Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011
Közigazgatástudományi Kar
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
GYORGYEVICS MIKLÓS CIVIL PARTICIPÁCIÓ AZ ÖNKORMÁNYZATOKBAN*
Bevezetés A tanácsrendszerből az önkormányzatiságra történő áttérés a rendszerváltoztatás egyik sarkalatos pillére volt. Másfél évtized távlatából megállapítható, hogy alapvetően működő struktúra jött létre. Igaz ez még akkor is, ha a rendszer számos problémával küzd. A közéleti diskurzus mindennapos témája az önkormányzatok feladatkörének és finanszírozásának jelentős átalakítása. A járások újbóli bevezetése, amely talán választ adhat részben arra a problémára, hogy a tanácsok számához képest megduplázódott települési önkormányzatok túlságos decentralizációt jelentettek akkor, amikor a kontinens nyugati felén éppen ellenkező irányú centralizációs folyamatoknak lehettünk tanúi. Az 1990-ben szabadon választott országgyűlés – ritkán tapasztalható nagy többséggel, 90% fölött – fogadta el a helyi önkormányzatokról szóló törvényt; és mint a jogszabály indoklásából is kiderül, komoly reményeket támasztottak vele szemben. A demokratikusan megalapított és működő önkormányzatokat a jogállam tartópillérének nevezte, melyek képesek arra, hogy önfejlődési folyamatokat indítsanak el, igazodva a helyi sajátosságok és igények sokszínűségéhez. A törvény megalkotóinak szeme előtt egy nyüzsgő, élénk közélet képe lebegett, ami megfelel annak a demokratikus eszménynek, mely szerint az állampolgári participáció elsődlegesen helyben valósul meg, hiszen a többség itt tud a legjobban részt venni a közösség, a communitas dolgaiban. Gombár Csaba közvetlenül a rendszerváltozást megelőzően egyenesen döntő szerepet tulajdonított a participációnak a közügyek intézésében: „ A helyi ügyek fizikai átláthatósága következtében a direkt participációnak inkább az erényei domborodnak ki. Ezért nagyon is elképzelhető a helyi hatalom helyi érvényű működése során a direkt participációnak akár még a túlsúlya is.”1
* Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, Az állam kapacitása – szakértők, hivatalnokok, politikusok műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője Ilonszki Gabriella. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta Jenei Ágnes egyetemi docens (BCE) és Zsolt Péter egyetemi adjunktus (BCE). A szerző a BCE Közigazgatástudományi Kar tanársegédje, elérhetősége:
[email protected] 1 GOMBÁR Csaba (1988): Demokratikus rendezőelvek és helyi társadalom. In BŐHM Antal (szerk.): Lehet-e közélet a lakóhelyen. Budapest, Kossuth Kiadó, p. 18.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
2
Ebben a diszkusszióban azonban mégsem a direkt participáció – egyébként a várakozástól eltérően igencsak szórványos – megnyilvánulásait kívánom vizsgálni, hanem az állampolgári részvétel egy kitüntetett területének, a civil szervezeteknek az önkormányzatokban játszott szerepét.
