Baggerbeleid AGV. rapport rekenkamercommissie AGV. Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht. AB-versie

Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht

Baggerbeleid AGV rapport rekenkamercommissie AGV

AB-versie

Korte Ouderkerkerdijk 7 Amsterdam Postbus 94370 1090 GJ Amsterdam T 0900 93 94 (lokaal tarief) F 020 608 39 00 KvK 41216593

www.agv.nl

Alle uitvoerende werkzaamheden van Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht worden verricht door Waternet

Inhoudsopgave Bestuurlijke Nota

2

1 Onderzoeksverantwoording

3

1.1

/ Aanleiding

3

1.2

/ Doelstelling en vraagstelling

3

1.3

/ Onderzoeksuitvoering

5

1.4

/ Leeswijzer

6

2 Centrale boodschap

7

2.1

/ Samenvatting en conclusies

7

2.2

/ Aanbevelingen

10

3 Reactie DB

11

4 Nawoord

13

Nota van Bevindingen

14

5 Beleidskaders

15

4.1

/ Wet- en regelgeving

15

4.2

/ Baggerbeleid AGV

20

6 Uitvoering

27

5.1

/ Doelmatigheid

27

5.2

/ Doeltreffendheid

34

5.3

/ Opgaven

36

7 Sturing en verantwoording

38

6.1

/ Bestuurlijke verantwoordelijkheden DB

38

6.2

/ Informatievoorziening aan AB

44

8 HHNK en AGV vergeleken

49

7.1

/ Inleiding

49

7.2

/ HHNK en AGV leerpunten in vergelijkend perspectief

49

7.3

/ Resultaten sessies

52

Bijlagen

58

Bijlage 1. Normenkader

58

Bijlage 2. Bronnen

66

Rapport / Baggerbeleid AGV

i

Bestuurlijke Nota


2

1 Onderzoeksverantwoording 1.1 / Aanleiding De veranderende context van Europese en nationale wetgeving op het gebied van water en bodem vormt de aanleiding voor dit onderzoek. Het baggeren is van oudsher ingegeven in het kader van de waterkwantiteit en -doorstroming. Dit type baggerwerkzaamheden wordt doorgaans aangeduid als onderhoudsbaggeren. Op basis van veranderde Europese en nationale wetgeving op het gebied van water en bodem is de context van de baggerwerkzaamheden veranderd. Voor waterschappen zijn er andere verantwoordelijkheden en taken bij gekomen. Waterschappen stellen zich in de huidige tijd ook ambities voor de omgevingskwaliteit en de waterkwaliteit. De zorg voor een goede waterkwaliteit wordt vooral ingegeven door de Kaderrichtlijn Water (KRW). Deze ontwikkeling heeft ook gevolgen voor het baggerbeleid en de wijze waarop de uitvoering wordt aangepakt. Naast de Kaderrichtlijn Water is de Waterwet eind 2009 ingevoerd, is de Wet Milieubeheer aangepast en is het besluit Bodemkwaliteit eind 2007 in werking getreden.

Baggeren bij AGV, waar gaat het dan over1: /

Jaarlijks wordt er ongeveer 110 strekkende kilometer gebaggerd, waarbij ruim 200.000 m³ bagger wordt verwijderd;

/

Voor AGV liggen de kosten voor de reguliere baggerwerkzaamheden in de periode tussen 2009 en 2015 in de orde van € 60 miljoen

De veranderingen in wetgeving en de verbreding van de verantwoordelijkheden en taken heeft zijn weerslag op de uitvoering van het baggerbeleid. Hoe geven de waterschappen in deze nieuwe context invulling aan hun taken op het gebied van baggeren? Het roept tevens de vraag op of en hoe die veranderende context is ingebed in het beleid en de (financiële) instrumenten en wat dit betekent voor de dagelijkse uitvoering.

Bovenstaande ontwikkelingen zijn reden geweest voor de rekenkamercommissie het baggerbeleid van AGV nader te onderzoeken. Het onderzoek is uitgevoerd in samenwerking met de rekenkamer van Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, waar het baggerbeleid ook op de onderzoeksagenda voor 2013 stond. De samenwerking is ingegeven vanuit het idee om te leren van elkaar in beleidskeuzes en in werkmethodes (uitvoering). In dit onderzoek is dan ook veel ruimte voor de vergelijking tussen de beide hoogheemraadschappen.

1.2 / Doelstelling en vraagstelling De doelstelling van het onderzoek is als volgt. Het verkrijgen van inzicht in:

1

/

de mate waarin de uitvoering van de baggerwerkzaamheden voldoen aan de wettelijke kaders en bestuurlijke eisen;

/

de mate van doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van de baggerwerkzaamheden.

Deze cijfers zijn gebaseerd op de jaarstukken van AGV.


3

In het onderzoek hebben wij ons geconcentreerd op de periode vanaf 2007. Vanaf dat jaar zijn er verschillende nieuwe wettelijke kaders gekomen. De ontwikkelingen vanaf 2007 zijn daarmee onderwerp van onderzoek. Om de doelstelling te bereiken hanteert de rekenkamercommissie de onderstaande centrale onderzoeksvraag: Op welke wijze geeft AGV invulling aan de taken op het gebied van baggeren? Wat is het beleid en hoe verloopt de uitvoering? De hoofdvraag richt zich op twee onderdelen van de taken van AGV op het gebied van baggeren: de beleidskaders en de uitvoering. In de deelvragen komt daar nog een derde onderdeel bij: sturing en verantwoording op het beleid en de uitvoering van het baggeren. Deelvragen De centrale vraagstelling is uitgewerkt in dertien deelvragen. Deze vragen zijn geclusterd naar de drie onderdelen zoals hierboven benoemd: beleidskaders, uitvoering en sturing en verantwoording. Het onderzoek van de rekenkamercommissies verschaft inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het baggerbeleid. Daarnaast gaan de vragen specifiek in op de dilemma’s die zich voordoen in de uitvoering. Onder uitvoering zijn de vragen daarom gerubriceerd onder doelmatigheid, doeltreffendheid en dilemma’s.

Beleidskaders 1. 2. 3.

Wat zijn vanuit weten regelgeving de eisen die worden gesteld aan baggerwerkzaamheden? Wat zijn vanuit de bestuurlijke taken de eisen die worden gesteld aan baggerwerkzaamheden? Welk beleid heeft AGV geformuleerd en welke doelen zijn vastgesteld op het terrein van baggeren? Hierbij komen in ieder geval aan bod: de verhouding met de keur, de relatie met het milieubeleid en duurzaamheidseisen, de afvoer van bagger, het stellen van prioriteiten en bepalen periodiciteiten.

Uitvoering Doelmatigheid 4. 5.

Hoe zijn de baggerwerkzaamheden organisatorisch en procesmatig geborgd in de organisaties? In hoeverre heeft AGV zicht op en beheersen ze de kostenontwikkeling van het baggeren?

Doeltreffendheid 6. 7.

Zijn er verschillen tussen de doelen uit de beleidskaders en de doelen uit de praktijk van het baggeren? In hoeverre bereikt AGV de gestelde doelen (zowel in het beleid als in de praktijk) voor het baggeren?

Dilemma’s 8. Welke problemen ervaart AGV in de uitvoering van het baggeren? 9. Hoe verhouden de korte termijneffecten van het baggeren zich tot de langere termijneffecten? 10. Wat zijn de belangrijkste opgaven voor de toekomst bij het baggeren?


4

Sturing en verantwoording 11. Op welke wijze geven de dagelijks besturen van HHNK en AGV inhoud aan hun bestuurlijke verantwoordelijkheid? 12. Hoe worden de algemeen besturen van HHNK en AGV geïnformeerd, zodat zij hun kaderstellende en controlerende rol kunnen uitvoeren en tijdig kunnen bijsturen? 13. In welke opzichten verschillen HHNK en AGV van elkaar en wat zouden leerpunten voor beide organisaties kunnen zijn?

1.3 / Onderzoeksuitvoering Onderzoek naar twee hoogheemraadschappen De rekenkamercommissies van Amstel Gooi en Vecht, en Hollands Noorderkwartier hebben het onderzoek in samenwerking uitgevoerd. Dit maakt het mogelijk de vergelijking te trekken tussen beide hoogheemraadschappen en daaruit lering te trekken. Tegelijkertijd staan beide onderzoeken op zichzelf. Zowel bij AGV als bij HHNK is het baggerbeleid uitgebreid onderzocht en in kaart gebracht. Om deze reden zijn er aparte rapportages opgesteld voor de beide hoogheemraadschappen. Deze rapportages bevatten conclusies en aanbevelingen die betrekking hebben op het specifieke hoogheemraadschap. Documenten, interviews en sessies Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden hebben de onderzoekers relevante beleidsrapportages en planningen-controldocumenten bestudeerd. Daarnaast hielden de onderzoekers gesprekken met betrokken ambtenaren en de portefeuillehouder. Een lijst van documenten en gesprekspartners staat in bijlage 2 van dit rapport. Ter verdieping van een aantal van de bevindingen is tevens een tweetal sessies georganiseerd. Hierin zijn met betrokkenen van beide hoogheemraadschappen en externe deskundigen de thema’s ‘ontvangstplicht’ en ‘efficiëntie in het baggerbeleid’ uitgediept. De resultaten van deze sessies zijn in de rapportage opgenomen in de overkoepelende notitie, waarin ook de verschillen en leerpunten van beide organisaties zijn opgenomen. Processtappen Het rapport is in november 2013 aangeboden aan de ambtelijke organisatie voor een controle van de feitelijke juistheid van de in het rapport gepresenteerde bevindingen (het ambtelijk wederhoor). Eind januari 2014 is het dagelijks bestuur/college van dijkgraaf en hoogheemraden van de hoogheemraadschappen in de gelegenheid gesteld om te reageren op de conclusies en aanbevelingen (de bestuurlijke reactie). Hierop heeft de rekenkamercommissie een nawoord opgesteld, waarna het rapport is aangeboden aan het algemeen bestuur/college van hoofdingelanden. Onderzoeksdefinitie baggeren Onder baggeren wordt in deze rapportage verstaan ‘het gehele proces van ontgraven, transporteren en storten van materiaal met als doel om de watergangen te schonen, dieper te maken en van overtollig sediment te ontdoen’. Voor waterschappen behoort het baggeren van oudsher tot haar hoofdtaken. Het is een belangrijk onderdeel van de zorg voor het waterkwantiteitsbeheer en het waterkwaliteitsbeheer.


