Bachelor Thesis
Belastinguitgaven het effect van een verbeterde definitie in de Miljoenennota
Naam Studierichting Administratienummer Datum Examencommissie
: W.L.H. (Ina) Voetdijk : Fiscale Economie : s481932 : december 2012 : Mr. S.M.H. Dusarduijn Prof. dr. A.C. Rijkers
1.
Inleiding en onderzoeksvragen a.
Inleiding
2
b.
Onderzoeksvraag
4
c.
Opzet
4
2.
Het belang van de definitie van belastinguitgaven
5
a.
Belastinguitgave vanuit wetenschappelijk oogpunt
6
b.
Vergelijking wetenschappelijke definities
7
c.
Definitie belastinguitgaven Ministerie van Financiën
9
i.
Vermindering van de belastingopbrengsten
10
ii.
Inbreuk op de primaire structuur
10
iii.
Niet-fiscale beleidsdoelstellingen
10
iv.
Omzetbaarheid in directe uitgaven
11
v.
Beperkte omvang van de kring der betrokken belastingplichtigen
12
3.
Vergelijking definities
13
a.
Mijn ideale definitie
13
i.
Uitsluitend
14
b.
Vergelijking ideale definitie met definitie Miljoenennota
14
i.
Heffingvrij vermogen kindertoeslag (oud)
14
ii.
Vrijstelling groene beleggingen
15
iii.
Hypotheekrente aftrek
16
c.
Definitie gebreken
17
i.
Definitie Miljoenennota
17
ii.
Geformuleerde definitie
17
4.
5.
2
Uitgevoerde evaluaties van belastinguitgaven
18
a.
Toetsingskader belastinguitgaven
18
b.
Heffingvrij vermogen kindertoeslag
18
i.
Evaluatie heffingvrij vermogen kindertoeslag
18
ii.
Commentaar evaluatie heffingvrij vermogen kindertoeslag
19
c.
Vrijstelling groene beleggingen
20
i.
Evaluatie vrijstelling groene beleggingen
20
ii.
Commentaar vrijstellingen groene beleggingen
20
d.
Hypotheekrenteaftrek, eigen woning forfaitair
22
e.
Gevolgen evaluaties
22
f.
Samengevat
23
Conclusies en aanbevelingen
24
1
1. Inleiding en onderzoeksvragen a. Inleiding In de afgelopen jaren is de interesse voor overheidsuitgaven vanuit de politiek toegenomen. Op deze uitgaven is druk komen te staan. Dit komt niet alleen door de kostenstijging vanwege de verwachte vergrijzing maar ook door de huidige crisis. Het is ons duidelijk geworden dat er bezuinigd moet worden om als land weer economisch op kracht te komen. In de recente verkiezingsstrijd was het hot topic waar deze bezuinigingen gaan vallen. Het is interessant om de partijprogramma’s er op na te slaan en zo de visies van verschillende partijen op de bezuinigingen te ontdekken. In deze programma’s wordt geschreven over de huidige en toekomstige overheidsuitgaven. Daarnaast geven partijen ook aan hoe deze uitgaven naar hun mening gefinancierd moeten worden. Hoewel politieke partijen sterk verschillen over de besteding van belastinggelden, komen ze aan de inkomstenkant slecht met voorstellen voor beperkte wetsaanpassingen. Wie inzoomt op de fiscale paragrafen in de partijprogramma’s kan ontdekken dat een aantal van de voorgestelde belastingwijzigingen eigenlijk vormen van uitgaven zijn. Hoewel deze uitgaven niet direct vanuit de staatskas worden betaald bieden zij de belastingbetaler evenwel een financieel voordeel. Dit vormt een soort van ‘indirecte subsidie’. Ik zal hiervan een voorbeeld geven. In de Wet inkomstenbelasting 2001 is een arbeidskorting opgenomen.1 Deze mag iedere werknemer aftrekken van zijn belastbaar loon. Dit is om betaald werk aantrekkelijker te maken. Echter de overheid had hier ook kunnen kiezen voor het rechtstreeks uitkeren van dit bedrag in de vorm van een subsidie. Als we terug gaan naar de partijprogramma’s zien we dat er specifieke aandacht is voor deze ‘subsidies’ in de belastingwetgeving. Dit blijkt wanneer we de financiële verkiezingsprogramma’s van de twee grootste partijen na 12 september er op na staan. Zo lezen we in het programma van de VVD het volgende over de kinderregelingen: ‘De VVD wil de twaalf regelingen terugbrengen tot vier, met elk een eigen logisch doel: de kinderbijslag en kindgebonden budget voor inkomensondersteuning en de combinatie korting en kinderopvangtoeslag voor bevordering van participatie. Verder komt er in plaats van drie belastingkortingen voor uitkeringsgerechtigde ouders één nieuwe alleenstaande-oudertoeslag op het kindgebonden budget. Deze nieuwe toeslag is onafhankelijk van het al dan niet ontvangen van een uitkering, waardoor werkende alleenstaande ouders niet langer benadeeld worden ten opzichte van niet-werkende alleenstaande ouders.’2 Het is algemeen bekend dat de VVD de regeldruk in Nederland wil beperken. Dit geldt ook voor het belastingsysteem, waar men op meerdere plaatsen in het programma aandacht voor heeft. Verder pleit de VVD in haar programma voor het evalueren van instrumentele regelingen op doelmatigheid.
1
Art 8.11 Wet IB 2001 Niet doorschuiven maar aanpakken. Verkiezingsprogramma VVD 2012-2017, 25 augustus 2012, www.vvd.nl (zoek op verkiezingsprogramma), blz. 17. 2
2
Wanneer we naar de tweede partij van Nederland gaan zien we het volgende. Hoewel in het programma van de PvdA het woord belastingen slechts drie maal genoemd wordt, is de kern van haar pleidooi hetzelfde als die van de VVD. Ik citeer: ‘Waar het gaat om besparingsmogelijkheden ligt onze prioriteit bij het bestrijden van ondoelmatigheden en onrechtvaardigheden in de aanwending van belastinggeld. Dus bezuinigen we waar mogelijk op bijvoorbeeld bureaucratie, bestuurlijke druk- te en ineffectieve subsidies; en we corrigeren fiscale systemen zodat door de sterkste schouders daadwerkelijk de zwaarste lasten gedragen worden.’3 De partijprogramma’s van de grootste partijen hebben naar mijn mening oog voor het beperken van opeenstapeling van verschillende belastingmaatregelen. We zien in de twee bovengenoemde citaten dat vooral nadruk wordt gelegd op effectiviteit en doelmatigheid binnen de belastingen. Zo formuleert de VVD heldere doelen van de vernieuwde regelingen zoals het bevorderen van de arbeidsparticipatie. De Partij van de Arbeid legt de nadruk op het afschaffen van inefficiënte regelingen. Beide partijen zijn het er over eens dat scherp gekeken moet worden naar deze indirecte vorm van uitgaven. Na deze twee grootste partijen kunnen we een kijkje nemen bij een kleinere partij, bijvoorbeeld GroenLinks. In dit programma van GroenLinks treffen we geen duidelijke terugdringing van ‘belastingsubsidies’ aan. Echter heerst bij GroenLinks ook het besef dat belastingen met een doel kunnen worden ingezet. In het programma worden verschillende belastingen zodanig vormgegeven dat zij de vergroening van onze economie bevorderen. 4 Gelet op de naam van de partij zal dit geen verassing zijn. Het lijkt er op dat deze vorm van indirecte subsidies, belastinguitgaven genoemd ook erg geliefd is onder politici. De bovengenoemde programma’s overziend zou je misschien kunnen concluderen dat er een haat-liefde verhouding bestaat met deze belastinguitgaven. In de laatste jaren is de aandacht voor dit instrumenteel gebruik van belastingen toegenomen. Zoals al bleek in het programma van Groen Links proberen politici onder meer via belastingwetgeving gedragsveranderingen te bewerkstelligen. Echter zijn zij zich ook in toenemende mate bewust dat met dit gebruik van belastingen zorgvuldig omgegaan moet worden. Sinds 1999 wordt er bij de Miljoenennota een bijlage gepresenteerd met een overzicht van belastinguitgaven. Zo wordt getracht niet alleen de gebruikelijke uitgaven van de overheid maar ook deze indirecte uitgaven inzichtelijk te maken. De aandacht voor deze belastinguitgaven is verder toegenomen door het rapport van de algemene rekenkamer: Inzicht in belastinguitgaven, specifieke uitkeringen en subsidies in 2010.5 Er is ook het besef ontstaan dat deze regelingen geëvalueerd moeten worden. In 2002 is hiermee een start gemaakt. Sindsdien bestaat er het voornemen iedere belastinguitgave eens in de jaar te evalueren.
3
Nederland sterker & socialer. Verkiezingsprogramma PvdA 2012-2017, www.pvda.nl (zoek op verkiezingsprogramma), blz. 68. 4 Groene kansen voor Nederland. Verkiezingsprogramma Groen Links 2012-2017, tweedekamer.groenlinks.nl/node/84555, blz. 6. 5 Algemene rekenkamer, ‘Inzicht in belastinguitgaven, specifieke uitkeringen en subsidies in 2010’, 18 mei 2010, www.rekenkamer.nl (zoek op rapport Inzicht in belastinguitgaven).
