BEHEER VAN DE VISSERIJ DOOR MIDDEL VAN SYSTEMEN VAN OVERDRAAGBARE RECHTEN

EUROPEES PARLEMENT

Directoraat-generaal Studies

WERKDOCUMENT

VOORLOPIGE UITGAVE

BEHEER VAN DE VISSERIJ DOOR MIDDEL VAN SYSTEMEN VAN OVERDRAAGBARE RECHTEN

Serie Visserij

FISH 111 NL

EUROPEES PARLEMENT

Directoraat-generaal Studies

WERKDOCUMENT

VOORLOPIGE UITGAVE

BEHEER VAN DE VISSERIJ DOOR MIDDEL VAN SYSTEMEN VAN OVERDRAAGBARE RECHTEN

Serie Visserij

FISH 111 NL 04-2003

Deze studie werd opgesteld op verzoek van de Commissie visserij van het Europees Parlement in het kader van het jaarlijkse onderzoeksprogramma. Dit document wordt gepubliceerd in de volgende talen: ES, DA, DE, EL, EN (original), FR, IT, NL, PT

Auteur:

Verantwoordelijk ambtenaar:

LEI, Nederland Erik Buisman, Ellen Hoefnagel, Luc Van Hoof, Jos Smit PHAROS Fisheries Consultants Ltd, VK Dominique Rommel Ásgeir Danielson, IJsland Mevr. Beatriz OLIVEIRA-GOUMAS Directoraat-generaal Studies Afdeling landbouw, regionaal beleid, vervoer en ontwikkeling Tel: (32) 02.284.29.36 Fax: (32) 02 284 69 29 E-mail: [email protected]

Manuscript voltooid in november 2002.

Exemplaren van dit document kunnen worden verkregen bij: Dienst publicaties Tel: (352) 43 00-24053/20347 Fax: (352) 43 00-27722 E-mail: [email protected]

Meer informatie over publicaties van DG IV is te vinden op: www.europarl.ep.ec./studies

Luxemburg, Europees Parlement, 2003 De in dit document geformuleerde standpunten vallen onder de exclusieve verantwoordelijkheid van de auteur en geven niet noodzakelijk het officiële standpunt van het Europees Parlement weer. Reproductie en vertaling voor niet-commerciële doeleinden is toegestaan op voorwaarde dat de bron wordt vermeld en dat de uitgever vooraf wordt geïnformeerd en hem een kopie wordt toegezonden.

Beheer van de visserij

Korte inhoud In dit verslag worden de mogelijkheden onderzocht om de visserij door middel van systemen van overdraagbare visserijrechten te beheren en de eventuele toepassing van zulk een systeem op het gemeenschappelijk visserijbeleid van de EU. Hoewel in een studie over overdraagbare visserijrechten in principe alle soorten visserijrechten kunnen worden beschouwd die overdraagbaar kunnen worden gemaakt, worden in deze studie alleen de individuele overdraagbare quota (ITQ) onderzocht. De capaciteit van de EU-visserij is te groot om slechts te vangen wat de visbestanden kunnen produceren. De jongste jaren groeit het besef dat een deel van de oplossing van dit beheersprobleem in de toewijzing van adequate toegangsrechten ligt. Beheersing van het totale volume van die rechten (totale toegestane vangsten, TAC's, of totaal aantal vangstdagen) moet overbevissing voorkomen en voorwaarden creëren waarin de visserij-industrie op basis van dezelfde principes als andere industriële sectoren kan functioneren. De theorie van de individuele overdraagbare quota De gewone praktijk in de EU (behalve in de Middellandse Zee en de Baltische Zee) bestaat in toewijzing van vaste TAC’s aan de lidstaten (relatieve stabiliteit), waarbij de lidstaten specifieke toewijzingsregelingen hanteren om te garanderen dat elke PO en elk visserijbedrijf een min of meer vast aandeel in de nationale quota krijgt. De verhandelbaarheid van visserijrechten biedt de vissers de mogelijkheid hun visserijrechten met hun potentiële vangsten in overeenstemming te brengen. Als de mogelijkheid van retroactief kopen en verkopen bestaat, kunnen de visserijrechten zelfs op de reële vangsten worden afgestemd. Dat verhoogt de flexibiliteit van het beheerssysteem en vermindert de stimulans om illegaal vis aan wal te brengen of terug te gooien. Het verschil tussen ITQ’s en IQ’s is dat de eerste verhandelbaar zijn en de laatste niet. In de praktijk staan ITQ’s en IQ’s niet diametraal tegenover elkaar, omdat vaak beperkingen voor de overdraagbaarheid van ITQ’s gelden. Anderzijds kunnen niet-overdraagbare IQ’s in sommige gevallen worden overgedragen tussen vaartuigen die eigendom zijn van hetzelfde bedrijf. Een vaak vermeld theoretisch voordeel van ITQ-systemen is dat ze het voor winstgevende en groeiende ondernemingen gemakkelijker maken quota van minder sterke bedrijven over te kopen. Individuele quota (IQ’s en ITQ’s) zijn een stimulans om de waarde van de aanvoer van de quotasoort zoveel mogelijk te verhogen, in het bijzonder als prijzen af-vaartuig van verschillende kwaliteiten van dezelfde quotasoort aanzienlijk verschillen. Een adequaat beleid hangt in de eerste plaats af van de variabiliteit van de omvang en de vangbaarheid van de verschillende bestanden en de vaardigheid van de vissers om de samenstelling van hun vangsten te beïnvloeden. Bij de meeste vormen van visserij worden verschillende soorten gevangen. Dat veroorzaakt vele problemen voor het visserijbeheer. Als de rendabiliteit van de visserij voor de verschillende soorten verschillend is en als de vissers zich op een bepaalde soort kunnen richten, rijst het gevaar dat ze de winstgevende soort overbevissen. Anderzijds kunnen TAC’s en quota een stimulans zijn om vis terug te gooien als de vissers voor bepaalde onvermijdelijke bijvangsten geen quotum hebben. Aangezien vangstquotasystemen aanzetten tot het teruggooien van vis, kunnen inspanningsquotasystemen als een alternatief worden beschouwd. Zulke systemen kunnen een oplossing zijn voor multispeciesvisserij, als de vissers de samenstelling van hun vangsten niet kunnen beïnvloeden of als de visserij voor de verschillende soorten even winstgevend is. Een inspanningsquotasysteem heeft andere nadelen, zoals het feit dat de visserijsterfte bij een gegeven vlootcapaciteit moeilijk kan worden voorspeld, dat de totale inspanning moeilijk kan worden gecontroleerd als nieuwe investeringen worden gedaan en nieuwe technologieën in gebruik worden DT\489797NL.doc

iii

PE 315.748


genomen en dat minder stimulansen worden gegeven om de waarde van de vangst door behandeling, opslag en verwerking aan boord te verhogen. Hier dient te worden opgemerkt dat een succesrijk ITQ/IQ-beheer van bepaalde soorten een spill over-effect kan hebben voor andere, voor iedereen toegankelijke of beperkt toegankelijke visserijactiviteiten of voor andere soorten. Bovendien blijken bestaande, op rechten gebaseerde systemen voor visserijbeheer zoals ITQ/IQ-systemen moeilijk te veranderen. De efficiëntie, de vorm, het effect en de kostprijs van een ITQ-systeem in vergelijking met die van andere mogelijke beheersvormen hangen af van de kenmerken van de visserij, de institutionele omgeving, het bijzondere ontwerp van het ITQ-systeem en het onderliggende rechtskader. Of de kosten van handhaving in het kader van ITQ’s hoger liggen dan bij andere beheersopties hangt af van de kenmerken van de beschouwde visserij en de alternatieven. Een ITQ-systeem kan vele verschillende vormen en juridische kenmerken hebben. Een goed functionerend ITQ-systeem veronderstelt dat alle rechten, privileges en verantwoordelijkheden in detail worden vastgesteld. Dat geldt vooral als Europese ITQ’s worden ingevoerd. De verschillende lidstaten hebben immers zeer uiteenlopende wettelijke regelingen, waardoor het mogelijk is dat ze eigendomsrechten niet op dezelfde manier definiëren. De bestaande ITQ’s vallen allemaal onder homogene rechtsstelsels, zodat het probleem van de onderliggende verschillen van het rechtskader nieuw is. De praktijk van individuele overdraagbare quota In de case studies wordt het visserijbeleid in vier landen beschreven: IJsland, Nederland, NieuwZeeland en het VK. De visserij in die vier landen verschilt qua omvang en nationaal belang en qua organisatie van het quotabeheerssysteem. In Nieuw-Zeeland zijn ITQ’s eigendomsrechten die zeer sterk op ander eigendomsrechten gelijken. In IJsland en in Nederland hebben de vissers geen constitutionele garanties tegen veranderingen van het systeem. Handel in quota is uitdrukkelijk toegestaan, maar er gelden beperkingen. In het VK is handel in quota niet uitdrukkelijk toegestaan, maar ook niet onwettig. Bijgevolg gelden voor de handel in quota in de VK geen beperkingen. Het visserijbeheer in die landen is gericht op de beperking van de vangsten en de inspanningen om de bestanden de gelegenheid te geven zich te herstellen en om middelen van de visserij naar andere industriële sectoren over te hevelen. In de drie Europese landen is de werkgelegenheid in de visserij en de visverwerking gedaald en is het relatieve gewicht van de visserij-industrie in de nationale economie verminderd. In Nieuw-Zeeland werd het ITQ-systeem vanaf het begin ingevoerd als nieuw permanent systeem voor het beheer van de visserij. Nieuw-Zeeland is ook verder gegaan dan anderen in de delegatie van beheerstaken aan de quotahouders. De quotahouders betalen een groot deel van de kosten van het beheer van het systeem en de regering wil dat ze de verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de TAC’s op zich nemen. In IJsland werd het ITQ-systeem ingevoerd als tijdelijke maatregel om een crisis in de belangrijke kabeljauwvisserij af te wenden. Mettertijd werd het systeem door de vissers beter aanvaard. In Nederland waren de vissers in het begin niet tevreden over het ITQ-systeem, maar staan ze er nu vrij positief tegenover, ten dele als gevolg van de succesrijke oprichting van medebeheersorganen. In IJsland, het VK en Nederland is de toepassing en de acceptatie van het ITQsysteem zover gevorderd dat we nu kunnen zeggen dat het gebrekkige rechtskader voor ITQ’s als eigendomsrechten en voor de handel in ITQ’s een hinderpaal is voor het efficiënt functioneren van het systeem. De duidelijkste indicator van de voordelen van het toestaan van handel in quota is de grote hoeveelheid quota die worden verhandeld waar die handel is toegestaan. De handel in quota zorgt voor flexibiliteit die het gemakkelijker maakt de visserijvloot te herstructureren. De handel in quota maakt het de individuele vissers ook mogelijk hun quota aan het onvoorspelbare verloop van hun visserijactiviteiten aan te passen. DT\489797NL.doc

iv

PE 315.748


Het is niet gemakkelijk om een duidelijk bewijs te vinden dat het ITQ-systeem een positief effect heeft op de visbestanden. In het VK en Nederland worden gemeenschappelijke bestanden bevist en worden de TAC’s door de Europese Commissie vastgesteld. In IJsland, Nieuw-Zeeland en Nederland zijn de verschillen tussen de aan land gebrachte hoeveelheden en de TAC’s geleidelijk kleiner geworden. Ook de verschillen tussen de TAC’s en de wetenschappelijk geadviseerde hoeveelheden zijn kleiner geworden. Dat feit en ook het feit dat de beheerders drastisch in de TAC’s hebben kunnen snoeien, bewijst dat die landen over krachtige instrumenten beschikken om het volume van de multispeciesvisserij te beheersen. In Nederland is de omvang van de vloot sedert de invoering van de ITQ’s gedaald. In Nieuw-Zeeland zijn de vloot en de werkgelegenheid in de visserij gegroeid omdat de productie is gestegen. In IJsland en het VK is de omvang van de vloot sinds de invoering van het ITQ-systeem toegenomen. In IJsland, Nieuw-Zeeland, Nederland en in de pelagische vloot van het VK is de productiviteit en de toegevoegde waarde per werknemer hoog. De inkomens van de vissers zijn hoog in vergelijking met de inkomens in vele andere industriële sectoren, vooral voor ongeschoolde arbeidskrachten. Enigszins verrassend is dat de invoering van de ITQ’s de rendabiliteit van de visserij niet merkbaar heeft doen stijgen. In een door vangstquota geregelde visserij is het overboord gooien van minderwaardige vis winstgevend. Ook al hebben de vissers belang bij het behoud van de hulpbronnen in hun rol van quotahouder en omdat ze verwachten op lange termijn visserijactiviteiten te kunnen blijven uitvoeren, profiteren ze individueel van het maatschappelijk niet-wenselijke overboord gooien van vis als ze daartoe de gelegenheid hebben. IJsland en Nieuw-Zeeland hebben soepeler quota dan de EU, zodat vissers in een bepaald jaar hun quota kunnen overschrijden, waarbij hun quota voor het volgende jaar dan naar verhouding worden verlaagd. In het VK, Nederland, IJsland en de kustvisserij in Nieuw-Zeeland zijn er duidelijke aanwijzingen dat het bezit van quota sedert de invoering van de ITQ’s sterker is geconcentreerd. De vraag is of de concentratie van visserijactiviteiten minder sterk zou zijn geweest als de visserij op een andere manier was beheerd. Het is zeer moeilijk uit te maken of de achteruitgang van de visserijactiviteit in sommige gebieden door de overdraagbaarheid van quota is veroorzaakt. Uit de studie over Nederland, het VK en IJsland blijkt dat de prijzen van ITQ’s zeer hoog liggen. Die prijzen liggen zo hoog dat de huurwaarde van de quota de winsten in de visserij ver overtreft. Die zeer hoge prijzen van ITQ’s wijzen erop dat de bestaande vissers niet graag uit de sector stappen, misschien omdat alternatieve werkgelegenheid ontbreekt of omdat ze aan de visserij gehecht zijn. Het GVB en de individuele overdraagbare quota Het GVB is volledig gericht op het beheer van de bestanden en niet op het beheer van de sector. Jammer genoeg biedt een op een vrij onzeker biologisch gegeven gebaseerd beheerssysteem geen goede basis voor een structureel beheer van de bestanden op lange termijn. Ondanks 25 jaar GVB zijn de bestanden almaar verzwakt. De vangsten blijken groter te zijn dan wat de bestanden kunnen dragen. De enige manier waarop het GVB iets probeert te doen tegen het overboord gooien van vis is het invoeren van technische maatregelen waardoor ondermaatse vis kan ontkomen. Niet alleen slaagt het huidige EU-quotasysteem er niet in het overboord gooien van vis te beheersen, maar geeft het zelfs stimulansen om op duurdere soorten te vissen. Hoewel het GVB gericht is op outputbeheer, zijn er pogingen geweest om de input via de meerjarige begeleidingsprogramma’s te beheren. Op dit ogenblik is het echter onmogelijk te weten welke capaciteit optimaal is om de TAC’s te vangen. Bovendien worden meerjarige begeleidingsprogramma’s vastgesteld voor elke lidstaat afzonderlijk, terwijl de quota worden DT\489797NL.doc

v

PE 315.748


vastgesteld per bestand en marien gebied, en niet per land. De pogingen om de visserij-inspanningen te beheersen zijn niet succesrijk gebleken. De EU-vloot wordt gekenmerkt door overcapaciteit en in vele vlootsegmenten is de rendabiliteit gering. Stimulansen om de industrie te herstructureren zijn ontoereikend en te zwak. De vissers zijn niet opgetogen over het GVB en er heerst een algemene sfeer van wantrouwen tussen de belanghebbenden. Op dit ogenblik worden de TAC’s vastgesteld voor een jaar; de daaruit voortvloeiende jaarlijkse schommelingen van de quota maken het voor eigenaars van vaartuigen moeilijk om hun zaken te plannen. Er lijkt een tegenstrijdigheid te zijn tussen de behoefte aan stabiliteit om de bedrijven te beheren en de behoefte aan flexibiliteit om de fluctuerende bestanden te beheren. In het kader van het huidige GVB hebben de lidstaten volop ruimte om hun eigen quotasysteem te ontwikkelen, waardoor enerzijds systemen konden worden ontwikkeld die op de plaatselijke sociale, economische en politieke omstandigheden zijn afgestemd, maar anderzijds in alle lidstaten lichtjes verschillende beheerssystemen zijn ontstaan. Een andere moeilijkheid is dat de onderliggende rechtssystemen zeer verschillend zijn. Sommige lidstaten geven nog altijd subsidies om de vloot te moderniseren of om de exploitatiekosten te drukken. Zowel subsidies als de verschillen in toepassing veroorzaken ongelijkheid tussen de Europese vissers. Voor de Middellandse Zee met haar vele soorten geldt een heel ander beheerssysteem, dat niet onder het GVB valt. De facto evolueren alle quotasystemen naar overdraagbare quotasystemen. Quota gaan op dit ogenblik van de ene lidstaat naar de andere over in de vorm van quotahopping en quotaswaps. Met de grotere mogelijkheden van vrije overdracht van uitrusting, mensen en kapitaal in de EU is internationale quotahandel slechts een kwestie van tijd. Relatieve stabiliteit is een uitzondering op de principes van het vrije verkeer van kapitaal en arbeid. Wat de toepassing van een ITQ-systeem in het kader van het GVB betreft, zou de invoering van een ITQ-systeem van de EU een rechtsgrondslag creëren voor die praktijken, de internationale handel in visserijrechten regelen en aldus voor een transparanter situatie zorgen. De flexibiliteit van een ITQ-systeem hangt hoofdzakelijk af van de regels voor overdracht en verdeelbaarheid. De verwachte economische voordelen van ITQ’s houden grotendeels verband met de flexibiliteit die ze de vissers en de beheerders van hulpbronnen geven. Er zijn ten minste twee manieren om een ITQ-systeem in de EU in te voeren: 1. de ITQ’s kunnen door de Europese Unie worden toegewezen en beheerd. In dat geval dienen de ITQ’s te worden omschreven als een aandeel in de totale TAC voor de betrokken soort; 2. de Commissie kan de nationale autoriteiten van de lidstaten verplichten nationale ITQ’s in te voeren en eisen dat die international verhandelbaar zijn. De ITQ’s dienen dan te worden beschouwd als een aandeel in de nationale quota. Hoewel het concept van de relatieve stabiliteit na de invoering van ITQ’s van de EU zijn betekenis verliest, kan het een rol spelen in de initiële toewijzing van ITQ’s. ITQ’s van de EU hebben nog nooit bestaan. Het zou de eerste keer zijn dat ITQ’s van toepassing zijn in landen met verschillende rechtsstelsels. Om contradicties tussen het concept van Europese ITQ’s en de nationale wetgevingen van de lidstaten te voorkomen, dient het ITQ-recht duidelijk te worden omschreven. De registratie en toepassing van quota dient te worden gecentraliseerd omdat de nationale autoriteiten hun natuurlijke basis zullen verliezen om de quota op te leggen zodra het concept van ‘nationale quota’ niet langer bestaat. Anderzijds zal het bezit van quota een basis vormen voor regionaal medebeheer door belanghebbenden. De regionale schaal voor medebeheer zal dan worden bepaald door de grenzen van de visbestanden. DT\489797NL.doc

vi

PE 315.748


In het algemeen kunnen we zeggen dat het eigendomsrecht minder sterk zal zijn naarmate meer voorwaarden aan eigenaarschap worden gesteld. Anderzijds zullen meer voorwaarden voor bezit en handel in visserijrechten de winst aan efficiëntie beperken dat het ITQ-systeem met zich meebrengt. Welke keuze ook wordt gemaakt, in elk geval moet de omschrijving en regeling van de ITQ’s zo duidelijk en transparant mogelijk zijn. ITQ’s zullen worden omschreven als een aandeel in een TAC voor een enkele soort, die verbonden is met een visbestand in een bepaald gebied. Voor soorten die samen worden gevangen zonder dat doelgericht op één van die soorten kan worden gevist, kan daarmee bij de vaststellen van de TAC’s rekening worden gehouden. In sommige gevallen waarin verschillende soorten worden gevangen, in het bijzonder als niet doelgericht op bepaalde soorten kan worden gevist, kan de oplossing bestaan in quota voor verschillende soorten. In die gevallen zal het verband met de TAC’s voor de betrokken soort moeten worden verduidelijkt. Als de soort gericht kan worden bevist, zullen quota voor afzonderlijke soorten met de mogelijkheid van quotaswapping in bepaalde verhoudingen een betere oplossing zijn. Elke vorm van capaciteitsbeheer per vlootsegment zal spanningen veroorzaken met de vrije verhandelbaarheid van quota. Bij de invoering van een Europees ITQ-systeem lijkt het logisch de nationale vergunningen te vervangen door EU-visserijvergunningen, en wel om redenen van consistentie van beheer. Het recht om te vissen kan ook rechtstreeks worden gekoppeld aan het bezit van ITQ’s, waardoor het beheer van de capaciteit aan de markt wordt overgelaten en de efficiëntiewinst van verhandelbare visserijrechten wordt gemaximaliseerd. Mogelijke effecten van Europese ITQ’s zijn dat de handel in visserijrechten het bezit van quota in balans met de capaciteit kan brengen, zowel op individueel niveau als op het niveau van de vloot. Uiteindelijk zal het bezit van visserijrechten in handen van de meest efficiënte vissers komen. Wat de toepassing van een ITQ-systeem van de EU in het kader van het GVB betreft, dienen de volgende voorwaarden vervuld te zijn: het bestaan van TAC’s, een systeem van initiële toewijzing van TAC’s aan individuele vissers en, uit praktisch oogpunt, de beperking van de ITQ’s tot een klein aantal soorten, namelijk de belangrijkste commerciële soorten of soorten met een specifiek ecologisch belang. De succesrijke toepassing van een ITQ-systeem veronderstelt een aantal praktische en institutionele voorwaarden om alle mogelijke voordelen van het systeem te kunnen genieten. De ITQ’s moeten vrij verhandelbaar zijn. Wegens de pan-Europese aard van de ITQ’s vergt dat een wettelijk kader voor de individuele eigendomsrechten in de EU-visserij. Daadwerkelijke handhaving, een adequate gegevensbank en een open ITQ-markt moeten zorgen voor transparantie en vertrouwen in het systeem. Het beheer door middel van ITQ’s voor afzonderlijke soorten in gemengde vormen van visserij vergt regels voor de combinatie van ITQ’s voor afzonderlijke bestanden. De vissers moeten op elk ogenblik beschikken over sets van ITQ’s die in evenwicht zijn met de samenstelling van hun vangst. Het ITQsysteem kan door de Commissie worden beheerd, maar het is wellicht efficiënter dat beheer toe te vertrouwen aan regionale beheerscommissies per visserijgebied. In die regionale beheerscommissies kan de visserij-industrie vertegenwoordigd zijn. Zoals reeds werd opgemerkt, kunnen ITQ’s worden ingevoerd voor elk bestand waarvoor TAC’s en quota zijn vastgesteld. De invoering van ITQ-beheer zal zowel efficiënte als minder efficiënte vlootsegmenten ten goede komen. De efficiëntere segmenten krijgen de gelegenheid om hun zaken uit te breiden. De minder efficiënte segmenten krijgen de mogelijkheid hun visserijrechten te verkopen en aldus een vergoeding te krijgen om uit de visserij te stappen. Baltische Zee In de Baltische Zee kan de kabeljauwvisserij doeltreffend worden beheerd door middel van ITQ’s die kunnen worden verhandeld tussen de demersale trawlervloten en andere vlootsegmenten van DT\489797NL.doc

vii

PE 315.748


Denemarken, Duitsland en Zweden. Vanaf 2004 zal het ITQ-beheer worden uitgebreid tot de vloten van de nieuwe lidstaten Polen, Letland en Litouwen. De haring- en sprotvisserij wordt uitgevoerd door vlootsegmenten van de huidige EU-lidstaten Duitsland, Denemarken, Zweden en Finland, en vlootsegmenten van de kandidaat-lidstaten Polen, Estland en Litouwen. Aangezien haring en sprot door de meeste van de betrokken vlootsegmenten samen worden gevangen, kunnen voor die soorten ITQ’s voor verschillende soorten worden overwogen. Noordzee, Kanaal, Skagerrak en West-Schotland De witvisvisserij in de Noordzee heeft een gemengd karakter; de bestanden kunnen worden beheerd door middel van quota voor één enkele soort op voorwaarde dat de vissers ervoor zorgen dat ze quota bezitten voor alle quotasoorten in hun vangsten. Voor de boomtrawlers uit Nederland en België zijn kabeljauw en wijting bijvangsten. De schol- en tongvisserij in de Noordzee kan worden beheerd als een gemengde visserij op basis van quota voor afzonderlijke soorten voor schol en tong. De vissers moeten quota hebben voor kabeljauw, wijting en andere bijvangstsoorten om te mogen vissen. In de langoustinevisserij zijn bijvangstquota voor kabeljauw en andere bijvangstsoorten nodig. De pelagische visserij op haring, makreel, horsmakreel, blauwe wijting en de industriële visserij op zandaal, sprot, kever, horsmakreel en blauwe wijting kunnen beide worden beheerd door middel van ITQ’s voor één enkele soort, omdat ze afzonderlijk doelgericht kunnen worden bevist. Zuidelijk continentaal plat De wijdverspreide noordelijke heek wordt vooral in dat gebied gevangen. Dat bestand kan worden beheerd als een gemengde visserij op basis van quota voor één enkele soort voor heek, waarbij de vissers quota hebben voor alle bijvangsten van soorten waarvoor quota gelden. Het beheer van de witvisvisserij in de Ierse en Keltische Zee kan worden gebaseerd op quota voor één enkele soort voor kabeljauw, schelvis en platvis. De visserij op andere demersale soorten zoals scharretong en zeeduivel kan eveneens worden beheerd op basis van ITQ’s voor één enkele soort met quota voor bijvangsten. Iberisch schiereiland De demersale visserij in de wateren vóór het Iberisch schiereiland kan worden beheerd als een gemengde visserij op basis van quota voor één enkele soort voor heek, scharretong en zeeduivel. Op sardines en ansjovis wordt vooral gevist door Spaanse, Portugese en Franse zegenvissers. Die segmenten kunnen voordeel hebben bij de invoering van een ITQ-beheer voor die soorten. Middellandse Zee De vraag is of TAC’s kunnen worden toegepast in de Middellandse Zee, waar vele soorten tegelijkertijd worden gevangen. In de Middellandse Zee kan dan ook geen ITQ-systeem worden ingevoerd, behalve misschien voor de tonijnvisserij. ITQ-beheer voor gemengde visserij Als een ITQ-systeem wordt ontworpen, dient rekening te worden gehouden met het feit dat vrijwel de gehele visserij in de EU een gemengd karakter heeft. De meest algemene vorm van ITQ’s is een concept waarin ITQ’s voor een bepaald bestand zijn toegekend voor alle relevante bestanden voor een bepaalde visserij: elk ITQ wordt dan omschreven als een aandeel in alle bestanden waarvoor TAC’s zijn vastgesteld. Als een beperkt aantal doelsoorten wordt gevangen en als de samenstelling van de vangst vrij stabiel is, kan de ‘kabeljauwequivalent’-methode worden toegepast. In dat geval wordt een ITQ voor het DT\489797NL.doc

viii

PE 315.748


geheel van de belangrijkste doelsoort vastgesteld en worden ITQ’s van specifieke soorten berekend in verhouding tot de totale ITQ met gebruikmaking van kabeljauwequivalentcoëfficiënten. Een tweede methode, in het bijzonder geschikt als een dominante doelsoort kan worden omschreven, is de vaststelling van de ITQ voor de belangrijkste doelsoort alleen, waarbij de rest van de vangst als bijvangst wordt beschouwd. Als de visserij niet kan worden gericht en als er geen belangrijkste bestanden kunnen worden vastgesteld, zoals in de Middellandse Zee, kan een feitelijk multispeciesquotum worden vastgesteld. Het systeem van quota voor één enkel bestand vormt de basis van een systeem dat de essentie van overdraagbare rechten het dichtst benadert. Bevordering van dit algemene concept wordt beschouwd als een gezonde eerste stap naar de invoering van ITQ’s in de gehele EU-visserij waar dat haalbaar is. Uit de case studies is gebleken dat de uiteindelijke vorm van ITQ-beheer voor elke visserij geleidelijk samen met de belanghebbenden moet worden ontwikkeld. Conclusie ITQ-beheer omvat stimulansen om tot een situatie van optimale toewijzing van middelen (arbeid, kapitaal en visbestanden) te komen en kan uitmonden in een toestand waarin de schaarste van het product in de prijs ervan wordt weerspiegeld. Erkend wordt dat ITQ’s ook nadelen hebben doordat ze aanzetten om vis overboord te gooien en de mogelijkheid inhouden dat visserijgemeenschappen hun visserijrechten verliezen. Ook worden problemen in verband met monitoring en controle op de toepassing verwacht. In theorie mag worden verwacht dat overdraagbare visserijrechten tot concentratie van de visserijrechten zal leiden, wat betekent dat het aantal quotahouders zal dalen. Uit de case studies blijkt echter niet duidelijk dat die tendens tot concentratie werkelijk aanwezig is. In de regio’s die het meest van de visserij afhankelijk zijn, is de visserij niet altijd het efficiëntst. Overdraagbaarheid van quota kan dan ook tot gevolg hebben dat quota door bepaalde visserijgemeenschappen worden verkocht, waardoor werkloosheidsproblemen kunnen ontstaan. Hier dient te worden beklemtoond dat die gevolgen zich ook zonder (officieel) verhandelbare visserijrechten kunnen voordoen. Investeerders van buiten de visserij-industrie (bijvoorbeeld verwerkende bedrijven of supermarktketens) zouden in ITQ’s kunnen investeren. In hoever dat mogelijk is, hangt af van de voorwaarden voor het bezit van ITQ’s. Als ITQ’s aan een vaartuig worden verbonden, is dit effect minder waarschijnlijk. Toch dient te worden onderstreept dat vele van de voor- en nadelen zich ook zouden voordoen met goed toegepaste alternatieve beheerssystemen op basis van de toewijzing van individuele visserijquota. De meeste nadelen van ITQ-beheer gelden ook voor andere beheerssystemen. In vergelijking met een systeem van niet-overdraagbare individuele rechten, zoals in het huidige GVB, houden de economische voordelen van een ITQ-systeem vooral verband met de flexibiliteit die het de vissers biedt. Uit alle gevallen blijkt dat ITQ’s een praktisch en functioneel beheerssysteem kunnen zijn. In alle gevallen is het systeem beter gaan functioneren naarmate de vissers leerden met het systeem te werken en het te aanvaarden. De duidelijkste indicator van de voordelen van het toestaan van handel in quota is de grote hoeveelheid quota die worden verhandeld waar dat is toegestaan. In de Europese gevallen is de praktijk en de acceptatie van het ITQ-systeem zozeer gevorderd dat we kunnen zeggen dat het gebrekkige rechtskader voor ITQ’s als eigendomsrechten en voor de handel in ITQ’s een hinderpaal voor een efficiënte werking van het systeem is.

DT\489797NL.doc

ix

PE 315.748


Niet in alle gevallen is de omvang van de vloot sinds de invoering van ITQ’s afgenomen. In sommige gevallen is het quotasysteem zo goed dat overcapaciteit de vissers niet helpt om gratis extra quota te krijgen. Het is niet duidelijk of het ITQ-systeem een positief effect had op de visbestanden, vooral waar op gemeenschappelijke bestanden wordt gevist. In de meeste gevallen is het verschil tussen de hoeveelheden aan land gebrachte vis en de TAC’s geleidelijk kleiner geworden. Er zijn duidelijke aanwijzingen dat de ITQ-systemen het probleem van het overboord gooien van vis niet hebben opgelost. Als een groot deel van de handel in quota diende om de samenstelling van de quota aan te passen, kan toch worden besloten dat ITQ’s een beter evenwicht tussen individuele rechten en feitelijke vangsten hebben opgeleverd. Het is duidelijk dat de concentratie van het quotabezit enigszins groter is geworden en dat dit tot betere economische voorwaarden leidt. De vraag is of de positieve economische resultaten en de concentratietendens kleiner zouden zijn geweest als de visserij op een andere manier was beheerd. In de meeste gevallen blijkt dat de prijzen voor de aankoop of huur van ITQ’s vrij hoog liggen. Dat verhindert nieuwe spelers in de visserijsector te starten en belet dat regio’s die hun quota hebben verloren, de situatie omkeren. De facto schijnen alle quotasystemen naar systemen van overdraagbare quota te evolueren. Quota gaan op dit ogenblik van de ene lidstaat naar de andere over in de vorm van quotahopping en quotaswaps. Ondanks 25 jaar GVB zijn de bestanden er voortdurend op achteruitgegaan. Het huidige quotasysteem van de EU slaagt er niet alleen in iets aan het overboord gooien van vis te doen, maar houdt zelfs een stimulans in om duurdere soorten te bevissen. Invoering van een ITQ-systeem op EU-niveau zou veel gevolgen hebben voor het institutionele, juridische en politieke karakter van het GVB. Overdraagbare IQ’s van de EU kunnen worden toegewezen en beheerd door de Europese Unie of die taken kunnen aan de lidstaten worden gedelegeerd. In beide gevallen lijkt het vanzelfsprekend dat de initiële toewijzing gebaseerd is op de relatieve stabiliteit en de aandelen in de nationale quota op grond van de individuele geregistreerde vangsten in het verleden of op de huidige nationale ITQ’s. ITQ’s moeten specifiek voor een bestand gelden en overdracht van ITQ’s van een soort tussen verschillende bestanden mag niet worden toegestaan. Om contradicties tussen het concept en Europese ITQ’s en de nationale wetgevingen van de lidstaten te voorkomen, mag een ITQ-recht niet uitdrukkelijk als een eigendomsrecht worden gedefinieerd. Een ITQ-systeem voor de gehele EU zou de belangen van nationale en regionale beheerders wijzigen doordat de belangstelling voor plaatselijke bestanden in een internationale context zou worden geplaatst en ze niet langer aan nationale plaatselijke belangen zouden zijn verbonden. In die nieuwe situatie kan quotabezit een basis zijn voor regionaal medebeheer door internationale belanghebbenden. De invoering van ITQ’s voor de gehele EU vergt een betrouwbaar systeem voor de registratie, controle en toepassing van quota in de gehele EU. Invoering van een ITQ-systeem in de EU zou een rechtsgrondslag vormen voor de huidige internationale handel in visserijrechten en aldus meer zekerheid en transparantie creëren. De vraag welke visserijvormen geschikt zijn voor ITQ-systemen is niet gebonden aan zeeën of visgronden, maar aan multispecieskarakter van de visserij. Er is geen duidelijk onderscheid tussen visserij op één enkele soort en multispeciesvisserij. Vrijwel alle vissers in de EU vangen meer dan één soort. Essentieel is de vraag of de vissers in staat zijn bepaalde soorten doelgericht te bevissen. Die voorwaarde is niet vervuld in de Middellandse Zee, waar verschillende soorten tegelijk worden DT\489797NL.doc

x

PE 315.748


gevangen, en in de Atlantische visserij, waar verschillende vistuigen worden gebruikt en verschillende soorten door elkaar worden gevangen. Onvermijdelijk zullen, zoals uit de geanalyseerde gevallen blijkt, naar maat gesneden oplossingen moeten worden ontwikkeld. De mogelijke verwachte effecten van ITQ’s voor de gehele EU komen overeen met de conclusies uit de theoretische analyse en uit de case studies. Handel in visserijrechten zal leiden tot een grotere flexibiliteit en een beter evenwicht tussen quota en capaciteit op individueel niveau en op dat van de vloot. ITQ’s kunnen leiden tot veranderingen voor de mensen die van de visserij afhankelijk zijn. Hier dient echter te worden onderstreept dat vele van die effecten zich ook zouden voordoen met andere beheerssystemen op basis van de toewijzing van individuele visserijquota. Interregionale en internationale overdracht van quota kan een invloed hebben op de geografische spreiding van de aanlandingen en dus ook op de bevoorrading met grondstoffen van de plaatselijke verwerkers. Het specifieke ontwerp van een ITQ-systeem is afhankelijk van de specifieke visserij en dus van de betrokken bestanden, het visserijgebied en de samenstelling van de vloot. In het geval van multispeciesvisserij zijn er verschillende mogelijkheden voor het ontwerpen van een quotasysteem, van meervoudige quota voor één enkel bestand tot samengestelde quota voor verschillende soorten. In de Baltische Zee kan de kabeljauwvisserij door middel van ITQ’s worden beheerd. Aangezien de meeste vlootsegmenten er haring en sprot door elkaar vangen, kunnen voor die soorten ITQ’s voor verschillende soorten worden overwogen. De witvisvisserij in de Noordzee kan worden beheerd met behulp van quota voor één enkele soort, op voorwaarde dat de vissers ervoor zorgen dat ze quota bezitten voor alle aan quota onderworpen soorten in hun vangsten. De schol- en tongvisserij kan worden beheerd op basis van quota voor één enkele soort. In de langoustinevisserij zijn bijvangstquota nodig. De pelagische visserij op haring, makreel, horsmakreel en blauwe wijting en de industriële visserij op zandaal, sprot, kever, horsmakreel en blauwe wijting kunnen worden beheerd door middel van ITQ’s voor één enkele soort, omdat ze afzonderlijk doelgericht kunnen worden gevist. De noordelijke heek op het zuidelijk plat kan worden beheerd op basis van quota voor één enkele soort voor heek, waarbij de vissers quota bezitten voor alle bijvangsten van aan quota onderworpen soorten. Het beheer van de witvisvisserij in de Ierse en Keltische Zee kan worden gebaseerd op quota voor één enkele soort voor kabeljauw, schelvis en platvis. De visserij op andere demersale bestanden kan ook worden beheerd met behulp van ITQ’s voor één enkele soort naast quota voor relevante bijvangsten. De demersale visserij in de wateren vóór het Iberisch schiereiland kan worden beheerd als een gemengde visserij op basis van quota voor één enkele soort voor heek, scharretong en zeeduivel.

De vraag is of TAC’s kunnen worden toegepast in de Middellandse Zee waar vele soorten tegelijkertijd worden gevangen. In de Middellandse Zee kan dan ook geen ITQ-systeem worden ingevoerd, behalve misschien voor de tonijnvisserij. Als een ITQ-systeem wordt ontworpen, dient rekening te worden gehouden met het feit dat vrijwel de gehele visserij in de EU een gemengd karakter heeft. Van alle mogelijke manieren om een gemengde visserij te beheren, vormt het systeem van quota voor één enkel bestand de basis van een systeem dat de essentie van overdraagbare rechten het dichtst benadert. Bevordering van dit algemene concept wordt beschouwd als een gezonde eerste stap naar de invoering van ITQ’s in de gehele EU-visserij waar dat haalbaar is. Uit de case studies is gebleken dat de uiteindelijke vorm van ITQ-beheer voor elke visserij geleidelijk samen met de belanghebbenden moet worden ontwikkeld. DT\489797NL.doc

xi

PE 315.748


Inhoud van het document Hoofdstuk 1 bevat een inleiding over het onderwerp van de studie en de achtergrond ervan. Hoofdstuk 2 betreft de theoretische aspecten van eigendomsrechten in het visserijbeheer, in het bijzonder ITQ’s en de wettelijke regeling van eigendomsrechten. In hoofdstuk 3 wordt een beschrijving gegeven van vier gevallen waarin ITQ-systemen worden toegepast: het Nederlandse ITQ-systeem, het systeem van individuele overdraagbare vaartuigenquota in IJsland, de visserijquota in het Verenigd Koninkrijk en het ITQ-systeem van Nieuw-Zeeland. In hoofdstuk 4 wordt een vergelijking gemaakt van de vier quotabeheerssystemen die in de case studies worden beschreven. In hoofdstuk 5, dat een beoordeling van de gebreken van het huidige gemeenschappelijke visserijbeleid van de EU bevat, wordt vooral aandacht besteed aan het effect van het GVB op de bestanden, aan de nadruk op de biologische aspecten doordat veeleer de output dan de input wordt beheerd, het perspectief van de belanghebbenden inzake het GVB, het tijdskader voor de planning in het GVB, de nationale aspecten van het GVB, de bijzondere positie van de Middellandse Zee en aspecten van de relatieve stabiliteit. In hoofdstuk 6 wordt de mogelijke toepassing van een ITQ-systeem in het kader van het GVB onderzocht. Meer bepaald wordt nader ingegaan op het principe van de relatieve stabiliteit, de subsidiariteit, juridische consequenties en het ontwerp en de effecten van een ITQ-systeem. Hoofdstuk 7 rondt het verslag af met een presentatie van de belangrijkste vaststellingen en conclusies.

DT\489797NL.doc

xii

PE 315.748


Lijst van tabellen Tabel 3.1.

Ontwikkeling van het quotumbeheer voor de tong- en scholvisserij in Nederland

22

Tabel 3.2. Tabel 3.3.

Ontwikkeling van het quotumbeheer voor de kabeljauw- en wijtingvisserij in Nederland Ontwikkeling van het quotumbeheer voor de haringvisserij in Nederland

23 23

Tabel 3.4.

Nationale visserijorganisaties in Nederland

26

Tabel 3.5.

Verdeling van de houders van een overdraagbaar individueel quotum naar gelang van de grootte van het quotum, in procent van de totale toegekende Nederlandse tongquota voor 1988, 1994, 1997 en 2001 30

Tabel 3.6.

Aandeel van de bedrijven met meer dan één schip in de vloot en de visserijrechten (%) 30

Tabel 3.7.

Omvang van het bevisbare kabeljauwbestand, TAC's en aanlandingen (x 1.000 ton)

36

Tabel 3.8.

Aanlandingen van enkele belangrijke soorten uit de IJslandse wateren (x 1000 ton)

37

Tabel 3.9.

Omvang van de IJslandse visserijvloot (zonder open boten)

38

Tabel 3.10. Gemiddeld aantal dagen op zee

38

Tabel 3.11. Toegevoegde waarde per mensjaar: (x 1000 IJslandse kronen)

39

Tabel 3.12. Inkomens, nettowinsten

41

Tabel 3.13. Quotumoverdrachten voor alle soorten (x ton "kabeljauwequivalent")

42

Tabel 3.14. Quotumoverdrachten tussen vaartuigen (in ton)

43

Tabel 3.15. Geografische spreiding van het geaggregeerde bezit aan quotumpercentages tegen lopende prijzen

44

Tabel 3.16. Regionale spreiding van de aanlandingen

44

Tabel 3.17. Spreiding van de aanlandingen volgens grootte van de vissersplaats

44

Tabel 3.18. Spreiding van de quotumpercentages tegen lopende prijzen, naar grootte van de vissersplaats

45

Tabel 3.19. Spreiding van de quotumpercentages in de voornaamste quotumsoorten - Aggregatie tegen lopende prijzen 45 Tabel 3.20. Spreiding van de quotumpercentages bij de voornaamste quotumsoorten - Aggregatie tegen lopende prijzen; met fusies is rekening gehouden 46 Tabel 3.21. Aantal firma's in elke grootteklasse (gedefinieerd als geaggregeerde toegewezen quota) De quota zijn geaggregeerd met gebruikmaking van gemiddelde prijzen gedurende het quotumjaar) 46 Tabel 3.22. Percentage van de waarde van de vangsten (prijzen af-vaartuig) (x miljoen IJslandse kroon) 47 DT\489797NL.doc

xiii

PE 315.748


Tabel 3.23. Aanlandingen in het VK (1996-2000)

48

Tabel 3.24. Vloot van het VK 1991-2000

49

Tabel 3.25. VK-vloot per segment 1999-2000

49

Tabel 3.26. Werkgelegenheid; aantal Britse vissers (1994-2000)

50

Tabel 3.27. Britse demersale havens (1996-2000)

50

Tabel 3.28. Grootste aanlandingen door de Britse vloot in pelagische havens (1996-2000)

50

Tabel 3.29. Visserij als percentage van het BBP van het VK (1991-2000)

51

Tabel 3.30. Uittreksel uit de pelagische tabel "Viswaarde van 100 FQA-eenheden" - VK 2002

53

Tabel 3.31. Uittreksel uit de demersale tabel "Viswaarde van 100 FQA-eenheden" - VK 2002

53

Tabel 3.32. Uittreksel uit de Tabel Pelagische toewijzingen VK voor drie bestanden in 2002

55

Tabel 3.33. Uittreksel van de Tabel Demersale toewijzingen voor drie bestanden in 2002

56

Tabel 3.34. De respectieve rol van QOA’s en overheid in het kader van medebeheer

72

Tabel 3.35. Initiële TAC’s in vergelijking met de vangsten van 1983

74

Tabel 3.36. Volume en waarde van de Nieuw-Zeelandse uitvoer van vis 1985–2000

74

Tabel 3.37. Evolutie van de quotaprijzen voor enkele soorten

75

Tabel 3.38. Quotabezit

75

Tabel 3.39. Vlootstructuur 1984-1995

76

Tabel 3.40. Werkgelegenheid in de visserijsector 1986 –1995

76

Tabel 6.1. Belangrijkste categorieën bestanden geschikt voor ITQ-beheer en belangrijkste visserijvloten die uit ITQ-beheer voordeel zullen halen

96

Tabel 6.2. Voor ITQ-beheer geschikte industriële soorten 96 Tabel I.1.

Voornaamste voor ITQ-beheer in aanmerking komende bestanden en de belangrijkste betrokken vloten 111

DT\489797NL.doc

xiv

PE 315.748


Lijst van figuren Figuur 3.1. Productiviteit van de visserij, geaggregeerde bestandsomvangen en vangsten. Indicatoren 1973-1995 39 Figuur 3.2. Spreiding van de visserij voor de voornaamste bodemvissoorten

40

Figuur 3.3. Brutowinsten na afschrijving maar voor rente (en alle quotumkosten) als percentage van de toegevoegde waarde (1973-1998) 41 Figuur 3.4. Percentage van de leaseprijs van quota en (veiling) marktprijs van de vis (januari 1992-december 2001)

42

Figuur 3.5. Kosten van geleasede kabeljauwquota in het VK 2001-2002

60

DT\489797NL.doc

xv

PE 315.748


Lijst van afkortingen AID BMSY GVB PV FMA FQA IQ ITQ LNV MAF MFC MOP MSY NEAFC NRLMG NVB NZLRIC PO TAC TACC VMS QOA QMS QTA SFC TOKM

Algemene Inspectie Dienst LNV Biomass Yielding Maximum Sustainable Yield Gemeenschappelijk visserijbeleid Productschap Vis Fisheries Management Areas Fixed Quota Allocation Individuele Quota Individuele Overdraagbare Quota Nederlands Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Ministry for Agriculture and Fisheries Maori Fisheries Commission Meerjarenoriëntatieprogramma Maximum Sustainable Yield North East Atlantic Fisheries Commission National Rock Lobster Management Group Nederlandse Vissersbond New Zealand Rock Lobster Industry Council Producentenorganisatie Total Allowable Catch Total Allowable Commercial Catch Vessel Monitoring System Quota Owner Association Quota Management System (New Zealand) Quota Trading Exchange Sea Fisheries Committee Te Ohu Kai Moana Treaty of Waitingi Fisheries Commission

DT\489797NL.doc

xvi

PE 315.748


Lijst van Nieuw-Zeelandse QMS-soorten QMS-soort code

Gewone naam

TACC 1998 (Ton)

kustvissoorten BCO BNS BYX ELE FLA GMU GUR HPB JDO JMA JMA RCO SCH SNA SPO STA TAR TRE

Blue cod Blue nose Alfonsino Elephant fish Flat fish Grey mullet Red gurnard Groper John dory Blue Moki Jack Mackerel Red cod School shark Snapper Rig Stargazer Tarakihi Trevally

2.665 2.490 2.727 715 6.670 1.086 5.143 2.181 1.107 604 60.546 16.066 3.106 6.495 1.888 4.972 5.992 3.932

Rotslangoest CRA

Rock lobster

2.927

Andere invertebraten PAU SQU

Paua Squid

1.254 123.332

Barracouta Hake Hoki Ling Gemfish Silver warehou Blue warehou

34.233 13.997 250.010 22.113 2.211 9.512 4.512

Oreos Orange roughy

25.654 21.330

Middeldiepwatersoorten BAR HAK HOK LIN SKI SWA WAR

Diepwatervissoorten OEO ORH

DT\489797NL.doc

xvii

PE 315.748


DT\489797NL.doc

xviii

PE 315.748


Inhoud iii

Korte inhoud

xiii xiv xvi xvii

Lijst van tabellen Lijst van figuren Lijst van afkortingen Lijst van Nieuw-Zeelandse QMS-soorten 1.

Inleiding 1.1. Achtergrond van de studie 1.2. Doelstellingen 1.3. Achtergrondbedenkingen over de methodologie 1.4. Beoordelingscriteria

1 1 1 2

2.

Theoretische analyse 2.1. Eigendomsrechten in het visserijbeheer 2.2. ITQs

3 3 3

3.

Regelingen inzake individuele overdraagbare quota in de praktijk 3.1. Het Nederlandse stelsel van individuele overdraagbare quota 3.2. De IJslandse regeling van individuele overdraagbare vaartuigquota 3.3. Visserijquota in het Verenigd Koninkrijk 3.4. Individuele overdraagbare quota in Nieuw-Zeeland

4.

Vergelijking van de toepassing van individuele overdraagbare quotasystemen 79

5.

Beoordeling van de gebreken van het huidige GVB 5.1. Ondoeltreffendheid van het GVB: achteruitgang van de bestanden 5.2. Ondoeltreffendheid binnen het GVB 5.3. De principes van het GVB vertonen stelmatige gebreken 5.4. Nieuwe doelstellingen voor het GVB

83 83 84 87 90

6.

Analyse van de mogelijke toepassing van een ITQ-systeem in de context van het GVB 6.1. ITQ’s en relatieve stabiliteit 6.2. Europese ITQ’s of nationale ITQ’s 6.3. Initiële toewijzing van ITQ’s 6.4. Juridische gevolgen 6.5. ITQ’s en regionaal beheer 6.6. ITQ’s en handhaving 6.7. Definitie van ITQ’s 6.8. ITQ’s in multispeciesvisserij 6.9. ITQ’s en capaciteitsbeheer 6.10. Mogelijke gevolgen van Europese ITQ’s 6.11. Toepassing van ITQ’s van de EU in het GVB

91 91 91 92 92 92 92 93 93 93 94 94

DT\489797NL.doc

xix

17 17 32 48 64

PE 315.748


7.

Conclusies

101

Bibliografie visserijrechten

107

Bijlage I: Voornaamste voor ITQ-beheer in aanmerking komende bestanden 111 Bijlage II: Bij het quotumbeheer in de case studies betrokken instellingen

DT\489797NL.doc

xx

113

PE 315.748


1. Inleiding In dit verslag worden de mogelijkheden onderzocht van het beheer van de visserij door middel van systemen van overdraagbare visserijrechten en de eventuele toepassing van zulk een systeem op het gemeenschappelijk visserijbeleid van de EU. De analyse is erop gericht inzicht te verwerven in de huidige praktijken in de EU en buiten de EU en te komen tot een beoordeling van de verenigbaarheid van een systeem van overdraagbare visserijrechten met het gemeenschappelijk visserijbeleid. De studie werd gezamenlijk uitgevoerd door LEI (Nederland), Dr. Ásgeir Daníelsson (IJsland) en PHAROS Fisheries Consultants Ltd. (VK).

1.1. Achtergrond van de studie Eén van de voornaamste kenmerken van de visserijsector is dat de hulpbronnen beperkt maar hernieuwbaar zijn. Een efficiënt visserijbeheer moet rekening houden met de belangen van de visserijgemeenschappen, de scheepseigenaars en de consumenten, maar moet er tegelijkertijd voor zorgen dat de visbestanden op een passend niveau worden gehouden. Een systeem voor het beheer van de visserij werkt in de bio-ecologische en sociaal-economische context die is ingebed in een institutioneel bestel dat voorziet in besluitvormingsprocessen, een regelgevend kader en een systeem van monitoring en controle. Het Europees Parlement heeft deze studie besteld om na te gaan in hoever het systeem van visserijbeheer in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet worden herzien door eventueel overdraagbare visserijrechten in te voeren.

1.2. Doelstellingen Opzet van de studie is de Commissie visserij van het Europees Parlement sterke en coherente argumenten te bezorgen over de wenselijkheid van een wijziging van het systeem van visserijbeheer in de context van de huidige hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid door de eventuele invoering van overdraagbare visserijrechten.

1.3. Achtergrondbedenkingen over de methodologie Hoewel in een studie over overdraagbare visserijrechten in principe alle soorten visserijrechten kunnen worden beschouwd die overdraagbaar kunnen worden gemaakt, worden in deze studie alleen de individuele overdraagbare quota (ITQ) onderzocht1. Voorbeelden van visserijbeheer op basis van ITQ’s zijn te vinden in Nieuw-Zeeland en IJsland. In de Europese Unie heeft Nederland een ITQ-systeem in het kader van zijn medebeheerssysteem en is het VK in de voorbije jaren naar een ITQ-systeem geëvolueerd als gevolg van initiatieven van de industrie. In Spanje functioneert een inspanningsquotasysteem door middel van overdraagbare toegewezen zeedagen. In deze studie worden de verschillen erkend tussen de belangrijkste visgronden van de EU, namelijk de Baltische Zee, de oostelijke Atlantische Oceaan en de Middellandse Zee. In deze studie worden de ITQ-systemen in drie Europese landen behandeld: IJsland, Nederland en het VK. Ter vergelijking wordt ook de situatie van Nieuw-Zeeland belicht.

1

Van het Latijnse wordt ‘quotum’, waarvan het meervoud in het Latijn ‘quota’ is.

DT\489797NL.doc

-1-

PE 315.748


De invoering van een ITQ-systeem voor de gehele EU in het kader van het GVB zou de institutionele structuur van het EU-visserijbeheer fundamenteel veranderen. Zulk een systeem zou raken aan het beheersprincipe van de relatieve stabiliteit, dat elke lidstaat een constant aandeel in elk van de TAC’s garandeert. Dat principe is onverenigbaar met de invoering van ITQ’s op EU-niveau. Anderzijds zou de invoering van ITQ’s het GVB in overeenstemming brengen met het principe van het vrije verkeer van kapitaal en arbeid in de Europese visserij. Dat kan de economische efficiëntie verhogen, maar tegelijkertijd gevolgen hebben voor het niveau van concentratie in de visserij-industrie van de EU, wat een aantal problemen van rechtvaardigheid zou doen rijzen. Die problemen zullen worden geanalyseerd in het kader van de vier case studies. Op basis van de ervaringen in de case studies zal een mogelijke toepassing van ITQ’s op EU-niveau worden belicht. In de analyse zal rekening worden gehouden met overgangs- en begeleidingsmaatregelen.