5

Baggerwerkzaamheden worden onderverdeeld in het baggeren van de hoofd- of primaire watergangen en het baggeren van overige watergangen. Primaire watergangen zijn watergangen die van belang zijn voor de aanvoer, doorvoer en afvoer van water en de overige watergangen. Het baggeren van de primaire watergangen is de taak van de waterschappen. Het op diepte houden van de overige watergangen is een taak van de aanliggende eigenaren zoals gemeenten, agrariërs en particulieren. Het waterschap controleert door middel van de schouw of deze partijen voldoen aan hun onderhoudsplicht. Bovendien zijn aanliggende eigenaren van oudsher verplicht om de baggerspecie te ontvangen, die vrijkomt als het waterschap de primaire watergangen baggert. In de overige watergangen (secundair en tertiair) zijn in principe de eigenaren van de aanliggende grondpercelen verantwoordelijk voor het baggeronderhoud.

1.4 / Leeswijzer Het rapport bestaat uit twee gedeelten: de Bestuurlijke Nota en de Nota van Bevindingen. In de Nota van Bevindingen is een apart hoofdstuk opgenomen met daarin de leerpunten en verschillen tussen AGV en HHNK die in het onderzoek naar voren zijn gekomen. Tevens bevat dit hoofdstuk de resultaten van de twee verdiepende sessies over efficiëntie in het baggerbeleid en de ontvangstplicht. Dit hoofdstuk is hetzelfde in de rapportages van AGV en HHNK. De Bestuurlijke Nota bevat de onderzoekverantwoording. In het tweede deel van het rapport – de Nota van Bevindingen – vindt u de beantwoording van de deelvragen en de toetsing aan het toetsingskader.


6

2 Centrale boodschap 2.1 / Samenvatting en conclusies Beleidskaders Baggeren is geen doel op zich, maar een middel om een aantal verschillende doelen in het kader van het waterbeheer te realiseren. Er bestaat geen aparte wetgeving die puur gericht is op het baggeren. In de weten regelgeving, die van belang is voor het baggeren, is in de afgelopen tien jaar veel veranderd. De belangrijkste (ver)nieuw(d)e wetten en regelgeving zijn de Waterwet, de Kader Richtlijn Water, het Besluit Bodemkwaliteit en de Flora- en faunawet. Een aantal belangrijke ontwikkelingen doet zich voor. Er komt steeds meer nadruk te liggen op de integraliteit van het waterbeheer. Waterschappen zijn nu zowel voor de waterkwantiteit als de waterkwaliteit verantwoordelijk. Er zijn meer mogelijkheden voor de verwerking en verspreiding van baggerspecie gekomen. Daar tegenover staat dat de natuurwetgeving flinke beperkingen oplegt aan het baggeren, met name in de tijdsperiode waarbinnen gebaggerd mag worden. Waterschappen zijn nu het bevoegd gezag voor waterbodembeheer en zijn nu verantwoordelijk voor saneringsbaggeren, ook wel kwaliteitsbaggeren genoemd. AGV heeft in de beleidsdocumenten de ontwikkelingen in weten regelgeving overgenomen. AGV geeft in het beleid rekenschap van de toegenomen integraliteit van het waterbeheer, de nieuwe verantwoordelijkheid voor kwaliteitsbaggeren, de mogelijkheden voor gebiedsgericht werken en voor de toepassing en verspreiding van bagger. Baggeren krijgt prioriteit bij AGV. In 2008 stelt het waterschap een ambitieus baggerprogramma vast, waarbij de achterstanden in het baggerprogramma binnen tien jaar worden ingelopen. Pas vanaf 2013 is er echter extra budget beschikbaar om achterstanden weg te werken. Tevens is vanaf 2013 een vergoedingsregeling in het kader van de ontvangstplicht voor baggerspecie van kracht. Er zijn in het beleid geen expliciete doelen voor het baggeren geformuleerd in termen van te bereiken maatschappelijke effecten, ambities of resultaten. Wel geeft het bestuur jaarlijks aan hoeveel er gebaggerd moet worden. Dit wordt echter niet consequent in de begrotingen opgenomen. In het beleid is de standaard baggercyclus losgelaten en is er meer ruimte voor integraal en gebiedspecifiek beleid en baggeren. Daarnaast stelt AGV zich expliciet ten doel de samenwerking met derden te verbeteren. Welke concrete maatregelen of instrumenten AGV hiervoor in gaat zetten, is niet duidelijk omschreven. C1. AGV heeft de belangrijkste ontwikkelingen en wijzigingen in de weten regelgeving op het gebied van het baggeren verwerkt in het algemene waterbeheer en het baggerbeleid. In het beleid heeft AGV de traditionele werkwijze van de baggercyclus losgelaten en vervangen door een meer integrale benadering van het baggeren. ‘Op papier’ beweegt AGV mee met de belangrijke ontwikkelingen. C2. Baggeren heeft een hoge prioriteit bij AGV. De ambitie om achterstanden weg te werken loopt echter niet gelijk op met de beschikbare middelen. Resultaatafspraken voor de baggerproductie zijn niet helder vastgelegd, waardoor een basis voor een evaluatie of beoordeling van het baggeren ontbreekt. C3. Er is in de beleidskaders aandacht voor nieuwe mogelijkheden en opgaven, zoals gebiedsgericht werken en verbetering van de samenwerking met derden. Tegelijkertijd bieden de beleidskaders weinig inzicht in concrete maatregelen en instrumenten waarmee het waterschap deze beleidslijnen in wil vullen. In relatie tot C1 wordt de bijstelling op ‘papier’ nog te weinig omgezet naar een aanpak die aansluit bij actuele ontwikkelingen.


7

Uitvoering Doelmatigheid Uitvoeringsorganisatie Waternet heeft in opdracht van AGV vanaf 2006 de organisatie anders ingericht en het baggerproces geprofessionaliseerd. Er is een intern baggeroverleg en werkprocessen voor het baggeren zijn uitgebreid beschreven. Bij het opstellen van de baggerplanningen worden ambities ten aanzien van het leggerprofiel aan meetgegevens over de baggerkwaliteit en baggeraanwas gekoppeld. Sindsdien is AGV beter in staat de planningen voor het baggeren uit te werken en te realiseren. In hoeverre dit leidt tot een hogere effectiviteit en efficiëntie van het baggerproces kan echter niet worden vastgesteld. Het zicht op de realisatie van planningen en budgetten in de verantwoordingsdocumenten is beperkt. In de praktijk worden begrotingen en planningen regelmatig over- of onderschreden. De redenen hiervoor zijn in de verantwoordingsinformatie slechts summier toegelicht. Door over- en onderschrijdingen en de beperkte toelichtingen in de verantwoordingsdocumenten is het moeilijk voor het AB en DB om zicht te houden op de kosten van het baggerproces. Onder meer door gunstige marktomstandigheden zijn de kosten voor het baggeren de afgelopen jaren gedaald. Deze kostendaling kan daarnaast ook worden toegeschreven aan het professionaliseren van het baggerproces. De verantwoordingsinformatie geeft geen blijk van het feit dat er op efficiëntie wordt gestuurd. C4. Het baggerproces bij AGV is sinds 2006 beter uitgewerkt en geprofessionaliseerd, waardoor planningen in de beleving van de organisatie en het bestuur beter voorbereid en gerealiseerd worden. C5. Het zicht op de realisatie van de planningen en de kosten van het baggeren is beperkt, mede doordat er een tolerante houding bestaat ten opzichte van over- en onderschrijdingen van het budget. De relatie tussen dalende baggerkosten, gunstige marktomstandigheden en toenemende professionalisering is onduidelijk. De verantwoordingsinformatie biedt onvoldoende inzicht in de relatie tussen de inzet van middelen en de behaalde resultaten (planningen en kosten). Er is ruimte voor verbeteringen op het gebied van doelmatigheid. Doeltreffendheid Er zijn voor het baggeren geen doelen geformuleerd in termen van maatschappelijke effecten. Evenmin zijn hiervoor indicatoren bepaald waarmee de resultaten van het baggeren inzichtelijk worden gemaakt. Er zijn wel prestaties geformuleerd voor het baggeren in termen van te baggeren kilometers watergang of kubieke meters baggerspecie. Daarnaast zijn er beleidslijnen vastgesteld voor de uitvoering van het baggeren. De geleverde prestaties wijken regelmatig af van de gestelde doelen. Aan de beoogde beleidslijnen uit de Nota Baggeren is in de praktijk, met uitzondering van het meerjarenprogramma kwaliteitsbaggeren, invulling gegeven. Er vindt echter geen systematische controle op doelrealisatie plaats. Het kwaliteitsbaggeren krijgt nog een beperkte invulling in het reguliere onderhoudsbaggeren. In de watergebiedsplannen zijn wel baggermaatregelen opgenomen om de waterkwaliteit te verbeteren. De in het beleid beoogde koppeling met het onderhoudsbaggeren is nog niet uitgewerkt. Een meerjarenprogramma kwaliteitsbaggeren is niet opgesteld en er is afgeweken van dit beleidsvoornemen. Gebiedsgericht werken wordt wel toegepast, maar minder omvangrijk dan in de Nota Baggeren is opgenomen. C6. Een integrale aanpak van het baggeren is onvoldoende ontwikkeld. Onderhoudsbaggeren en kwaliteitsbaggeren staan nog (te) los van elkaar terwijl er vanuit wet en regelgeving alle reden is om beide sporen te integreren.