3
In 2012 gaf Jansen van de Erasmus universiteit kritiek op deze evaluaties.6 Dit deed hij in zijn afscheidsrede. Hierin gaf hij aan dat naar zijn mening het gepresenteerde overzicht van belastinguitgaven in de Miljoenennota niet kloppend is. Volgens hem is de definitie van belastinguitgaven in de Miljoenennota niet volledig en hierdoor geeft de Miljoenennota een onjuist beeld van de diverse belastinguitgaven. b. Onderzoeksvraag De door het Ministerie van Financiën gebruikte definitie van belastinguitgaven sluit wellicht niet aan op de werkelijkheid. In de fiscale wetenschap wordt namelijk een ander begrip gehanteerd. Graag wil ik dit verder onderzoeken in mijn thesis. Het begrip belastinguitgaven wordt dus op twee verschillende manieren gebruikt: de door de wetenschap geformuleerde definities en de door de overheid gebruikte, die uit de Miljoenennota. Ik vraag mij af of de door de wetenschap geformuleerde definitie wel toepasbaar is op de Miljoenennota. Het doel van de bijlage in de Miljoennota is belastinguitgaven inzichtelijker te maken. Leent de wetenschappelijke definitie zich hiervoor en dient er aanpassing plaats te vinden van het door de overheid benutte begrip. Ook ben ik benieuwd hoe mijn ideale definitie zich verhoudt tot de definitie in de Miljoenennota. Tot slot wil ik graag bekijken hoe de als belastinguitgaven gedefinieerde tegemoetkomingen geëvalueerd worden en of er op dat punt nog verbeteringen mogelijk zijn. Mijn onderzoeksvraag luidt dus: Is het wenselijk om de door de overheid in de Miljoenennota gebruikte definitie van belastinguitgaven meer te laten aansluiten op de wetenschappelijke definitie van belastinguitgaven? Is de evaluatie van de aldus geformuleerde belastinguitgaven toereikend of zijn ook daarin wijzigingen wenselijk? c. Opzet Om tot een antwoord op deze onderzoeksvraag te komen zal ik in het tweede hoofdstuk ingaan op de definitie van belastinguitgaven. Hier zal ik beschrijven waarom het definiëren van belastinguitgaven van belang is en wat het begrip belastinguitgaven precies inhoudt. Deze term zal ik zowel bezien vanuit het wetenschappelijk perspectief als vanuit het perspectief van de overheid: de definitie in de Miljoenennota. In het derde hoofdstuk zal ik mijn ideale definitie proberen te formuleren. Deze zal ik vervolgens vergelijken met de definitie van de Miljoenennota. In het daarop volgende hoofdstuk zal ik de in de afgelopen jaren gedane evaluaties gebruiken om te onderzoeken hoe dit proces verloopt. Na het beantwoorden van alle bovenstaande vragen zal ik tot een conclusie komen.
6
J.J.M Jansen, Het is uit de hand gelopen, Deventer: Kluwer 2012.
4
2. Het belang van de definitie van belastinguitgaven Het doel van het definiëren van belastinguitgaven wordt beschreven in de taakopvatting in het rapport van de werkgroep Schoemaker. ‘De werkgroep heeft zich ten doel gesteld het begrip belastinguitgave op een voor de praktijk hanteerbare wijze te omschrijven en, op basis van deze omschrijving, een systematische en uitputtende inventarisatie te geven van de als belastinguitgaven aan te merken voorzieningen in de belastingwetgeving met het budgettaire belang er van. Haar bevindingen zouden ertoe kunnen bijdragen dat in de toekomst regeringen en parlement een inzicht wordt verschaft in de omvang en betekenis van het verschijnsel belastinguitgaven; daarmee de mogelijkheid biedende voor een bewust afweging tussen directe en indirecte subsidiëring, zoals reeds thans in een aantal vooraanstaande Westerse landen in één of andere vorm plaats heeft.’7 Uit het bovenstaande blijkt dat het definiëren van belastinguitgaven van belang is om inzicht te verwerven in de aard en omvang van deze indirecte uitgaven. Met de definitie kunnen deze vormen van ‘subsidies’ binnen de belastingen worden onderscheiden van de gangbare belastingheffing. Het gebruik van belastingen als instrument is onontkoombaar. Dit is omdat politiek en belastingen met elkaar samenhangen. Gribnau geeft aan dat dit nog niet betekent dat instrumentalisme slecht zou zijn.8 Misschien is wel het tegendeel waar. Echter stelt hij wel als voorwaarde dat instrumenten doelmatig moeten zijn. Jansen gaf hier in zijn afscheidsrede in 2012 een reactie op. Hij voegde er aan toe dat de algemene rechtsbeginselen gewaarborgd moeten blijven. Dit om een rechtvaardige en gelijkmatige lastenverdeling te waarborgen.9 Zijn mening komt overeen met die van Gribnau. Ook voor hem zijn de belangrijkste toetsingscriteria voor instrumentele regelingen doelmatigheid en de effectiviteit. Instrumentalisme in de belastingwetgeving is naar beider mening gerechtvaardigd maar wel dient voldaan te worden aan deze twee criteria. In de afgelopen twee decennia is de aandacht voor belastinguitgaven toegenomen. Al sinds 1999 wordt elk jaar een overzicht van belastinguitgaven toegevoegd aan de Miljoenennota om zo ook deze indirecte overheidsuitgaven inzichtelijke te maken. Hierna is de aandacht voor dit onderwerp alleen maar groter geworden. Zo als ik al in mijn inleiding aangaf is er vanaf 2002 ook het voornemen iedere belastinguitgave elke vijf jaar te evalueren. Het belang van een juiste definitie is daarmee duidelijk. Deze definitie bepaalt immers of een wettelijke bepaling ‘die geld kost’ aangemerkt wordt als een belastinguitgave waardoor de daarmee gepaard gaande opbrengstderving jaarlijks zichtbaar gemaakt wordt in de Miljoenennota. Bovendien vindt een periodieke evaluatie plaats van deze bepaling. Valt de wettelijke bepaling buiten het kader, dan waren de daarmee gepaard gaande kosten onzichtbaar in de Miljoenennota en is de evaluatie niet voorgeschreven.
7
Ministerie van Financiën, Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en de loonbelasting, ’sGravenhage: Staatsuitgeverij 1987, blz. 8. 8 J.L.M. Gribnau, ‘Grenzen aan instrumentaliteit’, Weekblad Fiscaal Recht 1 januari 1997, www.kluwernavigator.nl (zoek op 1997/807). 9 J.J.M Jansen, Het is uit de hand gelopen, Deventer: Kluwer 2012, blz. 14.
5
Voor deze in het verleden onzichtbare kosten is echter meer aandacht gekomen. Op aandringen van de Studiegroep begrotingsruimte wordt sinds 2008 ook een jaarlijks overzicht van een aantal van deze inkomstendervingen, zoals de eigenwoningregeling, gepresenteerd. Deze onzichtbare kosten worden inkomensbeperkende maatregelen genoemd. Hemels omschrijft inkomensbeperkende maatregelen als regelingen die geen specifiek niet-fiscaal doel dienen maar wel tot grote budgettaire derving leiden.10 In tegenstelling tot belastinguitgaven worden regelingen van deze categorie niet geëvalueerd. a. Belastinguitgave vanuit wetenschappelijk oogpunt Wat is nou precies een belastinguitgave? De eerste aandacht voor dit onderwerp kwam niet vanuit ons land. In 1947 werd er in het Verenigd Koninkrijk al over geschreven.11 In Nederland verschenen de eerste wetenschappelijke stukken pas rond 1976. Een van de eerste Nederlandse definities werd geformuleerd door de heren Halberstadt en De Kam. Zij schreven hierover een artikel in het kader van het International Fiscal Association (IFA) congres in 1976. Zij formuleerden belastinguitgaven als volgt: ‘Een tax expenditure in een inkomsten(winst)belasting is een tegemoetkoming in de wetgeving, die inbreuk maakt op het inkomens(winst) begrip of een afwijking vormt van de normale structuur van de belastingwet, welke in de wet is opgenomen om een beleidsdoelstelling te realiseren die de overheid ook via directe uitgaven kan nastreven.’12 De volgende onderdelen uit deze omschrijving wil ik aanhalen. Het betreft allereerst een tegemoetkoming. Er moet dus eerst belasting worden betaald voordat er gebruik kan worden gemaakt van deze ‘subsidie’. Vervolgens maakt de tegemoetkoming inbreuk op de normale heffingsstructuur. De auteurs zijn van mening dat algemeen moet worden overeengekomen wat behoort tot de normale structuur. Dit klinkt nog al wazig. Later zal ik proberen scherp te stellen wat naar mijn mening de inhoud van dit begrip is. Ook wordt er gesproken over beleidsdoelstellingen. Hier wordt gerefereerd aan overheidsdoelstellingen, maar dit woord wordt hier niet gebruikt. Als laatste stellen Halberstadt en De Kam dat deze uitgaven ook via de normale uitgavenkant kunnen verlopen. Het is dus niet per se noodzaak dit zal gebeuren. Naar mijn mening blijk hier slechts uit dat er een mogelijkheid is om deze via de reguliere uitgaven te laten verlopen. Als reactie hierop heeft Grapperhaus in 1978 een boekwerk uitgebracht onder de titel: Een beschouwing over het begrip en betekenis van belastinguitgaven. Hierin definieert hij het begrip opnieuw:
10
S.J.C. Hemels, ‘Zonsondergang en horizon. Verantwoording van belastinguitgaven in Nederland’, Weekblad Fiscaal Recht 8 september 2011, www.kluwernavigator.nl (zoek op 2011/1081). 11 F.H.M. Grapperhaus, Een beschouwing over begrip en betekenis van belastinguitgaven in Nederland, Deventer: Kluwer 1978, blz. 12. 12 V. Halberstadt & C. A. de Kam, ‘Over belastinguitgaven’, Weekblad Fiscaal Recht 1 januari 1976, www.kluwernavigator.nl ( zoek op 1976/641).
