Bijlage IIa: Foto Multidisciplinair

Bijlage bij het adviesrapport van de ACIR Adviescommissie Coördinatie ICT Rampenbestrijding

“De Vrijblijvendheid Voorbij”

Bijlage IIa: Foto Multidisciplinair Inventarisatie deskresearch inzake informatievoorziening bij grootschalig gezamenlijk optreden

Huidige situatie Multidisciplinaire aspecten rampenbestrijding Status per 1 september 2004 versie 1.0

1

Inhoudsopgave

BIJLAGE IIA: FOTO MULTIDISCIPLINAIR ................................................................................. 1 1. INLEIDING .................................................................................................................................... 3 2. BESTUURLIJKE ASPECTEN ............................................................................................................ 4 2.1 Wettelijk kader ..................................................................................................................... 4 2.2 Betrokken disciplines en onderdelen .................................................................................. 4 2.3 Globale organisatie van de rampenbestrijding.................................................................... 5 2.4 Provinciale coördinatie ........................................................................................................ 9 2.5 Coördinatie op rijksniveau ................................................................................................. 10 3. OPERATIONEEL, ORGANISATORISCHE ASPECTEN ......................................................................... 12 3.1 Inleiding ............................................................................................................................. 12 3.2 Fase pro-actie.................................................................................................................... 12 3.3 Preventiefase..................................................................................................................... 13 3.4 Preparatiefase ................................................................................................................... 14 3.5 Repressiefase ................................................................................................................... 18 3.6 Nazorgfase ........................................................................................................................ 21 3.7 Opschaling via coördinatieniveaus.................................................................................... 21 3.8 Centrale rol van de meldkamer in de repressiefase.......................................................... 23 4. TECHNISCHE ASPECTEN ............................................................................................................. 29 4.1 Inleiding ............................................................................................................................. 29 4.2 Hulpmiddelen en materieel................................................................................................ 29 4.3 Infrastructuur ..................................................................................................................... 30 4.4 GMS, het geïntegreerde meldkamersysteem ................................................................... 30 4.5 Invoering C2000 ................................................................................................................ 32 ADDENDUM: HUIDIGE SITUATIE MULTIDISCIPLINAIRE ASPECTEN RAMPENBESTRIJDING PER 15 DECEMBER 2004 ........................................................................................................................... 34 Inleiding ................................................................................................................................... 34 Lopende initiatieven ................................................................................................................ 34 BIJLAGEN ...................................................................................................................................... 37 Bijlage: Begrippenlijst .............................................................................................................. 37 Bijlage: Literatuurlijst ............................................................................................................... 38

2

1. Inleiding Dit document maakt onderdeel uit van de bijlage ‘Inventarisatie deskresearch’. Er zijn meerdere organisaties die een taak hebben en moeten samenwerken op het gebied van de rampenbestrijding. Dit document behandelt de aspecten die niet voor één discipline uniek zijn, maar die kenmerkend zijn voor de multidisciplinaire rampenbestrijdingsorganisatie. We doen dit aan de hand van de volgende aspecten: - bestuurlijk; - operationeel/organisatorisch; - techniek (ICT). Per aspect komen een aantal onderwerpen aan bod. Kaderstelling Rampen en grootschalige incidenten zijn gedefinieerd in de ‘Leidraad maatrampen’. Hierin worden een achttiental ramptypen onderscheiden. Een ramptype betreft een categorie van mogelijke rampen die qua soort effecten en qua ontwikkeling in de tijd op elkaar lijken. De indeling van de ramptypen sluit zoveel mogelijk aan bij die van de Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding. Binnen een ramptype worden verschillende groottes (met in omvang verschillende hulpvraag) onderscheiden. Voor veel ramptypen is een vakministerie verantwoordelijk; voor een grote uitbraak van menselijke infectieziekten is bijvoorbeeld het vakdepartement VWS eindverantwoordelijk, waar LNV dat is voor dierlijke infectieziekten. Op hoofdlijnen kunnen de volgende clusters van ramptypen worden onderscheiden: - verkeer & vervoer (luchtvaartongeval, ongeval op water, verkeersongevallen op land); - gevaarlijke stoffen (ongeval met brandbare/explosieve stof, ongeval met giftige stof, kernongeval); - volksgezondheid (bedreiging volksgezondheid, ziektegolf); - infrastructuur (ongevallen in tunnels, branden in grote gebouwen, instortingen van grote gebouwen, uitval nutsvoorzieningen); - bevolking (paniek in menigten, grootschalige ordeverstoringen); - natuur (overstroming, natuurbranden, extreme weersomstandigheden); - ramp op afstand (repatriëren Nederlandse slachtoffers, opvang slachtoffers/evacués ramp in buurland of bijstand grote ramp elders). Uit dit overzicht blijkt dat de grens tussen crisis en ramp niet hard te trekken is.

3

2. Bestuurlijke aspecten 2.1 Wettelijk kader Diverse wetten bevatten richtlijnen voor de hulpverlenende instanties bij het uitoefenen van hun taak. Er is wetgeving die specifiek is opgesteld voor optreden bij rampen en grootschalige incidenten en er zijn algemene wetten die ook onderdelen bevatten die relevant zijn voor rampenbestrijding en crisisbeheersing. De Wet kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding (WKR; 2004) heeft invloed op (wijzigt) diverse van deze wetten. De belangrijkste wetten op het gebied van rampenbestrijding zijn: - WRZO, Wet Rampen en Zware Ongevallen (1985), voorheen rampenwet; - Wet GHOR (1991); - BON, Wet Bestrijding Ongevallen Noordzee (1992); - Coördinatiewet Uitzonderingstoestanden (1996); - Rijkswet Onderzoeksraad voor de Veiligheid (in voorbereiding). Meest relevante algemene wetgeving (dit overzicht is niet volledig) betreft: - Waterstaatswet (1900); - WAV, Wet Ambulancevervoer (1971). Er ligt een wetsvoorstel voor een (nieuwe) Wet Ambulance Voorzieningen in de Kamer; - WGR, Wet Gemeenschappelijke Regelingen (1984); - Brandweerwet (1985); - Politiewet (1993); - Wet BIG, Beroepsbeoefenaren Individuele Gezondheidszorg (1993); - KWZ, Kwaliteitswet Zorginstellingen (1996); - Gemeentewet (2002).

2.2 Betrokken disciplines en onderdelen Bij hulpverlening ten tijde van een ramp of grootschalig incident zijn diverse disciplines betrokken. De vier belangrijkste disciplines die vastomlijnde taken hebben bij rampenbestrijding en crisisbeheersing zijn de brandweer, de GHOR (Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen), de politie en het openbaar bestuur. Men spreekt ook wel over de rode, de witte, de blauwe en de oranje kolom. Deze vier disciplines worden ook wel de ‘Veiligheidsketen’ of de Veiligheidspartners genoemd. Het begrip Veiligheidsketen wordt overigens ook voor de diverse stadia in de rampenbestrijding gehanteerd. Afhankelijk van het type ramp kunnen ook andere instanties betrokken zijn, zoals (onderdelen van) Defensie, reddingsbrigades en bedrijven. De brandweer kent een gemeentelijke, regionale en een bedrijfsbrandweer. De meest relevante wet is de Brandweerwet. De discipline GHOR bundelt diverse hulpverlenende instanties in de zorg die een taak hebben bij rampenbestrijding. Binnen de rampenbestrijding vormen deze organisaties samen ‘de witte kolom’. Deze witte kolom wordt gekenmerkt door een complex samenspel van diverse overheidsdiensten en particuliere organisaties en lijkt daardoor qua structuur meer op een matrix dan op een kolom. Hieronder volgt een – niet uitputtende – opsomming van de organisaties die een taak hebben binnen ‘de witte kolom’ van de rampenbestrijding: - GHOR; - Centrale Post Ambulancevervoer (CPA);

4

-

ambulancediensten; huisartsen; ziekenhuizen, incl. traumacentra; GGD-en (gemeentelijke of regionale gezondheidsdiensten); Het Rode Kruis; psychiatrische instellingen, - enz. De GHOR is in feite een virtuele organisatie die in actie komt bij grootschalige incidenten. Vier wetten zijn voor de GHOR het meest relevant: de Wet GHOR, de WAV, de Kwz en de wet BIG. De politie zet haar eenheden in vanuit de regionale politiekorpsen en het KLPD (Korps Landelijke Politiediensten). De meest relevante wetgeving is de Politiewet. Het openbaar bestuur is betrokken op diverse niveaus: gemeente, provincies, het Rijk, waterschappen en de respectievelijke diensten binnen deze bestuurslagen. De meest relevante wetgeving betreft de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterstaatswet en de WGR. Specifieke rampenwetgeving als WRZO en WKR besteden veel aandacht aan de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de diverse bestuurslagen: gemeente – provincie – Rijk.

2.3 Globale organisatie van de rampenbestrijding1 Inleiding De bestrijding van rampen is in Nederland niet aan één organisatie opgedragen, maar aan een groot aantal functionarissen en diensten, die in de dagelijkse situatie taken verrichten die ook in rampsituaties moeten worden verricht, of die in rampsituaties bijzondere taken opgedragen krijgen. Zodra zich een ramp voordoet, gaan deze functionarissen en diensten volgens het principe van opschaling werken binnen een vooraf vastgelegde en beoefende organisatiestructuur. Deze structuur kent een regionale invulling. In dit onderdeel wordt deze organisatiestructuur nader uitgewerkt. Allereerst komt de organisatiestructuur op hoofdlijnen aan de orde en wordt ingegaan op de taken en verantwoordelijkheden van de sleutelfunctionarissen en organen binnen deze structuur. Vervolgens wordt nadere invulling gegeven aan de organisatiestructuur in de verschillende stadia van opschaling. Het onderdeel wordt afgesloten met een beschrijving van de organisatie van de rampenbestrijding op provinciaal en rijksniveau. Organisatiestructuur rampenbestrijding op hoofdlijnen Wanneer sprake is van een (dreigende) ramp is snelle besluitvorming nodig en intensieve samenwerking tussen de functionarissen en diensten die betrokken zijn bij de rampbestrijding. Het multidisciplinaire karakter van de rampenbestrijding vergt volstrekte helderheid over de leiding en coördinatie. Tijdens rampen wordt daarom gewerkt volgens een vaste en tevoren beoefende organisatiestructuur. Op hoofdlijnen staat deze structuur weergegeven in onderstaande twee figuren (landelijk en provinciaal niveau respectievelijk regionaal en gemeentelijk niveau). Daarbij kent een deel van de structuur een wettelijke basis. Dit is in de tekst vermeld. De structuur van met name het operationele deel heeft de status van aanbeveling, die door elke regio anders wordt (mag worden) ingevuld. 1

De tekst van dit onderdeel is grotendeels overgenomen uit het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding

5

ministerpresident

in buitengewone omstandigheden: minister van BZK mag gezag (opperbevel) bij een door hem aangewezen persoon neerleggen

voorzitter

Ministerieel Beleidsteam (MBT) Interdepartementaal Beleidsteam (IBT)

(WRZO, Hoofdstuk V)

ministeries Departementaal Coördinatie Centrum (DCC)

minister BZK aanwijzingsbevoegdheid in buitengewone omstandigheden

NCC acteert tevens als DCC voor ministerie van BZK

NCC

Nationaal Coördinatie Centrum

Commissaris der Koningin aanwijzingsbevoegdheid & coördinatie

Provinciaal Coördinatie Centrum

PCC Coördinerend Bestuurder (CB)

Burgemeester

alle verzoeken om buitenregionale bijstand lopen van burgemeester via de CvdK naar andere regio’s

Figuur: Organisatiestructuur rampenbestrijding op landelijke en provinciaal niveau

ƒgezag ligt bij de Gemeente ƒcoördinatie bij de regio (steeds meer) leidt

secties

Regionaal Operationeel Team (ROT)

Coördinerend Bestuurder (CB)

Burgemeester adviseert

Operationeel Leider (OL)

Regionaal Beleids Team (RBT)

Overleg van Burgemeesters (OvB)

of

Gemeentelijk Beleids Team (GBT)

Actiecentra parate diensten (incl. gemeente)

gaat over in…

secties

Commando Rampterrein (CoRT)

lijk ur el stu ne be atio er

commandant rampterrein

op

Coördinatieteam Plaats Incident (CTPI)

Management Team

Eenheden

Figuur: Organisatiestructuur rampenbestrijding op regionaal en gemeentelijk niveau Bestuurlijke leiding: zwaartepunt bij gemeenten De wet (WRZO) eist dat de organisatie van de rampenbestrijding een eenhoofdige bestuurlijke leiding kent: de burgemeester heeft het opperbevel over de bestrijding van rampen en zware ongevallen2 binnen zijn3 gemeente. De bestuurlijke basis van de organisatie is daarmee bij de gemeente gelegd. 2

Wet rampen en zware ongevallen, artikel 11 (na wetswijziging WKR); Gemeentewet, artikel 175 en 176.