1.4. Beoordelingscriteria Het beheer van de gemeenschappelijke Europese visserij, bijvoorbeeld het beheer in de EU-lidstaten, streeft verschillende doelstellingen na zoals de instandhouding van de bestanden, de verbetering van het inkomen van de vissers en het behoud van de werkgelegenheid in regio’s die van de visserij afhankelijk zijn. Aangenomen wordt dat de hoofddoelstelling de instandhouding van de bestanden en in het bijzonder het evenwicht tussen vangsten en TAC’s is. De beoordeling van het systeem voor het beheer van de visserij is toegespitst op de - institutionele omgeving, - milieugevolgen, - sociale en economische gevolgen, - onverwachte en nevengevolgen.

DT\489797NL.doc

-2-

PE 315.748


2. Theoretische analyse

2.1. Eigendomsrechten in het visserijbeheer De capaciteit van de EU-visserij is te groot om slechts te vangen wat de visbestanden kunnen produceren. Sedert de jaren 1950 beseffen economen dat open toegang leidt tot overbevissing, overbeviste bestanden, niet-optimale vangsten en overcapaciteit. In de voorbije jaren is het besef gegroeid dat een deel van de oplossing van dit beheersprobleem in de ontwikkeling van adequate toegangsrechten ligt (FAO, 2000a). Een goede controle op het totale volume van die rechten (totale toegestane vangsten, TAC’s of totaal aantal vangstdagen) zou voldoende moeten zijn om overbevissing te voorkomen en de voorwaarden te creëren waarin de visserij kan functioneren op basis van dezelfde principes als andere industriële sectoren. Dat betekent dat met adequate eigendomsrechten en een adequaat totaalvolume van die rechten (en een aantal regels voor vistuig en sluiting van gebieden) op dezelfde marktkrachten kan worden gesteund voor de regeling van de investeringen en de spreiding van de productie en de werkgelegenheid in de visserij als in andere bedrijfstakken. Overcapaciteit zal dan niet langer het probleem van de bedrijfstak zijn omdat ze niet tot buitensporige vangsten leidt. De overcapaciteit is een financiële last voor de afzonderlijke visserijbedrijven. Als de toegangsrechten duidelijk worden vastgesteld, zullen de scheepseigenaars niet verwachten visserijrechten te krijgen op basis van hun capaciteit. Dat is voor hen een stimulans om hun capaciteit te verminderen of om meer visserijrechten te verwerven als die verhandelbaar zijn. Op rechten gebaseerde systemen voor visserijbeheer kunnen steunen op controles op de input (overdraagbare inspanningsquota, bijvoorbeeld zeedagen), op het gebruik van visserijhulpbronnen voor bepaalde gemeenschappen of van bepaalde bestanden. Andere eigendomsrechten worden gecreëerd door individuele vangstquota, IQ’s of ITQ’s. Over de theorie van de eigendomsrechten en de ervaringen in verschillende landen is een massa literatuur beschikbaar. In deze theoretische analyse zijn weinig verwijzingen naar die omvangrijke literatuur opgenomen. Toch dient de aandacht te worden gevestigd op een aan de Europees Commissie voorgelegd document waarin de stand van de theorie en de ervaring inzake gebruikersrechten in de visserij worden toegelicht (Frost, 2002). De FAO organiseerde in 1999 in Perth de FishRights Conference (FAO, 2000b) waar de ervaringen met eigendomsrechten in 50 landen bij elkaar werden gebracht. Deze studie is toegespitst op de individuele overdraagbare quota, ITQ’s. Opzet van de studie is een onderzoek van de ervaringen met ITQ’s in EU-lidstaten en andere landen met het oog op de toepassing van zulk een systeem op EU-niveau. Na 20 jaar GVB is open toegang in Europa geen ernstige optie, net zomin als het zogenaamde olympische systeem (vrije toegang, beperkt aantal toegestane vangstdagen). De meest verspreide praktijk in de EU (behalve in de Middellandse Zee en de Baltische Zee) is de toewijzing van vaste TAC-aandelen aan de lidstaten (relatieve stabiliteit) en specifieke toewijzingssystemen van de lidstaten die elke PO en elke visserijonderneming een min of meer vast aandeel in de nationale quota garandeert. Op het niveau van de lidstaten vertoont het huidige EU-visserijbeheer kenmerken van een IQ-systeem waarin de relatieve stabiliteit het hoofdelement is. De discussie zal daarom vooral gaan over de IQ’s (het huidige systeem) en de ITQ’s.

2.2. ITQ’s Het verschil tussen ITQ’s en IQ’s is dat ITQ’s, in tegenstelling tot IQ’s, verhandelbaar zijn. Het rechtskader voor ITQ’s kan ongeveer hetzelfde zijn als voor IQ’s, behalve wat de verhandelbaarheid betreft. In de praktijk staan ITQ’s en IQ’s niet diametraal tegenover elkaar, omdat voor de overdraagbaarheid van ITQ’s vaak beperkingen gelden. In sommige gevallen is het verhuren van quota (overdracht van jaarlijkse quota) toegestaan, maar niet het verkopen van quotarechten. In DT\489797NL.doc

-3-

PE 315.748


sommige gevallen geldt een bovengrens voor het volume van overdracht in een bepaald quotajaar of voor het volume van de quota die een onderneming mag bezitten. Beperkingen op de handel in quota tussen regio’s en tussen vaartuigtypes zijn eveneens gebruikelijk. Anderzijds kunnen nietoverdraagbare IQ’s in sommige gevallen worden overgedragen tussen vaartuigen in het bezit van dezelfde onderneming. Zoals IQ’s bieden ITQ’s een oplossing voor de ‘tragedy of the commons’. ITQ’s zijn echter beter om de efficiëntie in de visserij te verhogen en een geschikt instrument om overcapaciteit weg te werken. ITQ’s worden om verschillende redenen bekritiseerd, in het bijzonder omdat ze een stimulans zijn om vis overboord te gooien, omdat ze ‘onrechtvaardige’ voordelen opleveren voor hen die de initiële quota hebben gekregen en omdat ze regionale scheeftrekkingen en de achteruitgang van de van de visserij afhankelijke regio’s veroorzaken.

2.2.1. Mechanisme voor herstructurering van de vloot Individuele overdraagbare quota kunnen worden verhandeld tussen visserijondernemingen zodat elke onderneming haar quotabezit aan haar reële visserijactiviteit kan aanpassen. Mettertijd wordt overdraagbaarheid ook een mechanisme voor de herstructurering van de sector. Een op theoretisch niveau vaak vermeld voordeel van ITQ-systemen is dat ze het voor winstgevende en expansieve ondernemingen mogelijk maakt quota van slecht presterende ondernemingen over te kopen. Het gevolg daarvan is dat niet-productieve overcapaciteit in de visserij geleidelijk verdwijnt. De algemene economische prestatie zal dan verbeteren omdat meer efficiënte visserijondernemingen een groter deel van de totale toegestane vangsten zullen bovenhalen. In sommige gevallen kunnen ITQ’s echter worden overgedragen aan expansieve ondernemingen als die de vaartuigen van de zwak presterende ondernemingen overkopen. De waarde van het gebruiksrecht zit dan verscholen in de prijs van het vaartuig. De praktijk van ‘quotahopping’ is daarvan in de EU een voorbeeld. Verschillende factoren beïnvloeden de beslissing om uit de sector te stappen. In financiële termen zou de opbrengst van ITQ’s plus het vaartuig plus de subsidie voor buitengebruikstelling min belastingen ten minste gelijk moeten zijn aan de verwachte opbrengst van de voortzetting van de visserijactiviteit. Onzekerheid over de reële waarde van ITQ’s, de waardedaling van het kapitaal en de vermindering van de werkgelegenheid in de sector (lage prijzen voor vaartuigen en geen alternatieve werkgelegenheid) kunnen een verklaring zijn voor de trage transitie naar een kostenefficiënter vlootstructuur. Die factoren kunnen ook een verklaring zijn voor de zeer hoge prijzen van quota die in de case studies hieronder worden opgetekend.

2.2.2. Het overboord gooien Individuele quota (IQ’s en ITQ’s) zijn een stimulans om de waarde van de aan land gebrachte quotasoorten op te drijven, vooral als de prijzen af-vaartuig van verschillende kwaliteiten van dezelfde quotasoort sterk verschillen. Dat kan leiden tot een selectievere visserij of tot de optimalisering van de kwaliteit door het overboord gooien van minderwaardige exemplaren van de quotasoort. In de meeste vormen van visserij blijft overboord gegooide vis niet in leven en moet hij als dode vis worden beschouwd. Voor het behoud van de bestanden is de totale visserijsterfte van belang en niet alleen het deel daarvan dat als aan land gebrachte vis in rekening wordt gebracht. In quotavisserij is het voor de individuele visser (maar niet voor de samenleving, die met het totale effect op de hulpbron rekening houdt) voordelig minderwaardige vis overboord te gooien om in het kader van zijn quota meer hoogwaardige vis aan land te brengen. Voorzover ITQ’s leiden tot een efficiëntere (winstgevender) visserij dan IQ’s, vormen ze en sterkere stimulans om vis overboord te gooien. Anderzijds bieden ITQ’s ook de soepelheid voor de vissers om zich aan de voortdurend veranderende omstandigheden in de visserij aan te passen en de samenstelling van hun vangsten te regelen. Het toestaan van de overdracht van quota leidt tot een vermindering van het overboord gooien van bijvangstsoorten. Er zijn aanwijzingen dat vele (of de meeste) omvangrijke overdrachten DT\489797NL.doc

-4-

PE 315.748


van quota in de ITQ-visserij plaatsvinden om het quotabezit af te stemmen op veranderingen in het reële verloop van de visserij in het quotajaar.

2.2.3. Voordeel uit de initiële toewijzing Velen hebben bezwaar tegen het feit dat vissers die oorspronkelijk kosteloos quota hebben gekregen die met winst kunnen verkopen. Die bezwaren zijn almaar sterker geworden omdat de quotaprijzen sterk zijn gestegen, zozeer zelfs dat de prijs van de quota de winst per eenheid overtreft en de zuivere winst van de nieuwkomers negatief maakt (Daníelsson, 2001b en Davidse et al., 1997). ITQ’s kunnen ook de financiële successieproblemen vergroten in de familiebedrijven die de meeste visserijondernemingen nog altijd zijn.

Kapitaalopbouw op basis van gebruiksrechten is niet een exclusief kenmerk van ITQ’s. Ook andere beheersmaatregelen om de visserij-inspanningen te verminderen leveren tijdelijke voordelen op, hoewel dat bij toepassing van ITQ’s wellicht duidelijker blijkt. In het geval van IQ’s bijvoorbeeld zit de waarde van het recht verscholen in de prijs van het vaartuig, maar ontstaan dezelfde voor- en nadelen als die welke hierboven voor ITQ’s werden vermeld.

2.2.4. ITQ’s en regionale problemen Ook als de visserij in een EU-land op nationaal niveau niet belangrijk is, toch is ze wel uiterst belangrijk voor bepaalde steden en regio’s. In een ITQ-systeem zijn veranderingen in de visserijactiviteit vrijwel perfect gecorreleerd aan bewegingen in de ITQ’s, waardoor de indruk ontstaat dat de achteruitgang van de visserijactiviteit in sommige gemeenschappen door de overdracht van ITQ’s wordt veroorzaakt. In de meeste van die gevallen blijkt uit economische analyse dat de bewegingen in de ITQ’s het gevolg zijn van veranderingen in de economische omstandigheden van de ondernemingen en dat grote veranderingen op het gebied van quotabezit meestal het gevolg zijn van het faillissement van ondernemingen. Dezelfde factoren liggen aan de basis van de open neergang van de visserijgemeenschappen sedert tientallen jaren en zelfs eeuwen vóór de invoering van ITQ’s. In het debat over het visserijbeheer en de regionale problemen is het van belang te beseffen dat de visserij in Europa geen groeisector is en dat ook nooit zal worden. Ook als de bestanden zich hebben hersteld en optimaal worden beheerd zodat ze grotere vangsten opleveren dan nu, zullen technologische verbeteringen de werkgelegenheid in de visserij nog altijd doen dalen. De visserij kan dan ook niet de ruggengraat zijn van een groeiende gemeenschap, behalve als die gemeenschap haar aandeel in de quota kan verhogen. Aangezien het totale quotum moet worden beperkt, betekent dit dat andere visserijgemeenschappen het met minder zullen moeten stellen. Voor die gemeenschappen – en voor de visserijgemeenschappen in het algemeen – dient regionaal beleid daarom te worden gericht op het scheppen van banen in andere industriële sectoren dan de visserij. Uit economische analyse en de ervaring in een aantal landen blijkt dat beperkingen van de overdraagbaarheid van quota en de subsidiëring van aankopen van quota het in sommige regio’s alleen maar moeilijker zullen maken om de visserijactiviteit te verhogen in de gemeenschappen die voor die industriële sector het best geschikt zijn. In een ITQ-systeem leiden die praktijken tot hogere quotaprijzen, waardoor het voor succesrijke visserijondernemingen duurder wordt om te groeien en waardoor de visserij in het algemeen eveneens duurder wordt.

2.2.5. ITQ’s in multispeciesvisserij Meestal worden in de visserij verschillende soorten door elkaar gevangen. In sommige gevallen kan het aantal door elkaar gevangen soorten vrij hoog liggen. Dat veroorzaakt vele problemen voor het beheer van de visserij. Enerzijds kunnen de beheerders de doelgerichtheid (selectiviteit) van de vissers willen beïnvloeden. Als de opbrengst van de visserij voor de verschillende soorten verschillend is, en als de vissers zich tot op zekere hoogte op bepaalde soorten kunnen toespitsen, rijst het gevaar dat ze de winstgevende soort overbevissen. De oplossing voor dit probleem ligt in de invoering van TAC’s DT\489797NL.doc

-5-

PE 315.748


en quota voor de afzonderlijke soorten. Anderzijds kunnen TAC’s en quota een stimulans zijn om vis overboord te gooien als de vissers geen quota voor onvermijdelijke bijvangsten hebben. Bijvangsten overdraagbaar maken is een voor de hand liggende manier om het overboord gooien van vis te verminderen. In sommige gevallen is de samenstelling van de vangst zo verscheiden dat overdracht van quota tussen vaartuigen onvoldoende is om het probleem op te lossen. In zulke gevallen vormen een soort samengestelde of ‘op waarde steunende’ quota een oplossing. Zowel IJsland als Nieuw-Zeeland hebben hun vissers toegestaan een deel van hun quota voor een bepaalde soort te ruilen voor quota voor een andere soort op basis van officiële ruilvoeten. Die ruilvoeten steunen op de relatieve prijzen bij het aan land brengen in een recente periode in het verleden. Die relatieve prijzen zijn vaak zeer verschillend van de relatieve quotaprijzen die het rendement van de visserij op de verschillende soorten reflecteren. Beide landen hebben vastgesteld dat die regeling tot overbevissing van bepaalde soorten kan leiden, en hebben daarom het toepassingsgebied van het systeem beperkt. Uit de discussie hierboven blijkt dat het geschikte beleid in de eerste plaats afhangt van de verschillen in grootte en vangbaarheid van de verschillende bestanden en van de bekwaamheid van de vissers om de samenstelling van hun vangsten te beïnvloeden. Als de verschillen qua omvang van bestanden en vangbaarheid van verschillende soorten vrij klein zijn en als de bekwaamheid van de vissers om de samenstelling van de vangsten te beïnvloeden groot is, moet het voldoende zijn de quota verhandelbaar te maken om het overboord gooien van bijvangstsoorten te voorkomen. Als de verschillen qua omvang en vangbaarheid groot zijn en de vissers de samenstelling van hun vangsten niet kunnen beïnvloeden, kunnen samengestelde quota een oplossing bieden. Als de vissers de samenstelling van hun vangsten niet kunnen beïnvloeden, is de keuze van ruilvoeten van geen belang. Als ze de samenstelling van hun vangsten wel kunnen beïnvloeden, dienen de ruilvoeten in de samengestelde quota echter het rendement van de visserij voor de verschillende soorten te weerspiegelen. Dat betekent dat ze moeten steunen op de relatieve quotaprijzen en niet op de relatieve prijzen bij het aan land brengen. In het geval van onvoorspelbare multispeciesvisserij zijn andere maatregelen zoals het sluiten van gebieden en voorschriften voor vistuig uiteraard eveneens belangrijk. Het overboord gooien van bijvangstsoorten is slechts één aspect van het probleem van het overboord gooien van vis. De verhoging van het rendement door het overboord gooien van minderwaardige vis (vaak jonge vissen die zeer waardevol kunnen worden als ze in zee worden gelaten) en het vissen op waardevoller vis ten aanzien van een bepaald quotum zijn andere aspecten. Subsidiëring van het aan land brengen van minderwaardige vis door slechts een deel van het volume tegenover de quota te berekenen, werd in IJsland en Nieuw-Zeeland uitgeprobeerd. Zoals met samengestelde quota ligt het gevaar van die praktijk in het feit dat ze tot overbevissing kan leiden en de vissers er minder toe aanzet de vangst van minderwaardige vis te vermijden. Aangezien vangstquotasystemen aanzetten tot het overboord gooien van vis, kunnen inspanningsquotasystemen (waarbij zelfs de handel in inspanningen wordt toegestaan) als een alternatief worden beschouwd. Dat systeem kan een oplossing bieden in de multispeciesvisserij als de vissers de samenstelling van hun vangsten niet kunnen beïnvloeden of als de verschillende soorten even renderend zijn. Als het rendement verschillend is, kunnen de beheerders de vangst van afzonderlijke soorten willen beperken, wat één of andere vorm van vangstbeperking inhoudt. Het inspanningsquotasysteem heeft nog andere nadelen ten opzichte van het vangstquotasysteem. De belangrijkste nadelen zijn het feit dat de visserijsterfte (vangst) bij een gegeven vlootcapaciteit moeilijk kan worden voorspeld, dat de totale inspanning moeilijk kan worden gecontroleerd als nieuwe investeringen en nieuwe technologieën worden ingevoerd, en dat het minder aanzet tot verhoging van de waarde van de vangst door bewerking, opslag (met inbegrip van de duur van de reis) en verwerking aan boord.

DT\489797NL.doc

-6-

PE 315.748


2.2.6. ITQ’s en andere beheersinstrumenten ITQ’s zijn één van de vele instrumenten om de visserij-inspanning te controleren. Dat geen enkele strategie voor het beheer van de visserij alle problemen van de visserij kan oplossen, wordt algemeen aanvaard. ITQ’s worden gewoonlijk toegepast in een geschikte combinatie met andere beschikbare beheersinstrumenten en daarmee verbonden rechten. De potentiële economische voor- en nadelen van ITQ’s zijn bekend. Al die voor- en nadelen gelden echter niet alleen voor ITQ’s, maar ook voor alle andere individuele en overdraagbare eigendomsrechten en andere beheersmaatregelen om de visserij-inspanningen te beperken. Hier dient te worden opgemerkt dat een succesrijk ITQ/IQ-beheer van sommige soorten, met als gevolg dat een deel van de capaciteit overbodig wordt, een spill over-effect kan hebben op andere vormen van visserij met open of beperkte toegang of op andere soorten. Op rechten gebaseerde systemen van visserijbeheer zoals ITQ/IQ-systemen kunnen moeilijk worden veranderd. Houders van rechten (bijvoorbeeld ITQ/IQ) zullen compensatie eisen voor elke wijziging in hun nadeel. Het antwoord op de vraag of de kosten van de handhaving van de regels hoger zijn bij de toepassing van ITQ’s dan die van andere beheersmaatregelen, hangt af van de kenmerken van de visserij en de beschouwde alternatieven. Monitoring van een ITQ-systeem is vrij gemakkelijk op volle zee (waarnemers aan boord) en als er weinig vaartuigen en havens zijn. Een groot deel van de uitgaven voor monitoring en handhaving kan stabiel of vast zijn, ongeacht het aantal soorten die onder ITQ’s vallen. Het is niet duidelijk dat uitgaven voor handhaving verschillend zijn in het kader van een ITQ of IQ-beheer. Visserij op één enkele soort of multispeciesvisserij met een beperkt aantal soorten (of slechts enkele economisch en biologisch relevante soorten) met een vrij duidelijk onderscheid (in tijd of ruimte) tussen stabiele bestanden die worden bevist met zeer selectief tuig, kan één van de gunstige situaties voor ITQ’s zijn. Een multispeciesvisserij met vele maar geen dominante soorten, met niet-stabiele en onvoorspelbare bestanden en weinig selectief vistuig vormt een ongunstig klimaat voor doeltreffende ITQ-programma’s. Die types van visserij zijn echter met elk denkbaar beheerssysteem moeilijk te beheren. Efficiëntie, ontwerp, impact en kostprijs van een ITQ-systeem in vergelijking met andere beheersopties zijn afhankelijk van: o de kenmerken van de visserij, o de institutionele omgeving, o de vorm van het ITQ-systeem, o het onderliggende rechtskader.

2.2.7. Kenmerken van de visserij Belangrijke indicatoren voor het goed functioneren van ITQ’s zijn het aantal (doel)soorten, het aantal soorten die aan ITQ's onderworpen zijn, en het aantal vaartuigen en havens. Het ontwerpen van beheerssystemen voor vormen van visserij waarin verschillende tuigen worden gebruikt en/of op verschillende soorten wordt gevist, is een uitdaging voor vele beheerders van hulpbronnen. De toepassing van ITQ’s op vormen van multispeciesvisserij is wellicht ook veel moeilijker dan de toepassing ervan op vormen van visserij op één enkele soort, omdat tussen de verschillende soorten een complexe interactie bestaat en de vissers moeilijk specifieke soorten kunnen bevissen. Hoe dient een mix van soorten te worden beheerd als toevallige vangst van niet-doelsoorten vaak voorkomt of als de soorten door elkaar worden bevist, maar de verhoudingen tussen die gevangen soorten onzeker zijn? Er zijn verschillende mogelijke types technische interactie tussen de DT\489797NL.doc

-7-

PE 315.748


verschillende soorten in de vangsten economische input. De fundamentele vraag is of de vissers de vangstratio’s en de samenstelling van de vangsten kunnen beheersen en of ze doelsoorten kunnen substitueren (Squires et al., 1998). Als de vissers één of verschillende soorten doelgericht kunnen bevissen, kunnen ITQ’s een optie zijn. De bekwaamheid om doelgericht te vissen wordt groter als het aantal soorten kleiner is en als er relatief afzonderlijke bestanden naargelang gebied of diepte zijn. Een andere factor is het al dan niet gebruik van verschillend vistuig voor de verschillende soorten. Als in een vorm van multispeciesvisserij de soorten in vaste verhoudingen worden gevangen, kan een ITQ op één enkele soort worden geplaatst. Het visserijbeheer kan ook eenvoudiger zijn als soorten kunnen worden samengevoegd (ITQ voor verschillende soorten). Ook als de economische omstandigheden zulke vereenvoudigingen verrechtvaardigen, is het echter twijfelachtig of biologische en milieuoverwegingen het toestaan dat soorten als een samengesteld geheel worden beheerd. De afstemming van individuele vangsten en de totale vangsten van de sector voor verschillende soorten op de TAC’s is in vormen van multispeciesvisserij een grote uitdaging. Over het algemeen vergt dat de overdracht van quota. Op het niveau van de sector kan dat problemen veroorzaken, omdat het onmogelijk kan blijken de feitelijke vangsten van iedere soort te combineren in dezelfde verhouding als hun afzonderlijke TAC’s. In die omstandigheden rijst het gevaar van praktijken zoals overschrijding van TAC’s en het overboord gooien van vis. Sommigen zeggen echter dat zulke gedragingen mettertijd minder vaak zullen voorkomen omdat de vissers zullen proberen het evenwicht te herstellen tussen hun vangsten en de ITQ’s die ze bezitten, door bijvoorbeeld overdracht van quota, verandering van visserijpatronen of vernieuwing van tuig (Squires et al., 1998). Verschillende oplossingen werden bedacht voor problemen als gevolg van gebrek aan overeenstemming tussen vangsten en quota (bijvoorbeeld correctie van overschrijding in het volgende jaar, huur van quota). Welk instrument ook wordt gebruikt, er is geen enkel volmaakt mechanisme om vangsten en quota met elkaar in overeenstemming te brengen. Als de vissers helemaal niet doelgericht kunnen vissen, kunnen overdraagbare inspanningsquota een alternatief zijn.

2.2.8. Institutionele omgeving Het is duidelijk dat vaststelling van TAC’s een voorafgaande voorwaarde is voor een toepassing van ITQ’s (en IQ’s). De invoering van eigendomsrechten vergt een goede biologische beoordeling van de bestanden die als basis kan dienen voor de vaststelling van het totale volume van rechten (TAC’s) en de toewijzing van die rechten aan de houders. De toepassing van ITQ’s in de EU valt nog altijd onder de bevoegdheid van de lidstaten. ITQ’s zijn voor de lidstaten een instrument om de nationaal aan land gebrachte vis met de toegewezen quota in overeenstemming te brengen. Dat betekent dat vormgeving, toewijzing, monitoring en handhaving, maar ook het rechtskader eigen zijn aan elke lidstaat. Erkend wordt dat visserijbeheer zonder participatie en inzet van de belanghebbenden amper mogelijk is. Dat geldt in het bijzonder voor gebruikersrechten. Vissers die quota bezitten, hebben waardevolle rechten. Dat schept gunstige omstandigheden voor medebeheer.

2.2.9. Vormgeving van het ITQ-systeem Voor een goed functioneren van ITQ’s dienen alle rechten, voorrechten en verantwoordelijkheden nauwkeurig te worden omschreven. Definitie Meestal worden ITQ’s omschreven als een vast aandeel in de nationale quota (TAC), maar in NieuwZeeland bestonden gedurende korte tijd ook vaste volumequota. De deelquota worden gebruikt voor de berekening voor het volume van quota in elke quotaperiode. Die quota kunnen worden omschreven als het recht om het specifieke volume vis aan land te brengen of om het specifieke volume vis te DT\489797NL.doc

-8-

PE 315.748


vangen (teruggooi inbegrepen). De quota kunnen ook soortgebonden (gebruikelijke praktijk) of samengestelde quota voor een aantal soorten zijn. Eigenaarschap Wie heeft het recht ITQ’s te bezitten? Eigendomsrecht wordt vaak verleend aan de visserijondernemingen die een nationale visserijvergunning hebben. Er zijn ook vele andere mogelijkheden: vissers in bepaalde gemeenschappen, houders van een EU-visserijvergunning of iedereen. ITQ’s kunnen los van ondernemingen, vaartuigen, scheepseigenaars of wat dan ook worden vastgesteld. In de praktijk worden ITQ-rechten gewoonlijk vastgesteld als rechten van een vaartuig. Zijn er beperkingen voor vaartuigen waarvoor ITQ’s zijn toegekend, maar die niet door dat bijzondere vaartuig in de actieve visserij worden gebruikt? Zekerheid en exclusiviteit Hoe zeker zijn ITQ’s? Zullen ze worden opgeheven door sluitingen als de feitelijke vangsten de nationale quota of TAC’s overschrijden omdat bepaalde vissers (landen) hun quota hebben overschreden? In het licht van die vraag is een adequaat systeem van monitoring en handhaving van het hoogste belang om ITQ’s goed te doen functioneren. Het is ook mogelijk dat vissers de hun toegewezen quota niet kunnen gebruiken omdat dit verhinderd wordt door andere beheersinstrumenten zoals technische maatregelen, het sluiten van gebieden of tijdvakken, bijvoorbeeld in de EU-herstelprogramma’s die nu worden voorgesteld. Duur Hoe lang mag de houder zijn recht gebruiken? Eigenaarschap betekent gewoonlijk dat de betrokkene zijn recht altijd mag gebruiken. Verhuren wijst op een bepaalde duur. Er zijn verschillende mogelijkheden: de visserijrechten kunnen worden geprivatiseerd, zodat de overheid niets meer met de visserij te maken heeft (de TAC’s worden dan vastgesteld door de aandeelhouders van de onderneming die de toegangsrechten bezit). De particuliere eigenaar (of de staat als eigenaar zoals nu en waarschijnlijk ook in de nabije toekomst) kan de quota voor een jaar, twee jaar of meer verhuren. Overdraagbaarheid Zijn er beperkingen op de overdracht van quota? Zo kan er bijvoorbeeld een beperking bestaan op de hoeveelheid quota die een onderneming bezit. Mogen ITQ-houders hun quota of een deel zonder enige beperking (bijvoorbeeld regio, vaartuigtype) aan andere vissers verhuren? Deelbaarheid Staat het systeem overdracht en consolidatie van kleine ITQ-aandelen toe? Flexibiliteit De flexibiliteit van een ITQ-systeem is voornamelijk afhankelijk van de vastgestelde regels voor overdracht en deelbaarheid. In het bijzonder in vormen van multispeciesvisserij moet de overdracht soepel kunnen verlopen om het gemakkelijker te maken de quota en de feitelijke vangsten en de samenstelling van de bestanden met elkaar in overeenstemming te brengen. Toestemming om jaarlijkse quota te verhuren biedt meer flexibiliteit dan de situatie waarin quotarechten alleen definitief kunnen worden overgedragen (met andere woorden verkocht). De verwachte economische voordelen van ITQ’s houden vooral verband met de flexibiliteit die ze de vissers en beheerders van hulpbronnen bieden. Beperking van eigenaarschap, overdraagbaarheid, DT\489797NL.doc

-9-

PE 315.748


deelbaarheid of duur (in het algemeen om redenen van billijkheid en spreiding) en administratieve vertragingen zouden de flexibiliteit van het systeem aantasten en daardoor ook de mogelijke economische efficiëntiewinst uit het ITQ-beheerssysteem beperken. Initiële toewijzing Op basis waarvan worden de initiële quota toegewezen? Gewoonlijk zijn quota kosteloos toegewezen aan historische spelers in de visserij. Voor de kosteloze toewijzing van ITQ’s bestaan verschillende alternatieven. Het gaat om: openbare verkoop, huurgeld, door de industrie gefinancierde terugkoopprogramma’s of aanrekening van beheerskosten (vergoeding voor de vergunning). Quotamarkt Hoe is de overdracht van quota georganiseerd? In vormen van multispeciesvisserij is het belangrijk de regels voor de vissers bij de handel in quotarechten of de verhuring van quota zoveel mogelijk te beperken om de transactiekosten bij quotaoverdracht te drukken. Zijn er aanwijzingen dat quotahandel nog andere gevolgen heeft voor de sector, bijvoorbeeld voor de omvang van de bemanning en de werkgelegenheid?

2.2.10. Rechtskader 2.2.10.1. ITQ’s als eigendomsrecht of als een recht ‘sui generis’ ITQ’s als een levend verschijnsel Een blik op de literatuur over de visserij kan bij de lezer de indruk wekken dat de juridische aard van quota even onduidelijk – en tot op zekere hoogte wellicht ook even irrelevant – is als het geslacht van de engelen in het oude Byzantium. De fundamentele verschillen tussen de rechtsstelsels van de lidstaten van de Europese Unie maken dit probleem niet gemakkelijker. De definitie van de rechten die iemand op eigendom kan hebben, verschilt zeer sterk tussen de Angelsaksische systemen van gebruiksrecht en de systemen op basis van het Romeinse recht. Daarbij komen nog verschillende visies op eigenaarschap in kapitalistische en communistische samenlevingen. De omschrijving van de aard van ITQ’s zou dan ook een levenswerk zijn. Het is niet echt van belang of de huidige wet zegt dat quota al dan niet eigendomsrechten zijn – wetten kunnen en moeten worden aangepast aan de opvattingen van de samenleving. De wet dient niet alleen om voor te schrijven wat mensen in de samenleving moeten doen; de wet moet in woorden en regels uitdrukken wat de samenleving wil. Het is beslist belangrijk de juridische aard van ITQ’s te omschrijven, maar niemand kan ontkennen dat, terwijl de rechtskundigen debatteren, de vissers en visserijbeheerders voortgaan met vissen en ITQ’s gebruiken – wat die ook mogen zijn – op allerlei creatieve manieren. Ondanks die bezwaren zullen we toch proberen een aantal juridische aspecten van ITQ’s te beschrijven. Hoe absoluut is een eigendomsrecht? De oude Romeinen beschouwden eigendomsrecht als het meest verregaande van alle rechten. Kenmerkend voor eigenaarschap was dat de eigenaar over zijn eigendom kon beschikken op de wijze die hij goed achtte. Hij kon zijn eigendom verkopen, weggeven, bij testament schenken, vernietigen, verhuren of besluiten er helemaal niets mee te doen. In vele rechtstelsels worden eigendomsrechten nog als even verregaand beschouwd als in de tijd van de Romeinen. In de westerse samenleving van de 21e eeuw wordt aanvaard dat eigendomsrechten niet zo absoluut zijn als de Romeinen dachten. Intuïtief weten we echter nog allemaal dat eigenaar van een voorwerp zijn, betekent dat we daarmee kunnen doen wat we willen.

DT\489797NL.doc

- 10 -

PE 315.748


Er bestaat geen enige en eenvormige definitie van eigendomsrechten. Hoever eigendomsrechten gelden, is in de loop van de tijd geëvolueerd en verschilt naargelang de samenleving waarin iemand leeft. Wij kunnen zeggen dat de kenmerken van eigendomsrechten uiteenlopen van zeer absolute en onbeperkte eigendomsrechten tot meer beperkte eigendomsrechten. Dit spectrum van eigendomsrechten kan worden omschreven door middel van de kenmerken ervan. In plaats van te redetwisten over de vraag of ITQ’s al dan niet eigendomsrechten zijn, zullen we de eigenschappen van ITQ’s onderzoeken. Een ITQ-systeem kan op vele verschillende manieren worden toegepast met verschillende juridische eigenschappen. Een aantal juridische kenmerken van ITQ’s schijnt tot de essentie van ITQ’s te behoren, andere kenmerken verschillen volgens de keuzen die de wetgever heeft gemaakt. In deze context kunnen we ook zeggen dat individuele quota (IQ’s) vele kenmerken van ITQ’s delen, en dat alleen de overdraagbaarheid van ITQ’s meer absolute rechten dan IQ’s maakt. Op het eerste gezicht ziet het ernaar uit dat ITQ’s als echte eigendomsrechten kunnen worden omschreven. Uit de bestaande systemen blijkt dat ITQ’s op verschillende manieren kunnen worden beperkt. De houder kan ze niet gebruiken zoals hij dat goedvindt of er naar willekeur over beschikken. In Frankrijk heeft het parlement het duidelijke standpunt ingenomen dat visserijquota niet als eigendomsrechten kunnen worden beschouwd. In zijn wetgeving over het visserijbeheer heeft ook IJsland duidelijk gezegd dat de visbestanden eigendom van de IJslandse natie zijn. IQ’s tegenover ITQ’s De meeste kenmerken van ITQ’s kunnen ook die van IQ’s (individuele quota) zijn, met het voor de hand liggende verschil dat IQ’s niet overdraagbaar zijn. Aangezien deze studie ITQ’s en niet IQ’s als onderwerp heeft, zullen we het IQ-systeem niet verder bespreken. Het belang van de omschrijving van ITQ’s in een eigen Europese context Zoals we hieronder zullen laten zien, kunnen ITQ’s vele verschillende vormen aannemen. Opdat ITQ’s goed functioneren, moeten alle rechten, voorrechten en verantwoordelijkheden nauwkeurig worden omschreven. Dat geldt in het bijzonder als Europese ITQ’s zouden worden ingevoerd, omdat de verschillende lidstaten zeer uiteenlopende rechtsstelsels hebben en eigendomsrechten eventueel niet op dezelfde manier omschrijven. De bestaande ITQ’s zijn allemaal ingebed in homogene rechtsstelsels (IJsland, Nieuw-Zeeland), zodat het probleem van de onderliggende verschillen tussen de rechtskaders nieuw is. 2.2.10.2. ITQ’s zijn immaterieel – ze zijn geen vis De meeste mensen zijn het er ongetwijfeld over eens dat de houder van ITQ’s het immateriële recht heeft om vis te vangen en aan land te brengen. Hij is niet de eigenaar van de vis die in de zee zwemt. Wie is eigenaar van een vis voordat hij gevangen is? De meeste samenlevingen kiezen één van twee antwoorden. Het eerste antwoord is dat vis – zoals de oude Romeinen dat zagen – ‘Res Nullius’ of, vertaald, ‘niemands bezit’ is. Zodra een vis gevangen is, behoort hij tot de persoon die hem gevangen heeft. Een ander antwoord op de vraag wie eigenaar van de vis in de zee is, luidt dat natuurlijke rijkdommen eigendom zijn van de gemeenschap of de natie en niet van niemand. Dat is het geval in IJsland. De theorie van het eigenaarschap van de gemeenschap is de rechtvaardiging voor duurzaam beheer, omdat de natie wil voorkomen dat de hulpbron verdwijnt. Er is geen enkel theoretisch bezwaar tegen dat eigendomsrechten op immateriële dingen worden uitgeoefend; intellectuele eigendomsrechten zijn een goed voorbeeld van immateriële eigendomsrechten.

DT\489797NL.doc

- 11 -

PE 315.748


2.2.10.3. Variabele juridische eigenschappen van ITQ’s Hier volgt een lijst van juridische eigenschappen die ITQ’s kunnen hebben of niet hebben. Welk alternatief wordt gekozen, hangt af van de wetgever die het ITQ-systeem tot stand brengt. Hoewel die eigenschappen variabel zijn, zijn ze niet onbelangrijk en hebben ze grote gevolgen. Zoals hierboven al is gezegd, bestaat een brede waaier van ITQ’s, van uiterst soepele en onbeperkte eigendomsrechten tot starre en sterk geregelde rechten. Het is raadzaam dat de wetgever in verband met elk van die eigenschappen uitdrukkelijke keuzen maakt om verwarring en geschillen te voorkomen. Deze juridische aspecten kunnen niet helemaal los van het systeem van visserijbeheer worden gezien; de mate van devolutie van het visserijbeheer heeft gevolgen voor het toepassingsveld van ITQ’s. Initiële toewijzing van ITQ’s al dan niet tegen betaling De wetgever moet kiezen op welke basis de initiële quota worden toegewezen. Gewoonlijk zijn quota kosteloos toegewezen aan historische spelers in de visserij. Voor de kosteloze toewijzing van ITQ’s bestaan verschillende alternatieven. Het gaat om: openbare verkoop, huurgeld, door de industrie gefinancierde terugkoopprogramma’s of aanrekening van beheerskosten (vergoeding voor de vergunning). ITQ’s voor bepaalde soorten of voor een mix van soorten In gemengde vormen van visserij kunnen de spelers de voorkeur geven aan verhandelbare quota voor verschillende soorten boven de gebruikelijke ITQ’s voor één enkele soort. In die gevallen moet de overheid beslissen welke soorten daarin worden opgenomen en welke coëfficiënten voor de samenstelling van de mix worden gebruikt. ITQ’s kunnen een aandeel in de totale quota of een nominaal vangstgewicht zijn In Nieuw-Zeeland vertegenwoordigden ITQ’s aanvankelijk een absolute hoeveelheid, uitgedrukt in gewicht, meer bepaald in ton. Dat werd in Nieuw-Zeeland later herzien. ITQ’s zijn gewoonlijk een aandeel in de totale vangst. In de EU zijn quota de aandelen van de lidstaten in de Europese TAC. De quota geven een lidstaat (of vaartuig) zonder meer het recht om gedurende een jaar een bepaalde hoeveelheid vis aan land te brengen. Aangezien quotarechten worden omschreven als een aandeel in een bepaalde TAC, verandert de door de quota vertegenwoordigde hoeveelheid vis als de TAC verandert. Voorbeeld van een quotum: een lidstaat kan recht hebben op een kwart van de totale toegestane vangst van kabeljauw in de Noordzee. Als de TAC voor 2001 is vastgesteld op 4.000 ton kabeljauw, bedraagt het quotum voor die lidstaat 4.000 x 1/4 = 1.000 ton kabeljauw. Als de wetenschappers aandringen op een vermindering van de TAC in 2002 en als de TAC daarom op 1.000 ton wordt vastgesteld, vertegenwoordigt het quotum van die lidstaat in 2002 1.000 x 1/4 = 250 ton.

Het feit dat ITQ’s een aandeel zijn, is niet strijdig met de aard van eigendomsrechten. Het is niet ongebruikelijk een eigendomsrecht op een deel van iets te hebben. Iemand kan bijvoorbeeld samen met een broer of zus een huis bezitten, zodat elk van beide de helft van het huis heeft. De methode voor de vaststelling van ITQ’s kan al dan niet vooraf volledig gespecificeerd zijn Een ander – schijnbaar voor de hand liggend – aspect van een eigendomsrecht is dat de eigenaar werkelijk weet wat hij juist bezit. De houder van ITQ’s weet echter vooraf niet hoeveel vis die ITQ’s vertegenwoordigen omdat quota meestal een aandeel zijn van een onbepaalde en wisselende hoeveelheid (de TAC) die slechts minder dan een jaar vooraf kan worden gespecificeerd. In de meeste gevallen is de formule voor de berekening van de ITQ’s (de deelquota) echter vooraf bekend.

DT\489797NL.doc

- 12 -

PE 315.748


Wat ook de in het begin van het jaar vastgestelde TAC mag zijn, toch is het in de meeste gevallen mogelijk de TAC te veranderen – en dus ook de ITQ’s, die een deel van de TAC zijn – als onverwachte veranderingen in de bestanden optreden. In IJsland is zelfs in het begin van het jaar niet zeker welke hoeveelheid de ITQ’s juist vertegenwoordigen. Er zijn andere voorbeelden van eigendomsrechten die niet vooraf exact zijn gespecificeerd. Zo kan iemand de eigenaar zijn van de toekomstige oogst op een bepaald stuk grond, ongeacht de omvang van die oogst. Het is niet strijdig met het wezen van een eigendomsrecht dat de concrete inhoud daarvan vooraf niet bekend is. Ongebruikelijk is dat de methode om de omvang van het recht vast te stellen niet exact bekend is en gewoonlijk buiten de controle van de eigenaars (de quotahouders) valt. ITQ’s kunnen definitief of tijdelijk zijn Hoe lang mag de houder zijn recht gebruiken? Eigenaarschap wijst traditioneel op een definitief eigendomsrecht. Leasing of verhuring wijzen op een beperkte duur. Er zijn verschillende mogelijkheden: de visserijrechten kunnen geprivatiseerd zijn, zodat de overheid niets meer met de visserij te maken heeft. Anderzijds kan een ITQ-systeem worden ontworpen waarbij quotarechten na een vooraf bepaalde tijd (bijvoorbeeld 20 of 99 jaar) vervallen. We kunnen hier een vergelijking maken met mijnrechten (licenties voor het delven van ertsen), die vaak worden toegekend voor een lange, maar beperkte periode van bijvoorbeeld 99 jaar. In het huidige EU-systeem garandeert niets dat het quotastelsel zal blijven bestaan. Zoals Symes opmerkt, hebben quotahouders hun quota nu ‘in licentie’ van de staat. Een ander belangrijk aspect in dit verband is dat in vele rechtsstelsels eigendomsrechten kunnen worden verworven door voortdurend, zichtbaar en onbetwist gebruik. Als een ITQ-systeem kennelijk permanente rechten creëert, krijgen de houders de mogelijkheid schadeloosstelling te eisen in geval van onteigening. De Nederlandse ITQ’s zijn niet officieel permanent. Ze zijn echter ook niet officieel tijdelijk en worden elk jaar vernieuwd. ITQ’s kunnen tijdelijk of definitief, gedeeltelijk of volledig overdraagbaar zijn De houder van ITQ’s kan die per definitie aan iemand anders overdragen. Die overdracht kan definitief zijn – een vorm van verkoop – of tijdelijk. Er zijn vele tijdelijke regelingen mogelijk: tijdelijk gebruik, swap, verhuring op korte of lange termijn. Er kunnen een aantal beperkingen en restricties worden opgelegd. In IJsland bijvoorbeeld verliezen vaartuigen die niet ten minste 50% van de hun toegewezen quota in één of twee opeenvolgende jaren vangen, hun quota-aandelen verliezen. Beperkingen kunnen ook gelden voor de vraag of de eigenaar zijn quota volledig of slechts gedeeltelijk kan overdragen. Geregelde of vrije ITQ-markt met of zonder vastgestelde waarde Hoewel ITQ’s per definitie verhandelbaar zijn, kunnen wettelijke beperkingen worden vastgesteld op de waarde bij overdracht in plaats van de markt over die waarde te laten beslissen. Zulke beperkingen kunnen echter uiterst moeilijk te handhaven blijken. In vormen van multispeciesvisserij is het belangrijk de regels voor de handel of verhuring van quota voor de vissers zo beperkt mogelijk te houden om de transactiekosten van de overdracht van quota laag te houden. Alleen bepaalde groepen mensen kunnen wettelijk ITQ’s bezitten Wie heeft het recht ITQ’s te bezitten? Eigendomsrecht wordt vaak verleend aan de visserijondernemingen die een nationale visserijvergunning hebben. Er zijn ook vele andere mogelijkheden: vissers in bepaalde gemeenschappen, houders van een EU-visserijvergunning of DT\489797NL.doc

- 13 -

PE 315.748


iedereen. ITQ’s kunnen zelfs het collectieve bezit zijn van gemeenschappen via een passende juridische entiteit (trust, besloten vennootschap, enz.). Van de visserij afhankelijke gemeenschappen kunnen in ITQ’s willen investeren in het belang van hun gehele gemeenschap. ITQ’s kunnen met een visserijvergunning of een vaartuig worden verbonden ITQ’s kunnen zo worden ontworpen dat ze geen aparte rechten zijn, maar met een visserijvergunning of een vaartuig verbonden zijn. Eén van de redenen om dat te doen, is voorkomen dat investeerders van buiten de visserij ITQ’s in handen krijgen. ITQ’s kunnen exclusief en afdwingbaar of onzeker en zonder schadeloosstelling intrekbaar zijn Welke bescherming genieten houders van ITQ’s tegen anderen? ITQ’s kunnen exclusief zijn in die zin dat ze exclusief aan de houders toebehoren, zodat niemand anders het recht heeft om de visbestanden te exploiteren. Dat kan ook betekenen dat ITQ-houders hun recht kunnen afdwingen en juridische stappen kunnen ondernemen tegen anderen die hun ITQ’s bedreigen. Dat kan zeer ver gaan. Wij kunnen ons zelfs voorstellen dat ITQ-houders een rechtsvordering instellen tegen vervuilers die een aanzienlijke visserijsterfte veroorzaken. ITQ’s kunnen ook in gevaar worden gebracht door andere beheersinstrumenten zoals technische maatregelen, de sluiting van gebieden of tijdvakken, zoals in de herstelplannen van de EU die nu worden voorgesteld. In de regel kan de overheid eigendomsrechten pas na een onteigeningsprocedure en tegen schadeloosstelling afnemen. Eigendomsrechten worden in vele verdragen en grondwetten uitdrukkelijk beschermd. Bij de invoering van ITQ’s dient de wetgever dan ook voorzichtig te zijn om te voorkomen dat behouds- en noodmaatregelen om de bestanden te beschermen aanleiding geven tot schadeclaims. Passende procedures voor noodmaatregelen zijn nodig om zulke claims te voorkomen. Wat zou er gebeuren als de Europese TAC wordt bereikt en een bepaalde vorm van visserij wordt gesloten omdat de vissers van een bepaalde lidstaat te veel hebben bovengehaald? Verleent dat de vissers van andere lidstaten het recht schadevergoeding te eisen? ITQ’s kunnen afhankelijk worden gemaakt van juist gebruik Aan het gebruik van ITQ’s kunnen voorwaarden worden verbonden. Eén van die voorwaarden kan de verplichting zijn om de aan land gebrachte vis nauwkeurig te melden en de ITQ’s niet jaar na jaar te overschrijden. Als aan die voorwaarden niet wordt voldaan, kunnen sancties worden toegepast, zoals het verlies van ITQ’s. Dat kan echter worden beschouwd als een soort onteigening zonder schadeloosstelling, wat de ITQ-houder een grond voor de instelling van een rechtsvordering geeft. Het is beter dat sancties pas na een eerlijk proces en niet via een eenzijdige administratieve maatregel worden opgelegd. ITQ’s kunnen deelbaar zijn Voor ITQ’s kan gelden dat ze als geheel bijeen moeten worden gehouden of dat een deel ervan kan worden overgedragen. Staat het systeem de overdracht en consolidatie van kleine ITQ-aandelen toe? ITQ’s kunnen afgeschermd zijn Het is mogelijk een ITQ-systeem met verschillende ITQ’s te ontwerpen. Zo kunnen quota binnen een bepaalde regio bijvoorbeeld worden afgeschermd, zodat bepaalde quota alleen aan in dat gebied geregistreerde vaartuigen kunnen worden toegewezen. Dat zou enige bescherming bieden aan kwetsbare, van de visserij afhankelijke gebieden die, ongeacht hun financiële middelen, een permanent deel van de visserijmogelijkheden in hun regio nodig hebben.

DT\489797NL.doc

- 14 -

PE 315.748


Op dit ogenblik kunnen de lidstaten quota tussen vlootsegmenten verdelen. De criteria voor de verdeling van quota tussen bijvoorbeeld de kust- en de zeevisserij kunnen worden gebruikt om een voorkeurbehandeling te geven aan minder begunstigde gebieden met een minder concurrerende kustvisserijvloot.

DT\489797NL.doc

- 15 -

PE 315.748


DT\489797NL.doc

- 16 -

PE 315.748


3. Regelingen inzake individuele overdraagbare quota in de praktijk 3.1. Het Nederlandse stelsel van individuele overdraagbare quota 3.1.1. Algemene beschrijving van de visserijsector De Nederlandse vloot vist in de kustwateren (12-mijlszone), de wateren op middellange afstand (Noordzee) evenals op volle zee. In deze studie besteden wij alleen aandacht aan de Nederlandse kottervloot die in de Noordzee actief is, aangezien dit de belangrijkste tak van de Nederlandse visserijsector is, die ook onderworpen is aan quotaregelingen. De kottervloot vist hoofdzakelijk op demersale soorten, zoals tong, schol, kabeljauw en wijting, en een aantal pelagische vissen, zoals haring. De visserij is gericht op verscheidene soorten. De fysieke grenzen worden gevormd door de wisselende omvang van de visbestanden waarop in de Europese wateren, met name de Noordzee, wordt gevist. De Nederlandse vloot exploiteert de visvoorraden in de Noordzee samen met de vloten van andere aan de Noordzee liggende EU-lidstaten, met name België, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Denemarken en, wat de visserij op schol betreft, gedeeltelijk met een niet-lidstaat, namelijk Noorwegen Sinds 1977 mogen vissers uit derde landen niet meer in het tot de Europese Unie behorende gedeelte van de Noordzee vissen (200-mijlszone/Exclusieve Economische Zone). Vissers uit de EU worden soms tijdelijk uit bepaalde visgronden geweerd omdat deze als paai- en kraamgebieden fungeren. De Nederlandse vissers mogen hun vangsten in slechts veertien havens aanvoeren. In 2000 visten er 402 Nederlandse kotters met 1.831 opvarenden op de Noordzee en bedroeg het totale motorvermogen van de vaartuigen 428.000 pk. De Nederlandse visserijbedrijven zijn familiale bedrijven, en de vissers worden betaald naar gelang van hun aandeel in de winst. De Nederlandse visserij is vooral op plaatselijk en regionaal vlak van economisch belang, maar het aandeel in het BBP is vrij gering. Sinds 1960 wordt met boomkorkotters gevist. Aangezien de verhouding tussen de visbestanden en de capaciteiten van de vloot uit het lood waren geraakt, zijn sinds 1975 verschillende maatregelen genomen om het evenwicht te herstellen. Sommige van deze maatregelen waren van technische aard en gericht op een vermindering van de capaciteiten, zoals regelingen voor het uit de vaart nemen van schepen, ontslagregelingen en maatregelen inzake het vistuig. Een andere belangrijke maatregel ter vermindering van de vangsten is de quotaregeling die is ontwikkeld tot een systeem van individuele overdraagbare quota.

3.1.2. Beheer van de visserijquota en reacties van de vissers Quotumbeheer in Nederland en acties van de vissers Het Nederlandse systeem van quotumbeheer is in de loop van de afgelopen 27 jaar tot stand gekomen. Voor verschillende groepen vissen (i.e. schol en tong, kabeljauw en wijting, haring (en makreel)) zijn uiteenlopende methoden voor het beheer van de nationale quota ontwikkeld. De vissers hebben verschillend op de regels en voorschriften gereageerd. Hierna volgt een beschrijving van het beheersstelsel per soort (of soorten) en de ontwikkeling hiervan, waarna aandacht wordt besteed aan de reacties van de vissers.