6
‘Een belastinguitgave is een belastingvermindering welke in de belastingwet is opgenomen uitsluitend met het oog op de realisering van een beleidsdoelstelling van de overheid, waarvan in redelijkheid kan worden aangenomen dat, indien zij niet in de vorm van een belastingvermindering zou zijn genoten, de overheid de beleidsdoelstelling tot haar beloop, in de sfeer van directe uitgaven zou hebben nagestreefd.’13 Hierin vallen ook enkele dingen op. Er wordt niet gesproken over algemene verminderingen maar verminderingen die zijn opgenomen uitsluitend met oogmerk beleidsdoelstellingen te realiseren. Uit het woord uitsluitend maak ik op dat het een specifiek beleidsdoelstelling moet betreffen en dat de uitgave geen gemengd karakter mag hebben. Verder wordt het woord redelijkheid gebruikt. Dit is naar mijn mening een subjectief begrip en maakt het afbakenen van het begrip moeilijk. Dit wordt gevolg door tot de term: haar beloop. Dit is ook onduidelijk. Zonder dit te begrijpen ga ik door naar het laatste deel van de definitie. In dit deel gaat Grapperhaus nog verder dan Halberstadt en De Kam. In zijn toelichting op de stelling geeft hij aan dat de overheid de uitgaven sowieso wil doen ongeacht of dit via de directe of indirecte manier zal plaatsvinden. Er is dus geen sprake van een belastinguitgave indien de directe subsidie, om wat voor reden dan ook, niet zou zijn verstrekt. b. Vergelijking wetenschappelijke definities De definitie van Halberstadt en De Kam en de definitie van Grapperhaus hebben als overeenkomst dat belastinguitgaven een specifieke beleidsdoelstelling nastreven. Dit lijkt me een basiscriterium bij het afbakenen van het begrip belastinguitgaven. Echter bestaan er tussen de twee stellingen ook verschillen. Het verschil tussen het woord kunnen, door Halberstadt en De Kam gebruikt, en het naar waarschijnlijkheid laten verlopen van uitgaven via de reguliere belastinguitgaven, volgens Grapperhaus is hier één van. Grapperhaus legt er duidelijk de nadruk op dat uitgaven in ieder geval plaats vinden, hetzij via belastinguitgaven hetzij via directe overheidsuitgaven. Halberstadt en De Kam benaderen dit vrijblijvender door het woord kunnen te gebruiken. Daarnaast meent Grapperhaus dat deze vermindering er uitsluitend op gericht is een beleidsdoelstelling te verwezenlijken. Halberstadt en De Kam laten ook hier meer ruimte over. Bij hen is ook plaats voor een belastinguitgave met een gemengd karakter. Grapperhaus heeft nog meer commentaar op Halberstadt en De Kam. Hij zegt dat zij belastinguitgaven vanuit een verkeerde kant benaderen. ‘Halberstadt en De Kam gaan kennelijk allereest uit van wat hun inziens de algemene bepalingen van de heffingsgrondslag, resp. normale structuur van de belastingwet behoren te zijn. Als zij vervolgens een bepaling in de belastingwet vinden die daarvan afwijkt en die bovendien – in een bepaald jaar – tot een vermindering van belastingen voor de belastingplichtige leidt, vragen zijn zich af of het denkbaar is dat het daarmede gemoeide bedrag wellicht ook in de uitgavensfeer had kunnen zijn opgenomen. Is dat tenslotte het geval dan is er naar hun idee sprake van een belastinguitgave. Naar mijn idee moet de redenering precies omgekeerd zijn. Men behoort zich eerst af te vragen of de overheid bepaalde uitgaven wil en zal doen. Pas als dat het geval is, dan heeft zij soms, met name bij subsidies en bij overdrachtsuitgaven, de mogelijkheid die uitgaven niet in de sfeer van de 13
F.H.M. Grapperhaus, Een beschouwing over begrip en betekenis van belastinguitgaven in Nederland, Deventer: Kluwer 1978, blz. 20.
7
directe uitgaven te verrichten maar in de belastingsfeer tot stand te brengen door middel van belastingvermindering.’ 14 Daarnaast hernoemt hij de door Halberstadt en Kam benutte term ‘normale heffingsstructuur’. Hij geeft de voorkeur aan het gebruik van het begrip ‘optimale’ belastingstructuur. Volgens hem geeft deze term het best mogelijke compromis weer tussen de eisen van rechtvaardigheid en doelmatigheid. Grapperhaus gaat in op de definitie van Halberstadt en De Kam om deze te verbeteren maar toch ben ik het er niet geheel mee eens. Ik zal dit uitleggen door te beginnen met waar het naar mijn mening om gaat. Een belastinguitgave is voor mij een manier om een overheidsdoel te bewerkstellen. Dit lijkt mij het belangrijkste criterium in het beoordelen van belastinguitgaven. Indien niet wordt voldaan aan de eis dat een regeling gericht is op een beleidsdoelstelling kan er naar mijn mening überhaupt geen sprake zijn van een belastinguitgaven. Naar aanleiding van zijn kritiek op Halberstadt en De Kam geeft Grapperhaus een voorbeeld. Het betreft de pensioen omkeerregeling waarin de verwerving van pensioenaanspraken onbelast is en de uitkering belast. Ik citeer: ‘Daaraan wil ik toevoegen dat het huidige systeem twee voordelen biedt aan de belastingplichtigen, te weten: a. een rentevoordeel, omdat belastingheffing naar de toekomst wordt verschoven b. een tarief voordeel, omdat het inkomen na pensionering meestal lager is(…) Terzijde merk ik op, dat uitsluitend om wetssystematische redenen is gekozen voor een opzet dat aanspraken belast en uitkeringen vrij zijn.(…)Als men met Halberstadt en De Kam van mening zou zijn dat het rente- en het tarief voordeel belastinguitgaven zijn dan moet men aannemen dat de overheid – indien die voordelen niet in de belastingsfeer bestonden – een deel van alle particuliere oudedagspensioenen voor haar rekening wil nemen.(…)Ik meen op grond van het bovenstaande te mogen stellen dat de overheid het huidige rente- en tariefvoordelen bij werknemerspensioenen niet in de directe uitgavensfeer zou hebben willen dekken indien deze voordelen niet zouden bestaan.’15 Naar mijn mening staat de essentie al in de eerste regel. Als slechts uit wetssystematische redenen is gekozen voor de omkeerregeling is er geen sprake van een beleidsdoelstelling om daarmee gedrag te beïnvloeden. De verdere verdediging lijkt mij dan ook wat overbodig. Er is geen sprake van een belastinguitgave. Deze regeling kan volgens de definitie van Hemels wel worden gerekend tot de inkomstenbeperkende regelingen. Tot op heden wordt de budgettaire derving van de omkeerregel nog niet gepresenteerd in het overzicht van de Miljoenennota. Echter beperk ik mij tot
14
F.H.M. Grapperhaus, Een beschouwing over begrip en betekenis van belastinguitgaven in Nederland, Deventer: Kluwer 1978, blz. 21. 15 F.H.M. Grapperhaus, Een beschouwing over begrip en betekenis van belastinguitgaven in Nederland, Deventer: Kluwer 1978, blz. 18.
8
belastinguitgaven en zal hierom niet ingaan op de oorzaak van het niet opnemen van de omkeerregeling in de Miljoenennota. Graag wil ik nog een grote stap maken. Grapperhaus, Halberstadt en De Kam stellen dat belastinguitgaven substitueerbaar moeten zijn naar directe uitgaven. Ik zelf meen dat dit niet juist is. Ik vermoed dat er een categorie binnen de belastinguitgaven is waar dit niet voor opgaat. Voor sommige gedrag beïnvloedende instrumenten lijkt het mij niet haalbaar om op een andere manier te worden ingezet dan via de belastingwetgeving. Jansen gaf dit al aan in zijn afscheidsrede. Hij stelt het volgende: ‘Zo kan uitvoering door de belastingdienst efficiënter zijn dan een zelfstandige subsidie met een daarbij behorend uitvoeringsapparaat. Bovendien kan gebruik worden gemaakt van de wetgevende en uitvoerende expertise van het Ministerie van Financiën.’16 Daarnaast is het ook zo dat sommige gedragsveranderingen niet zijn te bewerkstelligen via subsidies. Subsidies lenen zich beter voor instellingen. Wil men gedragsveranderingen van huishoudens bewerkstelligen dan is de belastingwetgeving hier veel geschikter. Dit omdat hiermee op een eenvoudige manier individuele situaties kunnen worden beïnvloed. Dit leidt voor mij tot de conclusie dat er een categorie belastinguitgaven bestaat die buiten onze belastingwetgeving niet levensvatbaar zou zijn. Deze regelingen vallen echter wel onder belangrijkste criterium van belastinguitgave: zij beogen een beleidsdoelstelling te bereiken. De kritiek van Grapperhaus op Halberstadt en De Kam over op welke wijze een belastinguitgave benaderd dient te worden lijkt me overbodig. Volgens mijn opvatting hoef je niet als eerst af te vragen of de overheid een uitgave sowieso wil doen zoals Grapperhaus van mening is. Dit vanwege het bestaan van deze categorie binnen de belastingwetgeving die niet substitueerbaar is. De definitie van Halberstadt en De Kam kan naar mijn mening nog wel worden gebruikt echter hoeft niet meer getoetst te worden of een belastinguitgave ook op een directe manier kan worden ingezet. c. Definitie belastinguitgaven Ministerie van Financiën De Minister van Financiën heeft in 1976 opdracht gegeven een onderzoek te starten naar belastinguitgaven. In 1977 werd daarvoor de werkgroep Schoemaker geformeerd. Zij had mede als doel het begrip belastinguitgaven te beschrijven. Tot op heden wordt de hieruit voorgekomen definitie gebruikt in de Miljoenennota. De definitie luidt: ´Een belastinguitgave is een overheidsuitgave in de vorm van een derving of een uitstel van belastingontvangsten die voortvloeit uit een voorziening in de wet voor zover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet.’17
16
J.J.M Jansen, Het is uit de hand gelopen, Deventer: Kluwer 2012, blz. 14. Ministerie van Financiën, Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en de loonbelasting, ’sGravenhage: Staatsuitgeverij 1987, blz. 16.