8

C7. Prestatieafspraken over baggeren zijn niet consequent vastgelegd. Er vindt geen systematische monitoring of evaluatie van de realisatie van de doelen van het baggerbeleid plaats. De waarde van de Nota Baggeren is hierdoor beperkt. Er is ruimte voor verbeteringen op het gebied van doeltreffendheid. Opgaven Uit het onderzoek komt een aantal opgaven in het baggerbeleid en -proces naar voren. De toenemende verstedelijking maakt baggerwerkzaamheden lastiger, met name wat de afzet van bagger betreft. Gemeenten houden ondanks een wettelijke verplichting voor de ontvangst van bagger bij stedelijke ontwikkeling vaak onvoldoende rekening met het baggeren. De wettelijke ontvangstplicht levert in de praktijk weinig voordeel op. AGV heeft om die reden een vergoedingsregeling opgesteld voor baggerspecie. AGV kiest hiermee voor een pragmatische aanpak wat de afzet en verspreiding van bagger betreft. Bezuinigingen lijken op termijn onontkoombaar. Tegelijkertijd heeft het bestuur geen voornemens te bezuinigen op het baggeren. Daarnaast wordt de communicatie met burgers steeds belangrijker. C8. Ondanks de veranderingen in de weten regelgeving van de afgelopen jaren zijn er nog steeds diverse punten waarop weten regelgeving en de uitvoering van het baggerbeleid niet in overeenstemming zijn. Sturing en verantwoording Het DB is betrokken bij het baggeren en vervult een actieve rol in de communicatie richting externen over het baggeren. De portefeuillehouder heeft regelmatig overleg met de organisatie en wordt hierbij op de hoogte gehouden van relevante ontwikkelingen. De reguliere verantwoordingsinformatie over prestaties en doelrealisatie van het baggeren is beperkt. Het DB kan op basis van de aangeleverde P&C informatie geen eigenstandige afweging maken over de realisatie van doelen, planningen en budgetten. Voor aanvullende informatie is het DB afhankelijk van informatie van de organisatie (Waternet). De organisatie heeft daarbij een grote mate van vrijheid in het stellen van prioriteiten in de baggerwerkzaamheden. De verantwoordingsinformatie voor het AB is op hoofdlijnen, waarbij inconsequent gebruik is gemaakt van indicatoren van de planning en productie. Er wordt bijvoorbeeld wisselend gebruik gemaakt van verantwoordingsinformatie in m² of m³, waardoor de informatie voor het bestuur weinig aanknopingspunten biedt voor sturing en controle op het baggeren. Hierdoor is controle op de uitvoering van het baggeren niet goed mogelijk. Ondanks een grote betrokkenheid en prioriteit is er nauwelijks sprake van (bij)sturing door het AB. De controle en sturing op risico’s door zowel het DB als het AB is beperkt. Er vinden tussentijds geen evaluaties van het baggerbeleid plaats. De voortgang van de doelrealisatie valt hierdoor lastig te bepalen en te controleren. C10. Het DB is betrokken bij het baggeren en wordt geïnformeerd door de organisatie over het baggerbeleid, de baggerwerkzaamheden en projecten. Het DB vervult daarbij een actieve rol in de contacten met andere partijen en burgers. C11. Het AB ontvangt informatie op hoofdlijnen over het baggerproces. Er is geen informatie beschikbaar over de realisatie van (bagger)doelen in termen van maatschappelijke effecten. De informatie in de P&C-documenten over het baggerproces is inconsequent en summier (biedt voor het bestuur weinig aanknopingspunten om te sturen). De reguliere verantwoordingsinformatie biedt daarmee onvoldoende houvast om het baggerproces te controleren en te sturen. C.12 Ondanks het feit dat het AB baggeren een prioriteit vindt van het waterschap en er veel informatie over het baggeren beschikbaar is, stuurt het AB slechts beperkt bij in het baggerbeleid.


9

2.2 / Aanbevelingen A1. Werk de koppeling tussen het onderhoudsbaggeren en het kwaliteitsbaggeren verder uit. In het baggerbeleid is uitgesproken dat er een meerjarenprogramma kwaliteitsbaggeren moet komen. Van deze doelstelling heeft het DB besloten dat er geen meerjarenprogramma kwaliteitsbaggeren komt. Dit zorgt er onder andere voor dat de koppeling tussen onderhoudsbaggeren en kwaliteitsbaggeren niet tot stand komt. Aanbevolen wordt om aandacht te besteden aan deze koppeling en zo nodig als nog een meerjarenprogramma kwaliteitsbaggeren vast te stellen. A2.Verbeter de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie over het baggerproces. Er dient een eenduidige koppeling te komen tussen planning, begroting en de verantwoording over de resultaten. De al aanwezige indicatoren moeten consequent worden toegepast om doelbereik beter te kunnen monitoren. Zo nodig worden nog andere indicatoren opgesteld voor de uitvoering van baggerwerkzaamheden en voor de doelen en beleidslijnen uit de Nota Baggeren. A3. Evalueer het baggerbeleid tussentijds en zorg voor reguliere monitoring van het baggerbeleid. Breng in kaart in hoeverre AGV op schema ligt om het doelmatige scenario te realiseren. A4. Maak als AB een keuze over de controle en sturing op het baggeren. De vraag daarbij is of het AB primair wil sturen op het baggerproces en de uitvoering of op de realisatie van meer algemene ambities, doelen en maatschappelijke effecten middels het baggeren. Indien het AB ervoor kiest meer te sturen op doelen en effecten, dient de koppeling met de andere beleidsnota’s en het WBP in de Nota Baggeren beter uitgewerkt te worden. Het baggeren moet daarbij expliciet gekoppeld worden aan de doelen van de drie hoofdtaken van het waterschap. Indien het AB ervoor kiest meer te sturen op het baggerproces, dient met name de informatie over toepassing van de beleidslijnen en de realisatie van de planning en productie te verbeteren. Het heeft de voorkeur dat het AB stuurt op het baggeren in de realisatie van maatschappelijke effecten en daar de informatie voorziening ook op inricht. A5. Uit het onderzoek blijkt dat het relatief eenvoudig was financiële ruimte te vinden in het baggerbudget voor bezuinigingen. In hoeverre er nog meer ruimte is in het baggerbudget, ten opzichte van de baggerproductie, is op basis van dit onderzoek niet vast te stellen. In het onderzoek is naar voren gekomen (en in het ambtelijk wederhoor tegengesproken) dat er redelijk gemakkelijk € 500.000 is bezuinigd op het baggerbudget. Dat wekt de suggestie dat er nog financiële ruimte is, ondanks het feit dat er organisatie breed ook nog €1.000.000 is bezuinigd. Gezien de druk op overheden om zorgvuldig met budgetten om te gaan, en de mogelijkheden die eventuele extra financiële ruimte biedt voor de realisatie van andere ambities, adviseert de rekenkamercommissie het AB verdere mogelijkheden om het baggerproces efficiënter te maken en kosten te besparen in kaart te brengen.


10

3 Reactie DB Geachte heer Boom, Het Dagelijks bestuur (DB) heeft de rapportage van uw commissie over de uitvoering van het baggerbeleid bij AGV in goede orde ontvangen en met belangstelling gelezen. Het DB is verheugd dat de rekenkamercommissie heeft geconstateerd dat op één na alle ambities uit de Nota Baggeren zijn gerealiseerd. Het enige punt dat (nog) niet is gerealiseerd betreft het opstellen van een meerjarenplan kwaliteitsbaggeren. Belangrijk aspect van de – ondertussen gerealiseerde – verbetering van het baggerproces is het ontwikkelen van een baggerprogramma dat is gebaseerd op een optimaal beheerprofiel/legger. Dat profiel wordt specifiek voor elke watergang opgesteld. Bij de opstelling van een beheerprofiel/legger wordt behalve met de waterkwantiteit (doorstroming) ook rekening gehouden met de waterkwaliteit en met het gebruik (vaarweg, recreatie, natuur) (zie p. 21 van het rapport). Baggeren gaat dus aanzienlijk verder dan alleen het verwijderen van bagger ter bevordering van een goede doorstroming. Baggeren is goed voor het hele waterbeheer. Binnen de hierboven bedoelde onderhoudsfilosofie maakt het kwaliteits-baggeren integraal onderdeel uit van het reguliere meerjaren-baggerprogramma. Een afzonderlijk plan voor kwaliteitsbaggeren is op dit moment niet urgent, omdat het gaat om maar een beperkt aantal sanerings-projecten en omdat het schoonmaken van de Vecht voorlopig alle aandacht opeist. Na afronding van het project Vecht zullen deze projecten weer worden opgepakt. Over de baggerproductie wordt sinds een aantal jaren consequent gerapporteerd. De indicator daarvoor is het aantal strekkende kilometers waterweg dat is gebaggerd. Op deze manier kan een directe relatie worden gelegd met de totale lengte van alle door AGV te onderhouden waterwegen in het beheersgebied. In de huidige verantwoordingsinformatie aan het AB wordt die relatie echter nog niet gelegd. Het DB wil daarom de rapportage op dit punt verbeteren. De bedoeling is dat het AB in één oogopslag kan zien welk deel van het beheersgebied voldoet aan het beheerprofiel en wat de planning is voor het resterende deel van het gebied. U geeft in uw rapport terecht aan dat er in het baggerbeleid geen expliciete doelen voor baggeren zijn geformuleerd in termen van te bereiken maatschappelijke effecten. Die horen daar volgens het DB ook niet thuis. De beoogde maatschappelijke effecten kunnen immers niet los worden gezien van de andere activiteiten van het waterschap. De maatschappelijke doelen waaraan baggeren een bijdrage moet leveren zijn daarom (op een hoger niveau) vastgelegd, namelijk in het waterbeheerplan. U geeft in uw rapport aan dat uit het onderzoek naar voren is gekomen dat het relatief gemakkelijk was om op het baggerbudget € 500.000 te bezuinigen en suggereert dat er dus nog wel meer ruimte in zal zitten. U adviseert het AB [……] verdere mogelijkheden om het baggerproces efficiënter te maken en kosten te besparen in kaart te brengen.


11

De bewering dat er (in 2013) € 500.000 is bezuinigd op het baggerbudget is aantoonbaar onjuist. Zoals in de ambtelijke reactie op het conceptrapport is aangegeven, heeft het AB voor 2013 een taakstellende bezuiniging opgelegd van € 1 miljoen voor alle beleidsvelden bij elkaar. Dat bedrag is in gelijke mate verdeeld over de zuiveringsheffing en de watersysteemheffing. De korting op het baggerbudget bedroeg in 2013 in totaal € 50.000. De benodigde budgetruimte bij baggeren is gevonden op de post die was bestemd voor de voorbereiding van waterbodemsaneringen. Die ruimte was er, omdat er (naast het project Vecht) in de komende jaren geen waterbodems zullen worden gesaneerd. De suggestie dat er nog financiële ruimte is voor verdere bezuinigingen, wordt door uw commissie verder op geen enkele manier onderbouwd of aannemelijk gemaakt. Zoals uit het rapport blijkt is de efficiency de laatste jaren sterk verbeterd en worden planningen steeds beter gehaald. Het DB vindt baggeren een belangrijk onderdeel van het takenpakket van het waterschap en vindt aanvullende bezuinigingen op deze taak daarom onwenselijk. Het DB neemt de aanbeveling van uw commissie op dit punt dan ook niet over. Hoogachtend, het Dagelijks bestuur,

P.P. Weesendorp

J. de Bondt

wnd. secretaris

dijkgraaf


12

4 Nawoord De rekenkamercommissie dankt het Dagelijks bestuur voor de ontvangen bestuurlijke reactie. De rekenkamercommissie is verheugd dat het Dagelijks bestuur aangeeft de verantwoordingsinformatie aan het Algemeen bestuur te wijzigen zodat de relatie tussen de baggerproductie en het totaal van de te onderhouden waterwegen voor het Algemeen bestuur meer inzichtelijk wordt. Ten aanzien van de door het Dagelijks bestuur gemaakte kanttekening over expliciete doelen in relatie tot de maatschappelijke effecten, meent de rekenkamercommissie dat het formuleren van deze doelen waardevol kan zijn, juist omdat baggeren één van de kerntaken van het waterschap is. Immers, de wijze waarop het waterschap deze taak uitvoert is van invloed op bijvoorbeeld het milieu en de kosten voor de burger. Een doorvertaling van de effecten van het baggeren op de doelen en ambities in het waterbeheerplan is daarin ook een mogelijkheid. De rekenkamercommissie constateert dat bij de verhoging van de BTW per oktober 2012 bezuinigingen noodzakelijk waren. In de interviews voor dit onderzoek is gesteld dat deze bezuiniging gevonden is binnen de organisatie. Dit is voor tweeërlei uitleg vatbaar. De rekenkamercommissie heeft aangenomen dat aangegeven is, dat dit geschiedde binnen de organisatie van het baggeren en heeft dien ten gevolge een aanbeveling inzake bezuinigingsmogelijkheden opgenomen binnen de baggeropdracht. Indien, en de reactie van het Dagelijks bestuur lijkt daarop te duiden, bedoeld is dat de bezuiniging is gevonden binnen het totaal van de (werkzaamheden van de) ambtelijke organisatie, dan dient de aanbeveling te worden gelezen als voor het totaal van de organisatie en niet specifiek voor die van de baggerwerkzaamheden.