6

Wanneer de burgemeester besluit gebruik te maken van zijn bevoegdheden als opperbevelhebber geldt niet langer het principe van collegiaal bestuur. In de dagelijkse situatie zijn burgemeester en wethouders samen en ieder afzonderlijk verantwoordelijk voor het gevoerde beleid.4 Tijdens rampen is de burgemeester individueel verantwoordelijk voor alle, op de rampenbestrijding betrekking hebbende, besluiten. De burgemeester legt na het gebruik van zijn noodbevoegdheid verantwoording af aan de gemeenteraad.5 Bij rampen met een meer dan plaatselijke betekenis (in materiele en/of geografische zin) houdt de burgemeester het opperbevel in zijn gemeente. Wel dient dan bestuurlijke coördinatie plaats te vinden. Wanneer meer gemeenten zijn betrokken, dient de Commissaris van de Koningin ervoor te zorgen dat het beleid van de gemeenten onderling op elkaar wordt afgestemd. De commissaris beschikt daartoe over een aanwijzingsbevoegdheid.6 Deze voorziet er in de belangen van de verschillende gemeenten indien nodig tegen elkaar af te wegen. Het kan nodig zijn te coördineren tussen gemeenten onderling of tussen gemeenten en andere (rijks)diensten in de provincies. Ook hiertoe strekt de bestuurlijke coördinatie van de commissaris zich uit. In geval van (ernstige vrees voor het ontstaan van) een ramp of zwaar ongeval kan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op grond van de wet, “indien het algemeen belang zulks dringend vereist”, de Commissarissen van de Koningin aanwijzingen geven over het door hen inzake de rampenbestrijding te voeren beleid.7 Een aanwijzing van de minister kan uiteraard tot gevolg hebben dat de commissaris op zijn beurt aanwijzingen doorgeeft aan de betrokken burgemeesters. Op deze wijze is sprake van bestuurlijke coördinatie op landelijk niveau. Deze bevoegdheid treedt alleen in werking in bij wet beschreven buitengewone omstandigheden. Doorgaans hebben de Commissaris van de Koningin en de minister geen directe bemoeienis met de bestrijding van een ramp. Om bij rampen van meer dan plaatselijke betekenis toch in een eenduidig bestuurlijk aanspreekpunt voor de regionale operationele rampenbestrijdingsorganisatie te voorzien, is in de praktijk de figuur van de coördinerend bestuurder in het leven geroepen. Meestal fungeert een burgemeester als zodanig. In dat geval spreken burgemeesters met elkaar af dat één van hen als “primus inter pares” namens hen de coördinatie op zich neemt. De coördinerend bestuurder is dan namens de burgemeesters de spreekbuis voor de operationele leider. De coördinerend bestuurder is dus géén “superburgemeester” die ook het opperbevel voor de andere burgemeesters uitoefent. Die figuur wordt door de wet uitgesloten. Een burgemeester kan als coördinerend bestuurder de gemeentelijke opperbevelhebber feitelijk ondersteunen door een aantal taken uit te voeren, zoals het regelen van bijstand, voorlichting en het informeren van de Commissaris van de Koningin. Hij kan ook fungeren als contact- en gesprekpunt voor de commissaris en diens zienswijze inbrengen. Indien daarvoor wordt gekozen, kan ook de Commissaris van de Koningin zelf de rol van coördinerend bestuurder vervullen. Dit sluit aan bij zijn coördinerende taken in algemene zin op het terrein van de rampenbestrijding. 3 4 5 6 7

In dit document wordt voor de leesbaarheid veelal verwezen naar functionarissen in de mannelijke vorm. Gemeentewet, artikel 169, 2002 Gemeentewet, artikel 180, 2002 Wet rampen en zware ongevallen, artikel 12 (na wijziging door WKR), 1985 Wet rampen en zware ongevallen, artikel 13 (na wijziging door WKR), 1985

7

Operationele leiding: regionale aanpak De bestuurlijke leiding en het nemen van beleidsbeslissingen moeten worden onderscheiden van de leiding over de uitvoering en het vertalen van beleidsbeslissingen in operationele opdrachten. Waar het zwaartepunt van de bestuurlijke aansturing van de rampenbestrijdingsorganisatie bij de gemeenten ligt, wordt bij de aansturing van de operationele werkzaamheden uitgegaan van een regionale aanpak - ook als een ramp zich op gemeentelijk niveau voltrekt. Dat gebeurt om redenen van effectiviteit en efficiëntie. De bestrijding van rampen betekent dat een groot aantal activiteiten in onderlinge samenhang en veelal gelijktijdig moeten worden opgestart. Bij acute incidenten moet dit bovendien onvoorbereid en onder grote tijdsdruk gebeuren. Recente rampen hebben geleerd dat de activiteiten qua expertise en capaciteit vrijwel altijd de grenzen van de gemeentelijke inzetmogelijkheden te boven gaan.8 De regionale schaalgrootte is daar kwantitatief en kwalitatief beter (maar overigens ook vaak onvoldoende) op afgestemd. Wettelijk is bepaald dat één functionaris wordt belast met de operationele leiding over de bestrijding van een ramp of zwaar omgeval.9 Deze functionaris wordt aangeduid als de operationeel leider (OL). Ook aan de uitvoering van de rampbestrijding wordt derhalve eenhoofdig leiding gegeven. De operationeel leider is ten opzichte van de burgemeester verantwoordelijk voor de manier waarop functionarissen en diensten samenwerken bij de uitvoering van de verschillende rampenbestrijdingsprocessen: de bron- en effectbestrijding, de hulpverlening, het regelen van verkeer, het handhaven van de openbare orde en de bevolkingzorg. Alle processen kennen een procesverantwoordelijke dienst, die in de leiding van dat proces voorziet. Dit betreft zowel gemeentelijke diensten als (overige) hulpverleningdiensten. De diensten formeren ieder een (monodisciplinair) actiecentrum ten behoeve van de uitvoering van het betreffende proces. De wet geeft aan dat de burgemeester zich laat bijstaan door een gemeentelijke rampenstaf.10 De wettelijke term “rampenstaf” heeft in de praktijk verschillende betekenissen. In verhandelingen over de samenstelling van de (gemeentelijke) rampenstaf wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen het beleidsadviserende deel (het beleidsteam) van deze staf en het uitvoeringscoördinerende deel (het operationeel team).11 Daarbij heeft de operationeel leider in het beleidsteam de functie van beleidsadviseur, terwijl hij in het operationeel team de leiding heeft over de uitvoering. Zo wordt een lijn-stafstructuur gecreëerd, die in principe een snelle en goede coördinatie tussen de diensten mogelijk zou moeten maken. In de praktijk van het grootschalige optreden is het onderscheid tussen een beleidsteam en een operationeel team op gemeentelijk niveau echter niet goed hanteerbaar gebleken. Het is bij rampen vrijwel onmogelijk om een volwaardig operationeel team (inclusief vervanging met het oog op een langdurige inzet) te formeren. Vandaar dat het operationeel team in veel gevallen regionaal wordt geregeld (regionaal operationeel team, ROT of Regot).

8 9 10 11

Kabinetsstandpunt vuurwerkramp Enschede, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 157, nr. 20 Wet rampen en zware ongevallen, artikel 11, lid 2 (na wijziging door WKR), 1985 Wet rampen en zware ongevallen, artikel 11, lid 1(na wijziging door WKR),1985 Handleiding Rampenbestrijding, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag, VUGA Uitgeverij BV, 1990

8

Wanneer bij een ramp meerdere gemeenten zijn betrokken, wordt op regionaal niveau een beleidsteam geformeerd: het regionaal beleidsteam (RBT). Dit verdient de voorkeur boven het werken met afzonderlijke gemeentelijke beleidsteams (GBT’s) in diverse gemeenten. Het RBT heeft tot taak om de beslissingen van de verschillende burgemeesters op elkaar af te stemmen en te bevorderen dat de operationele leiding op eenduidige wijze bestuurlijk wordt aangestuurd. Het RBT staat onder voorzitterschap van de coördinerend bestuurder. Het RBT neemt beslissingen op grond van afspraken die worden gemaakt in een overleg van burgemeesters (OVB) van de door de (dreigende) ramp getroffen gemeenten. Wanneer het aantal betrokken burgemeesters gering is, wordt dit burgemeestersberaad samengetrokken met het RBT. De coördinerend bestuurder is het aanspreekpunt voor de operationeel leider. De operationeel leider blijft in alle gevallen de verbindende schakel tussen de bestuurlijke en operationele bestrijding van de ramp en geeft vanuit het ROT leiding aan de uitvoeringscoördinatie. Coördinatie en leiding op de plaats van het incident De bestuurlijke en uitvoeringsgerichte coördinatie – via een ROT en RBT, samen het RCC of Regionaal CoördinatieCentrum – nemen niet weg dat ook ter plaatse directe afstemming tussen de eenheden gewenst is. Bij een (plotseling optredende) ramp zullen in eerste instantie de parate diensten (politie, brandweer, ambulancedienst) optreden. De hoogste in rang aanwezige functionarissen van deze diensten vormen een coördinatieteam plaats incident (CTPI). Deze routinematige vorm van coördinatie wordt, zodra dat mogelijk en nodig is, gevolgd door de instelling van een commando rampterrein (CORT).12 Het commando rampterrein kent uitdrukkelijk een door het bevoegd gezag (burgemeester of op aanwijzing van CdK of minister van BZK) opgedragen eenhoofdige leiding. De commandant rampterrein heeft de leiding over en verricht de coördinatie van alle uitvoerende activiteiten in een vastgelegd rampterrein. Hij beschikt daartoe over een eigen staf.

2.4 Provinciale coördinatie Hoewel het geven van bestuurlijke leiding aan de rampenbestrijding primair een gemeentelijke aangelegenheid is, hebben ook de andere bestuursorganen een coördinerende taak. De Commissaris van de Koningin heeft een coördinerende functie bij incidenten van meer dan plaatselijke betekenis (in materiële en/of geografische zin). Coördinatie vindt plaats op grond van de Wet rampen en zware ongevallen en de Ambtsinstructie commissaris van de Koning en is terug te voeren tot drie hoofdtaken13: 1. Bestuurlijke coördinatie, dat wil zeggen de afstemming van het beleid met en tussen: de gemeenten, de rijksdiensten en andere overheden en instanties (zoals waterschappen). Deze coördinatie wordt bereikt door overleg met burgemeesters, hoofden van gedeconcentreerde rijksdiensten, militaire commandanten en andere belanghebbenden (zoals waterschapsbesturen, en procureurs-generaal), via aanwijzingen aan burgemeesters over (het beleid inzake) de bestrijding van de ramp of het zware ongeval, en door het zo nodig voorzien in een éénhoofdige operationele leiding. 2. Regeling van de bijstandsverlening op verzoek van de burgemeesters in de provincie of van de minister volgens bestaande procedures. 12

In diverse regio’s wordt geen onderscheid gemaakt tussen CTPI en CORT, maar staat elk incident ter plaatse onder eenhoofdige leiding. Men spreekt hierbij over een Copi, of Commando Plaats Incident.