17
9
De werkgroep is gestart met het onderzoeken van belangrijkste bestaande definities. Hieruit kwamen vijf veel voorkomende elementen naar voren. Dit waren: i. ii. iii. iv. v.
Vermindering van de belastingopbrengsten Inbreuk op de primaire structuur Niet-fiscale beleidsdoelstellingen Omzetbaarheid in directe uitgaven Beperkte omvang van de kring der betrokken belastingplichtigen
Vervolgens is de werkgroep per thema gaan overwegen of het element gebruikt dient te worden in de definitie. i. Vermindering van de belastingopbrengsten Vermindering van de belastingopbrengsten was naar de mening van de commissie een element dat moet terug komen in de definitie. Dit is om het ‘subsidie-karakter’ van belastinguitgaven tot uitdrukking te laten komen. ii. Inbreuk op de primaire structuur De woorden normale- en optimale heffingsstructuur zijn al eerder voorbijgekomen. Hier wordt er door de werkgroep nog één aan toegevoegd: de primaire heffingsstructuur. De werkgroep heeft expliciet niet willen spreken van een normale structuur maar gebruikt de term primair omdat hier minder subjectieve waarde aan gegeven kunnen worden. Naar de mening van de commissie is de primaire structuur: ‘De meest neutrale verwijzing van de eigenlijke fiscale doelstelling dat een belasting wordt geheven ter financiering van de overheidsuitgaven, op zodanige wijze dat de daaruit voorvloeiende lasten op evenwichtige wijze worden verdeeld.’18 iii. Niet-fiscale beleidsdoelstellingen Opvallend aan de definitie van het Ministerie van Financiën is dat hier niet wordt verwezen naar nietfiscale beleidsdoelstellingen. Je zou verwachten dat de Miljoenennota daar dé plaats voor is. Toch heeft de werkgroep hier niet voor gekozen. Voordat ik mijn mening geef zal ik de toelichting van de werkgroep hierop geven. ‘Bij beoordeling van de betekenis van het element van de niet-fiscale beleidsdoelstellingen als onderscheidend kenmerk dient men vooral in het oog te houden, dat de functie van een belastingverminderde voorziening die voortvloeit uit het belastingbeleid zelf met name hierin verschilt van die van andersoortige voorzieningen, dat zij primair is gericht op een evenwichtige lastenverdeling. Daarmee loopt een toetsing aan de beleidsdoelstellingen parallel aan de toetsing aan het primaire structuur.’19 Het benoemen in de definitie van een specifieke niet-fiscale doelstelling lijkt mij echter noodzakelijk. Niet alleen is het daarmee gelijk duidelijk waar in evaluaties aan getoetst moet worden, maar de 18
Ministerie van Financiën, Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en de loonbelasting, ’sGravenhage: Staatsuitgeverij 1987, blz. 12. 19 Ministerie van Financiën, Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en de loonbelasting, ’sGravenhage: Staatsuitgeverij 1987, blz. 14.
10
vermelding zorgt daarnaast ook voor een betere afbakening van het begrip. Verder lijkt me de hierboven genoemde evenwichtige lastenverdeling niet van toepassing. In mijn eerste economielessen op de middelbare school leerde ik dat de overheid vijf doelen heeft.20 a. b. c. d. e.
Evenwichtige arbeidsmarkt Prijsstabiliteit Rechtvaardige inkomensverdeling Evenwichtige betalingsbalans Evenwichtige economische groei
Zo lijkt mij de draagkracht-verdeling in bijvoorbeeld de inkomstenwet een algemeen doel. Jansen gaf dit ook in zijn afscheidsrede aan. Volgens hem volgt uit de Miljoenennota dat tot de primaire heffingsstructuur het element draagkracht behoort. Ook Grapperhaus haalt dit in zijn boek aan. Hij noemt dit algemene welvaart en het algemene welzijn.21 Hierdoor vallen de tariefverschillen in de inkomstenbelasting niet binnen de definitie van belastinguitgaven. Een ander voorbeeld hierbij is de hypotheekrentaftrek. In de Miljoenennota wordt deze geschaard onder de primaire heffingsstructuur wat mijns inziens niet geheel terecht is.22 De regeling is ook bedoeld om het woningbezit te bevorderen.23 Door het toevoegen van dit begrip, beleidsdoelstelling, aan de definitie kan er geen twijfel meer over bestaan waaronder deze regeling, maar ook andere maatregelen, eigenlijk thuis hoort.
iv. Omzetbaarheid in directe uitgaven Naar mijn mening heeft de werkgroep terecht de omzetbaarheid weggelaten. De toelichting hierop is nogal wel opmerkelijk. De werkgroep formuleert dat deze vraag niet iets wezenlijks toevoegt aan de definitie. Daarnaast is vanuit praktische uitvoerbaarheid toetsing op dit element moeilijk, misschien wel onhaalbaar. Ik vind ze hierin gelijk hebben. Opmerkelijk is wel: ‘Omdat de vraag naar de omzetbaarheid pas aan de orde kan komen als de aanwezigheid van een niet-fiscale doelstelling vaststaat, kan welbeschouwd met een toetsing aan de beleidsdoelstellingen en in samenhang daarmee aan de primaire structuur worden volstaan.’24 Dit is eigenaardig als je vervolgens besluit om het element beleidsdoelstellingen niet op te nemen in de definitie. Ik zal hier geen groot punt van maken want het resultaat is naar mijn mening wel juist. Omzetbaarheid hoort geen element te zijn in de definitie. Al eerder heb ik aangegeven dat ik vind dat er een categorie uitgaven bestaat die slechts in de belastingwetgeving inzetbaar is.
20
Liemerscollege te Zevenaar, 2002-2007. F.H.M. Grapperhaus, Een beschouwing over begrip en betekenis van belastinguitgaven in Nederland, Deventer: Kluwer 1978, blz. 21. 22 Wel worden de met eigenwoningregelingen gepaard gaande kosten sinds 2008 inzichtelijk gemaakt onder de noemer inkomstenbeperkend maatregelen. Zie blz. 6. 23 ‘Analyse over de toekomstbestendigheid van de hypotheekrenteaftrek’, 25 mei 2012, www.rijksoverheid.nl (zoek Analyse hypotheekrenteaftrek). 24 Ministerie van Financiën, Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en de loonbelasting, ’sGravenhage: Staatsuitgeverij 1987, blz. 15. 21
11
v. Beperkte omvang van de kring der betrokken belastingplichtigen Ook dit element keert niet terug in de definitie van het Ministerie van Financiën. Destijds was het in Duitsland zo dat regelingen slechts tot belastinguitgaven werden gekwalificeerd indien zijn gericht waren op een bepaalde categorie van belastingplichtigen. De werkgroep Schoemaker heeft dit element mee willen nemen in haar onderzoek. De werkgroep concludeerde uiteindelijk dat dit element wel kan helpen bij het signaleren van regelingen maar dat het element zelf geen vereiste is in het definiëren van belastinguitgaven.
