslijnen bezig te houden met het beleid. De zorg, realisatie
143
en invulling van uitvoering komen voor rekening van het college. Hierin is zij deels vrij welke middelen zij aanwent om tot door de raad verwachte resultaten te komen. Het vastleggen van een program in de vorm van een college program, biedt het college tevens ruggengraat tegen incidenten politiek of wel de waan van de dag. Het vastgelegde program, dat wordt ondersteund door de collegepartijen, bindt de raad en het college voor minimaal vier jaar. Waar het college meer ruimte krijgt, krijgen ambtenaren dit automatisch ook. Dit biedt kansen en bedreigingen. Hier zullen ambtenaren mee moeten kunnen omgaan. Vandaar dat hrm beleid hier rekening mee zou moeten houden. Ambtenarij en dualisme Voor de ambtenarij zal de dualisering minstens even ingrijpend zijn als voor de raad en het college. Met de dualisering heeft het prestatie-denken zich definitief gesetteld in het lokaal bestuur. De controle van de raad zal vele malen scheper zijn waardoor het college uitermate gebrand zal zijn op resultaten. Immers een college krijgt aan het begin van een regeerperiode, op basis van ene collegeprogram, steun van raadspartijen die zich zullen willen kunnen verantwoorden voor deze steun bij de eerst volgende verkiezingen. Tegenvallers in de uitvoering zullen dan ook niet meer zo snel als voor de dualisering leiden tot een aanpassing van de beleidsdoelstellingen, immers men heeft de kiezers iets beloofd. Voor de ambtenaren heeft dit gevolgen. Immers het prestatiegericht werken zal uitgroeien tot een vereiste in de competentie. Een tweede verandering vindt plaats in de verhouding college ambtenarij. Waar voor de dualisering naast de vervlechting tussen raad en college, tevens een vervlechting bestond tussen college ambtenarij, zal in de nieuwe situatie sprake zijn van meer afstand en meer directe sturing door het college. De ambtenarij zal zich terug moeten trekken uit het politieke bestuur. De invloed op het college zal slinken aangezien het college een belofte is aangegaan met haar kiezers. Minder ruimte zal de ambtenaar genieten in de inrichting van zijn werkzaamheden. De ambtenarij zal doelgericht en prestatiegericht moeten werken onder supervisie en controle van het college. Dit zal voor velen even wennen zijn. Overigens bestaat hiervoor waarschijnlijk niet veel tijd. Wanneer we kijken naar de nieuwste ontwikkelingen op het gebied van prestatieafspraken tussen college en raad/kiezers zien we op verschillende plaatsen al verdergaande ontwikkelingen. Een voorbeeld dat dit zeer scherp tot uiting brengt is de uitspraak van burgemeester van Rotterdam Ivo Opstelten bij de laatste installatie van het college van Rotterdam. “Voor ons liggen achttien punten, wanneer we deze punten niet bereiken, stap ik op”. Burgemeester Opstelten bindt zijn politieke lot aan de resultaten van het college van Rotterdam. Hiermee dwingt hij niet alleen zijn collega’s in het college het zelfde te doen, ook doordringt hij de top van de ambtenarij ervan dat het menens is en dat prestaties verwacht worden. Opstelten geeft door zijn actie een opstapje naar de veranderingen die zullen gaan plaatsvinden wanneer de gemeenten te maken krijgen met een gekozen burgemeester. Een democratisch gekozen burgemeester maakt een verkiezingsbelofte. Deze zal hij ten koste van vrijwel alles willen in lossen, immers kiezers moeten bij de volgende verkiezing een oordeel geven over zijn gevoerde beleid. Hierdoor zal het fig. 6.10: toekomst? Verhouding prestatie-denken in gemeenten nog verder toenemen. college – ambtenarij Concurrentie Dualisme en een eventueel gekozen burgemeester zullen binnen het ambtelijke apparaat een nog groter accent voor prestatie-denken en management-denken op eisen in gemeentelijk HRM beleid.
