Bouwstenen voor de fraudebestrijding tijdens de volgende legislatuur Een raming van de precieze omvang van de fraude is geen sinecure. Tot voor kort was hierover in België geen officiële studie beschikbaar.
Vaak wordt gerefereerd naar de Oostenrijkse professor Schneider. Deze komt tot de slotsom dat de “schaduweconomie” in België in 2010 17,9 % van het Bruto Binnenlands Product bedraagt. Professor Schneider gebruikt een ruim concept van fraude: belastingontwijking, de informele economie, de illegale economie (valsmunterij, prostitutie, smokkel, …) worden hierin meegerekend onder de noemer “fraude”. De door de professor toegepaste methodologie laat niet toe om aan te geven in welke economische sectoren fraude zich het meest situeert.
De Nationale bank publiceerde recent een studie die specifiek was gewijd aan de omvang van de zwarte economie. De berekeningswijze die de Nationale Bank hierin gebruikt is vergelijkbaar met die in andere Europese lidstaten en wordt ondersteund door Eurostat en het Europees Rekenhof.
Bij het vaststellen van het BBP tegen marktprijzen past de Nationale Bank een verhoging toe op basis van de raming van de omvang van de zwarte economie. Hierbij wordt abstractie gemaakt van de illegale economie. Deze verhoging is tweeledig en omvat een verhoging voor de zogenaamde verborgen arbeid (bijvoorbeeld niet voldoen aan de wettelijke voorschriften inzake de betaling van sociale zekerheidsbijdragen) en een verhoging voor fiscale fraude (i.e. niet (volledig) aangegeven belastbare inkomens en BTW-fraude).
1
De verhoging is in feite een correctie die wordt toegepast op de omzet en aankopen van ondernemingen in welbepaalde economische sectoren. Er wordt dus specifiek per economische activiteit een correctie toegepast. Volgens de Nationale Bank is de zwarte economie het sterkst ontwikkeld in bedrijfstakken die het grootste gedeelte van hun productie aan particulieren leveren (bouwsector, detailhandel, onderhoud en herstel van motorvoertuigen, horeca, …). Bij wijze van voorbeeld kan worden meegegeven dat voor de bouwsector een verhoging wordt toegepast van 31,1 %, voor de horeca is dit 16,4 %. Voor sommige sectoren worden geen verhogingen toegepast, m.n. de overheidssector, de financiële instellingen, de non profit en de nutsbedrijven.
De Nationale Bank stelt dat van de totale Belgische economie 17,6 % gerealiseerd wordt in fraudegevoelige activiteiten. Globaal wordt hierop een verhoging toegepast van 25 %. Uitgedrukt ten opzichte van de in België gerealiseerde toegevoegde waarde is dit circa 4,5 % of ongeveer 3,8 % van het BBP. De 3,8 % BBP of circa 12,9 miljard euro (uitgedrukt tov BBP van 2007) is dus de basis die verloren gaat voor de heffing van sociale en fiscale lasten. Uitgaande van een verloren heffing (in lijn met het overheidsbeslag) van 48 %1 op een geraamd BBP in 2010 van 348,3 miljard euro2, leidt dit tot verloren inkomsten voor de staat ten belope van 6,4 miljard euro.
In haar studie toont de Nationale Bank vanuit 3 benaderingen aan dat de raming van professor Schneider de zwarte economie overschat. De Nationale Bank besluit dat indien de zwarte economie 18 % van het BBP zou bedragen (of 60 miljard euro), er zich een totale ontkoppeling zou voordoen tussen de administratieve, fiscale en statistische bronnen (o.a. fiscale aangiften, RSZ-aangiften, jaarrekeningen, …) en de economische realiteit. Een dergelijk hoog cijfer voor de zwarte economie is dan ook “moeilijk verzoenbaar met het systeem van nationale rekeningen dat … als benchmark kan gelden”.
Vanuit beleidsoogpunt wordt dan ook best uitgegaan van de analyse van de Nationale Bank.
1 2
Bron: “Economische indicatoren voor België” dd. 03/09/2010 Federaal Planbureau
2
De aftredende regering heeft gedurende de voorbije twee jaar uit de gecoördineerde strijd tegen fraude 600 miljoen euro aan extra jaarlijkse ontvangsten gegenereerd. Indien men de volledige legislatuur had kunnen volmaken, lag een extra jaarlijkse ontvangst van circa 1 miljard euro binnen handbereik.
In de komende legislatuur kan een extra jaarlijkse opbrengst van 2 miljard euro als doelstelling naar voor worden geschoven. Dit veronderstelt dat van de strijd tegen de fraude opnieuw een beleidsprioriteit wordt gemaakt en vereist dat een aantal initiatieven worden genomen of verdergezet. In wat volgt worden hiertoe 12 bouwstenen opgelijst.
1. Verdere coördinatie, een noodzaak Het blijft best de taak van elke minister om de fraude in zijn bevoegdheidsdomein aan te pakken. Maar hiernaast is het best dat een regeringslid bevoegd is voor de coördinatie van de fraudebestrijding of deze opdracht meekrijgt in zijn/haar bevoegdheidsdomein.
Om deze coördinatieopdracht waar te kunnen maken, dient dit regeringslid verder een beroep te kunnen doen op twee organen: het College en het Ministerieel Comité voor de strijd tegen de fiscale en sociale fraude.
Het College, dat voorgezeten wordt door bedoeld regeringslid, is samengesteld uit de topambtenaren van de sociale, fiscale, economische, politie- en gerechtelijke diensten die betrokken zijn bij de strijd tegen de fraude. De samenstelling van het College garandeert dat kan gesteund worden op de expertise en de terreinkennis van het kruim van administratie, politie en gerecht. Voor het eerst werd het op die manier mogelijk een link en een verband te leggen tussen alle vormen van fraude.
Het tweede orgaan is het Ministerieel Comité voor de strijd tegen de fiscale en sociale fraude. Dat bestaat uit de premier, de staatssecretaris en de regeringsleden die vanuit hun bevoegdheden betrokken zijn bij de strijd tegen fraude.
3
In de voorbije 2 jaar werden door het College twee actieplannen opgemaakt. Het eerste actieplan bevatte 58 actiepunten, het tweede 50 actiepunten. Het eerste actieplan werd intussen voor ongeveer drie kwart gerealiseerd. Van het tweede actieplan werd een derde gerealiseerd. Het is van groot belang dat de uitvoering van deze actieplannen verder kan worden opgevolgd en dat de coördinatie in de strijd tegen de fraude verzekerd wordt.