Civilek az Ötv.-ben A helyi önkormányzatokról szóló törvény tág teret biztosít az önkormányzatoknak partneri kapcsolatok kiépítésére a helyi civil társadalommal, és törekszik a civil participáció garanciális feltételeinek megteremtésére. A törvény kijelöli az alapvető kereteket: 8.§(5): „ A települési önkormányzat feladatai körében támogatja a lakosság önszerveződő közösségeinek a tevékenységét, együttműködik a közösségekkel.” A bekezdés az 1994-es módosítást követően konkrét előírással bővült, amely a helyi demokrácia szélesítését és a civil részvétel erősítését szolgálja: „ A képviselő testület a szervezeti és működési szabályzatában határozza meg, mely önszerveződő közösségek képviselőit illeti meg tevékenységi körében tanácskozási jog a képviselő testület és bizottsága ülésein.” Rögzíti továbbá a civil társadalom tájékoztatásának és a döntésekbe való bevonásának kívánalmát: 13.§: „ A képviselő testület évente legalább egyszer előre meghirdetett közmeghallgatást tart, amelyen az állampolgárok és helyben érdekelt szervezetek képviselői közérdekű kérdést és javaslatot tehetnek.” 18.§(2): „ A képviselő testület meghatározza azoknak a fórumoknak a rendjét (…), amelyek a lakosság, a társadalmi szervezetek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják…” 24.§(2): „ A bizottságba indokolt beválasztani a feladatköre szerinti területi szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét...” Végezetül konkrét jogosítványokat is biztosít a civil társadalomnak: 47.§(1): „ A helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti: c; a helyi társadalmi szervezet vezető testülete,”2
Történeti visszatekintés Mielőtt rátérnék arra, hogy a települési önkormányzatok és a civil szféra miként tölti ki a jogszabály adta lehetőségeket, talán vessünk egy pillantást a történelmi előzményekre, vagyis miként jutottak el a civil szerveződések a helyi közéletben való részvétel lehetőségéig. A kérdést még távolabbi perspektívából szemlélve: milyen állapot-
2
1990. évi LXV. Törvény a helyi önkormányzatokról
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3
ban van az a magyar társadalom, melytől a nonprofit szektor, a civil társadalom terebélyesedését várjuk. A civil szervezetek megjelenésének első két jelentősebb korszaka a reformkor, és a dualizmus időszaka, elsősorban a századforduló. Nagyrészt kulturális-vallási, szabadidős, jótékonysági; majd később szakmai jellegű alakulatokat találunk. A civil szervezetek számának ugrásszerű növekedése a bethleni konszolidáció idejére datálható, és számuk 1932-re 14000 körülire tehető, melynek közel harmada hazafias, bajtársi és sportegyesület volt; jobbára a hadsereg létszámának a trianoni szerződésben vállalt korlátozását pótlandó, kiegészítő céllal jöttek létre. A társadalom egészét átszövő egyesületi szektor nagyságának relatív voltát mégis jól mutatja egy összehasonlító adat: míg Budapesten 1932-ben 2236 nyilvántartott egyesületet találunk, addig ugyanebben az időben Bécsben 16244-et, azaz több, mint hétszer annyit. A fokozatos felzárkózás és kiegyenlítődés helyett a szocializmus évei radikális regressziót hoztak. Az 1949.évi XX. törvény – az Alkotmány-, az egyesülési jogot a „dolgozók érdekeinek megfelelő” kitételhez kötötte. Az említett megszorításnak nagy múltú civil szervezetek estek áldozatául. Az önálló, autonóm egyesületek tevékenységét ellehetetlenítették. Egynémely közülük marginalizálódott, szigorúan ellenőrzött keretek között küzdött a fennmaradásért, hiszen kizárólag a hatalmat támogató, annak legitimitását elősegítő szerveződés működését engedélyezték. A rendszer egyik paradoxonaként megjelent a felülről szervezett és támogatott, „alulról jövő kezdeményezés”. Mindezek eredményeképpen a szervezetek száma 1970-re a 40 évvel korábbi mennyiség felére csökkent. Az 1980-as évek eleje a civil társadalmi élet újbóli kibontakozásának kezdetét jelentette. A súlyos társadalmi és gazdasági válsággal küzdő ország meggyengülő állampártja egyre kevésbé volt képes kontrollálni az ilyen jellegű kezdeményezéseket. Számosan éltek is a lehetőséggel, noha akkoriban nem kis bátorság kellett egy-egy civil szervezet létrehozásához. Környezetvédő és szociális organizációk, városvédő egyesületek, szakkollégiumok és különböző klubok sora alakult. Számuk az 1982-es 6570-ről ’89-re 8514re gyarapodott. Fokról-fokra fejlődött a civil szektor jogi és gazdasági szabályozása is. A nyitányt az alapítvány jogintézményének a Ptk.-ba való beemelése jelentette 1987-ben, majd ezt követően 1989-ben elfogadták az egyesülési törvényt, melynek a rendszerváltoztatásban játszott szerepét nem lehet kellően hangsúlyozni.3 A rendszerváltoztatás ugyanakkor a civil szerveződések időleges elbizonytalanodását is magával hozta. A kezdeti fokozott lakossági aktivitás hamarosan alábbhagyott. A civil szervezetek egy része párt formájában működött tovább, vagy éppen legaktívabb tagjaik, vezetőik távoztak a különböző pártokba. Számos településen a közéletben részt vállaló, szervezőképességgel és tekintéllyel bíró elit tagjainak csekély volta nehezítette az első hullám lendületének továbbvitelét. Másrészt az önkormányzati képviselő testületekben helyet foglaló civil vezetők – szervezetük néhány jól körülhatárolható szempontja helyett – egy bonyolult erőtérben, rész- illetve csoportérdekek erdejében találták KÁKAI László (2004): Önkormányzunk értetek, de nélkületek? Pártok és szervezetek a helyi társadalmakban. Budapest, Századvég Kiadó, p. 62-64. 3
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
4
magukat, így döntéseik egy része óhatatlanul eltért az őket delegáló társaság preferenciáitól.4 A civil szektor a nehézségek ellenére mégis fokozatosan bővült, amit a jogi szabályozás is követett. Így 1993-ban megalkották a közalapítványi, köztestületi és közhasznú társasági formát. Az 1997-es közhasznúságról szóló törvény a tárgyába eső tevékenységeket széles körben nevesítette, melyek zömmel kötelező vagy önként vállalható önkormányzati feladatok is egyben. További lendületet adott a szervezeti növekedésnek az a lehetőség, hogy az állampolgárok felajánlhatják jövedelemadójuk 1%-át a civil szervezetek támogatására, s így némileg hozzájárulhatnak a civil szféra finanszírozásához.