144
Takendiscussie Als laatste wordt in dit hoofdstuk beschreven, maar daardoor niet minder interessant, de takendiscussie. Tevens is dit een van de lastigst te omschrijven ontwikkelingen. Dit omdat zeer nauwkeurige beschrijving zou uitdijen in een groot aantal pagina’s. De vraag is echter of dit ook nodig is. Immers kan door een algemene beschrijving in deze paragraaf voldoende onderbouwing worden gegeven om later in dit stuk aan te geven hoe deze takendiscussie zal leiden tot verandering in hrm-beleid. Grofweg vinden we in de takendiscussie twee bewegingen. Verzelfstandiging Op de eerste plaats zien we dat taken van het openbaar bestuur worden verzelfstandigd. Dit betekend dat de taken nog wel door een publieke organisatie worden uitgevoerd, maar op enige afstand van het politieke toneel. Het op afstand zetten van taken, laat de gemeente achter met een meer organisatorische en coördinerende rol. De afdelingen die verzelfstandigd worden zijn over het algemeen erg gespecialiseerd in haar taken. Voor het gemeentebestuur en haar ondersteunende diensten wordt verwacht dat zij het grotere geheel managet. Directe invloed bestaat namelijk vaak niet meer. Duidelijk is dat dit andere vereisten stelt aan personeel dat waneer men afdelingen direct zelf zou leiden. Naast de externe verzelfstandiging zien we ook dat er binnen organisatie verzelfstandiging plaatsvindt. Bij interne verzelfstandiging krijgen afdelingen grotere autonomie in het uitoefenen van haar taak. Hierbij wordt niet langer detaillistisch vastgelegd hoe taken moeten worden uitgeoefend, de afdelingen bepalen zelf hoe zij de afgesproken resultaten zullen realiseren. Deze vorm van verzelfstandiging heeft grote invloed op het hrm-beleid, immers de voorheen technocratische beleidsmedewerker moet veel meer taken kunnen uitoefen. Afstoten Op de tweede plaats zien we dat er steeds meer taken worden afgestoten. Tijdens de hoogtijdagen van de verzorgingsstaat voerde het openbaarbestuur zeer veel taken uit. De kentering in de verzorgingsstaatgedachte heeft ertoe geleid dat steeds kritischer wordt gekeken naar welke taken wel of niet moeten worden uitgevoerd door de overheid. Steeds meer lijkt te kunnen worden overgelaten aan particulieren, bedrijven of maatschappelijk middenveld. Ook op lokaal niveau is er een bezinning op de uit te voeren taken. Een aardig voorbeeld hiervan is de afstoting van de vuilophaal. Het overlaten van taken aan het maatschappelijke middenveld en particulieren of individuen zelf heeft voor het hrm beleid weinig invloed, immers afdelingen worden opgeheven. 6.4
Politiek-bestuurlijke verhoudingen in West Brabant
In deze paragraaf zal door de behandeling van een drietal onderwerpen de politieke en bestuurlijke verhoudingen in de regio West-Brabant worden uiteengezet. Deze elementen zijn achtereen volgens; het politieke krachtenveld in de regio, de rol van het ambtelijke apparaat en ten slotte wordt er een blik geworpen op de regionale samenwerking. Politiek krachtenveld in de regio Wanneer we de regio West-Brabant nader bekijken op het gebied van politieke gekleurdheid vallen er een drietal zaken op. Allereerste dienen we natuurlijk stil te staan bij de politieke gekleurdheid van de regio. Vervolgens verdient het lokale accent van de raden aandacht. Waarna ook de tendensen in de verkiezingsuitslag nog aanbod zullen komen. Politieke gekleurdheid De politieke gekleurdheid van de regio onder ogenziend, kan worden gesteld dat er een dominante rol voor het CDA is weggelegd. In iedere raad is zij stevig vertegenwoordigd. Daarnaast is zij maarliefst 8 maal vertegenwoordigd in de colleges. Deze positie van het CDA is te verklaren uit de confessionele (vooral katholieke) traditie die de regio van oudsher kent. Wanneer we eerdere verkiezingsuitslagen vergelijken kunnen we stellen dat deze dominante positie erg stabiel is.