13

Wet rampen en zware ongevallen, artikel 12 (na wijziging door WKR), 15-18; Ambtsinstructie Commissaris van de Koning

9

3. Verzorging van de informatievoorziening tussen de overheden en instanties die daarvoor in aanmerking komen. De Commissaris laat zich voor de uitoefening van zijn bevoegdheden bijstaan door een door hem samengestelde provinciale rampenstaf.14 Deze staf is gehuisvest in het Provinciaal Coördinatiecentrum (PCC) en heeft tot taak de commissaris te ondersteunen bij de uitoefening van zijn besluiten en voor de controle en evaluatie van die uitvoering. Daarnaast adviseert de staf de commissaris gevraagd en ongevraagd over het openbare veiligheidsbeleid. De samenstelling van de staf is sterk afhankelijk van de situatie. Vanuit de staf wordt geen leiding gegeven aan de diensten die aan de bestrijding van rampen en zware ongevallen deelnemen. De commissaris bepaalt, gelet op de situatie, wanneer, waar en in welke samenstelling de staf bijeen komt. Meestal bestaat de staf uit een vaste kern, bijvoorbeeld bestaande uit de chef Kabinet, de griffier, een voorlichter en een adviseur Openbare Orde en Veiligheid. In een uitgebreide staf maken beleidsadviseurs van diverse diensten, disciplines en organisaties van de staf deel uit.

2.5 Coördinatie op rijksniveau In bepaalde situaties kan een ramp een zodanige omvang krijgen, dat sprake is van buitengewone omstandigheden. In dat geval coördineert de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) het overheidsoptreden bij de rampbestrijding. De minister laat zich daarbij bijstaan door een nationale staf: het Nationaal Coördinatiecentrum (NCC). Het NCC is een dienstonderdeel van het ministerie van BZK en functioneert dan ook onder de verantwoordelijkheid van de minister. Het NCC faciliteert de interdepartementale coördinatie. Daarnaast fungeert het NCC als departementaal coördinatiecentrum voor het ministerie van BZK. Het NCC is permanent (24 uur per dag) bereikbaar en heeft als facilitator van interdepartementale coördinatie onder andere de volgende taken15: - coördinatie van de informatievoorziening ten aanzien van de openbare orde en veiligheid; - coördinatie met betrekking tot het verlenen van bijstand; - coördinatie van het overheidsoptreden onder (dreigende) crisisomstandigheden door onder andere het faciliteren van de interdepartementale crisisbesluitvormingsstructuren; - mede ontwikkelen van en uitvoering geven aan het crisisbeheersingsbeleid. Zodra de ramp het karakter krijgt van een crisis, treedt op rijksniveau een eigen coördinatiestructuur in werking. De normale besluitvormingslijnen zijn in geval van een crisis niet meer toereikend om adequaat en doelmatig op te treden. De crisisbesluitvormingstructuur is beschreven in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. De ambtelijke besluitvormingsstructuur bestaat in principe uit de inrichting van departementale coördinatiecentra en een interdepartementaal beleidsteam. Wanneer sprake is van een crisis op het beleidsterrein van één departement, besluit de betrokken minister tot de activering van een Departementaal Coördinatiecentrum (DCC). Bij een crisis waarbij meerdere departementen zijn betrokken, blijft elk departement verantwoordelijk voor de afhandeling van de crisisaspecten op 14 15

Wet rampen en zware ongevallen, artikel 12 (na wijziging door WKR),1985.3 Besluit NCC, Nationaal Coördinatie Centrum, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Den Haag, 1998

10

het eigen beleidsterrein. De besluitvorming wordt echter gecoördineerd en afgestemd door een Interdepartementaal Beleidsteam (IBT). Dit gebeurt vanuit het NCC. Het IBT bestaat tenminste uit de betrokken departementen. De aard, omvang en ernst van de crisis zijn bepalend voor de taken, bevoegdheden en samenstelling van het IBT. Bij een uitzonderlijk grootschalige crisis is geïntegreerde besluitvorming en een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de regering gewenst. Op politiek-bestuurlijk niveau wordt dan een Ministerieel Beleidsteam (MBT) ingericht. In de beperkte variant bestaat dit uit de betrokken bewindslieden en – indien daartoe aanleiding bestaat – de minister-president, die dan het MBT voorzit. In de uitgebreide variant wordt het MBT gevormd door de (Rijks)Ministerraad, onder voorzitterschap van de minister-president. Door een DCC, het IBT of het MBT kan worden besloten om het Nationaal Voorlichtingscentrum te activeren. Deze heeft onder meer tot taak de voorlichtingsactiviteiten van de rijksoverheid te coördineren en af te stemmen op die van de ander overheden. Niet alle crises houden zich aan de landsgrenzen. De ernst, aard en omvang van een crisis in het buitenland en/of op het grondgebied van Nederland kan dermate groot zijn dat internationale coördinatie noodzakelijk is. Daarvoor bestaat geen algemeen internationaal kader. Bij een internationale crisis zal vaak sprake zijn van “neerschaling”. Daarmee wordt bedoeld dat de aanzet voor de crisisbeheersingsmaatregelen zal worden genomen op regeringsniveau. Op basis daarvan nemen de departementen maatregelen. In veel gevallen zal het NCC fungeren als operationeel aanspreekpunt.

11

3. Operationeel, organisatorische aspecten 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de operationele organisatie en activiteiten van de onderzochte organisaties beschreven. Als leidraad hiervoor is de veiligheidsketen van de rampenbestrijding gehanteerd. Per stap worden de taken beschreven en mede ingekleurd aan de hand van een aantal voorbeelden. Vervolgens is op basis van deskresearch aangegeven welke operationele en organisatorische knelpunten mogelijk aan de orde zijn. De Veiligheidsketen Rampenbestrijding/-beheersing kent vijf stappen:

proactie risicobeheersing = voorkomen van rampen

rampenbestrijding

Het wegnemen van structurele oorzaken van fysieke onveiligheid en het voorkomen van het ontstaan daarvan door meedenken over planning en inrichting van nieuwe wijken, industriegebieden, transportwegen, etc.

preventie

Het voorkomen van de directe oorzaken van rampen/ incidenten door pakket preventieve maatregelen (o.a. vergunningen) en controle op de naleving daarvan

preparatie

De concrete voorbereiding op te nemen acties bij rampen of zware ongevallen (planvorming, opleiding en oefening)

repressie

De daadwerkelijke bestrijding van brand, rampen of zware ongevallen

nazorg

Terugkeren naar de normale situatie, inclusief schadeafhandeling, evaluatie en afleggen verantwoording

Na de toelichting op de fasen wordt nog apart aandacht besteed aan het opschalingproces en de meldkamer.

3.2 Fase pro-actie Pro-actie betreft het wegnemen van structurele oorzaken van fysieke onveiligheid en het voorkomen van het ontstaan daarvan door meedenken over planning en inrichting van nieuwe wijken, industriegebieden, transportwegen, etc. Taken en voorbeelden daarvan zijn:

Beschrijving taken

ƒHulpdiensten denken samen met andere overheidsinstellingen mee over planning en inrichting van nieuwe wijken, industriegebieden, transportwegen etc. ƒBeleidsmatig anticiperen op het voorkomen van rampen ƒAdviesrol brandweer bij planning (grote) infrastructurele projecten om voorafgaand aan de feitelijke bouw advies te geven over de fysieke veiligheid

Voorbeelden

ƒBij ontwerp van tunnel meedenken over plaats en inrichting vluchtwegen, toegangsmogelijkheden hulpdiensten, aanwezigheid materiaal, alarmering ƒBij nieuwe Vinex-wijken nadenken over toegangsroute hulpdiensten, aanwezigheid bluswatervoorzieningen ƒBij risicovolle (nieuwe) objecten nadenken over de locatie waar deze bij een ramp zo min mogelijk schade aanricht. Bijvoorbeeld het verplaatsen van fabrieken uit de binnenstad naar een bedrijventerrein

12

Mogelijke knelpunten in pro-actie Deze zijn in twee clusters op te delen16: 1. de aandacht voor rampenbestrijding is onvoldoende: ƒ betrokken bestuurders hebben onvoldoende aandacht en betrokkenheid bij de voorbereiding op de rampenbestrijding; ƒ de risico’s op een ramp worden onderschat; ƒ externe veiligheid wordt onvoldoende onderkend als probleem; 2. pro-actief meedenken over invulling van rampenbestrijding, ook ten aanzien van collegahulpverleners, blijft achter: ƒ complexiteit en daarmee ondoorzichtigheid van regelgeving heeft het bezwaar dat niemand snel verantwoordelijkheid zal voelen voor het geheel; ƒ complexiteit van regelgeving geeft versnippering van taken en bevoegdheden over tal van actoren met als risico dat betrokkenen geen algemeen overzicht hebben en niemand verantwoordelijk is voor het geheel; ƒ overdracht van kennis en het op peil houden van expertise bij de rijksoverheid worden bedreigd door reorganisatie, bezuiniging of terugtreden; ƒ binnen de wettelijke bevoegdheden van de inspectie wordt onvoldoende invulling gegeven aan de adviserende taken van de inspectie.

3.3 Preventiefase Preventie betreft het voorkomen van de directe oorzaken van rampen/incidenten door een pakket preventieve maatregelen (o.a. vergunningen) en controle op de naleving daarvan. De volgende activiteiten zijn daarbij aan de orde:

criteria

voor welke potentieel gevaarlijke situaties/ objecten dient een vergunning te worden aangevraagd

normstelling

eisen waaraan de aanvrager dient te voldoen (situatie/ object), zoals gebruik van brandveilig materiaal

vergunningverlening

controle en handhaving

toetsen van vergunningaanvraag aan gestelde normen. Sommige situaties/ objecten vereisen meerdere (soorten) vergunningen

toezicht houden of de aanvrager de eisen in de vergunning naleeft en ingrijpen bij non-conformance (door waarschuwing, intrekken vergunning, boetes)

16

Commissie Oosting, Slotbeschouwing en Commissie Alders, Hoofdstuk C – Algemene conclusies

13

Mogelijke knelpunten in preventiefase Bij alle activiteiten zijn mogelijke knelpunten benoemd17 - Criteria en normstelling: het ontbreekt aan een (wettelijke) uniforme normering. - Vergunningverlening en normstelling: ƒ rolvermenging wanneer vergunningverlening en toezicht beide een ambtelijke aangelegenheid zijn van dezelfde bestuurslaag; ƒ complexiteit van regelgeving heeft het bezwaar dat niemand snel verantwoordelijkheid zal voelen voor het geheel; ƒ capaciteitsproblemen bij betrokken afdelingen en instanties; ƒ in het algemeen is sprake van toezichtachterstand op vergunningverlening; ƒ geen goede (interne) uitwisseling van informatie tussen gemeentelijke diensten onderling en met de brandweer bij vergunningverlening; ƒ geen goede uitwisseling van informatie tussen gemeente en rijksoverheid. - Controle en handhaving: ƒ in het algemeen is sprake van toezichtachterstand op controle en handhaving; ƒ de provincie is terughoudend in het uitvoeren van haar toezichthoudende taak op de gemeenten; ƒ controlerende ambtenaren laten overtredingen voortduren.