DT\489797NL.doc

- 17 -

PE 315.748


Quotumbeheer schol en tong In november 1974 legde de Noord-Oostatlantische Visserijconventie (NOAVC) voor het jaar 1975 TAC’s vast voor verschillende soorten, waaronder schol en tong. De aan Nederland toegekende platvisquota lagen duidelijk beneden de aanvoer van platvis in de jaren 1973 en 1974. De aanvoer van schol en tong in Nederland diende met respectievelijk 10 en 40 procent te worden verlaagd. De Nederlandse regering legde het beheer van de nationale quota officieel in handen van de visserijsector. Het productschap voor de visserij, dat verzocht werd deze taak op zich te nemen, stelde een verordening op om de visserij-inspanning en de aanvoer in de platvisvisserij omlaag te brengen.2 Op basis van deze verordening werden door de voorzitter van het productschap verschillende besluiten vastgesteld. Op 22 november 1975 moest de tongvisserij evenwel worden stopgezet omdat het nationale quotum voor deze vissoort was uitgeput. Begin 1976 gaf het productschap zijn beheerstaak weer terug aan de overheid. In 1976 voerde de overheid individuele quota in voor de visserij op schol en tong. De minister van Landbouw en Visserij verklaarde in de Tweede Kamer dat een stelsel van individuele quota de bedrijven meer zekerheid zou bieden. Hij stelde dat de vissers op basis van dit stelsel hun winsten zouden kunnen vergroten omdat hun de mogelijkheid werd geboden hun aanvoer zelf te bepalen, de activiteiten vooraf te plannen en hun plannen met hun financiers te bespreken. Een beperkt deel van het nationale quotum werd niet verdeeld, maar als “nationale reserve” ingesteld, die tot doel had eventuele overschotten bij de aanvoer te compenseren. De quota werden verdeeld op basis van de vangsten in het verleden en/of het motorvermogen. De individuele quota die werden toegekend aan vissers die hun schip reeds voor 1 januari 1974 exploiteerden, waren gebaseerd op de hoogste aanvoer van schol en tong in de jaren 1972, 1973 en 1974 (“grandfathering”-beginsel). Voor vaartuigen onder 1250 pk die na deze datum waren toegelaten, werden de quota berekend aan de hand van de gemiddelde aanvoer van de vaartuigen in dezelfde pk-groep. Voor schepen met meer dan 1250 pk legde het ministerie quota vast. Dit stelsel stuitte op groot verzet in de sector, omdat het sterk uiteenlopende quota voor vaartuigen met een soortgelijk motorvermogen tot gevolg had. Als gevolg hiervan werd het stelsel in 1977 herzien, waarbij de individuele quota werden aangepast aan zowel het motorvermogen als de vangsten in het verleden. De besluiten van 1977 vormen nog steeds de basis van de huidige quotaregeling. Uit hoofde van het stelsel van 1977 werden de bijvangstquota per pk-groep voor niet-boomkorkotters met meer dan 250 pk bevroren op hetzelfde niveau als dat voor de 250 pk-groep. Dit had een vrij groot aantal kleine quota tot gevolg. Vanwege hun geringe omvang worden deze quota vaak aangeduid als “mini-quota”. Toen het quotastelsel in 1977 werd ingevoerd, konden platvisquota normaal gesproken alleen samen met een vaartuig worden overgedragen. Weldra bleek echter dat het mogelijk was deze regel door juridische constructies te omzeilen. In 1985 werd de mogelijkheid geschapen om quota officieel ook zonder vaartuig over te dragen. Voor de verkoop van quota werden de volgende regels vastgelegd: - quota konden alleen gekocht worden door de eigenaren van een in de EU geregistreerd vaartuig die over een vergunning beschikten; - vissers konden alleen hun gehele schol- of tongquotum verkopen, terwijl het wel toegestaan was gedeelten van deze quota te kopen; - de verkoop diende door het directoraat Visserij te worden goedgekeurd en geregistreerd. Deze regels zijn geleidelijk bijgesteld. Zo werd bijvoorbeeld vastgelegd dat quota uitsluitend konden worden overgedragen aan eigenaren van quota. Later werden ook gedeeltes van individuele

2

Verordening tot beperking van de vangst van tong en schol, visserij, 1975.

DT\489797NL.doc

- 18 -

PE 315.748


overdraagbare quota overdraagbaar. Eind jaren tachtig ontstond een markt voor de huur van individuele onverdraagbare quota. Sinds 1993 is overdracht van quota alleen gedurende bepaalde perioden van het jaar mogelijk. Deze maatregel is genomen teneinde twijfelachtige transfers tegen het einde van het jaar, wanneer de quota bijna uitgeput zijn, tegen te gaan. Wanneer de nationale contingenten voor 90 procent zijn benut, zijn overdrachten niet meer toegestaan. Sinds 1993 worden de quota voor tong en schol door bedrijfsleven en overheid in het kader van het zogenoemde co-management gezamenlijk beheerd. Drie jaar eerder was de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gedwongen af te treden ten gevolge van ongecontroleerde buitensporige vangsten van tong. De reacties van de vissers op het quotumbeheer voor tong en schol De vissers reageerden eind jaren zeventig woedend op de nieuwe regelingen. Zij visten meer dan zij op grond van hun quotum mochten en haalden binnen korte tijd zoveel mogelijk vis binnen uit angst buiten de boot te zullen vallen zodra het nationale quotum zou zijn uitgeput. Door de hoge prijzen voor tong en schol was er weinig interesse voor het stopzetten van de activiteit. De vissers vochten het quotumbeheer aan, maar werden uiteindelijk in het ongelijk gesteld. Er waren problemen met de bijvangst van kabeljauw, die de vissers weigerden terug te gooien. Met behulp van een investeringsregeling (WIR) investeerden de vissers in moderne schepen met een grote capaciteit, waardoor het vermogen tussen 1975 en 1980 met 60 procent toenam. Doordat sommige vissers gingen beseffen dat zij meer (individuele) quota nodig hadden, kwam er een officieuze quotummarkt tot stand. De investeringen in de periode 1979-1987 leidden tot een toename van de capaciteit van de boomkorvloot met 90 procent. In 1985 werden de individuele quota overdraagbaar en ontstond er een verhuur- en huurmarkt. Er werd in toenemende mate in quota geïnvesteerd, maar ondanks dit alles overschreden sommige vissers hun quota nog steeds. In de periode 1989-1992 nam de vloot met 13 procent af, ten gevolge van een regeling van de EG en de Nederlandse regering voor het uit de vaart nemen van schepen (MOP). Vissers met meer dan één schip en niet genoeg quota, lieten hun vaartuig onder een andere vlag registreren (quotahopping). Het aantal bedrijven nam af. Door de investeringen in quota hadden ook de vissers in toenemende mate belang bij toezicht op het gebruik hiervan. In 1993 verdeelden de vissers en de regering de verantwoordelijkheden voor het quotumbeheer onder elkaar. De vissers vormden groepen, stelden visplannen op, werden het eens over een vrijwillige veilplicht en een vergemakkelijking van het verhuren en huren van quota. Tevens werden zij het eens over een sanctieregeling. De overheid blijft ervoor verantwoordelijk dat de totale vangsten het nationale quotum niet overschrijden. Quotumbeheer kabeljauw en wijting De quota die door de NOAVC in 1975 voor kabeljauw, wijting en schelvis werden vastgelegd, waren vrij hoog in verhouding tot de Nederlandse aanvoer in de voorafgaande jaren, hetgeen betekende dat er in het begin geen nationale maatregelen nodig waren om de naleving van de quota te waarborgen. In 1979 kwam de verantwoordelijkheid voor het quotumbeheer weer bij de Nederlandse regering te liggen. Dat jaar kwam veel kabeljauw in de Noordzee voor, en waren de vangsten hoog. Dit had tot gevolg dat het kabeljauwquotum op 3 september uitgeput was en de kabeljauwvissers aan wal moesten blijven. Teneinde een vroegtijdige sluiting van de gerichte kabeljauwvisserij te voorkomen, werd er in 1981 een nieuw stelsel van vergunningen (de zogenoemde “k-documenten”) ingevoerd. Uit hoofde van dit stelsel werd een gedeelte van het nationale kabeljauwquotum voorbehouden voor de houders van de “k-documenten (20 schepen met een lange geschiedenis op het gebied van de kabeljauwvisserij). Dit gedeelte was gebaseerd op een vangst van 200 ton per schip.

DT\489797NL.doc

- 19 -

PE 315.748


Begin jaren tachtig breidde de Nederlandse boomkorvloot zich aanzienlijk uit. Dientengevolge werd meer kabeljauw als bijvangst gevangen en kwam het gedeelte van het nationale quotum dat voor de rondvisvloot gereserveerd was, onder druk te staan. Teneinde de aanvoer van kabeljauw door boomkorkotters terug te dringen, mochten deze vaartuigen vanaf augustus 1985 nog maar 200 kg (5 kisten) per week aanlanden. Maar ook deze maatregel kon niet voorkomen dat de kabeljauwvisserij in 1985 vroegtijdig moest worden gesloten. Op 30 december 1987 werd het beheersstelsel voor de rondvisvisserij herzien3. Naast de ‘kdocumenten’ werden er vervolgens ook vergunningen afgegeven voor rondvis (‘s-document’) en seizoengebonden rondvis (‘s-document’). Een visser kon een r-document verkrijgen wanneer zijn inkomen in de periode 1984 t/m 1986 gedurende ten minste twee jaren voor op zijn minst 65 procent verkregen was door de aanvoer van kabeljauw, wijting en schelvis. Een s-document werd afgegeven aan vissers die konden aantonen dat tenminste 25 procent van hun inkomen in 1987 afkomstig was uit de aanvoer van kabeljauw, wijting en schelvis en die tenminste zes opeenvolgende weken gevist hadden met trawlnetten of vast vistuig. Het nationale kabeljauwquotum werd verdeeld tussen de drie groepen van vergunninghouders en de vissers zonder vergunning (vooral boomkorkotters). Teneinde de benutting van de quota te reguleren en vroegtijdige sluitingen te voorkomen, werd een maximale wekelijkse aanvoer van kabeljauw en wijting vastgelegd. De vissers hadden veel kritiek op deze in hun ogen onflexibele maatregel (‘kistenregeling’). De vissers waren verplicht vis terug te gooien wanneer er te veel kabeljauw gevangen werd, terwijl zij geen compensatie kregen voor de weken waarin zij geen kabeljauw vingen. Deze ‘k-, r- en s-documenten’ waren tot 1 januari 1994 zonder schip niet overdraagbaar. Bij verkoop van het vaartuig diende het ministerie om een nieuwe vergunning voor de nieuwe eigenaar te worden verzocht. Wanneer een schip uit de vaart werd genomen, verloor het document zijn geldigheid. De vergunningen hadden uitdrukkelijk geen cumulatief karakter. Op 1 januari 1994 werd het stelsel opnieuw aan een herziening onderworpen. Thans kunnen vergunningen ook zonder transfer van een vaartuig worden overgedragen. Tevens is het toegestaan meerdere vergunningen te bezitten. Dit heeft ertoe geleid dat tal van vergunningen (visrechten) naar de boomkorvloot zijn gegaan. Reacties van de vissers Van 1975 tot en met 1980 had de boomkorvloot problemen met de bijvangst. In de periode 1980-1994 werd de maximale wekelijkse benutting van het kabeljauwquotum een probleem omdat de regeling te star was. Er werden rechtszaken aangespannen om compensatie voor verloren vangsten te verkrijgen. Tal van vissers stopten hun activiteit omdat hun vangsten te laag waren. Boomkorvissers kochten overdraagbare individuele kabeljauwquota, en de rondvisvloot werd in de periode 1994-2000 steeds kleiner. Quotumbeheer haring In 1974 werd voor het eerst een TAC voor haring vastgesteld. In de jaren 1977-1981 moest met het oog op de slechte haringstand een visserijstop worden afgekondigd, maar in de herfst van 1981 werd de vangst van haring in de zuidelijke Noordzee weer toegestaan. In 1983 werden andere delen van de Noordzee opnieuw geopend voor de vangst van maatjesharing en de quota gingen snel omhoog. Desalniettemin nam de omvang van de haringvloot in snel tempo af. In 1983 visten er achtentwintig, in 1984 veertien, in 1985 vier en in 1986 zes kotters op maatjesharing. In 1985 visten tweeënveertig kotters op herfst- en winterharing. Voor de weinige vaartuigen die alleen in bepaalde seizoenen op haring visten, bestond er een vergunningsstelsel (‘haringdocument’), dat in 1993-1994 werd omgezet in een groepsquotaregeling die in de praktijk als individuele overdraagbare quota functioneerden.

3

Ministerieel besluit inzake beperking van de vangst, 30 december 1987, Staatscourant nr. 253.

DT\489797NL.doc

- 20 -

PE 315.748


Tien à veertien trawlers vissen buiten de communautaire wateren op haring waarvoor een communautair quotum is vastgesteld, evenals op andere haring (en op makreel, wijting en kabeljauw). In de jaren negentig werden de quota verlaagd en in 1996 werden de haringquota officieel individuele overdraagbare quota. Tot 1 december kunnen overdraagbare individuele haringquota worden verhuurd. Reacties van de vissers De visserijstop had een stijging van de werkloosheid tot gevolg. Slechts een kleine groep Nederlandse haringvissers keerde terug naar de Noordzee. De haringtrawlers werkten samen in groepen (die zich onderscheidden van de beheersgroepen). In 1994 werd een overeenkomst bereikt over overdraagbare quota en in 1996 over individuele overdraagbare quota. Trawlers kopen individuele overdraagbare quota van kotters. Slechts een klein aantal kotters (ongeveer tien) vist tijdens bepaalde seizoenen op haring, de overige rechten zijn naar de trawlers gegaan.

3.1.3. Kenmerken van de individuele overdraagbare quota in Nederland4: Toekenning:

Oorspronkelijk werden de individuele quota verdeeld naar gelang van het “grandfathering”-beginsel, zonder dat er geld aan te pas kwam. Sinds er een markt is ontstaan, worden de quota tegen vrij hoge prijzen ver- en gekocht.

Exclusiviteit:

Het contingent wordt uitsluitend aan de eigenaar van het schip toegekend.

Zekerheid:

De individuele overdraagbare quota zijn afhankelijk van de TAC’s en de nationale quota die in het kader van het GVB worden vastgelegd. Wanneer deze stelsels worden herzien, ontstaat onzekerheid. Zekerheid is er tot 31 december 2002. De vissers die in individuele overdraagbare quota geïnvesteerd hebben, zouden met klem protesteren tegen herzieningen die tot afschaffing van deze quota leiden.

Te ontlenen rechten:

In de loop van een bepaald jaar mag het vermelde contingent maximaal worden benut (percentage van het nationale quotum).

Overdraagbaarheid:

De quota zijn los van het vaartuig overdraagbaar.

Deelbaarheid:

De quota kunnen gedeeld of samengevoegd worden.

Duur:

De contingenten worden jaarlijks toegekend. Een tijdelijke beperking van twee jaar geldt alleen voor individuele overdraagbare quota die onafhankelijk zijn van een vaartuig.

Flexibiliteit:

Enige beperking: geen verkoop van gedeelten van individuele overdraagbare quota aan personen die geen vergunning houden. Huur/leasing van individuele overdraagbare quota is toegestaan.

3.1.4. Beknopt overzicht van de ontwikkeling van het quotumbeheer in Nederland De tabellen hieronder geven een overzicht van de historische ontwikkeling van de quotaregelingen voor respectievelijk schol en tong, kabeljauw en wijting en haring. Het proces is in drie fasen verlopen: van een systeem zonder quotumtoekenning via een systeem van administratieve toekenning van quota naar een systeem van toekenning van quota door de markt.

4

Davidse (1997).

DT\489797NL.doc

- 21 -

PE 315.748


Tabel 3.1.- Ontwikkeling van het quotumbeheer voor de tong- en scholvisserij in Nederland Omstandigheden

Ontwikkelingen 1975 Vaststelling van beschermende TAC’s door de EU, de vangst van tong en schol dient met respectievelijk 10 en 40% te worden verlaagd

Overbevissing. Uit de vaart nemen schepen, door hoge prijzen tong en schol echter weinig interesse voor deze maatregel. Desondanks daling van het totale motorvermogen met 11% door uit de vaart nemen schepen [165]. Rechtszaken. Wedloop bij de visvangst uit angst bij uitputting nationaal quotum te worden uitgesloten. Lagere TAC’s, gepaard gaande met hoge investeringsschulden en lage winsten. Rechtszaken. Bijvangstproblemen. In 1980 verdubbeling omvang kottervloot en stijging capaciteit met 60% Vissers overschrijden quota nog steeds, maar proberen quota te kopen of anders te huren of leasen. Toename investeringen voorafgaande aan bevriezing capaciteit. Investeringen tussen 1979-87 leiden tot stijging capaciteit boomkorvloot met 90%. Onder andere gevolg van wettelijke investeringsregeling voor Nederlandse bedrijven (WIR). Handel in vergunningen komt op gang. Probleem bijvangst kabeljauw. Hogere investeringen in quota. Huur- en verhuurmarkt voor quota. Sommige vissers overschrijden quotum nog steeds 1989-1992 inkrimping vloot met 13%, door regeling uit de vaart nemen schepen van EG en Nederlandse regering (MOP) en uitvlaggen. Teruggang aantal ondernemingen. Door investeringen in quota meerderheid vissers meer belang bij toezicht op quota. 1993 co-management. Vissers vormen groepen, stellen visplannen op, bereiken overeenstemming over vrijwillige veilingplicht en vergemakkelijken huur en leasing quota. Tevens instelling sanctieregeling door vissers. Geen overschrijding quota 1993-2002. Ondermaatse vis wordt teruggegooid (niet bewezen)? Vangstverlegging naar duurdere soorten (niet bewezen)? Sommige vissers niet genoeg zeedagen voor volledige benutting contingent. Voortaan handel in zeedagen? Vertegenwoordigers vissers nemen deel aan nieuwe stuurgroep (commissieNijpels) Bron: LEI 2002

DT\489797NL.doc

1975/6 Tijdens deze jaren wekelijkse quota en maandelijkse quota motorvermogen. Tijdelijk mogen om en om schepen met een oneven nummer en met een even nummer een week lang vissen. Overheid belast productschap voor vis met quotumbeheer. Vaststelling administratieve quota en bijbehorende verordeningen. Falen productschap. Overheid neemt beheerstaak weer over. 1975 Stopzetting visserij wegens uitputting nationaal quotum. Regeling voor uit de vaart nemen schepen 1976 Niet –overdraagbare individuele quota (in de praktijk alleen overdraagbaar met vaartuig). Toekenning op basis van ‘grandfathering’-beginsel. Beperkt gedeelte van het quotum ingesteld als nationale reserve teneinde eventuele overschotten aanvoer te compenseren. Gebrekkige handhaving en controle.

Toekenning quota Geen toekenning quota

Administratieve toekenning quota

1977 Herziening toekenning quota (niet overdraagbaar)

1985 Quota worden officieel overdraagbaar. Problemen bij doorzetting quota en toezicht op inspanning. Invoering vergunningsstelsel in 1985 ter beperking capaciteit (totale pk). Ter vermindering van de inspanning stillegging kotters gedurende 10 weken/jaar in 1986. In 1987 wijziging in regeling zeedagen afhankelijk van omvang quotum en pk. Maximale boombreedte en maximale individuele capaciteitslimiet van 2000 pk in 1987. Tong- en scholvissers mogen 20% van het nationale kabeljauwquotum vissen. 1988 Systematische controle aanvoer per onder quotum vallende soort. 1990 Minister van Visserij, Braks, treedt af vanwege overschrijding tongquotum. 1990 TAC wordt verhoogd

Lagere inspanning en capaciteit. Betere controle en wetshandhaving.

Toekenning quota door markt

Co-management quota door regering en bedrijfsleven. Regering blijft verantwoordelijk voor niet-overschrijding nationaal quotum en toezicht. Nieuwe actor: bestuursgroep, eveneens met controletaken.

Regering tevreden.

1998/1999 Discrepantie quota/zeedagen, te wijten aan EU. Volgens Nederland naleving MOP, volgens EU niet. 2002 Nieuwe stuurgroep dient na te gaan welke groepen verantwoordelijkheden mogen uitbreiden.

- 22 -

PE 315.748


Tabel 3.2. - Ontwikkeling van het quotumbeheer voor de kabeljauw- en wijtingvisserij in Nederland Omstandigheden

Ontwikkelingen

Toekenning quota

1975 TAC’s Bijvangstproblemen kabeljauw. Boomkorkotters (tong en schol) vangen kabeljauw als bijvangst door snelle uitbreiding vloot

Geen toekenning quota Jaren ‘80: Toekenning 20% nationaal kabeljauwquotum aan boomkorvloot als bijvangst. 1981 Vergunningsstelsel (k-documenten). 80% quotum gereserveerd voor vergunninghouders. Gelijkelijk verdeeld tussen vergunninghouders. Beperkte toegang.

Teruggooi vis. Rechtszaken tussen vissers en regering. Vissers willen compensatie wanneer vangsten beneden wekelijkse limiet blijven (regering in gelijk gesteld)

1985 Vroegtijdige sluiting visserijseizoen. Aanvoerbeperkingen boomkorkotters (200kg/week)

Verkleining vloot door lage vangsten.

1987 Rondvisdocumenten en documenten seizoengebonden vis. Beperking wekelijkse vangst kabeljauw en wijting. Zeedagenregeling.

Lage visstand, problemen vangst kabeljauw. Teruggang vloot. Boomkorkotters kopen individuele overdraagbare quota Bron: LEI 2002

1994 Omzetting vergunningen in individuele overdraagbare quota

Administratieve toekenning quota

Toekenning individuele overdraagbare quota door markt

Tabel 3.3. - Ontwikkeling van het quotumbeheer voor de haringvisserij in Nederland Omstandigheden Sociale problemen/werkloosheid

Ontwikkelingen 1974 TAC’s (lager dan capaciteit) 1979 – 1982 Complete sluiting Nederlandse haringvisserij in Noordzee door problemen visstand

Klein aantal haringvissers

Instelling productschap voor vis. Vergunningsstelsel dient nieuwkomers toegang te ontzeggen

Groep haringvissers werkt samen

1993 Toekenning quota aan vissers in producentenorganisaties door overheid. Overdraagbaarheid quota onder vergunninghouders haringvisserij.

Toekenning quota Geen toekenning quota Administratieve toekenning individuele quota Toekenning individuele overdraagbare quota door markt

Bron: LEI 2002

3.1.5. Institutionele achtergrond quotumbeheer Bij het quotumbeheer zijn verschillende instanties/organisaties betrokken: EG-niveau De EG legt jaarlijkse TAC’s per soort en gebied vast en verdeelt de TAC’s naar gelang van het beginsel van de relatieve stabiliteit in nationale quota. Overheid Het quotumbeheer heeft zich ontwikkeld van gecentraliseerd beheer naar co-management. De overheid heeft het quotumbeheer vooral gewijzigd teneinde: 1. de betrekkingen met de sector te verbeteren; 2. de quota efficiënt te beheren en 3. transactiekosten te verlagen. Buitensporig hoge vangsten in het verleden hebben tot problemen en dientengevolge tot de invoering van een reeks beheerssystemen, waaronder het co-managementstelsel, geleid. In november 1991 werd door het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) een werkgroep in het leven geroepen die ervoor diende te zorgen dat de Nederlandse vissers beter inspeelden op de markt. De DT\489797NL.doc

- 23 -

PE 315.748


instelling van de zogenoemde ‘stuurgroep-Biesheuvel’ was een reactie op de verstoorde relatie tussen vissers en overheid, die te wijten was aan het gebrek aan vertrouwen in de regering en aan aanvaarding van het visserijbeleid van de kant van de vissers, alsmede aan een gebrek aan vertrouwen in het gedrag van de vissers en de handelaren van de kant van de overheid. Een jaar eerder diende de toenmalige minister van LNV af te treden tengevolge van ongecontroleerde buitensporige vangsten van tong. Dit incident leidde tot duidelijke spanningen tussen bedrijfsleven en overheid. In juni 1992 bracht de ‘stuurgroep’, die bestond uit vertegenwoordigers van overheid en bedrijfsleven, juristen, organisatiedeskundigen en een onafhankelijke voorzitter, de vroegere premier Biesheuvel, een rapport uit5. In dit verlag werden verschillende ideeën gepresenteerd om het draagvlak van het visserijbeleid onder de vissers te vergroten. De sleutelelementen waren 1) verdeling van de verantwoordelijkheden tussen overheid en visserijsector en 2) samenwerking tussen de vissers: co-management. Dit comanagementstelsel diende de economische resultaten tegen de achtergrond van de bestaande vangstbeperkingen te verbeteren. In februari 1993 werd, zoals reeds gezegd, het comanagementstelsel ten uitvoer gelegd, en sloot 95 procent van het totale motorvermogen in de kottersector zich aaneen in “groepen” (dit was veel meer dan verwacht). Mocht het beheersstelsel er niet in slagen de quota en de visserij-inspanning te beheren, zou drie jaar na inwerkingtreding van het co-managementstelsel een gedwongen capaciteitsvermindering worden uitgevoerd. Tegen de achtergrond van meer dan twintig jaar restrictief visserijbeleid, zijn drie jaar vrij kort om aan samenwerking te wennen. In die twintig jaar waren de vissers, van wie nu verwacht werd dat zij gingen samenwerken, verwikkeld in een verbeten onderlinge strijd om vis en vooral visserijrechten, waarvan de gevolgen nog steeds voelbaar waren. Visserijbeleid en quotabeperkingen hadden eerder tot gevolg dat er divergenties ontstonden dan dat er een proces op gang kwam dat automatisch uitmondde in samenwerking. Bij de tenuitvoerlegging van het visserijbeleid hebben vissers en overheid uit hun ervaringen geleerd en zijn er ontwikkelingen op gang gekomen die tot convergentie en uiteindelijk tot succesvol co-management hebben geleid. Institutionele aspecten van het groepsstelsel/co-managementstelsel In het kader van dit nieuwe stelsel zijn de verantwoordelijkheden voor het beheer van de individuele quota overgedragen aan groepen van vissers. Deze groepen zijn formeel onafhankelijke wettelijke lichamen. De voorzitter van de groep mag geen belangen in de visserijsector hebben. Alle leden van de groep dienen lid te zijn van dezelfde producentenorganisatie. In de dagelijkse praktijk worden de functies van de producentenorganisatie en de groepen vaak door dezelfde personen vervuld. De secretariële werkzaamheden van de groepen worden door of namens het Productschap Vis uitgevoerd. Lidmaatschap van een groep is niet verplicht. Teneinde vissers ertoe over te halen tot een groep toe te treden, worden de leden van de groep iets beter behandeld dan buitenstaanders (extra zeedagen en meer mogelijkheden voor verhuur/huur quota). Een en ander heeft tot een hoog deelnemingspercentage geleid. De groepen willen6: zo goed mogelijke economische resultaten bereiken door gezamenlijk beheer van de individuele quota van de groepsleden, een consistent visserijbeleid en een betere duurzame exploitatie van de beschikbare visbestanden op economisch verantwoorde wijze waarborgen, goed beheerbare visserijstelsels instellen, de leden van de groep aanmanen tot naleving van de privaat- en publiekrechtelijke voorschriften en het beheer van de quota voor tong en schol en eventueel andere vissoorten waarnemen. De groep probeert haar doelstellingen te bereiken door visplannen op te stellen, regelingen uit te vaardigen en op de naleving hiervan toe te zien, voor arbitrage te zorgen, sancties op te leggen en een soepele uitwisseling van individuele overdraagbare quota te waarborgen.

5 6

"Beperkte visserij"; rapport van de Stuurgroep-Biesheuvel, juni 1992. Oprichtingsakte van het Productschap Vis PO-Oost, 5 januari 1993.

DT\489797NL.doc

- 24 -

PE 315.748


Ieder lid van de groep dient een overeenkomst te tekenen. Met deze overeenkomst verplicht het zich ertoe een jaarlijks visplan op te stellen, zijn vangst in goedgekeurde afslagen te veilen, zijn VIRISlogboek en gegevens inzake de visafslag aan de raad van bestuur van de groep beschikbaar te stellen, zijn individuele quotum voor groepsbeheer ter beschikking te stellen, eventuele sancties te betalen, de raad van bestuur van de groep, het Productschap Vis en de Algemene Inspectiedienst (AID) toe te staan zijn individuele vangstgegevens te controleren, door de raad van bestuur van de groep opgelegde boetes te betalen en, bij overschrijding van zijn individuele quotum (met inbegrip van gehuurde quota), de bruto-opbrengst aan de groep uit te keren. De raad van bestuur van de groep is verantwoordelijk voor het beheer van de gepoolde quota en is bevoegd straffen/boetes en andere sancties op te leggen, met inbegrip van de sluiting van de visserijactiviteit voor de groep of een lid van de groep. Boetes dienen aldus te worden besteed dat de overtreder hiervan uiteindelijk niet profiteert. De overheid blijft verantwoordelijk voor het toezicht op het nationale quotum en voor de taken die tot het gemeenschappelijk visserijbeleid behoren. Het belangrijkste overheidsorgaan dat zich bezighoudt met het beheer van de visserij, is de directie Visserijen van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Onder dit ministerie valt ook de Algemene Inspectiedienst (AID), die belast is met het toezicht op de visserijactiviteiten en die gerechtigd is overtreders voor de rechter te dagen7. Producentenorganisaties (PO’s) Oorspronkelijk bestond de belangrijkste taak van de producentenorganisaties in de tenuitvoerlegging van de gemeenschappelijke organisatie van de markt voor visserijproducten, hetgeen in de praktijk niet veel om het lijf had. Thans zijn zij echter betrokken bij het co-management. Vissers kunnen lid van een co-managementgroep worden door hun lidmaatschap van een producentenorganisatie. In de meeste gevallen bestaat de raad van bestuur van de producentenorganisatie voor een deel uit dezelfde personen als de raad van bestuur van de groep. Deze bijkomende taak geeft de Nederlandse producentenorganisaties meer redenen van bestaan en meer mogelijkheden. Productschap Vis8 Het Productschap Vis is belast met beheerstaken en dient de belangen van de sector te behartigen. Met het van start gaan van de co-managementregeling heeft het Productschap Vis er vijf nieuwe taken bij gekregen. Het moet: - de secretariële werkzaamheden van de verschillende groepen verzorgen; - de visplannen van de individuele groepen goedkeuren; - de benoeming van de onafhankelijke voorzitters van de groepen goedkeuren; - mede toezicht uitoefenen op de veilplicht; - het ministerie over co-managementkwesties informeren. (Nationale) Visserijorganisaties De visserijorganisaties (Nederlandse Vissersbond en Federatie van Visserijverenigingen) vertegenwoordigen de vissers. In de meeste gevallen bestaat de raad van bestuur van de producentenorganisatie, zoals gezegd, ten dele uit dezelfde personen als de raad van bestuur van de groepen. In het geval van de twee relevante nationale visserijorganisaties overlappen de

7

8

Het Ministerie heeft tevens een fonds geschapen voor de financiering van overheidssubsidies voor de visserijsector, het Ontwikkelings- en Sanerings Fonds voor de Visserij. Ieder jaar wordt geld in het fonds gestort, dat tot dusver voor een klein deel gebruikt is om speciale projecten (bijvoorbeeld de ontwikkeling van selectief vistuig, visserij op en voorlichting van de consument over weinig geëxploiteerde vissoorten) te financieren. Het fonds wordt vooral gebruikt om regelingen voor het uit de vaart nemen van vaartuigen te subsidiëren. De onder het Ministerie van Verkeer en Waterstaat ressorterende Scheepvaart Inspectie houdt zich bezig met de technische aspecten van de visserijvloot. Dit betreft niet alleen de veiligheid, maar onder andere ook de beoordeling van het motorvermogen van de schepen. Biesheuvelgroepen: "Quo-vadis?", Productschap Vis, 1995.

DT\489797NL.doc

- 25 -

PE 315.748


producentenorganisatie Vissersbond en de visserijorganisatie Nederlandse Vissersbond (NVB) evenals de Federatie van Visserijverenigingen en de PO-Oost elkaar gedeeltelijk. De visserijorganisaties op nationaal niveau zijn sterk betrokken bij het co-managementstelsel, alhoewel een en ander niet op een formele leest geschoeid is. Hun wens om samen te werken en een bijdrage te leveren wordt ingegeven door het feit dat zij de belangen van de vissers dienen te behartigen en door de producentenorganisaties of de groepen niet op een zijspoor gezet willen worden. De NVB heeft daarom besloten haar producentenorganisatie (die in 1987 in het leven was geroepen, maar vervolgens werd stilgelegd) nieuw leven in te blazen en drie groepen op te richten. Een aantal leden van de PO West hebben zich aangesloten bij de PO Vissersbond. De PO West heeft twee groepen opgericht en de PO Wieringen één, terwijl de meeste leden van deze twee producentenorganisaties verbonden zijn met de Federatie. De PO Texel is een nieuwe PO/groep, waarvan de meeste leden tevens lid zijn van de Federatie. De verdeling ziet er als volgt uit: Tabel 3.4. – Nationale visserijorganisaties in Nederland VISSERSBOND

FEDERATIE

PO-Vissersbond

PO-Oost PO-West

- groep I - groep II - groep III

PO-Wieringen PO-Texel

- groep PO-Oost - groep Delta/Zuid - groep Nieuwe Diep - groep Wieringen - groep Texel

Bron: LEI 2002

3.1.6. Achtergrond van de huidige wetgeving 3.1.6.1. Algemene toelichting op het wetgevingskader9 Het visserijrecht is een schoolvoorbeeld van het ordeningsrecht. In Nederland kan het ordeningsrecht worden omschreven als het rechtsgebied dat vooral betrekking heeft op de openbare reglementering van het economisch recht. Het Nederlandse visserijrecht stoelt op drie grondslagen. De belangrijkste wordt gevormd door de Visserijwet uit 1963. Deze wet is in 1977 gewijzigd teneinde de verplichtingen die voortvloeien uit internationale verdragen, zoals het EG-Verdrag, ten uitvoer te kunnen leggen. Overeenkomstig de artikelen 2 tot en met 5 en 9 van de Visserijwet is het mogelijk nationale regels inzake quotumbeheer vast te stellen ter uitvoering van Europese visserijwetgeving. In artikel 3 a, lid 1 is het volgende bepaald: “Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter uitvoering van op grond van internationale overeenkomsten of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties opgelegde verplichtingen of verleende bevoegdheden regelen worden gesteld in het belang van de visserij”. Artikel 3a, lid 2 biedt de basis voor maatregelen om de naleving van de in lid 1 genoemde regels te waarborgen. De grondslag voor de uitvoering van maatregelen betreffende instandhouding van de visbestanden zijn vastgelegd in artikel 4 van de Visserijwet, waarin is bepaald dat “bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen [kunnen] worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit”. Artikel 9 van de Visserijwet verleent de minister van LNV de bevoegdheid om regels vast te leggen betreffende de instandhouding van de visbestanden. Dit artikel vormt de grondslag voor alle uitvoeringsmaatregelen inzake de kustvisserij. De tweede grondslag van het visserijrecht , goedgekeurd op basis van artikel 3a, lid 1 van de Visserijwet, is het ‘reglement zee- en kustvisserij’ uit 197710. Deze algemene maatregel van bestuur is van groot belang voor de zeevisserij, aangezien de minister uit hoofde hiervan bevoegd is “in het belang van de visserij” regels vast te leggen voor de naleving van verplichtingen of uitoefening van bevoegdheden die zijn vervat in internationale verdragen of internationale organisaties. Overeenkomstig 9

10

Voor een algemene toelichting op de wijze van omzetting van het Gemeenschapsrecht en de constitutionele gevolgen in Nederland, zie V. Bekkers et al., 1995. Koninklijk Besluit van 25 november 1977, Staatscourant, 1977, nr. 666.

DT\489797NL.doc

- 26 -

PE 315.748


artikel 3a, lid 2 kan de minister voorschriften uitvaardigen teneinde de naleving van de regels van artikel 3a, lid 1 te waarborgen. Daarnaast is hij gemachtigd regels vast te stellen met het oog op de instandhouding of de uitbreiding van de visvoorraden (artikel 4). Deze kunnen betrekking hebben op het instellen van gesloten gebieden, visserij gedurende bepaalde perioden van het jaar, de TAC’s en de verdeling onder de Nederlandse vissers of het vissen met bepaald vistuig en een bepaalde maaswijdte. De mogelijkheden om onafhankelijke nationale maatregelen te nemen zijn gezien de ‘Beschikking uitvoering EEG verordening technische maatregelen’ uiterst beperkt11. De derde grondslag van het visserijrecht wordt gevormd door een groot aantal ‘ministeriële regelingen’, die zijn ingevoerd op basis van het reglement zee- en kustvisserij uit 1977. Deze ministeriële regelingen hebben vooral betrekking op de toekenning van quota. De vaststelling van nationale maatregelen valt onder artikel 9, lid 2 van verordening nr. 3760/92, inzake de gedetailleerde regels voor de benutting van de toegewezen contingenten. Tot deze regelingen behoort de ‘regeling vangstbeperking’ waarin de jaarlijkse toekenning per visserijtak per gebied is vastgelegd. Voor 1997 werden voor de belangrijkste categorieën zeevis jaarlijks gewijzigde aparte regelingen vastgelegd. Voor platvis was dit de ‘beschikking regeling tong en schol’, voor rondvis de ‘beschikking regeling kabeljauw en wijting’, beide uit 1987. Daarnaast waren er regelingen voor haring en makreel. Deze regelingen zijn grondig gewijzigd naar aanleiding van de invoering van het sectorale stelsel voor quotumbeheer in 1993 en vervangen voor de (geconsolideerde) regeling contingentering zeevis uit 199712. Nederland beschikt over een vrij geavanceerd stelsel voor de toekenning van quota uitgaande van eigendomsrechten voor de platvissector. Essentieel voor dit stelsel is dat de houders van dergelijke rechten het beheer en de exploitatie van de bestanden afstemmen op de markt. Het onderscheidt zich van de meer traditionele reglementaire benaderingen, die veel meer beperkingen van de visserij met zich meebrachten, bijvoorbeeld sluiting van het visserijseizoen en bepalingen inzake het vistuig. Sinds 1993 is het beheer van het nationale quotum voor een belangrijk deel in handen van de sector zelf. In 1985 is de ‘beschikking visserijlicentie’ aangenomen, die tot doel heeft de capaciteit van de vloot te stabiliseren13. Overeenkomstig deze beschikking mogen alleen schepen die over een visserijlicentie beschikken, vissen op soorten waarvoor een quotum is vastgesteld. Sinds 1986 zijn geen nieuwe licenties afgegeven. Aangezien capaciteitsbeperkende maatregelen geen onafhankelijke instandhoudingsmaatregelen zijn, is artikel 4 van de Visserijwet van 1963 gewijzigd teneinde hierin ook maatregelen inzake de beperking van de vangstcapaciteiten op te nemen. Ook artikel 9 van deze wet is in deze zin gewijzigd. Verdere maatregelen ter beperking van de vangstcapaciteit, die worden vastgesteld op basis van de gewijzigde artikelen 4 en 9, omvatten bepalingen inzake het vistuig, dat wil zeggen de lengte van de boomkorkotters (niet meer dan 12 meter), hetgeen als doeltreffende maatregel wordt beschouwd om de overcapaciteit van de platvisvloot omlaag te brengen. Van zeer groot belang was de invoering van de zeedagenregeling in 198714. Doel van dit stelsel is de visserij-inspanning aan banden te leggen door het aantal dagen dat de vaartuigen op zee mogen zijn in te perken. De zeedagen worden berekend op basis van de omvang van de toegekende quota. Het maximale aantal zeedagen wordt in driemaandelijkse periodes ingedeeld. Buiten deze periodes om is het vissen verboden. Wat het aantal zeedagen per kwartaal betreft, maakt de zeedagenregeling een onderscheid tussen de verschillende categorieën vergunninghouders. 3.1.6.2. Toezicht Teneinde de door de Gemeenschap vereiste controles te kunnen te verwezenlijken, heeft Nederland een controlestelsel op stapel gezet dat gebaseerd is op vangstregistratie, fysieke controles en de controle van 11 12 13 14

Staatscourant, 1983, nr. 31. Regeling van 24 december 1996, laatstelijk gewijzigd op 24 december 1997, Staatscourant nr. 250. Beschikking visserijlicentie, Staatscourant, 27 december 1985, zoals gewijzigd. Zeedagenregeling 1987 (Staatscourant, 1987, nr. 32; 1988, nr. 253).

DT\489797NL.doc

- 27 -

PE 315.748


boekhouding, handelscorrespondentie en het bedrijf zelf. Er worden computersystemen gebruikt om gegevens inzake logboeken, aanvoeraangiftes en verkoop op de veilingen te verwerken en te verifiëren. Het VIRIS-systeem wordt ingezet om toezicht uit te oefenen op zowel de nationale quota als de individuele overdraagbare quota. In het COVIS-systeem worden gegevens opgeslagen inzake vangstregistratie en verkoopdocumenten. Overeenkomstig de door de EG verplicht gestelde regeling logboek en opgave zeevis15 dienen de kapiteins van visserschepen een dagelijks logboek bij te houden. In dit logboek dient gedetailleerd te worden vermeld in welke gebieden en met welk vistuig is gevist en hoeveel vis is gevangen en aangevoerd. Sinds de invoering van de vrijwillige veilplicht in 1993 moet alle vis op deze afslagen worden gewogen en verkocht. De vangstgegevens en informatie over de verkoop werden in het begin ingevoerd in het vangstregistratiesysteem VIRIS, waarop door de AID toezicht werd uitgeoefend. Ondanks deze bijkomende administratieve bepalingen stelde de AID soms schriftelijke verslagen op wanneer het gewicht van de op de afslag gewogen vis een half uur na aanvoer uiteindelijk niet overeenstemde met de ingediende vangstgegevens. De wetgeving is derhalve in 1994 aangepast en thans dient een half uur na het aanmeren de roze kopie van het logboek aan de autoriteiten te worden overgelegd. Deze informatie dient binnen 24 uur, maar uiterlijk bij aankomst in de haven van bestemming te worden geregistreerd. Voor de ramingen inzake de hoeveelheden geldt een tolerantie van 20 procent 16. Binnen 48 uur na het lossen dienen het volledige en definitieve originele logboek evenals de vangstgegevens te worden overgelegd. Bovendien moeten de visproducenten de transacties inzake zeevis administratief bijhouden. Overeenkomstig een ministeriële ‘regeling eisen aan administraties van transacties inzake zeevis, REATZ’17 uit 1984 zijn de visprocenten verplicht de handel in en de opslag van vis met het oog op het toezicht op de vangstbeperkende maatregelen te registreren en mag er geen vis op een visafslag worden verkocht zonder dat de letters van het schip en het gebied waar de vis gevangen is, worden vermeld18. In 1994 werden naar aanleiding van verordening nr. 2847/93 de verplichtingen van de visafslagen met het oog op de wetshandhaving nog verder aangescherpt. De REATZ kreeg een nieuw artikel 4a, waarin werd bepaald dat visafslagen die verantwoordelijk zijn voor de eerste verkoop van visserijproducten de AID verkoopdocumenten dienen voor te leggen of deze documenten binnen 48 uur in een speciale doos dienen te deponeren. Indien de visafslagen niet verantwoordelijk zijn voor de eerste verkoop van visserijproducten, mag de koper van de vis de visserijproducten pas in ontvangst nemen en vervoeren wanneer een verkoopdocument is voorgelegd aan een vertegenwoordiger van de AID of is gedeponeerd in een speciale doos19. De fysieke inspecties worden vooral uitgevoerd door de AID (54 inspecteurs in 1996). In 1996 zijn 382 schepen op zee geïnspecteerd20. De AID wordt bijgestaan door de politie, douaneambtenaren, de kustwacht, de marine en soms particuliere veiligheidsbeambten. In totaal zijn er in 1996 489 fysieke inspecties en 633 zogenoemde zichtcontroles uitgevoerd. Het aantal bekeuringen bedroeg 270 (op zee en in de havens voor overtredingen door zowel Nederlandse als buitenlandse vaartuigen). Teneinde zoveel mogelijk aanlandingen van vis die onderhevig is aan een quotum te kunnen inspecteren, is in 1987 de ‘regeling stelselmatige controle bij aanlanding’21 uitgevaardigd, uit hoofde waarvan de vangsten in

15

Staatscourant, 1987, nr.194. De regeling is hierdoor aangepast aan artikel 5, lid 2 van verordening nr. 2807/83, waarin is vastgelegd dat voor ramingen inzake de hoeveelheden, in kilogram, aan boord gehouden vis waarvoor een TAC is vastgesteld, een tolerantie van 20 % geldt. 17 Staatscourant, 1984, nr. 219. Laatstelijk gewijzigd bij de regeling van 27 december 1993, Staatscourant nr. 252. 18 Zie wijziging van 29 maart 1985, Staatscourant nr. 64. 19 Artikel 4a bevat de informatie die in het verkoopdocument moet worden opgenomen, bijvoorbeeld de externe identificatie van het vaartuig, de naam van de eigenaar of de kapitein van het schip, de haven en datum van aanvoer, de naam van de verkoper en de koper van het visserijproduct, de plaats en de datum van verkoop, in voorkomend geval voor alle soorten de individuele grootte of het gewicht, de kwaliteit, de presentatie en de versheid, voor alle soorten de prijs en in voorkomend geval de presentatie en de versheid op basis van de individuele grootte of het gewicht en de bestemming van goederen die uit de handel zijn genomen. 20 Zie Nederlands controleverslag 1996. Totale aantal inspecties in de havens niet gepubliceerd. 21 Staatscourant, 1987, nr. 253. 16

DT\489797NL.doc

- 28 -

PE 315.748


erkende havens moeten worden aangevoerd22. Het is verboden in deze havens buiten de aangewezen gebieden vis aan te landen. De vissers dienen de aanvoer van vis vooraf aan te kondigen. De controles bij aanlanding worden uitgevoerd door de AID en omvatten: 1. controles in de erkende aanvoerhavens tijdens de losuren; 2 controles buiten de losuren; 3. controles buiten de erkende aanvoerhavens. In het kader van het systeem van sectoraal beheer zijn de groepen (die een eigen rol vervullen binnen het EG-stelsel van producentenorganisaties) verantwoordelijk voor de controle. Zij richten zich vooral op de logboeken betreffende de vistochten van de groepsleden, de wekelijkse verstrekking van informatie die is verkregen van de visafslagen en informatie van de groepen teneinde vangstinformatie over afzonderlijke vistochten te verkrijgen en in een computersysteem in te voeren. De invoering van het sectoraal beheer heeft ook belangrijke gevolgen gehad voor de autoriteiten. Wat de controletaken van de AID betreft, is het accent verschoven van met name fysieke controles van de aanvoer naar meer selectieve controle van de visserijketen van de aanvoer tot de visafslagen. Bovendien heeft de AID zijn toezicht op de visafslagen versterkt. Met betrekking tot de non-fysieke aanvoercontroles, worden vooral kruiscontroles van logboeken en vangsten verkoopgegevens uitgevoerd23. Er is geen wettelijke grondslag voor de rol van de AID ten aanzien van het toezicht op het systeem van sectoraal beheer. Het ministerie van LNV blijft uiteindelijk verantwoordelijk voor de naleving van het nationale contingent. Alhoewel zowel het toezicht als de oplegging van sancties voor overtredingen van het comanagementstelsel voor een groot deel zijn overgelaten aan de vissers zelf (handhaving door de sector), kan de minister aan het begin van het jaar weigeren toestemming te verlenen voor een visplan. Het ministerie is echter met name niet bevoegd groepen of PO’s te ontbinden of de groepen of PO’s tussentijds te controleren. Wel mag het de quota van individuele vissers verkleinen wanneer de individuele of de groepsquota zijn uitgeput of wanneer het aantal toegestane zeedagen is overschreden24. Bij overschrijding van de groepsquota’s zijn de PO’s financieel niet aansprakelijk. Sinds de invoering van het co-managementstelsel zijn dus twee juridische stelsels van kracht: sommige bepalingen behoren tot het privaatrecht, andere, zoals tot dusver, tot het publiek recht. 3.1.6.3. Privaatrechtelijke regelingen De groepen zijn niet alleen verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging, maar ook voor het beheer. De raden van bestuur proberen deze taak te vervullen door de voornoemde controles uit te voeren en toezicht uit te oefenen. Voorts dienen zij leden die de voorschriften inzake de visafslagen overtreden of die hun individuele of groepsquota of het hun toegekende aantal zeedagen overschrijden, boetes op te leggen. Vissers die lid willen worden van een groep, dienen vooraf in te stemmen met de boetes die voor de uiteenlopende overtredingen zijn vastgelegd. Deze sancties variëren naar gelang van de ernst van de overtreding en de frequentie van de overtredingen en zijn erop gericht winsten af te romen. Eventuele geschillen kunnen worden voorgelegd aan de Stichting Arbitrage Visserij, die speciaal voor dit doel in het leven is geroepen. Er wordt evenwel naar gestreefd discussies over de vraag of een boete al dan niet terecht is, te vermijden, teneinde een “lik op stuk”-strategie te kunnen verwezenlijken. Dit betekent dat, wanneer is vastgesteld dat een groepsregel is overtreden, meteen een boete wordt opgelegd. Het publiek recht en het privaatrecht kwamen soms met elkaar in botsing, hetgeen voor problemen zorgde25. De controletaken zijn vrij sterk met elkaar vervlochten, hetgeen tot gevolg had dat sommige 22

Dit zijn de havens Breskens, Vlissingen, Colijnsplaat, Stellendam, Scheveningen, IJmuiden, Den Helder, Den Oever, Harlingen, Lauwersoog, Delfzijl, Termunterzijl, Eemshaven en Urk. 23 Zie notulen Tweede Kamer, 1993-1994, 23400, nr. 36, blz. 20. 24 Zie ook administratieve besluiten, 21 januari 1988, TBS 1988, nr. 8, M.J. Sluijs (annotator). 25 Berg., A.J., "Vissen in troebel water.” Juridische commentaren op het co-management van de mariene visbestanden in Nederland, lezing tijdens het symposium co-management, Noordwijk, 9 juni 1995.

DT\489797NL.doc

- 29 -

PE 315.748


vissers in het begin dubbel werden beboet. Het is voorgekomen dat strafrechters boetes oplegden, terwijl de raad van bestuur van een groep dit ook al had gedaan. Over het algemeen lijkt de kwaliteit van de inspecties echter beter te worden en neemt het aantal overtredingen af en zijn deze vooral van technische aard.

3.1.7. Evaluatie Concentratietendensen De individuele overdraagbare quota voor platvis zijn vrij breed gespreid. In 1994 waren er 289 vissers of ondernemingen in het bezit van een vergunning en bezaten de meeste van hen (75 procent) 0,5 procent of minder van het nationale contingent voor tong en schol. Gezien het contingent voor 1994, kwam een overdraagbaar individueel quotum van deze grootte neer op een jaarlijkse vangst van 110 ton tong en 330 ton schol26. In 2001 waren er ongeveer 279 quotumhouders waarvan de meerderheid (75 procent) nog steeds een aandeel van 0,5 procent of minder in het totale tongquotum had. Tabel 3.5. – Verdeling van de houders van een overdraagbaar individueel quotum naar gelang van de grootte van het quotum, in procent van de totale toegekende Nederlandse tongquota voor 1988, 1994, 1997 en 200127 Aandeel (%) van de individuele overdraagbare quota in het totale tongquotum 0,005 (overdraagbaar individueel mini-quotum) 0,005-0,5 0,5-1,0 1,0-1,5 1,5-2,5 >2,5

Percentage houders individuele overdraagbare quota 1988 1994 1997 2001 (n=387) (n=289) (n=276) (n=279)

17,3 57,7 17,0 4,5 3,5 0,0 100%

20,2 65,4 9,8 3,9 0,8 0,0 100%

14,9 59,7 17,8 3,6 3,6 0,4 100%

17,2 57,3 17,9 4,7 2,2 0,7 100%

Bron: Davidse 1997 en gegevensbank LEI.

Het totale aantal houders van individuele overdraagbare quota voor platvis is met bijna 30 procent aanzienlijk gedaald door de verkoop van deze quota in combinatie met het uit de vaart nemen van schepen, stopzetting van het bedrijf om andere redenen of alleen stopzetting van de visserij met een boomkorkotter. Vrijwel alle houders van een groot quotum zijn eigenaar van meer dan één schip. Tabel 3.6. – Aandeel van de bedrijven met meer dan één schip in de vloot en de visserijrechten (%) Aandeel bedrijven met meer dan één schip Totaal aantal schepen Totaal motorvermogen kottervloot Totaal tongquotum Nederland Totaal scholquotum Nederland

1988 24% 48% 43% 38%

1993 25% 50% 62% 44%

1997 28% 49% 53% 51%

2001 30% 58% 57% 56%

Bron: Davidse 1997 en gegevensbank LEI

Uit deze cijfers blijkt dat er in de periode 1988-1993 sprake was van een zekere concentratietendens. De tweede helft van de jaren negentig gaf veel minder veranderingen te zien. Het aandeel van de 3 procent van de belangrijkste vergunninghouders in het totale quotum beliep in 1994 17,4 procent. Gedurende de gehele periode beschikte een stabiele 75 procent van de vergunninghouders over een aandeel van 0,5 procent of minder in het nationale contingent voor tong en schol.

26 27

Davidse, 1997. Er zij op gewezen dat dit alleen de toekenning van de quota voor tong en schol betreft, dat wil zeggen dat een vaartuig met een mini-quotum voor tong eventueel over een groot kabeljauwquotum beschikt.

DT\489797NL.doc

- 30 -

PE 315.748


Handel De prijzen van de individuele overdraagbare quota zijn uiterst hoog. In 1993 moest voor het recht om 1 kilo tong en 1 kilo schol te vissen, bijvoorbeeld 60 à 70 euro worden betaald. De totale investeringen in individuele overdraagbare quota bereikten in de periode 1988-1992 een grote hoogte. In 1990 en 1991 werd voor respectievelijk 41 en 52 miljoen euro geïnvesteerd. In deze jaren werd meer geld in individuele overdraagbare quota gestoken dan in vaartuigen en uitrusting. In de jaren 1988-1992 is zo’n 18 procent van het nationale tong- en scholcontingent van eigenaar veranderd. Een nadeel van deze handel in individuele overdraagbare quota is dat geld aan de sector wordt onttrokken wanneer schippers/eigenaren hun vaartuigen samen met de individuele overdraagbare quota verkopen. De resterende bedrijven kunnen een iets grotere hoeveelheid aanvoeren tegen veel hogere prijzen. Op de lange termijn moeten de bedrijven door de volgende generatie worden overgenomen, hetgeen gezien de waarde van de individuele overdraagbare quota met hoge kosten gepaard gaat. Dit betekent dat de opvolgers tegen hogere prijzen moeten produceren. Vanwege de hoge prijzen kunnen nieuwkomers in het kader van het quotastelsel geen nieuwe visserijbedrijven oprichten. Deze “closed shop”-situatie is in het voordeel van de houders van individuele overdraagbare quota. De individuele overdraagbare quota van de uit de vaart genomen schepen zijn opgekocht door de eigenaren van de overgebleven vaartuigen, vooral de kleinere boomkorkotters met 300 pk respectievelijk de grotere met meer dan 1500 pk. De uit de vaart genomen schepen visten vooral op kabeljauw en wijting. Verhuur/huur Sinds het co-management een feit is, is de markt voor de verhuur/huur van individuele overdraagbare quota transparanter geworden. De Nederlandse Vissersbond heeft op haar website bijvoorbeeld een ‘quotumbank’. Quota kunnen zowel binnen als tussen groepen worden uitgewisseld. De raden van bestuur van de groepen zijn verantwoordelijk voor het beheer van de quota, met inbegrip van de gehuurde quota. Doeltreffendheid In het kader van het stelsel van individuele overdraagbare quota weten de vissers precies hoeveel zij in de periode waarvoor het quotum geldt, mogen vissen. Zoals reeds eerder toegelicht, leverde de naleving van de quota in de jaren zeventig en tachtig problemen op. Sinds 1993 zijn de nationale contingenten niet overschreden. Dit kan aan verschillende factoren liggen: het co-managementstelsel en het feit dat naleving in het belang van de vissers zelf is, gezien hun dure investeringen in de individuele overdraagbare quota. Vissers zijn vrij tevreden met het quotumbeleid omdat zij de individuele overdraagbare quota als hun eigendom beschouwen. De vloot heeft in zijn geheel gezien op basis van de huidige quotumregeling goed gevist en is erin geslaagd de quota in economisch opzicht beter te benutten (Hoefnagel, Smit 1997). Alhoewel de handhaving van de quotumbepalingen niet meer problematisch is, zijn er onder de vissers natuurlijk nog steeds zwarte schapen te vinden. Sommige vissers houden zich bijvoorbeeld niet aan de technische voorschriften. Werkgelegenheid De inkrimping van de vloot in de afgelopen decennia heeft ook tot een daling van het aantal opvarenden geleid. Gedurende een aantal jaren hadden de bedrijven moeite om personeel te vinden. De visserijscholen hebben te weinig scholieren. Het beroep is niet meer populair: alhoewel het werk vrij goed betaald wordt (percentage van de winst na aftrek van bepaalde kosten) is het uiterst zwaar en was er de afgelopen decennia ook aan wal werk te vinden. Thans hebben verschillende schepen ook Poolse vissers aan boord. DT\489797NL.doc

- 31 -

PE 315.748


Ecologische impact De Commissie legt ieder jaar de als TAC’s bekend staande totale toegestane vangsten per soort en gebied vast en verdeelt deze overeenkomstig het beginsel van de relatieve stabiliteit in nationale quota. Aangezien de Nederlandse houders van individuele overdraagbare quota zich aan deze regeling houden, is de ecologische impact op de visvoorraden legitiem. De vissers zetten uit hoofde van de quota geviste vis en andere soorten zonder commerciële waarde overboord, hetgeen in de EU is toegestaan. Er is niet bewezen dat vissers zich schuldig maken aan vangstverlegging naar duurdere soorten, waarbij alleen de uit hoofde van een quotum gevangen vis met een hogere commerciële waarde wordt behouden en de overige vissen worden teruggegooid. Deze praktijken komen wellicht voor wanneer veel tong of schol gevangen wordt en het nationale quotum klein is. Ongewenste en onvoorziene gevolgen van de individuele overdraagbare quota Aangezien het quotumbeheer nauw verband houdt met tal van andere terreinen, kan moeilijk worden beoordeeld welke specifieke gevolgen de individuele overdraagbare quota voor de sector hebben gehad. Sinds in 1975 de quota, in 1977 de individuele quota en in 1985 de individuele overdraagbare quota zijn ingevoerd, is er echter veel veranderd.