12
3. Vergelijking definities a. Mijn ideale definitie In het voorgaande hoofdstuk zijn er verscheidene definities en hun bijbehorende aspecten behandeld. Naar mijn mening waren de belangrijkste aspecten in de definities: i. Vermindering van belastingopbrengsten In alle drie behandelde definities wordt dit element gebruikt. ii. Inbreuk op primaire-, normale- of optimale heffingsstructuur Halberstadt en De Kam gebruiken de term normale heffingsstructuur. Grapperhaus gebruikt dit element niet in zijn definitie. Hoewel Grapperhaus in zijn boek wel betoogt dat de term optimale heffingsstructuur beter is dan normale heffingsstructuur. Een zelfde term komt terug in de definitie van het Ministerie van Financiën. De werkgroep Schoemaker noemt het de primaire heffingsstructuur. iii. Niet-fiscale beleidsdoelstellingen De term beleidsdoelstelling komt in beide wetenschappelijke definities voor. Hij is echter weggelaten in de definitie van het Ministerie van Financiën. iv. Omzetbaarheid in directe uitgaven Dit element wordt in beide wetenschappelijke definities benoemd. Er is voor gekozen dit element weg te laten in de definitie van het Ministerie van Financiën. De bovengenoemde onderdelen lijken mij de voornaamste elementen voor het bouwen van een passende definitie van belastinguitgaven. Echter zou ik twee elementen weglaten: de inbreuk op de primaire heffingsstructuur en de omzetbaarheid in directe uitgaven. Op het weglaten van het eerstgenoemde element geef ik hierbij een toelichting. Voor wat betreft de omzetbaarheid in directe uitgaven verwijs ik terug naar het vorige hoofdstuk waarin ik heb verdedigd dat er ook een categorie is van uitgaven die niet levensvatbaar is buiten de belastingwetgeving. De term primaire heffingsstructuur laat ruimte voor interpretatie. Voor personen die hiermee niet bekend zijn zou er een voetnoot bij moeten met uitleg over wat de primaire heffingsstructuur inhoudt. Het begrip primaire heffingsstructuur is door de Werkgroep Schoemaker als volgt geformuleerd: ‘Meest neutrale verwijzing naar de eigenlijke fiscale doelstelling dat belasting wordt geheven ter financiering van overheidsuitgaven op een zodanige wijze dat daaruit voortvloeiende lasten evenwichtig worden verdeeld.’25 De meest neutrale verwijzing naar de eigenlijke fiscale doelstelling ziet op: de budgettaire doelstelling. Echter is het tweede deel van de definitie subjectiever. Hierin wordt gezegd dat dit budgettaire doel op een evenwichtige manier moet worden verwezenlijkt anders behoord dit niet tot de primaire heffingsstructuur. Niet duidelijk is wat een evenwichtige verdeling is. Daarom ben ik van mening dat het benoemen van de primaire heffingsstructuur vermeden moet worden. Beter is het om op een andere manier het begrip belastinguitgaven af te bakenen. Naar mijn mening is afbakening van het begrip belastinguitgaven eenvoudiger vanuit de andere invalshoek: het element beleidsdoelstellingen. Uitgaande van het gegeven dat belastingen primaire worden geheven vanuit 25
Ministerie van Financiën, Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en de loonbelasting, ’sGravenhage: Staatsuitgeverij 1987, blz. 12.
13
het budgettair motief, vromen de tegemoetkomingen met een ander doel dan deze financiële doelstelling een uitzondering. Enkel het benoemen van beleidsdoelstellingen zorgt dan voor een correcte definiëring van belastinguitgaven. i. Uitsluitend In de definitie is het mogelijk het woord uitsluitend op te nemen om zo slechts regelingen met 100 procent belastinguitgaven te onderkennen. Echter kies ik niet voor het woord. Het doel van het definiëren van belastinguitgaven is om deze vervolgens inzichtelijk te maken. Ik vind het belangrijk dat de aard van regelingen met een gemengd karakter ook onder deze noemer vallen. b. Vergelijking ideale definitie met definitie Miljoenennota Op basis van de voorgaande afweging kom ik tot de volgende definitie: Een belastinguitgave is een belastingvermindering, welke uit de wet voortvloeit met als doel een specifieke beleidsdoelstelling van de overheid te verwezenlijken. Definitie van belastinguitgaven uit de Miljoennota: ´Een belastinguitgave is een overheidsuitgave in de vorm van een derving of een uitstel van belastingontvangsten die voortvloeit uit een voorziening in de wet voor zover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet’26
In dit hoofdstuk ga ik beide definities met elkaar vergelijken. Hoe kan ik dit beter dan door ze toe te passen op enkele belastinguitgaven en een inkomensbeperkende maatregel. Dit zal ik doen aan de hand van twee verschillende door de Miljoenennota als belastinguitgaven bestempelde regelingen. Daarnaast zal ik de definities toepassen op de hypotheekrenteaftrek. Ik beperk betreft de belastinguitgaven tot twee regelingen uit box 3 Wet IB 2001. Dit zijn: heffingvrij vermogen kindertoeslag27 en de vrijstelling groene beleggingen28. i. Heffingvrij vermogen kindertoeslag (oud) Het heffingsvrije vermogen is ingevoerd samen met de invoering van de Wet IB 2001. Het is een onderdeel van de heffing over sparen en beleggen. De vermogensomvang hiervan wordt op een moment in het jaar gemeten. Op basis hiervan wordt de grondslag bepaald waarover geheven wordt. De inhoud van artikel 5.5 Wet IB 2001 bewerkstelligt dat het eerste deel van het vermogen dat tot box 3 wordt gerekend vrijgesteld is. In 2012 was dit voor iedereen 21 139 euro. In de Wet IB 1964 was een vergelijkbare regeling opgenomen met dit heffingvrij vermogen. Aan deze vrijstelling voor rente en dividenden lagen meerdere doelen ten grondslag. Zo was hij bedoeld als tegemoetkoming aan burgers voor de geldontwaarding, een tegemoetkoming voor dubbele belasting voor kleine beleggers en diende het vrije vermogen Nederlandse beleggingen te stimuleren29. Het heffingvrij vermogen dat wij nu kennen werd in 2001 ingevoerd om de voordelen van kleine spaarder
26
Ministerie van Financiën, Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en de loonbelasting, ’sGravenhage: Staatsuitgeverij 1987, blz. 16. 27 Art 5.5 Wet IB 2001. 28 Art 5.14 Wet IB 2001. 29 Vakstudie Inkomstenbelasting 1964, commentaar op artikel 47b Wet IB 1964, 2 oktober 2012, www.kluwernavigator.nl (zoek op titel).
14
en beleggers buiten de heffing te houden.30 Echter door de opzet van deze regeling genieten ook grote spaarders van het heffingsvrije deel. Van 2003 tot 2011 was in het tweede lid van dit artikel ook een vrijstelling opgenomen voor ouders van een minderjarig kind. Het vrijgestelde bedrag werd per kind voor hen verhoogd met 2779 euro in 2011. Deze vrijstelling had als doel ouders tegemoet te komen in de kosten van het grootbrengen van hun kinderen31. Ook deze regeling was een vervolg op de al bestaande rente en dividend vrijstelling in de wet IB 1964. De inhoud van dit tweede lid zal ik toetsen aan de bovengenoemde definities. Ik begin met de definitie uit de Miljoenennota. De kindertoeslag voldoet aan het criterium derving of uitstel van betaling. In dit geval is er sprake van een derving. Het betreft hier immers een aftrekpost. Daarnaast is het een voorziening uit de wet IB 2001. Hiermee voldoet de kindertoeslag aan het tweede deel van de beschrijving. Het laatste element van de definitie van de Miljoenennota is het niet in overeenstemming zijn van de voorziening met de primaire heffingsstructuur. De definitie van Schoemaker geeft naar mijn mening aan dat belastingen worden geheven met als doel financiering van overheidsuitgaven mogelijk te maken. Het betreft hier geen element van inkomen maar een tegemoetkoming naar gezinnen. De kindertoeslag valt hierdoor niet binnen de primaire heffingsstructuur en is een belastinguitgave op basis van de definitie in de Miljoenennota. Bij toetsing aan mijn eigen definitie komen de eerste elementen overeen met de definitie van de Miljoenennota. Er blijft sprake van een vermindering die uit de wet voortvloeit. In mijn definitie kijken wij naar het doel van de regeling. Bij invoering van de wet IB 2001 is dit doel gesteld op een geldelijke tegemoetkoming voor ouders van een kind. Leden van de toemalige partijen GPV en RPF stelden destijds vragen over het verdwijnen van de regeling in de nieuwe wet IB 2001. Zij vonden dat ouders een hoger vrijgesteld bedrag dienden te krijgen zodat zij konden sparen voor bijvoorbeeld studiekosten van hun kind32. Vanwege deze reden is in een later stadium het tweede lid opgenomen. Dit betitel ik als een specifieke doelstelling. De kindertoeslag beschouw ik dan ook- net als de Miljoenennota - als een belastinguitgave. Zoals aangegeven is de regeling zelf inmiddels vervallen. ii. Vrijstelling groene beleggingen In de wet IB 2001 bestaat een vrijstelling voor groene beleggingen. Dit zijn volgens de wet: groene aandelen en aandelen en winstbewijzen in aangewezen groene fondsen. Aanwijzing geschiedt op aanvraag en wordt toegewezen door een inspecteur. In art 5.13 Wet IB 2001 is de hoogte van het bedrag bepaald. Dit is in 2012 een bedrag van 56 420 euro. Het doel van deze regeling is het bevorderen van beleggingen en investeringen in milieuprojecten om daarmee meer betrokkenheid te creëren bij groene investeringen. Daarnaast is het rendement van dit soort beleggingen vaak ook lager. Door het buiten de heffing te houden wordt getracht deze groene aandelen aantrekkelijker te maken.33 In de bijlage van de Miljoenennota is deze vrijstelling voor groene beleggingen opgenomen onder het overzicht van belastinguitgaven.
30
Aantekeningen 1.4 Doel en strekking bij: Wet inkomstenbelasting 2001, Artikel 5.5, 2 oktober 2012, www.kluwernavigator.nl (zoek op Doel en strekking artikel 5.5). 31 Tweede kamer der staten-generaal, ‘Breder, lager, eenvoudiger? Een evaluatie van de belastingherziening 2001’, 21 november 2005, zoek.officielebekendmakingen.nl ( zoek op 30375 en titel) 32 Wet Inkomstenbelasting 2001 (Belastingherziening 2001), 10 januari 2000, zoek.officielebekendmakingen.nl (zoek op 26 727 en titel), blz 143. 33 Aantekeningen 1.4 Doel en strekking bij: Wet inkomstenbelasting 2001, Artikel 5.14, 2 oktober 2012, www.navigator.kluwer.nl (zoek op Doel en strekking artikel 5.14).