145
Wanneer we naar de toekomst kijken, levert dit echter een onzeker beeld. Kiezersonderzoek naar de stemmers van het CDA wijst uit dat vooral oudere mensen zich aan getrokken voelen tot deze partij. Het is goed mogelijk dat het CDA in de toekomst, door de vergrijzing, haar positie verliest. Voor alsnog is de positie echter stevig te noemen. Wanneer we kijken naar politieke gekleurdheid van de colleges ontstaat er een genuanceerder beeld van de regio West-Brabant. De colleges zijn namelijk breed en wisselend. Dit is een relativering van de positie van het CDA. Lokaal karakter West-Brabant Op de tweede plaats valt dient in deze beschrijving van het politieke krachtenveld aandacht te worden besteed aan het lokale karakter van de gemeente politiek. Het lokale accent is iets dat in de tien raden sterk vertegenwoordigd is. In iedere gemeenteraad is wel één lokale partij vertegenwoordigd. In een aantal gemeenten bestaan zelfs erg grote lokale partijen; voorbeelden hiervan zijn: R.L.P.R in de gemeente Roosendaal, onafhankelijke Moerdijk in Moerdijk en Algemeen Belang Tholen in Tholen. Ook in de colleges zijn verschillende lokale partijen opgenomen. Gesteld kan worden dat het lokale karakter regio breed wordt gedragen en niet slechts van toepassing is op de dunner bevolkte gemeentes 36. De ontwikkeling naar een meer lokale samenstelling van gemeenteraden is een ontwikkeling die al enige termijnen gaande is. Dit is in de regio West-Brabant gezien de uitslagen ook zeker het geval. Opvallend is echter de sterke toegenomen steun voor lokale partijen bij de laatste gemeentelijke verkiezingen in 2002. Het is echter maar de vraag of deze lijn zich zal doorzetten, maar daarover in de volgende alinea meer. Wanneer we de cijfers afzetten tegen landelijke getallen zien we inderdaad dat de regio een aardig lokaal karakter kent in haar raden. fig. 6.11 tabel lokale cijfers afgezet tegen landelijke gemiddelden totaal aantal zetels in regioregio C.D.A. V.V.D. P.v.d.A. D'66 GroenLinks S.P. S.G.P. ChristenUnie Lokaal totaal
regionaal percentage
landelijk percentage
53 48 26 11 9 2 8 7 96
19,6 17,8 9,6 4,1 3,3 0,7 3 2,6 35,6
22% 16,00% 16,20% 4,10% 6,00% 2,60% 2,20% 3,90% 27,50%
270
100%
100%
Met recht kan voor de regio dan ook gesproken worden van een lokaalpolitiek karakter. Enige relevantie dient wel tegen bovenstaande ingebracht te worden. Uit de verkiezingsuitslagen is op te maken dat dit lokale accent sinds 2002 versterkt aanwezig is. Het is goed mogelijk dat hier een relatie bestaat met het succes van de “leefbaren” onder het moederschip van de politicus Fortuyn. Uit uitslagen van 2002 blijkt verder dat deze roerige verkiezingsstrijd tot verschillende electorale verschuivingen per gemeente heeft geleidt. Vooral in de gemeente Ruchpen is de raad sterk van samenstelling gewisseld. Opnieuw kan hierbij de vraag worden gesteld of dit een blijvende ontwikkeling zal zijn.