13

Nota van Bevindingen


14

5 Beleidskaders 4.1 / Wet- en regelgeving Deze paragraaf beantwoordt deelvragen 1 en 2: 1 Wat zijn vanuit weten regelgeving de eisen die worden gesteld aan baggerwerkzaamheden? 2 Wat zijn vanuit de bestuurlijke taken de eisen die worden gesteld aan baggerwerkzaamheden? Baggeren is een middel om een doel te bereiken. Het te bereiken doel is van oorsprong sterk ingegeven door de aan- en afvoer van water, maar kan ook betrekking hebben op het bereiken van een goede waterkwaliteit of het integrale beheer van de waterbodem. Dit betekent ook dat er verschillende wetten en regelingen zijn die op enigerlei wijze van invloed zijn of betrekking hebben op het baggeren. In dit hoofdstuk is een overzicht opgenomen van al die wetten en regelingen. In deze paragraaf staan een aantal hoofdpunten en de belangrijkste ontwikkelingen van de weten regelgeving beschreven voor zover deze van belang zijn voor baggeren. Daarnaast gaat de paragraaf in op de bestuurlijke taken van waterschappen, die het gevolg zijn van landelijke en provinciale (bestuurlijke) afspraken.

Overzicht weten regelgeving Voor het baggeren is er sprake van weten regelgeving op verschillende niveaus: internationaal, nationaal, provinciaal en op het niveau van het waterschap zelf. Dit laatste betreft de keur, de legger en het waterbeheerplan, regelgeving die waterschappen zelf dienen op te stellen en waar beleidsvrijheid ligt voor waterschappen. In de belangrijkste wettelijke kaders kan een onderscheid gemaakt worden in: 1) kaders die bevoegdheden en verantwoordelijkheden vastleggen, zoals op te stellen beleid voor het waterschap als bestuursorgaan; 2) wettelijke kaders die bepalend zijn bij de uitvoering en verplichtingen van de baggerwerkzaamheden. De Waterwet en de Europese Kaderrichtlijn Water vormen de basis van de weten regelgeving voor het waterbeheer in Nederland en zijn zowel van invloed op de bevoegdheden en verplichtingen als op de uitvoering en verwerking in het kader van het baggeren. In het schema op de volgende bladzijde vindt u een overzicht van alle weten regelgeving. In bijlage 3 is een uitgebreide omschrijving van de weten regelgeving uit het overzicht opgenomen. Het schema maakt zichtbaar dat er sprake is van een grote overlap in weten regelgeving voor de waterschappen. Wijzigingen in de ene wet hebben consequenties voor afspraken en regels uit andere wetten. De weten regelgeving die van invloed is op het baggeren is mede als gevolg hiervan complex.


15

Overzicht wettelijke kaders baggeren

Bevoegdheden/verantwoordelijkheden

Uitvoering/verplichtingen

Europese Kader Richtlijn Water Wet Waterschapswet Provinciale verordening

Milieubeheer

Waterwet

Besluit Bodemkwaliteit, Wet bodembescherming Besluit Kwaliteitseisen en Monitoring Water

Keur

Besluit lozen buiten

Legger Flora- en faunawet,

Waterbeheerplan

Natuurbeschermingswet

De belangrijkste ontwikkelingen en veranderingen in weten regelgeving die gevolgen hebben voor het baggeren, betreffen de Waterwet, de Kaderrichtlijn Water (KRW), het besluit Bodemkwaliteit (Bbk) en de Flora- en faunawet. Waterwet De Waterwet is de belangrijkste nationale wetgeving waarin het watersysteembeheer voor de verschillende overheden is ingekaderd. Een drietal ontwikkelingen is van invloed op het baggeren. Ten eerste is met de inwerkingtreding van de Waterwet in 2009 de zorg voor de waterkwaliteit net zozeer een basisverplichting geworden als de zorg voor de waterkwantiteit. Anders dan voorheen is het zorgen voor de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van het watersysteem nu net zo belangrijk als het zorgen voor droge voeten en het voorkomen van overlast of waterschaarste. Baggeren is één van de maatregelen waarmee een waterschap de waterkwaliteit kan verbeteren. Ten tweede komt met de invoering van de Waterwet de integraliteit van het waterbeleid meer centraal te staan. Dit houdt in dat waterschappen oog moeten hebben voor de vervulling van alle maatschappelijke functies van watersystemen, waaronder bijvoorbeeld ook het gebruik als vaarweg, en niet alleen voor de waterveiligheid en waterkwantiteit. Baggeren kan aan al deze verschillende aspecten een bijdrage leveren en dient om die reden niet puur vanuit de zorg voor de aan- en afvoer van water bekeken te worden. Een derde belangrijke verandering als gevolg van de inwerkingtreding van de Waterwet is dat de waterschappen verantwoordelijk zijn geworden voor het waterbodembeheer. Voorheen was de provincie bevoegd gezag voor het waterbodembeheer en daarmee voor verontreinigingen en saneringen.


16

Nu zijn de waterschappen hiervoor verantwoordelijk, met uitzondering van enkele oude gevallen van verontreiniging, waarvoor de provincie het bevoegd gezag blijft.2 Hieraan gekoppeld is er ook sprake van een beleidsmatige verschuiving. De term saneren wordt niet meer gebruikt, omdat handelingen in de waterbodem niet meer, zoals eerder gebeurde, op zichzelf kunnen worden beschouwd. Ze moeten gekoppeld worden aan de te behartigen of nog te behalen kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen in het betreffende (stroom)gebied. Dit houdt in dat de afweging om een waterbodem te saneren niet afhankelijk is van de vervuiling op zichzelf, maar van de mate waarin de vervuiling van invloed is op de waterkwantiteit of waterkwaliteit. Om die reden wordt sindsdien ook wel gesproken over kwaliteitsbaggeren in plaats van saneringsbaggeren (zie ook paragraaf 1.2). Kader Richtlijn Water De Europese Kader Richtlijn Water (KRW) is de voornaamste internationale wetgeving die van invloed is op het waterbeheer. De KRW stelt eisen aan de waterkwaliteit van de Europese wateren. De richtlijn is sinds 2000 van kracht. De KRW brengt verplichtingen met zich mee voor het waterbeheer in Nederland, met name voor de bescherming van de waterkwaliteit. Baggeren is één van de maatregelen die waterbeheerders kunnen nemen om de waterkwaliteit te verbeteren. Dit betekent dat met de invoering van de KRW de zorg voor de waterkwaliteit meegenomen moet worden in het baggerbeleid. Een belangrijk kenmerk van de KRW is dat de opzet van de richtlijn doelgericht is.3 Uiterlijk in 2015 moet een ‘goede toestand’ van Europese wateren worden bereikt. Het betreft hierbij zowel een goede chemische als een goede ecologische toestand.4 Waterschappen zijn verantwoordelijk voor de inventarisatie, toetsing en het opstellen van maatregelen voor het tijdig bereiken van deze “goede toestand”. Besluit Bodemkwaliteit Het Besluit Bodemkwaliteit (BBK) is van kracht sinds 2008 en regelt diverse zaken ten aanzien van (water)bodembeheer die van invloed zijn op het baggeren. Het Besluit Bodemkwaliteit regelt om te beginnen de wettelijke mogelijkheden voor de verspreiding, verwerking en toepassing van baggerspecie. De voormalige baggerkwaliteitsklassen (klasse 1 t/m 4) zijn vervangen door nieuwe klassenindelingen. Voor het toepassen van baggerspecie in oppervlaktewater zijn dit de klassen A en B. Voor het verspreiden van baggerspecie op het aangrenzend perceel zijn dit de klassen "verspreidbaar" en "niet verspreidbaar". Doel van deze wijziging is het vereenvoudigen en vergroten van de mogelijkheden voor de verspreiding van baggerspecie. Voor de sturing op de kosten van de baggerwerkzaamheden maakt het veel verschil onder welk klasse de te verwerken bagger valt. De kosten voor de verspreiding van baggerspecie verschillen sterk per mogelijkheid tot verspreiding. Sinds de invoering van het Besluit Bodemkwaliteit is het ook mogelijk om gebiedspecifiek beleid op te stellen voor de verwerking en toepassing van bagger. Dit maakt het mogelijk lokaal de afzet van baggerspecie toe te staan met een hogere vervuilingsgraad, dan op basis van het generieke beleid mogelijk is. Verwacht wordt dat daardoor de verspreiding van baggerspecie op de kant kan gaan toenemen. Gemeenten zijn voor het opstellen van gebiedspecifiek beleid het bevoegd gezag. Zij kunnen dit ‘lokale’ kader vastleggen in een bodembeheerplan.

2

Artikel 5.15 en 5.16 Waterwet.

3

Artikel 4 KRW.

4

In de KRW zijn richtlijnen opgenomen die duidelijk maken wat onder een ‘goede toestand’ wordt verstaan. Voor de chemische toestand zijn er twee klassen: goed of slecht. Voor de ecologische toestand zijn er vijf klassen: zeer goed/goed/matig/ ontoereikend/slecht.