15
De vrijstelling is een derving van inkomsten die uit de belastingwet voortvloeit en inbreuk maakt op de primaire heffingsstructuur van de wet. De op het milieu gerichte vrijstelling valt niet onder de primaire heffingsstructuur zoals werkgroep Schoemaker heeft beschreven. Het gaat hier niet primair om een evenwichtige heffing. Daardoor wordt deze vrijstelling tot een belastinguitgave gerekend in de Miljoenennota. Wanneer ik dit vergelijk met de door mij geformuleerde definitie komen de eerste twee elementen overeen. Het onderscheid in de definitie zit hem in het specifieke beleidsdoel. Het doel van de regeling is het bevorderen van investeringen in groene beleggingen. Via deze belastingwetgeving wordt getracht een gedragsverandering te bewerkstelligen. Dit is een specifiek doel. Graag leg ik hier ook de vergelijking met bestaande subsidies zoals de subsidie voor zonnepanelen. Deze en andere subsidies kunnen budgettair inzichtelijk worden gemaakt. Het is wenselijk dat ook deze indirecte subsidie inzichtelijk wordt gemaakt. Doordat de vrijstelling voor groene beleggingen gericht is op een specifieke beleidsdoelstelling kan hij ook in mijn definitie worden gecategoriseerd onder belastinguitgaven. iii. Hypotheekrente aftrek34 Sinds 2010 wordt ook het budgettair beslag van inkomensbeperkende maatregelen getoond in een van de bijlagen van de Miljoennota. Inkomensbeperkende maatregelen worden in de Miljoenennota als volgt beschreven: ‘Inkomstenbeperkende regelingen zijn regelingen die de te betalen inkomstenbelasting beperken, maar wel onderdeel zijn van de primaire heffingsstructuur. Ze vormen nadere bepalingen voor de draagkracht, die als maatstaf dient voor inkomstenbelasting.’35 In dit overzicht werd destijds ook voor het eerst de budgettaire derving van de hypotheekrente aftrek gepresenteerd. Deze bedroeg 9.2 miljard euro. In de jaren erna blijf de budgettaire derving nagenoeg onveranderd. Dit gepresenteerde cijfer is het saldo van de hypotheekrenteaftrek en het eigenwoningforfait. In het vervolg van de tekst refereer ik naar hypotheekrenteaftrek. Hiermee bedoel ik het saldo van deze twee bepalingen. Wanneer ik de definitie van belastinguitgaven van de Miljoennota toepas kom ik tot het volgende: de hypotheekrenteaftrek is een derving die uit de belastingwet voortvloeit. Echter wordt hij binnen deze definitie gerekend tot de primaire heffingsstructuur. Dit komt doordat de twee regelingen binnen de eigenwoningregeling, de renteaftrek en de bijtelling van het eigenwoning forfait, per saldo de huurwaarde van de woning zouden belasten. Dit staat ook bekend onder de term woongenot36. Door het ‘belasten’ van dit genot zou zijn voldaan aan de criteria voor de primaire heffingsstructuur. Hierdoor wordt de hypotheekrenteaftrek niet gezien als een belastinguitgave maar gerekend tot de inkomensbeperkende maatregelen. Wanneer ik dit vergelijk met de door mij geformuleerde definitie kom ik tot een ander uitkomst. De hypotheekrenteaftrek is een belastingderving die uit de wet voortkomt. Ik toets niet op de primaire heffingsstructuur maar op het specifieke beleidsdoel. In de afgelopen jaren is deze doelstelling meer en meer veranderd naar het bevorderen van woningbezit. Echter vindt de regeling hierin niet zijn ontstaan. In ons algemene stelsel van heffen is het gebruikelijk dat kosten mogen worden afgetrokken als er sprake is van een bron van inkomsten. Zo werd ook ooit het eigen huis als bron 34
Basis hiervoor ligt in art. 3.10 Wet IB 2001 Bijlage Inkomstenbeperkende regelingen en belastinguitgaven. Miljoenennota 2010’ 15 september 2009, www.rijksbegroting.nl (zoek op Miljoennota 2010), blz. 126. 36 Vakstudie Inkomstenbelasting, art. 3.110 Wet IB 2001, aantekening 1.2.1, 4 oktober 2012, www.kluwernavigator.nl (zoek op titel). 35
16
van inkomen gezien en mochten de daarbij behorende rentelasten worden afgetrokken. Tegenwoordig heeft de hypotheekrenteaftrek al lang niet meer het karakter van een element van inkomen. Het heeft in Nederland de vorm aangenomen van een subsidie op het bezit van een eigen woning. Om deze reden zou ik de samenstelling van regels waarin het negatief inkomen uit eigen woning in aanmerking wordt genomen classificeren als een belastinguitgave. c. Definitie gebreken Bij het gebruik van beide definities in de hier voorgenoemde vrijstelling, tegemoetkoming en het heffingvrij vermogen zijn we enkele obstakels tegen gekomen. Deze wil nader bespreken. i. Definitie Miljoenennota In de definitie van de Miljoennota is de benadering van de primaire heffingsstructuur de voornaamste moeilijkheid. Hoewel de werkgroep Schoemaker de term primaire heffingsstructuur heeft ingevuld valt deze op verschillende manieren uit te leggen. Dit kwam bij het heffingvrij vermogen kindertoeslag naar voren. Belastingen worden in Nederland naar draagkracht geheven. Of in deze heffing de zorg over kinderen ook mee moet tellen valt te bediscussiëren. Door dit verschil is het mogelijk dan bij een andere uitleg dan de uitleg van het Minister van Financiën de toeslag niet meer tot de primaire heffingsstructuur behoort. Ook de woorden: ‘Meest neutrale verwijzing ‘ laten ruimte voor interpretatie over gezien het niet helder is wat hiermee precies bedoeld wordt. Daarnaast valt op dat bij de regeling van de hypotheekrente aftrek slechts gekeken wordt naar de formele uitwerking. De uitleg van de primaire heffingsstructuur van het Ministerie van Financiën sluit niet aan op de economische werkelijkheid. Formeel wordt de woning betiteld als een bron van inkomen in de belastingwet maar in werkelijkheid is in het grootste deel van de gevallen dit inkomen negatief. ii. Geformuleerde definitie Gebrek in de door mij geformuleerde definitie is het afbakenen van de specifieke beleidsdoelstellingen. Dit wil ik graag toelichten. Voorzieningen die hiertoe behoren, moeten een door de overheid gewenste gedragsverandering bewerkstelligen. Daarnaast valt te verdedigen dat een evenwichtige inkomensverdeling ook een beleidsdoelstelling is van de overheid. Echter bewerkstelligt dit geen gedragsverandering. Een evenwichtige verdeling wil ik dan ook classificeren als een algemene doelstelling. Dit doe ik samen met de andere beleidsdoelstellingen: evenwichtige arbeidsmarkt, prijsstabiliteit, rechtvaardige inkomensverdeling, evenwichtige betalingsbalans en evenwichtige economische groei. Het doel evenwichtige inkomensverdeling is hiervan in de belastingwetgeving de meest voorkomende algemene doelstelling. Ook schuilt er een gevaar in het benoemen van specifieke beleidsdoelstellingen. Voor toetsing van een belastinguitgave wordt in deze definitie gekeken naar het doel van de definitie. Het is mogelijk het doel anders te formuleren waardoor een vroeger aangemerkte belastinguitgaven na herformulering niet meer tot de categorie belastinguitgaven behoort. Andersom is dit natuurlijk ook mogelijk. Ook is het mogelijk dat er twijfels ontstaan over het doel van de regeling. Bij de vrijstelling van voorwerpen van kunst en wetenschap kwamen wij hier een voorbeeld van tegen. Door het negatief formuleren van de doelstelling ontstaat misschien de vraag of een voorziening wel een specifieke beleidsdoelstelling in zich heeft. 17
4. Uitgevoerde evaluaties van belastinguitgaven a. Toetsingskader belastinguitgaven In 2004 is begonnen met het evalueren van belastinguitgaven op doelmatigheid en efficiëntie. Jansen gaf al aan dat het doel om belastinguitgaven elke vijf jaar te evalueren niet gehaald wordt.37 Echter verschillen de minister van Financiën en de algemene rekenkamer over het aantal niet geëvalueerde belastingen. De minister is van mening dat een aantal belastinguitgaven nog niet geëvalueerd hoeft te worden omdat zij bijvoorbeeld korter dan vijf jaar bestaan of het uitgaven betreft die al zijn afgeschaft. Dit resulteert naar zijn mening in een te hoge inschatting van het aantal niet geëvalueerde belastinguitgaven door de rekenkamer. Daarnaast is de minister van mening dat een belastinguitgave niet kan worden geëvalueerd als er een aanpassing is gedaan. Er start dan een nieuwe vijfjaarstermijn.38 Jansen heeft hier kritiek op. Het aanpassen van een voorziening kan zo op lange baan worden geschoven. Een verandering is naar zijn mening geen legitieme reden om een nieuwe vijfjaarstermijn te laten starten.
Indien belastinguitgaven worden geëvalueerd gebeurd dit door de voorziening te toetsen aan een toetsingskader. Hierin staan 6 algemene vragen. Is het antwoord op één van de vragen nee dan moet worden overwogen of de belastinguitgave nog wel in zijn huidige vorm doorgang kan vinden. Daarnaast worden er ook exacte criteria opgesteld die per regeling verschillen. Het algemene toetsingskader en toelichting hierbij zijn te vinden op de site van het Ministerie van Financiën.39 De vragen in dit toetsingskader zijn: 1. 2. 3. 4. 5.
Is er sprake van een heldere probleemstelling? Is het te bereiken doel helder en eenduidig geformuleerd? Kan worden aangetoond waarom financiële interventie noodzakelijk is? Kan worden aangetoond waarom een heffing de voorkeur verdient boven een subsidie? Is evaluatie van de voorziening voldoende gewaarborgd?