36
Zie immers college partijen R.L.P.R. in Roosendaal en Onafhankelijk Moerdijk in Moerdijk
146
Ontwikkelingen Op de derde plaats valt uit de cijfers op dat onder de landelijke partijen verschillende successen worden geboekt. Zo weet de PvdA aan invloed te winnen in de regio, waar de VVD achter blijft. De opmars van de PvdA en het achterblijven van de VVD is niet eenvoudig te verklaren. Bij de laatste beginnend zo een logische verwachting zijn dat binnen deze regio, waarbinnen het MKB een belangrijke economische rol speelt, mee groeit met de groei van het MKB in de regio. Dit is echter niet het geval. Een tweede logische veronderstelling zou zijn dat binnen een regio die economische vrij aardig presteert een groter support zou bestaan voor een liberale partij, dit is niet het geval. De VVD is een kleine partij binnen de regio. Maar is overigens wel vertegenwoordigd in een, dan weer wat groot aantal colleges, namelijk….. De opmars van de PvdA, is eveneens lastig te verklaren. Los van de huidige populariteit van de partij, maakt de PvdA een structurele groei door. Een mogelijke verklaring is dat de PvdA afdelingen in de regio er in slagen de wind uit de zeilen te houden van andere nationale links georiënteerde partijen en dat met die kiezers de groei wordt gemaakt. Het blijft echter speculeren. Ter afsluiting van de ontwikkelingen valt de marginale aanwezigheid van de zeer links georiënteerde partijen op. De partijen Groenlinks en SP zijn slecht in Roosendaal en Moerdijk aanwezig. Groenlinks is daarnaast nog in Bergen op Zoom vertegenwoordigd in de raad. 6.5
Politiek-bestuurlijke ontwikkelingen in relatie tot strategisch HRM
De huidige dynamiek binnen de lokale overheid op de eerder beschreven, uiteenlopende gebieden heeft natuurlijk invloed op het menselijk kapitaal van de organisatie en dus op het te voeren Human Resource Management beleid. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op deze relatie. Assertieve burger In tegenstelling tot de terughoudende burger die de burger was in de periode van de nachtwakerstaat, is de hedendaagse burger te typeren als assertief, zeer mondig en veel eisend. De hedendaagse burger eist maatwerk, hetgeen een efficiënte en een effectieve bedrijfsvoering eist. Voor een belangrijk deel ligt de manier waarop de bedrijfsvoering is georganiseerd in de organisatiestructuur. Het is dan ook niet opvallend dat de laatste jaren veel aandacht is besteed aan de organisatiestructuur van de lokale overheid. Waren lokale overheden voorheen te typeren als bureaucratisch en hiërarchisch, tegenwoordig wordt getracht door middel van verschillende organisatievormen een flexibele en klantgerichte organisatie te vormen. Verschillende modellen die de laatste jaren zijn ontwikkeld zijn onder meer: - Het Burgerlogicamodel - Het Tilburgse model - Het directiemodel - Het concern-dienstenmodel - Het afdelingenmodel Het is te specifiek en te diepgaand om deze modellen ieder te bespreken, maar voor allen geldt dat ze bijdragen aan de eisen van de omgeving, onder meer de assertieve burger. In combinatie met het dualisme is het in dit verband ook van belang om stil te staan bij de mogelijkheden tot interorganisationele samenwerking. Als gevolg van de wet dualisme zal het gemeentebestuur nog meer inzicht moeten gaven in de financiële uitgaven, het prestatie-denken heeft zich met de invoering van de wet dualisering nadrukkelijk gevestigd. Immers de controlefunctie van de gemeenteraad wordt nogmaals benadrukt en dus zal de gemeenteraad hier gebruik van maken. Vanuit de efficiencygedachte is het zeer goed denkbaar dat op bepaalde gebieden samenwerkingsverbanden ontstaan op bovenlokaal niveau, bijvoorbeeld een shared service center dat voor de regio alle zaken met betrekking sociale uitkeringen voor zijn rekening neemt. Terugkerend naar de organisatiestructuur moet opgemerkt worden dat deze op zichzelf niets doet. De structuur biedt slechts een kader waarbinnen mogelijkheden ontstaan die door het Human capital op een passende wijze moeten worden ingevuld. Hierin ligt een directe rol voor het HRM-management. De verschillende sturingsmaatregelen die zij bezit
147