Het is dan ook van primordiaal belang dat de volgende regering het College en Ministerieel Comité verankert en een regeringslid belast met de coördinatie van de fraudebestrijding op de wijze zoals hierboven aangegeven.
Idealiter stuurt dit regeringslid hierbij ook de belangrijkste actoren binnen de fraudebestrijding aan zoals daar zijn de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD), de Directie Economische en Financiële Criminaliteit (DJF) van de Federale Gerechtelijke Politie, de Administratie Fraudebestrijding van de FOD Financiën en het Centraal Orgaan voor de Inbeslagneming en de Verbeurdverklaring (COIV). Tot slot dient voornoemd regeringslid indien nodig voorafgaandelijk op de hoogte te worden gesteld van de vergaderingen en agenda van het Expertisenetwerk ECOFINFISC (via de hoofdcoördinator ervan) en van het Comité Anti-Fraude van de FOD Financiën.
2. Fiscale gegevensuitwisseling Als staatssecretariaat voor de Coördinatie van de fraudebestrijding hebben we de voorbije jaren sterk ingezet op gegevensuitwisseling als een centrale basisvoorwaarde voor een efficiënte fraudebestrijding. Enkel door een vlotte, structurele uitwisseling van gegevens tussen alle diensten die zich met fraudebestrijding bezig houden, is het mogelijk de grote georganiseerde fraude aan te pakken.
In de programmawet van 23 december 2009 is het beginsel van de uitwisseling van gegevens tussen de verscheidene diensten van de FOD Financiën wettelijk verankerd. Wel blijft die uitwisseling tot vandaag nog steeds gebaseerd op de algemene privacywet van 1992. Dit
4
heeft als nadeel dat ze door de rechtbanken enkel a posteriori kan getoetst worden op het respect voor de privacy.
Omwille van de rechtszekerheid is een specifieke privacywet aangewezen; een wet die a priori bepaalt aan welke privacyregels de gegevensuitwisseling binnen Financiën en tussen Financiën en andere administraties moet beantwoorden.
De aftredende regering was nagenoeg klaar met de opstelling van een ontwerp van specifieke privacywet voor Financiën. Het is van groot belang dat een volgende regering een prioriteit maakt van deze wetgeving.
Ook internationaal wordt het structureren en verbeteren van de gegevensuitwisseling steeds belangrijker. De G-20 en de OESO hebben van de internationale fiscale gegevensuitwisseling een prioriteit gemaakt. Landen die onvoldoende meewerken om gegevens uit te wisselen, bijvoorbeeld door zich op het bankgeheim te beroepen, belanden op een grijze lijst.
We hebben als Belgische regering de afgelopen jaren een aantal maatregelen genomen die het voor de internationale georganiseerde misdaad ongetwijfeld een stuk moeilijker maakt om vanuit en naar België te opereren.
Zo doen we er alles aan om constructies via belastingparadijzen te ontmoedigen. Niet aan de fiscus gemelde betalingen aan belastingparadijzen worden beschouwd als geheime commissielonen en dus belast aan … 309 procent. Begin dit jaar hebben we ook de lijst geactualiseerd van landen ‘met gunstig fiscaal tarief’. Dit zijn landen met een tarief in de vennootschapsbelasting van minder dan 15 procent. Deze lijst is belangrijk voor de regeling van Definitief Belaste Inkomsten. Om dubbele belasting te vermijden, mogen bedrijven die in het buitenland al belasting betaald hebben op ontvangen dividenden, die belasting aftrekken. Maar die aftrek geldt niet voor dividenden uit landen met gunstig fiscaal tarief.
In het kader van de Europese spaarrichtlijn is ons land op 1 januari overgeschakeld naar de automatische gegevensuitwisseling over rekeningen van buitenlandse EU-rekeninghouders in België. 5
Op aandringen van de OESO heeft ons land intussen ook in tal van dubbelbelastingverdragen het beginsel van de gegevensuitwisseling laten opnemen. Eind 2010 zijn 41 Protocollen en Overeenkomsten voor fiscale gegevensuitwisseling conform het OESO-modelverdrag getekend en daarmee is België bij de koplopers. Het is echter uiterst belangrijk dat de verdragen terzake ook snel worden geratificeerd door alle parlementen in dit land. Hiertoe moeten dringend afspraken gemaakt worden tussen die parlementen. Want tot vandaag is alleen het verdrag met de VS geratificeerd.
Als met de goedkeuring van deze verdragen geen haast wordt gemaakt, dreigt ons land binnen de kortste tijd opnieuw op de grijze lijst van niet-participatieve landen te belanden. De OESO voert momenteel immers peer-reviews naar de praktische toepassing van de fiscale gegevensuitwisseling. Voor België is de peer-review gestart in 2010 en de eerste fase wordt nu afgerond.
De internationale gegevensuitwisseling stoot in ons land op nog een ander obstakel: artikel 318 van het Wetboek van de Inkomstenbelastingen 1992 (WIB 92). Dit artikel voert in het intern recht het bankgeheim in voor de vestiging van belastingen. Het artikel dreigt in botsing te komen met de nieuwe, nog te ratificeren verdragen over internationale gegevensuitwisseling waarin bepaald is dat België zich niet op het bankgeheim mag beroepen om gegevens achter te houden.
Een mogelijke oplossing bestaat erin artikel 318 WIB 92 zo te wijzigen dat het bankgeheim nog enkel geldt voor landgenoten. Hoewel met deze oplossing allicht kan voorkomen worden dat ons land opnieuw in ongenade valt bij de OESO, is duidelijk dat het slechts om een voorlopige oplossing gaat. Een dergelijke wijziging van art. 318 creëert immers een ongelijkheid tussen Belgen en niet-Belgen, een ongelijkheid die op termijn moeilijk houdbaar is (zie ook bouwsteen nr. 7: opheffing van het bankgeheim).
Hiernaast is duidelijk dat een succesvolle aanpak van de fiscale fraude binnen de EU ook een betere administratieve samenwerking vereist. De ontwerprichtlijn die dit mogelijk maakt is in december 2010 onder impuls van het Belgisch voorzitterschap goedgekeurd.