Civilek a mai magyar társadalomban De vajon miért van az, hogy a társadalmi integrációt elősegítő civil szervezetek gyarapodása egy ponton túl hanyatlani, megtorpanni látszik? Buda Béla a legfőbb okot a társadalom egyes csoportjainak, tagjainak szinte végzetes módon megroppant identitásában látja. Az erről szóló fejtegetéseiből csak egyetlen momentumot ragadnék ki, mely szerint 1952 és ’62 között az emberek 60%-a váltott életformát, ezen belül lakhelyet, társadalmi osztályt, s a rokonsági kötelékekből, lokális kultúrából kiszakadva atomizált élethelyzetbe került. Jelen probléma persze lényegesen több síkon értelmezhető úgy időben, mint térben: „… minden más hasonló társadalomhoz képest nagyobb mértékben sérültek az önazonosság természetes szociokulturális alapjai, összetevői, mégpedig többgenerációs folyamatban. A Kárpát-medencében szinte minden családnak valamikor titkolóznia, elfojtania kellett a társadalmi hovatartozás meghatározó tényeit, amelyek pedig más társadalmakban emberi kötelékek, magatartásminták, kontextusok, kultúra forrásai.”5 A családban és a különböző társadalmi csoportokban megélt, valós vagy szimbolikus csoportidentifikációk hiánya lényegesen megnehezíti a felnövekvő generációk identitásának fejlődését. Megjegyzi továbbá: „Önazonosságot építő (tehát csoportépítő, kontextus- és kultúraalkotó) politikai kommunikáció ma a tömegkommunikációban nem, a közéletben és a magánszférában alig folyik.”6 Végkövetkeztetésében meglehetősen borús képet fest az előzőekben ismertetett körülmények civil társadalomra gyakorolt hatásáról. Úgy véli, hogy nálunk jószerével nincs valódi civil szervezet, csak annak álcázott politikai struktúrák, megkövesedett,
BŐHM Antal(1988): A helyi társadalom. Kaposvár, CSVM Tanítóképző Főiskola, 1996. p. 95-97. valamint, SZABÓ Máté: A társadalmi mozgalmak és a politikai tiltakozás. Budapest, Villányi úti könyvek, p. 20-22. 5 BUDA Béla(1999): Identitás és kommunikáció a posztkommunista világban. In. SÁRKÖZY Erika (szerk.): Rendszerváltás és kommunikáció. Budapest, Osiris Kiadó, p. 194. 6 u. o. p. 196. 4
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
5
rugalmatlan vezetéssel, erős kontroll alatt, és jellemzően a demokratizmus és szabad participáció teljes hiányával. (Az igazság kedvéért megjegyezném, hogy Buda Béla az ellentétes irányú tendenciákat is felvázolja, ám az összkép azokkal együtt sem túl bíztató.)7 Idevonatkozóan hozzátehetjük azt is, hogy a magyar társadalom többsége manapság ugyancsak híján van a civil szerveződésekben való aktív részvétel két igen fontos előfeltételének, nevezetesen az anyagi jólétnek és a bőséggel rendelkezésre álló szabadidőnek.