3.4 Preparatiefase Preparatie van rampbestrijding kent in theorie een vijftal fasen, waarvoor de gemeente de verantwoordelijkheid draagt:

vaststellen risicoprofiel

inventariseren en analyseren van aanwezige risico’s in de Gemeente

risicoprofiel

vaststellen beleid & zorgniveau maatramp

planvorming

bestuurlijk vaststellen van het wenselijk zorgniveau – de ‘maatramp’* - en de daaruit voortvloeiende inzetbehoefte ondersteund door Leidraad Maatramp en Leidraad operationele Prestaties

opstellen van rampenplannen, rampbestrijdingsplannen e.d.

div.plannen

organisatie en afstemming

realisatie en evaluatie * maatramp

voorbereiding van de coördinatie van de rampenbestrijding (taak regionale brandweer)

uitvoeren van oefeningen, toetsing van resultaten oefeningen, plannen en incidenten

de grootst mogelijke hulpbehoefte waarvoor een regio zich gesteld ziet door een combinatie van rampen in een bestuurlijk vastgesteld rampscenario (intensiteit van rampen die de regio aan moet kunnen)

De voorbereiding op een ramp is hiermee dus een cyclisch proces dat start met het bepalen van het risicoprofiel van een bepaald gebied en eindigt met een evaluatie van het gevoerde beleid.

17

Commissie Oosting, Slotbeschouwing, Commisie Alders, Hoofdstuk C en Beleidsnota Rampenbestrijding 2000-2004

14

Er zijn wettelijke eisen inzake planvorming op basis van de WRZO, de Brandweerwet en de Wet GHOR. Het achterliggende idee is dat op basis van het risicobeleid en het gewenste zorgniveau concrete plannen worden gemaakt voor de rampenbestrijding. Alle plannen worden verplicht periodiek geactualiseerd. Op hoofdlijnen zijn er twee soorten plannen: 1. besturingsplannen of strategische beleids- en organisatieplannen; 2. bestrijdingsplannen of dynamische plannen die gericht zijn op de daadwerkelijke bestrijding. In onderstaand diagram zijn de voor de rampenbestrijding relevante plannen in hun onderlinge verhouding opgenomen: Tweede Kamer

bestuursniveau

Rijk

minister BZK

RIVM (RRGS)

bestuurlijke rapportage Provincie

risicokaart

provinciaal coördinatieplan

toetsing GS

CdK

GS

calamiteitenplan

Regio

waterschap

Gemeente

rampenplan

CdK (uitvoering)

IOOV heeft ook een toetsende rol bij operationalisering van planvorming

GS (inhoud en vaststelling)

regionaal beheersplan

organisatieplan

o.l.v. regionale brandweer

per discipline

rampbestrijdings plan(nen)

Schema: Plannen m.b.t. de rampenbestrijding Een aantal plannen dient wettelijk te worden opgesteld:

rampenplan

WRZO, art. 3; beschrijft een groot aantal onderwerpen die in een rampenplan aan de orde gesteld dienen te worden. Grofweg betreft het de risico-inventarisatie en de activiteiten die georganiseerd dienen te worden bij een ramp. In (operationele) deelplannen worden deelprocessen uitgewerkt

rampbestrijdings plan

er zijn geen wettelijke voorschriften over de inhoud van rampbestrijdingsplannen. Er zijn wel richtlijnen voor wat voor objecten in ieder geval een rampbestrijdingsplan dient te worden opgesteld. Het betreft: luchtvaartterreinen, bedrijven die vallen onder Seveso-richtlijn (inzake NBC-stoffen)

calamiteitenplan

conform rampenplan, maar dan opgesteld door Waterschap. Het (regionale) calamiteitenplan dient te zijn afgestemd met de plannen van andere Waterschappen en met relevante rampbestrijdingsplannen

risicokaart

verstrekt informatie over de aard en omvang van het risico in de directe leefomgeving aan de bevolking (op internet). Bevoegd gezag (gemeenten) dient hiervoor gegevens aan te leveren. Wet pas medio 2005

provinciaal coördinatieplan

het rampenplan van de Provincie, betreft met name de inzet van provinciale diensten en de regelingen inzake het verzoeken om en verlenen van bijstand

regionaal beheersplan

WRZO, art. 5; beschrijft het regionale hulpaanbod en de operationele prestaties van brandweer, politie, geneeskundige en gemeentelijke diensten ten behoeve van de rampenbestrijding. Vastgesteld in onderlinge samenwerking tussen de regionale diensten

organisatieplan

monodisciplinaire uitwerking van het regionale beheersplan door brandweer en GHOR (in het kader van de Wgr). De politie heeft een eigen organisatieplan, het (regionaal) beleidsplan, met dezelfde elementen

15

Een goede voorbereiding houdt niet op bij planvorming, maar vereist nadrukkelijk ook opleiding en oefening. De betrokken (sleutel)functionarissen worden opgeleid ter voorbereiding op hun rol tijdens rampen. Tevens dient periodiek te worden geoefend: - monodisciplinair en multidisciplinair; - operationeel, tactisch en strategisch; De oefeningen hebben meerdere doelstellingen: - het inslijpen van routine (opleiding on the job); - het identificeren van knelpunten en onvolkomenheden in de opgestelde plannen, en deze waar nodig hierop aanpassen; - toetsing van de mate van voorbereiding van de betrokken organisaties; - kennismaking van sleutelfunctionarissen. Er zijn slechts beperkt wettelijke eisen ten aanzien van opleiden en oefenen. Tenslotte is het College van burgemeester en wethouders (B&W) wettelijk verplicht om een analyse van de gebeurtenissen tijdens een ramp te maken. Over de inhoud hiervan zijn geen verdere verplichtingen vastgelegd. (Grotere) incidenten zullen in de toekomst worden onderzocht door de in oprichting zijnde Onderzoeksraad voor Veiligheid. Daarmee vervalt de verplichting voor gemeenten tot eigen onderzoek, maar zij moeten nog steeds iets met de conclusies doen. Tevens vindt systematisch een doorlichting plaats van plannen en de staat van de diverse betrokken organisaties door Inspectiediensten, waaronder in ieder geval: - Inspectie Openbare Orde & Veiligheid (IOOV; mede conform Politiewet en Brandweerwet); - Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ); - Inspectie VROM; - Arbeidsinspectie; - Inspectie Verkeer & Waterstaat. Een bestuurlijk rapportagesysteem is in de WKR benoemd: de Commissaris der Koningin toetst hierbij de regionale (beheers)plannen, en rapporteert hierover aan de minister van Binnenlandse Zaken. Deze informeert periodiek de Kamer. Mogelijke knelpunten in de preparatiefase Diverse knelpunten inzake operatie en organisatie zijn relevant in preparatie: - algemeen ontbreekt het in preparatie aan voldoende aandacht voor rampenbestrijding: ƒ betrokken bestuurders hebben onvoldoende aandacht en betrokkenheid bij de voorbereiding op de rampenbestrijding; ƒ de risico’s op een ramp worden onderschat (kleine kans, grote gevolgen); ƒ de complexiteit van de bestrijding van rampen wordt onderschat, en daarom wordt onvoldoende voorbereiding getroffen; - er bestaan diverse knelpunten met betrekking tot planvorming: ƒ rampenplannen worden onvoldoende uitgewerkt in meer operationele deelplannen, waardoor zij onvoldoende als leidraad bruikbaar zijn. Plannen worden nauwelijks getest in praktijksituaties; 16

ƒ

-

-

-

18

politieke besluitvorming inzake geïnventariseerde risico’s vindt onvoldoende plaats, waardoor er relatief weinig rampbestrijdingsplannen worden opgesteld. Planvorming vindt met name plaats voor de wettelijk gedefinieerde risico’s als luchthavens en Sevesobedrijven. Daarnaast staat het de gemeente vrij om voor de voor hen belangrijkste risico’s een Rampenbestrijdingsplan op te stellen. Dit gebeurt in de praktijk echter nauwelijks (indien geen verplichting bestaat, blijft zelfstandig initiatief veelal achterwege); ƒ niet alle sleutelfunctionarissen zijn op de hoogte van de aan hen in het rampenplan toegeschreven rol; ƒ het opschalingproces en de rol van de meldkamer worden in het algemeen nergens (formeel) beschreven; ƒ GHOR en politie worden nauwelijks betrokken bij planvorming (m.n. regionaal beheersplan, dat vooral bij de brandweer is belegd); ƒ leidraden18 bieden onvoldoende houvast voor opstellen plannen, mede door de informele status; NB de WKR adresseert enkele knelpunten met betrekking tot opstellen van rampenbestrijdingsplannen er zijn opleidingsachterstanden bij alle diensten, vanwege het ontbreken van een wettelijke verplichting en geringe bereidheid bij functionarissen specifieke rampenbestrijdingsopleidingen te volgen; er wordt onvoldoende geoefend: ƒ er wordt te weinig op realistische en praktijkgerichte wijze geoefend. Dit geldt met name voor multidisciplinaire oefeningen; ƒ met name zorgpartijen oefenen niet (ziekenhuizen, ambulances), onder andere vanwege de schijnbare onduidelijkheid inzake de financiering van oefeningen: wie betaalt de kosten? ƒ bepaalde processen (zoals opschaling, meldkamer) blijven onderbelicht; knelpunten in preparatie treden tevens op in toetsing en evaluatie: ƒ er is terughoudendheid bij het bevoegd gezag om bij aangetroffen problemen in te grijpen. De beschikbare interventiemiddelen worden gezien als te ingrijpend in verhouding tot het relatieve belang dat hieraan wordt gehecht (‘taakverwaarlozing’); ƒ rampen en uitgevoerde oefeningen worden onvoldoende geëvalueerd en leerpunten worden onvoldoende opgepakt.