3.2. De Ijslandse regeling van individuele overdraagbare vaartuigquota De visserij is in IJsland een zeer belangrijke sector. Zijn betekenis is de laatste jaren achteruitgegaan doordat andere bedrijfstakken belangrijker werden, doch visserijproducten leveren nog steeds ongeveer 40% van de deviezeninkomsten op, en visserij en visverwerking dragen voor circa 11 % bij aan het BBP en voor 9% aan de werkgelegenheid. De relatieve omvang van de IJslandse visserijsector doet in een onafhankelijke staat met een onafhankelijk monetair stelsel, waar geen andere bedrijfstak bestaat die de schommelingen in die bedrijfstak kan opvangen, een speciale situatie ontstaan. Het reilen en zeilen van de visserijsector wordt in de IJslandse economie op macro-economische schaal aangevoeld. De meeste visbestanden rondom IJsland worden niet met anderen gedeeld en vallen onder het uitsluitende beheer van de IJslandse autoriteiten. Onderhavige studie geeft een beschrijving, analyse en evaluatie van de individuele overdraagbare quota (ITQ's) in IJsland. In de eerste sectie worden de voornaamste kenmerken van dit stelsel beschreven en wordt de ontwikkeling ervan toegelicht. In de tweede sectie wordt besproken hoe de besluitvorming over de quota plaatsvindt. De meeste aandacht gaat uit naar kabeljauw omdat die verreweg het grootste bestand in de IJslandse EEZ is, 1/3 tot 1/2 van de waarde van de vangsten oplevert en omdat er tegenwoordig een speciale quotaregeling voor kabeljauw bestaat. De rest van de studie gaat over de biologische en economische efficiency van deze regeling, de sociale consequenties en enkele problemen van billijkheid.

3.2.1. De ITQ-regeling De uitbreiding van de IJslandse EEZ tot 50 zeemijl in 1972 en tot 200 mijl in 1976 schiep de noodzakelijke grondslag voor het visserijbeheer. Reeds in 1977 waren er pogingen om de vangsten van het belangrijke kabeljauwbestand te beperken via limitering van het aantal dagen dat vaartuigen op kabeljauw mochten vissen. Ook werden maatregelen genomen om de komst van nieuwe vissersvaartuigen te beperken. Geen van deze activiteiten bleek effectief. De individuele vaartuigquota werden voor het eerst ingevoerd in de visserij op de pelagische soorten, haring en lodde. Toen na een moratorium van drie jaar, de visserij op de haringbestanden in 1975 werd hervat, werd de visserij via individuele vaartuigquota aangestuurd. De jaarlijkse quota werden in DT\489797NL.doc

- 32 -

PE 315.748


1979 overdraagbaar (verhandelbaar) gemaakt. Voor de loddevisserij werden in 1980 individuele vaartuigquota ingevoerd en werden in 1986 de jaarquota overdraagbaar gemaakt. De grootste stap bij de invoering van de ITQ's in de IJslandse visserij werd genomen met de Fisheries Management Act (Visserijwet) van 1983, die de visserij in de IJslandse EEZ in 1984 regelde. In deze wet werd bepaald dat de visserij op de belangrijkste bodemvissoorten (kabeljauw, schelvis, koolvis, roodbaars, schol, Groenlandse heilbot en zeewolf) door vaartuigen van meer dan 10 BRT moest worden gereguleerd via overdraagbare vaartuigquota. De quotumtoewijzing was hoofdzakelijk gebaseerd op de historische vangsten in de periode 1 november 1981 - 31 oktober 1983. Samen met haring en lodde vertegenwoordigen deze bestanden meer dan 90% van de waarde van de vangsten van de IJslandse vissersvaartuigen. De ITQ's voor bodemvis werden in eerste instantie bij wijze van tijdelijke maatregel ingevoerd wegens de crises in de kabeljauwvisserij. Na 1984 werd besloten nog een jaar (1985) met de ITQ's door te gaan. In dat jaar werd eveneens toegestaan dat vaartuigen konden opteren voor het uitstappen uit de vaartuigquotumregeling en een aantal zeedagen konden toegewezen krijgen (alsook enige beperkingen op de kabeljauwvangsten). Die vaartuigen kregen later toestemming om weer tot de quotumregeling toe te treden en mochten hun vangstlogboek uit de periode dat zij in de dagen-opzeeregeling visten, gebruiken voor het vergroten van hun quotumtoewijzing. In 1985 werd bij een nieuwe visserijwet de ITQ-regeling voor de tweejarige periode 1986-1987 verlengd, waarna bij een nieuwe wet de regeling voor een driejarige periode 1988-1990 werd verlengd. In 1990 heeft het Parlement een Visserijwet zonder einddatum aangenomen28. Bij die wet zijn verscheidene nieuwigheden ingevoerd. In de eerste plaats ging de ITQ-regeling voor alle vaartuigen van meer dan 6 BRT gelden. Dit hield in dat de dagen-op-zee optie voor die vaartuigen kwam te vervallen. In de tweede plaats werd de vrije toetreding van vaartuigen van minder dan 10 BRT definitief beëindigd. Ten derde werd de overdracht tussen vaartuigen van verschillende firma's mogelijk van quotumpercentages, met andere woorden, het recht om jaarlijks een bepaald percentage van het totale quotum te verkrijgen,. De quotumpercentages zijn gebonden aan de vaartuigen. Vóór 1991 mochten alleen diegenen die meer dan één vaartuig bezaten, enkele van de aan een van hun vaartuigen verbonden quotumpercentages naar een ander vaartuig in hun bezit overdragen. Sedert 1991 omvat de ITQ-regeling meer dan 90% van de gehele IJslandse visserij. Er bestaan nog wel enkele uitzonderingen. Enkele vaartuigen van minder dan 6 BRT, die alleen een handlijn en/of een beug gebruiken, blijven buiten de belangrijkste ITQ-regeling. En er zijn nog steeds enkele vissoorten die niet onder een quotumregeling vallen. Geen van deze soorten heeft landelijk gezien evenwel veel belang. Door de IJslandse ITQ-regeling wordt een gebruikersrecht gespecificeerd. Dit gebruikersrecht heeft niet de grondwettelijke ruggensteun die de meeste andere eigendomsrechten wel bezitten. Het eerste artikel van de Visserijwet luidt: "Mariene hulpbronnen die in de IJslandse wateren worden aangetroffen en gebruikt, zijn het gemeenschappelijk eigendom van de IJslandse natie". Volgens de Wet op de Bijvangsten is bepaald dat het niet geoorloofd is quotumpercentages voor bijvangsten te gebruiken, maar is het wel toegestaan dat in uitleningsovereenkomsten met betrekking tot vaartuigen, over bijvangsten wordt bepaald dat de uitlener toestemming voor de overdracht van quotumpercentages van het vaartuig naar elders mag weigeren. In de Visserijwet staat ook dat, indien een vaartuig in twee opeenvolgende jaren minder dan 50% van zijn geaggregeerde29 quota vangt, het zijn quotumpercentage verliest. In de politieke discussie over een hulpbronbelasting op de vangsten 28 29

Een Engelse vertaling van deze wet staat op de website van het Ministerie van Visserij in het bestand http://brunnur.stjr.is/interpro/sjavarutv/sjavarutv.nsf/pages/laws_english.html. De aggregatie gebeurt met coëfficiënten die door het Ministerie van Visserij worden vastgesteld. Door deze coëfficiënten kan men het "kabeljauwequivalent"-volume van de vangsten van andere quotumsoorten berekenen. Die coëfficiënten liggen dicht bij de relatieve aanlandingsprijzen van de verschillende quotumsoorten uit de 12-maandsperiode die eindigt op 30 april van het jaar, voorafgaande aan het quotumjaar.

DT\489797NL.doc

- 33 -

PE 315.748


van de quotumsoorten, beweren de voorstanders van die belasting dat dit geen belasting is maar een gebruiksvergoeding die de eigenaar van de hulpbron (de natie) toekomt.30. Weliswaar staat de Visserijwet 1990 de handel èn in quotumpercentages èn in jaarquota toe, maar er gelden enkele beperkingen. Een vereiste is dat alle quotumpercentages op naam van een vaartuig staan, en dat de op naam van één vaartuig staande quotumpercentages de capaciteit van dat schip niet te boven gaan. Indien de handel in quotumpercentages met zich brengt, dat quota van de ene gemeente naar een andere overgaan, heeft de gemeente waar de verkoper is geregistreerd, een eerste koopoptie. Eén en dezelfde firma mag niet voor meer dan 12% kabeljauwquotumpercentages, niet voor meer dan 35% roodbaarsquotumpercentages en niet meer dan 20% quotumpercentages voor schelvis, koolvis, Groenlandse heilbot, haring, lodde of off-shore garnalen bezitten. Tevens mag één en dezelfde firma geen geaggregeerde quotumpercentages van meer dan 12% bezitten31. De handel in jaarquota is eveneens aan beperkingen gebonden. Het is niet toegestaan binnen een quotumjaar meer dan 50% van de jaarlijks toegekende quota (netto) te leasen. In de Visserijwet 1990 kon de overdracht van jaarquota aan een vaartuig uit een andere gemeente door het Ministerie van Visserij alleen worden goedgekeurd na raadpleging van het betreffende gemeentebestuur en het bestuur van de plaatselijke vissersvereniging. Er zijn vrijwel geen voorbeelden dat deze procedure heeft belet dat er enige handel in jaarquota plaatsvond. Daar is in 2001 verandering in gekomen. Volgens de huidige wet moet het Directoraat Visserij een bevestiging van de Prijzencommissie Aandeelwaarde (Verðlagsstofa skiptaverðs) ontvangen dat de reder en de bemanning akkoord gaan met de aanlandingsprijzen die bij de beslissing over het bemanningsaandeel moeten worden gehanteerd, voordat toestemming tot overdracht wordt gegeven. De vaartuigquota vormen slechts een onderdeel van de IJslandse visserijregeling. Vistuigvoorschriften, gebiedsafsluitingen (wanneer het percentage jonge vis zeer hoog is) en besluiten over het openstellen en sluiten van de visserij worden eveneens gehanteerd. Vervolgens zijn er verordeningen waarvan het doel is flexibiliteit te creëren en terugzetten te voorkomen. Een vaartuig mag in een bepaald quotumjaar tot 5% boven zijn quotum vissen, waar dan tegenover staat dat er een even grote vermindering in het quotum van het volgende jaar plaatsvindt. Tot maximaal 20% van het jaarquotum van een vaartuig mag van het ene quotumjaar naar het volgende worden overgedragen. Terwille van een grotere flexibiliteit bij de samenstelling van de vangst mogen de quota voor enkele soorten bodemvis met 5% worden verhoogd, met daartegenover een vermindering van de quota voor andere soorten bodemvissen. De berekening van de quotumvermindering voor andere soorten gebeurt met gebruikmaking van de "kabeljauwequivalent"-coëfficiënten. Die bepaling geldt niet voor kabeljauw. Op terugzetten van de meeste soorten bestaat in de IJslandse EEZ een verbod32. Er wordt wel van uitgegaan dat terugzetten gebeurt en dat de quotumregeling een aansporing vormt voor ongewenst teruggooien. Teneinde dit teruggooien tegen te gaan, behoeft slechts de helft van het volume aan ondermaatse vis met het quotum te worden verrekend. Deze bepaling geldt alleen indien het aandeel van de ondermaatse vis in de vangst beneden bepaalde percentages uitkomt. Vanaf 1 februari 2002 mogen reders eveneens maximaal 5% van hun vangsten (dat wil zeggen de totale vangsten gedurende het quotumjaar) opsparen, en die worden dan niet met de quota verrekend. Dit deel van de vangst moet aan de hoogstbiedende worden verkocht. 20% van de opbrengsten gaat naar de reder en de bemanning, en 80% gaat naar het Mariene Research Instituut33.

30

31 32

33

Sedert het quotumjaar dat op 1 september 1996 begon, is in IJsland een hulpbronbelasting geheven op de vangstquota. De belastinginkomsten bedroegen circa 1% van de waarde van de aanlandingen en zijn specifiek bestemd voor het Mariene Research Instituut en het Directoraat Visserij. Het Parlement heeft dit jaar een nieuwe wet inzake quotumbelastingen aangenomen. De belasting is gekoppeld aan de verwachte rentabiliteit van de quotumvisserij. Indien die verwachte rentabiliteit voldoende stijgt, zal de opbrengst van de nieuwe belasting hoger zijn dan die van de vorige belasting. Eerder dit jaar zijn deze limieten enigszins opgetrokken. Een uitzondering geldt voor met de handlijn of de beug gevangen vis. Er was ook een uitzondering voor zieke en gewonde vissen, maar de wetgeving op dit punt is eerder dit jaar aangescherpt. Deze regeling geldt als proef tijdens de periode tot het einde van het quotumjaar dat per 31 augustus 2003 afloopt.

DT\489797NL.doc

- 34 -

PE 315.748


Om op commerciële basis in de IJslandse EEZ vis te mogen vangen, moet een vaartuig behalve de quota voor de soorten die onder quotaregelingen vallen, een speciale licentie bezitten. Die regelingen liepen enigszins uiteen, doch de bedoeling was om de vlootcapaciteit te beperken. Bij de invoering van de quotaregeling kregen actieve vaartuigen een licentie. In 1998 heeft het IJslandse Hooggerechtshof uitgesproken dat het bestaande vergunningenstelsel ongrondwettelijk was en dat het Ministerie van Visserij licenties moest afgeven aan degene die het Ministerie had aangeklaagd omdat het hem een vergunning had geweigerd. Het argument van het Hof was dat door het toen geldende vergunningenstelsel het grondwettelijke recht van alle IJslanders om hun beroep te kiezen, werd geschonden. Bij lezing van het vonnis lijkt het waarschijnlijk dat het Hof oordeelde dat het toen geldende restrictieve vergunningenstelsel wel grondwettelijk kòn zijn, doch dat de methode van invoering van het stelsel (toekenning van licenties aan diegenen die begin 1984 toevallig in de visserij actief waren, ongrondwettelijk was. Het Hof benadrukte dat het verlenen van visvergunningen aan een exclusieve groep vaartuigen als tijdelijke maatregel zou kunnen worden gerechtvaardigd om in een specifieke situatie (bijvoorbeeld een crisis) een of ander doel te bereiken, doch dat het niet grondwettelijk was om zulke maatregelen permanent te maken. Na deze uitspraak is het vergunningenstelsel zodanig gewijzigd dat ieder in het bezit van IJslanders zijnd vaartuig dat aan bepaalde veiligheids- en hygiënische normen voldoet, een vislicentie kan krijgen. Voor de vangst op onder quotaregelingen vallende soorten blijven als voorheen quota vereist.

3.2.2. TAC's en bio-economisch beheer De Minister van Visserij beslist over de TAC's en de quota na kennisneming van de bestandsevaluaties en de aanbevolen TAC's van het Mariene Research Instituut. In de Visserijwet 1990 is het quotumjaar de 12-maandsperiode die op 1 september begint. Het Mariene Research Instituut publiceert zijn evaluaties en aanbevelingen tegen einde mei van elk jaar. De Minister kan tot eind juli wachten alvorens zijn beslissing te nemen, maar de laatste jaren is de beslissing begin juni bekendgemaakt. De Minister heeft het recht de TAC's gedurende het quotumjaar te verhogen of te verlagen. De Ministers hebben van dat recht een zeer restrictief gebruik gemaakt. De TAC's voor enkele bodemvissen (schelvis, koolvis, zeewolf) werden evenwel in december 2001 verhoogd. In sommige gevallen vaardigt de Minister een voorlopige TAC uit. Dit was altijd het geval met het lodde-TAC, doch het beheer van dat bestand valt onder een overeenkomst tussen IJsland, Noorwegen en Groenland. In recente jaren zijn ook voorlopige TAC's gehanteerd voor oceaangarnalen omdat er grote onzekerheid bestond over de toestand van dit belangrijke bestand. In 1995 besloot de regering dat het kabeljauwbestand met een speciale TAC-regeling diende te worden beheerd. Daarvoor waren twee belangrijke argumenten. Enerzijds diende het beheer van een langlevende vissoort als kabeljauw te worden gebaseerd op langetermijndoelstellingen. Anderzijds moesten de doelstellingen in economische termen worden geformuleerd, in termen van maximale netto economische opbrengsten. Kabeljauw was overbevist en de visserijsterfte, met andere woorden het elk jaar gevangen deel van het bestand, moest worden teruggebracht. Aanvankelijk schreef de TAC-regeling voor dat de jaarlijkse TAC 25% moest bedragen van de geraamde biomassa van bevisbare soorten (cohorten van vier jaar en ouder), doch niet minder dan 155.000 ton. In 2000 heeft de Minister van Visserij de regeling zodanig gewijzigd dat er geen ondergrens meer was, maar wel een bovengrens van 30.000 ton wegens de verandering van de TAC van het ene quotumjaar naar het andere. De vaartuigquotumregeling beperkt de vangsten en vermindert aldus, vergeleken met een vrije toegang, de overbevissing. Doch op zichzelf garandeert deze regeling niet dat de bestanden optimaal worden geëxploiteerd. Aanlandingen die uitgaan boven wat (bio)economisch verstandig is, zullen tot enige overbevissing leiden. Dat kan gebeuren omdat die aanlandingen door enige hiaten in de regeling boven de TAC's uitkomen, omdat TAC's worden vastgesteld boven hetgeen economisch verstandig is, en het kan gebeuren dat de aanbevolen TAC's niet juist zijn. In Tabel 3.7. wordt voor kabeljauw de situatie samengevat.

DT\489797NL.doc

- 35 -

PE 315.748


Tabel 3.7. - Omvang van het bevisbare kabeljauwbestand, TAC's en aanlandingen (x 1.000 ton)

Quotumjaar 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 jan. ‘91-aug. ‘91 sept. ‘91-aug. ’92 sept. ‘92-aug. ’93 sept. ‘93-aug. ’94 sept. ‘94-aug. ’95 sept. ‘95-aug. ‘96 sept. ‘96-aug. ‘97 sept. ‘97-aug. ’98 sept. ‘98-aug. ‘99 sept. ‘99-aug. ’00 sept. ‘00-aug. ‘01 sept. ‘01-aug. ’02

Ideale TAC Bevisbaar bestand (25% van aan het begin van het bevisbaar kalenderjaar als: bestand volgens actuele Actuele Meting meting) meting toentertijd 1548 1313 387 1263 1541 316 979 1601 245 795 1238 199 901 936 225 921 850 230 853 850 213 1034 1050 259 1055 1130 264 1022 1070 255 835 870 209 701 910 175 701 910 175 547 640 137 581 630 145 579 590 145 557 560 139 680 675 170 795 889 199 722 975 180 717 1031 179 547 756 137 640 577 160

Aanbevolen TAC’s 300 400 450 350 200 200 300 300 300 300 250 240 250 190 150 130 155 186 218 250 250 220 190

Totale Nationale aanlandinge TAC n

242 263 300 330 350 325 300 245 265 205 165 155 155 186 218 250 250 220 190

435 469 388 300 283 326 368 392 378 356 335 247 275 241 197 165 170 202 227 254 257 221 -

Bron: Publicaties van het Mariene Research Instituut

De tabel bevat informatie over geraamde bestanden, aanbevolen TAC's, huidige TAC's en totale aanlandingen. Ter vergelijking staat in de derde kolom een "ideale" TAC, die wordt geraamd op 25% van de actuele bestandsraming34. Uit de tabel blijkt dat de TAC's meestal groter waren dan door het Mariene Research Instituut was aanbevolen, en de aanlandingen waren weer groter dan de TAC's. In vele gevallen was de overbevissing aanzienlijk, ook na de invoering van de vaartuigquotumregeling in 1984. Tevens blijkt uit de tabel dat deze verschillen tussen aanbevolen TAC's, feitelijke TAC's en aanlandingen zijn afgenomen en de laatste jaren tamelijk gering waren. De meeste verschillen tussen de totale aanlandingen en de TAC's zijn te verklaren uit de omstandigheid dat de kleine open boten van minder dan 6 BRT, die volgens een dagen-op-zeeregeling met handlijnen en beugen opereren, meer hebben kunnen vissen dan verwacht. De voorschriften volgens welke vaartuigen meer mogen vangen dan hun quota en enkele quota naar het volgende visserijjaar kunnen overdragen, zal uiteraard leiden tot enige verschillen tussen de TAC's en de feitelijke aanlandingen in een gegeven jaar. Wanneer men de eerste twee kolommen van Tabel 3.7. vergelijkt, ziet men dat het Mariene Research Instituut de bestanden in het begin van de jaren 1980, en ook weer aan het einde van de jaren 1990, 34

Het huidige TAC-voorschrift voor kabeljauw is iets ingewikkelder: de TAC zou 25% moeten bedragen van het gemiddelde van het geraamde bestand aan het begin van het kalenderjaar en het geraamde bestand aan het einde van het jaar. De werkgroep die dit TAC-voorschrift heeft opgesteld, had 22% aanbevolen. Dit TAC-voorschrift werd op grond van een door de werkgroep opgesteld bio-economisch model geacht in economisch opzicht bij benadering optimaal te zijn.

DT\489797NL.doc

- 36 -

PE 315.748


ernstig heeft overschat. Men kan erover twisten of de overschatting aan het begin van de jaren 1980 heeft bijgedragen tot de overbevissing van de bestanden in deze periode van tamelijk slappe visserijreglementering, maar de overschattingen aan het einde van de jaren 1990 hebben geleid tot te hoge TAC's voor kabeljauw. Uit Tabel 3.7 blijkt dat de IJslandse visserijreglementering er niet in is geslaagd de overbevissing van de kabeljauwbestanden te voorkomen. Het kabeljauwbestand verkeert thans niet in een betere toestand dan tijdens de crisis aan het begin van de jaren 1980 die tot de invoering van de vaartuigquotaregeling heeft geleid. Niettemin zijn er redenen om aan te nemen dat enkele van de problemen die in het begin van de quotaregeling tot de overbevissing van kabeljauw hebben geleid, zijn opgelost35. Over de meeste andere bestanden in de IJslandse EEZ is minder bekend. Men kan niet stellen dat hun situatie er sedert de invoering van de ITQ-regeling op vooruit is gegaan. Tabel 3.8. geeft een overzicht van de aanlandingen van de belangrijke andere soorten dan kabeljauw. Tabel 3.8. - Aanlandingen van enkele belangrijke soorten uit de IJslandse wateren (x 1000 ton) Soorten Schelvis Koolvis Roodbaars Zeewolf Groenlandse heilbot Schol Lodde Haring (IJslandse) Garnalen Mantel- en kamschelpen

1980-‘83 60 57 100 9

1984-‘87 46 64 93 11

1988-‘91 59 87 93 15

1992-‘95 53 65 94 14

1996-‘99 46 34 69 13

2000 42 33 71 15

2001 40 32 50 18

25 6 387 52 10

34 12 892 60 31

45 12 629 90 31

30 11 802 120 63

16 9 988 86 58

15 5 892 102 24

17 5 925 101 26

12

16

11

10

10

9

6

Bron: Nationaal Economisch Instituut.

De toename van de garnaalvangsten wordt deels verklaard uit het feit dat garnalen aan het begin van de jaren 1980 een ondergebruikte hulpbron vormden, en deels doordat de overbevissing van kabeljauw, die van garnalen en lodde leeft, enig voordeel oplevert op het punt van de grotere beschikbaarheid van deze soorten. Als totaal hebben de IJslandse vaartuigen (binnen en buiten de IJslandse EEZ) in de periode 1997-2000 hetzelfde volume aan vangsten gevist als in de periode 19801983.

3.2.3. Evaluatie 3.2.3.1. Efficiency De efficiency van het visserijbeheer in een situatie van overcapaciteit valt af te meten aan de mate waarin de visserijcapaciteit is teruggebracht. Uit Tabel 3.9. blijkt de ontwikkeling van de visserijcapaciteit qua aantallen vaartuigen, de grootte van de vissersvaartuigen in Bruto Register Ton (BRT) en het vermogen van de hoofdmotor in kW.

35

Het IJslandse kabeljauwbestand kon in de jaren 1950 vangsten van 400-500.000 ton aan. Dit kwam door de geringere vangsten gedurende de tweede wereldoorlog en betere milieu-omstandigheden. De oceaan rond IJsland was in de periode 1930-1965 veel warmer dan daarna.

DT\489797NL.doc

- 37 -

PE 315.748


Tabel 3.9. - Omvang van de IJslandse visserijvloot (zonder open boten) Beschrijving 1980 Aantal BRT36 KW

1985

1990

1995

1998

1999

2000

863 825 996 824 795 842 892 105,228 110,599 119,801 121,103 120,743 116,076 115,691 336,118 362,156 420,803 410,629 414,020 424,429 438,526

Bron: Útvegur, gepubliceerd door Statistics Iceland.

Tabel 3.9. laat zien dat de visserijvloot qua BTR met 10% is toegenomen en qua kW met 30%. Daar de totale vangsten momenteel niet groter zijn dan in het begin van de jaren 1980, lijkt het dat de (over)capaciteit sedert de invoering van de ITQ's is vergroot. Het is altijd moeilijk om in een bedrijfstak die aan onvoorspelbare natuurlijke fluctuaties onderhevig is, overcapaciteit te ramen. Maar het is waarschijnlijk dat er bij de IJslandse visserijvloot enige overcapaciteit bestaat. Anderzijds kan men zich afvragen of de gegevens in Tabel 3.9. wel een juiste weergave zijn van de ontwikkeling van die overcapaciteit. Bij het beoordelen van de gegevens in Tabel 3.9. moet men er rekening mee houden dat er grote veranderingen in de technologie zijn opgetreden. In 1980 waren er in IJsland geen vriestrawlers. De eerste vriestrawler, een combinatie van een vissersvaartuig en een behandelinstallatie aan boord, is gekomen in 1982. Tegenwoordig vangen de vriestrawlers ongeveer 1/4 van het totaal. De behandeling van de vis, die op ijs wordt aangeland, zowel bodemvis als pelagische vis, is verbeterd met methoden die meer opslagcapaciteit en kortere visreizen vereisen. Daartegenover kan men er op wijzen dat de visserijtechnologie is verbeterd met grotere netten en met sleepnetten, die nog krachtiger motoren vergen. Deze overwegingen tonen de moeilijkheid van het meten van de capaciteit en werpen enige twijfel over de relevantie van de informatie in Tabel 3.9. als beschrijving van de capaciteitsontwikkeling in de IJslandse visserijvloot. De invoering van quota als betrouwbare individuele eigendomsrechten en het minder streng maken van de voorschriften voor het verkrijgen van visserijlicenties, nemen voor de reders de economische ratio weg van het aanhouden van kostbare overcapaciteit. Zodra betrouwbare eigendomsrechten voor alle productiefactoren in de visserij zijn ingevoerd, bestaat er geen verschil meer tussen visserijondernemingen en andere ondernemingen. Vóór het laten vieren van de voorschriften voor het verkrijgen van visserijlicenties hadden vissersvaartuigen met een licentie bijzondere waarde, daar zij konden dienen om voor een nieuw vaartuig een licentie te verkrijgen. Die schepen hadden een hogere prijs omdat zij een licentie bezaten die naar een ander vaartuig kon worden overgedragen. De prijs van een vergunning kon wel 10% van de waarde van een nieuw vaartuig bedragen. Daarom kon het de moeite waard zijn zo'n schip aan te houden, ook al was er geen direct emplooi voor. Maar na het vonnis van het Hooggerechtshof uit 1998 en het minder streng maken van de voorschriften voor het verkrijgen van visserijlicenties, zijn dat geen redenen meer voor het aanhouden van overtollige vaartuigen. Tabel 3.10. laat de ontwikkeling zien van het gemiddeld aantal dagen op zee. Zou er een grote overcapaciteit bij de IJslandse visserijvloot bestaan, dan zou men verwachten dat de mate van benutting van deze vloot thans aanzienlijk beneden de benuttingsgraad zou liggen van de periode voordat de vangstquotaregeling werd ingevoerd en er vrije toegang was. Tabel 3.10. - Gemiddeld aantal dagen op zee Vaartuig type Trawler Kotter

1977

1980

1984

1990

290 318 302 307 195 195 205 219 Bron: Útvegur, gepublceerd door Fisheries Association of Iceland.

36

1993

1994

1995

314 204

278 191

274 185

De cijfers voor 1999 en 2000 zijn geschat aan de hand van cijfers over de grootte van de vloot in BT in 1998-2000, aannemende dat de relatieve wijziging op het punt van BRT dezelfde is als de relatieve verandering in BT (bruto tonnage).

DT\489797NL.doc

- 38 -

PE 315.748


Uit de tabel blijkt geen significante verandering in de benuttingsgraad van de IJslandse visserijvloot in recente jaren, vergeleken met de situatie van vrije toegang. Een andere meting van de efficiency van de ITQ-regeling wordt getoond in Figuur 3.1. Figuur 3.1. - Productiviteit van de visserij, geaggregeerde bestandsomvangen en vangsten. Indicatoren 1973-1995 (1973 = 100) 200

180

160

Productiviteit 140

Geaggregeerde bestanden Vangsten

120

100

80 1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

Bron: Nationaal Economisch Instituut

Deze figuur toont de ontwikkeling van de totale productiviteit van kapitaal en arbeid in de visserij, de geaggregeerde vangsten en de geaggregeerde bestanden37. In Figuur 3.1. zijn drie zaken op te merken. Ten eerste is er een ongelijke maar grote toeneming van de productiviteit van arbeid en kapitaal in de visserij. Die toeneming is in feite groter dan in de meeste andere sectoren in IJsland. Ten tweede vertoont de ontwikkeling van de productiviteit in 1976-1983 een extreem sterke correlatie met de veranderingen in de bestanden. Ten derde is er een sterke toeneming van de productiviteit na 1984, die niet uit veranderingen in de bestanden te verklaren valt. Dat zou kunnen wijzen op enige effecten van de verandering in het visserijbeheer. Maar er waren uiteraard ook technologische veranderingen die een deel van deze grote productiviteitsstijging zouden kunnen verklaren. Visserijbeheer met vangstquota maakt het de reders mogelijk hun visserijactiviteit voor de gehele quotumperiode te plannen, en daarbij voordeel te halen uit periodes met hoge prijzen en de waarde van de vangst te vergroten door de betere behandeling van de vis en door kortere visreizen. Zodoende creëert de vangstquotaregeling gunstige voorwaarden voor de opkomst van de visverwerking aan boord en een grotere verwerkingsactiviteit aan de wal door een nog gelijkmatiger toevoer van grondstoffen van hoge kwaliteit. Die ontwikkelingen zijn in de laatste 20 jaar in de IJslandse visserij en visverwerking waar te nemen. Het is helaas niet mogelijk met enige precisie te meten in welke mate die ontwikkelingen toe te schrijven zijn aan technologische uitvindingen en aan hogere kwaliteitseisen van de consumenten, dan wel aan veranderingen in het beheer van de visserij. Er zijn overtuigende aanwijzingen dat de vaartuigquota in IJsland hebben geleid tot geringere vangstfluctuaties in de loop van het jaar, zoals blijkt uit Figuur 3.2. Indien voor het meten van de fluctuatiegrootte van de vangsten in de loop van het jaar de variatiecoëfficiënt wordt gehanteerd, bedroeg die in de periode 1977-1983 vóór de invoering van de vaartuigquotaregeling in de visserij op bodemvis 40% of meer. In 1984 bedroeg die coëfficiënt 35% en in 1997 was hij teruggelopen tot 21%.

37

De belangrijkste bestanden zijn geaggregeerd door de waarde van de vangsten van elk bestand als wegingsfactor te gebruiken. Door de grote omvang van het kabeljauwbestand en de grote schommelingen in de grootte daarvan, zijn de variaties in het geaggregeerde bestand een weergave van de variaties in het kabeljauwbestand.

DT\489797NL.doc

- 39 -

PE 315.748


Figuur 3.2. - Spreiding van de visserij voor de voornaamste bodemvissoorten 20% 18% 1981

16% 14%

1977

12% 1987

10%

1997

8% 6% 4% 2% 0% jan

feb

mar

apr

mei

juni

juli

aug

sept

oct

nov

dec

Bron: Útvegur, gepubliceerd door Fisheries Association of Iceland

3.2.3.2. Rentabiliteit De visserij is in IJsland naar verhouding een bedrijfstak met hoge inkomens, zoals blijkt uit Tabel 3.11. Tabel 3.11. - Toegevoegde waarde per mensjaar: (x 1000 IJslandse kronen) Jaar

Vangsten

Verwerking van vis

Visserij en Andere visverwerking bedrijfstakken

Alle bedrijven

1973

11,9

10,5

11,1

8,1

10,4

1978

78,3

44,2

57,6

45,4

59,0

1983

504,1

277,7

359,2

432,3

575,7

1988

2 967,0

1 218,3

1 959,2

1 753,3

2 102,3

1993

4 674,9

2 531,4

3 594,3

2 580,4

3 093,9

1995

5 412,2

2 419,6

3 797,2

2 870,8

3 362 6

Bron: LEI 2002

Zoals blijkt uit Figuur 3.3. waren er enorme variaties in rentabiliteit..

DT\489797NL.doc

- 40 -

PE 315.748


Figuur 3.3. - Brutowinsten na afschrijving maar voor rente (en alle quotumkosten) als percentage van de toegevoegde waarde (1973-1998) 20%

10%

Visserij

0%

Visserij en bewerking

-10%

-20%

Anderer bedrijven, niet energieintensief

-30%

-40% 1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

Bron: LEI 2002

Figuur 3.3. toont de diepe crisis van de IJslandse visserij in 1982 en 1983, vóór de invoering van de ITQ-regeling. Ook blijkt dat de rentabiliteit in 1987-1995 steeg. Die ontwikkeling lijkt meer verband te houden met een algemene stijging van de rentabiliteit van het bedrijfsleven in IJsland dan met een specifieke factor van de visserijsector. Uit Figuur 3.1. blijkt dat de productiviteit van arbeid en kapitaal na 1988 stagneerden. 3.2.3.3. De hoge quotumprijzen De hoge quotumprijzen zijn vermoedelijk grotendeels verantwoordelijk voor de ontevredenheid met de huidige ITQ-regeling. Men schijnt niet op prijs te stellen dat reders hun quota voor grote bedragen kunnen verkopen en vervolgens de visserijsector verlaten. Dat is de voornaamste reden voor de steun voor de hulpbronbelasting in IJsland. Velen die zich tegen het huidige stelsel kanten, maken geen bezwaar tegen visserijbeheer via verhandelbare quota, maar klagen erover dat de toekenning van deze quota tot onbillijkheden leidt. Het probleem met de hoge quotumprijzen is dat deze veel hoger zijn dan op grond van de rentabiliteit van de visserijsector verantwoord is. Zulks blijkt uit Tabel 3.12. Tabel 3.12. - Inkomens, netto-winsten (na afschrijving en rentekosten, maar voor alle quotumkosten) en de leasewaarde van de quota voor kabeljauw, schelvis, koolvis, roodbaars, Groenlandse heilbot, schol en garnalen (x miljoen IJslandse kroon). Beschrijving Inkomen Netto winsten Leasewaarde van de quota

1992 48.345 1.630

1993 50.923 1.670

1994 51.698 783

1995 53.592 2.484

1996 57.523 1.997

1997 56.643 188

1998 59.483 3.116

1999 60.729 2.809

2000 60.858 3.603

14.837

12.072

14.462

20.645

21.951

23.429

24.516

30.287

30.615

Bron: National Economic Institute

Volgens de economische theorie kunnen winstmaximaliserende ondernemingen aanschaffingen doen tegen een prijs die wordt bepaald door kortetermijnwinsten vóór aftrek van de vaste kosten, die dan voor die periode lager worden gesteld. Het voortbestaan van de hoge quotumprijzen lijkt met die verklaringen een loopje te nemen. Het blijkt dat in een adequate verklaring rekening moet worden gehouden met economische en niet-economische weerstanden tegen het uittreden uit de visserijsector ondanks de zeer hoge financiële beloning bij het aanbod.

DT\489797NL.doc

- 41 -

PE 315.748


Figuur 3.4. verstrekt aanvullende informatie over het hoge niveau van de quotaprijzen in IJsland. Figuur 3.4. - Percentage van de leaseprijs van quota en (veiling) marktprijs van de vis (januari 1992-december 2001) 120%

100%

80%

60% kabeljauw schelvis koolvis 40%

20%

0% 1992:01 1992:05 1992:09 1993:01 1993:05 1993:09 1994:01 1994:05 1994:09 1995:01 1995:05 1995:09 1996:01 1996:05 1996:09 1997:01 1997:05 1997:09 1998:01 1998:05 1998:09 1999:01 1999:05 1999:09 2000:01 2000:05 2000:09 2001:01 2001:05 2001:09


3.2.3.4. De grote omzet in quotumoverdrachten Ondanks de hoge leaseprijzen van de quota is het volume van de handel (overdrachten) groot. In sommige gevallen is de omzet groter dan de toegekende quota, hetgeen betekent dat sommige quota meer dan één keer zijn verhandeld. Enkele van die overdrachten zijn wellicht voor speculatieve doeleinden geschied. Tabel 3.13. laat die omzet zien. Tabel 3.13. - Quotumoverdrachten voor alle soorten (x ton "kabeljauwequivalent") Klasse A Klasse B Klasse C Klasse D Totaal A-D Toew. Quota Percentages Klasse A Klasse B Klasse C Klasse D Totaal A-D Totaal/Toew. q.

1992/93 90 931 55 787 34 639 94 592 275 949 417 145

1993/94 65 863 59 862 28 292 96 300 250 317 393 178

1994/95 124 118 40 977 36 144 99 532 300 770 385 196

1995/96 93 464 52 765 20 610 121 096 287 935 404 379

1996/97 99 495 61 650 32 118 124 375 317 639 466 492

1997/98 127 381 50 912 29 552 122 000 329 845 475 889

33,0% 20,2% 12,6% 34,3% 100,0% 66,2%

26,3% 23,9% 11,3% 38,5% 100,0% 63,7%

41,3% 13,6% 12,0% 33,1% 100,0% 78,1%

32,5% 18,3% 7,2% 42,1% 100,0% 71,2%

31,3% 19,4% 10,1% 39,2% 100,0% 68,1%

38,6% 15,4% 9,0% 37,0% 100,0% 69,3%

A = quotumoverdrachten tussen vaartuigen in eigendom van dezelfde firma, B = quotumoverdrachten tussen vanuit dezelfde haven opererende vaartuigen van verschillende firma's, C = quotumoverdrachten tussen vanuit verschillende havens opererende vaartuigen waarbij de overdracht bestaat uit ruil van quota van gelijke waarde, D = andere overdrachten Bron: Directoraat Visserij

DT\489797NL.doc

- 42 -

PE 315.748


Na de invoering van de verplichte Quotabeurs in 199838 is de omzet van de quotumoverdrachten ietwat teruggelopen. Mogelijk komt dit mede omdat de reders een hekel hadden aan de invoering van de Quotabeurs, maar mogelijk komt dit ook omdat op de Quotabeurs voor de overdrachten een vergoeding verschuldigd was. De speculatieve overdrachten zouden daardoor verminderen en de quotahandelaren zouden stoppen met het overdragen van hun quota naar hun eigen vaartuigen alvorens ze aan kopers over te dragen. De omzet van quotumoverdrachten is niettemin hoog, zoals valt af te leiden uit Tabel 3.14. (merk op dat de indeling van het type overdracht is veranderd). Tabel 3.14. - Quotumoverdrachten tussen vaartuigen (in ton) Kabeljauw Quotumjaar: 1998/99 1999/00

Schelvis 1998/99

1999/00

Koolvis 1998/99

1999/00

Roodbaars 1998/99 1999/00

E

38 137

40 380

10 697

9 264

9 650

8 746

19 055

22 549

F

0

0

0

0

0

0

0

0

G

5 830

6 343

4 834

3 734

4 978

3 103

6 247

5 253

H

24 865

29 232

4 886

4 871

3 420

2 487

4 351

5 484

Totaal E-H

68 832

75 954

20 416

17 869

18 048

14 336

29 652

33 286

Toew. Q.

176 925

175 306

27 300

26 909

23 520

23 184

65 000

60 000

Lodde

Haring

Garnalen

Quotum-jaar:

1998/99

1999/00

1998/99

1999/00

1998/99

E

141 523

76 855

32 767

36 030

21 963

1999/00 14 275

F

28 193

76 703

0

0

0

0

G

57 690

43 241

18 140

19 494

6 101

6 596

H

42 089

10 266

4 802

10 039

5 271

5 468

Totaal. E-H

269 495

207 065

55 709

65 563

33 335

26 339

Toew. Q. 900 000 844 000 70 000 100 000 60 000 20 000 E = Quotumoverdrachten tussen vaartuigen in eigendom van dezelfde firma, F = Quotumoverdrachten buiten de quotabeurs om, G = Quotumoverdrachten waarbij de overdracht bestaat uit ruil van quota van gelijke waarde, H = Overdrachten via de quotabeurs. Bron: Directoraat Visserij

De grote omzet in quotumoverdrachten is wellicht de beste aanwijzing voor de winsten uit de quotahandel, want die overdrachten gebeuren omdat beide partijen denken daaraan te verdienen. Ook geven die grote omzetten aan dat vele jaarlijkse overdrachten niet gaan van inefficiënte vaartuigen met hoge marginale kosten naar efficiënte schepen met lage marginale kosten. De meeste vaartuigen zijn op enigerlei wijze in de quotahandel betrokken en de meeste kopen en verkopen quota. Dat geeft aan dat een groot deel van de overdrachten gebeurt om het actuele quotumbezit aan te passen aan het waarschijnlijke verloop van de actuele visserij van de afzonderlijke vaartuigen. 3.2.3.5. Regionale aspecten Tabel 3.15. laat zien hoe de regionale spreiding van de quotumpercentages gedurende de jaren 1990 is geëvolueerd. Meer speciaal de Westfjorden hebben hun quotumpercentages zien achteruitgaan.

38

Deze instelling is in 2002 afgeschaft.

DT\489797NL.doc

- 43 -

PE 315.748


Tabel 3.15. - Geografische spreiding van het geaggregeerde bezit aan quotumpercentages tegen lopende prijzen Zone

sept '91 sept '92 sept '93 sept '94 sept '95 sept '96 sept '97 sept '98 aug. '99

Zuiden Reykjanes Reykjavik Westen Westfjorden Noordwesten Noordoosten Oosten Totaal

13,8% 16,8% 11,8% 8,8%

14,3% 16,5% 12,1% 8,8%

14,1% 16,0% 12,8% 9,5%

13,4% 16,8% 13,3% 9,5%

11,0% 15,5% 12,6% 9,5%

11,7% 16,4% 12,1% 9,8%

12,3% 16,7% 12,5% 9,8%

12,0% 16,0% 10,0% 11,3%

13,3% 16,1% 9,9% 11,6%

11,0%

10,7%

9,8%

9,5%

12,4%

11,9%

9,5%

8,4%

7,7%

5,7%

5,6%

5,4%

5,1%

5,7%

6,3%

5,8%

5,9%

5,4%

18,7% 18,6% 18,8% 19,2% 20,9% 21,1% 22,1% 24,0% 23,8% 13,5% 13,4% 13,6% 13,2% 12,5% 10,6% 11,3% 12,4% 12,1% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%


Tabel 3.16. toont de spreiding van de aanlandingen vanaf 1965. De gegevens tonen aan dat, vanuit langetermijnperspectief bezien, de veranderingen in de regionale percentages in Tabel 3.15. niet groot zijn. Tabel 3.16. - Regionale spreiding van de aanlandingen

1965 1970 1975 1980 1983 1991 1995 1997

Zuiden

Reykjavik, Reykjanes Westen

16,3% 16,9% 13,0% 11,6% 14,3% 9,1% 9,3% 8,2%

35,5% 36,5% 29,2% 28,2% 26,0% 27,1% 25,5% 28,5%

10,2% 9,9% 10,9% 11,3% 11,3% 8,6% 8,4% 7,4%

Westfjorden Noordwesten

Noordoosten

Oosten

9,8% 12,6% 13,6% 14,9% 13,9% 15,0% 14,5% 11,7%

10,0% 9,8% 13,0% 17,1% 14,6% 18,2% 18,5% 17,9%

15,6% 10,9% 14,4% 11,8% 13,5% 13,3% 14,0% 16,2%

2,7% 3,4% 5,9% 5,1% 6,4% 8,6% 9,8% 10,1%

Bron: Útvegur, gepubliceerd door the Fisheries Association of Iceland

De technologie en de grote vaartuigen hebben de visserij vanaf verschillende delen van IJsland onafhankelijker gemaakt van de locatie van de vissen, al blijft het zo dat de visserijbedrijven in de verschillende regio's zich specialiseren in die soorten die dichtbij gevangen kunnen worden. De relatieve belangrijkheid van de regio's zal daarom afhangen van de mutaties in de omvang en de beschikbaarheid van die bestanden. Er zijn aanwijzingen dat de grootte van de stad enige invloed heeft op haar positie in de concurrentieslag om de quotumpercentages, zoals blijkt uit Tabel 3.17. Tabel 3.17. - Spreiding van de aanlandingen volgens grootte van de vissersplaats Jaar

Aantal inwoners 1993 <500 <1500

<2000

<3000

1982 1985 1990 1995 1997

15,2% 17,1% 14,4% 11,6% 10,8%

55,1% 60,7% 53,1% 50,5% 51,5%

63,5% 67,8% 61,6% 59,5% 61,5%

46,1% 49,0% 41,3% 39,5% 38,8%


Uit Tabel 3.18. blijkt dat plaatsen met minder dan 1.500 inwoners in 1993 een aanzienlijk deel van hun quotumpercentages hebben verloren. Dat zou kunnen betekenen dat enkele van de veranderingen in de relatieve quotumpercentages een weergave zijn van technologische factoren en van de factor schaalgrootte. Zo is de visverwerking verplaatst naar grote kapitaalintensieve fabrieken. DT\489797NL.doc

- 44 -

PE 315.748


Tabel 3.18. - Spreiding van de quotumpercentages tegen lopende prijzen, naar grootte van de vissersplaats Inwoners in 1993

sept '91 Sept'92 sept '93 sept '94 sept '95 sept '96 sept '97 sept '98 aug. '99

< 500 500 – 1000 1000 – 1500 1500 – 2000 2000 – 3000 3000 – 4500 4500 – 5000 > 5000 Totaal

11,0% 9,1% 16,3% 9,4% 8,9% 4,6% 10,1% 30,6% 100,0%

10,4% 8,9% 15,9% 9,3% 8,8% 4,6% 10,5% 31,7% 100,0%

8,6% 8,8% 16,3% 9,4% 9,3% 5,1% 10,5% 32,1% 100,0%

8,3% 8,4% 16,6% 9,4% 9,6% 5,2% 9,7% 32,7% 100,0%

8,6% 7,3% 17,8% 10,4% 10,3% 7,0% 8,3% 30,4% 100,0%

9,6% 8,5% 17,4% 8,6% 10,0% 6,1% 9,1% 30,6% 100,0%

8,3% 7,5% 18,3% 9,1% 10,7% 4,6% 9,5% 32,0% 100,0%

8,5% 8,6% 14,7% 10,7% 11,1% 5,4% 9,1% 32,0% 100,0%

6,4% 8,6% 13,8% 10,7% 11,1% 5,2% 11,2% 33,0% 100,0%


Er wordt beweerd dat de ITQ-regeling heeft geleid tot de achteruitgang van de visserij in enkele plaatsen op het platteland van IJsland. Uiteraard is het zo dat de regionale veranderingen in de visserijactiviteiten in hoge mate samenhangen met de veranderingen in het quotumbezit in de onder quota vallende visserij. Maar dat betekent niet dat de verhandelbaarheid van de quota de reden is van de achteruitgang van de visserij in die plaatsen of gebieden waar de visserij is achteruitgegaan. Meestal verkopen visserijbedrijven hun quota alleen als zij dat moeten omdat zij verlies lijden. Dat is dezelfde oorzaak van de ups en downs van visserijplaatsen als van vóór de invoering van de quota en de andere instrumenten van het moderne visserijbeheer. Ongetwijfeld is de relatieve achteruitgang van de visserij en de visverwerking in IJsland een van de redenen van de achteruitgang in vele gebieden buiten de zone Reykjavik, die afhankelijk zijn van de visserij als de voornaamste ruggengraat van hun economische bedrijvigheid. De relatieve achteruitgang van de visserijsector in die gebieden was evenwel onvermijdelijk omdat de visbestanden beperkt zijn. Zelfs met een succesvol visserijbeheer en wanneer de bestanden in staat zouden zijn om grotere vangsten te verdragen, zal de relatieve achteruitgang van de visserij en de visverwerking op het punt van productie en werkgelegenheid vrijwel zeker doorgaan. De enige mogelijkheid voor een regio om op basis van de visserij te groeien, is daarom dat zij er in slaagt haar aandeel in de totale visserij op te voeren. Een succesvol regionaal beleid mag daarom niet gericht zijn op het beletten van de groei van de visserij in die regio's die het meest geschikt zijn voor de uitbouw van de visserijbedrijfstak, doch in het aandragen van alternatieven voor de visserij in die regio's waar de visserij minder efficiënt is. 3.2.3.6. Concentratie van de visserijrechten Er waren tendensen naar een grotere concentratie van de quotumpercentages van de grootste firma's, zoals blijkt uit Tabel 3.19. Tabel 3.19 - Spreiding van de quotumpercentages in de voornaamste quotumsoorten - Aggregatie tegen lopende prijzen Grootste Grootste Grootste Grootste Grootste Grootste Grootste Grootste Totaal

10 20 30 40 50 100 150 200 100,0%

sept ‘91 24,8% 36,5% 44,2% 50,0% 54,8% 71,1% 80,0% 86,3% 100,0%

sept ‘92 26,3% 38,0% 46,1% 51,8% 56,5% 73,1% 82,5% 88,6% 100,0%

sept ‘93 26,7% 38,5% 47,4% 53,4% 58,2% 75,1% 84,6% 90,2% 100,0%

sept ‘94 26,7% 39,1% 47,7% 53,8% 58,8% 76,0% 85,2% 90,7% 100,0%

sept ‘95 24,2% 36,8% 45,1% 51,8% 57,6% 76,2% 86,5% 91,9% 100,0%

sept ‘96 23,8% 36,1% 44,5% 51,2% 56,8% 74,7% 85,5% 91,0% 100,0%

sept ‘97 28,0% 41,7% 50,7% 57,5% 63,1% 81,0% 89,8% 93,9% 100,0%

sept ‘98 33,1% 46,7% 55,0% 61,3% 66,6% 82,5% 90,7% 94,6% 100,0%

aug. ‘99 35,8% 52,3% 61,0% 67,0% 71,7% 86,5% 92,9% 95,9%


DT\489797NL.doc

- 45 -

PE 315.748


Een deel van deze concentratie is het gevolg van fusies. In Tabel 3.20. is de spreiding te zien van de quotumpercentages in de voornaamste quotumsoorten, waarbij met fusies rekening is gehouden. Wanneer verwerkende bedrijven binnen de periode zijn gefuseerd, zijn zij voor de gehele periode als één en dezelfde firma opgenomen. Tabel 3.20. - Spreiding van de quotumpercentages bij de voornaamste quotumsoorten - Aggregatie tegen lopende prijzen; met fusies is rekening gehouden Grootste Grootste Grootste Grootste Grootste Grootste Grootste Grootste Totaal

10 20 30 40 50 100 150 200

sept ‘91 29,7% 41,3% 48,3% 53,7% 58,2% 72,8% 81,1% 87,1% 100,0%

sept ‘92 31,0% 42,9% 50,1% 55,4% 59,9% 74,9% 83,6% 89,3% 100,0%

sept ‘93 32,5% 44,8% 52,6% 57,7% 62,0% 77,3% 85,7% 90,9% 100,0%

sept ‘94 32,5% 45,2% 52,8% 58,2% 62,7% 78,1% 86,4% 91,5% 100,0%

sept ‘95 30,0% 42,3% 50,0% 56,3% 61,6% 78,4% 87,7% 92,6% 100,0%

sept ‘96 29,3% 41,7% 49,4% 55,6% 60,4% 76,8% 86,6% 91,7% 100,0%

sept ‘97 31,3% 45,0% 53,6% 60,2% 65,3% 82,2% 90,3% 94,2% 100,0%

sept ‘98 33,7% 47,3% 55,6% 61,9% 67,1% 82,8% 90,8% 94,7% 100,0%

aug. ‘99 36,4% 53,0% 61,6% 67,5% 72,1% 86,7% 93,0% 95,9% 100,0%


Tabel 3.21. laat zien dat het aantal firma's dat quotumpercentages bezit, gestaag is afgenomen. Tabel 3.21. - Aantal firma's in elke grootteklasse (gedefinieerd als geaggregeerde toegewezen quota) De quota zijn geaggregeerd met gebruikmaking van gemiddelde prijzen gedurende het quotumjaar) Alle firma's met quotumpercentages Gemiddeld quotumpercentage 0- 25% 25- 50% 50- 75% 75- 100% 100- 200% 200- 500% 500-1000% >1000% Totaal

sept '91

sept '92

sept '93 sept '94

sept '95 sept '96 sept '97 sept '98

aug. '99

704 89 36 32 90 73 27 20 1 071

685 86 35 28 73 79 26 18 1 030

592 71 37 27 67 74 21 16 905

455 59 37 26 55 63 22 13 730

366 50 24 19 39 39 11 13 561

553 74 35 32 61 67 22 15 859

428 68 40 29 56 64 20 12 717

419 54 35 12 46 56 18 12 652

379 52 30 17 58 40 14 11 601


Beziet men de toegenomen concentratie in het bezit van quotumpercentages, dan moet men in het oog houden dat een groot aantal onafhankelijke vissers actief zijn buiten de voornaamste ITQ-regeling om. In het jaar 2000 waren er 848 vaartuigen, voornamelijk open vaartuigen, die volgens deze beheerregelingen opereerden. Sommige worden een deel van het jaar gebruikt omdat de reders zich gedurende de rest van het jaar liever met andere activiteiten bezighouden. Andere zijn weer hoogst efficiënte, het hele jaar doorvarende vaartuigen die tot 700-800 ton bodemvis per jaar vangen. De reders van die vaartuigen hebben hun percentage in de totale vangsten kunnen opvoeren, zoals blijkt uit Tabel 3.22.