A települési önkormányzatok és a civil szervezetek kapcsolata Ezek után azt a kérdést vizsgálnám meg, hogy milyen tendenciák rajzolódnak ki az önkormányzatok és a civil szféra kapcsolatában. A KSH adatai szerint2004-ben a 3168 települési önkormányzatból (380) azaz 12%, 2000-ben körülbelül 20% (654) számolt be arról, hogy semmilyen kapcsolata nincs nonprofit szervezetekkel. Ez az arány a korábbi (1996-os) vizsgálat idején még 30% körül volt.8 Mint már szóltam róla, az önkormányzati törvény rendelkezik arról, hogy a képviselő testületnek az SZMSZ-ében kell szabályoznia a helyi önszerveződő közösségek tanácskozási joggal való részvételét a testületi és bizottsági üléseken. A részvétel ebben az esetben biztosan oda-vissza történő, interaktív információ-áramlást, a felmerülő nézeteltérések rendezésének lehetőségét jelenti. Ez pedig a participáció tekintetében nem jelent mást, mint a probléma-megoldáshoz szükséges tudáshoz való potenciális hozzáférést. Egy 2001-es vizsgálat azt mutatta, hogy a közgyűlésre meghívandók körét a fővárosi kerületek harmada, a városok kétötöde, a községek 60%-a nem szabályozta. Ez ugyan nyilvánvaló jogszabálysértés, ami ugyanakkor nem von maga után szankciót.9 Változatos képet mutatnak azon önkormányzatok is, amelyek meghívnak a testületi ülésre civil szervezeteket. Néhol a civil szervezetek által létrehozott Civil Tanács képviselőjét illeti meg a részvétel joga, másutt csak olyan szervezeteket, amelyeket a testület SZMSZ-e külön nevesít. Van, ahol tanácskozási jog nem illeti meg a civilek képviselőjét, vagy csak a tevékenységi köréhez tartozó napirendhez való hozzászólás keretében. A civil szervezetek oldaláról az üléseken való részvétel függ a szervezet tevékenységi körétől, kapcsolatától az önkormányzattal, valamint a település méretétől. A kisebb Buda i. m. SEBESTÉNY István(2011): A helyi önkormányzatok és a civil szervezetek együttműködésének dimenziói, a kapcsolatrendszer funkcionális elemzésének és mérésének lehetőségei. Doktori értekezés. Pécsi Tudományegyetem Bölcsészettudományi Kar Interdiszciplináris Doktori Iskola. Kézirat, Pécs, p.75. ( A KSH 1996-ban, 2000-ben és 2004-ben végzett a civil szféra és az önkormányzatok kapcsolatát vizsgáló adat felmérést. A 2004-es adatok hivatalos kiértékelése és publikálása azonban már nem történt meg. Az így jelenleg utolsónak számító adatok feldolgozását SEBESTÉNY István végezte el doktori értekezésében. Kéziratának rendelkezésemre bocsájtását ezúton is köszönöm. Gy. M.) 9 KÁKAI László (2002): A civil szervezetek megjelenése a helyi statútumokban. Magyar Közigazgatás 2002/11. sz. p.127.