Leidraad Maatramp, Leidraad Operationele Prestaties

17

3.5 Repressiefase Repressie betreft de daadwerkelijke bestrijding van de ramp. De hoofdprocessen verlopen in principe als volgt tijdens een ramp of grootschalig incident:

via meldkamer

melding/ alarmering (meldkamer)

…

uitrukken eenheden

opschalen

situatieanalyse

afschalen verhelpen

multidisciplinaire leiding, coördinatie en afstemming inzet politie inzet brandweer inzet ghor inzet openbaar bestuur inzet overige diensten

Individuele disciplines zijn procesverantwoordelijk voor specifieke rampenbestrijdingsprocessen. In het Handboek Rampenbestrijding zijn deze als volgt benoemd:

A – Bevolkingszorg (gemeente) 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

B – bron- en effectbestrijding (brandweer)

voorlichten en informeren opvangen en verzorgen uitvaartverzorging registratie van slachtoffers voorzien in primaire levensbehoeften registratie van schade en afhandeling milieuzorg nazorg

1. bestrijden van brand en emissie gevaarlijke stoffen 2. redden en technische hulpverlening 3. ontsmetten mens en dier 4. ontsmetten voertuigen en infrastructuur 5. waarnemen en meten 6. waarschuwen van de bevolking 7. toegankelijk maken en opruimen

C – Geneeskundige hulpverlening (GHOR)

D – Rechtsorde en verkeer (politie)

1. geneeskundige hulpverleningsomatisch 2. preventieve openbare gezondheidszorg 3. geneeskundige hulpverlening psychosociaal

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

ontruimen en evacueren afzetten en afschermen verkeer regelen handhaven openbare orde identificeren slachtoffers begidsen strafrechtelijk onderzoek

In de WKR is een deels andere doorsnijding dan wel definitie gekozen van de rampenbestrijdingsprocessen die in het rampenplan dienen te worden uitgewerkt. Rampenbestrijding is een ingewikkeld samenspel tussen verschillende processen. Bij de bestrijding van (grootschalige) incidenten en rampen doet zich de situatie voor dat veel

18

processen gelijktijdig moeten worden opgestart. De onderlinge samenhang tussen de processen moet daarbij niet uit het oog verloren worden. Verder is het kenmerk van de meeste rampen dat ze zich onverwachts (acuut) voordoen. In een dergelijke situatie moeten de rampenbestrijdingsprocessen onvoorbereid en onder grote tijdsdruk worden opgestart. Deze combinatie van het simultaan, in samenhang en onder tijdsdruk uitvoeren van veel activiteiten maakt de bestrijding van rampen een complexe operatie, waarbij processen goed op elkaar moeten worden afgestemd. Het belang van een goede afstemming tussen de verschillende processen kan nog verder worden geïllustreerd, als wordt bedacht dat bij een ramp vaak sprake is van een samenloop van meerdere ramptypen (bijvoorbeeld het instorten van een gebouw waarbij giftige stoffen vrijkomen). In dergelijke situaties neemt de complexiteit van de bestrijding en de gevoeligheid voor vergissingen, vertragingen en misverstanden toe. Bij de afstemming van processen kan allereerst een onderscheid gemaakt worden voor wat betreft de afstemming tussen de ramptypische processen (de 25 processen die eerder in dit hoofdstuk staan vermeld) en een aantal algemene, ondersteunende processen. Daarnaast is ook een onderscheid mogelijk tussen de ramptypische processen onderling. Hoe groter het aantal uitvoerende processen dat tegelijkertijd moet worden opgestart en uitgevoerd, hoe zwaarder de druk op algemene activiteiten wordt. Ook kunnen uitvoerende processen elkaar onderling (zowel positief als negatief) beïnvloeden. De algemene, ondersteunende processen zijn in onderstaand diagram uitgewerkt19:

alarmering

Het oproepen van de benodigde diensten en het informeren van degenen die bestuurlijk en uitvoerend voor de coördinatie zorgen. De alarmering hangt af van plaatselijke omstandigheden en het type incident Zorgen voor betrouwbare communicatielijnen tussen personen/ teams op

communicatie & verschillende fysieke locatie. Openbare voorzieningen zijn vaak onbruikbaar, verbindingen waardoor aparte faciliteiten dienen te zijn/ worden opgezet (3 ‘zwaailicht’disciplines) logistiek

registratie & verslaglegging

Het beschikbaar stellen, beheren en ter plaatse brengen van personele en materiële middelen. Drie strategieën: aflossingsmethode, continue methode en interingsmethode Vastleggen van gegevens inzake de bestrijding ten behoeve van opstellen situatierapporten tijdens de ramp en evaluaties na afloop (via sitrap’s – situatierapportages, met logboekfunctie)

evaluatie

Maken van een analyse van de gebeurtenissen (wettelijke verplichting van burgemeester en wethouders), ten einde de voorbereiding op rampen te verbeteren

archivering

Documenteren van de gegevens over het verloop van het incident en de bestrijding daarvan en archiveren volgens wettelijke bepalingen (o.a. 20 jaar bewaren)

Het grote spanningsveld tussen tijd en capaciteit is kenmerkend in rampenbestrijding. Tijd is aan de ene kant essentieel, met name het beperken van de tijd tussen gebeurtenis en daadwerkelijk hulpverlening aan slachtoffers. Aan de andere kant kost het tijd voordat met name interregionale bijstand ter plekke aanwezig kan zijn. De werkelijke capaciteit loopt dus in het begin achter bij de gewenste capaciteit. De beslissing om op te schalen bij een ramp dient dus zo snel te worden genomen om die bijstand zo snel mogelijk te kunnen realiseren. 19

Bron: Handboek Rampenbestrijding

19

Dit spanningsveld is hieronder grafisch weergegeven20:

buitenlandse capaciteit

fu nd o op n h am tim aa en lb te al aa el ise r re n

capaciteit

wenselijk niveau

interregionale capaciteit (bijstand)

regionale capaciteit

tijd

Men spreekt in rampenbestrijding ook wel over het ‘golden hour’; dit is het eerste uur na het ontstaan van een ramp. Mogelijke knelpunten in de repressiefase Hieronder staan de mogelijke knelpunten voor de fase repressie in rampenbestrijding: - informatiemanagement wordt niet gezien als kerntaak/kritieke succesfactor, maar er door de leidinggevenden bijgedaan. Dit leidt er mede toe dat het lang duurt voor er een juist en volledig beeld is van de ramp, de effecten en de bestrijding daarvan, en besluiten hieromtrent noodzakelijkerwijs op onvolledige informatie zijn gestoeld; - er is onvoldoende stafvorming, dus het ontbreekt aan mensen die informatiemanagement als kerntaak (kunnen) hebben; - tijdens rampen wordt meer geïmproviseerd dan noodzakelijk als gevolg van onvoldoende voorbereiding. De inhoud van rampenplannen is - mede door gebrek aan oefenervaring onvoldoende bekend bij betrokken sleutelfunctionarissen; - er is onduidelijkheid over onderlinge rollen in de rampenbestrijdingsorganisatie: coördinerend bestuurder, gemeentelijke vs. regionale rampenstaf, regionaal coördinatiecentrum. Hierdoor worden niet altijd eenduidige beslissingen genomen of niet opgevolgd omdat men de bevelslijn onvoldoende kent; - ontworpen structuren werken niet per definitie. Zo waren in Enschede urenlang twee CTPI’s actief; - een aantal hulpverleningsprocessen wordt onvoldoende uitgevoerd. De focus ligt op de bestrijding van de ramp, en minder op de flankerende processen zoals informeren van de bevolking, psychosociale zorg, slachtofferregistratie. Dit is zowel in Volendam als Enschede gebleken. 20

Bron: leidraad Operationele Prestaties

20

Naast deze knelpunten zijn er ook nog een aantal knelpunten specifiek inzake de opschaling en meldkamer aan de orde waarover verder op meer.

3.6 Nazorgfase De ‘laatste’ fase in de rampenbestrijdingsketen is de nazorgfase. Nazorg betreft het terugkeren naar de normale situatie, inclusief schadeafhandeling, evaluatie en afleggen verantwoording21. Nazorg is een gemeentelijke taak; gemeenten zijn ook verantwoordelijk voor het evalueren van de ramp en de bestrijding daarvan. Het Rijk kan in sommige gevallen – op basis van de Wet Tegemoetkoming Schade – een bijdrage leveren aan de compensatie van de schade die betrokkenen hebben geleden, en draagt tevens (een deel van) de kosten van het leveren van bijstand. Bij nazorg zijn de volgende drie hoofdtaken te onderscheiden:

Schadeafhandeling

Evaluatie

Psychosociale nazorg

inventariseren van aangerichte schade en zorgdragen voor afwikkeling daarvan door financiële compensatie, vervangende woonruimte, etc.

De gemeente is verplicht een incident te analyseren en te evalueren, om daardoor rampen in de toekomst te voorkomen. Indien de Onderzoeksraad voor Veiligheid deze taak op zich neemt, vervalt de verplichting voor de gemeente

Een ramp heeft een grote emotionele impact op de slachtoffers, hulpverleners en direct betrokkenen. De gemeente is verantwoordelijk voor de psychosociale nazorg, uitvoering geschiedt door de zorgketen

Mogelijke knelpunten inzake nazorg De volgende mogelijke knelpunten inzake nazorg worden in de literatuur genoemd: - de aandacht voor de nazorg ebt snel weg na een ramp, en daarmee ook de zorg voor de bevolking, de schade en de nabestaanden; - er is geen systematische werkwijze om geleerde lessen ook in de praktijk te brengen. Niemand monitort of de aanbevelingen ook worden opgevolgd. Het model Twente inzake IAC (Informatie- & AdviesCentrum) wordt wel gemeengoed doordat deze standaard wordt opgenomen in een leidraad of algemeen draaiboek; - de gemeentesecretaris zou een leidende rol dienen te spelen in de gemeente, maar heeft deze niet noodzakelijk. Dit komt doordat de gemeentesecretaris in veel gevallen meer aandacht en ervaring heeft met de ondersteuning van het bestuurlijke proces in de gemeente, dan met de operationele leiding over de gemeentelijke organisatie.

3.7 Opschaling via coördinatieniveaus De rampenbestrijdingsorganisatie is onder normale omstandigheden een “lege” organisatie. Tijdens rampsituaties moet deze organisatie vanuit de dagelijkse situatie in korte tijd worden opgebouwd, zodat als één organisatie op gecoördineerde wijze kan worden opgetreden. Het proces waarmee wordt gekomen van het dagelijks functioneren van bestuur en uitvoerende diensten naar de rampenbestrijdingsorganisatie, wordt opschalen genoemd. In principe geldt als uitgangspunt dat niet te voorzichtig zou moeten worden opgeschaald. Wanneer na een betrouwbare melding van een ernstig incident niet meteen voldoende groot wordt 21

Handboek Rampenbestrijding, deel B, hoofdstuk 4

21

opgeschaald, ontstaat het risico van naijlen en vertraging van een adequate rampbestrijding. Daarom verdient het de voorkeur om snel op de schalen. In verschillende regio’s is het opschalingsproces uitgewerkt in coördinatiealarmfasen, ook wel Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure (GRIP) genoemd. Deze procedure is een vrijblijvende richtlijn en geen wet. Elk coördinatiealarm heeft zijn eigen kenmerken, die gebaseerd zijn op de bijbehorende taken, bevoegdheden of verantwoordelijkheden. De opschalingsprocedure kan worden opgestart door elke leidinggevende van de operationele diensten, die normaal zitting hebben in een CTPI, of wanneer de burgemeester aangeeft te gaan werken volgens de structuur van het gemeentelijke rampenplan. De feitelijke opschaling is een bestuurlijke beslissing en wordt vooral bepaald door de aard en omvang van het incident. De coördinatie rondom opschaling vindt in het algemeen plaats door de Regionaal Commandant. Opgemerkt moet worden dat hoewel verschillende regio’s reeds werken met de GRIP, de indeling in coördinatiealarmen en de gehanteerde terminologie niet overal hetzelfde is. Uitgangspunt van de beschreven methodiek is opschaling in vier fasen, met respectievelijk het zwaartepunt bij de routinematige coördinatie ter plaatse (GRIP-1), de bestuurlijke coördinatie op gemeentelijk niveau (GRIP-2), de bestuurlijke coördinatie op regionaal niveau (GRIP-3) en de opschaling naar provinciaal en landelijk niveau (GRIP-4). In beginsel wordt vanuit de routinematige situatie gelijk opgeschaald naar de derde fase, waarna ingeval van te ver doorgevoerde opschaling wordt afgeschaald naar de tweede fase.