6
Blikvanger van de nieuwe richtlijn is de automatische uitwisseling vanaf 2014 van gegevens over inkomens in andere EU-lidstaten (lonen, bestuurdersvergoedingen, onroerende goederen en hun inkomen, inkomen uit verzekeringsproducten en pensioenen). Dit moet de EU-lidstaten toelaten zicht te krijgen op het volledige loon van burgers die een deel van hun inkomen in een of meer andere lidstaten verwerven. Vaak ‘vergeten’ die burgers immers hun buitenlandse inkomsten geheel of gedeeltelijk aan te geven.
Nog belangrijk is dat het beginsel van de ‘free flow’ wordt gehanteerd. Dat betekent dat fiscale gegevens die uitgewisseld worden, mits instemming van de uitwisselende landen, ook gebruikt zullen kunnen worden voor socialezekerheidsdoeleinden. Want bij fiscale ontduiking is er vaak tegelijk ook ontduiking van sociale bijdragen.
3. Gegevensuitwisseling binnen de overheidssector Een effectieve en efficiënte fraudebestrijding kan worden bevorderd door gegevensbeheer en –uitwisseling met respect voor de principes vervat in de regelgeving inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
Een mooi voorbeeld is het protocol dat eind 2009 tussen de fiscus en de sociale inspectiediensten werd afgesloten over de systematische uitwisseling van gegevens. Want waar sociale fraude is, is er ook altijd fiscale fraude. Omgekeerd is er in het geval van fiscale fraude vaak ook sociale fraude in het spel.
Een voorbeeld van gegevensuitwisseling binnen de sociale sector is de elektronische kruising van gegevens uit sociale databanken, waardoor onterechte cumuls van sociale uitkeringen en van sociale uitkeringen met loon systematisch worden blootgelegd.
Dankzij elektronische gegevensuitwisseling kunnen dataminingtechnieken en risico-analyses worden
gebruikt
bij
het
opsporen
van
potentiële
fraudegevallen.
Om
die
gegevensuitwisseling te realiseren op een manier die overeenstemt met de privacy-
7
wetgeving is het aangewezen om te vertrekken van het principe van “dienstenintegratie” ipv “gegevensintegratie”. Dit betekent dat dezelfde gegevens niet op verschillende plaatsen worden opgeslagen, maar dat elke overheidsdienst mbt de gegevens die hij beheert, elektronische diensten aanbiedt, die in het kader van bepaalde transacties kunnen worden aangeroepen door andere overheidsdiensten (mits de nodige machtigingen van het bevoegde sectoraal comité).
Het aanbod van dergelijke diensten coördineren, zorgen dat ze interoperabel zijn en de veiligheid van de persoonsgegevens waarborgen, zijn dan de fundamentele taken van een “dienstenintegrator”. De KSZ neemt deze taak bijvoorbeeld nu al op zich voor de sociale sector. Het is de bedoeling dat ook Financiën en Justitie een aparte integrator krijgen, terwijl Fedict de rol van integrator opneemt voor alle andere overheidsdiensten.
4. Una via De Parlementaire onderzoekscommissie naar de grote fiscale fraudedossiers pleit in haar aanbevelingen ondermeer voor het instellen van een “Una Via”-regel. De invoering van deze regel zou inderdaad tot een meer efficiënte strijd tegen de ernstige en georganiseerde fiscale fraude leiden. Er moet dan ook zo snel mogelijk werk van worden gemaakt. Op initiatief van ons staatssecretariaat werd binnen de schoot van het College van de fraudebestrijding een werkgroep opgericht die zich over de concrete uitvoering van de aanbeveling van de onderzoekcommissie heeft gebogen. Het resultaat is een nota die de basis kan zijn voor de implementatie van de aanbevelingen.
De “Una Via”-regel is een toepassing van het subsidiariteitprincipe. De strijd tegen fiscale fraude is hierbij in beginsel een opdracht van de fiscale administraties. Maar in geval van ernstige en georganiseerde fiscale fraude, en alleen in dat geval, kan het noodzakelijk zijn om gebruik te maken van de strafrechtelijke weg. Voor de feiten van ernstige en georganiseerde fiscale fraude, heeft de toepassing van het principe van “Una Via” dus tot
8
gevolg dat er zo snel mogelijk moet beslist worden of de feiten strafrechtelijk dan wel administratief worden vervolgd. Doel is dubbel werk te vermijden.
Hiertoe moet volgens de genoemde werkgroep een overlegstructuur opgericht worden, waarin verantwoordelijken van fiscus, gerecht en politie zitting hebben. Het overleg kan worden georganiseerd naar analogie met het overleg dat gerecht, politie en sociale inspectiediensten momenteel al aan het uitbouwen zijn voor de aanpak van de ernstige en georganiseerde sociale fraude.
Om dit overleg voor de aanpak van de ernstige en georganiseerde fiscale fraude mogelijk te maken, is een aanpassing nodig van het Charter van de belastingplichtige (Wet van 4 augustus
1986
geïmplementeerd
in
artikel
463
van
het
Wetboek
van
de
Inkomstenbelastingen en gelijkaardige artikelen in de andere (fiscale) wetboeken).
Het blijft ultiem evenwel aan de procureur des Konings toekomen om te beslissen of de strafrechtelijke weg moet worden gevolgd. Als besloten wordt tot een strafrechtelijke vervolging door het openbaar ministerie, mag de fiscale administratie weliswaar nog de verschuldigde belastingen berekenen en inkohieren, maar mag ze geen administratieve boete of belastingverhoging meer opleggen.
Een effciënte strijd tegen de ernstige en georganiseerde fiscale fraude vereist voorts dat, naast
de
bestaande
ondersteuningscel
BTW-carrousels,
ook
een
gemengde
ondersteuningscel voor de ernstige en georganiseerde fiscale fraude (GFFO) wordt opgericht. Deze cel, samengesteld uit vertegenwoordigers van fiscus en politie, zou uitsluitend als taak krijgen nieuwe fraudetechnieken zo snel mogelijk op te sporen en de pas te laten afsnijden.