7 8
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
6
településeken sokkal gyakrabban vesznek részt a civilek, mint a nagyobb városokban, ahol a szervezetek jelentősebb száma és szerteágazó tevékenységi köre ennek természetes korlátokat szab. Ugyanez a tendencia figyelhető meg a jogszabály-kezdeményezés jogkörének biztosításánál is. Rendelet megalkotását kezdeményezheti civil szervezet a községek közel felében, a kisebb – 25.000 lakost nem meghaladó – városok kétötödében, és a megyei jogú városok nem egészen 20%-ában. A közgyűlések munkatervének elkészítéséhez azonban a városok 40%-a, a községek negyede kér javaslatot a településen működő civilektől.10 Az érdemi párbeszéd, a probléma-megoldás kitüntetett helyszínei az önkormányzati bizottságok, ahol elvileg a döntések előkészítésének érdemi része folyik. Az önkormányzati törvény lehetőséget biztosít külsős, nem képviselő bizottsági tagok megválasztására, és mint láttuk, ajánlást is megfogalmaz, hogy ez az adott területen tevékenykedő, jelentősebb civil szervezet képviselője legyen. A nagyobb településen a tapasztalatok mégis a pártok dominanciáját mutatják ezen a területen. Sok helyen a külsős tagok a közgyűlésben résztvevő pártok delegáltjai, akiknek neve mellett az SZMSZ is rögzíti politikai hovatartozásukat. Bár a bizottságok külsős, nem képviselő tagjait a bizottsági munkában a képviselőkkel azonos jogok illetnék meg, előfordul, hogy mégsem kapnak szavazati jogot. A KSH 2000.évi felmérése szerint a 260 városi, fővárosi, kerületi önkormányzat 72%-a vonta be a döntések előkészítésébe a helyi civil szervezeteket. A községek esetében ez csak alig 30%. Mégis a négy évvel korábbi felméréshez képest az ilyen formátumú együttműködést megvalósító önkormányzatok száma majdnem duplájára nőtt. A civil egyesületek, alapítványok perspektívájából persze az adatok korántsem ilyen kedvezőek, és épp fordított elosztást mutatnak. A községekben levő szervezetek közel 40%a számolt be arról, hogy őket bevonják a döntés-előkészítő munkába, a városokban ez az arány csak alig több, mint egyötöd, a főváros kerületeiben pedig a 10%-ot sem éri el.11 A képviselő testületek SZMSZ-ei többnyire megnevezik a civil szférával való kapcsolattartót. A legtöbb esetben a polgármester, aztán a szakbizottságok, vagy valamely tanácsnok feladatává teszik ezt. Ma már a megyeszékhelyek mindegyikén létrehoztak civil referensi státuszt. A hivatal így kíván professzionális segítséget nyújtani a szféra számára. A referensek feladata a jogi, pénzügyi, költségvetési tanácsadás; pályázatok előkészítésében való közreműködés, az önkormányzati igények közvetítése.12 Hasonló a helyzet a nagyobb települési önkormányzatok esetében is. Az önkormányzatok negyedénél találunk civilekkel foglalkozó munkakört és 15 százalékuk már valamilyen külön rendeletben is foglalkozik ezekkel a szervezetekkel, a 2004-ben végzett vizsgálatok tanúsága szerint.
u..o. p. 128. SEBESTÉNY István (2002): Az önkormányzatok és a nonprofit szervezetek kapcsolata 2000. Budapest, KSH, p. 121 12 RÁPOLTHY Katalin (2004): Az önkormányzatok és a civil társadalom közötti kapcsolatok. In. SZIGETI Ernő (szerk.): Önkormányzati közigazgatás az EU-s csatlakozás tükrében. Budapest, Magyar Közigazgatási Intézet, p. 338. 10 11
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
7
Az önkormányzatok maguk is részesei a civil szféra bővülésének: 2004-ig 857 közhasznú társaságot és 2677 alapítványt, közalapítványt hoztak létre. A városok esetében az adatok a nyolc illetve a négy évvel korábbiakhoz képest alig változtak, sőt csekély visszaesést mutatnak, ugyanakkor a kistelepüléseken folyamatos a fejlődés: számuk egy ötödről egy harmadra nőtt.13 Bár meg kell jegyezni, hogy legtöbbször a létrehozott közalapítványok célja a források szűkösségének pótlása, amit inkább kevesebb, mint több sikerrel tudnak megvalósítani. A két szféra fokozatosan élénkülő kapcsolatát jelzi, hogy 1996-ban még csak az önkormányzatok 10%-a kötött szerződést valamely feladat átadása vagy megosztása érdekében nonprofit szervezettel; négy évvel később ez a szám már megduplázódott.14 A 2004-es adatok pedig 702 önkormányzat által kötött összesen 2358 megállapodásról számolnak be.15 Ha igazán reális képet akarunk kapni az önkormányzatok és a civil szféra kapcsolatáról, akkor érdemes egy pillantást vetnünk az anyagi támogatásokra. A legelterjedtebb segítségnyújtási forma az önkormányzatok részéről a civil szféra felé: az ingyenes ingatlan-használat biztosítása. 1996-ban 1100, négy évvel később 1700, 2004-ben pedig már több mint 3000 szervezet működött ezzel a segítséggel. 1996-ban a szervezetek negyede, 2000-ben harmada 2004-ben pedig közel a fele kapott anyagi támogatást az önkormányzatoktól. A támogatás mértéke az önkormányzatok részéről 1996 és 2004 között több mint a duplájára nőtt, akár a szervezetek számát akár a támogatott összeg reálértékét vesszük figyelembe. Konkrétan ez azt jelenti, hogy az önkormányzatok nyolcvan százaléka nyújt támogatást közel harminc milliárd forint nagyságrendben. Az önkormányzatok költségvetési bevételük 1,1 százalékát költötték a civil szféra támogatására 2004-ben, ez nyolc évvel korábban még csak 0,6 százalék volt.16 (További empirikus vizsgálatok tárgya lehetne, hogy az önkormányzatok milyen szempontok alapján támogatják az egyik vagy éppen a másik civil szervezetet. Feltételezhetően ebben nem ritkán politikai szempontok is szerepet játszanak, a helyi hatalom a hozzá közelebb állókat preferálja.)