GRIP 1 routinematige coördinatie ter plaatse

GRIP 2 bestuurlijke coördinatie op gemeentelijk niveau

GRIP 3 bestuurlijke coördinatie op regionaal niveau

GRIP 4 opschaling naar provinciaal en landelijk niveau

ƒbehoefte aan gestructureerde coördinatie bij minstens één discipline ƒincident dreigt bestuurlijke consequenties te krijgen ƒbehoefte aan meer materiaal

ƒeffectgebied is groter dan incidentgebied ƒorganisatie van regionale meetplan wordt gestart ƒbehoefte aan eenhoofdige leiding

ƒincident geeft ernstige verstoring van openbare veiligheid ƒernstige bedreiging van vele personen, milieu en materiële belangen ƒbron of effecten in meer gemeenten ƒincident vraagt om instellen RBT/ROT ƒsirenenet is geactiveerd

ƒincident is regio- of provincie overschrijdend

verandering

criteria

In onderstaand diagram zijn de belangrijkste kenmerken van de verschillende GRIP-fasen weergegeven en de verandering die plaatsvindt bij opschaling naar een volgend niveau:

ƒCTPI gaat over in CoRT ƒinstellen van GBT en ROT ƒbestuurlijke coördinatie op gemeentelijk niveau

ƒinstellen OvB ƒinformeren CdK en minister van BZK ƒinstellen RBT en coördinerend bestuurder

ƒcoördinerende verantwoordelijkheid van CdK en minister van BZK

Wanneer de bestrijding van het incident de afronding nadert, kan met de afschaling van de ingezette hulpdiensten en bestuurlijke overleggen worden begonnen. Hierbij wordt de organisatie weer afgebouwd tot een passende omvang. Bij de afschaling dient nadrukkelijk de opbouw van de nazorgfase in beschouwing te worden genomen. De beslissing om af te schalen wordt door de burgemeester(s) genomen; ook de afschaling moet gecoördineerd worden.

22

Zoals gezegd GRIP heeft geen wettelijke status en de GRIP-fasen zijn op dit moment nog niet algemeen en uniform aanvaard (hoewel hiervoor wel initiatieven lopen). Onder andere in het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding wordt nader ingegaan op de vier verschillende GRIP-fasen. Mogelijke knelpunten inzake opschaling - er is geen uniform landelijk opschalingsmodel. Niet alle regio’s werken volgens GRIP, en interpretaties verschillen tussen regio’s; - per discipline en regio worden andere terminologie en andere procedures gehanteerd, en wordt op een andere manier opgeschaald: ƒ snel opschalen, en afschalen als dat nodig is; ƒ reactief opschalen; - opschaling is een complex proces. Dit wordt door de meeste betrokken organisaties onderschat, en daarom onderbelicht gelaten in de voorbereiding; - opschaling komt te laat en te langzaam op gang, zodat men achter de feiten aan blijft lopen. Er is terughoudendheid om snel op te schalen, vanwege: ƒ de behoefte om de bestrijding in eigen hand te houden (juist in die regio’s die het organisatorisch minder goed geregeld hebben); ƒ het ontbreken van duidelijke procedures en richtlijnen inzake de bevoegdheden en het moment van opschalen; - er wordt te laat opgeschaald op het rampterrein. Er wordt gewacht met het instellen van een CoRT, zodat het langere tijd ontbreekt aan éénhoofdige leiding; - door terughoudendheid om zich met andere disciplines te bemoeien (men wil de onderlinge relaties niet verstoren), wordt onvoldoende leiding gegeven met alle risico’s van dien (ontbreken doorzettingskracht). Er kan worden geconcludeerd dat de huidige inbedding van opschaling binnen de betrokken organisaties onvoldoende is voor het effectieve verloop daarvan tijdens een incident of ramp.

3.8 Centrale rol van de meldkamer in de repressiefase De meldkamer speelt een centrale rol in de coördinatie van rampenbestrijding. Op dit moment heeft iedere hulpverleningsdienst een eigen meldkamer. Bij de brandweer is sprake van de Regionale Alarm Centrale (‘RAC’), bij de Regionale Ambulance Voorziening (het onderdeel van de witte kolom dat de meldkamerfunctie voor haar rekening neemt) van de Centrale Post Ambulancezorg (‘CPA’) en bij politie van de (Centrale) meldkamer (‘CMK’) of Politiemeldkamer. Het beleid is erop gericht de drie meldkamers in elke regio fysiek samen te brengen (zgn. colokatie). Dit is nog niet in alle regio’s gebeurd. Met name de meldkamer politie is nog vaak separaat gehuisvest. Colokatie betekent dat de meldkamers fysiek in hetzelfde pand zijn ondergebracht en derhalve huisvestingskosten, infrastructuur en ondersteunende voorzieningen delen. Daarmee zijn de meldkamers dus niet organisatorisch samengebracht of geïntegreerd. De belangrijkste taken van de meldkamer bij ontstaan van en tijdens een ramp zijn: - aannemen en registreren van meldingen; - inschatten van het incident en besluiten tot initieel opschalen; - alarmeren/uitgifte/begeleiden; - zorgen voor informatievoorziening omtrent de ramp: in beeld brengen en up-to-date houden van informatie inzake de ramp, en de effecten en de bestrijding daarvan;

23

-

bewaken voortgang opschaling; inrichten en controleren van het communicatiesysteem; leiding geven aan de opschaling van de meldkamer en begeleiden van centralisten; in de lucht houden van de reguliere meldkamertaken. Gedurende een grootschalig incident of ramp lopen immers ook de reguliere taken door (bijv. aannemen van meldingen die niets met de ramp te maken hebben) en ook het reguliere takenpakket moet ten tijde van een ramp uitgevoerd worden.

Het meldproces 22 De behandeling van het incident begint in feite in de meldkamer met het aannemen van de melding(en). De meldingen kunnen rechtstreeks bij de meldkamer van de betreffende regionale dienst binnenkomen zoals een automatische melding van een brandmelder (Openbaar (Brand)Meld Systeem (automatisch) (‘OMS’)) of inbraakalarminstallatie, maar dit kan ook via tussenschakels (intermediaire meldkamers) gaan. Meldingen per GSM worden door de landelijke 112-centrale mobiele telefonie doorgestuurd naar de relevante meldkamer. Voor een aantal specifieke meldingen (zoals water, spoor, luchthavens) wordt gebruik gemaakt van intermediaire meldkamers (de aanwezigheid van intermediaire meldkamers is overigens in sommige meldtrajecten vrij onbekend). Verder kunnen bedrijven zijn aangesloten bij een particuliere meldcentrale. In dat geval fungeert die centrale als intermediaire meldkamer, die op zijn beurt de automatische brandmelding of het inbraakalarm aan de regionale meldkamer van de betreffende hulpdienst doorgeeft. Voor bepaalde risicobedrijven hebben de regionale meldkamers speciale nummers beschikbaar waar incidenten rechtstreeks kunnen worden gemeld. In speciale gevallen kan dit via (een abonnement op) het nationaal noodnet. Schematisch kan dit meldproces als volgt worden weergegeven: incident-initiërende gebeurtenis ontwikkeling van incident en (letsel)schade

interne melding (manueel of automatisch)

melding door derden via GSM

via OMS naar RAC

tijd

interne verwerking

verwerking particuliere centrale

112 direct

verwerking 112centrale mobiele telefonie

eventuele intermediaire meldkamer verwerking 112

aanname RAC

aanname CPA/RAV

aanname MC-politie

Bron: Rapportage ‘melding, opschaling bij acute rampen, IOOV

22

Rapportage ‘melding, opschaling bij acute rampen, IOOV

24

Tijdens de opschalingsfase van een acute ramp vinden diverse mono- en multidisciplinaire processen (tegelijkertijd) plaats op de meldkamer. Deze processen zijn op de meldkamers van brandweer, ambulancehulpverlening en politie niet identiek. Daarom is hier volstaan met een grootste gemene deler en een globale beschrijving van de gewenste situatie volgens de Leidraad Maatramp. De locatie van de multidisciplinaire deelprocessen wordt aangeduid met coördinatiepunt. De volgorde van de deelprocessen is bewust gekozen. Monodisciplinaire processen op de meldkamer tijdens opschaling 1. Primaire aanname Het behandelen van de eerste meldingen, bestaande uit het ‘uitvragen’ van de melders en het registreren van de verkregen gegevens. 2. Primaire alarmering sleutelfunctionarissen Het initieel alarmeren van leidinggevenden en andere sleutelfunctionarissen conform het ‘alarmeringsprotocol grootschalig optreden’ van elke parate dienst. Hieronder valt ook het alarmeren van extra centralisten. Welke groepen piketfunctionarissen zijn gealarmeerd moet meteen worden doorgegeven aan de voortgangsbewaking en de informatieverwerking. Na alarmering bellen de sleutelfunctionarissen namelijk de - interdisciplinaire - sectie informatie en communicatie op het coördinatiepunt, waar ook de voortgangsbewaking van de opschaling plaatsvindt. Ook de verdere alarmering dient vanuit het coördinatiepunt te geschieden. 3. Alarmering eenheden Het initieel alarmeren van de eenheden van de eigen discipline conform protocol en vervolgens op aanwijzing van het dienstdoende hoofd meldkamer of sleutelfunctionarissen. Welke eenheden23 zijn gealarmeerd, moet ook op het coördinatiepunt zichtbaar zijn. 4. Communicatie met de eenheden Onder deze communicatie vallen: ƒ het informeren en begeleiden van de uitrukkende eenheden; ƒ de wederzijdse informatievoorziening, voor zover dat (nog) niet via de leidinggevende van de eigen discipline op het rampterrein kan gebeuren. Zodra het commando rampterrein operationeel is - of zoveel eerder als vanuit het CTPI alle eenheden van de disciplines kunnen worden aangestuurd - vindt de communicatie niet meer met de meldkamers, maar via het CoRT met het coördinatiepunt plaats. Multidisciplinaire processen op het coördinatiepunt tijdens opschaling Nu volgen de multidisciplinaire deelprocessen die op het coördinatiepunt worden uitgevoerd. De (deel)processen op het gebied van de informatie en communicatie, en de voorlichting gaan na opschaling over naar het regionaal coördinatiecentrum (RCC): 1. Aanname van vervolgmeldingen Zodra dat mogelijk is worden de meldingen van 112, die eenduidig betrekking hebben op de (mogelijke) ramp rechtstreeks naar het coördinatiepunt doorgeschakeld. Eventuele nieuwe gegevens worden in het totaalbeeld verwerkt. 2. Aanvullend alarmeren Dit betreft de alarmering van specifieke sleutelfunctionarissen en diensten die niet in de standaard ‘alarmeringsprotocollen grootschalig optreden’ zijn opgenomen, en bijvoorbeeld van provincie en rijk. 23

Deze eenheden moeten op het rampterrein zo snel mogelijk worden samengevoegd tot grotere eenheden zoals brandweerpelotons/compagnieën, geneeskundige combinaties en pelotons M.E.