5. Minnelijke schikking Een minnelijke schikking is thans enkel mogelijk in de fase van het opsporingsonderzoek. Deze mogelijkheid moet worden uitgebreid tot er een vonnis of arrest in kracht van gewijsde 9
werd uitgesproken. De uitbreiding van de minnelijke schikking moet vermijden dat een betere bestrijding van de fraude enkel leidt tot een toename van de gerechtelijke achterstand. Dit zal ook ruimte creëren voor de correctionele rechtbanken om meer energie te steken in betwiste zaken en kan vermijden dat in deze dossiers verjaring optreedt.
Een verruiming van de mogelijkheden tot minnelijke schikking kan er voor zorgen dat de fraudeurs niet langer vrijuit gaan wegens verjaring of procedurefouten. Fraudeurs zullen daadwerkelijk gestraft worden door het betalen van een boete die bovenop de integrale terugbetaling van de benadeelde burger, fiscus en sociale zekerheid komt.
We pleiten overigens voor een verhoging van de fiscale penale boetes. Concreet stellen we voor de maximale boete op te trekken van 125.000 tot 500.000 euro.
6. Mini-gerechtelijk onderzoek De procureur des Konings is belast met het opsporen en vervolgen van misdrijven. Maar bepaalde onderzoeksmaatregelen (zoals het afleveren van een huiszoekingbevel) kan hij niet zelf verrichten. Daarvoor dient hij een onderzoeksrechter te vorderen. Wanneer hij de onderzoeksrechter vordert, wordt er een gerechtelijk onderzoek opgestart. De onderzoeksrechter verkrijgt de leiding van het onderzoek. Het gerechtelijk onderzoek kan dan enkel afgesloten worden via een beschikking van de raadkamer.
Bij de wet van 12 maart 1998 werd het zogenaamde mini-onderzoek ingevoerd. Het minionderzoek houdt in dat de procureur des Konings een bepaalde onderzoeksmaatregel (die hij zelf niet mag verrichten) vordert van de onderzoeksrechter zonder dat daarbij een gerechtelijk onderzoek opgestart wordt. Voordeel is dat de procureur des Konings het onderzoek behoudt en zelf zal kunnen beslissen over het verdere verloop van de procedure in het licht van het door hem gevoerde vervolgingsbeleid (bijvoorbeeld seponering, minnelijke schikking of dagvaarding voor de correctionele rechtbank). Een ander voordeel is dat daardoor de werklast van zowel de onderzoeksrechter als de onderzoeksgerechten verlicht wordt. De onderzoeksrechter zal enkel de noodzakelijkheid en de wettelijkheid van 10
de gevorderde maatregel nagaan, deze vervolgens zelf uitvoeren, maar geen andere onderzoeksdaden stellen.
De wet van 12 maart 1998 bevat ook een ‘correctiemaatregel’. Meer bepaald is het zo dat de onderzoeksrechter kan beslissen de zaak naar zich toe te trekken. Indien hij met andere woorden van oordeel is dat een gerechtelijk onderzoek toch aangewezen zou zijn, dan kan hij zichzelf daartoe opdracht geven (en zijn tussenkomst dus niet beperken tot de door het openbaar ministerie gevraagde onderzoeksmaatregel).
Het mini-onderzoek is echter enkel mogelijk voor lichte dwangmaatregelen (zoals het opvragen van telefoniegegevens). Voor meer ingrijpende maatregelen kan geen gebruik gemaakt worden van het mini-onderzoek (zoals het afluisteren van telefoongesprekken of het afleveren van een aanhoudingsbevel). In dergelijke gevallen dient met andere woorden steeds een ‘volledig’ gerechtelijk onderzoek opgestart te worden.
Ook het afleveren van een bevel tot huiszoeking kan niet gevraagd worden door middel van een mini-onderzoek en vergt dus met andere woorden het opstarten van een volwaardig gerechtelijk onderzoek. Nochtans maakt de huiszoeking een steeds meer courante onderzoeksdaad uit, zowel in complexe dossiers (bijvoorbeeld financieel-economische dossiers) als in meer eenvoudige dossiers (bijvoorbeeld gewone diefstal). Dat daarbij dan steeds het onderzoek dient verder gezet te worden door de onderzoeksrechter is niet altijd een even goede zaak. In geval van een complex dossier, zal hij zich in het volledige dossier dienen in te werken, zelfs indien geen andere verregaande onderzoeksmaatregelen (zoals bijvoorbeeld telefoontap) nodig zijn. In geval van een eenvoudig dossier, gaat het eerder om een verspilling van de capaciteit van de onderzoeksrechter.
Ook kan erop gewezen worden dat na het gerechtelijk onderzoek nog een procedure voor de raadkamer dient te worden doorlopen, die zeker in het geval van een complex dossier zeer tijdrovend kan uitvallen. Vandaar dat voorgesteld wordt om ook de huiszoeking op te nemen in de lijst van onderzoeksmaatregelen die bij mini-onderzoek uitgevoerd kunnen worden (daarbij tevens in het achterhoofd houdende dat de onderzoeksrechter steeds het volledige onderzoek naar zich toe kan trekken). 11
7. Opheffing bankgeheim in de inkomstenbelastingen Het bankgeheim in ons land is beperkt en zelfs eerder een discretieplicht. Maar als het bankgeheim geldt, kan het althans volgens een enge interpretatie van de wet, enkel in zeer strikte omstandigheden worden opgeheven. Deze strikte interpretatie staat een efficiënte fraudebestrijding in de weg.
Hiernaast is het onmiskenbaar zo dat het Belgische bankgeheim ook internationaal steeds meer onder druk staat omdat het de internationale gegevensuitwisseling in de weg staat (zie ook bouwsteen nr. 2).
Het bankgeheim geldt in ons land enkel voor de inkomstenbelastingen en dan nog enkel in de onderzoek- en controlefase van het fiscale dossier van een belastingplichtige. Het geldt niet bij de afhandeling van een bezwaarschrift, noch in de invorderingsfase of bij het onbeperkte uitstel van de invordering.
In een enge interpretatie van de wet kan het bankgeheim in de onderzoek- en controlefase in de inkomstenbelastingen enkel opgeheven worden indien er bij een fiscale controle bij de bankinstelling zelf concrete elementen aan het licht komen die wijzen op het bestaan of de voorbereiding van een mechanisme van belastingontduiking bij de klant.
Nochtans moet het in het kader van een efficiënte fraudebestrijding ook mogelijk zijn het bankgeheim op te heffen wanneer het onderzoek bij de belastingplichtige zelf concrete gegevens aan het licht brengt waaruit het bestaan of de voorbereiding van een mechanisme van belastingontduiking kan worden vermoed, dus wanneer fraude kan worden vermoed.