DT\489797NL.doc

- 46 -

PE 315.748


Tabel 3.22. - Percentage van de waarde van de vangsten (prijzen af-vaartuig) (x miljoen IJslandse kroon) Vaartuigtype

1982

1987

1990

1994

1995

Open vaartuigen Open vaartui-gen Totaal 0-50 BRT 50-200 BRT 200-500 BRT >500 BRT Trawlers Totaal 0-500 BRT >500 BRT Alle vaartuigen

1,2%

2,4%

3,5%

4,5%

4,2%

49,5% 9,7% 27,8% 11,0% 1,1% 49,2% 39,9% 9,4% 100,0%

52,0% 8,5% 24,1% 16,1% 3,4% 45,6% 33,4% 12,2% 100,0%

50,5% 9,6% 22,6% 14,1% 4,2% 46,0% 26,7% 19,3% 100,0%

50,1% 8,8% 19,7% 16,2% 5,3% 45,4% 21,2% 24,2% 100,0%

46,4% 8,3% 23,3% 11,5% 3,2% 49,4% 19,7% 29,7% 100,0%

Bron: Útvegur, gepubliceerd door Fisheries Association of Iceland.

Uit Tabel 3.22. blijkt eveneens dat sedert de invoering van de ITQ-regeling het percentage vaartuigen van verschillende grootteklassen tamelijk stabiel is gebleven. 3.2.3.7. De ITQ-regeling en het bemanningsaandeel Daar de quota overdraagbaar zijn, zou het kunnen gebeuren dat de bemanning op een kwade dag ontdekt dat de reder alle quota heeft verkocht en dat zij zonder werk zitten. Daarom zou het voor de zeeliedenbonden vanzelfsprekend lijken om enkele beperkingen op de quotahandel te eisen (bijvoorbeeld dat in een akkoord tussen reder en bemanning een minimumomvang van de quota wordt vastgelegd), of dat het inkomen van de bemanning minder afhankelijk zou zijn van de waarde van de vangst (en de omvang van de quota). In individuele overeenkomsten is dat tot op zekere hoogte gebeurd, maar het is niet opgenomen in de cao's tussen de vissersbonden en de reders. Het officiële beleid van de Federatie van matrozen is dat zij liever zouden zien dat de quota niet overdraagbaar waren. Hun inspanningen zijn evenwel niet gericht op het bestrijden van de overdraagbaarheid als zodanig, maar tegen het feit dat de bemanning voor extra quota moet opdraaien. Dit bleek voor de bonden een moeilijke strijd, daar de bemanning vaak akkoord gaat met het aanbod van de reder om extra quota aan te kopen indien het bemanningsaandeel wordt berekend op basis van de prijs van de vis na aftrek van de kosten van de extra quota. Die praktijk druist in tegen de officiële overeenkomst tussen de Redersunie en de Vissersvakbond, en is daarom illegaal. Dit is evenwel niet de voornaamste reden van de vele stakingen die er de laatste jaren in de IJslandse visserijsector waren. De voornaamste reden van die stakingen waren de grote verschillen tussen de prijzen die vis op ijs op de visafslag behaalt, en de prijzen die worden betaald wanneer de vangst rechtstreeks aan de visverwerker wordt verkocht. In het laatste geval zijn reder en eigenaar van de verwerkingsfabriek meestal dezelfde persoon, hetgeen betekent dat er van een echte verkoop geen sprake is. Meer dan 50% van alle op ijs aangevoerde bodemvis wordt verwerkt door firma's die tegelijk reder van het vissersvaartuig zijn. De visafslagen wikkelen een 15-20% van de waarde van de totale vangsten af. 3.2.3.8. Terugzetten Zoals reeds vermeld, is het terugzetten van de meeste vissoorten in de IJslandse EEZ illegaal. Wel wordt erkend dat dit bij IJslandse vissersvaartuigen voorkomt. Soms doen hierover zeer alarmerende geruchten de ronde, doch de meeste schattingen van het totale volume aan overboord gezette bodemvis gaan van circa 5% tot maximaal ongeveer 10% van de aanlandingen. Deze kwestie is onvoldoende onderzocht. De verhandelbaarheid van de quota stelt de vissers in staat hun quota aan te passen aan hun volume aan bijvangsten. Op die manier leveren verhandelbare quota een bijdrage aan minder overboord zetten, vergeleken met niet-verhandelbare quota. DT\489797NL.doc

- 47 -

PE 315.748


Soms wordt beweerd dat de hoge quotumprijzen een aansporing zijn voor het overboord zetten. Uiteraard is het waar dat, indien de hoge quotumprijzen een weergave zijn van de hoge marginale winsten uit de visserij, het winstgevend is om meer laaggewaardeerde vis overboord te zetten en om tijd en geld te besteden aan het vangen van wat meer hoogwaardige vis. Maar het is ook winstgevend om laagwaardige vis overboord te zetten wanneer de quota niet verhandelbaar zijn en de marginale winst van hoogwaardige vis groter is dan de prijs van de laagwaardige vis.

3.3. Visserijquota in het Verenigd Koninkrijk 3.3.1. Algemene beschrijving van de Britse visserij 3.3.1.1. Soorten Demersale vissoorten Demersale vissoorten vormen bijna twee derde van de waarde van alle aanlandingen in het VK. Tussen 1996 en 2000 is de waarde van de demersale aanlandingen met 21% gedaald; het volume is met 26% iets meer achteruitgegaan. Schelvis, kabeljauw, wijting en schol zorgden voor 52% van de in het Verenigd Koninkrijk aangelande demersale soorten. De aanlandingen van schelvis en kabeljauw zijn over het algemeen sedert 1996 afgenomen. De aanlandingen van wijting en schol zijn tussen 1996 en 1998 teruggelopen, maar bleven tussen 1998 en 2000 constant. Pelagische vissoorten Deze maken 14% uit van de totale aanvoer in het VK. De waarde van de pelagische aanlandingen schommelt van jaar tot jaar. Haring en makreel zijn de twee voornaamste aangelande pelagische soorten, en nemen 89% van de totale pelagische aanlandingen voor hun rekening. De aanlandingen van haring zijn sedert 1996 teruggelopen. De aanlandingen van makreel fluctueerden van jaar tot jaar. Schaal- en schelpdieren Het volume van de aanlandingen van schaalen schelpdieren blijft tamelijk stabiel, maar de waarde schommelt op en neer. De twee belangrijkste soorten zijn krabben en langoustines. Mantel- en kamschelpen vormen qua waarde een belangrijke soort. Tabel 3.23. - Aanlandingen in het VK (1996-2000) Hoeveelheid

Waarde

x1 000 ton

1996

1997

1998

1999

2000

Demersaal Pelagisch Schaalschelpdieren Totaal Vis

407,7 343,9

426,1 323,2

456,7 334,4

398,6 313,8

301,0 311,8

140,6 892,3

132,6 881,9

132,7 923,8

123,9 836,2

135,4 748,1

miljoen £

1996

1997

1998

1999

2000

Demersaal Pelagisch Schaalschelpdieren Totaal Vis

383,5 90,0

368,5 88,4

372,2 113,8

342,8 64,4

302,3 78,5

163,0 636,5

165,0 621,9

175,4 661,5

1804 587,6

169,5 550,3

en

en

Bron: UK Fisheries Statistics

DT\489797NL.doc

- 48 -

PE 315.748


3.3.1.2. Vaartuigen en vistuigen In 2000 waren in het VK meer dan 7.800 vissersvaartuigen geregistreerd; een daling met 33% ten opzichte van 1991. De vloot kan in verschillende segmenten worden onderverdeeld. Bijna drie vierde van alle geregistreerde vaartuigen is kleiner dan 10 meter. De grote meerderheid van de vaartuigen van meer dan 10 meter bestaat uit demersale hektreilers, vaartuigen voor de zegenvisserij en langoustinetreilers. Daarvan zijn er meer dan 1.200, met een eerder bescheiden gemiddeld motorvermogen van 295 kW. De sector schaalen schelpdieren telt meer dan 500 vaartuigen, met gemiddeld een lager motorvermogen dan de trawlers. Een ander, kleiner segment is dat van de lijnvissers en de drijfnetvissers, met 165 vaartuigen. De verre visserijvloot en de pelagische vloot hebben een relatief zeer klein aantal (57) grote en krachtige vaartuigen, die een vierde van het geregistreerde tonnage van de gehele visserijvloot van het VK vertegenwoordigen. Tabel 3.24. - Vloot van het VK 1991-2000 Verenigd Koninkrijk (zonder Kanaaleilanden)

Aantal vaartuigen Registerton Gemiddeld Registerton per vaartuig

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

10 862 209 85 7

10 979 211 92 0

11 108 213 66 7

10 297 205 66 5

9 174 206 59 1

8 073 205 79 4

7 812 206 25 2

7 639 209 63 8

7 448 238 36 7

7 242 247 41 7

19

19

19

20

23

25

26

27

32

34


Tabel 3.25. - VK-vloot per segment 1999-2000 Vloot Verenigd Koninkrijk per segment ( inclusief Kanaaleilanden en eiland Man)

Verre vloot Pelagisch vistuig Boomtrawler Demersale zegenvisserij, langoustines Lijnen & netten Schaalen schelpdieren; mobiel Schaalen schelpdieren; vast Minder dan 10 m Totaal *(MAGP)

2000

Registerton 1999 2000

Vermogen (kW) 1999 2000

Gemiddelde kW/vaartuig 1999 2000

13 44 111

16 664 47 630 23 728

17 331 47 635 23 927

25 015 77 209 91 417

26 895 84 799 90 556

2 085 1 678 802

2 069 1 927 816

1 235 172

1 208 165

102 291 14 172

111 437 13 883

357 128 43 698

355 914 41 404

289 254

295 251

243

211

10 057

10 597

52 587

49 839

216

236

301 5 916 8 039

297 5 796 7 818

5 578 20 463 240 583

5 992 20 247 215 049

43 353 288 237 978 644

42 844 288 386 980 636

144 49 122

144 50 125

Aantal 1999 12 46 114


3.3.1.3. Bemanningen en reders Tussen 1994 en 2000 is het aantal vissers met 27% gedaald, iets minder dan de daling van het aantal vaartuigen. De eigendom van de vaartuigen is naar gelang van het type vaartuig, de grootte ervan en de regio, anders gestructureerd. Kleine vaartuigen worden vaak alleen door de eigenaar geëxploiteerd, terwijl vele trawlers door naamloze vennootschappen of familieconsortia worden geëxploiteerd. Shetland heeft zijn traditionele eigendom van de bemanning behouden, zelfs in het geval van grote pelagische sleepnettrawlers.

DT\489797NL.doc

- 49 -

PE 315.748


Tabel 3.26. - Werkgelegenheid; aantal Britse vissers (1994-2000) Aantal vissers

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

20 703

19 921

19 044

18 604

17 847

15 961

15 121


3.3.1.4. Havens Demersale aanlandingen Ofschoon demersale vangsten in meer dan 50 vissershavens worden aangeland, nemen de 14 grootste havens meer dan 80% van de aanvoer voor hun rekening. Deze grote havens zijn over het gehele VK verspreid, doch niet langs de Ierse Zee. De havens in het noordoosten van Schotland en op Shetland samen verzorgen bijna 60% van de aanlandingen in het VK. De belangrijkste visserijhavens van Engeland liggen aan de oostkust: Hull, Lowestoft en Grimsby, en aan de zuid-westkust. Tabel 3.27. - Britse demersale havens (1996-2000) Hoeveelheid (x 1000 ton)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 - 51 Totaal

Peterhead Aberdeen Lerwick Scrabster Fraserburgh Kinlochbervie Hull Lochinver Newlyn Mallaig Ullapool Lowestoft Brixham Grimsby Alle andere havens

Scot-NE Scot-NE Shetland Scot-N Scot-NE Scot-NW Engl-E Scot-NW Engl-SW Scot-NW Scot-NW Engl-E Engl-SW Engl-E

2000

1996

1997

1998

1999

2000

%

Cum %

85,4 24,4 16,5 21,4 18,5 18,5 19,1 10,8 9,4 7,7 6,2 5,7 4,1 6,0 81,1 334,8

82,5 32,0 28,2 15,4 16,8 16,1 20,6 7,7 8,7 6,3 4,8 5,6 4,5 4,6 74,1 327,9

83,4 37,4 35,6 13,5 13,6 15,3 15,2 6,4 7,7 4,7 4,0 5,5 3,6 4,1 69,3 319,3

66,9 37,2 36,9 12,6 12,6 10,9 9,5 7,6 6,8 8,4 5,2 4,5 3,3 5,1 55,0 282,5

55,3 25,7 25,2 14,3 10,7 9,2 8,0 6,9 6,3 5,4 5,2 3,9 3,7 3,7 43,7 22,7

24 11 11 6 5 4 4 3 3 2 2 2 2 2 19

24 36 47 53 58 62 65 68 71 74 76 78 79 81 100


Pelagische aanlandingen De bij de demersale vloot waargenomen concentratie van de aanlandingen is in de pelagische sector nog sterker. Drie havens zorgen voor bijna drie kwart van alle aanlandingen van het VK. Zij liggen alle in Schotland: Shetland (Lerwick), Peterhead en Fraserburgh. Deze concentratie kan worden gecorreleerd aan de locatie van de pelagische fabrieken en de thuishavens van de grote pelagische sleepnetvaartuigen. Tabel 3.28. - Grootste aanlandingen door de Britse vloot in pelagische havens (1996-2000) Lerwick Peterhead Fraserburgh Plymouth Andere havens Totaal

Hoeveelheid (x 1000 ton) 1996 1997 1998

1999

2000

25,8 30,0 15,0 13,9 84,8 169,5

29,4 28,2 14,5 10,1 25,0 107,2

30,8 30,7 17,1 10,1 21,6 110,3

27,5 31,2 12,0 9,5 59,1 139,3

30,2 26,4 11,2 13,4 27,7 108,9

2000 %

Cum%

28 28 16 9 20

28 56 71 80 100


DT\489797NL.doc

- 50 -

PE 315.748


3.3.2. Economische betekenis In 2000 werd door de Britse vloot 748.000 ton zeevis met een totale waarde van 550 miljoen pond aangevoerd. Op nationaal niveau is de visserijsector zeer klein, met minder dan 0,1% van het bruto binnenlands product van het Verenigd Koninkrijk. Dat cijfer verhult dat in specifieke gebieden de visserij van primordiaal belang is, zoals in Shetland waar de visserijsector een derde van het BBP van het eiland opbrengt. Tabel 3.29. - Visserij als percentage van het BBP van het VK (1991-2000) BBP visserij (=waarde aanlandingen) in lopende prijzen mln £ BBP VK in lopende prijzen mln £ Visserij als % BBP Totale aanlandingen door VK vaartuigen (x 1000 ton)

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

496

486

527

561

590

637

622

661

588

550

496 25 3 0,1%

518 13 2 0,1%

547 87 0 0,1%

580 13 5 0,1%

608 09 0 0,1%

642 89 5 0,1%

678 10 5 0,1%

707 64 8 0,1%

nd

nd

787,2

811,4

857,6

874,9

911,8

892,3

891,3

923,8

836, 2

748, 1


3.3.2.1. Van de visserij afhankelijke lokale gemeenschappen De voornaamste van de visserij afhankelijke lokale gemeenschappen vertonen een sterke correlatie met de grote visserijhavens. Zij bevinden zich in: Schotland: Noordoosten: Peterhead, Aberdeen, Fraserburgh en Buckie Eilanden: Shetland, Western Isles, Orkney Highlands: Sutherland Engeland: Humberside: Hull en Grimsby Berwickshire

3.3.3. Historische achtergrond en beschrijving van de Britse quota 3.3.3.1. Van totaal toegestane vangsten tot Britse quota De Europese visserijministers stellen elk jaar de totaal toegestane vangsten (TAC) vast na wetenschappelijk advies. De nationale quota worden berekend als vast percentage van de TAC. De oorspronkelijke sleutel voor de verdeling van de quota over de lidstaten was het resultaat van intensieve en langdurige politieke onderhandelingen, en was gebaseerd op de in het verleden geregistreerde aanlandingen van de lidstaten. Ten opzichte van elkaar zijn de quota van de lidstaten stabiel. Deze vaste verhoudingen worden gewoonlijk relatieve stabiliteit genoemd. De quotaverdeling is evenwel niet uitsluitend gebaseerd op de resultaten uit het verleden. Er hebben aanpassingen plaatsgevonden om rekening te houden met veranderingen in de visserijpatronen en met de problemen van de van visserij afhankelijke gebieden. Die aanpassingen worden gemeenlijk de preferenties van Den Haag genoemd. Kortom, wanneer eenmaal per soort en per zone door de Europese ministers van Visserij over de TAC's is beslist, worden deze tussen de lidstaten verdeeld aan de hand van lang geleden vastgestelde coëfficiënten. Zo verkrijgt men de nationale quota.

DT\489797NL.doc

- 51 -

PE 315.748


3.3.3.2. Van het vangstlogboek naar vaste quotumtoewijzing Nu moeten de Britse quota met inachtneming van de regionale verschillen en de visserijpreferenties over de Britse visserijvloot worden verdeeld. De sleutel voor die verdeling was het vangstlogboek van het vissersvaartuig; sedert 1999 is de sleutel de "vaste quotumtoewijzing" of FQA. De quota in het Verenigd Koninkrijk worden duidelijk verdeeld tussen de pelagische en de demersale visserij. Vangstlogboeken en spookaanlandingen In het eerste jaar van de Europese TAC was de quotumverdeling gebaseerd op het vispatroon van de vaartuigen. Dit werd bepaald aan de hand van de aanlandingen van het vaartuig in de voorgaande jaren, genaamd het vangstlogboek van het vissersvaartuig. Dit werd berekend als het voortschrijdend gemiddelde van de aanlandingen van de voorgaande drie jaar. Dat cijfer moest daarom elk jaar opnieuw berekend worden. De quota werden toegewezen op basis van dit veranderende vangstlogboek. Aan dit systeem kleefden vele bezwaren. Ten eerste moest steeds weer dat voortschrijdend gemiddelde worden berekend. Ten tweede werd vervalsing van het vangstlogboek aangemoedigd. Sommige vissers werden in de verleiding gebracht om fictieve aanlandingen van gewenste soorten op te schrijven teneinde een vangstlogboek voor die vissoorten op te bouwen; wij noemen dat spookaanlandingen. Om al die redenen is het stelsel van vangstlogboeken verlaten ten gunste van een vaste referentieperiode. Vaste quotumtoewijzing (FQA) Vanaf 1998 is de berekening van de referentieperiode vereenvoudigd. In plaats van een voortschrijdend gemiddelde worden de aanspraken van een vaartuig op basis van een vaste referentieperiode berekend. De aanlandingen van de periode 1994-1996 worden gebruikt om eens en voor altijd de aanspraken van een vaartuig vast te leggen. Het resulterende percentage in de nationale quota wordt een Vaste Quotumtoewijzing of FQA genoemd. Ieder vissersvaartuig in het VK heeft recht op een bepaald FQA. De FQA's worden vastgesteld voor specifieke bestanden zoals Noordzeekabeljauw en Westkustmakreel. De vaartuigen hebben FQA's - geen individueel overdraagbare quota. De FQA's van de vaartuigen worden in hun producentenorganisatie gebundeld. De uit de FQA's resulterende quota worden eveneens gebundeld door de PO's, die deze voor de aangesloten vaartuigen beheren. Sectorale en non-sectortoewijzingen Het lidmaatschap van een PO is echter geen verplichte voorwaarde voor het hebben van een FQA en een quotumaanspraak. Daarom is een hybride regeling ontwikkeld waarbij de PO's over de meeste quota het beheer voeren, maar andere direct door de regering worden beheerd. Door PO beheerde quota heten sectortoewijzingen; aan niet bij een PO aangesloten vaartuigen toegekende quota heten non-sector quota. Non-sector quota worden door de regering beheerd. Eventuele FQA's en quota voor vaartuigen van minder dan 10 meter worden eveneens door de regering beheerd. Om die reden worden de Britse quota in verschillende categorieën ingedeeld: a. Pelagische quota sectorale toewijzingen voor vaartuigen boven de 5 meter; non-sector toewijzingen voor vaartuigen die niet bij een PO zijn aangesloten; individuele toewijzingen voor sleepnetvaartuigen-vriesschepen. b. Demersale quota vaartuigen van meer dan 10 meter, aangesloten bij een PO met sectorale toewijzing voor een specifiek bestand; DT\489797NL.doc

- 52 -

PE 315.748


-

non-sector toewijzing voor vaartuigen van meer dan 10 meter, die niet bij een PO zijn aangesloten; vaartuigen van minder dan 10 meter.

Berekening van de FQA en quota in de praktijk De FQA van een vaartuig is niet zonder meer in een quotum om te zetten. Omdat de bestanden fluctueren en als gevolg daarvan de jaarlijkse totaal toegestane vangsten eveneens fluctueren, veranderen de nationale quota van jaar tot jaar. De FQA is daarom slechts een coëfficiënt die op de jaarlijkse quota wordt toegepast. Indien bijvoorbeeld in 2002 de Britse quota de helft zouden bedragen van die van 1998, worden de FQA-waarden eveneens gehalveerd. De FQA's van alle leden van een producentenorganisatie worden binnen die PO gebundeld. De door de regering uitgegeven FQA- en quotumtabellen geven de waarden van alle FQA's en quota per PO. Onderstaande tabel is een uittreksel uit de informatie die door de regering aan de producentenorganisaties is verstrekt en geeft de FQA-waarde voor enkele geselecteerde soorten. Er blijkt uit dat in 2002 de FQA-waarde voor bijvoorbeeld Noordzeeharing 75,25% bedraagt van die van 199939. De FQA voor Noordzeekabeljauw bedraagt 39,25% van de referentiewaarde van 1999, voor Noordzeeschelvis 82,81% en voor zeeduivel40 46,28%. Deze reductie is uiteraard de weergave van de TAC-vermindering ten gevolge van het slinken van de bestanden. Tabel 3.30. - Uittreksel uit de pelagische tabel "Viswaarde van 100 FQA-eenheden" - VK 2002

SFO Shetland Lunar FPO

Noordzee Haring

West Schotland Makreel

Westelijke Blauwe wijting

7 525 7 525 7 525 7 525

9 743 9 743 9 743 9 743

5 244 5 244 5 244 5 244

Bron: Shetland Producers' Organisation

Tabel 3.31. - Uittreksel uit de demersale tabel "Viswaarde van 100 FQA-eenheden" - VK 2002 Noordzee

Kabeljauw

Schelvis

Zeeduivel

2002

3 925

8 281

4 628

Bron: Shetland Producer's Organisation

3.3.3.3. Groeiende rol van de PO's in het beheer van de quota In 2000 waren er in het VK 20 PO's. Aanvankelijk werden de quota door de regering beheerd. Op dit punt is de rol van de PO's geleidelijk groter geworden. De PO's zijn aanvankelijk opgericht op grond van het GVB teneinde groeperingen van vissers in staat te stellen de door hen gevangen vis af te zetten. In 1985 kregen de PO's de mogelijkheid het beheer te voeren over de toewijzingen van enige morenenbestanden in de Noordzee en ten westen van Schotland. In 1991 werd dit uitgebreid tot de morenenbestanden in het Kanaal en de Western waters, die onder een TAC vielen. Sedert 1995 kunnen de PO's die dat willen, het beheer voeren over de quotumtoewijzingen voor morenenbestanden in de ICES-zones IV, VI en VII voor al die bestanden; een soortgelijke mogelijkheid voor de pelagische bestanden werd in 1999 ingevoerd.

39

40

De (niet zo voor de hand liggende) volledige berekening met betrekking tot deze tabel is: 7.525/100 = 0,07525 ton of een FQA van 75,25 eenheden (kg) vergeleken met 100 (eenheden) kilo in het eerste jaar. In het Engels ook bekend als anglerfish.

DT\489797NL.doc

- 53 -

PE 315.748


De officiële reden om de PO's de mogelijkheid te geven deze beheersverantwoordelijkheid uit te oefenen, is hen de mogelijkheid te geven hun gebruik van de particuliere quota te plannen teneinde de opbrengst voor hun leden te optimaliseren.

3.3.4. Het institutionele landschap in het VK 3.3.4.1. Het Europese gemeenschappelijk visserijbeleid De doelstelling van het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) is een duurzame exploitatie van de visbestanden via een instandhoudings- en beheersbeleid dat beoogt de hulpbronnen te beschermen en te voldoen aan de behoeften van de visserijsector. Het instandhoudingsbeleid beoogt de gevangen hoeveelheden vis te reguleren via een systeem van totaal toegestane vangsten (TAC) dat op wetenschappelijk advies is gebaseerd. Deze TAC's worden als quota aan de lidstaten toegewezen volgens vaste verdeelsleutels die op historische visrechten zijn gebaseerd. Zij worden aangevuld door technische instandhoudingsmaatregelen teneinde te komen tot een selectievere visserij, bijvoorbeeld minimum visgrootte bij aanlanding, minimum maasgrootte en constructie van het vistuig. Andere maatregelen zijn seizoenmatige afsluiting en vismethoden. 3.3.4.2. Regeringsinstanties in het VK Het bestuur van de visserij in het Verenigd Koninkrijk volgt de constitutionele decentralisatie en is daarom opgesplitst over de verschillende regionale entiteiten: Schotland, Wales, Noord-Ierland, Eiland Man, Jersey en Guernsey. De Visserijministeries in het VK zijn: Department for Environment, Food and Rural Affairs (Departement Milieu, Voedselvoorziening en Plattelandsaangelegenheden) (DEFRA), Scottish Executive Environment & Rural Affairs Department (SEERAD), National Assembly for Wales Agricultural Department (NAWAD), en Department of Agriculture and Rural Administration for Northern Ireland (DARDNI). De departementen van het eiland Man, Jersey en Guernsey zijn verantwoordelijk voor het beheer van de visserijactiviteiten in hun respectieve gebieden. 3.3.4.3. Statistieken voor het toezicht op de visserij Sedert 1984 eist het GVB dat de Britse vaartuigen die de meeste vis vangen, over iedere visreis informatie verschaffen, met inbegrip van soorten, vangstgebied en hoeveelheid. De statistieken van de vangsten en aanlandingen zorgen voor een systeem voor toezicht op de benutting van het VK-aandeel in de visbestanden die aan jaarlijkse TAC's zijn onderworpen. Deze statistieken worden voor Engeland en Wales bijgehouden door DEFRA en voor Schotland door SERAD. 3.3.4.4. Engelse Comités voor Zeevisserij Er bestaan twaalf Comités Zeevisserij (SFC's) die de lokale zeevisserij langs vrijwel de gehele kust van Engeland en Wales tot 6 mijl reguleren. Die SFC's bestaan niet in Schotland. De SFC's zijn in de vorige eeuw opgericht. Zij spelen geen rol bij het beheer van de quota. 3.3.4.5. Beheer van regeringswege van de non-sector quota Het lidmaatschap van een producentenorganisatie is vrijwillig. Vaartuigen buiten de PO hebben voor het beheer van de zogeheten non-sector quota en FQA's rechtstreeks te maken met het nationale ministerie. Quota en FQA's voor vaartuigen onder de 10 meter worden eveneens rechtstreeks door de regeringsdepartementen beheerd. Zoals in onderstaande tabellen wordt aangetoond, hebben de nonsector vaartuigen en de vaartuigen van minder dan 10 meter een marginaal gedeelte van de VK-quota in handen: voor Noordzeekabeljauw bedragen hun quota minder dan 5%.

DT\489797NL.doc

- 54 -

PE 315.748


3.3.4.6. Producentenorganisaties en quota In het VK wordt het beheer van de quota over het algemeen niet verzorgd door de regering, maar via de PO's door de visserijsector zelf. De PO's vormen een zeer heterogene groep. Sommige hebben een regionaal lidmaatschap en bundelen alle vlootsegmenten (Shetland PO), terwijl andere PO's de belangen van een gespecialiseerde vloot vertegenwoordigen, zoals de West of Scotland PO, die voornamelijk een langoustienevloot is. Het aantal aangesloten vaartuigen varieert eveneens sterk. Eén organisatie (Lunar) is geen echte PO, maar een organisatie die de pelagische quota van een familiebedrijf beheert. PO's en pelagische quota Er zijn in totaal 20 PO's. Er is duidelijk een sterke concentratie van de pelagische quota bij vier PO's. Die correlatie hangt samen met het feit dat er slechts 44 pelagische vaartuigen in het VK zijn en slechts drie grote pelagische havens. Voor de genoemde bestanden blijkt het volgende: drie PO's beheren 89% van het blauwewijtingbestand van de westkust; vier PO's bezitten meer dan 85% van het makreelbestand van de westkust en 80% van de quota voor Noordzeeharing. Tabel 3.32. - Uittreksel uit de Tabel Pelagische toewijzingen VK voor drie bestanden in 2002

SFO (Scottish fishermen’s Organisation41) SFPO (Shetland Fish Producers’ Organisation42) Lunar 43 FPO (Fish Producers’ Organisation44) NIFPO N Sea PO ANIFPO45 YAFPO NESFO Cornish Fife S West FPO Northern PO West Scotland Wales and West C Anglo-Scottish Non-sector Minder dan 10 m Handlijners Totaal VK quota

West Noordzee Schotland haring cum Makreel 17 510 85 595 6 734 45 446 3 145 18 609 0,85 22 974 4 826 2 428 9 533 1 712 8 469 944 6 772 1 0 596 1 836 0 36 0 15 0 17 0 12 0 3 0 1 3 0 5 5 0 67 0 1 627 37 904 201 017 38 169 201 647

West Schotland Blauwe cum Wijting 10 008 7 564 7 052 0,86 0 1 864 0 0 1 144 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 27 634 25 032

cum

0,89

Bron: Shetland Producers'Organisation

41

SFO heeft circa 400 aangesloten vaartuigen. SFPO omvat alle vaartuigen uit Shetland van meer dan 10 meter. De vaartuigen uit Shetland zijn eigendom van de bemanning. 43 Lunar vertegenwoordigt de belangen van de vloot van de familie Buchan in Peterhead. Het is geen PO. 44 FPO is overwegend Engels en omvat een groot aantal van de “vlaggeschepen”. Zij heeft vriesschepen. 45 PO uit Noord-Ierland. 42

DT\489797NL.doc

- 55 -

PE 315.748


PO's en demersale quota Zoals uit onderstaande tabel valt af te leiden, zijn de quota voor de demersale bestanden eveneens sterk geconcentreerd bij een klein aantal producentenorganisaties. Drie PO's hebben 72% van de Noordzee-zeeduivelquota van 2002 onder zich. Noordzeeschelvis heeft een iets hogere spreiding, daar 3 van de PO's 72% van de quota onder zich hebben. Noordzeekabeljauw is voor een groter aantal PO's van belang: bijna de helft van de PO's heeft toegang tot 82% van de quota. Het aantal PO's geeft uiteraard geen indicatie over het aantal vaartuigen of vissers. Deze tabel geeft wel aan dat sommige PO's bij onderhandelingen een sterkere positie innemen dan andere. Tabel 3.33. - Uittreksel van de Tabel Demersale toewijzingen voor drie bestanden in 2002 Noordzee Noordzee Noordzee kabeljauw cum schelvis cum zeeduivel cum SFO NESFO Shetland Anglo-Scottish Aberdeen Northern PO Orkney Fife Grimsby FPO N Sea PO NIFPO ANIFPO YAFPO Fleetwood S West FPO Lowestoft Cornish West Scotland Wales and West C Non-sector Minder dan 10 m Totaal VK quota

4 575 2 865 1 871 1 167 1 985 826 352 540 1 774 832 687 196 173 469 45 59 69 27 19 1 135 880 19 547 19 547

0,82

0,05

18 958 12 657 6 105 3 418 7 670 2 828 1 959 2 232 939 712 440 683 642 242 111 23 9 27 27 0 21 100 59 803 59 805

0,82

4 044 922 1 173 191 206 401 210 195 55 112 431 70 35 11 237 160 33 26 11 5 12 7 8 547 8 545

0,72

Bron: Shetland Producers' Organisation

3.3.4.7. Besluitvormingsproces De PO's vertegenwoordigen meer dan 50% van de vaartuigen van meer dan 10 meter lengte over alles. Dat cijfer zegt niet zo veel. Opvallender is evenwel dat de PO's bij sommige vissoorten het beheer voeren over meer dan 95% van de demersale quota. Dit toont aan dat de PO's in het beheer van het quotastelsel een zeer grote rol spelen. Zoals reeds vermeld, is er een zeer groot verschil tussen het aantal quota dat door de verschillende PO's wordt beheerd. Telt men de pelagische en de demersale quota bij elkaar op, dan komen twee PO's naar voren als beheerders van een groot aandeel van de Britse quota: de Scottish Fishermen's Organisation en de Shetland Producers' Organisation.

DT\489797NL.doc

- 56 -

PE 315.748


3.3.5. Juridische aspecten van de quota in het VK Restrictief vergunningenstelsel voor vissersvaartuigen Dit door de regering gehanteerde stelsel beheerst de activiteiten van de visserijvloot van het VK. Alle in het VK geregistreerde of in eigendom van Britten zijnde motorvaartuigen, die bedrijfsmatig de zeevisserij beoefenen, moeten een door het Departement van Visserij van het VK afgegeven licentie bezitten. Extra vergunningen worden niet verleend. Bij de aankoop van een vaartuig moet een visser derhalve vergunningen overnemen of samenvoegen. Een en ander is in gedetailleerde administratieve voorschriften nader geregeld. Handel in licenties en quota: Bestaan er in het VK ITQ's? In het VK bestaat een levendige handel in visserijlicenties en quota. Dit is geen nieuw verschijnsel. De producentenorganisaties ruilden reeds geruime tijd quota teneinde de fluctuaties in de bestanden af te vlakken. Geleidelijk is een particuliere handel in quota en licenties gegroeid. Hier gaat veel geld in om: de pelagische licentie van het vissersvaartuig Silvery Sea, dat in 1998 was gezonken, werd voor circa 6,5 miljoen pond (ongeveer 9,75 miljoen euro) verkocht. Het lijkt gemakkelijk om in het VK quota te verwerven. Gewoon op het internet zoekend blijken er twee agentschappen visquota en vaartuiglicenties te kopen en verkopen46. De makelaars adverteren met quota en licenties voor morenen of schaalen schelpdieren en voor diverse ICES-zones. Pacht, lease voor vaste periodes of verkoop zijn mogelijk. Vaartuigen kunnen via makelaars zelfs quota ruilen. Afgedankte vaartuigen mogen hun quota drie jaar lang verhuren. Die transacties vinden gewoonlijk plaats de hulp van een advocaat; het zijn particuliere overeenkomsten tussen de betrokken partijen. PO's beheren quota als "collectieve overdraagbare quota" of als exclusieve ITQ's De producentenorganisaties zijn verantwoordelijk voor het beheer van de meeste Britse quota. Dit houdt mede toezicht in op de aanlandingen en het vergelijken daarvan met de beschikbare quota. De quota van de PO's worden over de twaalf maanden van het jaar verdeeld met inachtneming van de visserijpatronen en de weersomstandigheden. Aan het einde van elke maand worden de beschikbare quota vergeleken met de gevangen hoeveelheden. De PO's hebben een grote vrijheid bij het beheer van de quota. Sommige PO's kennen de quota niet toe aan de individuele leden - de quota worden gebruikt als een pool waaruit alle leden gelijkelijk putten zoals hen dat elke maand uitkomt. Dit poolsysteem wordt voor de meeste demersale vaartuigen in Shetland gebruikt. Het Shetland-systeem kan worden beschreven als een systeem van "collectieve overdraagbare quota". De voornaamste reden voor dit poolen van de quota is dat, bij multispeciesvisserij de vissers aldus veel flexibiliteit verkrijgen met betrekking tot de soorten die zij metterdaad vangen. Al beweren sommigen dat het poolen van de quota zal leiden tot een "wedren op de vis", dat wil zeggen iedereen haast zich om zo veel mogelijk te vangen voordat de pool is opgebruikt, de empirische ervaring toont aan dat dit niet gebeurt. Bij andere PO's behouden de vaartuigen hun individuele quota en gebruiken die exclusief. In de pelagische sector worden de quota gewoonlijk toegewezen voor het exclusieve gebruik door het vaartuig als waren zij zuivere ITQ's. De PO's beheren de quota vóór en na de overdracht De huidige situatie met de particuliere overdracht van quota maakt de toezichthoudende rol van de PO's zeer moeilijk. Er blijkt een verbazingwekkende hoeveelheid quotumtransacties plaats te hebben. 46

http:// www.inter-quo.co.uk, gevestigd in Peterhead en http:// www.fishkey.com/quota.asp

DT\489797NL.doc

- 57 -

PE 315.748


Een kleine Schotse PO registreerde in de periode 1999-2000-2001 400 quotumtransacties. Om het voor de PO's pas goed gecompliceerd te maken, worden sommige FQA's meerdere malen verhandeld en zelfs opgesplitst. Niettemin moet de PO die de oorspronkelijke bezitter van de FQA was, op het gebruik daarvan blijven toezien. Het is erg belangrijk van dit aspect van de Britse ITQ's nota te nemen. De PO van Shetland verkoopt bijvoorbeeld 200 ton kabeljauw-FQA aan de PO van Aberdeen. Deze besluit 100 ton kabeljauw-FQA door te verkopen aan de PO van Fife en nog eens 100 ton kabeljauwFQA aan de PO van Grimsby. Ondanks al die transacties moet de PO van Shetland erop toezien of die 200 ton zijn gevangen of niet en of de visserij al dan niet moet worden gestopt. In oktober 2001 is de Britse regering met een eenmalige "consolidatieperiode" gekomen waarin alle overeenkomsten inzake lease en overdracht van FQA's werden geofficialiseerd en permanent werden. De bedrijfstak weet niet wanneer de volgende consolidatie zal plaatsvinden, maar sommige PO's vinden dat dit elk jaar moet gebeuren. Wordt de relatieve stabiliteit bedreigd door buitenlandse quotahoppers? Momenteel gebruiken sommige buitenlandse vissers Britse quota. Spaanse en Nederlandse vissers hebben een oplossing gevonden voor de beperkte beschikbaarheid van quota voor de soorten waarop zij willen vissen. Zij hebben Britse vaartuigen mèt hun Britse licentie en quota aangekocht. Het gaat hier om particuliere transacties tussen een bereidwillige Britse verkoper en een bereidwillige buitenlandse koper uit de EU. Enkele bemanningsleden, meestal de schipper, kunnen Britten zijn en beschikken derhalve over de vereiste Britse kwalificaties. Het vaartuig kan eigendom zijn van een Britse vennootschap die onder de zeggenschap van buitenlandse EU-onderdanen valt. Vooral wanneer het vaartuig in bezit is van een vennootschap, is de overdracht heel gemakkelijk. De feitelijke eigenaar van het vaartuig verandert niet, alleen de aandeelhouders van de vennootschap die het vaartuig bezit, wisselen. Dit verschijnsel wordt quotahopping genoemd en is in de gehele EU wijdverbreid. Veel Belgische vaartuigen zijn in Nederlandse eigendom. Quotahopping is gebaseerd op een vrijwillige overeenkomst tussen een Britse verkoper en een buitenlandse koper. Het is een goeddeels niet-gereguleerd verschijnsel. De verkoper handelt volstrekt wettelijk, al kunnen sommigen aanvoeren dat hij tegen de belangen van zijn vissersgemeenschap in handelt. Het motief van de verkoper kan zijn dat hij zijn bezit te gelde wil maken. In de zaak-Factortame heeft het Europese Hof van Justitie de wettigheid van quotahopping binnen de EU bevestigd.

3.3.6. Sociaal-economische aspecten van de Britse quota Zien banken quota als vermogensbestanddeel? Het juridisch vacuüm waarbinnen het Britse quotastelsel functioneert, heeft verregaande consequenties. Omdat bij de quota geen feitelijke eigendomstitel hoort, weigerden de meeste banken om quota als zekerheid voor leningen in aanmerking te nemen. Een vaartuiglicentie en een FQA kunnen duurder zijn dan het schip zelf. Enkele banken beginnen geleidelijk licenties en FQA's als integraal bestanddeel van èn zekerheid èn levensvatbaarheid van een nieuw project te zien. Het waarderen van deze activa is zeer moeilijk; sommige makelaars bieden deze dienst aan. Daarbij wordt rekening gehouden met de actuele handel in licenties en quota, de ontwikkeling van trends en patronen in de visserij, de gedane vangsten van de betreffende soort en het EU-beleid inzake vlootomvang en motorvermogen, en de beperkingen van de EU en het VK inzake visserij.

DT\489797NL.doc

- 58 -

PE 315.748


Aankoop van collectieve quota in Shetland: een toekomst voor de vissersgemeenschap? Wij zagen reeds dat quotahoppers hebben getracht hun viskansen veilig te stellen door het aankopen van quota in het buitenland. De vissers binnen het VK zijn ook niet met hun armen over elkaar blijven zitten. Terwijl de quota door de jaren heen duurder werden en daar moeilijker aan te komen viel, hebben de vissers uit Shetland collectief quota aangekocht. Dit is een interessante casus van vanuit de visserijgemeenschap gemotiveerde quota-aankoop. De producentenorganisaties in Orkney en Cornwall hebben soortgelijke stappen ondernomen om collectieve quota te verwerven. Vanaf het prille begin van de Britse quotaregeling heeft de Shetland Producers' Organisation quota aangekocht. Bedoeling was de viskansen voor de PO-leden te vergroten. Daar bij de PO alle Shetlandse vaartuigen van meer dan 10 meter zijn aangesloten, komen deze aankopen de gehele Shetlandse vloot ten goede. Deze quota worden toegevoegd aan de door de PO voor de aangesloten vaartuigen beheerde pool. Door de jaren heen heeft de Shetlandse vloot op die manier een aardige hoeveelheid vismogelijkheden weten binnen te halen. Aangezien de aankoop van quota in de wet niet duidelijk is omschreven, was een ingewikkelde constructie nodig. De collectieve quota werden toegewezen aan een bij de PO aangesloten "fictief vaartuig" en niet aan aangesloten echte vaartuigen. Reden voor die constructie was het collectiviseren van die quota zodat, wanneer een visser zijn vaartuig verkoopt, hij niet tegelijk een percentage van de collectieve quota kan verkopen. De collectieve quota mogen Schotland niet verlaten, tenzij de PO daar zelf toe besluit. Doel van deze collectieve quota was zeker te stellen dat de Shetlandse vloot voldoende quota behoudt om levensvatbaar te blijven. Ook vergemakkelijken zij de toegang tot de bedrijfstak van jonge vissers, die gebruik kunnen maken van de collectieve quota. Als gevolg van de gepoolde quota behoefden maar weinig Shetlandse vaartuigen aanvullende quota te verwerven, al lijkt het dat in die situatie verandering kan komen. Kortgeleden is de Shetlandse PO nog een stap verder gegaan. Wegens de enorme betekenis van de visserijsector voor de economie van Shetland heeft een Shetlands leasingbedrijf quota aangekocht en die tegen een commercieel tarief aan de Shetlandse PO geleased. De PO voert het beheer daarover op dezelfde wijze als over de andere quota van de Shetlandse PO. Enkele andere PO's in het VK hebben een aanklacht ingediend tegen de Shetlandse collectieve aankopen omdat zij die discriminerend vinden en de voorschriften inzake staatssteun zouden overtreden. Het antwoord van Shetland op de eerste klacht was dat, aangezien de quota vrijelijk te koop zijn en door iedereen kunnen worden verworven, het discriminerend zou zijn om een Shetlands leasebedrijf te beletten deze aan te kopen. Het argument van de staatssteun kan worden afgewezen doordat deze quota tegen commerciële tarieven aan de PO worden geleased. Wat in Shetland gebeurt, is hoegenaamd niet anders dan wat banken, particuliere investeerders of leasingbedrijven bereid zijn te doen. Los van de uiteindelijke beslissing over de Shetlandse collectieve quota-aankopen, is het duidelijk dat het huidige juridische vacuüm rond de quotahandel in het VK schadelijk is. Het is voor iedereen zeker voor vissers zonder juridische opleiding - moeilijk te weten wat de beste manier is om collectieve quota te verwerven. Waardering van quota: volatiel en speculatief? De prijs van quota fluctueert gigantisch met vraag en aanbod. In 2001 probeerden bijvoorbeeld Schotse vaartuigen extra quota te verwerven voor Noordzeekabeljauw, Noordzeekoolvis en Noordzeeschol. De vissers vonden de quota ontoereikend; zij konden meer vis vangen dan zij quota hadden. In 2002 is de vraag naar kabeljauw en zeeduivel groot. Aldus varieert de vraag van jaar tot jaar, afhankelijk van de besnoeiingen in de TAC's. De waarde varieert van maand tot maand. Het leasen DT\489797NL.doc

- 59 -

PE 315.748


van kabeljauwquota kostte begin 2001 250 pond per ton en kwam in augustus 2002 uit op 600 pond per ton. Met die enorme stijgingen is het niet verbazingwekkend dat speculatie plaatsvindt. Sommige quotabezitters wachten met het verhuren van hun quota in de hoop dat de prijs zal stijgen naarmate de vraag toeneemt. Maar de prijzen kunnen zowel omhoog als omlaag gaan. In januari 2002 konden kabeljauwquota worden gehuurd voor 325 pond per ton, en dat bedrag daalde in juli 2002 tot 260 pond per ton. Opvallender nog, in 1999 werd schelvis geleased voor 180 pond per FQA en in 2002 doet dit nog slechts 20 pond. Figuur 3.5. - Kosten van geleasede kabeljauwquota in het VK 2001-2002 Kosten van geleasde kabeljauwquota 600

£/ton

500

600

400 300 200

325

260

250

jul-02

mei-02

mrt-02

jan-02

nov-01

sep-01

jul-01

mei-01

jan-01

0

mrt-01

100

Bron: Shetland Producers Organisation

De volatiliteit van de waarde van de verhandelde activa is een negatief kenmerk van de situatie in het VK. Dit wordt door auteurs zelden vermeld. Wij zouden de volatiliteit van de waarde van quota kunnen vergelijken met de extreme fluctuaties van de waarde van andere derivaten zoals aandelenopties. De handel betreft niet een tastbaar goed zoals vis, maar een derivaat - hier het recht om een welbepaald volume vis in het gegeven quotumjaar te vangen, of het recht een percentage van het TAC te vangen. Iedere zo sterk fluctuerende handel zal speculanten aantrekken; grote winsten zijn echter net zo waarschijnlijk als grote verliezen, zoals blijkt uit de sterk dalende prijzen van de schelvisquota. Niet alleen vissers worden in de verleiding gebracht om te speculeren; investeerders van buiten de sector staan te trappelen om zich in de quotahandel te storten. Particuliere investeerders hebben makelaars benaderd met de bedoeling fors in visquota te investeren. Zij trokken zich evenwel terug toen zij vernamen dat de vaartuigen in feite geen eigenaar van hun quota zijn. De rechtsonzekerheid over de quota heeft de speculanten belet de visserijsector te betreden, maar de bereidheid daartoe is onmiskenbaar aanwezig.

3.3.7. Evaluatie 3.3.7.1. Sociale en economische gevolgen Pseudo-ITQ's in een juridisch vacuüm Met opzet noemen wij het Britse stelsel een "pseudo-ITQ" regeling. Naar onze mening kan het huidige stelsel in het Verenigd Koninkrijk geen echte ITQ-regeling genoemd worden, omdat het vrijwel tersluiks in een soort ITQ-situatie is terechtgekomen zonder behoorlijk weten regelgevend raamwerk. Er heerst grote rechtsonzekerheid in het Verenigd Koninkrijk omtrent de aard van de

DT\489797NL.doc

- 60 -

PE 315.748


quota. Naar onze mening is die benadering ad hoc voor deze sector niet rechtvaardig. Vele nadelen van de Britse quotaregeling komen uit die rechtsonzekerheid voort. Er is behoefte aan een veilige titel De huidige benadering ad hoc van de ITQ's in het VK bezorgt de vissers veel onzekerheid. De vissers bezitten quota zonder wettelijke titel of waarborg. Zij genieten niet eens de gebruikelijke bescherming tegen onteigeningsprocedures ingeval hen de quota zouden worden afgenomen. Er is behoefte aan collectief eigendom De situatie in het Verenigd Koninkrijk toont aan dat er behoefte bestaat aan de mogelijkheid dat de vissersgemeenschap quota verwerft in collectief eigendom en beheer. De huidige juridische onzekerheid rond die aankopen plaatst de visserijgemeenschap in een riskante speculatieve positie. Het verschaffen van een rechtvaardig wettelijk raamwerk voor collectieve aankopen zou gunstig zijn voor de van de visserij afhankelijke gemeenschappen die veel waarde hechten aan hun vismogelijkheden. Geen relatieve stabiliteit Tegenstanders van een echte ITQ-regeling stellen dat deze de relatieve stabiliteit in gevaar zou brengen, namelijk dat de evenredige quotaverdeling tussen de lidstaten van de Europese Unie daardoor zou veranderen. Laten wij volstaan met te zeggen dat buitenlandse vissers via het aankopen van schepen mèt licentie en quota toegang kunnen hebben - en in feite ook hebben - tot quota in het Verenigd Koninkrijk. Ofschoon buitenlandse vissers in de mogelijkheid zijn om de Britse quota te gebruiken, is de zo gevreesde invasie door buitenlandse vloten uitgebleven. Er is behoefte aan een EU-wijde quotahandel: in het geniep of openlijk? Sommige auteurs menen dat quotahopping moet worden voorkomen door een strenge controle van het eigendom van de quota. Het probleem is niet zo eenvoudig als het lijkt. In de eerste plaats hebben na de zaak-Factortame de lidstaten niet het recht om EU-onderdanen of -vennootschappen te beletten om vaartuigen mèt hun quota te bezitten. De tweede reden is zeer pragmatisch: een verbod op quotahopping zou, zodra de vrije handel is ingevoerd, niet afdwingbaar zijn. Rechtstreeks of indirect kunnen kopers uit de EU toegang hebben tot alle EU-quota. Ofwel kunnen zij quota officieel of openlijk onder hun eigen naam aankopen, dan wel kunnen zij dat via in de doelstaat geregistreerde nepfirma's, of - indien dat niet is toegestaan - zouden zij via een tussenpersoon die naar buiten toe als officiële eigenaar optreedt, quota kunnen verwerven. De Nederlandse wetgeving kent een benaming voor zulke geheime agenten in eigendomstransacties; zij opereren binnen de wet en worden "stromannen" genoemd (voor de façade dienend). Tegenover de buitenwereld lijken zij de wettelijke eigenaar, maar in werkelijkheid staat achter hen een geheime opdrachtgever die aan de touwtjes trekt. Om buitenlanders de toegang tot quota te beletten, zouden verregaande - en onwaarschijnlijke veranderingen in de vennootschapswetgeving nodig zijn. Omdat momenteel in de gehele EU handel plaatsvindt en niet kan worden voorkomen, lijkt het beter dat er een open, gereguleerd systeem van vrije handel komt in plaats van het huidige tersluikse systeem met in een juridisch vacuüm opererende tussenpersonen en brievenbusfirma's. Er is behoefte aan een eenvoudiger toezichtsprocedure Nogmaals gezegd, de huidige benadering ad hoc betekent dat de PO's toezicht moeten houden op quota die zijn verhandeld, gesplitst of doorverkocht. Een meer officiële benadering van quotumoverdrachten zou te verkiezen zijn, waarbij de toezichthoudende rol samen met de quota overgaat naar de PO van de nieuwe quotumhouder.

DT\489797NL.doc

- 61 -

PE 315.748


Ongelijkheid tussen producentenorganisaties Nagenoeg alle quota worden door de PO's beheerd. Er bestaan zeer grote ongelijkheden tussen de PO's. Tussen hen zal onvermijdelijk een informele hiërarchie tot stand komen, met politieke macht in handen van een klein aantal grote PO's. Ook hier kunnen het informele karakter en de nietgereguleerde aard van die situatie ertoe leiden dat kleinere PO's hun gevoel van betrokkenheid of participatie in het besluitvormingsproces verliezen.