Graag wil ik ingaan op de evaluaties van de in het vorige hoofdstuk besproken belastinguitgaven. b. Heffingvrij vermogen kindertoeslag In 2005 is er een rapport uitgekomen. Dit rapport had als doel de Wet Inkomensbelasting 2001 te evalueren. Hierin zijn ook verschillende faciliteiten onder de loep genomen zoals het heffingvrij vermogen. i. Evaluatie heffingvrij vermogen kindertoeslag Ik citeer de samenvatting van het onderzoeksrapport: ‘Dit evaluatieonderzoek beoogt de volgende onderzoeksvraag te beantwoorden:
37
J.J.M Jansen, Het is uit de hand gelopen, Deventer: Kluwer 2012, blz. 30. J.J.M Jansen, Het is uit de hand gelopen, Deventer: Kluwer 2012, blz. 41. 39 ‘Rijksbegrotingsvoorschiften’, 24 oktober 2012, rbv.minfin.nl. 38
18
Hoe effectief en efficiënt is een kindertoeslag in de vermogensrendementsheffing als instrument om aan het draagkrachtverminderende effect van het ouderschap tegemoet te komen? De kosten van het grootbrengen van kinderen hangen volgens het NIBUD af van het inkomen van ouders. Tevens is het eerste kind duurder dan het tweede en het tweede kind duurder dan het derde, etc. Gemiddeld stelt het NIBUD de kosten voor het grootbrengen van een kind vast op enkele duizenden euro’s per jaar. De kindertoeslag levert per jaar maximaal een bijdrage van € 31 per kind. De kindertoeslag levert daarmee slechts een zeer beperkte bijdrage als tegemoetkoming in de kosten voor het grootbrengen van kinderen. Ouders kunnen de kindertoeslag benutten indien hun box 3 vermogen hoger is dan € 19 252 (voor fiscale partners € 38 504). Bij box 3 vermogen van € 21 823 kan de volledige kindertoeslag worden gebruikt. Uit data van de belastingdienst blijkt dat ongeveer 10 % van alle ouders wordt bereikt. Het bieden van een extra vrijstelling in de vermogensrendementsheffing is derhalve geen efficiënte manier om ouders een tegemoetkoming te geven in de kosten voor het grootbrengen van kinderen. Via de vermogensrendementsheffing wordt maar een zeer beperkt deel van de totale doelgroep bereikt, namelijk ouders met een box 3 vermogen dat boven de algemene vrijstelling uitkomt. De uitvoeringskosten van de kindertoeslag zijn onbekend. De budgettaire derving van inkomstenbelasting is circa € 17 mln. (…) Doel van deze toeslag is het rekening houden met het draagkrachtverminderende effect van het hebben van kinderen. Gezien de geringe omvang van de tegemoetkoming – maximaal € 31 per kind per jaar – en het feit dat deze tegemoetkoming slechts bij 10 procent van de huishoudens met kinderen terecht komt, kan deze toeslag uit oogpunt van vermindering van administratieve lasten komen te vervallen.’ 40 ii. Commentaar evaluatie heffingvrij vermogen kindertoeslag Dit rapport geeft als advies een afschaffing van de kindertoeslag in deze vorm. Dit vanwege twee redenen. De tegemoetkoming komt slechts bij een klein deel van de mensen aan. Daarnaast is de hoogte van het bedrag zeer beperkte, slechts 31 euro. Mijns inziens wordt terecht geadviseerd dit deel van het artikel heffingvrij vermogen af te schaffen. In eerste instantie nam de staatssecretaris dit advies over nadat er Kamervragen waren gesteld door leden van de ChristenUnie. De staatssecretaris geeft als reactie op het advies dat het besluit tot afschaffing uitgesteld wordt tot het belastingplan 2007. Bij samenstelling van dit belastingplan zal worden bezien of de kindertoeslag moet worden afgeschaft 41. Zoals ik in het tweede hoofdstuk aangaf bestaan er naar mijn mening twee categorieën belastinguitgaven. Eén categorie die substitueerbaar is met subsidies en één categorie die dit niet is. Ik merk op dat kindertoeslag inwisselbaar kan zijn voor kinderbijslag. Uitvoeringskosten voor deze kinderbijslag zijn er toch al. Leden van de ChristenUnie stelden dit destijds al voor. Het doel van de kindertoeslag kan zo via een ander weg worden bereikt. Waar de regeling in belastingvorm maar weinig gezinnen bereikt is dit in de directe vorm van kinderbijslag anders. De kindertoeslag behoort daarmee tot de substitueerbare categorie belastinguitgaven. 40
Tweede kamer der staten-generaal, ‘Breder, lager, eenvoudiger? Een evaluatie van de belastingherziening 2001’, 21 november 2005, zoek.officielebekendmakingen.nl ( zoek op 30375 en titel) 41 Tweede Kamer der Staten-Generaal, ‘Verslag van schriftelijk overleg’, 16 juni 2006, zoek.officielebekendmakingen.nl (zoek op 30 375 en titel).
19
De budgettaire derving van deze voorziening wordt in de evaluatie in 2005 wordt geschat op 17 miljoen euro. Misschien is het een afrondingsverschil maar in het overzicht van de Miljoenennota van 2006 is de derving opgenomen voor 18 miljoen. In 2005 werd al afschaffing geadviseerd, de regeling heeft hierna nog zes jaar mogen bestaan. c. Vrijstelling groene beleggingen In 2007 verscheen het rapport waarin de vrijstelling voor groene beleggingen werd geëvalueerd. Dit rapport bevatte niet alleen een evaluatie over deze regeling maar was breder van opzet. Zo werden ook de Milieu-investeringsaftrek (MIA) en de Vervroegde Afschrijving Milieu-investeringen (VAMIL) hierin behandeld. i. Evaluatie vrijstelling groene beleggingen De tussentijdse conclusie van het rapport betreffende groene beleggingen luide als volgt: ‘De doelstellingen inzake betrokkenheid van de bancaire sector, beschikbaarheid van kapitaal en de betrokkenheid van de burger worden gerealiseerd. De respons van banken en burgers heeft een omvang die de verwachtingen overstijgt. Uit deze respons blijkt dat er een breed maatschappelijk draagvlak voor Groen Beleggen is. Het fiscale voordeel is een noodzakelijk drijvende kracht voor het systeem. Het fiscale voordeel wordt verdeeld onder de projecteigenaar, de spaarder en de bank. De verdeling ervan wordt in een marktevenwicht bepaald.’42 Slotconclusie over groene beleggingen: ‘De uitvoering der regeling Groen Beleggen is effectief. De uitvoering verloopt binnen de geldende termijnen en levert een zeer laag aantal bezwaar/beroepsgevallen op. De uitvoering verloopt met een hoge efficiëntie. De kosten van de uitvoering bedragen 0,1% van de waarde aanpassing bij de uitvoering. In aandeel van de projectvermogens liggen de uitvoeringskosten lager dan 1 promille. De uitvoering brengt in vergelijking met andere financiële regelingen relatief weinig kosten met zich mee’ ii. Commentaar vrijstellingen groene beleggingen Zonder al te uitgebreid op het rapport in te gaan wil ik enkele dingen opmerken. Zo wordt de vrijstelling niet vaak apart behandeld van de andere voorzieningen. De evaluatie beslaat het algemeen groen beleggen. Vaak worden de Vervroegde afschrijving Milieu-investeringen en Milieuinvesteringsaftrek samen gepakt met het groen beleggen. Uitgangspunt is dan ook het geheel aan groene investeringen niet alleen vanuit de belegger in box 3 bekeken maar ook vanuit de ondernemer. Slechts enkele malen wordt de voorziening apart bezien. Een duidelijk voorbeeld van het samennemen van de vrijstelling met de andere groene voorziening blijkt uit het volgende:
‘Groen beleggen kent een fiscale prikkel van maximaal 2.5% ( van het ingelegde vermogen) die toegekend wordt aan de spaarder. Deels bestaat deze prikkel uit een heffingskorting ( Box 1) en deels uit een vrijstelling op de vermogensrendementheffing (box 3). Niet iedere
42
‘Evaluatie MIA, Vamil en Groen Beleggen 2000-2004’, 5 november 2007, zoek.officielebekendmakingen.nl (zoek op naam), blz. 90.