zullen ze moeten aanwenden om het personeel op het gewenste niveau te krijgen. Naast Training & Opleiding is de personeelsstroom – de instroom en uitstroom van personeel – hierbij de voornaamste optie. Takenpakket In welke willekeurige gemeente men tegenwoordig komt, de takendiscussie is een ‘hotitem’. Wat moet en wil de lokale overheid aan taken uitvoeren. Willen zij alles bij zich houden, wil men meer samenwerken of wil men meer centraal, op nationaal niveau regelen? Is er sprake van een congruerende overheid die zich aansluit bij de burgers of gaan we richting de ‘lege staat’. Zonder dat we hierop een duidelijk antwoord kunnen geven, is het een feit dat in welke richting de overheid zich ook zal bewegen de veranderingen groot zullen zijn. Aansluitend bij de eerder paragraaf zal ook hier sprake kunnen zijn van een verandering in organisatiedesign, op welke manier dan ook. Deze verandering brengt op haar beurt weer veranderingen mee voor het personeel. Vanuit een oogpunt van doeltreffendheid en doelmatigheid zal men besluiten een bepaalde richting te kiezen, waarop de HR-manager moet reageren door het ambtenarenkorps op peil te krijgen. Wederom ligt hierin de keuze voor verschillende sturingsinstrumenten. Dualisme Hoewel in een eerdere paragraaf al kort is ingegaan op de dualisering is de relatie met betrekking tot HRM dusdanig van belang dat we er nog verder op in gaan in deze paragraaf. Eerder werd aangegeven dat de dualiseringsslag in het lokaal bestuur directe gevolgen heeft voor het prestatie-denken voor de organisatie. Hierbij moet onder meer gedachte worden aan een transparante Planning&Control-cyclus. Naast de transparantie inde bedrijfsprocessen legt de dualisering ook nadruk op de transparantie van de arbeid die door de werknemers wordt verzet. Deze transparantie-eis moet samen gaan met een duidelijke rolverdeling en bijbehorende verantwoordelijkheid Het is immers van belang dat men elkaar op fouten moet kunnen wijzen en elkaar hier ook op af moet kunnen rekenen. Dit geldt zowel in horizontal verband, ambtenaren onderling, als verticaal, van bestuur naar uitvoering. Hetzelfde idee met betrekking tot HRM doet zich ook in dit geval voor. De transparantie zorgt voor bepaalde HRM-eisen waar de organisatie aan moet voldoen. Om hieraan te kunnen voldoen is wederom de personeelsstroom van groot belang. In dit geval geldt dit des te meer daar een cultuuromslag wellicht niet gerealiseerd kan worden binnen de grenzen van het aanwezige Human Capital. En dat een cultuuromslag nodig is, is onbetwistbaar. Dit betekent dat met onder meer Training&Opleiding minder directe resultaten bereikt worden. De gekozen burgemeester De mogelijkheid dat binnen afzienbare tijd het fenomeen van de gekozen burgemeester zijn intrede doet, lijkt onvermijdelijk. Ook deze verandering gaat direct invloed hebben voor het ambtenarenkorps. In eerste instantie zal het korps veranderingen ondervinden met betrekking tot de bestuurlijke visie van de gemeente. Bepaalde ideeën van de zittende burgemeester zullen in de kast verdwijnen wanneer een nieuwe burgemeester zijn intrede doet. Het belangrijkste kenmerk dat zal veranderen is dat ambtenaren nog flexibeler moeten zijn. Niet alleen zal men moeten reageren op de eerder genoemde assertieve burger, maar ook de burgemeester zal wisselende ideeën hebben waar aan tegemoet gekomen dient te worden. Daarnaast zullen de werkzaamheden meer en meer gericht wezen op resultaten, prestaties gericht werken. Conclusie Indien alle ontwikkeling nader beschouwd worden, blijkt dat de sturingsinstrumenten van de HRM-manager van groot belang zijn om de organisatie te laten aansluiten op de ontwikkelingen in politiek-bestuurlijke verhoudingen. Wat hierbij als opmerkelijke rode draad naar voor komt is dat sturing met name gebeurt door gebruikt te maken van veranderingen in het personeelsbestand. De overige sturingsinstrumenten hebben een minder directe invloed op de gewenste kwaliteitseisen. Deze conclusie wordt overigens
148
gedeeld met Doorewaard die aangeeft dat de personeelsstroom altijd het meest efficiënte sturingsinstrument is van HRM. De andere factoren spelen hierbij een minder voorname rol.