We stellen voor deze mogelijkheid uitdrukkelijk in de wet op te nemen. Om te vermijden dat er onrechtmatig gebruik wordt gemaakt van deze onderzoeksbevoegdheid wordt de opheffing van het bankgeheim onderworpen aan de voorafgaande goedkeuring van een directeur.
12
De opheffing van het bankgeheim kan maar tot resultaat leiden als de belastingadministratie de rekeningnummer(s) van de betrokken belastingplichtige(n) snel en vlot aan de weet kan komen. Vandaag is het voor de fiscus bijzonder moeilijk om die nummers te achterhalen, aangezien het hier steeds om privérekeningen gaat. Dit is dé hoofdreden waarom het bankgeheim heel weinig wordt opgeheven, want de privé-rekeningnummers komen meestal toevallig aan het licht.
In geval er feiten worden vastgesteld die aanleiding geven tot het lichten van het bankgeheim,
moet
Financiën
de
toelating
krijgen
om
bij
alle
banken
en
verzekeringsinstellingen naar de rekeningnummers van de betrokkene(n) te vragen.
Omdat de nummers snel meegedeeld moeten kunnen worden en er in België ongeveer 190 banken en verzekeringsinstellingen actief zijn, is het nodig een uniek elektronisch aanspreekpunt voor de hele sector uit te bouwen dat erin slaagt op korte termijn alle door de fiscus gevraagde gegevens te leveren. Het uitwerken van de exacte procedure voor het overmaken van de gegevens vereist een wetgevend initiatief. Het spreekt voor zich dat bij de uitwerking van dit alles de bank- en verzekeringssector betrokken dient te worden.
Ten slotte is er ook een praktische reden om het bankgeheim op te heffen. In de nieuwe structuur van Financiën worden gezamenlijke controles de regel. Maar omdat het bankgeheim enkel geldt in de inkomstenbelastingen en dus niet voor bijvoorbeeld de BTW of successierechten, zal het bankgeheim ervoor zorgen dat gegevensuitwisseling tussen collega’s die aan hetzelfde dossier werken, onmogelijk is. Dat zal op het terrein voor heel wat praktische problemen zorgen.
De huidige opdeling van de onderzoeksmethoden strookt niet meer met de wijze waarop de controlefunctie binnen de FOD Financiën in de 21ste eeuw organisatorisch is opgevat. In de huidige stand van de wetgeving ligt de belangrijkste belemmering voor een efficiënte samenwerking tussen de onderscheiden fiscale administraties in de fragmentarische en asymmetrische wijze waarop de fiscale controlefuncties zijn opgevat.
13
De onderzoeksbevoegdheden worden opgedeeld in functie van de aard van de belasting en verschillen naargelang de onderzochte belasting. Ondanks het feit dat bepaalde administraties (vb. directe belastingen en BTW) een polyvalente controlebevoegdheid hebben beschikken zij niet over polyvalente onderzoeksbevoegdheden.
De problemen die hieraan inherent zijn worden perfect geïllustreerd door een recent arrest van het Hof van Beroep te Antwerpen. In dit arrest wordt het fiscale onderzoek van de AOIF, ondanks de polyvalente controlebevoegdheid, nietig verklaard omdat in het kader van een BTW-controle gebruik gemaakt werd van onderzoeksmethoden opgenomen in het WIB 92. Het doelgebonden karakter van het fiscale onderzoek brengt volgens het Hof met zich mee dat de belastbare grondslag van één welbepaalde belasting enkel mag worden vastgesteld met onderzoeksmethoden van die belasting, zelfs al is de onderzoekende instantie bekleed met de controlebevoegdheden van andere belastingen.
In dit geval werd een administratieve boete van 400.000 EUR wegens diverse inbreuken op de BTW-wetgeving nietig verklaard. Dit voorbeeld is geen alleenstaand geval en het weze duidelijk dat de gevolgen van deze archaïsche wetgeving voor de Belgische Staat dramatische gevolgen heeft en kan hebben.
Hier en daar werd al wat juridisch oplapwerk verricht. Zo werd met de programmawet van december 2009 het proces-verbaal zoals het bij de BTW gebruikt wordt, ook ingevoerd voor de ambtenaren van de directe belastingen en recent werd het recht van toegang tot de beroepslokalen geharmoniseerd. Dit is echter nog onvoldoende. Naast het hiervoor besproken bankgeheim zijn er nog andere verschillen. Zo moeten bijvoorbeeld de ambtenaren van de directe belastingen de boeken nog steeds ter plaatse controleren en mogen de ambtenaren van de BTW diezelfde boeken tegen afgifte van een ontvangstbewijs meenemen naar kantoor. Nochtans is het wenselijk dat iedere ambtenaar die een onderzoek naar dezelfde belastingplichtige moet uitvoeren, over dezelfde onderzoeksbevoegdheden beschikt zonder dat er een onderscheid moet gemaakt worden naar de administratie van oorsprong.
14
8. Een sectoraal beleid als sluitstuk van de fraudebestrijding Naast de bestrijding van de fraude in het algemeen, is ook een sectorale aanpak van de sociale en fiscale fraude erg belangrijk. Fraudegevoelige sectoren zoals bouw, vlees, horeca,… vergen een specifieke benadering.
Zo werd in 2008 een werkgroep bouw opgericht, bestaande uit topambtenaren, die een aantal misbruiken in de sector, zoals het misbruik van de tijdelijke werkloosheid en van vennootschapsstructuren heeft aangepakt. Ook met de vleesverwerkende sector werd rond de tafel gezeten, wat finaal resulteerde in een protocol tussen de sociale partners dat de misbruiken in de sector (koppelbazerij, sociale dumping, etc) wil aanpakken. In de horeca werd de verlaging van de BTW voor de eetgelegenheden gekoppeld aan een ‘verwitting’ van de sector. Op 1 januari 2013 wordt het geregistreerd elektronisch kassasysteem veralgemeend, waardoor omzetfraude erg moeilijk zal worden. Bovendien wordt er gewerkt aan een sociale en fiscale controlenorm, wat meer gerichter controles mogelijk maakt. Voor de horeca dient wel nog dringend werk gemaakt te worden van een verbeterd specifiek sociaal en fiscaal statuut voor gelegenheidsarbeid.