20
deelnemer aan groen beleggen heeft voldoende vermogen om ten volle van de vrijstelling op de vermogensrendementheffing te genieten.’43 Deze totaalvisie op groene beleggingen maakt het lastig om de effectiviteit van faciliteiten apart te bezien. Veelal worden er in deze evaluaties ook kerngetallen genomen om hier vervolgens de effectiviteit van groene regelingen mee te onderbouwen. Zo wordt het volgende gesteld: ‘Zonder fiscale prikkels is de rente binnen Groen beleggen zeker niet marktconform. De fiscale prikkel is dus noodzakelijk om dit te realiseren’44 In de tekst voorafgaand aan dit citaat worden rente verschillen zichtbaar gemaakt die tot deze conclusie leiden. Er wordt echter niet stilgestaan bij het feit dat mensen ook een groene spaarrekening kunnen kiezen op basis van maatschappelijke motieven. Het is wellicht niet noodzakelijk dat de rente marktconform is om mensen te motiveren. Uit de hiervoor genoemde quote wordt een conclusie opgemaakt. De conclusie luidt als volgt: ‘Uit deze respons blijkt dat er een breed maatschappelijk draagvlak voor Groen Beleggen is. Het fiscale voordeel is een noodzakelijk drijvende kracht voor het systeem.’ Er worden in deze evaluatie kerngetallen gekozen waarop het bestaansrecht van een belastinguitgaven wordt gebaseerd. Echter spelen er in werkelijkheid meer factoren een rol. Het is naar mijn mening dan ook niet legitiem om te zeggen dat fiscale prikkels noodzakelijk zijn op het gebied van groene beleggingen. Er wordt in het onderzoek wel vermeldt dat groene beleggingen een grote dip hebben gekend in de tijd dat de fiscale prikkels dreigden te verdwijnen.45 Dit lijkt mij het beste bewijs dat gegeven kan worden voor de doelmatigheid van de faciliteit voor groene beleggingen. De budgettaire derving van de vrijstelling groene beleggingen worden niet specifiek in de evaluatie genoemd. Uit het jaarlijks gepresenteerde overzicht kan worden opgemaakt dat de derving in 2012 72 miljoen euro is.46
43
‘Evaluatie MIA, Vamil en Groen Beleggen 2000-2004’, 5 november 2007, zoek.officielebekendmakingen.nl (zoek op naam), blz. 81. 44 Evaluatie MIA, Vamil en Groen Beleggen 2000-2004’, 5 november 2007, zoek.officielebekendmakingen.nl (zoek op naam), blz. 82. 45 Evaluatie MIA, Vamil en Groen Beleggen 2000-2004’, 5 november 2007, zoek.officielebekendmakingen.nl (zoek op naam), blz. 85. 46 Bijlage Inkomstenbeperkende regelingen en belastinguitgaven. Miljoenennota’ 18 september 2012, www.rijksbegroting.nl/2013/voorbereiding/miljoenennota, blz. 27.
21
d. Hypotheekrenteaftrek, eigen woning forfaitair Volgens de definitie van de Miljoenennota is de hypotheekrenteaftrek geen belastinguitgave maar een inkomensbeperkende maatregel. Hierdoor wordt jaarlijks wel getoond wat de budgettaire derving van deze twee regelingen zijn, maar hoeft de regeling niet geëvalueerd te worden. De budgettaire derving in 2011 was 10.1 miljard euro. e. Gevolgen evaluaties Uit de twee hiervoor genoemde evaluaties kwamen twee aanbevelingen voort. Betreffende de kindertoeslag van het heffingvrij vermogen werd in 2005 al een afschaffing geadviseerd. Deze afschaffing vond echter pas plaats in 2012. De vrijstelling groen beleggen kwam overeen met de doelstelling. Het kan ook gebeuren dat een advies in het geheel niet opgevolgd wordt. Zo is in 2008 een negatief advies uitgebracht over de meewerkaftrek.47 De tweede kamer heeft echter besloten de meewerkaftrek te behouden.48 Veel evaluaties leiden overigens niet tot duidelijk conclusies.
Tabel 1: Conclusies Algemene Rekenkamer over evaluatieonderzoeken Conclusies in evaluatieonderzoeken Geen uitspraak Onduidelijk Wel effectief Niet effectief Totaal
Aantal belastinguitgaven 17 (28%) 20 (33%) 16 (27%) 7 (12%) 60 (100%)
Financieel belang 2010 (in miljarden euro’s) 1,2 (15%) 2.6 (33%) 3,4 (43%) 0,7 (9%) 7,9 (100%)
Jansen gaf al aan dat de rekenkamer belastinguitgaven als niet doeltreffend classificeert wanneer doeltreffendheid niet bewezen is. De Minister van Financiën heeft hier een ander kijkt op. Hij hecht minder waarde aan cijfers dan aan kwalitatief onderzoek bijvoorbeeld in de vorm van interviews en komt op basis hiervan tot een andere conclusie dan de rekenkamer. Daarnaast bestaat er nog een andere belangrijke factor die eventuele afschaffing of aanpassing beïnvloedt: het werk van lobbygroepen. Hoe groot hun invloed in het proces is, is niet meetbaar maar graag citeer ik de helde uitspraak van de heer Ringeling. ‘Een regeling kan niet doeltreffend en niet-doelmatig zijn, het kan zelfs onduidelijk zijn hoe groot de belastinguitgave in omvang is, het verhindert de regering of de kamer niet de regelingen te continueren. Overwegingen als het tegengaan van verstoringen van het marktaandeel van een bepaalde sector of het tevreden houden van bepaalde doelgroepen
47
Art. 3.78 Wet IB 2001. ‘Wijzigingen van enkele belastingwetten en enige andere wetten’, 21 november 2007, zoek.officielebekendmakingen.nl (zoek op naam) 48
22
lijken nu en dan van grotere betekenis dan de in de evaluatieonderzoeken geconstateerde effecten dan wel het gebrek daaraan’49 Daarnaast betreft naar mijn mening het begrip belastinguitgaven niet alle bestaande belastinguitgaven. Hierdoor kan het gebeuren dat bijvoorbeeld de hypotheekrenteaftrek buiten het kader van evaluaties valt. Hemels gaf al aan dat de PvdA ooit het verzoek heeft gedaan de inkomensbeperkende maatregelen ook te evalueren. Zij gaf aan dat vermoedelijk om politieke redenen hier niets voor wordt gevoeld50. Dit lijkt me verkeerd gesteld. Ik vind dat de hypotheekrenteaftrek een belastinguitgave is en daarom sowieso geëvalueerd moet worden. Dit geldt ook voor andere inkomensbeperkende maatregelen die onder mijn definitie belastinguitgaven zijn. f.
Samengevat
Belastinguitgaven dienen elke vijf jaar te worden geëvalueerd. Het doel van de evaluaties is belastinguitgaven te toetsen aan doelmatigheid en efficiëntie om zo te kunnen bezien of een uitgave kan blijven bestaan. Het is vaak moeilijk om tot een advies te komen omdat er geen of weinig meetbare factoren zijn. De uitkomst van evaluaties is niet helder. Het kan ook gebeuren dat er geheel niet aan evalueren toegekomen wordt omdat de definitie van de Miljoenennota te beperkt is.
49
A Ringeling, ‘Aandachtspunten van de Algemene Rekenkamer, 5 juli 2010, zoek.officielebekendmakingen.nl (zoek op naam). 50 S.J.C. Hemels, ‘Zonsondergang en horizon. Verantwoording van belastinguitgaven in Nederland’, Weekblad Fiscaal Recht 8 september 2011, www.kluwernavigator.nl (zoek op 2011/1081).
23
5. Conclusies en aanbevelingen In de afgelopen jaren is er in toenemende mate aandacht geweest voor het inzichtelijk maken van belastinguitgaven. Het beeld dat geschetst wordt in de Miljoennota is naar mijn mening incompleet. De Miljoenennota hanteert een definitie voor belastinguitgaven die niet altijd aansluit op het subsidie-karakter van werkelijke belastinguitgaven. Er is in het verleden in de Miljoenennota een tweede categorie gecreëerd genaamd inkomensbeperkende maatregelen. De budgettaire derving van de maatregelen die hieronder vallen worden wel benoemd. Deze categorie wordt echter niet geëvalueerd. De regelingen die hierin vallen hebben wel dezelfde aard als belastinguitgaven. Sinds 2002 bestaat er het voornemen alle belastinguitgaven elke vijf jaar te evalueren. Dit voornemen wordt niet gehaald. De budgettaire derving van niet-geëvalueerde belastinguitgaven wordt wel in een bedrag uitgedrukt. Onduidelijk is waarop dit gebaseerd is. Verder is het vaak moeilijk om meetbare factoren te vinden die doelmatigheid en effectiviteit weergeven in evaluaties. Hierdoor zijn conclusies in evaluaties vaak onduidelijk of zelfs afwezig. Dit geeft politici de gelegenheid belastinguitgaven in stand te houden zonder dat hier voldoende grond voor is. In dit proces spelen ook lobbygroepen een rol. Tot slot volgt het antwoord op mijn vraag: Is het wenselijk om de door de overheid in de Miljoenennota gebruikte definitie van belastinguitgaven meer te laten aansluiten op de wetenschappelijke definitie van belastinguitgaven? Is de evaluatie van de aldus geformuleerde belastinguitgaven toereikend of zijn wijzigingen wenselijk? De definitie van de Miljoenennota sluit volgens mij niet goed aan bij het subsidiekarakter van belastinguitgaven. Waar in de wetenschap het element beleidsdoelstellingen wel in definities is opgenomen is deze in de Miljoenennota achterwege gebleven. De Miljoenennota is er naar mijn inzien bij gebaat dit element op te nemen in de definitie. Dit dient het begrip primaire heffingsstructuur te vervangen. Het inzicht in belastinguitgaven met de door mij voorgestelde verandering blijft wellicht beperkt. Dit wordt veroorzaakt door gebrekkigheden in het evaluatieproces. Voorbeelden hiervan zijn het nietevalueren, het niet in acht nemen van adviezen, maar vooral het niet kunnen vaststellen van heldere kerngetallen om tot een evaluatieconclusie te kunnen komen. Waar de laatste factor een beperking is in het verschaffen van inzicht zijn de eerste twee factoren vooral bepaald door de houding van de politiek. Het proces is er evenwel bij gebaat dat er een aanpassing wordt gedaan in de door de Miljoenennota gebruikte definitie, waardoor deze op het onderdeel beleidsdoelstellingen meer aansluit op de definitie gebruikt in de wetenschap. Daarnaast zou er meer aandacht moeten komen voor het gestelde voornemen om belastinguitgaven elke vijf jaar te evalueren.
24