149
Literatuur Albada, J. (2004) Meer uitwisseling ambtenaren door internet In: VNG magazine, jaargang 58, nr. 46, pp. 44-46 Baron, J.N. en D.M. Kreps (1999) Strategic Human Resources: Frameworks for general managers, New York: Wiley Bilton, T. et al (1988) Introductory Sociology, Macmillan Education ltd, London NEI (Nederlands Economisch Instituut) (2001) ‘Internationale benchmark regionaal investeringsklimaat’, Rotterdam. Beer, M. and N. Nohriah (ed.) (2000) Breaking the code of change, Boston: Harvard Business School Press Boekema, F.W.M. (1993) ‘Regionaal sociaal-economisch beleid in Nederland’ in: ‘Sociale economie: markten, instituties en beleid’,Groningen. Boekema, F.W.M. (1987) ‘Naar een sociaal-economisch beleid op lokaal en regionaal niveau’, ’s Gravenhage. Bolkestein, F. (2004) De grenzen van Europa, Lannoo, Tielt Blokland-Potters, T. (1998) Wat Stadsbewoners Bindt: Sociale relaties in een achterstandswijk, Kok Agora, Kampen Bovens, M.A.P. e.a. (2001) Openbaar bestuur, beleid organisatie en politiek, Kluwer, Alphen aan den Rijn Burkens, M.C. e.a. (2001) Beginselen van de democratische rechtsstaat, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer Caluwé, L. de en H. Vermaak (1999) Leren veranderen: een handboek voor de veranderkundige, Alphen a/d Rijn: Samsom Derksen, W. (1992) De Gemeente als gemeenschap: Naar een nieuw lokaal bestuur, Vuga uitgeverij b.v., Den Haag Doorewaard, H. en W.F. de Nijs (1999) Organisatieontwikkeling en Human resource Management, Utrecht: Lemma Duyvendak, J.W. en L. Veldboer (red.) (2001) Meeting Point Nederland: Over samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie, Uitgeverij Boom, Amsterdam Dugteren, F. van (1999) Demografische en sociaal-culturele ontwikkelingen; gevolgen voor het wonen van ouderen in de toekomst. Sociaal Cultureel Planbureau, Den Haag http://www.scp.nl/publicaties/boeken/1999042001/Demografische_en_sociaal_culturel e_ontwikkeling.pdf Faber, G en J. Schippers (red.) (1997) Flexibilisering van arbeid, Bussum: Coutinho Frissen, P.H.A. (1999) De Lege Staat, Nieuwezijds b.v., Amsterdam Guest, D.E. (1987) Human Resource Management and industrial relations, In: Journal of management studies, jaargang 24, nr. 4, pp. 503-521
150
Heertje, A (1996) ‘Elementaire Economie’, Naarden Hendriks, F. & P. Tops (red.) (2000) Stad in spagaat, Van Gorcum, Assen Huizinga, F. en Bert Smid (2004) Vier vergezichten op Nederland. Productie, arbeid en sectorstructuur in vier scenario’s tot 2040. Centraal Planbureau, Den Haag http://www.cpb.nl/nl/pub/bijzonder/55/bijz55.pdf Huber, J. (editor) (1991) Macro-Micro Linkages in Sociology, Sage Publications, London Jaspers, T en J, Outshoorn (2002) De bindende werking van concepten: Reflecties over participatie, binding en betrokkenheid in opvoeding en onderwijs, arbeid en zorg, Aksant, Amsterdam Johnson, G. en K. Scholes ( 1999) Exploring corporate strategy, London: Prentice Hall Europe Jonkeren, S. (1999) Anders roeien me Personeelsmanagement, jaargang 78, nr. 10
nieuwe
riemen,
In:
Gids
voor