17

Het vaststellen van een gebiedspecifiek kader is echter geen wettelijke verplichting. De waterschappen zijn dus afhankelijk van gemeenten op dit punt. Als er geen gebiedspecifiek beleid is opgesteld, is de generieke weten regelgeving onverkort van toepassing. Tot slot stelt het Besluit Bodemkwaliteit ook eisen aan de opslag van bagger in depots. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen land- of waterdepots. Waterdepots in het oppervlaktewater zijn hoofdzakelijk vergunningplichtig in het kader van de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren. Het meest voorkomend zijn echter de landdepots. Hierin wordt volgende onderverdeling gehanteerd: weilanddepot, doorgangsdepot en definitief depot. Voor het oprichten van een depot moeten de percelen, die bedoeld zijn voor het depot, beoordeeld worden aan de hand van het Besluit Bodemkwaliteit. Waterschappen hebben in sommige gevallen zelf depots in beheer. Veel waterschappen werken echter met depots die in beheer zijn van gemeenten of commerciële partijen. Afstemming over de oprichting, het beheer en de kosten van de depots en de toetsing aan de weten regelgeving vereist veel afstemming en overleg tussen waterschappen en externe partijen. Flora- en faunawet De Flora- en faunawet, vastgesteld in 2002, is sterk van invloed op de uitvoering van baggerwerkzaamheden. Een van de invloedrijkste bepalingen in de Flora- en faunawet is dat in het zogenoemde broedseizoen van 15 maart tot en met 15 juli niet mag worden gebaggerd. Dit legt beperkingen op aan de planning en uitvoering van baggerwerkzaamheden. Volgens de Flora- en faunawet worden baggerwerkzaamheden die niet zeer frequent worden uitgevoerd (met een tussenperiode van meer dan een paar jaar) gezien als een zogenoemde ‘ruimtelijke ingreep’. Bij een ruimtelijke ingreep moet altijd voorafgaand aan het werk zorgvuldig getoetst worden op de aanwezigheid van beschermde planten en diersoorten. Afhankelijk van de uitkomsten van dit onderzoek kunnen eventueel maatregelen genomen worden of een ontheffing aangevraagd voor bepaalde beschermde soorten. Dat laatste kan veel tijd kosten als er een juridische procedure wordt aangespannen. In opdracht van de Unie van Waterschappen is er een gedragscode Flora- en faunawet opgesteld. De gedragscode is van kracht sinds 2006. Een waterschap dat werkt conform de gedragscode hoeft minder vaak een ontheffing aan te vragen. Waterschappen kunnen zelf besluiten of ze met de gedragscode willen werken. De keur en de legger Om de taken en doelen te vervullen hebben waterschappen de verplichting om eigen verordeningen op te stellen. De keur is de verordening waarin de verboden en geboden voor de wijze van inrichten, gebruik en onderhoud van waterkeringen, oevers en wateren is opgenomen.5 De keur bepaalt onder andere een belangrijke deel van de vergunningplichten voor werkzaamheden in het beheergebied van de waterschappen.. Naast de keur dient het waterschap te beschikken over een legger. De legger vormt een beheerregister van de waterlopen waarin de watergangen staan beschreven, de onderhoudsplicht ten aanzien van die watergangen is vastgelegd en bevat een leggerboek waarin per watergang het dwarsprofiel is aangegeven. De legger is voor het baggeren van belang omdat daarin de afmetingen van de waterlopen en de onderhoudsplichten (en -plichtigen) zijn vastgelegd. Het waterschap kan met de legger toetsen of aan alle eisen en verplichtingen (onderhoud) van de waterlopen wordt voldaan. AGV heeft de volgende keur en leggers vastgesteld: / / /

5

Keur AGV 2011 Primaire wateren en daarin aanwezige werken voor het hele AGV beheergebied (vastgesteld 2011) Primaire waterkeringen (vastgesteld 2007)

Artikel 1 en artikel 78 Waterschapswet.


18

/ / /

Primaire waterkeringen binnen Amsterdam Boezemwaterkeringen binnen en buiten Amsterdam (vastgesteld 2007) Secundaire waterkeringen (2013)

De secundaire wateren zijn bij AGV (nog) niet in de legger vastgelegd. Bestuurlijke taken Naast de weten regelgeving zijn er ook nationale en provinciale plannen en bestuurlijke afspraken die consequenties hebben voor de waterbeheertaak van de waterschappen. Het Nationaal Waterplan is gelijk met de Waterwet in 2009 door het kabinet vastgesteld en is de opvolger van de Vierde Nota waterhuishouding. Het richt zich op bescherming tegen overstromingen, voldoende en schoon water en diverse vormen van gebruik van water. Veel beleid uit de voorgaande nota’s waterhuishouding wordt voortgezet, bijvoorbeeld het uitgangspunt van integraal waterbeheer en een watersysteembenadering. Nieuw is onder andere het koppelen met andere nationale opgaven en maatschappelijke ontwikkelingen middels een gebiedsgerichte aanpak. Voor wat betreft het waterbeheer van de waterschappen in relatie tot het baggeren heeft het plan geen gevolgen. Met het Nationaal Bestuursakkoord Water Actueel (2011) hebben het Rijk, de provincies, het IPO, de VNG en de UvW de in 2003 gemaakte afspraken vernieuwd over de te nemen maatregelen om Nederland te beschermen tegen wateroverlast en watertekort. In het NBW is op afgesproken dat er gezamenlijk gebiedsnormen worden afgesproken voor wateroverlast. Het waterschap is daarin aangewezen als verantwoordelijke die de te treffen maatregelen neemt voor het aanvoeren, afvoeren en bergen van water. De te nemen maatregelen worden vastgelegd in de Waterbeheerplannen (WBP) van de waterschappen. In relatie tot de baggertaak zijn er vanuit het NBW geen specifieke consequenties voor de waterschappen. Het Waterplan 2010-2015 Provincie Noord-Holland vormt het provinciaal beleidskader op het gebied van water voor de provincie, waterbeheerders (waterschappen en gemeenten) en belanghebbenden.6 Per onderwerp is vastgelegd wat de provincie tot 2015 doet en wat zij verwacht van anderen. De trekkersrol voor de uitvoering van de meeste van de dossiers uit het Waterplan 2010-2015 ligt bij de waterschappen. De waterschappen stellen Waterbeheerplannen op en hieraan gekoppeld Uitvoerings- en Monitoringsprogramma’s. Deze waterbeheerplannen dienen in overeenstemming te zijn met het Provinciaal Waterplan. De waterschappen rapporteren jaarlijks aan de provincie over de uitvoering van het waterbeheerplan en de mate waarin de doelen uit het provinciaal Waterplan worden bereikt. Hierbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de bestaande rapportageverplichting aan de eigen besturen van de Waterschappen. Wat opvallend is aan al deze plannen en afspraken is de hoge mate van overlap. Enerzijds leidt dit tot consistentie en samenhang in de plannen. Zo keren uitgangspunten uit het Nationaal Waterplan terug in de provinciale waterplannen. En de waterbeheerplannen van de waterschappen overlappen weer met de provinciale waterplannen. Anderzijds is door de overlap en werkwijze van de waterschappen de precieze afbakening tussen en relevantie van alle waterplannen niet altijd even duidelijk. De provinciale waterplannen stellen doelen voor het waterbeheer in de provincies. De waterschappen zijn in dit kader veelal de partnerorganisaties die de maatregelen uitvoeren om deze doelen uit te voeren. In de praktijk blijkt dat de waterschappen zelf ook weer doelen voor het waterbeheer vaststellen, onder andere in de waterbeheerplannen.

6

De Waterplannen van de provincie Utrecht en Zuid-Holland, werken volgens dezelfde systematiek. Voor wat betreft de waterkwantiteit en waterkwaliteit zijn er in beleidsmatig opzicht niet veel significante verschillen op dit beleidsterrein. Zij het dat Utrecht minder last heeft van achterstand in het wegwerken van de bagger.


19

Welke doelen nu leidend zijn voor de waterbeheertaken van het waterschap, en wie over de realisatie van welke doelen verantwoording dient af te leggen is niet altijd duidelijk.

4.2 / Baggerbeleid AGV In deze paragraaf staat de beantwoording van deelvraag 3 centraal: 3 Welk beleid heeft AGV geformuleerd en welke doelen zijn vastgesteld op het terrein van baggeren? De Waterwet verplicht waterschappen een waterbeheerplan op te stellen, waarin het integrale beleid van de waterschappen moet worden vastgelegd. De waterbeheerplannen leggen algemene ambities en doelen van het waterschap vast en bieden een algemeen kader voor de uitvoering van alle werkzaamheden en voor de vorming en ontwikkeling van specifiek beleid. In de waterbeheerplannen zijn eventuele ambities en prioriteiten verwerkt uit collegeprogramma’s. Voor sommige thema’s heeft AGV aparte beleidsnota’s opgesteld, waaronder voor het baggeren. In deze paragraaf komen achtereenvolgens het waterbeheerplan, het collegeprogramma en specifiek beleid voor het baggeren van AGV aan bod. Waterbeheerplan Amstel, Gooi en Vecht 2010-2015 Het Waterbeheerplan 2010-2015 (WBP) is het eerste waterbeheerplan in de nieuwe wettelijk verplichte gecoördineerde plancyclus van Rijk, provincie en waterschap. Het waterschap heeft ervoor gekozen het waterbeheerplan op te splitsen in een deel over de KRW en een deel over de overige onderwerpen (het KRW-deel komt verderop in deze paragraaf aan bod). In het Waterbeheerplan schetst AGV per hoofdtaak van het waterschap (veiligheid, voldoende water en schoon water) het wensbeeld op de middellange termijn, de doelen, de aanpak en indicatoren voor de beoordeling van de resultaten. Het baggeren komt bij twee van de hoofdtaken in het Waterbeheerplan 2010-2015 aan de orde (bij voldoende water en bij schoon water). Daarnaast komt baggeren kort aan de orde bij de maatschappelijke (neven)taken van het waterschap waaronder vaarwegbeheer. Het doel voor Voldoende water dat betrekking heeft op het baggeren is dat in 2015 de baggeropgave voor de hoofdwatergangen is geïnventariseerd en voor 50% uitgevoerd. De planning om dit doel te bereiken is opgenomen in het Meerjarenprogramma baggeren en dat is in een jaarlijks WBP- maatregelenprogramma uitgewerkt. Aan het doel zijn m³ en km’s gekoppeld In het onderdeel Schoon water staat in de beschrijving van het wensbeeld dat er in 2027 een ambitieus baggerprogramma is uitgevoerd. Als doel zet het waterschap in op het beperken van nutriënten-belasting, natuurvriendelijke inrichting en onderhoud en het verbinden van ecosystemen. Deze doelen zijn onder andere gericht op de verplichting voor de waterkwaliteit in het kader van de KRW.7 Voor baggeren is in dit kader geen specifiek doel opgenomen. Wel stelt AGV zich ten doel de sanering van de Vecht in samenwerking met het Rijk uit te voeren en in 2016 af te ronden. Voor dit doel is geen indicator opgenomen. Bij de aanpak voor het thema Schoon water komt baggeren uitgebreid aan bod. De uitvoering van het onderhoudsbaggeren zal waar mogelijk gekoppeld worden aan baggerwerkzaamheden van derden. Het kwaliteitsbaggeren, het baggeren van waterbodems om specifieke kwaliteitsredenen, zal worden opgepakt in gebiedsgerichte plannen.