25

3. Voortgangsbewaking van de totale opschaling Het gaat hierbij om de opkomst van leidinggevenden, staffunctionarissen, andere sleutelfunctionarissen, eenheden en bijstand. 4. Informatieverwerking en aanvullend informatie inwinnen Hieronder valt het vastleggen van gegevens en het verwerken tot een totaalbeeld van de ramp, de effecten en de bestrijding. De gegevens zijn afkomstig uit vervolgmeldingen die meteen op het coördinatiepunt zelf binnenkomen, uit de voortgangsbewaking en uit de nadere berichten van de eenheden op het rampterrein, die in de beginfase door de drie meldkamers worden doorgegeven. De lacunes in het totaalbeeld kunnen door aanvullend informatie in te winnen worden weggewerkt. 5. Operationele informatieverstrekking Het informeren van de gealarmeerde sleutelfunctionarissen dient aan de hand van het beschikbare totaalbeeld te gebeuren. Dit kan het beste gebeuren vanuit het coördinatiepunt waar ook de voortgangsbewaking plaatsvindt. In een later stadium van de opschaling en ook nog daarna vindt vanuit het coördinatiepunt ook de - wederzijdse en interdisciplinaire informatievoorziening plaats met: ƒ het CTPI en daarna het CoRT; ƒ de staven; ƒ de gemeentelijke onderdelen van de rampbestrijding; ƒ de overige betrokken diensten zoals bedrijfsnoodorganisaties en het Waterschap; ƒ de andere regio’s voor informatie en bijstand; ƒ de provincie en rijk. 6. Beschikbaar stellen van publieksinformatie Voor het daadwerkelijk verstrekken van de informatie aan burgers kan gebruik worden gemaakt van de ‘rampenzender’, kabelTV en internet en - als nieuwe ontwikkeling - een regionaal voorbereid callcenter voor rampen. 7. Organisatie en controle van het communicatiesysteem Hieronder valt het monitoren van de goede werking van het interdisciplinaire communicatiesysteem en het toezicht op een juist gebruik en het beheer van de gespreksgroepen in C2000. Verder moeten zonodig alternatieve communicatieroutes of middelen worden geregeld en/of het aantal telefoonlijnen worden uitgebreid. Tenslotte is een actueel totaaloverzicht nodig van het communicatiesysteem en de hiervan gebruik makende commandocentra, staven, eenheden en functionarissen. 8. Leiding en coördinatie Er is leiding en ondersteuning nodig op de meldkamers èn op het coördinatiepunt. De leidinggevende op het coördinatiepunt onderhoudt voor afstemming en informatie-uitwisseling ook nauw contact met de coördinator van het CTPI op het rampterrein, die tevens kwartiermaker is voor het commando rampterrein. Schematisch kunnen deze deelprocessen en de rol van de meldkamer daarin globaal als volgt worden weergegeven24:

24

IOOV, rapport Melding en Opschaling, p. 84 (figuur 10) 26

Deelprocessen bij een grootschalig incident en de rol van de vervolgmeldingen meldkamer

112 aanname eerste rampmeldingen, uitvragen (naar aard, lokatie, omvang) en registreren eerste inschatting incidentscenario, prioriteiten stellen, initieel opschalen

deelprocessen meldkamer monodisciplinair deelproces multidisciplinair deelproces

opschalen overige onderdelen*

opschalen eenheden op rampterrein en CoRT

informatie- en communicatieproces en publieksvoorlichting

leiding en coördinatie totale opschaling

opschalen opperbevel, staven en actiecentra

alarmeren

alarmeren

informatie verzamelen en registreren

besluit nader opschalen

alarmeren

uitgifte en begeleiden

totaalbeeld maken en beschikbaar stellen

voortgangsbewaking

informeren

informeren leden CoRT

communicatiesysteem voorlichting inrichten

operationeel maken

inzetten/ inrichten

totaalbeeld actualiseren en beschikbaar stellen

afronden opschaling en overdracht aan RCC

operationeel maken

inzet overige onderdelen

inzet rampterrein

informeren

operationele en bestuurlijke staven totale rampbestrijding

Mogelijke knelpunten inzake de meldkamer In de literatuur zijn de volgende mogelijke knelpunten inzake de meldkamer vastgesteld: - de meldkamers zijn in het algemeen wel gecolokeerd, maar niet geïntegreerd. Multidisciplinaire samenwerking en uitwisseling van informatie vindt dus niet zonder meer plaats; - de meeste meldkamers zijn niet berekend op hun centrale rol in de coördinatie van de rampenbestrijding; ƒ er is te weinig mankracht, soms zijn er zelfs maar 1 of 2 centralisten aanwezig; ƒ meldkamers zijn soms fysiek te klein (stations) om meer centralisten in te zetten bij een groter incident; ƒ soms worden centralisten ook gevraagd om de VC (VerbindingsCommandowagen) te velde te bemannen, wat de beschikbare capaciteit verder verlaagd; ƒ de communicatie is chaotisch en neemt in volume sterk toe: met bestuurders, hulpverleners, overige betrokkenen en de bevolking. Er is vaak geen structuur aanwezig (zoals in bovenstaande alinea’s is omschreven) om deze communicatiestromen te (bege)leiden; ƒ met name de RAC is vanuit haar reactieve/passieve rol in de dagelijkse situatie niet in staat om de gewenste regierol tijdens rampen te vervullen. Zij wordt door uitvoerenden ook niet in deze rol erkend. De meldkamer politie is (veel) meer ervaren in een centrale regierol; ƒ er zijn tussen meldkamers onderling nauwelijks afspraken gemaakt over bijstand tijdens rampen, en verschillen in processen en systemen maken bijstand ook praktisch vaak moeilijk; - de meldkamer blijft vaak onderbelicht in de voorbereiding: er wordt weinig geoefend, weinig opgeleid en de structuur en organisatie van de meldkamer blijft vaak onbesproken in rampenplannen. Opschaling is niet geborgd in de reguliere situatie; - het ontbreekt aan specifiek en eenduidig meldkamerbeleid van het Rijk;

27

Het gevolg hiervan is dat de meldkamertaken op onvoldoende niveau worden uitgevoerd, wat tevens gevolgen heeft voor de kwaliteit van de rampenbestrijding. Dit geldt in versterkte mate voor de zo belangrijke beginfase van de rampenbestrijding.

28

4. Technische aspecten 4.1 Inleiding Wat betreft de technische aspecten van informatievoorziening bij rampenbestrijding zijn twee aspecten relevant: hulpmiddelen en materieel én infrastructuur.

4.2 Hulpmiddelen en materieel In onderstaand schema is te zien hoe de hulpverleningsdiensten opereren in het rampterrein (dit overzicht is niet compleet):

buitenring

gewondennest gewondenverzamelplaats

binnenring

ambulance-opstelplaats loodspost

rampterrein

voor begeleiding hulpdiensten die niet ter plaatse bekend zijn uitdeelpost

speciale maatregelen, evt. evacuaties

voor verstrekken eerste levensbehoeften (voedsel, kleding) morgue/ mortuarium voor bergen dodelijke slachtoffers en lichaamsdelen

rampgebied

De hulpverleningsdiensten maken hierbij gebruik van diverse middelen en materieel, ter indicatie:

GHOR ƒgewone hulpverleningsvoertuigen ƒambulances ƒMMT-helicopter/ MMT ƒeerstehulpkits ƒbrancards ƒtenten ƒmateriaalvoertuigen en -containers

brandweer ƒautospuiten ƒautoladders/ redvoertuigen/ hulpverleningsvoertuigen ƒzwaar brandblusmateriaal (grote pompen, waterkannonnen) ƒmeetapparatuur ƒgaspakken ƒdecontaminatie-units

politie ƒsurveillance-auto’s ƒmotorrijders ƒhelicopters ƒschepen ƒverbindingswagens met video-app. ƒafzetmateriaal

gemeente ƒvoedsel ƒkleding ƒdranghekken ƒ(slaapplaats) ƒ(vervangende woonruimte)

29

Tussen het rampterrein en de diverse hulpverleners op andere locaties vindt communicatie plaats waarbij diverse communicatiemiddelen kunnen worden benut: ƒ(satelliet) telefoon ƒmobilofoon ƒportofoon ƒcamera

RCC (satelliet) telefoon

telefoon?

PCC

telefoon?

NCC

ROT CPA

VC

?

VerbindingsCommandowagen of Mobiele Communicatie Unit

ƒ(satelliet) telefoon ƒmobilofoon ƒportofoon ƒcamera

GBT

ziekenhuizen traumacentra noodhospitaal

burgemeester

Informatie- en Communicatietechnologie (‘ICT’) kan een grote bijdrage leveren aan de daadwerkelijke rampenbestrijding door de werkprocessen te ondersteunen. Met technische hulpmiddelen kan de effectiviteit en efficiency van de rampenbestrijding sterk verbeteren. Op deze wijze kunnen de volgende zaken gerealiseerd worden: - goede communicatie-infrastructuur; - automatisering van rampenbestrijdingsprocessen; - beschikbaarheid van gewenste informatie; Deze technische hulpmiddelen dienen echter gestoeld te zijn op een heldere organisatiestructuur en werkprocessen. Specifieke ICT-toepassingen alleen voor de rampenbestrijding zijn in de praktijk niet zinvol gebleken. Door gebrek aan opleiding, oefening en ervaring: - is men onvoldoende op de hoogte van de functionaliteit; - zullen betrokkenen er niet snel gebruik van maken; - worden de middelen niet goed gebruikt.

4.3 Infrastructuur Wat betreft infrastructuur heeft elke discipline eigen systemen, netwerken en applicaties. Ook binnen disciplines is sprake van verschillen per regio of gemeente. Daarnaast bestaan landelijke databases, en wordt gestreefd naar (deels) uniformering van met name de communicatie(infrastructuur).

4.4 GMS, het geïntegreerde meldkamersysteem Tot eind jaren negentig werkten politie, brandweer en ambulancevervoer met verschillende informatiesystemen. Daardoor ging bij grotere incidenten kostbare tijd verloren omdat de verschillende diensten gegevens aan elkaar moesten doorgeven en elk in hun eigen systeem invoeren. Het GMS, het Geïntegreerd MeldkamerSysteem, dat is ontwikkeld in opdracht van de ministeries van BZK en VWS, maakt het mogelijk in één keer alle gegevens in te voeren bij alle

30

disciplines binnen de meldkamer en snel eenheden te alarmeren. Het systeem is bedoeld voor de uniforme afhandeling van incidenten:

GMS ondersteund centralisten bij hun operationele taken ƒ aannemen van de (telefonische) melding ƒ doen van inzetvoorstel ƒ uitgeven melding aan de disciplines ƒ verwerken van incident

GMS kan worden verbonden met diverse andere systemen die relevant zijn voor hulpverlening. Enerzijds put GMS uit benoemde bronnen om het overzicht van de ramp of het incident te complementeren, anderzijds kan GMS berichten verzenden naar systemen van hulpverleningsdiensten zodat de feitelijke alarmering plaatsvindt. Dit wordt weergegeven in onderstaand schema: Bedrijfs Processen Systemen

Geografische Openbare InformatieSystemen MeldSystemen

tel./112

GIS

OMS

PA

BPS

Communicatie

RBS/ C2000

GMS NLB Nationaal Locatie Bestand: adressen, wegen, etc.

LIST Landelijke Informatie Systemen

RCS evt. koppeling met RampenCoördinatie Systemen

GMS is recentelijk uitgerold.

31

4.5 Invoering C2000 De Nederlandse hulpverleningsdiensten krijgen een nieuw digitaal radionetwerk voor hun mobiele communicatie. Dit nieuwe radionetwerk heet Communicatie 2000 (C2000) en is ontworpen om het werk van de brandweer, ambulancediensten, politie en Koninklijke Marechaussee maximaal te kunnen ondersteunen. C2000 heeft als doel de mobiele communicatie van de hulpverleningsdiensten te ondersteunen en te verbeteren. De behoefte aan een betrouwbaar communicatiesysteem bij deze hulpverleningsdiensten is groot. Niet alleen voor dagelijkse werkzaamheden, maar ook in situaties waarin de diensten nauw met elkaar moeten samenwerken, zoals bij de rampen in Volendam en Enschede. De hulpverleningsdiensten zelf worden nauw betrokken bij de invoering van C2000 in Nederland. In 2004 moet het netwerk landelijk zijn uitgerold, waarna de regio's het systeem in gebruik kunnen nemen. De volgende elementen maken deel uit van C2000:

infrastructuur

387 masten + apparatuur, 15 schakelcentrales, vaste verbindingen, 30 RABS, en systeemsoftware

koppeling GMS meldkamers

colokatie, afstemmen werkprocessen, invoeren GMS, beveiliging

randapparatuur

catalogus met randapparatuur (nog niet volledig)

beheer

realiseren centrale beheerorganisatie, contracten, personeel en beheerprocessen

operationaliseren

draagvlak, acceptatie gebruikers, opleidingen, migratie, oefening

De hoge verwachtingen met betrekking tot C2000 zijn tot heden nog onvoldoende waargemaakt. Meer hierover is te lezen bij de knelpunten die in de volgende paragraaf staan vermeld. Mogelijke knelpunten in de technische aspecten Vanuit een beschouwing van de huidige stand van zaken van de Informatie en Communicatietechnologie zijn de volgende knelpunten beschreven: - fragmentatie van ICT-systemen (‘eilandautomatisering’) bemoeilijkt interdisciplinaire en interregionale samenwerking; - inzake GMS25: ƒ herstructurering van de software is noodzakelijk, mede doordat onderdelen zijn verouderd. Planning: eind 2004 gereed, maar dit lijkt niet haalbaar; ƒ er zijn gerede twijfels over de mogelijkheden tot gebruik bij opschaling; ƒ GMS is nog niet in alle regio’s ingevoerd; - Inzake C2000: ƒ het project is in volle gang, waarbij de voortgang nauw wordt gecontroleerd; ƒ de infrastructuur is nog niet gereed, er zijn problemen met netwerkdekking; ƒ koppeling met meldkamers stuit op problemen met GMS;

25

Een zelfstandige, kritische beschouwing van GMS en C2000 valt buiten de scope van de ACIR opdracht. De ACIR heeft deze systemen als een gegeven beschouwd (zie instellingsbeschikking). In dit document zijn uitsluitend de hoofdpunten benoemd die in de vakliteratuur beschreven zijn.