Kempen, P.M. (1997) Nomadisch organiseren: van een verstarrende naar een dynamiserende organisatie, In: Bedrijfskunde, jaargang 69, nr. 3 Keuning, D. (1996) Grondslagen van het management, Houten: Educatieve Partners Nederland B.V. Kleer, E de, E. van der Linden en E. Schipper (2002) Weerbarstige materie, In: Gids voor personeelsmanagement, jaargang 81, nr. 2 Klein Bluemink, G.J. (2000) Kissingerian Realism in International Politics: Political Theory, Philosphy and Practice, Universiteit van Leiden, Leiden Kluitenberg, L en Bart van Riel (2001) Demograaf laconiek over gevolgen vergrijzing, in: SER-bulletin juli/augustus 2001, http://www.ser.nl/publicaties/default.asp?desc=publicaties_bulletins_200107_1 Koning, drs. C. et al (1999) Vergrijzing en MKB: De invloed van veranderingen in de demografische structuur tot 2020, EIM, Zoetermeer Koopmans, L. e.a. (2003) Overheidsfinanciën, Stenfert Kroese, Groningen Koppens, J & K. Veenma (gj) Handreiking: inzet interim-management binnen gemeenten Legge, K. (1995) Human Resource Management: Rhetorics and realities, New York: Palgrave Macionis, J. J. en Ken Plummer (2002) Sociology: A Global Introduction, Second Edition, Pearson Education ltd. Harlow Morgan, C. (1986), Images of organization, Sage Publications, London Nederland, T. en Wil Portegijs (1996) Bestuurders (m/v) gevraagd: Vrouwen en mannen over maatschappelijke participatie, Vuga Uitgeverij B.V., ’s-Gravenhage NEI (Nederlands Economisch Instituut) (2001) ‘Internationale benchmark regionaal investeringsklimaat’, Rotterdam.
151
Nooteboom, B. (1998) Management van partnerships: over allianties tussen bedrijven, Meppel: Krips BV Oliver, C. (1990) Determinants of interorganizational relationships: integration and future directions, In: Academy of management review, vol. 15, no. 2 Pennen, R. van der (2004) De logica achter de logische burger: onderzoek naar de organisatiestructuren op basis van het Burgerlogicamodel bij Nederlandse gemeenten met meer dan 80.000 inwoners, afstudeerscriptie Bedrijfswetenschappen, Katholieke Universiteit Nijmegen Rijn, M.J. van (2001) De Arbeidsmarkt in de Collectieve Sector, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag http://www.minbzk.nl/overheidspersoneel/arbeidsmarkt_en/publicaties/de_arbeidsmar kt_in SES West-Brabant (2003) Sociaal-economische Visie West-Brabant 2004; ‘Gewoon werken’, Roosendaal Smabers, R. (2001) Het einde van de P&O-er, In: Gids voor personeelsmanagement, jaargang 80, nr. 10 Statline, Centraal Bureau voor de Statistiek, http://statline.cbs.nl/ Stone, C. (1989), Governing Atlanta, University Press of Kansas, Kansas Tjallema, J. (2002) Employability in organisaties, In: Gids voor personeelsmanagement, jaargang 81, nr. 3 Tops, P (1998) Lokaal bestuur in Nederland, Uitgeverij Samson, Alphen aan de Rijn Toonen, T. e.a. (1998) Gemeenten in ontwikkeling: herindeling en kwaliteit, Van Gorcum, Assen Toonen, T. (1993) Dutch Provinces and the struggle for the meso, in: Sharpe, L.J. (ed) The rise of Meso Government in Europe, Sage Publications, London Vennix, J.A.M. (1996) Group Model Building: Facilitating team learning using system dynamics, Chichester: Wiley Wezel, J. van (1986) Flexibilisering in combinatie met sturing: Waarborg voor productiviteit en bestaanszekerheid, Tilburg: Tilburg University Press www.Brabantstad.nl www.Cdabreda.nl www.trends.be/CMArticles/ShowArticleExtra www.woon-werkverkeer.leaseautovoordeel.nl www.kennisplatform-verdi.nl
152