7

Opvallend is dat AGV zelf twee meet- en beoordelingsinstrumenten ontwikkeld heeft om het resultaat van het beleid van AGV te meten. De meer uitgebreide KRW-beoordelingssystematiek is te kostbaar om op grote schaal in het gehele gebied in te zetten.


20

In het onderdeel Nautisch en vaarwegbeheer staat opgenomen dat AGV voor het op orde houden van de doorvaartdiepte een robuust meerjarenplan baggeren uit zal voeren.8 Daarnaast streeft AGV vanuit het oogpunt van de integratie van vaarwegbeheer met andere waterbeheertaken ernaar op termijn de vaarwegbeheertaken in het gehele beheergebied uit te voeren. Bij een eventuele taakoverdracht dient dan op termijn een voldoende financiële vergoeding geregeld te zijn voor achterstallig onderhoud en saneringen. Nu is dat niet aan de orde en vallen de betreffende vaarwegen onder verantwoordelijkheid van de provincie.

Waterbeheerplan Amstel, Gooi en Vecht (AGV) 2010-2015 - Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) Met het Waterbeheerplan 2010-2015 KRW heeft AGV voldaan aan de wettelijke verplichting uit de KRW om het totale beheer van het (onderhoud van het) watersysteem tot en met 2015 vast te leggen. Dit onderdeel van het waterbeheerplan is ook de basis voor de rapportageverplichting die het waterschap heeft over de maatregelen voor het KRW-deel dat betrekking heeft op oppervlaktewater. AGV heeft een voorstel uitgewerkt voor de begrenzing van waterlichamen en voor specifieke ecologische doelstellingen voor waterlichamen. Tevens is in overleg met betrokken partijen een complete lijst van alle mogelijke maatregelen opgesteld, die bijdragen aan verbetering van de ecologische en chemische toestand van de waterlichamen. Baggeren is een van de mogelijke maatregelen. De reguliere (onderhouds)baggerwerkzaamheden rekent AGV niet tot de KRW (verbeter)maatregelen. De reguliere werkzaamheden zijn louter gericht op het voorkomen van verslechtering van de kwaliteit van het oppervlaktewater. Voor AGV liggen de kosten voor de reguliere baggerwerkzaamheden in de periode tussen 2009 en 2015 in de orde van € 60 miljoen. Baggerwerkzaamheden die wel binnen de KRWdoelstellingen vallen zijn onder meer het verondiepen van de watergangen (€ 0,8 miljoen) en beheermaatregelen, waaronder het baggeren van de verontreinigde bodem (€ 51,6 miljoen, inclusief sanering Vecht).9 In het kader van het Waterbeheerplan 2010-2015 KRW kiest het hoogheemraadschap AGV voor een jaarlijks uitvoeringsprogramma. Het is volgens AGV niet wenselijk om een tot 2015 dichtgetimmerd maatregelenpakket op te nemen in het WBP. Dit is opvallend, omdat de resultaatverplichting in het kader van de KRW om in 2015 een goede waterkwaliteit gerealiseerd te hebben door vele andere waterschappen is vertaald naar een meerjarenplan en/of uitvoeringsprogramma.

Collegeprogramma AGV 2013-2016 In het collegeprogramma van het dagelijks bestuur is het Baggerprogramma als speerpunt opgenomen. Het huidige collegeprogramma bouwt voort op het collegeprogramma 2009-2013 en bevat slechts een aantal wijzigingen en aanvullingen. In 2008 is door het toenmalig bestuur een ambitieus baggerprogramma vastgesteld voor de jaren 2010-2019. Als belangrijk aandachtspunt bij het prioriteren van uitvoeringswerken wordt de bijdrage van het baggeren aan de waterkwaliteit genoemd. Tevens worden baggerwerken ten behoeve van de Kaderrichtlijn Water in het meerjarenprogramma geïntegreerd. De baggerambitie en het baggerprogramma worden in de planperiode zo nodig geactualiseerd, aldus het Collegeprogramma 2013-2016. Op het moment van onderzoek is het meerjarenprogramma kwaliteitsbaggeren, waarin baggerwerkzaamheden ten behoeve van de KRW-richtlijnen worden opgenomen, nog niet opgesteld. Het DB heeft er echter voorlopig bewust voor gekozen om dit meerjarenprogramma kwaliteitsbaggeren niet op te stellen. Belangrijkste overweging daarbij was de sanering van de Vecht die veel aandacht vroeg. In het coalitieprogramma is ook het speerpunt opgenomen 8

Waterbeheerplan AGV 2010-2015, p.74.

9

Waterbeheerplan Amstel, Gooi en Vecht (AGV), Kaderrichtlijn Water 2010-2015, (KRW) p.45.


21

een baggerontvangstregeling op te stellen: AGV stelt een ‘regeling verwerking verspreidbare bagger’ op voor de bagger die uit hoofdwatergangen wordt verwijderd.10 De punten uit het collegeprogramma van 2009 zijn integraal opgenomen in het Waterbeheerplan 2010-2015, en vooral ook in de jaarlijkse maatregelenprogramma’s WBP. Nota Baggeren 2012-2018 AGV heeft in de Nota Baggeren 2012-2018 het beleid ten aanzien van het baggeren beschreven.11 In de Nota Baggeren zijn geen doelen geformuleerd in termen van maatschappelijke effecten, maar beleidslijnen die richtinggevend zijn voor de uitvoering. De beleidslijnen zijn gebaseerd op de evaluatie van de Nota baggerbeleid uit 2005 en op de veranderingen die er de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden in het landelijke waterbodembeleid.12 De implicaties van de Waterwet en het Besluit Bodemkwaliteit zijn in de nota verwerkt. Daarnaast wordt er ingezet op een meer integrale benadering van het baggeren met onderhoudsen kwaliteitsdoelstellingen. Ten opzichte van het voorgaande beleid is dit een nieuwe ontwikkeling die aansluit bij de veranderingen in de weten regelgeving. AGV zet in op de volgende beleidslijnen: /

/

/ / / / / /

AGV heeft gekozen voor een doelmatig ambitieniveau baggeren (zie ook verderop in de paragraaf). In het doelmatige niveau wordt ernaar gestreefd de aanwezige achterstand op de langere termijn in te halen. Naast het verwijderen van de jaarlijkse aanwas wordt daarom extra geld en tijd besteed aan het verwijderen van de totale achterstand in de polderwateren van AGV binnen de planperiode. Hierbij wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met de eisen die volgen uit de KRW.13 AGV realiseert zelf geen definitieve baggerdepots voor niet verspreidbare of toepasbare baggerspecie, omdat er vooralsnog geen problemen zijn met de afzet en het financiële voordeel van een eigen depot beperkt is. AGV houdt bij baggerwerkzaamheden rekening met de Flora- en faunawet en de eigen Nota natuurvriendelijk onderhoud. AGV kiest voor een doelmatige aanpak van ernstige gevallen van historische bodemverontreiniging. Hoe dat concreet wordt gerealiseerd legt AGV vast in het meerjarenprogramma kwaliteitsbaggeren. AGV maakt gebruik van de mogelijkheden die het nieuwe Besluit Bodemkwaliteit biedt. Bij de baggerwerkzaamheden van AGV wordt in alle gevallen de kwaliteit van het slib bepaald. AGV zet in op samenwerking met gemeenten en neemt waar dit gewenst is werkzaamheden van gemeenten mee in het eigen baggerwerk14. AGV hanteert bij het herinrichten van diepe plassen de circulaire herinrichting diepe plassen. AGV hanteert een vergoedingsregeling ontvangstplicht.

Deze beleidslijnen zijn leidend voor het baggerwerk van het AGV. Alle voornoemde voornemens zijn gerealiseerd of in het werk geïntegreerd. Een uitzondering vormt het meerjarenprogramma kwaliteitsbaggeren. De vergoedingsregeling voor de ontvangstplicht is inmiddels in werking getreden.

10

Collegeprogramma AGV 2013-2016, speerpunt 10e.

11

Nota Baggeren AGV, 2012-2018.

12

Nota Baggeren AGV, 2012-2018, p.5.

13

Na de planperiode worden lokale achterstanden nog geaccepteerd. Er wordt daarbij op voorhand ruimte gegeven voor eventuele kleinschalige achterstanden die na de planperiode nog aanwezig zijn.

14

Dit gebeurt op basis van werkelijk gemaakte kosten.


22

Het meerjarenprogramma kwaliteitsbaggeren, dat is opgenomen in het coalitieprogramma en in de Nota Baggeren is benoemd, is echter nog niet opgesteld. De Nota Baggeren geeft ook aan hoe er binnen AGV met de verwerking van specie wordt omgegaan. In de nota is een schema opgenomen dat laat zien welke vormen van toepassen en verspreiden er zijn en wat de gevolgen en consequenties zijn voor de uitvoering. Hiermee speelt AGV in op de verruimde mogelijkheden uit de nieuwe wetgeving van de Waterwet en het besluit bodemkwaliteit.

Figuur 1 Toepassen en verspreiden van baggerspecie

Bron: Nota Baggeren, bijlage 1, p.24 De nota gaat verder gedetailleerd in op de mogelijkheid die de verandering van de normering in de weten regelgeving geeft om lokale normen voor gebruik van grond en baggerspecie te formuleren. Dit betreft het zogenoemde gebiedspecifieke beleid waar gemeenten en Waternet (in opdracht van AGV) voor kunnen kiezen. Toepassen van gebiedspecifiek beleid is benoemd als mogelijkheid om ruimere verspreidingsmogelijkheden optimaal te benutten. Het beleid geeft geen inzicht in de wijze waarop AGV hiermee om wil gaan, maar schetst alleen opties. Bepalen ambitieniveau baggeren Vanaf 2008 is gewerkt aan een optimalisatie van het baggerproces.15 Belangrijk onderdeel van die optimalisering is het ontwikkelen van een meerjarenprogramma baggeren, gebaseerd op een optimaal beheerprofiel. Dit profiel is specifiek per watergang gekozen, waarbij rekening is gehouden met waterkwantiteit (doorstroming), waterkwaliteit en het gebruik (vaarweg, recreatie, natuur). Op dit moment zijn er gebiedspecifieke leggerprofielen vastgesteld.

15

Voorstel AB, meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren – Ambitieniveaus, p.1.