Az együttműködés nehézségei Látjuk tehát, hogy a két szféra kapcsolata dinamikus növekszik. A kölcsönös érdekeltség, a partneri kapcsolatok elmélyítésének irányába mutat. A közvetlen önkormányzati előnyök között megemlíthetjük, hogy vannak olyan feladatok, melyeket a civil szervezetek – a tapasztalatok alapján – hatékonyabban tudnak ellátni. A civilek mellett szól a gyorsabb probléma-felismerő képesség és a nagyobb rugalmasság a problémák megoldásában. Lehetőségek rejlenek a nonprofit gazdálkodásban is, adományok, vállalSEBESTÉNY (2011): p.76. SEBESTÉNY (2002) p. 17. 15 SEBESTÉNY (2011) p. 75. 16 SEBESTÉNY (2002) p.32, illetve Sebestény (2011) p. 75.
13
14
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
8
kozási bevételek, pályázati források formájában, amelyhez általában kisebb apparátus, alacsonyabb adminisztrációs költség társul. Ezek komoly előnyök a forráshiányos önkormányzatok számára. De az együttműködéssel nyerhetnek a civilek is: elsősorban stabilitást. A szerződéses viszony állandó bevételi forrást jelent számukra, s ez biztosítja a folyamatos működési költségeket, egzisztenciális biztonságot nyújt a szervezet alkalmazottainak a bérköltségek előteremtésével. Az önkormányzati partnerség bizalmat kelt a civil szervezet iránt úgy a lakosság, mint más szervezetek körében.17 Érdemes egy kicsit részletesebben is megvizsgálni, hogy a fentiek ellenére milyen tényezők hátráltatják a két szféra kapcsolatának még dinamikusabb kiépülését. Másik oldalról pedig milyen konkrét formákkal bővült, bővülhet az együttműködés. Az egyesületekkel, alapítványokkal a legszorosabb, hosszú távú viszonyt a szerződéses feladat-átadás jelenti, amely mindkét fél részére hordoz előnyöket. Az önkormányzatoknál azonban egy ponton túl az ellenérdekeltség is megjelenik. Megalakulásukkor ugyanis sokszor meglehetősen túlméretezett intézményrendszereket örököltek, szépszámú közalkalmazottal, munkavállalóval. Ezek az intézmények általában kellő érdekérvényesítő képességgel rendelkeznek, hogy közszolgáltatást nyújtó tevékenységüket elismertessék.18 A hosszú távú esetleges előnyökkel szemben, amit a civilek nyújtanak, rövidtávon az elbocsátások miatti kényelmetlen, éles konfliktusok és végkielégítések többlet pénzügyi terhei állnak. Ezért a civil szervezetek részére feladat-átadás elsősorban olyan területeken történik, amelyeken az önkormányzat nem rendelkezik kellő tapasztalattal, szakember-gárdával. Tipikusan ilyennek tekinthető például a hajléktalanellátás, vagy a drogprevencióban, bűnmegelőzésben való civil részvétel. Nem segíti elő az önkormányzatok és a civilek egymásra találását a kormányzati, nagypolitikai minta sem, ahol szintén nem érzékelhető, – kormányzati ciklusoktól függetlenül – hogy, a közigazgatás felsőbb döntéshozatali szintjein példaadóan szoros kapcsolat alakult volna ki az országos civil- és érdekképviseleti szervezetekkel. Tartanak az önkormányzatok a döntéshozatali eljárás szükségtelen elhúzódásától. Nehézséget jelent, ha ugyanazon a területen működő civilek maguk sem képviselnek közös, egyeztetett álláspontot. Elsősorban nagyobb településeken több civil szervezet egyszerre, egymásnak is ellentmondó, sokféle érdeket, elképzelést jelenít meg. Kisebb községekben, városokban pedig a döntéshozók úgy vélik, maguk is kellőképpen ismerik a helyi társadalmat, igényeket, és kételkednek abban, hogy egy civil kezdeményezéstől új szempontokat, vagy többlet-információt kaphatnának. A civilek oldaláról pedig gyakran valamilyen elzárkózás tapasztalható a közélet irányában. A szervezet befelé fordul és nem érez semmiféle motivációt, késztetést a kapcsolat felvételére, vagy annak egy protokolláris szintet meghaladó elmélyítésére. Ennél még sajnálatosabb, hogy az azonos, vagy hasonló területen működő egyesületek, ZÁM Mária (1997): Civilbarát önkormányzatok. Magyar Közigazgatás, 1997/7. sz. p. 421-4 25. illetve HARDINÉ SZABÓ Ilona (1999): Gondolatok a partnerségről. Magyar Közigazgatás 1999/3. sz. p. 153-159. 