3.7.2. Andere gevolgen van de Britse quotaregeling Concentratie van de eigendom Eerder toonden wij aan dat de Britse quota bij een klein aantal PO's zijn geconcentreerd. In de pelagische sector is die concentratie zelfs nog verder gegaan: een klein aantal vaartuigen bezitten de grote meerderheid van de quota. Deze concentratie van de pelagische quota vond plaats in dezelfde periode dat er grote kapitaalinvesteringen in de schepen en de vlootmodernisering werden gedaan. Een deel van deze concentratie en investeringen hebben zeker plaatsgevonden sedert de invoering van de "pseudo-ITQ's" in het VK. De demersale sector vertoont minder concentratie. Effectief gebruik van de vismogelijkheden Speciaal in het geval van de gemengde visserij, zoals de Noordzee-demersale vis, maken flexibele quota een efficiënter gebruik van de vismogelijkheden mogelijk. Wanneer collectieve quota berusten bij een PO die al haar FQA's poolt, kunnen de aangesloten vaartuigen, zolang de PO daar quota voor heeft, al hun vangsten behouden. Bij ITQ's biedt de mogelijkheid om op zeer korte termijn quota te ruilen, het voordeel dat een goede vangst van een soort waarvoor het schip geen quotum bezit, kan worden behouden. Een voordeel om in staat te zijn ITQ's uit te leasen is dat - als gevolg van defect - opgelegde vaartuigen - toch enig inkomen kunnen genereren op een tijdstip dat zulks hard nodig is. Levendige doch volatiele handel In het VK bestaat een levendige handel in quota en licenties. Nogmaals gezegd, als gevolg van het juridisch vacuüm is die handel niet erg transparant. De waarde van de quota in het VK was gedurende de afgelopen drie jaar extreem volatiel. Volatiele handel houdt in dat speculatie grote winsten kan opleveren - maar ook dat de handelaars binnen zeer korte tijd enorme verliezen kunnen lijden. 3.3.7.3. Gevolgen voor het milieu De ecologische gevolgen van de ITQ's in het VK zijn om diverse redenen zeer moeilijk te beoordelen. In de eerste plaats valt er geen exacte datum te vermelden wanneer met de ITQ's is begonnen omdat het systeem geleidelijk en informeel is gegroeid. Ten tweede worden de meeste visbestanden waarop door het VK wordt gevist, gedeeld met de vloten van andere lidstaten die al dan niet ITQ's kunnen hebben. Maar wij zullen op basis van het ICES-advies een beknopte beschrijving geven van de stand van de voornaamste vissoorten. Sommige bestanden zijn er op vooruitgegaan, terwijl andere sedert de invoering van de pseudo-ITQ's in het VK zijn achteruitgegaan. Pelagische soorten Over het algemeen zijn de pelagische soorten in betere conditie dan de demersale vissoorten. Dat kan komen omdat de pelagische sector jarenlang een echte ITQ-regeling had, maar ook het uiteenlopend reproductiegedrag van de pelagische vissoorten kan een rol spelen. De Noordzeeharing begon door de goede jaargangen 1998 en 1999 weer toe te nemen. De Noordzeemakreel heeft zich niet hersteld van

DT\489797NL.doc

- 62 -

PE 315.748


de ineenstorting van de jaren 1970 en de visserij bleef in 2000 gesloten. De westelijke en zuidelijke makreel is stabiel of is sedert de jaren 1980 toegenomen. Demersale vissoorten : het ernstigst uitgeput met een historisch laagtepunt in 2000. : langdurige achteruitgang gestopt door betere jaargangen 1998 en 1999, maar de goede bestanden zijn plaatselijk. Schelvis : de zeer grote jaargang 1999 levert momenteel een bijdrage aan de bestanden. Koolvis : in betere conditie dan de andere demersale bestanden. Schol : de aanlandingen zijn sedert 1990 steil achteruitgegaan. Tong : de aanlandingen fluctueerden zonder tendens. Zeeduivel : de aanlandingen fluctueren zonder tendens. De aangelande vissen zijn evenwel kleiner. Scharretong : stabiel sedert 1990. Heek : de achteruitgang van de aanlandingen geeft reden tot bezorgdheid. Kabeljauw Wijting

Jacht op duurdere soorten en terugzetten Naarmate de quota duurder worden, wordt het vissen op duurdere soorten lucratiever. De vissers kunnen zich niet veroorloven kleine vissen met lage verkoopprijs te behouden - zij moeten op het geld dat zij in de quota gestoken hebben flinke rendementen behalen. Duurdere ITQ's kunnen dus een aanmoediging zijn voor het vissen op duurdere soorten. Anderzijds wordt met een regeling van gepoolde quota het overboord zetten bij een multispeciesvisserij verminderd, daar zo'n regeling flexibiliteit biedt. Voor elk schip apart kan het zeer moeilijk zijn om de vangsten aan zijn quotum aan te passen; maar als het vaartuig toegang heeft tot een deel van de binnen zijn PO gepoolde quota, heeft het een betere kans de beschikking te hebben over de quota van de soorten die het juist aan het vangen is. Er is geen bewijs voor de opvatting dat binnen een PO gepoolde quota tot een "wedren op de vis" leiden. Een verklaring kan zijn dat de benutting van de gepoolde quota elke maand wordt gecontroleerd, waardoor op tijd corrigerend optreden mogelijk is. 3.3.7.4. Neveneffecten en onvoorziene gevolgen Effecten van subsidies uit het verleden op het concurrentievermogen van de vloot Er wordt beweerd dat de vloten van de verschillende lidstaten een ongelijk concurrentievermogen hebben omdat bepaalde lidstaten - niet het Verenigd Koninkrijk - tot zeer kort geleden subsidies voor de bouw van nieuwe vaartuigen hebben verleend. Gesubsidieerde vloten zullen een lagere rentelast hebben dan vloten die leningen hebben moeten aangaan om te kunnen investeren. Als gevolg daarvan zullen de gesubsidieerde vloten zich gemakkelijker quota-aankopen kunnen veroorloven dan de nietgesubsidieerde vloten. Verkoop van EU-quota buiten de EU Door sommigen wordt het bezwaar naar voren gebracht dat vrijelijk verhandelbare ITQ's zouden kunnen leiden tot bezit van quota door natuurlijke of rechtspersonen van buiten de EU, terwijl de beheerskosten wel voor rekening van de de EU zouden komen. Aan de andere kant kunnen EUvaartuigen niet gemakkelijk quota buiten de EU verwerven. Op dit bezwaar kan men antwoorden dat de situatie heel anders is dan bij aankoop door EU-onderdanen. Niets belet immers de EU om aan natuurlijke of rechtspersonen van buiten de EU de toegang tot EU-quota te weigeren. Het vrij verkeer van werknemers, kapitaal en goederen binnen de EU is een privilege dat alleen voor EU-onderdanen openstaat47. 47

Bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) wordt de gemeenschappelijke markt uitgebreid met het vrije verkeer van goederen (behalve vis en landbouwproducten), arbeid en kapitaal (behalve visserijrechten)

tot IJsland, Noorwegen en Liechtenstein.

DT\489797NL.doc

- 63 -

PE 315.748


Vroege kopers Daar de ITQ-regeling tersluiks is ingevoerd en er geen goede juridische titel voor de quota bestaat, hebben vele vissers geaarzeld om quota aan te kopen. Misschien is hun door hun bankiers zelfs wel afgeraden om in quota te investeren. Helaas is het zo dat, wanneer de quotaregeling blijft zoals zij is, die vissers een kans hebben verspeeld om vroeg en wellicht goedkoper te kopen. Andere vissers hebben meer risico genomen en wel quota aangekocht.

3.4. Individuele overdraagbare quota in Nieuw-Zeeland 3.4.1. Inleiding Ofschoon Nieuw-Zeeland naar verhouding niet zo'n belangrijk visserijland is met een gigantische, doch niet zeer productieve EEZ, is de regeling voor het beheer van de visserij in de desbetreffende literatuur uitvoerig beschreven48. Nieuw-Zeeland was een van de eerste landen die een op ITQ's gebaseerde beheerregeling invoerde, en heden ten dage is het nog steeds een van de meest algemene voorbeelden van ITQ-beheer. In dit hoofdstuk komt de historische ontwikkeling van de ITQ-regeling aan de orde en zullen de sociale, economische en biologische consequenties worden beoordeeld. In de eerste sectie wordt een beknopte beschrijving van de Nieuw-Zeelandse visserij gegeven.

3.4.2. Algemene beschrijving van de visserij De Nieuw-Zeelandse commerciële visserij kan worden onderverdeeld in de pelagische, de diepzee-, de middeldiepwater- en de kustvisserij. De diepzeevisserij is gebaseerd op vissoorten die op 6001000+ meter diep worden gevonden. De meest gebruikte visserijmethode vormen de sleepnetten. "Orange" (een soort zeeforel) draagt voor ongeveer twee derde bij aan de exportopbrengsten van de diepzeevisserij. De belangrijkste visserijmethoden van de visserij in middeldiepe wateren (200-600 meter) zijn sleepnetten, langlijnen over de bodem en schudden. Hoki (macruronus novaezelandiae) is verreweg de belangrijkste soort van de middeldiepe wateren en draagt momenteel voor ongeveer 60% bij aan de exportopbrengsten van de middeldiepe visserij. Andere belangrijke soorten zijn inktvis, heek, leng en snoekmakreel (barracouta). Bij de kustvisserij gaat het om soorten die langs de kust tot op 200 meter diepte worden aangetroffen. De methoden van de kustvisserij zijn sleepnetten, staande netten en langlijnen over de bodem. Snapper is de belangrijkste vis en levert momenteel een derde van de exportopbrengsten van de kustvisserij. Andere soorten van de kustvisserij zijn Nieuw-Zeelandse diepzeekabeljauw, bot en tong, Antarctische zwartvis, zeeduivel en zonnevis. De pelagische visvangsten in Nieuw-Zeeland vallen onder te verdelen in twee hoofdcategorieën: de sterk migrerende soorten als tonijn, en de kleine pelagische soorten zoals makreel en kahawai. Beide groepen zijn in economisch opzicht van ongeveer even groot belang. De visserijmethoden zijn het werken met de ringzegen, sleeplijnvisserij en langlijnen aan de oppervlakte. De visserij op schaalen schelpdieren draait om de oogst van rotslangoesten (kreeften), zeeoor (paua of abalone - eenkleppig schelpdier), mantel- en kamschelpen, oesters, tweekleppige schelpdieren, kokkels en krab uit ondiepe kustwateren, en scampi en koninginnemantel- en -schelpdieren uit de diepere wateren. De meest gebruikte oogstmethoden zijn baggeren, potting en duiken. De Nieuw-Zeelandse visserijvloot telt ongeveer 1.750 vaartuigen, waarvan er 1.450 kleiner dan 15 meter zijn. De totale exportwaarde van de visserij bedroeg NZ$ 1,4 miljard (279.000 ton). De 48

Deze casusstudie is grotendeels gebaseerd op Connor (2001) en Hersoug (2002).

DT\489797NL.doc

- 64 -

PE 315.748


binnenlandse verkopen werden geraamd op circa NZ$ 30 miljoen49. In de visserijsector werken rond de 10.000 mensen - ongeveer gelijkelijk verdeeld over de eigenlijke visserij en de visverwerking. Afgezien van de commerciële visserij kent Nieuw-Zeeland een omvangrijke recreatieve visserijsector (ongeveer 20% van de bevolking) en de traditionele visserijsector van de Maori's, welke apart van de commerciële visserij wordt beheerd.

3.4.3. De ITQ-regeling 3.4.3.1. Historische ontwikkeling en tenuitvoerlegging van de ITQ-regeling De Nieuw-Zeelandse quotabeheerregeling (QMS) werd in 1986 ingevoerd. Maar in de diepzeevisserij was er sedert 1982 al een eerste ITQ-benadering. Verhandelbare bedrijfsquota in de diepzeevisserij Toen Nieuw-Zeeland in 1976 de EEZ invoerde, werd het plots verantwoordelijk voor de in grootte vijfde EEZ van de wereld met 4,1 miljoen km2. Toentertijd werd de diepzeevisserij voornamelijk door buitenlandse vaartuigen beoefend. Die nieuwe verantwoordelijkheid voor dit grote zeegebied leidde tot het besef dat de Nieuw-Zeelandse zone goed moest worden beheerd om volledig tot een hoogwaardige nationale hulpbron uit te kunnen groeien. De Nieuw-Zeelandse regering heeft een beleid gevoerd dat was gericht op expansie van de nationale visserij door middel van: het aanmoedigen, via het aanbieden van een pakket steunmaatregelen, van ondernemingen om zich in de diepzeevisserij te begeven; het voor Nieuw-Zeelandse ondernemingen mogelijk maken om met buitenlandse ondernemingen joint ventures aan te gaan; het in het kader van bilaterale verdragen via licentieregelingen toekennen van de overtollige hulpbronnen aan buitenlandse vissersvloten. Dit beleid had aanzienlijke investeringen in nieuwe schepen tot gevolg. De rentabiliteit van de diepzeevisserij bleef echter marginaal. In 1982 hebben de Nieuw-Zeelandse autoriteiten overdraagbare ondernemingsquota ingesteld teneinde de herstructurering en de rationalisering van de binnenlandse visserijsectoren te bevorderen. Aan negen ondernemingen werden quota toegekend met betrekking tot de zeven commercieel meest interessante soorten. Zulks gebeurde op basis van een combinatie van vangstresultaten en beloftes inzake investeringen in de offshorevloot en/of visverwerking aan de vaste wal. Een kleine hoeveelheid quota werd voor een aantal kleinere deelnemers gereserveerd. De quota werden voorlopig op een 10-jaarsbasis toegekend. Zij zijn gedeeltelijk overdraagbaar tussen ondernemingen die voor ten minste 75% in Nieuw-Zeelandse eigendom zijn. Voor de quota moest worden betaald door middel van een jaarlijkse "hulpbronvergoeding" teneinde privatisering van overheidsinkomsten te voorkomen. Zij waren vrij verhandelbaar, met de bepaling dat geen onderneming meer dan 35% van het totale quotum mocht bezitten. In 1986 werd duidelijk dat de quotumregeling een succes was. In de periode 1982-1986 zijn de totale vangsten in de diepzeevisserij met 83% toegenomen, met een steeds groter percentage binnenlandse vangsten en een dalend percentage voor de buitenlandse licentiehouders. De werkgelegenheid in de Nieuw-Zeelandse visserijsector nam toe van 7.800 tot 9.800 personen.

49

Bron: New Zealand Seefood Industry Council: www.seafood.co.nz

DT\489797NL.doc

- 65 -

PE 315.748


De quotaregeling voor de diepzeesector was uitsluitend om economische redenen opgezet. Het succes ervan heeft zeker een rol gespeeld bij de keuze voor een ITQ-regeling als instrument voor het oplossen van de crisis in de kustvisserij. 3.4.3.2. Invoering van de quotabeheerregeling Gedurende de jaren 1950, 1960 en 1970 was het visserijbeheer voornamelijk gebaseerd op maatregelen aan de inputkant, vooral het afgeven van licenties. Er bestond geen beperking op het aantal beschikbare licenties. De beheerregeling in die periode kon worden gekenmerkt als gereguleerde open toegang. Medio jaren 1970 vertoonde de kustvisserij een dramatische achteruitgang die het gevolg was van de toegenomen druk, die deels werd veroorzaakt door de regeringssteun van de jaren 1960 en 1970 voor de ontwikkeling van de visserijsector, en deels door de succesvolle introductie van snapper, hapuka en andere commercieel belangrijke vissoorten op de exportmarkten. In 1977 werden nieuwe bevoegdheden inzake het beheer van de visserij gecreëerd, die inhielden dat de minister de vangsten, de vismethoden en de te bevissen zones mocht reguleren. In 1982 werd een algemeen moratorium ingesteld teneinde de overkapitalisatie van de kustvisserijvloot te beperken. Geen van deze maatregelen bleek erg effectief. In 1984 werd door het Ministerie als reactie op de crisis in de kustvisserij een ITQ-regeling voorgesteld en, na uitvoerig overleg met de sector in 1984 en 1985, werd in 1986 de quotumbeheerregeling ingevoerd waarbij het beheer van de kust- en de diepzeevisserij werd geïntegreerd. De voornaamste doelstellingen bij de invoering van de quotabeheerregeling waren, volgens de documentatie inzake de raadpleging van het publiek van het Ministerie van Landbouw en Visserij (MAF): het bereiken van op lange termijn duurzame, maximale economische voordelen uit de hulpbronnen; de instandhouding van een bevredigende recreatievisserij. De directe doelstellingen van het beleid waren: het herstel van de visbestanden zodat zij weer op hun vroegere peil komen; zeker stellen dat de vangsten worden beperkt tot niveaus die op lange termijn houdbaar zijn; zeker stellen dat die vangsten efficiënt worden binnengehaald met een zo groot mogelijk profijt voor de natie en de vissers; het eerlijk toewijzen van alle aanspraken met als grondslag het actuele engagement van de vissers aan de sector; het zodanig organiseren van de visserij dat de vissers een zo groot mogelijke zekerheid hebben over de toegang tot de visbestanden en over de flexibiliteit bij de vangsten; het integreren van de ITQ-regeling van de kustvisserij en de diepzeevisserij; het uitwerken van een beheersraamwerk dat op regionaal niveau in ieder visserijbeheergebied kan worden toegepast; het in financieel opzicht steunen van de visserij voor haar herstructurering teneinde bovenstaande doelstellingen te verwezenlijken; het bevorderen van de recreatievisserij. De ITQ-regeling werd aanvankelijk toegepast op de 27 commercieel meest interessante soorten, waaronder vooral snapper, hoki en "orange". Zeeoor, inktvis en makreel werden in 1987 toegevoegd en rotslangoesten in 1989. Een volledige lijst van onder het QMS vallende soorten staat in Bijlage II. 3.4.3.3. Aanvankelijke toepassing van de QMS-regeling Met het oog op de tenuitvoerlegging van de QMS-regeling werd de Nieuw-Zeelandse EEZ in tien visserijbeheerzones (FMA's) onderverdeeld. De ITQ's werden gespecificeerd als het individuele eeuwigdurende recht op een deel van de in metrieke ton (niet als TAC-percentage) luidende visvangst DT\489797NL.doc

- 66 -

PE 315.748


voor een welbepaalde groep soorten, die in een welbepaalde quotumbeheerzone (QMA) mogen worden gevangen. Elke QMA omvatte een of meer visserijbeheerzones (FMA's), gebaseerd op de biologische spreiding van de bestanden. Aldus werd op landelijke schaal iedere soort in één tot tien quotumbestanden onderverdeeld. De combinatie van 27 quotumsoorten en 10 QMA's resulteerde in 179 beheereenheden, die in 1985 qua gewicht 83% van de totale commerciële vangsten aan gewone vissen vertegenwoordigden. Vervolgens werden door de biologen van het Ministerie van Landbouw voor elk bestand en onderbestand de TAC's vastgesteld. Aanvankelijk werden de quota kosteloos toegekend aan de bestaande visserijdeelnemers, met als basis de geregistreerde vangsten van de drie voorafgaande jaren. De ondernemingsquota voor de diepzeevisserij werden eenvoudigweg in ITQ's omgezet. De individuele quota kunnen vrijelijk worden verhandeld, geleased en ondergeleased. Vanaf het begin van het QMS waren retrospectieve handel binnen dezelde visperiode en termijnhandel eveneens toegestaan. Alle transacties moesten aan het Ministerie worden gemeld. Gedurende de eerste twee jaar vond alle handel plaats via een nationale quotabank, de Nationale Quotabeurs (QTE), die als een gewone aandelenbeurs functioneerde. Met de toenemende quotaconcentratie vond men evenwel de QTE niet meer noodzakelijk. De QTE werd verlaten en de handel werd overgelaten aan de nietofficiële markt en aan een aantal particuliere quotamakelaars die tegenwoordig op internet werkzaam zijn. Teneinde een buitensporige concentratie van quota te voorkomen, mag één eigenaar niet meer dan 20% van de TAC van een vissoort in een bepaalde zone (QMA) verwerven, behalve voor rotslangoesten en paua (10%) en enkele diepwatersoorten (35%, later voor sommige soorten verhoogd tot 45%). Alleen Nieuw-Zeelandse onderdanen en vennootschappen die voor ten minste 75% in Nieuw-Zeelandse handen zijn, mogen een quotum bezitten of onder zich hebben. Het ITQ is een recht om de hulpbronnen te gebruiken, maar de vislicentie is als recht op toegang blijven bestaan. Uit hoofde van de QMS-wetgeving moest een licentie worden afgegeven aan iedereen die in het bezit was van de minimum quotabezitvereisten van vijf ton gewone vis. De hulpbron zelf werd geacht eigendom van de Staat te zijn. Op die grond moesten alle quotahouders een "hulpbronvergoeding" betalen voor het exclusieve gebruiksrecht van publiek eigendom. Deze hulpbronvergoedingen waren aanvankelijk gering en mochten volgens de wet niet met meer dan 20% per jaar verhoogd worden. Het was evenwel de bedoeling de vergoeding te verhogen naarmate de rentabiliteit van de sector zou toenemen. Voor de bedrijfstak was de hulpbronvergoeding in beginsel onrechtmatig: hij stelde namelijk dat de hulpbron als zodanig geen enkele waarde had en de waarde door de visserijactiviteit werd gecreëerd. Uiteindelijk werd dit conflict opgelost toen de Maori's het beginsel van de "Krooninkomsten" aanvochten, zoals wij later zullen zien. De specificatie van de ITQ's in tonnen hield in dat de regering bij TAC-wijzigingen de quotamarkt zou moeten betreden. Bij een TAC-verlaging voor een soort zou de regering individuele quota moeten terugkopen, en bij een TAC-verhoging zou de regering extra quota kunnen verkopen. Dat is ook gebeurd bij de invoering van het QMS, toen de meeste TAC's op een veel lager niveau werden vastgesteld dan de gemiddelde historische vangsten in de voorafgaande jaren. Er werd een terugkoopregeling ingevoerd waardoor de kustvissers voor het verlies aan vangstmogelijkheden werden gecompenseerd. Dit aspect van de regeling heeft veel bijgedragen aan het verwerven van steun voor het QMS bij de bedrijfstak. Anderzijds zou men kunnen stellen dat de regering daardoor met de verkeerde aansporingen werd opgezadeld, in die zin dat een TAC-verlaging een financieel verlies voor de regering zou betekenen, terwijl een TAC-verhoging de autoriteiten de kans zou bieden om extra quota te verkopen.

DT\489797NL.doc

- 67 -

PE 315.748


3.4.3.4. Verdere evolutie van het QMS Reeds in 1990 werd beweerd dat 80% van de quota van eigenaar waren verwisseld. Niettemin werd het gebrek aan overdraagbaarheid een groot probleem gevonden, en de volgende hervormingen van het QMS waren gericht op het meer operationeel maken van de quotummarkten (Hersoug 2002, blz. 34). Van tonnen naar percentages De aard van het ITQ-recht werd in 1990 veranderd. Toen de regering werd geconfronteerd met een potentiële instorting van het "orange"-bestand, en dus met de noodzaak om de TAC dramatisch te verlagen, werd het ITQ-recht in die zin gewijzigd dat het niet meer in tonnen, maar als een percentage van de TAC ging luiden, hetgeen inhield dat bij iedere TAC-wijziging alle ITQ's evenredig moesten worden aangepast. Met de nieuwe regeling kreeg de bedrijfstak te maken met het risico van de fluctuaties in de bestanden, dat in de oude regeling ten laste van de regering kwam. In de praktijk is in de eerste vier jaar van het QMS geen van de TAC's via quota-aankopen van de regering uit hoofde van de oorspronkelijke terugkoopregeling verlaagd. Anderzijds werden in die jaren extra diepzeequota verkocht, hetgeen heeft geleid tot inkomsten ten bedrage van NZ$ 4,2 miljard, twee keer zo veel als de kosten van de oorspronkelijke terugkoopregeling. Visserijrechten van de Maori's Meteen na de kabinetsbeslissing om het QMS ten uitvoer te leggen, hebben de oorspronkelijke bewoners van Nieuw-Zeeland, de Maori's, de wettigheid van de regeling aangevochten op grond van de overweging dat de regering in beginsel geen exclusieve toegangsrechten op visserijhulpbronnen mocht creëren. Op grond van het Verdrag van Waitangi (1840) en de Visserijwet 1983, stelden de Maori's dat de visserijhulpbronnen geen Krooneigendom waren, maar eigendom van de Maori's als zijnde de oorspronkelijke inwoners van Nieuw-Zeeland. In twee zaken die in 1987 voor het Hooggerechtshof dienden, behaalden de Maori's in zoverre succes dat het Hof erkende dat de quotumregeling in strijd was met het Verdrag van Waitangi en de Visserijwet 1983. Uitdrukkelijk werd erkend dat op basis van het Verdrag van Waitangi niet de Staat de eigenaar van de visserijhulpbronnen was, maar het Maori-volk. Een en ander heeft de verdere uitbouw van het QMS belet totdat in 1992 de visserijrechten van de Maori's werden geregeld (Settlement Act 1992). De Maori's eisten een deel van de bestaande quota voor hun commerciële visserij op, alsmede een voorkeursrecht voor hun traditionele visserij. In 1989 had het Parlement reeds bij wijze van interim-akkoord voor de regeling van de visserijrechten van de Maori's de Maori-Visserijwet aangenomen. Op grond van deze wet werd de Maori Visserij Commissie (MFC) in het leven geroepen, en volgens deze wet moest 10% van alle binnen het QMS bestaande quota aan de MFC worden toegekend. Dat hield in dat de regering verplicht was op de quotummarkt quota terug te kopen - een zeer kostbare operatie die uiteindelijk niet geheel werd uitgevoerd. De commerciële visserijrechten van de Maori's werden definitief geregeld bij de Settlement Act 1992, waarbij van de TAC's van alle nieuwe soorten die onder het QMS zouden worden gebracht, 20% voor de commerciële visserij van de Maori's werd beloofd. In die wet werd ook de traditionele visserij van de Maori's vastgelegd als een apart onderdeel van de visserijsector met een voorkeursrecht op en boven commerciële en recreatietoewijzingen. In die wet werden nadere voorschriften voor de traditionele visserij van de Maori's beloofd. Ten slotte kregen vertegenwoordigers van de Maori's zitting in de officiële instanties voor het beheer van de visserij. Bij de Settlement Act werd de MFC omgevormd tot de Visserijcommissie van het Verdrag van Waitangi (TOKM). In 2001 bezat de TOKM 33% van de totale Nieuw-Zeelandse quota en had zij zeggenschap over vennootschappen die over 50% van de quota beschikten50. De traditionele visserij wordt apart van de commerciële visserij beheerd door plaatselijke bewakers die door de 50

De Maori's maken 15% van de bevolking van Nieuw-Zeeland uit.

DT\489797NL.doc

- 68 -

PE 315.748


Maoristammen worden aangesteld. Zij zijn verplicht de centrale regering informatie te verstrekken over de vangsten, zodat het beoordelen van de hulpbronnen wordt vergemakkelijkt. Van hulpbronvergoeding naar kostenvergoeding De ratio achter de hulpbronvergoeding was dat de Staat, als eigenaar van de hulpbron, recht had op de meerwaarde die wordt gegenereerd door het beperken van de toegang tot een gemeenschappelijke hulpbron. Toen erkend werd dat de Staat geen eigenaar van de hulpbron was, verviel de grondslag van die hulpbronvergoeding. Maar de moeilijkheid werd omzeild door de hulpbronvergoeding om te zetten in een kostendekkende regeling. De nieuwe gedachte achter de vergoeding was dat de bedrijfstak de Staat moest compenseren voor de beheerskosten in verband met het reguleren van de exploitatie van de gemeenschappelijke hulpbronnen. Er werd een zeer gedetailleerde regeling uitgewerkt, waarbij tot in de kleinste bijzonderheden werd gespecificeerd hoeveel elk type quotumhouder en visser moest betalen. In 1999 droeg de bedrijfstak voor 45% bij aan het totaal van de beheerskosten. Reactie van de vissers Tijdens het raadplegingsproces in 1985 hebben de vissers vele zorgen naar voren gebracht. De belangrijkste waren: hoe kunnen de quota op een rechtvaardige en transparante manier worden toegekend? zal de ITQ-regeling tot een buitensporige concentratie leiden? zal de ITQ-regeling leiden tot meer overboord zetten via vangstverlegging naar duurdere soorten? in welke mate zal de regeling leiden tot een volledige verandering van de visserij, van hoofdzakelijk een jacht op vis naar een zakelijker gericht beroep in de managementsfeer? Toch was de houding van de meeste vissers tegenover de invoering van het QMS tamelijk positief. Dat valt uit de volgende redenen te verklaren: -

-

de positieve ervaring met de verhandelbare quota in de off-shore sector. de oorspronkelijke terugkoopregeling heeft de vissers voor de kleinere vangstmogelijkheden gecompenseerd. De terugkoopregeling kan worden gezien als een bewuste poging van het Ministerie van Landbouw om steun van de bedrijfstak voor het QMS te verwerven. De geaggregeerde kosten van deze terugkoopregeling bedroegen NZ$ 2,4 miljoen. de aanvankelijke specificatie van de ITQ's in tonnen in plaats van in TAC-percentage heeft het risico van fluctuaties in de visbestanden verplaatst van de bedrijfstak naar de regering.

3.4.4. Kenmerken van de ITQ’s van Nieuw-Zeeland Toewijzing De quota werden oorspronkelijk kosteloos toegewezen op basis van de vroegere vangsten. De vissers mochten de beste twee jaar van de jaren 1982-1984 kiezen. Dat resulteerde in totale vangstrechten die voor de meeste soorten boven de TAC lagen. De vissers kregen dan de gelegenheid om hun vangstrechten op basis van een aanbesteding aan de overheid te verkopen. Die terugkoopregeling compenseerde de vissers voor het feit dat de TAC’s lager lagen dan de vangsten in het verleden en was van het grootste belang om de steun van de vissers voor het nieuwe systeem te verkrijgen. Zekerheid

DT\489797NL.doc

- 69 -

PE 315.748


Na vier jaar werd het ITQ-recht veranderd van een recht om een bepaalde hoeveelheid van de betrokken soort te vangen in een recht om een bepaald deel van de TAC te vangen. Dat beperkte de zekerheid van het recht omdat de jaarlijkse vangstrechten schommelen met de TAC-schommelingen. Exclusiviteit De ITQ vertegenwoordigt een exclusief recht om een bepaald percentage van de commerciële TAC te vangen. De exclusiviteit van het recht werd door sommigen betwist na de rechterlijke uitspraak van 1987 dat de traditionele Maorivisserij een prioritair recht heeft boven de commerciële visserij. Hoewel dit gevolgen kan hebben voor de vaststelling van commerciële TAC’s (TACC's) en voor de plaatselijke vangstmogelijkheden, heeft dit echter geen invloed op de exclusiviteit van het recht om een deel van de commerciële TAC te vangen. Duur De ITQ’s werden uitdrukkelijk als definitieve vangstrechten verleend en dus is de duur ervan niet beperkt. Overdraagbaarheid, deelbaarheid, samenvoeging ITQ’s kunnen vrij worden overgedragen, verdeeld en samengevoegd. Om buitensporige concentratie te voorkomen mag geen enkele persoon of geen enkel bedrijf meer dan 20% (35% voor diepwatersoorten) van de TAC voor een bepaald beheersgebied bezitten. De overdraagbaarheid wordt ook beperkt doordat quotahouders de Nieuw-Zeelandse nationaliteit moeten hebben en dat ondernemingen die quota bezitten, voor ten minste 75% in Nieuw-Zeelands bezit moeten zijn. Flexibiliteit Afgezien van de regels inzake concentratie en nationaliteit gelden geen beperkingen voor de overdraagbaarheid. De flexibiliteit wordt versterkt door de mogelijkheid om quota te verhuren, door de mogelijkheid retroactief te kopen en te verkopen en door het inruilmechanisme van de vangst/quota51.

3.4.5. Institutionele omgeving Taken van de overheid In de visserijwet van 1983 wordt het Ministerie van Landbouw en Visserij met de volledige bevoegdheid voor het visserijbeheer belast. In de eerste jaren kon de werking van het QMS worden gekarakteriseerd als een gecentraliseerd beheerssysteem waarin de belanghebbenden slechts weinig participeerden. Visserijorganisaties In Nieuw-Zeeland bestaan tal van visserijorganisaties. Hoewel er, zoals we later zullen zien, (nog) geen echte rechtsgrondslag voor medebeheer bestaat, voeren groepen belanghebbenden een aantal beheerstaken uit binnen de door de centrale regering vastgestelde grenzen. Sommige organisaties dienen ook als adviesorgaan voor het ministerie. SeaFic is de koepel van de visserijorganisaties. SeaFic werd opgericht in 1997, treedt op als dienstenorganisatie voor de gehele sector en spitst zich toe op industriebeleid en wetenschap. Op het volgende niveau zijn er een aantal traditionele belangenorganisaties zoals de New Zealand Federation of Commercial Fishermen, die zich vooral met werkgelegenheid bezighouden. 51

Dat mechanisme wordt toegelicht in 5.2.

DT\489797NL.doc

- 70 -

PE 315.748


Belangrijker zijn de nieuwe verenigingen van quotahouders (QOA’s). Die organisaties komen immers in aanmerking voor medebeheer. Er zijn een twintigtal van die QOA’s van eigenaars van quota voor bepaalde soorten in bepaalde beheersgebieden. Die organisaties zijn zeer verschillend qua grootte, organisatie en bekwaamheid om hun eigen visserij te beheren. De meest ontwikkelde van die organisaties hebben al een aantal beheerstaken op zich genomen. De Challenger Scallop Enhancement Company (Challenger), die uit 35 quotahouders bestaat, stelt seizoensplannen voor een verantwoorde visserij op die voor haar leden bindend zijn. De organisatie heeft ook de verantwoordelijkheid voor onderzoek in verband met de beoordeling van de bestanden op zich genomen. De New Zealand Rock Lobster Industry Council (NZRLIC) bestaat uit ongeveer 700 quotahouders die in tien beheersgebieden werkzaam zijn. Via de National Rock Lobster Management Group (NRLMG) is die organisatie, samen met een aantal mensen van het ministerie en van andere organisaties van belanghebbenden, betrokken bij de opstelling van het jaarlijkse beheersplan voor rotslangoest. De NRLMG is door de minister officieel als adviesorgaan erkend. Een aantal andere QOA’s is betrokken bij soortgelijke werkzaamheden, maar de meeste andere QOA’s zijn minder goed georganiseerd en bieden minder mogelijkheden voor medebeheer. Delegatie van overheidstaken De visserijwet van 1996 maakte het mogelijk dat de belanghebbenden meer participeerden door een aantal instrumenten te creëren om de belanghebbenden bij het besluitvormingsproces te betrekken. De wet - maakt het mogelijk dat diensten inzake het visserijbeheer worden gedelegeerd; - maakt overleg met de belanghebbenden verplicht voordat de minister belangrijke beslissingen in verband met visserijbeheer neemt; - maakt het mogelijk dat belanghebbenden visserijplannen opstellen zonder te verduidelijken wat in die plannen moet staan; - voorziet in een procedure voor de regeling van geschillen opdat de betrokkenen gebruikersconflicten zelf kunnen oplossen. De delegatie van overheidstaken begon met de delegatie van registratiediensten aan Fish Serve, een onderneming die volledig in handen is van SeaFic namens de quotahouders. Sedert oktober 2001 verricht Fish Serve op basis van een contract voor het ministerie de volgende diensten: toewijzing van quota, visserijvergunningen, beheer van overheidsschuld, bijzondere goedkeuringen, toegang voor buitenlandse vissers met vergunning en beheer van de return van vangstinspanningen. Op dit ogenblik wordt over de evolutie in de richting van medebeheer nog altijd gedebatteerd. De basisstrategie werd door het ministerie uitgestippeld als onderdeel van de wet tot wijziging van de visserijwet van 1998. Het ministerie dacht aan een geleidelijke overdracht van bevoegdheden aan erkende verenigingen van quotahouders binnen de parameters van een goedgekeurd visserijplan. In tabel 3.34 wordt de respectieve rol van QOA’s en regering weergegeven in het kader van het medebeheer zoals dat in de strategie wordt gepresenteerd.

DT\489797NL.doc

- 71 -

PE 315.748


Tabel 3.34. – De respectieve rol van QOA’s en overheid in het kader van medebeheer Rol van de QOA’s Opstelling van medebeheersplannen in overeenstemming met de eisen van de overheid Zorgen voor de nodige steun voor het plan vanwege de quotahouders Raadpleging van andere belanghebbenden Uitvoering van het goedgekeurde plan: toezicht op de naleving van de exploitatieregels en dienstverlening ter ondersteuning van het visserijbeheer Verlening van toegang tot commerciële exploitatie van bestanden Zorgen voor financiering van de uitvoering van het medebeheersplan

Rol van de overheid Vaststelling van de opzet en de normen van het visserijbeheer Beoordeling en goedkeuring van de medebeheersplannen Toezicht en rapportage over de prestaties van de QOA’s in het licht van bepaalde criteria Toepassing van sancties voor slecht presterende QOA’s en, zo nodig, overname van de verantwoordelijkheid voor het beheer Vaststelling van normen en specificaties voor diensten Zorgen voor strafrechtelijke controle en beleidsadvies Zorgen van de integriteit van de informatie- en beheerssystemen van de visserij

Bron: Hersoug 2002

Het voorstel voor medebeheer werd door de regering echter op de lange baan geschoven en door de nieuwe regering in 1999 opgegeven. Eén van de redenen daarvan was wellicht het verzet van andere groepen belanghebbenden, in het bijzonder de milieubeweging. Voor hen zou de commerciële visserijsector te veel invloed krijgen op het beheer van gemeenschappelijke hulpbronnen. Volgens het ministerie hadden de verenigingen van quotahouders ook niet de vereiste bekwaamheid aan de dag gelegd om de ingewikkelde taken uit te voeren. In 2001 werd door het ministerie een nieuw initiatief voor de delegatie van beheerstaken door middel van visserijplannen genomen. Volgens dat nieuwe voorstel zal het visserijplan voorzien in beheersdoelstellingen voor een bepaalde vorm van visserij, met inbegrip van procedures voor de vaststelling van TAC’s, monitoring en verzachting van de milieugevolgen, verstrekking van de nodige informatie (ook onderzoek) en nalevingsstrategieën. In het plan moeten ook toewijzingsformules worden opgenomen om de TAC onder de concurrerende groepen van belanghebbenden te verdelen. Een voorlopige handleiding werd in maart 2001 aan de belanghebbenden toegezonden. In de loop van 2002 wordt een ministerieel besluit verwacht. De administratie verwacht dat de visserijplannen in de volgende vijf jaar vorm zullen krijgen. Twee QOA’s hebben hun eerste ontwerpvisserijplan al opgesteld.

3.4.6. Rechtskader Visserijwetgeving De invoering van het QMS werd mogelijk gemaakt door verschillende bepalingen in de NieuwZeelandse basiswet voor de visserij, de visserijwet van 1983. In die wet werd alle vorige visserijwetgeving gebundeld en werd een nieuw beheerskader tot stand gebracht. De wet verleent de bevoegdheid voor het visserijbeheer aan het Ministerie van Landbouw en Visserij en creëerde een kader voor regionale planning waarbij de EEZ in tien beheersgebieden voor de visserij (FMA’s) werd verdeeld. In de wet werd ook het concept ingevoerd van regionale visserijplannen die moeten worden voorbereid in het kader van een raadplegingsproces met gebruikmaking van netwerken van plaatselijke havenverbindingscommissies en een adviescommissie voor visserijbeheer voor elk regionaal plan. Weldra werd echter vastgesteld dat de visserijplannen vrij log en bureaucratisch waren en op korte termijn geen enkel probleem oplosten. Het ministerie stelde het ITQ-systeem dan als alternief voor de visserijplannen voor.

DT\489797NL.doc

- 72 -

PE 315.748


Sectie 89 van de visserijwet van 1983 bevat de bepalingen waardoor aan het ministerie de bevoegdheid werd gegeven TAC’s vast te stellen en quota aan de commerciële visserij toe te wijzen. Die bepalingen vormen de rechtsgrondslag voor het quotabeheer in Nieuw-Zeeland. Na 1983 werd de visserijwet herhaaldelijk herzien. Door de visserijwet van 1996 werden een aantal wijzigingen aangebracht: - de nieuwe wet volgt een milieubenadering van het duurzame gebruik van de visbestanden in plaats van een beheersmodel per bestand; - de wet van 1996 maakt een sterkere participatie van de belanghebbenden mogelijk en bevat een aantal instrumenten om de belanghebbenden bij de besluitvormingsprocessen te betrekken. De wetten van 1998 en 1999 tot wijziging van de visserijwet bevatten een aantal nieuwe wijzigingen om de flexibiliteit en de participatie in de besluitvorming te verbeteren: - invoering van visserijplannen met het oog op een sterke participatie van de belanghebbenden; - delegatie van taken op het gebied van visserij, in het bijzonder de registratie. Toezicht en handhaving Met de invoering van het QMS veranderde het visserijbeheer fundamenteel van controle op de input in controle op de output. Daarom moest ook het controlesysteem worden gewijzigd. In het oude systeem was vooral de controle op zee belangrijk. In het nieuwe systeem werd controle eerder een kwestie van het volgen van de documentenstroom om onjuiste aangiften op te sporen. Valse aangiften zijn in de context van het QMS de zwaarste overtreding geworden. Die controle vergde andere vaardigheden van het controlepersoneel en kon niet tot stand worden gebracht zonder grondige reorganisatie, waardoor de helft van het bestaande controlepersoneel overtollig werd. Controle in het nieuwe systeem bestaat hoofdzakelijk in het controleren van vangstrapporten, financiële verslagen en documenten over transacties met visserijproducten. Quotahouders moeten maandelijks het niveau van hun quotabezit en de bijzonderheden van het vaartuig rapporteren. Schippers moeten melden wat ze hebben gevangen en aan land hebben gebracht. Visopkopers met een vergunning moeten melden welke vis ze hebben gekocht en van wie. Willekeurige financiële doorlichtingen van visserijondernemingen worden uitgevoerd om de consistentie van die rapportage te controleren. Controle op zee krijgt minder aandacht dan in het verleden, maar visserijambtenaren inspecteren nog altijd vaartuigen en alle vreemde vaartuigen in Nieuw-Zeelandse wateren moeten waarnemers aan boord hebben. Nieuw-Zeeland beschikt over een uitgebreid satellietsysteem voor de monitoring van vaartuigen, dat sinds 1994 operationeel is en de bewegingen volgt van alle vreemde en NieuwZeelandse vaartuigen van meer dan 28 m lengte die in Nieuw-Zeelandse wateren mogen vissen. De kostprijs van de controle wordt geraamd op 17 miljoen NZ-dollar (1999/2000), slechts 1,5% van de totale exportwaarde. De sector betaalt 55% van de controlekosten via het programma voor kostenaanrekening.

3.4.7. Beoordeling van het QMS 3.4.7.1. Sociale en economische gevolgen Het QMS werd in 1986 oorspronkelijk ingevoerd om de crisis in de kustvisserij op te lossen. Daardoor werden de vangsten beperkt van de kustvissoorten die op dat ogenblik bedreigd waren. In tabel 3.35 wordt een vergelijking gemaakt tussen de voorgestelde en huidige TAC’s van geselecteerde soorten met de vangsten in 1983.

DT\489797NL.doc

- 73 -

PE 315.748


Die drastische veranderingen zouden voor de sector onaanvaardbaar zijn geweest zonder de invoering van het QMS en de aangeboden vergoeding via de terugkoopregeling. Tabel 3.35. – Initiële TAC’s in vergelijking met de vangsten van 1983 Soort Blue Moki Elephant fish Groper Rig School shark Snapper Trevally Red Gurnard Tarakihi

Verandering van TAC 1986/1987 tegenover vangst van 1983 -56% -42% -27% -62% -42% -26% -14% +38% +7%

Bron: Connor (2001)

Op lange termijn zijn de vangsten en inkomsten sedert de invoering van het QMS in positieve zin geëvolueerd (tabel 3.36). De waarde van de Nieuw-Zeelandse export van vis is tussen 1985 en 2000 meer dan verdubbeld. Het is echter niet duidelijk of die ontwikkeling aan het QMS kan worden toegeschreven. In de eerste jaren van het QMS ging Nieuw-Zeeland ook over op de diepwatervisserij en de expansie van de uitvoer is in de eerste plaats aan de expansie van de diepwatervisserij toe te schrijven. De vangsten zijn na 1992 vrij constant gebleven, maar door een hogere toegevoegde waarde is de totale waarde ervan gestegen. Tabel 3.36. - Volume en waarde van de Nieuw-Zeelandse uitvoer van vis 1985–2000 Jaar

Hoeveelheid (x 1.000 ton)

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

145,0 158,2 155,9 209,9 257,4 210,7 261,2 292,8 305,8 289,6 322,2 328,4 338,0 350,4 322,8 279,2

Waarde (miljoen NZdollar) 543 657 676 722 818 744 961 1 217 1 199 1 167 1 238 1 179 1 125 1 237 1 340 1 431

Bron: Hersoug (2002)

Rendabiliteit Gegevens voor 1986 tot 1998 van Statistics New Zealand op basis van het jaaroverzicht voor de visserij tonen aan dat de nettowinst op de verkoop schommelt tussen 7 en 14%, maar niet in een bepaalde richting. Die cijfers wijzen niet op een verhoogd rendement van de sector dat vaak werd vermeld als een effect van ITQ’s. Het systeem van huurprijzen voor hulpbronnen en de aanrekening van kosten is voor de sector echter een stimulans om de winsten te drukken ter ondersteuning van de bewering dat die heffingen het rendement negatief beïnvloeden.

DT\489797NL.doc

- 74 -

PE 315.748


Quotaprijzen Theoretisch weerspiegelt de quotaprijs de verwachte toekomstige inkomsten min exploitatiekosten van de visserij op de betrokken soort en kan aldus worden beschouwd als een indicator voor de mate van vertrouwen in het beheerssysteem. De prijzen van de quota voor vier belangrijke soorten zijn tussen 1986 en 1995 aanzienlijk gestegen (tabel 3.37). Tabel 3.37. – Evolutie van de quotaprijzen voor enkele soorten Soort

Evolutie van de quotaprijzen 1986 – 1995 +290% +240% +84% +46%

Zeeoor Snapper Hoki Orange roughy

Bron: Hersoug (2002) op basis van gegevens van het Ministerie van Visserij

Concentratie In tegenstelling tot wat algemeen over de gevolgen van ITQ’s wordt gedacht, heeft het QMS niet geleid tot een sterke concentratie van het quotabezit. Het aantal quotahouders is tussen 1987 en 1989 gestegen en het percentage quota in het bezit van de grootste tien ondernemingen is van 83% tot 79% gedaald. Alleen voor kustvissoorten kan een duidelijke concentratie worden vastgesteld (tabel 3.38). In het algemeen kunnen we zeggen dat het quotabezit in Nieuw-Zeeland van bij de start van het QMS al vrij sterk was geconcentreerd en dat de concentratie na de invoering van het nieuwe systeem nauwelijks is toegenomen. Tabel 3.38. - Quotabezit Totaal quotabezit Aantal quotahouders

% in het bezit van de grootste 10 ondernemingen

Alle bestanden * Alle bestanden * Alle bestanden * Diepwatersoorten Middeldiepwatersoorten Kustvissoorten

1987 467 201 1 357 83% 88%

1998 661 395 1 673 79% 92%

91% 44%

90% 49%

* Met uitzondering van zeeoor, oesters en mantel- en kamschelpen Bron: Hersoug (2002)

Quotabezit Na vier jaar QMS is 80% van de quota van eigenaar veranderd. In sommige gevallen werden quota verkocht aan verwerkers in ruil voor langetermijncontracten voor de levering van vis. De verwerkers konden de schommelingen van de vangsten uitvlakken door de quota te poolen (Davidse 1997). Vlootstructuur Wat de structuur van de vloot betreft, veroorzaakte de invoering van het QMS een dramatische daling van het aantal kleine vaartuigen, dat tussen 1984 en 1987 met 37,5% afnam (tabel 3.39). De stijging van het aantal vaartuigen met een lengte van meer dan 30 m weerspiegelt de ontwikkeling van de diepwatervisserij en kan niet rechtstreeks aan het QMS worden toegeschreven. De ontwikkeling van de diepwatervisserij is ook de oorzaak van de toename van de totale capaciteit van de vloot met 43%, maar die toename is gedeeltelijk toe te schrijven aan de vervanging van gehuurde vaartuigen door schepen in nationaal bezit. De Nieuw-Zeelandse vloot wordt nog altijd als overgekapitaliseerd beschouwd, maar dat wordt als een probleem van de sector en niet van de regering gezien.

DT\489797NL.doc

- 75 -

PE 315.748


Tabel 3.39. - Vlootstructuur 1984-1995 Lengte vaartuig 15 m 15-30 m 30+ m Totaal

1984 2123 242 10 2375

1987 1326 175 13 1553

1992 1211 257 30 1498

1995 1444 272 50 1766

Bron: Hersoug 2002 op basis van cijfers van het Ministerie van Visserij

Werkgelegenheid De werkgelegenheid in de visserij is sinds de invoering van het QMS gestegen (tabel 3.40). Die stijging moet echter worden toegeschreven aan de expansie van de diepwatervisserij in de eerste jaren van toepassing van het QMS. De stijging van de werkgelegenheid kan daarom niet rechtstreeks aan het QMS worden toegeschreven. Tabel 3.40. – Werkgelegenheid in de visserijsector 1986 –1995 Werkgelegenheid Vangst Verwerkende industrie Totaal

1986 3 500 4 400 7 900

1995 4 841 5 100 10 002

% Stijging +38% +16% +27%

Bron: Hersoug (2002)

Billijkheid In het debat over de visserij in Nieuw-Zeeland heeft het probleem van de billijkheid slechts een matige rol gespeeld. De regionale gevolgen van de overdraagbaarheid werden in beschouwing genomen, maar dat leidde niet tot beperkingen van de overdraagbaarheid. De idee was dat beperkingen van de overdraagbaarheid nadelig zouden zijn voor quotahouders in regio’s met politieke prioriteit, waar de waarde van hun ITQ’s zou verminderen. Dat betekent niet dat het QMS geen regionale problemen heeft doen ontstaan. Volgens Hawkey (geciteerd in Hersoug (2002)) heeft het verlies van quotabezit en de daling van het aantal plaatselijke vaartuigen ernstige gevolgen gehad voor de plaatselijke economie van de gemeenschappen in Northland. ‘Als we zien dat de multiplicatoren in de visserij 3,1 voor elke in de visserij geïnvesteerde dollar en 3,2 voor elke visser bedragen en als we rekening houden met het grote historische belang van de visserij in het gebied, was de invoering van het quotabeheersysteem niet veel minder dan een economische ramp voor vele kleine gemeenschappen in Northland.’ Controle en naleving In de literatuur over ITQ is vaak te lezen dat bezit van vangstrechten de neiging om te bedriegen bij de vissers doet afnemen en hen tot verantwoordelijker gedrag aanzet. In Nieuw-Zeeland ging de invoering van het QMS echter gepaard met een stijging van het aantal vastgestelde en vervolgde overtredingen. Niet alleen het aantal, maar ook de ernst van de overtredingen nam toe. In het midden van de jaren '90 deden zich een aantal gevallen van fraude voor. Ook vandaag wordt met quota gefraudeerd, vooral met betrekking tot waardevolle soorten zoals rotslangoest en zeeoor. 3.4.7.2. Milieugevolgen De visserijwet van 1996 bevat voor het eerst een min of meer duidelijke doelstelling voor het visserijbeheer: de visbestanden moeten op een niveau worden gehouden dat met de maximaal duurzame opbrengst (MSY) overeenstemt. Dat niveau van de bestanden wordt de ‘maximaal duurzame opbrengst bij de exploitatie van biomassa’ (BMSY) genoemd.

DT\489797NL.doc

- 76 -

PE 315.748


De biologische gevolgen van het QMS kunnen bij gebrek aan informatie over de staat van vele visbestanden moeilijk worden beoordeeld. Volgens Annala, geciteerd in Hersoug (2002), is de situatie van de bestanden onder het QMS verbeterd. Van de 79 bestanden onder het QMS werd 8,7% in 1993 onder de maximaal duurzame opbrengst bij de exploitatie van biomassa geacht, bevond zich 8,7% boven de BMSY en 32,2% op of in de buurt van de BMSY. De staat van de overige 75 bestanden was niet bekend. De meeste visbestanden waarvoor de vangstniveaus in 1986 drastisch waren verlaagd, behoren tot die laatste categorie, wat betekent dat het herstel van die bestanden onmogelijk kan worden beoordeeld. De uit commercieel oogpunt belangrijkste bestanden behoren dan weer tot de categorie van de bestanden die zich op of in de buurt van het BMSY-niveau bevinden. Die bestanden vertegenwoordigen 93% van het aan land gebrachte volume en 76% van de waarde van de aan land gebrachte vis. Aanpak van bijvangstproblemen Meteen bij de start van het QMS werden een aantal maatregelen genomen om de bijvangstproblemen – een klassiek probleem bij quotabeheer – op te vangen. Opzet was te zorgen voor de juiste stimuli opdat de gevangen vis aan land wordt gebracht en opdat de vangst van bijvangstsoorten tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt. Als de vangsten de quota overschrijden heeft de visser vier mogelijkheden: - de te veel gevangen vis zonder betaling aan de overheid overdragen; - extra quota verwerven door retroactief binnen een jaar te kopen en verkopen; - vissen voor een andere quotahouder; - 10% boven het jaarquotum vangen en dat in mindering brengen op het quotum voor het volgende jaar. Na een jaar was het duidelijk dat die bijvangstbepalingen ondoeltreffend waren. In 1987 werd een nieuwe regeling voor quota en bijvangsten ingevoerd. Overeenkomstig dat inruilmechanisme bijvangst/quota kunnen vissers bepaalde bijvangstsoorten ruilen tegen gewone QMS-quotasoorten, waarbij de ruilvoeten gebaseerd zijn op de waarde van de betrokken soorten. Die ruilhandel in vangsten en quota vergt echter heel wat administratie, met als gevolg dat de vissers vaak verkiezen de vis terug te gooien dan te swappen. Bovendien maakten de bijvangstbepalingen het QMS ingewikkelder en veroorzaakten ze meer administratieve rompslomp. De bijvangstproblemen werden waarschijnlijk door de bijzondere bijvangstbepalingen verminderd, maar die bepalingen hebben er ook toe bijgedragen dat de TAC’s werden overschreden, vooral in de eerste jaren van het QMS. In 1986-1987 bedroegen de overschrijdingen van de TAC’s 1,7% à 80,5%. Die overschrijdingen werden vooral veroorzaakt door de overschrijdingen van de ITQ’s met 10%, de overdracht van vangsten aan de overheid en de ruil van vangsten en quota. In die periode werd 122 ton quota geruild voor aan land gebrachte vangsten. 3.4.7.3. Gevolgen voor andere belanghebbenden Traditionele Maorivisserij Meteen bij de start van het QMS werd het systeem verworpen door de Maori, die zeiden dat de overheid geen exclusieve rechten voor de exploitatie van visbestanden kon verlenen omdat die bestanden geen eigendom zijn van de staat. De bezwaren van de Maori werden in 1987 door de rechtbank aanvaard. De rechtbank verklaarde dat de Maori recht hadden op 20% van de ITQ’s voor nieuwe quotasoorten en 10% van de ITQ’s voor bestaande QMS-soorten en dat de traditionele Maorivisserij een prioritair recht had op de bedrijfsmatige visserij. Daardoor kende de rechtbank de traditionele visserij nog een krachtiger recht toe dan het QMS-recht. Hersoug (2002) kwam tot de conclusie dat ‘de instelling van het QMS leidde tot het herstel van de visserijrechten van de Maori en dat de ITQ’s de ‘munt’ bleken te zijn waardoor het recht van de aboriginals tastbaar werd gemaakt’.