Een aantal maatregelen die de voorbije jaren in een of meerdere sectoren werden ingevoerd, verdienen het om uitgebreid te worden tot andere fraudegevoelige sectoren, zoals de schoonmaak en de transportsector. Om een zo breed mogelijk sociaal draagvlak te creëren, is het belangrijk dat dit gebeurt in overleg met de sociale partners.
We denken hier in de eerste plaats aan de invoering in een aantal sectoren (bijvoorbeeld bouw, vleessector, horeca) van een registratie van de aanwezigheden van personeel en anderen op de werkvloer.
Hiernaast zijn we voorstander van de uitbreiding naar andere fraudegevoelige sectoren van de inhoudingplicht ten aanzien van de medecontractant, wanneer deze fiscale en/of sociale schulden heeft. Deze verplichting bestaat al in de bouwsector en blijkt er een succesvol wapen in de strijd tegen de koppelbazerij.
15
Efficiënte controleacties vereisen toegang tot adequate databanken. Het Parlement heeft op ons initiatief beslist dat de Kruispuntbank Ondernemingen gebruikt moet kunnen worden als instrument voor de fraudebestrijding. Die beslissing moet bij prioriteit door de volgende regering uitgevoerd worden.
Hiernaast moet er snel werk worden gemaakt van de samenstelling van de Commissie Arbeidsrelaties. Deze commissie moet criteria uitwerken die toelaten beter een onderscheid te maken tussen een werknemer en een zelfstandige. Dit onderscheid is absoluut noodzakelijk in de strijd tegen de schijnzelfstandigheid.
Er is dringend nood aan meer internationale samenwerking om de misbruiken in het vrij verkeer van diensten/werknemers efficiënter aan te kunnen pakken en de mensenhandel te bekampen. De sociale inspectiediensten ondervinden vandaag de grootste moeilijkheden om grensoverschrijdende fraude met betrekking tot detachering op te sporen en te sanctioneren. De bouwsector en de vleesverwerking hebben af te rekenen met detacheringcarrousels.
Binnen
de
transportsector
wordt
gebruik
gemaakt
van
schijnzelfstandigen, postbusfirma’s, enz.
In dit verband heeft de verdere uitvoering van het EESSI- project absolute prioriteit. Aan de basis van dit project ligt de Verordening (EG)nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de sociale zekerheidsstelsels. Ten gevolge van deze verordening moeten tegen 1 mei 2012 een honderdtal
papieren
E-(Europese)formulieren
vervangen
zijn
door
elektronische
documenten. Het EESSI-project (elektronische uitwisseling van socialezekerheidsgegevens) wil komen tot een betere bescherming van de socialezekerheidsrechten van de burgers.
Maar het zou wenselijk zijn indien dit Europees juridisch instrument zou kunnen vervolledigd worden met een structureel kader dat de lidstaten toelaat beschermde gegevens uit te wisselen die noodzakelijk zijn voor de bestrijding van sociale fraude op een beveiligde en gestandaardiseerde wijze voor alle sectoren van de sociale zekerheid. Dit gebeurt best via de uitvaardiging van een Europese richtlijn. Hiertoe kan men zich inspireren op de Europese richtlijn nr. 904/2010 betreffende de samenwerking op het gebied van de BTW.
16
Nog op het vlak van internationale samenwerking, moet ook meer werk gemaakt worden van het sluiten van bilaterale samenwerkingsakkoorden. Bilaterale akkoorden zijn het aangewezen instrument voor de realisatie van specifieke, gerichte internationale fraudebestrijdingsprojecten.
Ten slotte, maar niet het minst, veronderstelt een meer doorgedreven sectorale aanpak van de strijd tegen de sociale fraude ook de versterking van de inspectiediensten, zodat ze meer en vooral meer doelgerichte contoles op het terrein kunnen uitvoeren.
We verwachten dat de sociale inspectiediensten in de nabije toekomst belangrijke steun zullen krijgen van de pas opgerichte gemengde sociale ondersteuningscel, bestaande uit politiemensen en sociaal inspecteurs. Maar ook de werking van de SIOD, de koepel van sociale inspectiediensten, dient versterkt te worden. SIOD dient meer mensen en middelen te krijgen en nieuwe (controle)strategieën te ontwikkelen.
9. Effectieve recuperatie van verbeurd verklaarde vermogensvoordelen Verbeurdverklaringen vereisen de juiste voor- én nabehandeling. Verbeurdverklaringen moeten voorafgegaan worden door tijdige en voldoende inbeslagnames. Gebeurt dat niet, dan zijn verbeurdverklaringen een maat voor niets. Maar ook na de passende inbeslagnames blijven ze een lege doos als ze niet gevolgd worden door de effectieve recuperatie van de verbeurd verklaarde vermogensvoordelen.
Binnen politie en parket is het zogenaamde ‘buitgerichte’ recherchemodel al enige jaren stevig ingeburgerd. Geldelijk gewin is immers de grootste drijfveer van veel criminaliteit. Onder het motto ‘Misdaad mag niet lonen’ worden, naast de daders zelf, ook hun illegaal verworven vermogensvoordelen in het vizier genomen. Door het principe van ‘Follow the money’ toe te passen, kan meestal ook de top van criminele bendes opgedoekt worden en niet alleen de kleinere garnalen.