18 KATONA Péter (1999): Az önkormányzatok és a nonprofit szektor kapcsolatáról. In. Együttműködési lehetőségek a civil szervezetek és a helyi önkormányzatok között. Budapest, Hálózat a Demokráciáért Program, p. 194. 17
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
9
alapítványok egymással sem keresik a kontaktust. Nem törekednek munkájuk összehangolására, tapasztalataik kicserélésére, egymás megismerésére. Rosszabb esetben vetélytársat látnak a másikban, konkurenciát a szűkösen rendelkezésre álló források megszerzésében.
A partneri kapcsolat előnyei A legutóbbi évek a fentebb elmondottak ellenére mégis az integrációs folyamatok felerősödését jelzik. A megyeszékhelyek közel háromnegyedében, a fővárosi kerületek majdnem felében létezik már valamilyen intézményes egyeztető fórum, kerek asztal a civil szervezetek és önkormányzatok részvételével. Más városokban azonban csak tíz százalék volt ez az arány a 2000-ben készült felmérések szerint, községek esetében pedig az öt százalékot sem érte el.19 Összességében 2004-ben a városok negyede teremtett valamilyen intézményes keretet a közvetlen párbeszédre. Háromnegyedük viszont úgy nyilatkozott, hogy bevonják a civileket a döntések előkészítésébe.20 A számok jól mutatják, hogy a fórum csak nagyobb számú civil szervezet esetén jellemző, egy adott település-méret fölött. A nagyobb városokban általában előre meghatározott ülésterv szerint működnek az önkormányzatok, kisebb helyeken működésük esetlegesebb, évi néhány alkalomnál ritkán jönnek össze gyakrabban.21 A törvényhozás, illetve a kormányzat részéről több kezdeményezés is történt, ami elősegíti a civil integrációt, valamint érdekeltté teszi az önkormányzatokat és a civil szervezeteket az együttműködésben. Ilyen a közművelődési tanácsok megalakításának törvényi lehetősége, vagy a kábítószerügyi egyeztető fórumok megalakítását, működését elősegítő pályázati rendszer. Jó néhány pályázat valamely civil szervezet és az önkormányzat együttes indulását, közreműködését írja elő. Erre azonban 2004-ben csak a települések hat százalékában volt még példa. Ez is rendkívül eltérő megoszlást mutat, mert ameddig a kistelepüléseken csak elvétve fordult elő közös pályázat, addig minden második megyeszékhely már próbálkozott ezzel a formával.22 A valódi partnerség kényszerítő ereje igazából mégis másban rejlik. A demokrácia talpkövének azért tekinthetjük az önkormányzatokat, mert az állampolgári részvétel a maga természetes módján itt valósul meg, ha megvalósul, és ez gyakran civil szervezetek útján történik. A településen élőkkel közvetlen kapcsolatot a civil szervezetek tudnak biztosítani. Kiemelkedő szerepet játszanak a lakossági igények, elvárások közvetítésében az önkormányzat felé, és visszajelzést adnak a meghozott döntések helyességéről. A ’90-es évek második felében elvégzett vizsgálat tanulságai szerint önkormányzati vezetők úgy vélekedtek, hogy a civil szervezeteken keresztül olyan információkhoz jutottak, amelyet SEBESTÉNY (2002): p. 121 SEBESTÉNY (2011): p. 105 21 KÁKAI (2004): p. 258. 22 SEBESTÉNY (2011): p. 83.