DT\489797NL.doc

- 77 -

PE 315.748


De sector van de recreatie De totstandbrenging van sterke rechten voor een deel van de belanghebbenden veroorzaakt problemen voor de andere belanghebbenden. Door de sterke QMS-visserijrechten voor de commerciële sector en de nog strengere traditionele visserijrechten voor de Maori is de sector van de recreatie onder almaar grotere druk komen te staan. Het aandeel van de sector van de recreatie werd nooit in een wet vastgesteld, maar alleen gehandhaafd door de politieke wil van de minister in de vorm van een toewijzing. Over een nieuw beleid voor de vaststelling en toewijzing van het aandeel van de sector van de recreatie wordt nog altijd gedebatteerd.

DT\489797NL.doc

- 78 -

PE 315.748


4. Vergelijking van de toepassing van individuele overdraagbare quotasystemen In de case studies wordt het visserijbeheer beschreven in vier landen: IJsland, Nederland, NieuwZeeland en het VK. De situatie van de visserij in die vier landen is zeer verschillend. De visserij is zeer belangrijk voor de nationale economie van IJsland, maar zeer weinig belangrijk in Nederland en het VK. IJsland en Nieuw-Zeeland beheren het grootste deel van hun bestanden zelf, terwijl Nederland en het VK bestanden met andere landen delen. IJsland, Nederland en het VK zijn de visserij gaan beheren om een crisis in de visserij op te lossen als gevolg van het feit dat de visserijcapaciteit de productiviteit van de visbestanden overtrof. Het visserijbeheer in die landen is gericht op de beperking van de vangsten en de inspanningen om de bestanden de kans te geven zich te herstellen en om middelen van de visserij naar andere sectoren over te dragen. In die drie landen is de werkgelegenheid in de visserij en de visverwerking gedaald en is het relatieve gewicht van de visserij in de nationale economie afgenomen. De door de productiviteit van de visbestanden opgelegde beperkingen maken het vrijwel onvermijdelijk dat die tendens zal aanhouden. Nieuw-Zeeland voerde zijn ITQ-beheer in toen in de kustvisserij een aantal problemen rezen, maar doordat Nieuw-Zeeland het deel van de diepzeevisserij in de Nieuw-Zeelandse EEZ dat vroeger door vreemde schepen werd geëxploiteerd, heeft kunnen overnemen, zijn de werkgelegenheid en de productie in de vissector sedert de invoering van het ITQ-systeem aanzienlijk gestegen. Het visserijbeheer in Nieuw-Zeeland verschilt ook van het visserijbeheer in de andere landen doordat Nieuw-Zeeland een speciaal systeem voor de traditionele Maorivisserij heeft. Dat systeem staat los van de rest van het beheerssysteem. De ITQ-systemen in de vier landen zijn zeer verschillend. In Nieuw-Zeeland zijn de ITQ’s eigendomsrechten die zeer goed op andere eigendomsrechten gelijken. Ze worden definitief verleend en zijn in Nieuw-Zeeland vrij verhandelbaar. Het aandeel van de totale quota dat één enkele onderneming kan bezitten, is echter beperkt. In IJsland en in Nederland hebben de vissers geen constitutionele garanties tegen veranderingen in het systeem. Verwacht wordt echter dat het systeem in de nabije toekomst zal blijven bestaan. Handel in quota is uitdrukkelijk toegestaan, maar er gelden wel beperkingen. In het VK is handel in quota niet uitdrukkelijk toegestaan, maar ook niet wettelijk verboden. Het gevolg daarvan is dat voor de handel in quota in het VK geen beperkingen gelden. In Nieuw-Zeeland werd het ITQ-systeem meteen ingevoerd als het nieuwe, definitieve systeem voor het beheer van de visserij. In het initiële systeem, dat in 1986 werd ingevoerd, dienden echter een aantal wijzigingen te worden aangebracht. Nieuw-Zeeland is ook verder gegaan dan andere landen in de delegatie van beheerstaken aan de quotahouders. De quotahouders betalen een groot deel van de kosten van het beheer van het systeem en de regering wil dat ze ook de verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de TAC’s op zich nemen. In IJsland werd het ITQ-systeem ingevoerd als een tijdelijke maatregel om een crisis in de belangrijke kabeljauwvisserij af te wenden. Het systeem werd door de vissers geleidelijk aanvaard. De meeste vissers erkennen dat de visserij op één of andere manier moet worden beheerd om overbevissing te voorkomen. In Nederland waren de vissers aanvankelijk ontevreden over het ITQ-systeem, maar staan ze nu vrij positief tegenover het systeem, ook omdat met succes medebeheersorganen werden ingesteld. In al die landen verbeterde de werking van het systeem toen de vissers geleidelijk binnen het systeem leerden functioneren en het gingen aanvaarden. In IJsland, het VK en Nederland is de toepassing en de acceptatie van het ITQ-systeem zozeer ontwikkeld dat nu kan worden gezegd dat het gebrekkige rechtskader voor ITQ’s als eigendomsrechten en voor de handel in ITQ’s een belemmering is voor het efficiënt functioneren van het systeem.

DT\489797NL.doc

- 79 -

PE 315.748


Het ontbreken van een duidelijk rechtskader voor quota als eigendomsrechten veroorzaakt onnodige onzekerheid. Ook bestaat het gevaar dat sommigen erin slagen de voorwaarden voor het visserijbeheer via vorderingen bij de rechtbanken te wijzigen. De gebeurde in IJsland, waar het Hooggerechtshof in 1998 oordeelde dat het systeem van vergunningen, een onderdeel van het IJslandse systeem van visserijbeheer, ongrondwettig was en moest worden afgeschaft. De duidelijkste aanwijzing voor de voordelen van het toestaan van handel in quota is het grote volume quota dat wordt verhandeld waar dat is toegestaan. De handel in quota zorgt voor flexibiliteit en vergemakkelijkt de herstructurering van de visserijvloot. Die handel maakt het voor individuele vissers ook mogelijk hun quota in overeenstemming te brengen met het onvoorspelbare verloop van hun visserijactiviteiten. De meeste vissers verhandelen tot op zekere hoogte quota. Een groot deel van de handel in quota dient om de samenstelling van de quota aan te passen en niet zozeer om het totale volume van de quota te verhogen of te verlagen. Er zijn geen duidelijke aanwijzingen dat het ITQ-systeem positieve gevolgen heeft voor de visbestanden. In het VK en Nederland exploiteren de vissers gemeenschappelijke bestanden en worden de TAC’s door de Europese Commissie vastgesteld. In IJsland, Nieuw-Zeeland en Nederland zijn de verschillen tussen de aan land gebrachte vangsten en de TAC’s geleidelijk kleiner geworden. Ook de verschillen tussen de TAC’s en de wetenschappelijk geadviseerde hoeveelheden zijn verkleind. Samen met het feit dat de beheerders de TAC’s drastische hebben kunnen verlagen, bewijst dit dat die landen over krachtige instrumenten beschikken om het volume van de visserij voor de verschillende soorten te beheersen. Ondanks de vooruitgang op het gebied van de mariene biologie blijft de biologische onzekerheid een groot probleem en kunnen vergissingen in de ramingen van de biologische reserves tot overbevissing leiden. Aan het einde van de jaren ’90 gebeurde dat met het IJslandse kabeljauwbestand. In Nederland is de vloot sinds de invoering van de ITQ’s kleiner geworden. In Nieuw-Zeeland is de productie gestegen en zijn de vloot en de werkgelegenheid in de visserij groter geworden. In IJsland en het VK is de vloot sinds de invoering van het ITQ-systeem groter geworden. In die landen is het quotasysteem zo sterk dat overcapaciteit de vissers niet helpt om kosteloos extra quota te krijgen. Overcapaciteit waarvan niet wordt verwacht dat ze ooit tot iets zal dienen, is voor de eigenaars alleen maar een financiële last. Metingen van capaciteit zijn zeer onbetrouwbaar. Volgens de IJslandse studie is de overcapaciteit in de IJslandse visserij minder groot dan de cijfers over gecombineerd vermogen en gecombineerde bruto tonnenmaat schijnen aan te geven. In IJsland, Nieuw-Zeeland, Nederland en in de pelagische vloot in het VK zijn de productiviteit en toegevoegde waarde per werknemer hoog. De inkomens van de vissers liggen hoger dan in vele andere sectoren, in het bijzonder voor ongeschoolden. Er dient te worden op gewezen dat het werk in de visserij zwaar en gevaarlijk is. Toch is dat vandaag minder het geval dan vroeger. Ietwat verrassend is dat de invoering van de ITQ’s blijkbaar niet tot een aanzienlijke stijging van de rendabiliteit in de visserij heeft geleid. De ontwikkeling van de rendabiliteit in de visserij wordt voor IJsland en Nieuw-Zeeland in de case studies over die landen behandeld. Volgens de economische theorie rendeert het ongewenst teruggooien van laagwaardige vis in een visserij waarvoor vangstquota gelden. Dat geldt als de quota verhandelbaar zijn, maar ook als ze niet kunnen worden verhandeld. Ook al hebben de vissers belang bij de instandhouding van de bestanden in hun rol als quotahouder en omdat ze verwachten dat ze op lange termijn aan de visserij kunnen blijven deelnemen, profiteren ze persoonlijk van maatschappelijk ongewenste teruggooi als ze die verborgen kunnen houden. IJsland verbiedt teruggooi grotendeels. De controle op de naleving van dat verbod is echter zeer moeilijk. Ondanks de vrij lakse controles wordt de teruggooi in de IJslandse visserij op minder dan 10% geraamd, veel minder dan in de demersale EU-visserij in de Noordzee waar teruggooi is toegestaan. Zowel in IJsland als Nieuw-Zeeland werden beleidsmaatregelen genomen om teruggooi te ontmoedigen door toe te staan dat vangsten aan land worden gebracht die niet of slechts gedeeltelijk op de quota worden aangerekend. In beide landen hebben die bepalingen geleid tot overbevissing van bepaalde soorten en werden ze herzien om overbevissing te voorkomen. DT\489797NL.doc

- 80 -

PE 315.748


IJsland en Nieuw-Zeeland hebben flexibeler quota dan de EU en staan toe dat de vissers hun quota in een bepaald jaar overschrijden in ruil voor een gelijkwaardige vermindering van hun quota voor het volgende jaar. Ze staan ook ruil van quota voor verschillende soorten op basis van vaste ruilvoeten toe. In het VK, Nederland, IJsland en de kustvisserij in Nieuw-Zeeland zijn er duidelijke aanwijzingen dat het quotabezit na de invoering van de ITQ’s sterker is geconcentreerd. In geen enkel van die gevallen was die concentratie groot en de vraag kan worden gesteld of die sterkere concentratie van de visserijactiviteit minder groot zou zijn geweest als de visserij op een andere manier was beheerd. Sommigen zeggen dat de invoering van ITQ’s in Nieuw-Zeeland en IJsland ernstige regionale distorsies heeft veroorzaakt. De regionale spreiding van de visserijactiviteit is altijd al aan veranderingen onderhevig geweest als gevolg van natuurlijke schommelingen en overbevissing. In een quotasysteem gaan die veranderingen gepaard met veranderingen in de regionale verdeling van de quota. Het is dan ook moeilijk te beoordelen of de achteruitgang van de visserijactiviteit in een bepaalde regio al dan niet het gevolg is van de overdraagbaarheid van de quota. In de vier in deze studie besproken landen zijn sommige regio’s zwaar van de visserij afhankelijk. De beperkingen die de visbestanden zelf aan de groei van de visserij opleggen, maken het voor een regio onmogelijk vooruit te komen en te groeien op basis van de visserij tenzij ze de gelegenheid krijgt haar aandeel in de totale visserij te verhogen. In de studies over Nederland, het VK en IJsland wordt op de zeer hoge prijzen van ITQ’s gewezen. Die prijzen zijn zo hoog dat de huurwaarde van de quota veel hoger ligt dan de winst in de visserij. Dat maakt het voor nieuwkomers in de visserij zeer moeilijk en voor regio’s die hun quota hebben verloren is het daardoor een probleem de situatie om te keren. Die zeer hoge prijzen van ITQ’s wijzen erop dat de vissers de sector niet graag verlaten, mogelijk omdat andere werkgelegenheid ontbreekt of omdat ze aan de visserij gehecht zijn.

DT\489797NL.doc

- 81 -

PE 315.748


DT\489797NL.doc

- 82 -

PE 315.748


5. Beoordeling van de gebreken van het huidige GVB Het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) is gebaseerd op vier principes: instandhouding van de bestanden, structureel beleid, afzet van vis en visserijproducten en betrekkingen met derde landen. Het systeem op basis van TAC’s en quota, dat op wetenschappelijke gegevens steunt, wordt in grote mate aanvaard, maar wordt ook als ondoeltreffend beschouwd. Het GVB heeft zijn doelstelling, namelijk de instandhouding van de visbestanden, niet bereikt. De crisis van de visbestanden beperkt zich niet tot de Gemeenschap, maar doet zich overal in de wereld voor. In andere delen van de wereld zijn visbestanden ingestort, terwijl dat in de Europese wateren gelukkig kon worden vermeden. Vele gebreken van het huidige GVB worden belicht in het Groenboek over de herziening van het GVB. Wij bespreken die problemen hier.

5.1. Ondoeltreffendheid van het GVB: achteruitgang van de bestanden Ondanks 25 jaar GVB zijn de visbestanden almaar achteruitgegaan; gelukkig zijn, in tegenstelling tot wat elders in de wereld is gebeurd, geen bestanden ingestort. In 2002 is het kabeljauwbestand er kennelijk erg aan toe; volgens ICES zal het bestand instorten als de visserij op het huidige niveau wordt voortgezet. David Griffith, secretaris-generaal van de ICES, legde in oktober 2002 de volgende verklaring af: ‘Wij moeten aanbevelen die visserij volledig te sluiten omdat dit de enige manier is om de bestanden de gelegenheid te geven zich gedurende enige tijd te herstellen en hopelijk opnieuw even productief te worden als vroeger. De kabeljauwbestanden in de Noordzee, het Skagerrak, de Ierse zee en de wateren ten westen van Schotland gaan sinds een aantal jaren achteruit en bevinden zich nu op of in de buurt van hun laagste ooit geregistreerde niveau’.

Staat van de bestanden52 Noordzee Zoals gezegd, gaan de kabeljauwbestanden er sterk op achteruit. De situatie van de andere bestanden in de Noordzee is zeer verschillend. Het aantal leeftijdsgroepen daalt. Het herstel is bij de meeste bestanden echter zeer wisselend. Voor een aantal soorten (kabeljauw, wijting, schol) is het herstel in de meeste jaren minder groot geweest dan in de vorige decennia. Tegelijkertijd wordt vastgesteld dat een aantal soorten (kabeljauw, schelvis, wijting, tong, schol) minder snel groeien. Andere (zuidelijke) soorten zoals zeebaars en mul zijn dan weer talrijker geworden en hebben soms vissers aangetrokken. Het wijtingbestand is voortdurend gedaald maar schijnt nu weer te groeien. Toch wordt aangenomen dat het wijtingbestand zich nog altijd niet in een veilige biologische situatie bevindt. Schol en tong bevinden zich buiten een veilige biologische situatie. In de Noordzee is de Noordoost-Atlantische makreel is in het begin van de jaren ’70 ingestort en zijn er geen tekenen van herstel. Aangenomen wordt dat het koolvisbestand zich in een veilige biologische situatie bevindt. Het schelvisbestand profiteert van een goede jaargang, maar het ……-bestand zal naar verwachting snel afnemen als gevolg van het zeer zwakke herstel na de sterke jaargang 1999. 52

De volgende informatie over de bestanden is overgenomen uit het ICES ACFM-advies van oktober 2002.

DT\489797NL.doc

- 83 -

PE 315.748


Kever en zandaal zijn soorten met een korte levensduur en hun biomassa vertoont grote schommelingen in overeenstemming met de grote schommelingen op het gebied van herstel. Van die bestanden wordt aangenomen dat ze zich in een biologisch veilige situatie bevinden. Het haringbestand in de Noordzee stortte in het midden van de jaren ’70 als gevolg van zware bevissing in, maar heeft zich na een sluiting van de visserij tussen 1977 en 1981 hersteld. Het paaibestand bevond zich gedurende een aantal jaren in een biologisch niet-veilige situatie, maar heeft zich tot boven …………. hersteld en zal naar verwachting verder groeien. Het sprotbestand schommelt sterk van jaar tot jaar. De huidige situatie van het sprotbestand is niet precies bekend, maar aangenomen wordt dat de biomassa op dit ogenblik groot is. Westkust van Schotland De beoordeling van demersale en haringbestanden werd voortdurend bemoeilijkt door de slechte kwaliteit van de vangstgegevens, hoewel dat in de voorbije jaren voor demersale soorten een minder groot probleem is geworden. Het is waarschijnlijk dat de bestanden schelvis, koolvis, zeeduivel en scharretong nauw verbonden zijn met die van dezelfde soorten in de Noordzee. Alle demersale visbestanden in het gebied bevinden zich in een biologisch niet-veilige situatie en in het ICS-advies staat dat de visserijsterfte moet worden teruggedrongen. Ierse Zee Het kabeljauwbestand bevindt zich in een biologisch niet-veilige situatie. Aangenomen wordt dat de langoustinebestanden in de Ierse Zee volledig worden geëxploiteerd. Een opmerkelijk verschijnsel in de Ierse, en ook in de Keltische Zee in de jaren ’90 was de groei van de schelvisbestanden. Het scholbestand en het tongbestand bevinden zich in een biologisch veilige situatie. Milieuveranderingen beïnvloeden de visbestanden De achteruitgang van de bestanden kan niet uitsluitend aan de visserij worden toegeschreven. Het effect van milieufactoren op de visbestanden is nog niet gekwantificeerd, maar mag niet worden onderschat. De Europese wateren worden door industriële en menselijke activiteiten verontreinigd. Het effect daarvan op de hoeveelheid vis en op het succes van de voortplanting ervan is niet goed bekend. Voorts worden ook veranderingen in de temperatuur en het zoutgehalte van het zeewater vastgesteld; het effect daarvan op het gedrag, de migratie en de voortplanting van vissen werd nog niet goed beoordeeld.

5.2. Ondoeltreffendheid binnen het GVB De ondoeltreffendheid van het GVB heeft twee soorten oorzaken: in de eerste plaats functioneert het GVB niet zoals het was bedoeld; sommige regels worden overtreden en sommige principes werden nooit ten uitvoer gelegd. Wij behandelen eerst de toepassingsproblemen. In het volgende onderdeel gaan we in op de diepere oorzaken van de disfuncties in het GVB, namelijk stelselmatige gebreken in de concepten van het GVB. De Raad Visserij stelt de TAC’s boven het wetenschappelijk advies vast De jaarlijkse vangstbeperkingen, de zogenaamde totale toegestane vangsten (TAC’s) worden elk jaar vastgesteld tijdens politieke onderhandelingen in de Raad Visserij, de vergadering van de ministers van Visserij van de lidstaten. De TAC’s worden vaak vastgesteld op een hoger niveau dan de Commissie op basis van het wetenschappelijk advies van ICES ACFM heeft aanbevolen. De redenen om het advies niet te volgen zijn talrijk en ingewikkeld. Tijdens de politieke onderhandelingen wil elke minister voor zijn nationale vloot zoveel mogelijk in de wacht slepen en kan hij daarom proberen DT\489797NL.doc

- 84 -

PE 315.748


hogere TAC’s te krijgen dan voorgesteld. Een andere reden kan zijn dat in de huidige stand van de wetenschap wetenschappelijk advies over de bestanden niet volledig accuraat en nauwkeurig kan worden genoemd; beweringen van vissers dat de bestanden veel groter zijn, kunnen dan ook geloofwaardig klinken. Daarom kan het aanvaardbaar lijken hogere TAC’s vast te stellen dan de wetenschappers aanbevelen. Hoge teruggooi Over het algemeen zijn de vangsten kennelijk groter dan wat de bestanden kunnen dragen. In de vergelijking VANGST = AAN LAND GEBRACHTE HOEVEELHEID + TERUGGOOI betekent dit dat de aan land gebrachte hoeveelheden (de TAC’s) of de teruggooi, of beide, te groot zijn. Het GVB is een systeem dat steunt op het beheer van de aan land gebrachte hoeveelheden door de vaststelling van TAC’s en quota per soort. Het GVB beheerst de teruggooi volstrekt niet; de Europese visserij wordt gekenmerkt door een hoge teruggooi. Wij kunnen twee soorten teruggooi onderscheiden, afhankelijk van de onderliggende redenen. In de eerste plaats kunnen Europese vissers goede vis teruggooien omdat het schip op het ogenblik van de vangst daarvoor geen quotum heeft. Vooral in multispeciesvisserij, waar vissers hun vangst moeilijk tot een bepaalde soort kunnen beperken, zijn vangsten en quota moeilijk met elkaar in overeenstemming te brengen. Grote hoeveelheden vis kunnen als ‘quotumoverschrijdende vis’ worden teruggegooid. In de tweede plaats gooien vissers wettelijk ondermaatse en laagwaardige vis terug. Dat wordt vangstverlegging naar duurdere soorten genoemd. De enige manier waarop het GVB de teruggooi probeert aan te pakken is door technische maatregelen te nemen waardoor ondermaatse vis kan ontkomen. Die regels zijn echter vaak moeilijk te begrijpen, toe te passen en te controleren. Technische maatregelen halen dan ook zelden iets uit. Het huidige EU-quotasysteem doet niet alleen niets tegen teruggooi, maar zet zelfs aan tot vangstverlegging naar duurdere soorten. Dat geldt zolang het geleden verlies door laagwaardige vis terug te gooien kleiner is dan de winst uit verder vissen en hoogwaardige vis aan land te brengen. Vangsten boven de TAC’s Enerzijds liggen de jaarlijkse TAC’s vaak hoger dan door de ICES en de Commissie is aanbevolen. Anderzijds liggen ook de feitelijke vangsten zelf hoger dan de TAC’s. Dat is het gevolg van de hoge teruggooi, zoals hierboven besproken, maar ook van het illegaal aan land brengen van vis boven de quota, de zogenaamde zwarte vis. De vergelijking ‘vangst = aan land gebrachte hoeveelheid + teruggooi’ kan worden verfijnd tot: VANGST = aan land gebrachte hoeveelheid van de TAC’s + ILLEGAAL AAN LAND GEBRACHTE HOEVEELHEDEN + TERUGGOOI Het is onmogelijk de omvang van de illegaal aan land gebrachte hoeveelheden te kwantificeren of vast te stellen in welke gebieden die hoeveelheden het grootst zijn. We kunnen alleen maar zeggen dat het bestaan van die illegaal aan land gebrachte hoeveelheden door weinigen wordt ontkend. Dat hoeveelheden boven de quota aan land worden gebracht, wordt in de hand gewerkt door visopkopers en –verwerkers; ze wijzen op een onvoldoende controle door de bevoegde autoriteiten. Onvoldoende gebruik van technische maatregelen Het GVB maakt het mogelijk technische instandhoudingsmaatregelen en allerlei tijdelijke of plaatselijke maatregelen te nemen: inzetstukken met vierkante mazen, seizoenssluitingen of sluitingen DT\489797NL.doc

- 85 -

PE 315.748


van bepaalde gebieden, verschillende lijndiktes, verschillende maaswijdten, enz. Ook de minimumlengte van de vis die aan land wordt gebracht, kan worden verhoogd. Sommige van die maatregelen zorgen ervoor dat jonge vissen blijven leven doordat ze uit de netten kunnen ontsnappen en vooral doordat ze niet worden gevangen. De wetenschappers staan vaak sceptisch tegenover de efficiëntie van technische maatregelen. Jammer genoeg zijn zulke maatregelen zelden toegepast. Wellicht bestond de mogelijkheid om meer technische maatregelen te nemen. Nationale subsidies leiden tot ongelijkheid Sommige lidstaten geven subsidies om de vloot te moderniseren of om de exploitatiekosten te drukken. Dat veroorzaakt ongelijkheid tussen de vloten van de lidstaten doordat de gesubsidieerde vloten zich in een betere financiële positie bevinden dan die van de landen waar al sinds vele jaren geen subsidies meer worden gegeven. Dat veroorzaakt wrevel tussen de vissers van verschillende lidstaten. Als ITQ’s worden ingevoerd, zullen die vloten er financieel ook sterker voorstaan om quota op te kopen dan hun armere tegenhangers. Nationaal toezicht is niet efficiënt Omdat controle en toezicht onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen, kan het gebeuren dat de regels in verschillende landen op verschillende wijze worden toegepast. Vissers hebben de indruk dat hun collega’s uit andere landen regels mogen overtreden en daardoor een concurrentievoordeel hebben. Verschillen op het gebied van controle veroorzaken een gevoel van ongelijkheid bij de Europese vissers. De organisatie van toezicht en controle in het GVB is versnipperd. De inspectiemiddelen moeten beter worden gecoördineerd. De follow-up van overtredingen schenkt geen voldoening. Overcapaciteit van de vloot De EU-vloot heeft een grotere capaciteit dan nodig is om de beschikbare vis op een winstgevende wijze te exploiteren. Als er te veel vaartuigen zijn om de beschikbare vis te vangen, heeft dat twee onvermijdelijke gevolgen. In de eerste plaats zullen de vaartuigen niet proberen winstgevend te zijn en hebben de vissers en hun gemeenschappen het daardoor financieel moeilijk. In de tweede plaats komen de vissers onder grote druk te staan om meer vis aan land te brengen dan door de TAC’s wettelijk is toegestaan. De inkrimping van de vloot heeft niet even snel plaatsgevonden als de verlaging van de TAC’s. De meerjarenoriëntatieprogramma’s (MOP’s), het instrument om de vlootcapaciteit te verminderen, waren niet ambitieus genoeg, werden niet naar behoren gecontroleerd en waren moeilijk te beheren. Zoals in alle industriële sectoren heeft de technologische vooruitgang bovendien de vangstcapaciteit van de visserijvaartuigen verhoogd en daardoor het effect van buitenbedrijfstelling van vaartuigen gereduceerd. Ten slotte stonden subsidies voor de bouw en modernisering van vaartuigen in sommige lidstaten haaks op de programma’s om de vloot te verkleinen. Sociale en economische achteruitgang van de visserijsector De rendabiliteit van de vloot daalt. In bepaalde vlootsegmenten is het zeer moeilijk geworden om bemanningsleden te vinden die aan boord van visserijvaartuigen willen werken. In andere vlootsegmenten proberen de scheepseigenaars hun winstmarges te behouden door de werkingskosten te drukken. Dat gebeurt vaak door de grootte van de bemanningen te beperken; die is nu gedaald tot onder het veiligheidsniveau doordat het personeel almaar meer uren in almaar intensiever omstandigheden moet werken.

DT\489797NL.doc

- 86 -

PE 315.748


De werkgelegenheid in de vangstsector daalt voortdurend met 2% per jaar. In 1990-1998 verdwenen in de vangstsector 66.000 banen, een daling met 22%. Dat tast niet alleen het sociaal-economische weefsel aan van de regio’s die van de visserij afhankelijk zijn, maar heeft ook zware gevolgen voor de veiligheid. Verwerkende industrie De Europese verwerkende industrie wordt geconfronteerd met structurele problemen. De werkgelegenheid in de sector is in 1990-1998 met 14% gedaald. De kleine ondernemingen, die in de verwerkende sector het talrijkst zijn, ondervinden moeilijkheden door de onregelmatige en slinkende bevoorrading, de almaar strengere gezondheidsregels, concurrentie van buiten de EU en economische pressie vanwege de grote distributeurs. De sector wordt door de Gemeenschap gesubsidieerd.

5.3. De principes van het GVB vertonen stelmatige gebreken In het vorige onderdeel werden de problemen behandeld als gevolg van het gebrekkig functioneren van de principes van het GVB. In het kader van het GVB rijzen echter een aantal stelselmatige, conceptuele problemen. Wij bespreken die nu. De wetenschappelijke kennis is ontoereikend Om de visserij door middel van TAC’s te beheren, is correcte wetenschappelijke informatie over de vispopulaties en de interacties tussen visbestanden nodig. Dat soort informatie bestaat niet. Het mariene ecosysteem is uiterst ingewikkeld. Het kan niet in het laboratorium worden gereproduceerd, en wetenschappers kunnen ook niet alle vissen in de zee gaan tellen. De werking van mariene ecosystemen en de neveneffecten van de visserij zijn niet goed bekend. De ernst van de impact van de visserij is niet bekend. Belangrijker nog is dat niemand weet hoeveel tijd nodig is om de effecten van de visserij ongedaan te maken. Ook het inzicht in de interacties tussen soorten in het mariene ecosysteem is nog vaak ontoereikend. De belanghebbenden zijn ontevreden over het GVB De vissers zijn niet ingenomen met het GVB. Eén van de redenen van hun ongenoegen is de complexiteit van de EU-besluitvorming, die te ver van de belanghebbenden plaatsvindt. Het gebeurt dat de Raad Visserij noodzakelijke beslissingen uitstelt om redenen die niets met de visserij zelf te maken hebben; politieke compromissen worden soms tegen het wetenschappelijk advies in gesloten. Lidstaten geven soms niet graag de indruk dat ze nationale soevereiniteit opgeven. Ten slotte heeft de visserij een lage politieke prioriteit omdat ze in het BBP van de lidstaten slechts een gering aandeel heeft. Tussen de belanghebbenden heerst een algemeen wantrouwen. De biologen wantrouwen de vissers. Sommigen geven de vissers de schuld voor de huidige crisis en zeggen dat ze onverantwoordelijk zijn en alleen maar zoveel mogelijk vis willen vangen voordat alle vis verdwenen is. De vissers beklagen er zich dan weer over dat de werkelijkheid die zij vaststellen niet overeenstemt met de adviezen van de biologen en dat de wetenschappers de goede kennis van de vissers over het mariene milieu afwimpelen. Vissers in de multispeciesvisserij beklagen er zich ook bitter over dat ze soorten moeten teruggooien waarvoor ze hun quotum bereikt hebben; dat is een verspilling van een waardevolle hulpbron. Een gemengde visserij kan met TAC’s moeilijk worden beheerd Vele vloten in de Noordzee vangen niet één enkele soort, maar een mix van kabeljauw, schelvis en wijting, of een mix van tong, schol en kabeljauw. De bestanden van de verschillende soorten DT\489797NL.doc

- 87 -

PE 315.748


evolueren niet synchroon. Het advies dat wordt verstrekt zonder met de banden tussen soorten rekening te houden, kan TAC’s opleveren die in de gemengde visserij niet tegelijkertijd kunnen worden bereikt. Dat doet bezorgdheid rijzen over bestanden die speciale instandhoudingsmaatregelen nodig hebben. Om de vangst van kabeljauw in de Noordzee te beperken, hebben de wetenschappers bijvoorbeeld aanbevolen ook de vangsten van alle andere samen met kabeljauw gevangen soorten te beperken, ook al hebben die andere soorten misschien geen bescherming nodig. De TAC’s worden voor sommige soorten in de mix neerwaarts aangepast. Een alternatief is de aanpassing van de inspanning. Die kan op verschillende manieren gebeuren, bijvoorbeeld door zeedagregelingen, inkrimping van de vloot, het sluiten van gebieden en/of seizoenssluitingen. Aandacht voor belangrijke soorten en gebrek aan een ecosysteemaanpak Het GVB is toegespitst op enkele historisch belangrijke soorten als kabeljauw, schelvis, tong en haring. Het beheer van soorten die uit biologisch oogpunt minder goed bekend zijn, wordt waarschijnlijk verwaarloosd, bijvoorbeeld zeeduivel. Van een ecosysteemaanpak is geen sprake. Gebrek aan meerjarenplanning Op dit ogenblik worden de TAC’s vastgesteld voor een jaar; de daaruit voortvloeiende jaarlijkse schommelingen van de quota maken het voor scheepseigenaars moeilijk hun zaken te plannen. Het is niet zeker of biologen meer dan een jaar vooraf voorspellingen kunnen doen. De situatie van sommige soorten schommelt sterk van jaar tot jaar, andere soorten zijn stabieler. TAC’s op lange termijn zijn niet geschikt voor schommelende bestanden. Bestanden met een lange levensduur vergen dan weer een langetermijnperspectief. Er schijnt een tegenstrijdigheid te zijn tussen de onontbeerlijke stabiliteit om de bedrijven te kunnen beheren en de onontbeerlijke flexibiliteit om schommelende bestanden te beheren. Beheer van biologie en output in plaats van inputcontroles Het GVB is toegespitst op het beheer van de bestanden en niet op het beheer van de industrie. Op dit ogenblik is de visserijwetenschap geen exacte wetenschap en beweert ze dat ook niet te zijn. Het is moeilijk individuele bestanden te beoordelen en vrijwel onmogelijk een ecosysteembeheer op te zetten voor alle soorten en de interacties daartussen. Jammer genoeg biedt een beheerssysteem op basis van vrij onzekere biologische gegevens geen basis voor een structureel beheer van de bestanden op lange termijn. Biologisch advies is op dit ogenblik de grondslag van het GVB; als de fundamenten het begeven, stort het gehele gebouw in. De zaken worden nog ingewikkelder gemaakt doordat de biologische beoordeling van de bestanden niet overeenstemt met de TAC’s, die na politieke onderhandelingen worden vastgesteld. Hoewel het GVB is toegespitst op outputbeheer – vaststelling van quota – zijn pogingen ondernomen om de input door middel van MOP’s te beheren. MOP’s worden vastgesteld voor elke lidstaat, terwijl quota worden vastgesteld per bestand en marien gebied, niet per land. De pogingen om de visserijinspanningen te beheersen, zijn niet succesrijk gebleken. De EU-vloot wordt gekenmerkt door overcapaciteit en in vele vlootsegmenten is de rendabiliteit klein. De stimuli om de sector te herstructureren zijn ontoereikend en te zwak. De economische informatie wordt niet geïntegreerd In het GVB bestaat geen adequaat mechanisme om economische en sociaal-economische informatie in de beheersprocedures te integreren.

DT\489797NL.doc

- 88 -

PE 315.748


De principes van goed bestuur zijn niet geïntegreerd Het GVB werd gedurende tientallen jaren ontwikkeld en geleidelijk gewijzigd, maar nooit grondig herzien. Toen het GVB werd ontworpen, werden de principes van goed bestuur daarin niet geïntegreerd. Tegenwoordig kunnen die principes niet meer worden genegeerd. Openheid, participatie, verantwoordingsplicht, efficiëntie en coherentie zullen volledig moeten worden toegepast om tot een consensus tussen de belanghebbenden te komen. Middellandse Zee Het huidige beheerssysteem is zeer verschillend in de Atlantische Oceaan en de Middellandse Zee. De Middellandse Zee valt niet onder het GVB. Het gaat daar om een multispeciesvisserij. Sommige vlootsegmenten bevissen een groot aantal verschillende soorten en nemen deel aan verschillende vormen van visserij op verschillende tijdstippen van het jaar. Doordat te veel soorten worden gevist en op te veel plaatsen aan land worden gebracht, is monitoring een moeilijke zaak. Bovendien vist elke vloot meestal in de eigen plaatselijke wateren. De visserij in de Middellandse Zee is er niet in geslaagd op afdoende wijze technische maatregelen ten uitvoer te leggen; gegevens over de sector ontbreken en op het gebied van internationale samenwerking verloopt de vooruitgang traag. Europese ITQ’s zijn hier: quotahopping tegenover relatieve stabiliteit Binnen het huidige GVB beschikken de lidstaten over een ruime marge om hun eigen quotabeheerssysteem te ontwikkelen (zie VK en Nederland). Enerzijds heeft dat het mogelijk gemaakt dat systemen werden ontwikkeld die aan de plaatselijke sociale, economische en politieke omstandigheden aangepast zijn. Anderzijds heeft dat tot gevolg dat in elke lidstaat lichtjes verschillende beheerssystemen bestaan. Een extra probleem daarbij is dat de onderliggende rechtstelsels zeer uiteenlopend zijn. De facto schijnen alle quotasystemen in de richting van overdraagbare quotasystemen te evolueren. Quota gaan op dit ogenblik over van de ene lidstaat op de andere in de vorm van quotahopping en quotaswaps. Die systemen worden niet goed gecontroleerd en zijn ook niet transparant, maar wel legaal. Het gaat om een niet-geregelde praktijk die voordeel zou hebben bij een meer open en vrije benadering. De lidstaten nemen maatregelen om quotahopping te beperken. Nu de mogelijkheden van vrije overdracht van faciliteiten, mensen en kapitaal in de EU toenemen, is internationale quotahandel nog slechts een kwestie van tijd. De relatieve stabiliteit is een uitzondering op de principes van het vrije verkeer van kapitaal en arbeid. Hoewel in sommige lidstaten ITQ’s bestaan zonder dat dit tot rampspoedige resultaten leidt, hechten sommige vissers veel belang aan de relatieve stabiliteit omdat ze vrezen dat ITQ’s het mogelijk zullen maken dat buitenlandse vissers visserijrechten zonder mededogen overnemen. Aquacultuur De aquacultuur speelt een almaar grotere rol in de visserij doordat ze de verwerkers duurzaam bevoorraadt en in de van de visserij afhankelijke regio’s werkgelegenheid creëert. De grootste uitdaging voor de aquacultuur is op dit ogenblik dat ze de problemen in verband met milieu en gezondheidsbescherming met succes moet aanpakken. Internationale dimensie van het GVB EU-vloten waren gewoon in derde landen te gaan vissen. Die visserijmogelijkheden verdwijnen geleidelijk omdat die landen terecht hun eigen visserij willen ontwikkelen. Het gevolg daarvan is dat sommige EU-vlootsegmenten hun traditionele visgronden buiten Europa hebben verloren en nu nieuwe visserijmogelijkheden in Europa moeten vinden of de sector moeten verlaten. DT\489797NL.doc

- 89 -

PE 315.748


5.4. Nieuwe doelstellingen voor het GVB In haar Groenboek merkte de Commissie op dat vele van de problemen van het GVB het gevolg zijn van het ontbreken van duidelijke doelstellingen. In haar tijdpad voor de herziening van het GVB heeft de Commissie een reeks nieuwe doelstellingen geformuleerd, die hier kort worden weergegeven: • • •

een verantwoorde en duurzame visserij en aquacultuur die borg staat voor gezonde mariene ecosystemen; een economisch levensvatbare en concurrerende visserij en aquacultuur die de consument ten goede komt; een behoorlijke levensstandaard voor hen die van visserijactiviteiten afhankelijk zijn.

Ook de principes van goed bestuur dienen in het nieuwe GVB te worden opgenomen: • openheid en transparantie, in het bijzonder door de verbetering van de kwaliteit en transparantie van de wetenschappelijke adviezen en de gegevens op basis waarvan de politieke beslissingen worden genomen; • participatie door een grotere en bredere betrokkenheid van de belanghebbenden vanaf het ontwerp tot de tenuitvoerlegging van het beleid, ook op lokaal en regionaal niveau; • verantwoordingsplicht door een duidelijker omschrijving van de verantwoordelijkheden op Europees, nationaal en plaatselijk niveau; • efficiëntie door besluitvormingsprocedures waarvan de resultaten goed worden geëvalueerd, gecontroleerd en nageleefd; • coherentie met andere communautaire beleidsvormen, in het bijzonder op het gebied van milieu en ontwikkeling, via een sectoroverschrijdende aanpak. In het Groenboek wordt ook onderstreept dat het GVB enkele andere punten moet aanpakken: • gezondheidseisen moeten worden geïntegreerd; • de vlootcapaciteit moet op de beschikbare hulpbronnen worden afgestemd; • er moet voor een daadwerkelijker rechtshandhaving worden gezorgd; • de structurele aanpassingen als gevolg van de veranderingen moeten worden aangepakt; • de verantwoorde exploitatie in internationale wateren moet worden bevorderd; • de gegevensvergaring ter ondersteuning van de besluitvorming moet worden verbeterd.

DT\489797NL.doc

- 90 -

PE 315.748


6. Analyse van de mogelijke toepassing van een ITQ-systeeem in de context van het GVB Hoewel visserijrechten op dit ogenblik officieel niet individueel verhandelbaar zijn tussen lidstaten, vissen vele EU-vissers als gevolg van quotahopping met vreemde quota. Die huidige praktijk van niet-geregelde handel in quota creëert een niet-transparante situatie en veroorzaakt registratie- en handhavingsproblemen. De invoering van een ITQ-systeem van de EU zou een rechtsgrondslag voor die praktijk creëren, de internationale handel in visserijrechten regelen en aldus een transparanter situatie tot stand brengen. De flexibiliteit van een ITQ-systeem hangt vooral af van de regels die voor overdracht en deelbaarheid worden vastgesteld. Vooral in multispeciesvisserij moet de overdracht flexibel kunnen zijn om de quota gemakkelijker met de feitelijke vangsten en de samenstelling van de bestanden in overeenstemming te brengen. Een systeem van tijdelijke overdracht (verhuring) tussen vissers kan voor meer flexibiliteit zorgen dan definitieve overdracht van quota (verkoop). De verwachte economische voordelen van ITQ’s hangen grotendeels af van de flexibiliteit die ze de vissers en hulpbronnenbeheerders bieden. Beperkingen op eigenaarschap, overdraagbaarheid, deelbaarheid of duur (in het algemeen om redenen van billijkheid of eerlijke verdeling) en administratieve vertragingen zouden de flexibiliteit van het systeem aantasten en daardoor de potentiële economische efficiëntiewinst uit ITQ-beheer ondermijnen.

6.1. ITQ’s en relatieve stabiliteit Eén van de hoofdkenmerken van het huidige GVB is dat elke lidstaat een constant deel in de visserijmogelijkheden in de EU-wateren krijgt. De invoering van een ITQ-systeem op EU-niveau zou het einde betekenen van de relatieve stabiliteit doordat de ITQ’s internationaal worden verhandeld. In dat geval heeft het begrip ‘nationale quota’ geen enkele betekenis meer.

6.2. Europese ITQ’s of nationale ITQ’s Er zijn ten minste twee mogelijke manieren om in de EU een ITQ-systeem in te voeren: • de ITQ’s kunnen door de Europese Unie worden toegewezen en beheerd. In dat geval dienen de ITQ’s te worden omschreven als een aandeel in de totale TAC voor de betrokken soort. De lidstaten hebben dan geen nationale quota meer en bijgevolg spelen ze ook geen rol meer in het beheer en handhaving van het quotasysteem; • de Commissie kan de invoering van nationale ITQ’s door de nationale autoriteiten van de lidstaten opleggen en eisen dat die internationaal verhandelbaar zijn. De ITQ’s worden dan omschreven als een aandeel in de nationale quota. De nationale quota voor elke soort worden dan vastgesteld op basis van relatieve stabiliteit zoals dat nu eveneens gebeurt. Dat kan uit politiek oogpunt gemakkelijker zijn, omdat de lidstaten hun rol in het visserijbeheer dan niet moeten opgeven. Anderzijds wordt het toezicht op de nationale quota door de lidstaten zeer moeilijk omdat de quota overal in de EU verspreid kunnen zijn. De quotaregistratie zou dan in elk geval op Europees niveau moeten worden gecentraliseerd.

DT\489797NL.doc

- 91 -

PE 315.748


6.3. Initiële toewijzing van ITQ’s Hoewel het concept van de relatieve stabiliteit na de invoering van ITQ’s in de EU zijn betekenis zal verliezen, kan het bij de initiële toewijzing van ITQ’s een rol spelen. TAC’s voor elk bestand zouden verdeeld worden in nationale quota op basis van relatieve stabiliteit om een vlotte invoering van het nieuwe systeem mogelijk te maken. Die nationale quota kunnen worden verdeeld in ITQ’s op basis van individuele vangsten in het verleden. In de lidstaten waar al een IQ- of ITQ-systeem bestaat, kunnen de nationale individuele quota onmiddellijk in Europese ITQ’s worden omgezet. Ook in Nederland, IJsland en Nieuw-Zeeland steunde de initiële toewijzing op de vangsten in het verleden. In al die gevallen lokte de initiële toewijzing protest uit van individuele vissers. Protest mag ook in de EU worden verwacht. Toch schijnen vangsten in het verleden en bestaande nationale quotasystemen de meest logische basis voor de initiële toewijzing van Europese ITQ’s te zijn.

6.4. Juridische gevolgen Voor ITQ’s van de EU bestaat geen precedent en voor de eerste keer zouden ITQ’s ook van toepassing zijn in landen met verschillende rechtstelsels. Om tegenstrijdigheden tussen het concept van Europese ITQ’s en de verschillende nationale wetgevingen van de lidstaten te voorkomen, wordt het ITQ-recht het best niet uitdrukkelijk als een eigendomsrecht gedefinieerd. Anderzijds moeten de kenmerken van het ITQ-recht en de voorwaarden voor handel en bezit duidelijk worden omschreven om dubbelzinnigheid te vermijden. Eén van de problemen met ITQ-systemen is dat na de totstandbrenging van de rechten het beheerssysteem moeilijk kan worden veranderd omdat de sector schadevergoeding zal vragen voor veranderingen die de waarde van de visserijrechten beïnvloeden. Dat probleem wordt nog erger als het visserijrecht expliciet of impliciet als een eigendomsrecht wordt omschreven.

6.5. ITQ’s en regionaal beheer In een Europees ITQ-systeem zal de registratie en handhaving van quota moeten worden gecentraliseerd omdat de nationale autoriteiten hun natuurlijke basis voor handhaving zullen verliezen als het concept ‘nationale quota’ niet meer bestaat. De nationale producentorganisaties zullen ook hun rol in het medebeheer verliezen omdat de belangen in visbestanden en visgronden internationaal zullen worden versnipperd. Anderzijds zal quotabezit een basis vormen voor regionaal medebeheer door belanghebbenden. Organisaties van quotahouders kunnen een rol spelen in het beheer aangezien het bezit van ITQ’s de belanghebbenden voor elke TAC zeer duidelijk definieert. De regionale schaal voor medebeheer wordt dan bepaald door de grenzen van de visbestanden. Sommige van die organisaties van quotahouders zullen nauw moeten samenwerken omdat vele soorten in dezelfde multispeciesvisserij worden gevangen en aldus de belangen van houders van quota voor verschillende soorten bij elkaar brengen.

6.6. ITQ’s en handhaving De huidige niet-geregelde EU-wijde handel in quota (quotahopping) veroorzaakt handhavingsproblemen omdat de nationale quota door verschillende nationaliteiten worden bovengehaald en in verschillende landen aan land worden gebracht terwijl de controlesystemen nog altijd nationaal zijn georganiseerd. Invoering van een ITQ-systeem van de EU zal zeker een betrouwbaar systeem voor de registratie van quota, controle en handhaving in de gehele EU vergen.

DT\489797NL.doc

- 92 -

PE 315.748


6.7. Definitie van ITQ’s Zoals we in de case studies hebben gezien, bestaat geen eenvormige, door iedereen aanvaarde definitie van ITQ’s en zijn vele varianten mogelijk. Er kunnen verschillende voorwaarden gelden voor het bezit van en de handel in ITQ’s. ITQ’s kunnen verbonden zijn met een vaartuig, er kunnen regels gelden om de concentratie te beperken en bepalingen worden uitgevaardigd om het probleem van de bijvangsten en de multispeciesvisserij aan te pakken. In het algemeen kan worden gezegd dat het eigendomsrecht zwakker wordt naarmate voor het bezit van quota meer voorwaarden gelden. Anderzijds zullen meer voorwaarden voor bezit van en handel in visserijrechten de efficiëntiewinst beperken die het ITQ-systeem oplevert. Welke keuze ook wordt gemaakt, in elk geval moeten de definitie en de regeling van ITQ’s zo duidelijk en transparant mogelijk zijn.

6.8. ITQ’s in multispeciesvisserij ITQ’s worden omschreven als een aandeel in een TAC voor één enkele soort, gekoppeld aan een visbestand in een bepaald gebied. Sommige soorten worden echter in een multispeciesvisserij gevangen. Het ITQ-systeem moet de specifieke kenmerken van die vormen van visserij opvangen. Voor soorten die samen worden gevangen zonder dat de vissers één van die soorten doelgericht kunnen bevissen, kan daarmee bij de vaststelling van de TAC’s rekening worden gehouden. Dat geldt nu al waar bijvoorbeeld schelvis samen met kabeljauw wordt gevangen en de TAC voor schelvis op een vrij laag niveau wordt vastgesteld om het kwetsbare kabeljauwbestand te beschermen. In sommige vormen van multispeciesvisserij, in het bijzonder waar de soorten niet afzonderlijk doelgericht kunnen worden bevist, kunnen multispeciesquota een oplossing zijn. In dat geval dient de verhouding met de TAC’s voor één enkele soort van de betrokken soorten te worden verduidelijkt. Als de soorten gedeeltelijk doelbewust kunnen worden bevist (de soorten worden altijd samen gevangen maar de verhoudingen tussen die soorten kan door de gekozen visserijmethode of het gekozen gebied worden beïnvloed) zijn quota voor één enkele soort met de mogelijkheid van het swappen van quota in bepaalde verhoudingen een betere oplossing.

6.9. ITQ’s en capaciteitsbeheer Internationale handel in visserijquota betekent dat – uiteraard – quota tussen verschillende vloten kunnen worden verhandeld. Het quotabezit van de verschillende vloten varieert dan in de tijd, waardoor de doelstelling van een constante capaciteit van vlootsegmenten, zoals die in de MOP’s wordt gespecificeerd, een onnodige en ongewenste rem vormt op de vrije handel in visserijrechten. In werkelijkheid zal elke vorm van capaciteitsbeheer per vlootsegment spanningen met de vrije verhandelbaarheid van quota veroorzaken. In de meeste nationale systemen voor het beheer van de visserij hangt het recht om te vissen op dit ogenblik af van het bezit van een nationale visserijvergunning. Visserijvergunningen spelen een belangrijke rol als instrument voor de beperking van de capaciteit en het bereiken van de MOP’sdoelstellingen. Als een Europees ITQ-systeem wordt ingevoerd, lijkt het, om redenen van consistent beheer, logisch de nationale vergunningen te vervangen door EU-visserijvergunningen. Het recht om te vissen kan ook rechtstreeks worden verbonden met het bezit van ITQ’s, waardoor het beheer van de capaciteit aan de markt wordt overgelaten en de efficiëntiewinst van verhandelbare visserijrechten wordt geoptimaliseerd.

DT\489797NL.doc

- 93 -

PE 315.748


6.10. Mogelijke gevolgen van Europese ITQ’s Efficiëntiewinst De handel in visserijrechten zal het quotabezit in balans brengen met de capaciteit, zowel op individueel niveau als op dat van de vloot. Uiteindelijk zullen de visserijrechten in handen komen van de meest efficiënte vissers. Minder stimulansen voor het teruggooien of illegaal aan land brengen van vis Eén van de belangrijkste redenen om ITQ’s in te voeren is het beheerssysteem flexibeler maken. Als visserijrechten verhandelbaar zijn, kunnen de vissers hun vangstrechten in evenwicht brengen met hun potentiële vangsten. Als retroactief kopen en verkopen mogelijk is, zoals we in sommige van de case studies hebben gezien, kunnen de vangstrechten zelfs op de feitelijke vangsten worden afgestemd. Dat verhoogt de flexibiliteit van het beheerssysteem en kan de stimulansen verminderen om vis terug te gooien of illegaal aan land te brengen. Concentratie van visserijrechten. De theoretische literatuur over de gevolgen van verhandelbare visserijrechten voorspelt een neiging tot concentratie van visserijrechten, wat betekent dat het aantal quotahouders zal dalen. Uit de in dit verslag gepresenteerde case studies blijkt echter geen sterke concentratietendens. Regionale werkloosheid in (voormalige) visserijgemeenschappen De meest van de visserij afhankelijke regio's zijn niet noodzakelijk ook de regio’s waar de visserij het efficiëntst is. Verhandelbaarheid van quota kan daardoor leiden tot de verkoop van quota door sommige visserijgemeenschappen, waardoor mogelijk werkloosheidsproblemen kunnen ontstaan. Hier dient echter te worden beklemtoond dat die gevolgen zich ook zonder (officieel) verhandelbare visserijrechten kunnen voordoen. Investeringen in de visserijsector. Investeerders van buiten de visserij (zoals verwerkende bedrijven en supermarktketens) kunnen in ITQ’s investeren. In hoever dat kan gebeuren hangt af van de voorwaarden voor ITQ-bezit. Als ITQ’s verbonden zijn aan een vaartuig, is dat effect minder waarschijnlijk.