17
De opgang van het buitgericht recherchemodel heeft tot gevolg dat er bij politie en gerecht steeds
meer
aandacht
is
voor
de
tijdige
en
voldoende
inbeslagname
van
vermogensvoordelen. Maar zelfs na een degelijke inbeslagname tijdens de onderzoeksfase gevolgd door een verbeurdverklaring van vermogensvoordelen door de rechtbank, moet finaal nog steeds de effectieve tenuitvoerlegging van deze voordeelontneming volgen. En hier durft het schoentje vandaag wel eens wringen. Een effectieve(re) uitvoering van verbeurdverklaringen veronderstelt in de eerste plaats een goede/betere coördinatie en communicatie tussen alle bij die uitvoering betrokken partijen. Die partijen zijn het parket, het Centraal Orgaan voor de Inbeslagneming en de Verbeurdverklaring (COIV), de Administratie van de Niet-Fiscale Invordering (ANFI), de rechtbanken, de hoven en de griffiers, de politie en de gerechtsdeurwaarders. De betere coördinatie moet de taak worden van een specifiek hiertoe op te richten overlegorgaan. De betere communicatie kan tot stand gebracht worden door het aanduiden van een contactmagistraat voor de tenuitvoerlegging van verbeurdverklaringen binnen de parketten, het arbeidsauditoraat en de parketten-generaal. Ook het digitaliseren van de vonnissen zal de doorstroming van informatie bevorderen. Internationale samenwerking wordt bij de uitvoering van confiscaties steeds belangrijker. Europese kaderbesluiten moeten die samenwerking binnen de EU een pak vlotter doen verlopen. Meer concreet willen deze besluiten het voor een EU-lidstaat gemakkelijker maken om een andere lidstaat te verzoeken tot de inbeslagname van bezittingen of inkomsten van veroordeelde criminelen. Om die andere lidstaat tot medewerking aan te zetten, wordt de opbrengst mooi gedeeld tussen de betrokken lidstaten. De wetsontwerpen tot omzetting van deze kaderbesluiten zijn klaar en moeten nog enkel ingediend worden bij het parlement.
10. Betere inningen Vorig jaar, zo blijkt uit cijfers van Financiën, werd van de in totaal 130 miljoen euro gerechtelijke boetes die werden opgelegd ruim 82,7 miljoen niet geïnd. Dat is twee op drie. 18
Hiernaast zijn er dan nog eens de vele niet-betaalde onmiddellijke inningen. 17 procent van de onmiddellijke inningen wordt nooit betaald. In 2009 liep de overheid hierdoor een bedrag van 37 miljoen euro mis. Het succes van de onbemande camera’s doet het aantal nietbetaalde onmiddellijke inningen jaar na jaar stijgen. In die mate zelfs dat heel wat politieparketten vandaag met acute capaciteitsproblemen kampen.
Een betere inning zou niet alleen een goede zaak voor de schatkist zijn. Ze zou ook een ongelijke behandeling van de burgers in dit land uit de wereld helpen. Alle Belgen zijn gelijk voor de wet. Dit betekent dat al wie een onmiddellijke inning, minnelijke schikking of gerechtelijke boete krijgt die ook, zonder onderscheid, effectief moet betalen.
Een betere inning vergt een tweesporenbeleid. Enerzijds dient een oplossing te worden gevonden voor het probleem van de niet-betaalde onmiddellijke inningen die vandaag door sommige politieparketten gedeeltelijk worden geseponeerd. Anderzijds moet ook de inning van de gerechtelijke boetes worden geoptimaliseerd.
Iemand die vandaag door een onbemande camera geflitst wordt, krijgt eerst een ‘Procesverbaal’ in de bus. Wat later krijgt hij een ‘onmiddellijke inning’ toegestuurd. Wie niet betaalt, krijgt enige tijd later een herinnering. Wie volhardt, ziet zijn dossier verhuizen naar het politieparket. Dat stuurt de wanbetaler een ‘voorstel tot minnelijke schikking’. Ook hier volgt een herinnering. Pas wie daar nog geen gehoor aan geeft, wordt door het politieparket gedagvaard.
Op de dagvaarding volgt een zitting en een vonnis van de politierechtbank, waartegen dan nog eens in beroep kan worden gegaan. Pas als er een definitief vonnis is, waarin een boete wordt uitgesproken, kan begonnen worden met de effectieve inning van de boete.
Het is duidelijk dat de huidige procedure om niet-betalers tot de orde te roepen al te omslachtig is, zeker als het om lichte verkeersovertredingen gaat. Het zou veel efficiënter zijn om lichte verkeersovertredingen in beginsel niet meer voor de politierechtbank te brengen. We stellen voor de wet zo te wijzigen dat diegene die na een herinnering zijn onmiddellijke inning nog niet betaalt, van het parket geen voorstel tot minnelijke schikking 19
meer krijgt, maar wel een bevel tot onmiddellijke betaling. Hiertegen zou hij wel nog binnen de maand in beroep kunnen gaan. Maar al wie geen beroep aantekent, zou binnen de maand effectief moeten betalen.
Het is wettelijk mogelijk het bedrag van iemands boete automatisch in mindering te brengen van zijn fiscale tegoeden of op te tellen bij zijn al bestaande schulden aan de overheid. Voor de inning van die schulden wordt de gerechtsdeurwaarder ingeschakeld.
De verrekening van de boete wordt mogelijk na de veralgemeende invoering van het STIMER-systeem door de FOD Financiën. STIMER staat voor Système de Traitement Intégré Multi Entités Recouvrement – Systeem van Geïntegreerde Verwerking van de Invordering voor Meerdere Entiteiten. Het draait proef bij de Ontvanger van Penale Boetes in Gent en Luik.
De invoering van het bevel tot onmiddellijke betaling zal de politierechtbanken in staat stellen de vloed van niet-betaalde flits-PV’s te verwerken in plaats van ze, zoals vandaag gebeurt, voor een groot deel te seponeren.
Hiernaast moet ook dringend het probleem van de niet-betaalde gerechtelijke boetes aangepakt worden. De gerechtelijke boetes worden vandaag geïnd door de Administratie Niet-Fiscale Invordering (ANFI) van de FOD Financiën. Om tot een betere inning van die boetes te komen bestaan er grosso modo twee mogelijkheden. Ofwel richt Justitie zijn eigen inningkantoor op. Ofwel wordt de werking van ANFI verbeterd.
Een werkgroep van mensen van het terrein die zich, in de schoot van het College voor de Fraudebestrijding, over de problematiek heeft gebogen, opteert uitdrukkelijk voor het behoud van één gecentraliseerde inningdienst en dus de versterking van de bestaande administratie bij Financiën.
De werkgroep pleit er in haar nota voor om ANFI meer mensen en middelen toe te kennen. ANFI zou bevoegd worden voor het innen van alle strafrechtelijke en administratieve geldboetes, inbegrepen de sociale. Die worden vandaag geïnd door een aparte dienst, de 20
Dienst Administratieve Geldboetes, van de FOD Werk, Arbeid en Sociaal Overleg (WASO). Ook de inning van de bevelen tot onmiddellijke betaling zouden tot het takenpakket van ANFI behoren.