23

Om een meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren te kunnen ontwikkelen is om een uitspraak van het bestuur gevraagd voor wat betreft het ambitieniveau voor de baggerwerkzaamheden in de komende jaren. Daarbij is een inschatting van de achterstanden gemaakt en zijn drie verschillende ambitieniveaus uitgewerkt om de achterstanden in te lopen. De achterstanden (het aanbod van baggerspecie) in de planperiode van tien jaar (2010-2019) zijn als volgt in beeld gebracht:16 / Geschatte aanwas: bij een geschatte aanwas van 2 cm per jaar in polderwateren en 1 cm per jaar in boezemwateren is de geschatte aanwas in AGV-water in totaal 2,25 miljoen m³ baggerspecie in de planperiode. / Vaarwegen van AGV die nu niet voldoen aan de minimale diepte: het in de planperiode op diepte brengen van die vaarwegen levert naar schatting 0,5 miljoen m³ baggerspecie op. / Polderwateren van AGV zijn gemiddeld niet op orde: de geschatte achterstand is 1 miljoen m³. / Een kleine hoeveelheid voor het verwijderen van verontreinigde baggerspecie buiten het onderhoudsprofiel (circa. 0,15 miljoen m³ baggerspecie). De drie ambitieniveaus die aan deze opgave zijn gekoppeld zijn het behoudende, het doelmatige en het ambitieuze niveau. Het bestuur heeft ingestemd met het doelmatige ambitieniveau als basis voor het meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren.17 Het besluit luidt als volgt: / vooralsnog in te stemmen met het doelmatige ambitieniveau bij het ontwikkelen van het meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren 2010-2019; / de benodigde middelen voor het realiseren van het doelmatige ambitieniveau op te nemen in de meerjarenbegroting 2010-2014, welke medio 2009 vastgesteld wordt; / binnen 2 á 3 jaar te evalueren of het ambitieniveau verhoogd kan worden. Het benodigd budget voor de uitvoering van dit niveau is € 15 miljoen euro per jaar.18 De achterstanden worden daarmee in tien jaar weggewerkt. Het doelmatige ambitieniveau is beoordeeld als het meest passend, omdat de budget- en inspanningsverhoging realistisch is en er bij dit niveau in een redelijke mate rekening kan worden gehouden met de KRW-doelstellingen. Een grote inspanning zoals bij het ambitieuze niveau is niet nodig om de KRW-doelstellingen te kunnen halen.19 Vanaf 2013 is het baggerbudget verhoogd zoals in 2008 bij de vaststelling van het ambitieniveau is besloten. Vanaf dat moment zijn budget en vastgesteld ambitieniveau met elkaar in overeenstemming. Op het moment van onderzoek is de baggerambitie, zoals in het collegeprogramma is opgenomen, niet bijgesteld en wordt nog uitgegaan van het doelmatige ambitieniveau. Meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren Nadat het AB een besluit heeft genomen over het ambitieniveau is het meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren opgesteld. Het meerjarenprogramma bevat onder andere een meerjarenplanning voor

16

Voorstel AB, meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren – Ambitieniveaus, p 2.

17

Besluit (AB 08/043), 2 oktober 2008.

18

Voorstel AB, Meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren – ambitieniveaus, p 3.

19

Memo, Ambitieniveaus baggeren, p 2.


24

het onderhoudsbaggeren (in de stukken van AGV en in dit rapport worden de termen meerjarenprogramma en meerjarenplanning door elkaar gebruikt). De notitie professionalisering ‘Baggeren en diepteschouw’ meldt dat in de nabije toekomst (vanaf 2010) de planning van de baggerwerkzaamheden per watergang gebaseerd zal worden op de actuele onderhoudstoestand in vergelijking tot een optimaal leggerprofiel, rekening houdend met de plaatselijke omstandigheden.20 Dit vormt de basis voor het meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren waarbij een optimaal leggerprofiel specifiek per watergang is gekozen. In 2007 zijn alle primaire watergangen geïnventariseerd. Dit heeft een groot aantal meetgegevens opgeleverd over de huidige profielen en de waterbodemkwaliteit. Doordat de profielen en de samenstelling van de waterbodems bekend zijn, is het ook mogelijk een grove raming te maken van de hoeveelheden onderhoudsbagger en saneringsbagger (de Vecht) die jaarlijks verwerkt moeten worden. Op basis van deze gegevens is voor de periode 2009-2019 een indicatie voor het baggerwerk opgesteld.21 Daarmee is de onderhoudsplanning voor het eerst opgesteld op basis van grootschalige meting van de profielen van de waterlopen en de waterbodemkwaliteit van alle primaire waterlopen (boezemwateren en hoofdwatergangen) in het beheergebied van AGV (bijna 1.400 km) en Amsterdam (ruim 100 km). Tussentijdse metingen vinden continu plaats. Het meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren is gericht op het verwijderen van de jaarlijkse baggeraanwas. In de meerjarenbegroting 2012-2016 is opgenomen dat vanaf 2013 voldoende middelen beschikbaar zijn om zowel met het verwijderen van de aanwas als met het wegwerken van een deel van de achterstanden aan de slag te gaan. Hiervoor is vanaf 2013 jaarlijks € 800.000 gereserveerd.22 Om de te verwijderen hoeveelheid baggerspecie te bepalen, wordt de werkelijk gemeten situatie vergeleken met de gewenste situatie (ambitieniveau). In 2008 constateert AGV dat daarvoor de onderhoudsfilosofie verbeterd moet worden door de gewenste situatie te beschrijven vanuit het oogpunt van waterkwantiteit (doorstroming), waterkwaliteit (Kaderrichtlijn Water, verwijderen voedselrijke bagger) en het gebruik (vaarweg, recreatie en natuur). Uit deze combinatie volgt een maatgevend minimaal profiel, het beheerprofiel. Sinds 2010 is AGV bezig deze veranderingen door te voeren. Voorheen werd gewerkt met een standaard baggercyclus, waarbij sommige trajecten te vroeg werden gebaggerd en anderen te laat. Het kwam ook voor dat het plan ad hoc bijgesteld moest worden, ten koste van de effectiviteit. Door deze nieuwe planning op basis van de werkelijke onderhoudstoestand, kunnen gebieden met een hoge urgentie het eerst gebaggerd worden, waardoor de effectiviteit van baggerwerken wordt vergroot.23

20

Memo, Professionalisering en diepteschouw (2008).

21

Notitie meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren, februari 2008, p.1-2.

22

Nota Baggeren AGV, 2012-2018, p.8.

23

In interviews geven betrokkenen aan dat er op dit moment gebiedspecifieke leggerprofielen zijn, die vooral rekening houden met de specifieke omstandigheden van de vaste bodem. De onderzoekers hebben daarbij de indruk dat het werken met gebiedspecifieke leggerprofielen is versmald ten opzichte van de intenties in het meerjarenprogramma, waarin gesproken wordt over het verbeteren van de onderhoudsfilosofie door de gewenste situatie in bredere zin te beschrijven.


25

Ontvangstplicht In de Nota Baggeren (2012) is als nieuw beleid opgenomen, dat er een aparte regeling wordt uitgewerkt voor het vergoeden van de ontvangst van baggerspecie. Per 1 juli 2013 heeft AGV in aanvulling op de verplichting uit de Waterwet, een regeling verwerking verspreidbare bagger vastgesteld. Deze regeling zorgt voor de “verwerking van verspreidbare bagger uit watergangen waarvoor het waterschap onderhoudsplichtig is, waarbij een financiële bijdrage wordt uitgekeerd waarvan de hoogte wordt bepaald aan de hand van een standaardbedrag per vierkante meter gebaggerde watergang.” 24 AGV neemt hierbij als een van de eerste waterschappen het standpunt in, dat de ontvangstplicht weliswaar wettelijk geregeld is als iets dat ingelanden moeten dulden en via handhaving kan worden afgedwongen, maar desalniettemin in deze tijd vergemakkelijkt kan worden door middel van een financiële regeling. De regeling is niet van toepassing in gebieden met de landgebruiksfuncties Stedelijk, Infrastructuur en Bedrijventerrein, zoals aangegeven op de functiekaart behorende bij de Waterbeheerplan 2010-2015 van AGV. De reden hiervoor is dat AGV ervan uitgaat dat in deze gebieden de gemeente de ontvangstplicht overneemt van de eigenaren. Betrokkenen geven aan dat de regeling is ingesteld als ‘smeerolie’ van de baggerontvangst die in de praktijk eigenlijk steeds moeilijker wordt. Aandacht voor ecologie en duurzaamheid In 2001 is een Nota natuurvriendelijk onderhoud opgesteld. Deze nota is uitgebreid en gedetailleerd en zet in op het overnemen van de richtlijnen voor ecologisch maaien en baggeren in de algemene onderhoudsplannen van de regio’s beheer & onderhoud van Waternet. AGV streeft er ook naar deze richtlijnen te betrekken bij beheerovereenkomsten van AGV met derden zoals terreinbeheerders en natuurorganisaties. Alle waterschappen en AGV hebben zich verbonden aan de Gedragscode Flora- en faunawet voor waterschappen. Met het werken volgens de regels van de gedragscode, voldoen de waterschappen in de meeste gevallen grotendeels aan de voorwaarden die worden gesteld in de Flora- en faunawet en hoeft slechts bij uitzondering een ontheffing te worden aangevraagd. Duurzaamheid is verder niet als apart onderwerp/aandachtspunt van het baggerbeleid uitgewerkt. Er zijn geen duurzaamheidsdoelen opgenomen in het baggerbeleid. Duurzaamheid is in zijn algemeenheid een aandachtspunt bij AGV.25 Binnen aanbestedingstrajecten volgt Waternet de richtlijnen van Agentschap.nl op het gebied van Duurzaamheid. Binnen het inkoopbeleid is duurzaamheid één van de standaard gunningscriteria.

24

AB besluit, regeling verwerking verspreidbare bagger, 19 maart 2013.

25

Waterbeheerplan AGV 2010-2015, p.24.


26

6 Uitvoering Dit hoofdstuk gaat in op de uitvoering van het baggerbeleid in Amstel Gooi en Vecht. In het hoofdstuk komen achtereenvolgens de werkwijze in de praktijk, de doelrealisatie van de uitvoering en de dilemma’s die zich in de praktijk van het baggeren voordoen aan bod. Hiermee legt dit hoofdstuk de basis voor de beantwoording van deelvraag 4 t/m 10. Het hoofdstuk is ingedeeld in paragrafen over doelmatigheid, doeltreffendheid en dilemma’s. Voorafgaand aan de verschillende paragrafen zijn de deelvragen benoemd.