6.11. Toepassing van ITQ’s van de EU in het GVB 6.11.1. Algemene voorwaarden voor de toepassing van ITQ’s in het GVB Er zijn niet veel grote voorwaarden voor de invoering van een ITQ-systeem: • ITQ’s vergen het bestaan van TAC’s. Die TAC’s mogen op wetenschappelijk advies of op politieke akkoorden steunen. Deze voorwaarde houdt in dat een ITQ-systeem in de huidige visserij in de Middellandse Zee niet kan worden toegepast; • ITQ’s vergen verdeelsleutels voor de toewijzing van TAC’s aan individuele vissers. De initiële verdeelsleutels kunnen ook regels inzake relatieve stabiliteit tussen lidstaten inhouden; • om praktische redenen dienen ITQ’s te worden beperkt tot een aantal belangrijke commerciële soorten of soorten met een specifiek ecologisch belang. Te veel soorten zouden de zaak ingewikkeld maken en tot belangenconflicten tussen bestanden en belanghebbenden leiden. Een succesrijke toepassing van een ITQ-systeem veronderstelt een aantal praktische en institutionele voorwaarden om alle potentiële voordelen van het systeem te kunnen genieten. DT\489797NL.doc

- 94 -

PE 315.748


• ITQ’s moeten vrij verhandelbaar zijn. De flexibiliteit mag niet worden beperkt door beperkingen in verband met eigenaarschap, overdrachtvoorwaarden of andere regels. Onbeperkte verhandelbaarheid is de kern van de ITQ en alleen met een onbeperkte overdraagbaarheid zullen de ITQ’s de nodige flexibiliteit creëren om alle voordelen van een ITQ-systeeem te kunnen genieten. • Vrijwel iedere EU-vloot vangt meer dan één soort. Dat betekent dat ITQ-systemen meestal verschillende soorten zullen omvatten. Het beheer door middel van ITQ’s voor één enkele soort in gemengde vormen van visserij vergt regels voor de combinatie van ITQ’s voor één enkel bestand. De vissers moeten op elk ogenblik sets ITQ’s bezitten die in evenwicht zijn met de samenstelling van hun vangst. Beter nog is dat het systeem overdracht tijdens het vangstseizoen mogelijk maakt om de ITQ’s maximaal aan de reële samenstelling van de vangsten te kunnen aanpassen. In sommige vormen van visserij kunnen regels mogelijk zijn voor bijvangst van specifieke soorten waarvoor geen quota gelden. • De EU-lidstaten moeten het tot in de kleinste bijzonderheden eens worden over de specificaties van ITQ’s van de EU. De Commissie moet aandringen op een rechtskader voor individuele eigendomsrechten in de EU-visserij. • De overheid dient een gegevensbank van zowel ITQ’s als vangsten bij te houden. Die gegevensbank moet voor alle belanghebbenden en betrokken autoriteiten on line toegankelijk zijn. • De overheid moet flexibele quotaoverdrachten en quotaverhuring gemakkelijker maken. Er kan bijvoorbeeld een elektronische markt worden georganiseerd waar het ITQ-aanbod en de ITQvraag bij elkaar kunnen worden gebracht. • Een daadwerkelijke controle op de individuele quota op EU-schaal is van het grootste belang voor het functioneren van het ITQ-systeem. Dat is één van de grote uitdagingen waarmee een internationaal ITQ-systeem wordt geconfronteerd. • Effectieve controle, een goede gegevensbank en een open ITQ-markt moeten zorgen voor transparantie en vertrouwen in het systeem. Als de belanghebbenden het systeem niet vertrouwen, zal dat niet functioneren omdat geen overdrachten zullen plaatsvinden. • Het ITQ-systeem kan door de Commissie worden beheerd, maar het is waarschijnlijk efficiënter het beheer toe te vertrouwen aan per visserijgebied georganiseerde regionale beheerscomités. In die regionale beheerscomités kan de visserij vertegenwoordigd zijn.

6.11.2. ITQ-beheer per visgrond Zoals hierboven al is gezegd, kunnen ITQ’s worden ingevoerd voor elk bestand waarvoor TAC’s en quota zijn vastgesteld. In de tabellen 1 en 2 worden de belangrijkste categorieën van bestanden gepresenteerd die voor beheer met ITQ’s geschikt zijn per visgrond, samen met de vlootsegmenten die bij een ITQ-beheer voordeel zullen hebben. Het verband tussen bestanden en vlootsegmenten in verschillende gebieden werd overgenomen van Lassen (1996). In bijlage 1 wordt een meer gedetailleerde tabel van bestanden en vlootsegmenten gepresenteerd. Zowel efficiënte als minder efficiënte vlootsegmenten zullen bij de invoering van een ITQbeheerssysteem voordeel hebben. De efficiëntere segmenten zullen hun zaken kunnen uitbreiden. De minder efficiënte segmenten zullen hun visserijrechten kunnen verkopen en een vergoeding krijgen om de visserij te verlaten. Alleen de scheepseigenaars zullen echter die vergoeding genieten. De bemanningsleden kunnen hun baan zonder enige vergoeding verliezen.

DT\489797NL.doc

- 95 -

PE 315.748


Tabel 6.1. – Belangrijkste categorieën bestanden geschikt voor ITQ-beheer en belangrijkste visserijvloten die uit ITQ-beheer voordeel zullen halen Demersale bestanden Pelagische bestanden Gebied

Bestanden

Baltische Zee

Baltische kabeljauw

Noordzee Div IIIa, VIId, Wateren ten westen van Schotland

Demersale vissoorten en langoustinebestande n

Platvis

Zuidelijke continentale plaat: Ierse Zee, Keltische Zee west, Kanaal, noordelijk deel van de Golf van Biskaje

Iberisch schiereiland

Demersale bestanden langoustines

Demersale bestanden langoustines

Belangrijkste vlootsegmenten Demersale trawlers uit Duitsland, Zweden, Denemarken en kandidaat-lidstaten Demersale trawlers, zegenvissers, kieuwnetters en langoustinetrawlers uit het VK, Ierland, Denemarken, Zweden, Duitsland en Frankrijk Boomtrawlers en kieuwnetters uit Nederland, Duitsland, het VK en België. Garnalenvissers uit Nederland, Duitsland en Frankrijk

Demersale Trawlers, zegenvissers, kieuwnetters en langoustinetrawlers uit VK, Ierland, België, Frankrijk en Spanje. Tonijnvloot, netters uit Frankrijk, Spanje. Trawlers en spanvissers, bengvissers vast tuig uit Spanje, Portugal en Frankrijk. Netters, tonijnvloot uit Frankrijk

Middellandse Zee

Bestanden Baltische haring en sprot

Haring, makreel, horsmakreel, blauwe wijting

Belangrijkste vlootsegmenten Pelagische trawlers uit Finland, Zweden, Duitsland, Denemarken en kandidaat-lidstaten. Pelagische trawlers en ringzegenvissers uit het VK, Ierland, Nederland, Frankrijk en Duitsland. Trawlers uit Denemarken en Zweden

Haring, makreel Horsmakreel, blauwe wijting

Pelagische trawlers, ringzegenvissers uit het VK, Nederland, Ierland, Frankrijk, Spanje en Portugal

Sardines, ansjovis en horsmakreel

Ringzegenvissers uit Spanje, Portugal en Frankrijk Pelagische trawlers uit Frankrijk

Tonijn

Internationale tonijnvloot

Bron: LEI 2002

Tabel 6.2. - Voor ITQ-beheer geschikte industriële soorten Area Baltische Zee Noordzee

Industriële soorten Sprot en haring voor industriële doeleinden. Zandaal, kever, sprot en andere bestanden voor industriële doeleinden.

Vlootsegmenten Deense trawlers en ringzegenvissers, Zweedse trawlers

Bron: LEI 2002

DT\489797NL.doc

- 96 -

PE 315.748


De Baltische Zee De belangrijkste bestanden in de Baltische Zee zijn het kabeljauwbestand voor de demersale visserij en het haring- en sprotbestand voor de pelagische visserij. Voor die bestanden worden jaarlijks TAC’s vastgesteld. De kabeljauwvisserij kan doeltreffend worden beheerd door middel van ITQ’s die kunnen worden verhandeld tussen de demersale trawlervloten en andere vlootsegmenten van Denemarken, Duitsland en Zweden. Vanaf 2004 zal het ITQ-beheer ook betrekking hebben op de vloten van de nieuwe lidstaten Polen, Letland en Litouwen. De visserij op haring en sprot wordt beoefend door vlootsegmenten van de huidige EU-lidstaten Duitsland, Denemarken, Zweden en Finland en vlootsegmenten van de kandidaat-landen Polen, Estland en Litouwen. Aangezien de meeste van die vlootsegmenten haring en sprot samen vangen, kan voor die soorten aan multispecies- ITQ’s worden gedacht. Noordzee, Kanaal, Skagerrak en de wateren ten westen van Schotland De witvisvisserij in de Noordzee is een gemengde visserij waarin kabeljauw, schelvis, wijting en koolvis samen worden gevangen. Die bestanden kunnen worden beheerd door quota voor één enkele soort op voorwaarde dat de vissers ervoor zorgen dat ze quota bezitten voor alle quotasoorten in hun vangsten. Het is duidelijk dat de instandhouding van de afzonderlijke soorten gegarandeerd moet zijn. Als een visser zijn quota voor een bepaalde soort heeft opgebruikt, moet hij extra quota kopen, zijn visserijactiviteit stopzetten of overschakelen op andere vormen van visserij of visgronden. Aan de visserij op kabeljauw, schelvis, wijting en koolvis wordt deelgenomen door vlootsegmenten van het VK, Ierland, Duitsland, Denemarken en Frankrijk. Voor de boomtrawlers uit Nederland en België zijn kabeljauw en wijting bijvangsten. De visserij op schol en tong is in de Noordzee hoofdzakelijk het werk van Nederlandse en Belgische boomtrawlers en Britse, Franse en Duitse demersale trawlers. De visserij kan worden beheerd als een gemengde visserij op basis van quota voor één enkele soort voor schol en tong. De vissers moeten quota hebben voor kabeljauw, wijting en andere bijvangstsoorten om aan de visserij te kunnen deelnemen. De belangrijkste vloten die van de invoering van ITQ’s in de langoustinevisserij zullen profiteren zijn de Britse, Deense en Belgische trawlers. De vloten moeten bijvangstquota voor kabeljauw en andere bijvangsten bezitten. De pelagische visserij op haring, makreel, horsmakreel en blauwe wijting is in handen van vloten van het VK, Ierland, Nederland, Frankrijk, Duitsland, Denemarken en Zweden. Die visserij kan worden beheerd door middel van ITQ’s voor één enkele soort omdat die apart doelgericht kan worden bevist. De industriële visserij op zandaal, sprot en kever, horsmakreel en blauwe wijting is vooral in handen van Deense trawlers en ringzegenvissers en kan door middel van ITQ’s voor één enkele soort worden beheerd. Zuidelijk continentaal plat Het wijdverspreide noordelijke heekbestand wordt vooral in dit gebied gevangen. Het bestand kan worden beheerd als een gemengde visserij op basis van quota voor één enkele soort voor heek. De belangrijkste betrokken vloten zijn de Spaanse trawlers en bengvissers, Ierse en Britse trawlers. De vissers moeten ook quota hebben voor alle bijvangsten van quotasoorten. Het beheer van de witvisvisserij in de Ierse en Keltische Zee, waar Britse trawlers en Belgische boomtrawlers werken, kan worden gebaseerd op quota voor één enkele soort voor de kabeljauw-, schelvis- en platvisbestanden.

DT\489797NL.doc

- 97 -

PE 315.748


De visserij op andere demersale bestanden zoals scharretong en zeeduivel kan eveneens worden beheerd door middel van ITQ’s voor één enkele soort naast quota voor relevante bijvangsten. De belangrijkste betrokken vlootsegmenten zijn de Spaanse en Franse trawlers. Iberisch schiereiland De demersale visserij in de wateren rond het Iberisch schiereiland kan worden beheerd als een gemengde visserij op basis van quota voor één enkele soort voor heek, scharretong en zeeduivel. De belangrijkste vloten die het voordeel van ITQ-beheer voor die soorten zullen genieten, zijn de Spaanse, Franse en Portugese trawlers. De visserij op sardines en ansjovis is vooral in handen van Spaanse, Portugese en Franse zegenvissers. Die segmenten kunnen voor die soorten voordeel halen uit de invoering van ITQ-beheer. Middellandse Zee Voor de Middellandse Zee zijn geen TAC’s vastgesteld. Eén van de redenen is dat de Middellandse Zee geen ICES-gebied is. De visserij in de Middellandse Zee wordt in de eerste plaats beheerd door beperkingen van de inspanning en de capaciteit. Wegens het grote aantal soorten in de vangsten is het zeer de vraag of in dit gebied TAC’s kunnen worden toegepast. Bijgevolg kan de Middellandse Zee geen voordeel halen uit een ITQ-systeem, met uitzondering misschien van de tonijnvisserij.

6.11.3. Soorten ITQ-beheer voor gemengde visserij Als een ITQ-systeem wordt ontworpen, dient rekening te worden gehouden met het feit dat de visserij in de EU vrijwel overal gemengd is. De meest algemene vorm van ITQ’s is een concept waarin ITQ’s voor één enkel bestand zijn toegewezen voor alle relevante bestanden voor een visserij: elke ITQ wordt omschreven als een aandeel in alle bestanden waarvoor TAC’s zijn vastgesteld. De vissers moeten hun quotabezit zo beheren dat het de reële vangstsamenstelling reflecteert. Tijdelijke overdracht van quota dient vooral om het quotabezit op de reële samenstelling van de vangsten af te stemmen. Die aanpak is het best in overeenstemming met de kern van het ITQ-systeem. Dat systeem kan in een aantal vormen van visserij vandaag worden aangetroffen. Het werkt bijzonder goed als het aantal bestanden in de visserij tot enkele belangrijke soorten wordt beperkt. Afhankelijk van de aard van de visserij, meer bepaald tuig, bevist gebied en vooral de samenstelling van de bestanden en de deelname van de belanghebbenden aan de vormgeving van het systeem, kan het algemene concept op drie grote manieren evolueren waarin een ITQ-systeem het multispecieskarakter van een visserij kan aanpakken. Als een beperkt aantal doelsoorten wordt gevangen en als de vangstsamenstelling vrij stabiel is, kan de kabeljauwequivalentmethode worden gebruikt. In dat geval wordt een ITQ voor het totaal van de belangrijkste doelsoorten vastgesteld en worden de ITQ’s van specifieke soortgebieden berekend tegenover de totale ITQ met gebruikmaking van kabeljauwequivalentcoëfficiënten. Op die manier wordt de vangst van één enkel bestand in evenwicht gebracht met de ITQ voor verschillende bestanden. De coëfficiënten moeten door de betrokken belanghebbenden worden afgesproken en moeten op ecologische of economische criteria steunen. De relatieve gewichten hangen dus af van de vormen van visserij. Een tweede methode, bijzonder geschikt in situaties waarin een dominante doelsoort kan worden gedefinieerd, is de vaststelling van de ITQ voor de belangrijkste doelsoort alleen, waarbij de rest van de vangst als bijvangst wordt beschouwd. Voor soorten die samen worden gevangen zonder dat één ervan doelgericht kan worden bevist, kan daarmee bij de vaststelling van de TAC’s rekening worden gehouden. Dat gebeurt ook nu al, bijvoorbeeld voor industriële visserij waar bovenop de TAC’s voor de doelsoorten voor de andere soorten alleen bijvangstregels werden vastgesteld.

DT\489797NL.doc

- 98 -

PE 315.748


Als de visserij niet op een soort of soorten kan worden gericht en geen belangrijkste set van bestanden wordt gevangen, zoals in de Middellandse Zee, kan een feitelijk multispeciesquotum worden vastgesteld. De ITQ kan bijvoorbeeld een aantal kg van een soort vaststellen die in een bepaald gebied wordt gevangen. In die situatie worden alle bestanden op dezelfde gecombineerde manier behandeld. Van alle mogelijke manieren om het probleem van de gemengde visserij op te lossen vormt het systeem van quota voor één enkel bestand voor de belangrijke doelsoorten de basis van een systeem dat het dichtst de essentie van overdraagbare rechten benadert. Bevordering van dat algemene concept wordt beschouwd als een goede eerste stap naar de invoering van ITQ’s in de EU-visserij waar dat haalbaar is. Uit de case studies blijkt dat de definitieve vorm van ITQ-beheer voor elke vorm van visserij geleidelijk door de betrokken belanghebbenden moet worden ontwikkeld.

DT\489797NL.doc

- 99 -

PE 315.748


DT\489797NL.doc

- 100 -

PE 315.748


7. Conclusies In de literatuur worden aan de ITQ's vele theoretische voordelen toegeschreven. Beweerd wordt dat ITQ's oplossingen brengen voor de ‘tragedy of the commons’ en de wedren op de vis en dat ze een automatisch mechanisme aanreiken om overcapaciteit weg te werken. Aldus zou een ITQ-beheer aansporingen behelzen om een situatie van optimale allocatie van de productiefactoren (arbeid, kapitaal en visbestanden) te bewerkstelligen, en zou dat leiden tot een situatie waarin de schaarste van het product in de prijs ervan wordt weerspiegeld. Toegegeven wordt wel dat de ITQ's nadelen hebben wegens de stimulans die daarvan uitgaat om vis overboord te zetten en omdat er visserijgemeenschappen hun visserijrechten kunnen verliezen. Ook zijn moeilijkheden te verwachten met het toezicht en de handhaving van de regelgeving. Maar er moet op gewezen worden dat veel van die voor- en nadelen ook naar voren zullen komen met goed beheerde alternatieve, op toewijzing van individuele visquota gebaseerde beheerregelingen. Veel van de met ITQ-beheer geassocieerde nadelen gelden ook voor alternatieve beheerregelingen. De moeilijkheden met betrekking tot het terugzetten en tot het toezicht op de aanlandingen zijn te verwachten bij iedere regeling die op individuele vangstquota is gebaseerd. Zelfs het aspect van de overdraagbaarheid is niet tot de ITQ's beperkt; niet-overdraagbare rechten kunnen met het vaartuig mee worden overgedragen, zoals blijkt uit de praktijk die onder het huidige GVB is gegroeid. Men kan zelfs tot de conclusie komen dat onder het huidige GVB verschillende types visserij in de EU de kenmerken van een met ITQ's aangestuurd visserijbeleid vertonen. Ten opzichte van een regeling met niet-overdraagbare individuele rechten, zoals die bij het huidige GVB bestaat, houden de economische voordelen van ITQ's hoofdzakelijk verband met de flexibiliteit die zij de vissers bieden. Tevens zouden ITQ-regelingen de transparantie van de quotumoverdrachten kunnen verbeteren. In vele gevallen zullen zij beter aansluiten bij wat er in de praktijk gebeurt. Bij bepaalde typen multispeciesvisserij kunnen zij het overboord zetten terugdringen, vergeleken met niet-overdraagbare quotumregelingen. Meer flexibiliteit en transparantie zouden de herallocatie van de productiemiddelen kunnen bespoedigen. De in de onderhavige studie geanalyseerde casusposities geven een beschrijving van het visserijbeheer in vier landen: IJsland, Nederland, Nieuw-Zeeland en het Verenigd Koninkrijk. Al zijn de situaties in de visserij, de doelstellingen van het visserijbeheer en de vorm van de ontstane ITQregelingen heel verschillend, in alle gevallen is aangetoond dat ITQ's kunnen leiden tot een praktische en functionele beheerregeling. In alle gevallen ging de regeling beter werken toen, na aanvankelijk verzet, de vissers begonnen te leren binnen deze regeling te opereren en haar zijn gaan accepteren. Het duidelijkste bewijs van de voordelen van het toestaan van quotumhandel, wordt gevormd door de grote quotumomzet bij die types visserij zodra quotumhandel is toegelaten. De quotumhandel creëert flexibiliteit die een beter evenwicht tussen het individuele quotum en de vangsten vergemakkelijkt. Toch vindt een groot gedeelte van de quotumhandel plaats met het doel de samenstelling van de quota aan te passen en niet zozeer het vergroten of het verminderen van het totale volume van de quota. In de Europese gevallen is de praktijk en de acceptatie van de ITQ-regeling zodanig gegroeid dat men kan stellen dat het tekortschietende wettelijke kader voor de ITQ's als eigendomsrechten en voor de handel in ITQ's, een hindernis voor de doeltreffende werking van de regeling vormt. Het ontbreken van een helder wettelijk raamwerk voor quota als eigendomsrecht en het risico dat rechtszaken worden aangespannen, creëren een onzekerheid die zou kunnen worden vermeden. Niet in alle gevallen is na de invoering van de ITQ's de vlootomvang afgenomen. In enkele gevallen is de quotumregeling evenwel zo diep geworteld dat overcapaciteit de vissers niet zal helpen om kostenloos aanvullende quota te verkrijgen. Overcapaciteit die men helemaal niet verwacht te DT\489797NL.doc

- 101 -

PE 315.748


gebruiken, is daarom voor de reders alleen maar een financiële last. Bovendien gaat men ervan uit dat op de capaciteit inwerkende maatregelen bij vele vloten zeer onbetrouwbaar zijn. Er zijn geen duidelijke aanwijzingen dat de ITQ-regeling een positief effect op de visbestanden heeft, vooral niet wanneer uit *gemeenschappelijke/gemengde bestanden wordt gevist. Wel zijn in de meeste gevallen de verschillen tussen de aanlandingen en de TAC's geleidelijk verminderd. Ook zijn de verschillen tussen de TAC's en de wetenschappelijke adviezen kleiner geworden. Dit toont aan dat die landen over krachtige instrumenten beschikken om de omvang van de visserij op de betrokken vissoorten te beheersen. Er zijn duidelijke aanwijzingen dat de ITQ-regelingen de problemen in verband met terugzetten niet hebben opgelost. Niettemin mag, wanneer het zo is dat een groot gedeelte van de quotumhandel diende voor het aanpassen van de samenstelling van de quota, geconcludeerd worden dat de ITQ's hebben geleid tot een beter evenwicht tussen de individuele rechten en de feitelijke vangsten. Dit zou het overboord zetten van specifieke, boven het quotum uitkomende vissoorten hebben kunnen gereduceerd. Eveneens is het moeilijk om het effect van de ITQ's op de economische resultaten van de vloot te beoordelen. Er zijn duidelijke aanwijzingen dat er meer concentratie in het quotumbezit is gekomen, hetgeen tot een betere economische positie zou moeten leiden. Bij de meeste onderzochte vloten zijn de productiviteit en de toegevoegde waarde per werknemer hoog. Maar er valt over te discussiëren of de positieve economische resultaten en de concentratiebeweging kleiner zouden zijn geweest indien de betreffende visserij anders zou zijn beheerd. De meeste onderzochte casussen wijzen uit dat de aankoop- en leaseprijzen van ITQ's relatief hoog zijn. Deze prijzen zijn zo hoog dat de leasewaarde van de quota veel hoger is dan de winsten in de bedrijfstak. Hierdoor worden nieuwkomers verhinderd tot die soorten visserij toe te treden, en de regio's die hun quota zijn kwijtgespeeld, worden daardoor belet de oude situatie te herstellen. Vele van de inefficiënte punten van het huidige GVB zijn in het Groenboek over de toekomst van het gemeenschappelijk visserijbeleid voor het voetlicht gebracht. Een van de redenen van deze ontevredenheid is de ingewikkeldheid van de besluitvorming in de EU, die te ver van de belanghebbenden afstaat. Bepaalde lidstaten zouden niet graag openlijk nationale soevereiniteit willen afstaan. De vissers zijn niet blij met het GVB en bij de belanghebbenden heerst een algemeen gevoel van wantrouwen. Omdat de lidstaten voor het toezicht en de handhaving verantwoordelijk zijn, kan het gebeuren dat de voorschriften in de verschillende landen verschillend worden toegepast. De vissers hebben de indruk dat buitenlandse collega's van hun nationale autoriteiten meer de ruimte krijgen. De facto lijken alle quotumregelingen te evolueren naar overdraagbare quotumregelingen. Momenteel verhuizen via quotahopping en quotaruil quota van de ene lidstaat naar de andere. Deze regelingen kennen geen behoorlijk toezicht en zijn niet erg transparant - maar ze zijn wel legaal. Het betreft een goeddeels niet-gereguleerde praktijk, en het zou beter zijn wanneer er een opener en vrijere benadering voor in de plaats zou komen. De pogingen om de visserijactiviteit te beheersen, zijn zonder succes gebleven. De EU-vloot heeft overcapaciteit en bij veel vlootsegmenten is de rentabiliteit zwak. Er zijn onvoldoende aansporingen om de sector te herstructureren. Enkele lidstaten verstrekken nog steeds subsidies voor het moderniseren van de vloot of het drukken van de exploitatiekosten. Ondanks 25 jaar GVB zijn de bestanden gestaag achteruitgegaan. Niet alleen lukt het met de huidige EU-quotumregeling niet om het terugzetten onder controle te krijgen, maar het spoort zelfs aan tot vangstverlegging naar duurdere soorten.

DT\489797NL.doc

- 102 -

PE 315.748


Invoering van een ITQ-regeling op EU-niveau zou tal van consequenties hebben voor de institutionele, juridische en politieke aspecten van het GVB. Formeel bezien zou door de invoering van een pan-Europese ITQ-regeling een einde komen aan de relatieve stabiliteit. De ITQ's zouden internationaal worden verhandeld en het concept "nationaal quotum" zou elke betekenis verliezen. Er lijken ten minste twee manieren mogelijk om in de EU een ITQ-regeling in te voeren. De Europese Unie zou binnen de EU overdraagbare IQ's kunnen uitgeven en beheren, of zulks aan de lidstaten kunnen delegeren. In beide gevallen lijkt het duidelijk dat de initiële toewijzing zou worden gebaseerd op de verdeelsleutels van de relatieve stabiliteit en de nationale quotumpercentages, die op de individuele historische vangstregistraties zijn gebaseerd of de huidige nationale ITQ's. De ITQ's zouden specifiek zijn voor één bestand, en ITQ-overdrachten van één soort tussen verschillende bestanden zouden niet zijn toegestaan. Teneinde duurzame bestanden en langetermijnvangstmogelijkheden in stand te houden, moet de regeling op dezelfde wetenschappelijke adviezen (TAC's enzovoorts) zijn gebaseerd als de huidige regeling. De juridische gevolgen kunnen verregaand zijn. Voor EU-wijde ITQ's bestaat geen precedent. Om tegenstrijdigheden tussen het concept van Europese ITQ's en de diverse nationale wetgevingen te voorkomen, mag het ITQ-recht niet expliciet als eigendomsrecht worden gedefinieerd. Anderzijds moeten de kenmerken van het ITQ-recht en de voorwaarden inzake handel en eigendom naar behoren worden gedefinieerd teneinde dubbelzinnigheden te voorkomen. Opgemerkt moet worden dat het moeilijk is om ITQ-regelingen en andere beheerregelingen, die voor de vissers bepaalde rechten creëren, te wijzigen. De sector zal immers compensatie verlangen voor veranderingen die hun belangen benadelen. Een EU-wijde ITQ-regeling zou verandering brengen in de belangensfeer van de nationale en de regionale beheerders, aangezien het belang in de plaatselijke bestanden naar een internationale context zou worden overgedragen, en zij zouden dus niet langer met nationale lokale belangen verbonden zijn. Het nationale vlootbeleid van de lidstaten en de nationale licenties zouden bijvoorbeeld een spanningsverhouding met vrij verhandelbare IQ's creëren. In deze nieuwe situatie zou het bezit van een quotum een basis kunnen zijn voor regionaal medebeheer door de internationale belanghebbenden. De invoering van EU-omvattende ITQ's maakt het noodzakelijk dat er een EU-wijd betrouwbaar systeem voor quotumregistratie, -toezicht en -naleving komt. De huidige praktijk van nietgereguleerde quotumhandel creëert een onzekere en niet-transparante situatie. Invoering van een EUwijde ITQ-regeling zou de huidige internationale handel in visserijrechten een juridische basis bezorgen en aldus een zekerder en transparanter situatie tot stand brengen. Een EU-wijde ITQ-regeling zou te maken krijgen met multispeciesvisserij. Zulks kan gevolgen hebben voor de vaststelling van TAC's, de definitie van de ITQ's en de nadere uitwerking van de overdrachtsvoorschriften. De multispeciesvisserij zou een invoering van de EU-wijde ITQ's kunnen compliceren, aangezien de visserij in Europa veelal een multispecies- en/of multivistuigkarakter heeft. De vraag welk type visserij voor ITQ-regelingen in aanmerking komt, houdt geen verband met de zeeën of visgronden, maar het multispecieskarakter van de verschillende typen visserij. Op dat punt bestaat er geen duidelijke afscheiding tussen éénsoortvisserij en multispeciesvisserij. In bijna alle EUlanden wordt in de visserij meer dan één soort gevangen. Essentieel is of de vissers in staat zijn om gericht op specifieke doelsoorten te vissen. Aan die voorwaarde is niet voldaan bij de multispeciesvisserij in de Middellandse Zee en bij enkele types multivistuig- en multispeciesvisserij in de Atlantische Oceaan. Afhankelijk van de kenmerken van de specifieke types visserij zijn verschillende situaties mogelijk. Het kan zijn dat er één doelsoort is of dat er meerdere doelsoorten zijn, deze kunnen al dan niet een verschillende waarde hebben, de situatie van de bestanden kan dezelfde of anders zijn, enzovoorts. Onvermijdelijk zullen op de specifieke situatie toegesneden oplossingen moeten worden uitgewerkt, zoals in de geanalyseerde casusgevallen is aangetoond.

DT\489797NL.doc

- 103 -

PE 315.748


De mogelijke effecten die van EU-wijde ITQ's zijn te verwachten, corresponderen met de conclusies van de theoretische analyse en de case studies. De handel in visserijrechten zal tenderen tot meer flexibiliteit en een beter evenwicht tussen quotum en capaciteit, zulks èn op individueel èn op vlootniveau. De ITQ's kunnen veranderingen teweegbrengen voor de mensen die van de visserij afhankelijk zijn. De werkomstandigheden van de bemanningen kunnen in positieve of negatieve zin veranderen in die gevallen waarin de regeling leidt tot grote veranderingen bij de verwerking aan boord. De levensomstandigheden in de regio's die sterk afhankelijk zijn van de visserij, kunnen veranderen naar gelang van de positieve of negatieve ITQ-overdrachten. Er moet evenwel op gewezen worden dat veel van die effecten ook zullen optreden bij alternatieve, op toewijzing van individuele visquota gebaseerde beheerregelingen. Interregionale en internationale quotumoverdrachten, ongeacht of zij op ITQ's of op een officiële IQregeling gebaseerd zijn, zouden van invloed kunnen zijn op de geografische spreiding van de aanlandingen en daarmede op de grondstoffenaanvoer van de plaatselijke verwerkingsbedrijven. Voor de toepassing van een EU-wijde ITQ-regeling binnen het gemeenschappelijk visserijbeleid moet aan enkele voorwaarden worden voldaan: het bestaan van TAC's, het ontwerp van een regeling van initiële toewijzing van TAC's aan de individuele vissers en, vanuit een praktisch perspectief, de beperking van de ITQ's moeten worden beperkt tot een klein aantal soorten, ofwel de belangrijkste commerciële soorten, dan wel de soorten met een specifiek ecologisch belang. Voor een succesrijke tenuitvoerlegging van een ITQ-regeling moet worden voldaan aan een aantal praktische en institutionele voorwaarden teneinde alle potentiële voordelen van de regeling te kunnen realiseren. De ITQ's zouden vrijelijk moeten kunnen worden overgedragen. Wat het pan-Europees karakter van de ITQ's betreft, moet er een wettelijk kader komen voor de individuele eigendomsrechten in de EU-visserij. Een daadwerkelijke naleving, een behoorlijke gegevensbank en een open ITQ-markt zouden moeten zorgen voor transparantie en vertrouwen in de regeling. Bij gemengde visserijtypes moeten er voor visserijbeheer via ITQ’s voor één enkele soort voorschriften komen voor de combinaties van ITQ’s voor één enkel bestand. De vissers zouden altijd aantallen ITQ's moeten bezitten die met de samenstelling van hun vangsten in overeenstemming zijn. De ITQ-regeling zou kunnen worden beheerd door de Commissie, maar waarschijnlijk zou het effectiever zijn het beheer te delegeren naar Regionale Beheercomités die per visserijzone zijn opgezet. In de Oostzee kan de kabeljauwvisserij effectief via ITQ's beheerd worden. Daar haring en sprot door de meeste betrokken vlootsegmenten samen worden gevangen, zouden voor die soorten multispeciesITQ's kunnen worden overwogen. De witvisvisserij in de Noordzee is een gemengde visserij; de bestanden kunnen met quota voor één enkele soort worden beheerd op voorwaarde dat de vissers ervoor zorgen dat zij voor alle quotumsoorten in hun vangsten een quotum bezitten. De visserij op schol en tong in de Noordzee kan worden beheerd als een gemengde visserij met quota voor één enkele soort voor schol en tong. In de langoustinevisserij zijn bijvangstquota nodig voor kabeljauw en andere bijvangsten. De pelagische visserijvormen op haring, makreel, horsmakreel en blauwe wijting en de industriële visserij op zandaal, sprot, kever, horsmakreel en blauwe wijting kuunnen beide door ITQ’s voor één enkele soort worden beheerd daar op die soorten doelgericht apart kan worden gevist. Noordelijke heek wordt voornamelijk gevangen op het zuidelijk deel van het continentaal plat. Dat bestand zou kunnen worden beheerd als een gemengde visserij met quota voor één enkele soort voor heek, waarbij de vissers quota moeten bezitten voor alle bijvangsten van quotumsoorten. Het beheer van de witvisvisserij in de Ierse en de Keltische Zee zou kunnen worden gebaseerd op quota voor één enkele soort voor kabeljauw-, schelvis- en platvisbestanden. De visserij op andere demersale bestanden, namelijk scharretong en zeeduivel, zou kunnen worden beheerd via ITQ’s voor één enkele soort, met quota voor de relevante bijvangsten. DT\489797NL.doc

- 104 -

PE 315.748


De demersale visserijtypes in de wateren rond het Iberisch schiereiland zou kunnen worden beheerd als gemengde visserij met quota voor één enkele soort voor heek, scharretong en zeeduivel. Het is twijfelachtig of in de Middellandse Zee TAC's uitvoerbaar zijn, dit vanwege het grote aantal soorten in de vangsten. Bijgevolg komt het Middellandse-Zeegebied niet in aanmerking voor een ITQ-regeling, behalve misschien voor de tonijnvisserij. Bij het opzetten van een ITQ-regeling moet men er rekening mee houden dat vrijwel alle visserij in de EU van het gemengde type is. Van alle mogelijke methoden om met de gemengde visserijtypen om te gaan, vormt het stelsel van quota voor één bestand voor de voornaamste doelsoorten de grondslag van een regeling die de essentie van overdraagbare rechten het dichtst benadert. Het bevorderen van dit algemene concept wordt geacht een degelijke eerste stap te zijn naar de invoering van ITQ's in alle EU-visserijtypes waar dat haalbaar is. Uit de case studies komt naar voren dat de definitieve blauwdruk voor het ITQ-beheer voor ieder visserijtype gelijdelijk door de betrokken belanghebbenden moet worden uitgewerkt.

DT\489797NL.doc

- 105 -

PE 315.748


DT\489797NL.doc

- 106 -

PE 315.748


Bibliografie visserijrechten Andersen, P., "Turning the trend in EU fishery policy - The Green Paper", document gepresenteerd op de 13e EAFE-conferentie, Salerno, Italië, 2001. Arnason, R., "Iceland’s ITQ system", Marine Resource Economics, Vol. 8(3), 1993. Berg, A., Implementing and Enforcing European Fisheries Law, Kluwer Law International, Den Haag, 1999. Bekkers, V. et al., "The case of the Netherlands", National administrative procedures for the preparation and implementation of community decisions, vertaald uit het Frans door Patricia Arpino, in Pappas, S., ed., European Institute of Public Administration, Maastricht, pp. 397-453, 1995. CEMARE, The role of producers’ organisations in the national fisheries management systems of three EU member states; the United Kingdom, France and the Netherlands, EU-onderzoeksproject, nr. AIR-2CT93-1392. Churchill, R. R., EEC Fisheries Law, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1987. Christy, F., "Paradigm lost: The death rattle of open access and the advent of property rights regimes in fisheries", document voor de 8e Tweejaarlijkse Conferentie van het Instituut voor visserij en handel, Marokko 1996 Clark, I., "New Zealand’s Individual Transferable Quota system for fisheries management", in International Perspective of Fisheries Management, Tokyo, 1992. Connor, R., "Initial allocation of individual transferable quota in New Zealand Fisheries", in Shotton, R., ed., Case studies on the allocation of transferable quota rights in fisheries, FAO Fisheries Technical Paper No 411, FAO, 2001. Copes, P., "Individual fishing rights; some implications of transferability", 6e Tweejaarlijkse Conferentie van het Instituut voor visserij, economie en handel, Parijs, 1992. Crean, K., "The Manipulation of Property Rights: Creating the conditions for sustainable development in the European Union?", in Property Rights and Regulatory Systems in Fisheries, ed. Symes, Fishing News Books, pp. 37-47, 1998. Cunningham, S., "Outcome of the workshop on individual quota management", The use of individual quotas in fisheries management, in S. Cunningham, (ed.), Parijs, OESO, pp. 7-14, 1993. Daníelsson, A., Áhrif evrópska efnahagssvæðisins á íslenskan sjávarútveg (De invloed van de economische ruimte op de IJslandse visserij), gepubliceerd door het Nationaal Economisch Instituut, 1991. Daníelsson, A. et al., "The experience of the ITQ-system in Iceland", document gepresenteerd op de 3e Jaarlijkse Conferentie van de EAFE (The European Association of Fishery Economists), Dublin, 1997. Daníelsson, A., "Fishery Management in Iceland, Ocean and Coastal Management", Vol. 35, N° 2-3, pp. 121-135, 1997. Daníelsson, A., "Þróun sjávarútvegs, kvótakerfið, auðlindagjald og almenn hagstjórn" (Ontwikkeling van de visserij, het quotasysteem, hulpbronnenbelasting en algemeen economisch beleid), een verslag door het Nationaal Economsich Instituut voor de Commissie natuurlijke hulpbronnen, ingesteld door de IJslandse premier in 1998. Het verslag werd door de Commissie in maart 1999 gepubliceerd. Daníelsson, A., "Efficiency of ITQs in the Presence of Production Externalities", Marine Resource Economics, Vol. 15, n° 1 (voorjaar), pp. 37-43, 2000. Daníelsson, A., "Reply: Efficiency of ITQs in the Presence of Production Externalities", Marine Resource Economics, Vol. 15, n° 3 (najaar), pp. 245-251, 2000. Daníelsson, A., "The Quota Transfer (Trade) in Iceland – A Descriptive Account", een discussiedocument, 2001. Daníelsson, A., "Quota Prices and the Cost of Rationalisation in ITQ-fisheries", document gepresenteerd op de 13e Conferentie van de EAFE (European Association of Fisheries Economists), Salerno, Italië, april 2001. Daníelsson, A., Selectivity, discarding and flexibility in catch quota fisheries, augustus 2001. Daníelsson, A., Profitable discarding rules for ITQ fisheries, december 2001. Daníelsson, A., "Efficiency of Catch and Effort Quotas in the Presence of Risk", Journal of Environmental Economics and Management, Vol. 43, No. 1, januari 2002, pp. 20-33.

DT\489797NL.doc

- 107 -

PE 315.748


Davidse, W., "Property rights in fishing; effects on the industry and effectiveness for fishery management policy", LEI, DIFER, SFIA, onderzoeksverslag 159, 1997. De Alessi, M., Fishing for Solutions, Londen, Institute of Economics Affairs, 1998. Europese Commissie, Groenboek: het gemeenschappelijk visserijbeleid na 2002, Brussel, 2001. Europese Commissie, Witboek over de herziening van het gemeenschappelijk visserijbeleid, Brussel, 2002. Europees Hof van Justitie, "Zaak 221/89: Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk, (Factortame)", Jurispr., 1-3905, 1991. FAO, The state of world fisheries and aquaculture, deel 2, Rome, 2000 (a). FAO, Technical Paper 404/1,2, Rome, 2000 (b). Falloon, R., "Individual transferable quotas; The New Zealand case", OESO-documenten, The use of individual quotas in fisheries management, Parijs, 1993. Frost, H., en Lindebo, E., "Alternative Management Systems in EU Fisheries", document gepresenteerd aan de EC, februari 2002. Goodlad, J., "Sectoral quota management, fisheries management by fish Producer Organisations", document voor de Commissie visserij van het Europeses Parlement, openbare hoorzitting, 1996, 30 en 31 oktober. Goodlad, J., "Industry Perspective on Rights Based Management: the Shetland Experience", FishRights99 Conferentie, West-Australië, 1999 (a). Goodlad, J., "UK fisheries experience - the Shetlands experience", document gepresenteerd op de FishRights99-Conferentie, Fremantle, Australië, 1999 (b). Hersoug, B., "Unfinished Business - New Zealand’s experience with rights-based fisheries management", Eburon, Delft, 2002. Hoefnagel, E., en Smit, W., "Co-management and Property Rights in the Netherlands", in: Property Rights in the Fishing Industry, Gudrun Petursdottir (ed.), pp 11-25, verslag van een seminar in Reykjavik in november 1995, Instituut voor visserijonderzoek, Universiteit van IJsland, 1997. Hoefnagel, E., "Trade in fishing rights in the Netherlands; a maritime environment market"; in: Fisheries management in crisis, Crean, K., and Symes, D. (eds.), "Fishing News Books", Blackwell Publishing, Oxford, 1996. Hoefnagel, E., "Legal but Controversial: Quota-hopping; the CFP and the Treaty of Rome", in: Property Rights and Regulatory Systems in Fisheries, Symes. D. (ed.), pp. 80-92, "Fishing News Books", Blackwell Publishing, Oxford, 1997. Holden, M., en Garrod, D., "The Common Fisheries Policy: Origin, Evaluation and Future" (bijgewerkt door Garrod, D.), "Fishing News Books", Blackwell Publishing, Oxford, 1996. Major, P., en Wallis, P., "Fisheries management from a property rights perspective; The New Zealand experience", openbare hoorzitting van het Europees Parlement over vergelijkende systemen voor het beheer van visbestanden, 1996, 30 oktober. Jensen, C.L., "A critical review of the Common Fisheries Policy", Esbjerg, Departement milieu en bedrijfseconomie, Universiteit van Zuid-Denemarken, 1999. Keen, A., Ownership and productivity of Marine fishery resources, the McDonald & Woodward Publishing Company, Blacksburg, Virginia, 1988. Lassen, H. et al., "Report of the Group of Independent Experts to Advise the European Commission on the Fourth Generation of Multi-annual Guidance Programmes", studies besteld door DG Vis, Europese Commissie, Brussel, 1996. Megapesca, "Regional socio-economic studies on Employment and the level of dependency on fishing", studies besteld door DG Vis, Europese Commissie, Brussel, 2000. Mikalsen, K.H., "Regulation and representation: Institutional challenges in fisheries management", The Politics of Fishing, T. S. Gray, Londen, Macmillan Press, 1998. Molony, W., en Pearse, P.H., Quantative rights as an instrument for regulating commercial fisheries, J. Fish. Res. Board Can, 36:859-866, 1979. O'Connor, R., en McNamara, B., "Individual transferable quotas and property rights", in Gray, T.S., The Politics of Fishing, Macmillan Press, Londen, 1998. Oliver, T., "Can quotas save stocks?", in Gray, T.S., The Politics of Fishing, Macmillan Press, Londen, 1998.

DT\489797NL.doc

- 108 -

PE 315.748


Palsson, G., "The birth of the aquarium: the political ecology of Icelandic fishing", in Gray, T.S., The Politics of Fishing, Macmillan Press, Londen, 1998. Perdu, J., European Fisheries Legislation, 1997. Phillipson, J., en Crean, K., Alternative management systems for the UK fishing industry, Ocean & Coastal Management, 1997. Prat, J.-L., "The Status of Fisheries Property Rights in French Law, in Property Rights and Regulatory Systems in Fisheries", in Symes, D., (ed.), Fishing News Books, pp. 48-56, 1998. Rodgers, P., en Valatin, G., "The Common Fisheries Policy beyond 2002: alternative options to the TACs and quotas system for the conservation and management of fisheries resources", Luxemburg, Directoraat-generaal Studies van het Europees Parlement, 1997. Rodgers, P., 'The Future of the European Union's Common Fisheries Policy and the Future of the European Union's Fisheries: Some Thoughts on the Green Paper", document gepresenteerd op de 13e EAFE-Conferentie, Salerno, Italië, 2001. Rodriguez Marino, E., "A Community System of Individual Rights: facing the challenges of the Common Fisheries Policy beyond 2002", document gepresenteerd op de 13e EAFE-Conferentie, Salerno, Italië, 2001. Salvanes, K., en Squires, D., "Transferable quota, enforcement costs and typical firms; an empirical application to the Norwegian Trawler Fleet", Environmental and Resource Economics, 6:1-21, 1995. Salz, P., ITQs in the Netherlands: twenty years of experience, ICES C.M., 1996. Salz, P., et al., "Comparison of Mediterranean and Atlantic Fishery Management", Report 155, LEIDLO, 1997. Sandersen, T., "The economic case for charging for fishing licences or quotas", document gepresenteerd aan de 9e EAFE-Conferentie, Quimper, Frankrijk, 1997. Schans (van der), J.W., Governance of Marine Resources, Rotterdam, 2001. Scheiber, H.N., en Carr, C.J., "From extended jurisdiction to privatisation: international law, biology and economics in the marine fisheries debates, 1937-1976", Berkeley Journal of International Law, 1998. Scott, A., "Moving through the narrows; from open access to ITQ and self-government", document gepresenteerd op de FishRights99-Conferentie, Fremantle, Australië, 1999. Squires, D., Aluaddin, M. en Kirkley, J., 1994, "Individual Transferable Quota as a fisheries management tool", Reviews in Fisheries science, 3(2):141-169, 1999. Squires, D., et al., "Individual transferable quotas in multi-species fisheries", Marine Policy, 22(2), pp. 135-160, 1998. Sutinen, J., Individual Transferable Quotas as incentive measure for the conservation and the sustainable use of marine biodiversity, OESO, 1998. Symes, D., et al., "Devolved and regional management systems for fisheries", EU-project nr. AIR2CT93-1392, 1996. Symes, D., "North Atlantic fisheries: trends, status and management issues", Ocean & Coastal Management, 1997. Symes, D., "Property Rights, Regulatory Measures and the Strategic Response of Fishermen", in Property Rights and Regulatory Systems in Fisheries, Symes, D., "Fishing News Books", 1998, p. 5. Symes, D., et al., Fisheries dependant regions, Fishing News Books, 2000. Thom, M., "The governance of a common in the European Community: the Common Fisheries Policy", Dept of Government, Glasgow, University of Strathclyde, 1993. Trondsen, T., "Toward Market Orientation; the role of auctioning individual seasonal quotas (ISQ)", document gepresenteerd op de 14e EAFE-Conferentie, Faro, Portugal, 2002. "United Kingdom Sea Fisheries Statistics 1999 and 2000", Department for Environment, Food and Rural Affairs, DEFRA. Ook beschikbaar op http://www.defra.gov.uk/fish/industry.htm. Valatin, G., "UK Fisheries Management Institutions & Mechanisms: An Aide Memoire", 11e Jaarlijkse Conferentie van de Europese vereniging van visserijeconomen, 1999. Varela, M., "Mechanisms of fisheries regulation and results of application", document gepresenteerd op de 8e EAFE-Conferentie, Barcelona, Spanje, 1996. Vetemaa, M., et al., "Fishing rights Actions in Estonian Fisheries", document gepresenteerd op de 14e EAFE-Conferentie, Faro, Portugal, 2002.

DT\489797NL.doc

- 109 -

PE 315.748


Wilde (de), J.W., "Atlantic and Mediterranean fisheries management compared", document gepresenteerd op de 9e EAFE-Conferentie, Quimper, Frankrijk, 1997.

DT\489797NL.doc

- 110 -

PE 315.748


Bijlage I: Voornaamste voor ITQ-beheer in aanmerking komende bestanden Tabel I.1 Voornaamste voor ITQ-beheer in aanmerking komende bestanden en de belangrijkste betrokken vloten Demersale bestanden Pelagische bestanden

Zone

Bestand

Voornaamste betrokken vlootsegmen-ten

Oostzee

Kabeljauw SD 25-34 Kabeljauw SD 22-24

Duitse bodemvis-sleepnetters, demersale kotters kieuwnetters, Duitse pelagische kotters, Zweedse demersale sleepnetters, netters en polyvalente, Poolse, Letlandse en Litouwse demersale sleepnetters en kieuwnetters, Deense kieuwnetters en sleepnetters

Noordzee, Div IIIa, VIId, Ten westen van Schotland

Kabeljauw IV Skag, VIId

EW boom trawlers>300pk, EW otter trawlers, EW kieuwnetters, EW 110 meter vaartuigen, Schotse demersale sleepnetters en demersale zegennetters, Nederlandse en Belgische boomtrawlers en otter trawlers, Duitse demersale en pelagische kotters, Franse bodemsleepnetters, Deense zegenvissers, kieuwnetters en sleepnetters, Zweedse polyvalente

Bestand Haring 25-29S, 32

Voornaamste betrokken vloot segmenten Finse pelagische sleepnetters, demersale sleepnetters kieuwnetters en fuiken, Poolse, Estlandse en Letlandse sleepnetters, Duitse kustkieuwnetters en demersale kotters en pelagische kotters, Deense sleepnetters, Zweedse spanvissers

Sprot 22-32

Schelvis IV Skag

Haring IV Div IIIa, VIId

Schotse pelagische sleepnet- en zegenvissers, Nederlandse pelagische sleepnetters, Franse pelagische sleepnetters en bodemsleepnet-ters, Duitse kotters, Deense zegennetters en sleepnetters, Zweedse sleepnetters, Ierse pelagische (RSW)

Haring VI Haring VIIg-k Haring VIIb

Wijting IV VIId

Westelijke makreel

Koolvis IV Div IIIa

Industriële soorten

Kabeljauw VIa

Schotse demersale sleepnetters en demersale zegennetters, Franse bodemsleepnetters, Ierse polyvalente

Zandaal IV, IIIa

Schelvis VIa

Sprot IV, IIIa

Wijting VIa

Kever IV, IIIa

Deense sleepnetters en zegenvissers, Zweedse sleepnetters

Koolvis VIa Langoestines IV

Langoestines VI Schol IV, VIId

Tong IV, VIId

Schol VI

DT\489797NL.doc

EW en Schotse langoestines sleepnetters en demersale sleepnetters, Belgische otter trawl, Deense trawlers Schotse langoestines sleepnetters Nederlandse en Belgische en EW boom-trawlers , Duitse garnalenvissers en demersale sleepnetters, Franse bodemsleepnet-ters en netters Nederlandse en Belgische en EW- boom-trawlers , Duitse garnalenvissers en demersale sleepnetters, Franse bodemsleepnet-ters en netters Schotse demersale sleepnetters

- 111 -

PE 315.748

Beheer van de visserij Kabeljauw VIa Schelvis Via Wijting Via Zuidelijk continentaal plat: Ierse Zee Keltische Zee Westelijk Kanaal Noordelijk deel Golf van Biskaye

Kabeljauw VIIa

EW Pelagische sleepnetters, EW otter trawlers Belgische boomtrawlers, Franse bodemsleepnet-ters, Ierse polyvalente

Haring

Duitse kotters, Nederlandse pelagische, Ierse pelagische (RSW)

Wijting VIIa

Franse tonijnvloot, netters en bodemsleepnet-ers, Ierse polyvalente

Schol VIIa

Makreel NO Atlantische Oceaan

Kabeljauw VII b-k

Blauwe wijting alle zones

Spaanse langlijners, sleepnetters, spanvissers, zegenvissers, Portugese zegenvissers, Nederlandse pelagische, Ierse pelagische (RSW) Spaanse sleepnetters en spanvissers sleepnetters, Franse pelagische sleepnetters, Deense sleepnetters, Zweedse sleepnetters, Nederlandse pelagische Deense sleepnetters Franse schep-netters en tonijnvloot, zegenvissers, bodemsleepnetters, pelagische sleepnetters, Nederlandse pelagische, Ierse pelagische (RSW) Spaanse sleepnetters en spanvissers en zegenvissers, Portugese zegenvissers, sleepnetters en polyvalente

Wijting VII e-k

Franse bodemsleepnet-ters en tonijnvloot, Ierse polyvalente

Horsmakreel Noordelijk bestand

Schol VIIf,g

EW boom trawl>300pk Franse bodemsleepnet-ters

Horsmakreel Zuidelijk bestand

Schol VIIe Tong VIIfg Tong VIII a,b

Scharretong VIIIa,b,d,e

Franse bodemsleepnet-ters en netters Spaanse trawlers en spanvissers Spaanse sleepnetters en spanvissers, Franse bodemsleepnet-ters, Ierse polyvalente, Franse tonijnvloot, Ierse polyvalente

Zeeduivel VIIb-k, VIIIa,b Langoestines VIIa Langoestines VII b-k Heek Noordelijk bestand

Iberisch schiereiland

Heek Zuidelijk bestand VIIIc, IXa

Scharretong VIIIc, Ixa

Langoestines VIIIc, IXa

Spaanse sleepnetters en langlijners, EW otter trawlers en kieuwnetters, Schotse demersale sleepnetters en demersale zegennetters, Franse bodemsleepnet-ters, Deense kieuwnetters en sleepnetters, Ierse polyvalente Spaanse sleepnetters, spanvissers, langlijners en vast vistuig, Portugese sleepnetters en polyvalente, Franse netters, pelagische sleepnetters, tonijnvloot, bodemsleepnet-ters Spaanse sleepnetters en spanvissers

Sardines VIIIc, IXa

Spaanse zegenvissers, Portugese zegenvissers en polyvalente

Ansjovis VIII, IXa

Spaanse zegenvissers, Franse tonijnvloot, bodemsleepnetters en pelagische sleepnetters

Tonijn

Internationale tonijnvloot

Franse bodem sleepnetters, Spaanse langlijners

Middellandse Zee * EW = England Wales Middellandse Zee ongeschikt voor ITQ-beheer, behalve voor tonijnvloten.

DT\489797NL.doc

- 112 -

PE 315.748


Bijlage II: Bij het quotumbeheer in de casusstudies betrokken instellingen Over het algemeen is er bij de vaststelling van TACs én qota een belangrijke rol weggelegd voor: - ICES; werkgroepen en ACFM - STECF; Wetenschappelijk en technisch Comité bij de Commissie - Europese Commissie - Raad van de Europese Unie Nederland - Nederlandse Vissersbond - Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij - Federatie van Visserijverenigingen - Productschap Vis - Algemene Inspectie Dienst LNV - North East Atlantic Fisheries Commission - Noord-Oost-Atlantische Visserijcommissiie - Producentenorganisaties IJsland - Directoraat Visserij - Federatie van Matrozen - Mariene Research Instituut - Minister van Visserij - Prijzencommissie Aandeelwaarde Verenigd Koninkrijk - Departement Milieu, Voedselvoorziening en Plattelandsaangelegenheden (DEFRA) - Departement Landbouw en Plattelandsontwikkeling van Noord-Ierland (DARDNI). Departmenten in het eiland Man, en in Jersey en Guernsey zijn verantwoiordelijk voor het bestuur van de vissrijactiviteiten in hun respectieve gebieden. - Ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Visserij - National Assembly for Wales Agriculture Department (NAWAD) - Producentenorganisaties - Scottish Executive Environment & Rural Affairs Department (SEERAD) - Sea Fisheries Committees Nieuw Zeeland - Maori Visserijcommissie - Ministerie van Landbouw en Visserij - National Rock Lobster Management Group - New Zealand Rock Lobster Industry Council - Quota Owner Association - Verbond van Quotumbezitters - Quota Trading Exchange - Quotabeurs - SeaFic Umbrella Fisheries Organisation - Overkoepelende Organisatie Visserijsector - Te Ohu Kai Moana Treaty of Waitingi Fisheries Commission - Visserijcommissie Verdrag van Waitingi

DT\489797NL.doc

- 113 -

PE 315.748

BEHEER VAN DE VISSERIJ DOOR MIDDEL VAN SYSTEMEN VAN OVERDRAAGBARE RECHTEN

Recommend Documents