19
20
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
10
csak jelentős többletköltséggel és munkával tudtak volna megszerezni, ha egyáltalán hozzá tudtak volna jutni. Úgy gondolták, hogy a kellő időben beérkező, megfelelő információ nagyban segíti őket döntéseik helyes meghozatalában. A problémák megoldásához ugyanis szükség van a közös érdekek artikulációjára, képviseletére, érvényesítésére; a konfliktusok, problémák feltárására, az állampolgárok közti együttműködésre. Nyersen lefordítva a demokratikus működés nem valósulhat meg participáció és kommunikáció, társadalmi diskurzus nélkül. Ebben pedig a civil szervezetek sokat segíthetnek. A civil szféra ugyanis a részvételi demokrácia megnyilvánulásának mindennapi formája.23 De szükségük van az önkormányzatoknak a civil szférára legitimációjuk megerősítéséhez is. Az önkormányzati ülések iránti érdektelenség, a sokszor kiüresedett és formális közmeghallgatások, fórumok láttán elgondolkodtató, hogy talán a lakossággal történő kapcsolattartásnak ezek önmagukban nem kielégítő formái.24 Vajon nem inkább a civil szféra bevonása, a civil participáció volna-e a jövő útja? Az Európai Unió ajánlásai, a közösségi jogszabályok ezt az irányt mutatják. Az 1997-ben született „Kommunikáció a bizottságtól az önkéntes szervezetek és az alapítványok európai szerepvállalásának támogatásáról” című dokumentum a tagállamok szintjén – többek között- a következő ajánlásokat fogalmazza meg: A hatóságok minden szintjén jóval alaposabb ismeretekre és kapcsolattartásra volna szükség a nonprofit szektorral E hatóságoknak partneri viszonyt kellene kialakítaniuk a szektorral Pénzügyi kereteket és versenyszabályokat kell létrehozni a szektor működéséhez, hogy pénzügyi egészsége biztosítva legyen A magyar országgyűlés által 2001-ben elfogadott Aarhusi Egyezmény a környezeti ügyekben konkrét formáját is adja annak, mit ért az Unió részvételen, partnerségen, információ-hozzáférésen. Előírja, hogy az engedélyezési eljárások során hozandó döntésekbe már a döntéshozatali folyamat kezdeti fázisában be kell vonni a nyilvánosságot, amikor még az összes választási lehetőség nyitott, és ezért hatékony társadalmi részvétel valósulhat meg. A nyilvánosságot megfelelően, időszerűen és hatékonyan kell tájékoztatni, és olyan időkeretet kell biztosítani számára, hogy a hatékony részvételre felkészülhessen.25 Összegezve tehát az Európai Unió elvárásai, de még inkább egy önmagunkkal szemben támasztott részvételi demokrácia ideája megköveteli tőlünk a civil participációt, méghozzá elsősorban helyben, a települések szintjén. Mindezt egy érték és identitás-válsággal küszködő, a kooperációra kevéssé hajló társadalomnak, egy éppen csak újrainduló, a stabilitásáért küzdő civil szférának, és a sok problémával küzdő, át-
v.ö. PÉTER Judit (2004): Önkormányzatok a települések civil társadalmában. In. VERBÉLYI Imre (szerk.): Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai. VEREBÉLYI Imre (szerk.), Budapest, Magyar Közigazgatási Intézet, p. 325-345. 24 CSEFKÓ Ferenc (1997): A helyi önkormányzati rendszer. Budapest-Pécs, Dialóg Campus, p. 155-159. 25 2001. évi LXXXI. törvény a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről. 23
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
11
alakuló félben lévő, jelen formájában előzmény nélküli települési önkormányzatoknak kellene biztosítaniuk. A civil participáció erősítése az önkormányzatokban, az együttműködés elmélyítése a két szféra között, nem látszik gyorsan és könnyen megoldható feladatnak. De van-e más választás?