Deze centralisatie dient volgens de werkgroep ondersteund te worden door een doorgedreven opleiding van de betrokken partijen en door een aantal wetswijzigingen die de invorderingsmogelijkheden versterken.
11. Strijd tegen de corruptie Ook op het vlak van corruptiebestrijding dient een integrale én geïntegreerde aanpak te worden gevolgd. Integraal betekent dat aandacht besteed wordt aan de hele keten, gaande van voorkoming tot en met de bestrijding van corruptie. Geïntegreerd betekent dat alle private en publieke actoren die bij de corruptiebestrijding betrokken zijn, samenwerken binnen de perken van de wet. Het gaat dan om de interne en externe auditoren bij de bedrijven en overheidsdiensten, de werkgevers- en werknemersorganisaties, het federaal antifraudecomité en uiteraard de politie en het gerecht.
Grote ondernemingen staan op het vlak van interne en externe controle vaak verder dan de overheid. Maar ook bij de overheid tekende zich de voorbije jaren een gunstige evolutie af. Het oprichten van interne auditdiensten per federale overheidsdienst was het sluitstuk van de Copernicushervorming van 2000. In 2002 en 2007 werd nog eens beslist ze op te richten, samen met het auditcomité voor de federale overheid. Dat federaal comité zou de interne auditdiensten aansturen en brug en buffer vormen tussen hen en de regering. Intussen hebben nog maar enkele overheidsdiensten een interne audit opgericht.
De meeste diensten wachtten de oprichting van het federale auditcomité af. Begin 2010 keurde de ministerraad de oprichting van dit auditcomité goed. Nu dit comité operationeel is, krijgt de uitbouw van een intern controlesysteem en interne audit bij de verschillende federale overheidsdiensten een extra impuls. Hier dient onverminderd werk van te worden gemaakt.
21
Interne controlediensten kunnen hun taak maar behoorlijk vervullen als ze kunnen rekenen op een performant boekhoudsysteem. Ook de wetgever besefte dat en koppelde de oprichting van de interne audits aan de invoering van een analytische boekhouding. Al in 2003 werden 3 wetten gestemd die de begroting en boekhouding van de overheid moderniseren. Maar de inwerkingtreding van deze wetten werd telkens uitgesteld. Op een gegeven ogenblik was men zelfs voornemens om af te zien van de invoering van de dubbele boekhouding ten voordele van een budgettaire boekhouding op transactiebasis.
De huidige regering besliste opnieuw werk te maken van de invoering van een volwaardige dubbele boekhouding. Het Fedcom-project zal uiterlijk tegen eind 2011 leiden tot de implementatie van een dubbele boekhouding in de verschillende departementen. Vanuit het oogpunt van efficiënt beheer en fraudebestrijding moet de volgende regering onverminderd op deze ingeslagen weg verder gaan. Hierbij dient ook de logische vervolgstap te worden gezet, met name de opmaak van een globale vermogensstaat voor heel de federale overheid volgens de principes van het dubbel boekhouden.
Voor de federale ambtenaren bestaat nog steeds geen klokkenluidersregeling. Op het Vlaamse niveau bestaat een dergelijke regeling wel. De regering maakte werk van de opmaak van een ontwerp voor een wettelijke regeling op federaal niveau. De volgende regering dient voortbouwend op dit voorbereidend werk snel een regeling uit te werken.
In de strijd tegen de zogenaamde horizontale fraude (dit is de fraude waarvan private organisaties het slachtoffer zijn, zonder dat dit leidt tot een rechtstreeks nadeel van de overheid) werd in opdracht van het Instituut voor Forensische auditoren (IFA) een onderzoek verricht naar de voorwaarden waaraan een privaat onderzoek dient te voldoen om als opstap
te
kunnen
dienen
voor
een
publiek
onderzoek
zonder
dat
de
onderzoekswerkzaamheden dienen te worden overgedaan.
De studie wijst uit dat de wettelijke erkenning van het beroep van forensisch auditor alsook de wettelijke verankering van de kwaliteitsvereisten voor een privaat onderzoek op dit vlak een wezenlijke stap vooruit zou betekenen omdat hiermee zowel de kwaliteit als de
22
bewijswaarde van het privaat onderzoek zal verhogen. Deze wettelijke erkenning wordt idealiter gekoppeld aan een externe controle.
Er dient gezorgd te worden dat ook de andere cijferberoepen, zeker diegenen die een maatschappelijke functie uitoefenen zoals de revisoren, meer bijdragen tot de strijd tegen corruptie en fraude. Zeker wanneer het fraude betreft met gemeenschapsgelden moet de revisor een pro-actievere rol spelen bij het melden van de fraude. Daartoe is het onvoldoende dat een door het management aan de commissaris gemelde fraude alleen leidt tot een bijzondere vermelding in de verslaggeving van de commissaris.
12. Uniforme toepassing van de fiscale en sociale wetgeving In de voorbije legislatuur werd in opdracht van de regering een analyse uitgevoerd in verband met de eenvormige toepassing van de fiscale en sociale wetgeving. De verschillende fiscale en sociale inspectiediensten van de federale overheid werden doorgelicht. Meer concreet gaat het om de inspectiediensten van de Federale Overheidsdienst (FOD) Financiën (voor wat betreft inkomstenbelasting en BTW), de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, de FOD Sociale Zekerheid, de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid, de Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst, het Rijksinstituut voor de Sociale Verzekeringen der Zelfstandigen en de Rijksdienst voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering.
Uit de doorlichting van de controle- , de innings- en de invorderingsactiviteiten van de fiscus in de vennootschapsbelasting bleek bijvoorbeeld dat er nog heel wat werk voor de boeg is op het vlak van enerzijds de efficiënte toewijzing van de personeelsmiddelen tussen de diverse entiteiten en diensten uitgaande van een objectief vastgestelde werklast en anderzijds van een grotere en betere centrale sturing van de controles.
Dit moet ertoe leiden dat alle belastingplichtigen, ondernemingen en rechthebbenden met eenzelfde risicoprofiel ook op eenzelfde manier worden gecontroleerd. Voorgaande dient
23
mede te worden in de hand gewerkt door het uitvaardigen van uniforme richtlijnen en instructies inzake de interpretatie en toepassing van de wetgeving.
De in de studie geformuleerde aanbevelingen zijn in uitvoering. Het is belangrijk dat dit onverminderd wordt voortgezet.
24