32

ƒ ƒ ƒ

aanbesteding van randapparatuur kampt met vertraging en wordt niet centraal aangestuurd, er zijn twijfels over kwaliteit randapparatuur; beheer op lokaal niveau is nog moeilijk. Tevens wordt de centrale beheersorganisatie (ISC) door andere diensten gezien als politieorganisatie; acceptatie door gebruikers is afgenomen door negatieve publiciteit, kwaliteit van de opleidingen is nog onvoldoende, migratie leidt tot onduidelijkheden over de ‘down-time’ van het netwerk.

33

Addendum: Huidige situatie Multidisciplinaire aspecten rampenbestrijding per 15 december 2004 Inleiding In dit Addendum worden een aantal onderwerpen uit de vorige hoofdstukken geactualiseerd. Aanleiding voor het schrijven van dit Addendum is het feit dat er sinds het definitief vaststellen van deze foto ten aanzien van een aantal lopende initiatieven nieuwe ontwikkelingen en activiteiten hebben plaatsgevonden.

Lopende initiatieven Kabinetsstandpunt Veiligheidsregio’s (april 2004) Dit is een kabinetsstandpunt geschreven t.a.v. het Rob-advies “Veiligheid op niveau: een bestuurlijk perspectief op de toekomst van veiligheidsregio's.” (febr. 2003). In juli 2006 wil het kabinet de volgende zaken geregeld hebben: • Verdere regionalisering van het beheer van de brandweer; • Integratie van de besturen van de regionale brandweer en GHOR; • Regionalisering van de beheersaspecten van de rampenbeheersing; • Verplichte bestuurlijke samenwerking van regionale brandweer en GHOR met politie; • Doorzettingsmacht van het regionaal hulpverleningsbestuur; • Versterken bevoegdheden van de regionaal commandant brandweer; • Pro-actie en preventie (adviesrol regio); • Versterking GHOR; • Financieringssystematiek. Om dit te bereiken, zal het rijk nauw samenwerken met de betrokken medeoverheden. Beleidsplan Crisisbeheersing 2004 – 2007 (juni 2004) Belangrijkste maatregelen uit het Beleidsplan zijn: • om de sturing te verbeteren, wordt de Raad voor de Veiligheid en Rechtsorde (RvdVR) de vaste onderraad van de ministerraad voor alle terreinen van crisisbeheersing met uitzondering van terreurbestrijding; • het kabinet wijst de minister van BZK aan als coördinerend minister voor crisisbeheersing.In eerste instantie is een vakminister – vaak in tandemverband met de minister van BZK – verantwoordelijk van de aanpak van een crisis; • het blijkt in de praktijk lastig aan alle partijen te communiceren welke operationele inzet precies vereist is. Daarom komt er een eenduidig landelijk alerteringssysteem. Dit systeem is ook bedoeld als communicatiemiddel voor de burgers; • om de communicatie verder te verbeteren, besluit het kabinet tot de oprichting van een Expertisecentrum voor risico- en crisiscommunicatie; • er komen vaker grootschalige oefeningen op politiek-bestuurlijk niveau om één en ander in de praktijk te trainen; • op decentraal niveau gaan de veiligheidsregio’s het hart vormen van de crisisbeheersingsorganisatie; • het bedrijfsleven beheert het overgrote deel van de vitale infrastructuur. Ze zijn zelf eerstverantwoordelijk voor de crisisbeheersing. De overheid ziet hierop echter scherp toe en zal hierbij ondersteunen, bijvoorbeeld door het delen van informatie en het houden van oefeningen.

34

Rapport Nationale Veiligheid (juni 2004) In dit rapport worden de volgende oplossingen genoemd: • goede samenwerking tussen de diverse nationale en internationale spelers in de veiligheidsketen; • een prominentere rol voor nationale veiligheid op de nationale politieke en bestuurlijke agenda; • centrale regie voor de gehele veiligheidsketen; • meer pro-actie en preventie inspanning; • een goede informatievoorziening in alle fasen van de veiligheidsketen. Basisregistraties Voor het besturen van het land zijn zes authentieke registraties van zo’n vitaal belang, dat zij door het kabinet in een samenhangend stelsel zijn ondergebracht. Dit stelsel van zes basisregistraties maakt het mogelijk gegevens eenmalig in te winnen en op meerdere plaatsen binnen de overheid te gebruiken. Overheden worden in de toekomst verplicht gebruik te maken van deze gegevens. Daarnaast verschaffen deze authentieke registraties kwalitatief betere informatie, wat vooral nuttig is met het oog op openbare orde en veiligheid, hulpverlening en het voorkomen en opsporen van fraude en criminaliteit. Deze registraties worden de basisregistraties genoemd: • Basisregistratie personen (GBA) • Basisbedrijvenregister (BBR) • Basis Gebouwen Register (BGR) • Geografisch Kernbestand • Basisregistratie Adressen (BRA) • Kadastrale Registratie Naast de zes basisregistraties wordt van een aantal potentiële authentieke registraties de haalbaarheid onderzocht. Civiel Militaire Bestuurs Afspraken (CMBA) De civiele politie- en hulpverleningsdiensten kunnen hun taken in buitengewone omstandigheden (zoals in Enschede en bij de MKZ-crisis) niet vervullen zonder ondersteuning van het militaire apparaat. Herijking van de vigerende bestuursafspraken tussen de civiele hulpverleningsdiensten en het militaire apparaat is aan de orde. Onderdelen van de afspraken zijn: • Een minimaal gegarandeerde capaciteit van Defensie m.b.t. personeel, materieel en logistieke ondersteuning, inclusief opkomsttijden. • Het stroomlijnen van regels en procedures. • Een voorstel om bij de uitvoering van het kabinetsplan Veiligheidsregio’s de verantwoordelijkheden en de bevoegdheden van zowel de voorrzitter van het regionaal Veiligheidsbestuur als de regionaal commandant van de veiligheidsregio’s gelijk te schakelen aan die van de korpsbeheerder en korpschef bij de politieregio. • Een raamconvenant in combinatie met periodiek overleg om overzicht te behouden op de bestuursafspraken en daarmee afstemming en sturing van het proces. • Kaders voor gemeenschappelijk oefenbeleid, op te stellen nadat duidelijk is geworden op welke gebieden de krijgsmacht en de civiele hulpverleningsdiensten gaan samenwerken.

35

Status C2000 (per december 2004) Per december 2004 wordt de volgende status gerapporteerd: • C2000 is in 15 regio’s operationeel (spraak), waarvan 6 volledig; • in 9 regio’s is men nog bezig met de bestelling van randapparatuur; • in 3 regio’s heeft men de IBS (In Bedrijfs Stelling) gereed, waardoor in deze regio’s kan worden gestart met testen Deze regio’s moeten nog randapparatuur bestellen/ ontvangen; • De LOI (letter of intent) is door alle regio’s getekend. Status GMS (per januari 2005) • • •

GMS (het Gemeenschappelijk Meldkamer Systeem) is in 24 regionale meldkamers, bij de KLPD en bij de KMAR operationeel; GMS is nog niet operationeel in de 3 monodisciplinaire meldkamers in Amsterdam. De intentie is om dit voorjaar operationeel te zijn; GMS is niet operationeel in: o de CPA in Utrecht o de politiemeldkamer Brabant Zuidoost

GMS wordt momenteel geherstructureerd ‘onder de motorkap’ alvorens het beheer wordt overgedragen. Het is daarbij de bedoeling dat nieuwe functionaliteit zonder problemen kan worden toegevoegd. Ook na de aanpassingen van GMS zal het systeem de rampenbestrijding niet voor langere tijd kunnen ondersteunen. Het systeem is ontworpen om alleen de processen in het eerste uur van een ramp te ondersteunen. In dat kader wordt gewerkt aan een koppeling met het alarmeringssysteem Communicator.

36

Bijlagen Bijlage: Begrippenlijst

Ramp (of zwaar ongeval): dit is een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij leven en de gezondheid van vele personen, het milieu dan wel grote materiële belangen in ernstige mate bedreigd of geschaad worden en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken (Wrzo art. 1). Crisis 26: een ernstige verstoring van de basisstructuren dan wel aantasting van fundamentele waarden en normen van het maatschappelijk systeem. In de besluitvormingsstructuur wordt onderscheid gemaakt tussen crisisbesluitvorming op ambtelijk niveau en crisisbesluitvorming op politiek-bestuurlijk niveau. Opschalen: het proces waarmee wordt gekomen van het dagelijks functioneren van bestuur en uitvoerende diensten naar de rampenbestrijdingsorganisatie.

26

Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, NCC, Den Haag, 1998.

37

Bijlage: Literatuurlijst

B17: M4: M5: M6: M6: M7: M12: M13: M14: M15: M16: M17: M33: M34: T8: T9: T10: T11: T12:

Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding, deel A en B, inclusief animaties; Rapport ‘Voorbereiding rampenbestrijding’, Algemene Rekenkamer, 2001 Kabinetsstandpunt Vuurwerkramp, 2001 Rapportage commissie Oosting inzake Vuurwerkramp Enschede Rapportage IBR inzake Enschede, onderdeel ‘algemene coördinatie’; ‘Veiligheid op Niveau - Een bestuurlijk perspectief op de toekomst van de veiligheidsregio's’, ROB, februari 2003 Kabinetsstandpunt Veiligheidsregio’s, ministerie van BZK, 2004 Rapportage commissie Alders inzake Nieuwjaarsbrand Volendam; Leidraad Operationele Prestaties, ministerie van BZK, 2001 Algemene doorlichting Rampenbestrijding regio ZHZ, IOOV, november 2003; Rapport ‘Melding, opschaling, informatie en communicatie bij acute rampen’, IOOV, 2001; Leidraad Maatramp, ministerie van BZK (www.zwaailicht.org) Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, NCC, 1998 Voortgangsrapportage (vierde) project C2000, Deloitte Accountants, maart 2004; Reguliere voortgangsbrief C2000, april 2004; (www.c2000.nl); Informatie over GMS, ITO (www.ito.nl). Antwoorden op kamervragen over de ontwikkeling van de GMS-software, april 2004

Diverse wetgeving: W4: WRZO; W5: WKR; W2: Wet GHOR; W1: Brandweerwet; W3: Politiewet; W7: Gemeentewet.

38