5.1 / Doelmatigheid Deze paragraaf beantwoordt deelvragen 4 en 5: 4 Hoe zijn de baggerwerkzaamheden organisatorisch en procesmatig geborgd in de organisaties? 5 In hoeverre heeft AGV zicht op en beheersen ze de kostenontwikkeling van het baggeren?

Reorganisatie ambtelijke organisatie In 2006 heeft binnen AGV een reorganisatie plaatsgevonden. In dat jaar is ook Waternet opgericht als gezamenlijke uitvoeringsorganisatie van AGV en de gemeente Amsterdam. Sindsdien is de organisatie ingericht op basis van het primaire proces. Vanaf dat moment wordt het beheer van het watersysteem centraal uitgevoerd voor het gehele gebied en is volgens betrokkenen ook het baggerproces verbeterd. In de daaropvolgende jaren is een discussie gevoerd met het bestuur over de professionalisering van baggerwerkzaamheden. Volgens betrokkenen wordt er op dit moment een nieuwe reorganisatie voorbereid. Daarbij wordt de organisatie nog meer ingericht op programmaniveau. Hierdoor wordt het mogelijk om resultaatverantwoordelijkheden beter te definiëren en meer op output te sturen.

Doorvertaling van beleid Meerjarenprogramma’s en een efficiënte uitvoering Binnen AGV is vanuit beleid gewerkt naar een meer planmatige aanpak. Daarvoor is een ambitieniveau vastgesteld voor het wegwerken van de achterstanden en zijn de onderhoudswerkzaamheden in een meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren weggezet. Hoewel het ambitieniveau in 2008 is bepaald, heeft de uitwerking van het meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren op zich laten wachten. In het najaar van 2011 wordt daar in een notitie van het MT Watersystemen26 melding van gemaakt. Gesteld wordt dat in het verleden de samenhang binnen de keten sterk te wensen overliet, met als gevolg dat planning en realisatie sterk van elkaar afweken. De laatste jaren is dit al verbeterd maar, wordt gesteld, het optimum is nog niet bereikt.27 Opgaven die nog op tafel liggen zijn het verbeteren van een realistische baggeronderhoudsplanning en efficiënte uitvoering, een programma voor de waterbodemkwaliteit (voorheen sanering) en doelmatige besteding van de middelen. In de notitie wordt de taak om een ‘Meerjaren onderhoudsplanning AGV en Amsterdam (inclusief meerjarenbegroting)’ op te stellen neergelegd bij de afdeling Beheer en besturing.28 26

Dit betreft een interne notitie van de sector watersystemen.

27

Professionalisering waterbodembeheer, 26 september 2011, p 1.

28



27

Na deze notitie is de meerjarenplanning tot stand gekomen en wordt er ook conform deze planning gewerkt. De onderhoudswerkzaamheden zijn voor 5 jaar vooruit in de planning opgenomen. Binnen het waterbodembeheer wordt onderscheid gemaakt tussen twee onderdelen: / Onderhoudsbaggeren: het in stand houden van het legger- of vaarwegprofiel (onderhoudscyclus van 10-20 jaar) volgens meerjarenplanning. Soms wordt dit ook kwantiteitsbaggeren genoemd. / Kwaliteitsbaggeren: sinds de invoering van de Waterwet is de term saneren niet meer van toepassing. Als de waterkwaliteit verslechtert door een vervuiling kan tot het (gedeeltelijk) verwijderen van de verontreiniging worden overgegaan. Hiervoor dient een meerjarenplanning opgesteld te worden. In waterbodembeheer heeft het onderhoudsbaggeren een cyclisch karakter terwijl het kwaliteitsbaggeren niet cyclisch is. Een sturingsinstrument voor deze beide paden zijn een meerjarenonderhoudsplanning en een meerjarenplanning kwaliteitsbaggeren. De meerjarenplanning kwaliteitsbaggeren, die in de notitie ‘Professionalisering waterbodembeheer’ opnieuw wordt genoemd, is echter volgens betrokkenen nog niet opgesteld. In de notitie staat verder een tweetal ontwikkelingen beschreven29: / afstemmen met derden en het combineren van werk met werk om efficiënter te kunnen werken; / nieuwe contractvormen, waarbij er voor een langere periode contracten worden aangegaan en er meer verantwoordelijkheden bij de aannemers worden belegd. Het combineren van werk met werk blijkt ook uit de interviews een gangbare aanpak te zijn. Vooral met gemeenten wordt werk gecombineerd om de uitvoering efficiënter te maken. Met het afstemmen van werkzaamheden bij/met derden wordt waar mogelijk in de planning rekening gehouden. Ook wordt voorgesteld om ten behoeve van de verdere professionalisering van het Waterbodembeheerproces binnen Waternet het intern baggeroverleg van Watersysteem om te vormen tot een Waternet breed team. Hiermee wordt beoogd dat: / planning en uitvoering bij elkaar komen; / betere afstemming plaatsvindt tussen kwaliteits- en onderhoudsbaggeren; / betere afstemming plaatsvindt tussen opdrachtgever (watersystemen) en opdrachtnemer (TOP, ingenieursbureau); / het gehele deelproces Baggeren watergangen binnen één groep is belegd; / snelle wordt afgestemd bij uitval van projecten; / kennis beter wordt gebundeld en gedeeld. Uit de interviews blijkt dat er aan deze wens om het interne baggeroverleg om te vormen nog geen invulling is gegeven, maar dat er op dit moment wel aan gewerkt wordt. Tot die tijd is het interne baggeroverleg nog de overlegstructuur. Werkprocessen Een van de stappen in het kader van de professionalisering is het uitwerken van werkprocessen. In 2010 is in het project Aqualiteit de beschrijving van het deelproces ‘Watergangen baggeren’ vastgesteld. Per werkproces met betrekking tot het baggeren is een uitwerking gemaakt van de ‘bron procesverantwoordelijke’, de input, de activiteit, de output en de ‘bestemming procesverantwoordelijke’ Het gaat om de volgende werkprocessen: /

Processtap 55: Controleren watergang condities (Inspecties watergangen)

/

Processtap 65: (Beheer)plannen opstellen - Meerjarenonderhoudsplan

29



28

/

Processtap 74: Werk voorbereiden

/

Processtap 76-1: Uitvoeren baggeren watergangen (directe uitvoering)

/

Processtap 76-2: Uitvoeren baggeren watergangen (toezichthouden)

Met het beschrijven van deze werkprocessen is de werkwijze systematisch vastgelegd en de stappen, de afwegingen en de verantwoordelijkheden zijn daarin geborgd. Naast de werkprocessen is er ook een baggerkalender waarin het baggerproces is samengebracht tot alle acties, van voorbereiding tot afronding. Deze werkprocessen en de baggerkalender worden toegepast in de dagelijkse uitvoering.30 Meer informatie over het functioneren van de baggerkalender is opgenomen in hoofdstuk 4.

Uitvoering in de praktijk Verantwoordelijkheden Het waterbodembeheer kent twee opdrachtgevers: AGV (als integraal waterbeheerder) en Amsterdam (vaarwegbeheerder stadsboezem en eigenaar van twee drinkwaterwinningslokaties).31 De verantwoordelijkheden voor het baggeren zijn in de werkprocessen opgenomen: /

De afdeling beheer controleert de condities (profielen) van de watergangen. Beheer is ook verantwoordelijk voor het opstellen van (beheer)plannen.

/

Het team werkvoorbereiding houdt zich bezig met de voorbereiding van baggerprojecten.

/

De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de werken ligt bij het team Baggerwerken en Drijfvuil32.

/

Het houden van toezicht op de uitvoering ligt bij het team Groen & Techniek.

Voorbereiding Het voorbereiden van een uitvoeringsproject kent een doorlooptijd van vier jaar conform de baggerkalender. Vanaf vier jaar voor aanvang van de werkzaamheden wordt een project in voorbereiding op de projectplanning opgenomen. Eventuele waterbodemonderzoeken worden uitgevoerd, afstemming met gemeenten vindt plaats en het bestek en de aanbesteding worden voorbereid. De werkprocessen geven het kader aan voor de stappen in de voorbereiding en de uitvoering.

Baggercyclus en planningen Hoewel de meerjarenplanning is gebaseerd op metingen van de aanwezige bagger, is de meerjarenplanning niet één op één leidend voor de uitvoering. Om de daadwerkelijke baggeropgave in beeld te krijgen, wordt voorafgaand aan de uitvoering van een baggerproject altijd een nadere meting uitgevoerd. In de werkprocessen wordt ingegaan op het controleren van de condities van watergangen.33 Ongeveer halverwege de cyclus wordt een grofmazige meting uitgevoerd om de baggeraanwas te monitoren. 30

Proces regulier baggerwerkzaamheden.

31


32

Het gaat hier alleen om de Amsterdamse stadsboezem.

33

Procesbeschrijvingen AGV, werkproces 55.


29

Voor het opstellen van een meerjarenbeheerplan en de jaarplanning baggeren wordt gebruikgemaakt van deze grofmazige meetgegevens naast de vastgestelde baggercyclus. Voor het procesonderdeel werkvoorbereiding wordt ten behoeve van het opstellen van het bestek een fijnmazige inmeting verricht.34 Het meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren wordt jaarlijks aangepast en vastgesteld. Van werken volgens een standaard baggercyclus is volgens betrokkenen nauwelijks meer sprake. In plaats van een vaste cyclus van bijvoorbeeld zeven jaar, wordt er op verschillende momenten gemeten en op basis van die metingen een planning opgesteld.

Bestekken Als projecten in de jaarplanning zijn opgenomen, worden ze uiteindelijk in een bestek vastgelegd. Daarin zijn de werkzaamheden voor de aannemer opgenomen en de richtlijnen en bepalingen die voor het werk van toepassing zijn. De bestekken vormen het sturingskader voor de kwaliteit en de oplevering van het eindresultaat. Bij de aanbestedingen krijgen marktpartijen steeds meer ruimte voor een eigen aanpak en oplossingen. Dit leidt met name in de verwerking en opslag van baggerspecie tot slimme oplossingen: de inzet van bagger voor de verhoging van gronden, het opvullen van laagtes in waterwingebieden, inzet van gedroogde bagger in andere projecten. In meerdere mate wordt de aannemer ruimte geboden om efficiënter en duurzamer te werken. Uitgezonderd de gemeentelijke wateren van Amsterdam, worden alle baggerwerkzaamheden extern uitbesteed. In Amsterdam baggert de eigen uitvoeringsdienst, die overigens ook op basis van een bestek werkt.

Risicobeheersing Betrokkenen geven aan dat met name voorafgaand aan een project een inventarisatie plaatsvindt van de risico’s. De risico’s die dan worden afgewogen zijn onder andere de haalbaarheid van het project, de milieufactoren en de gevoeligheden vanuit de omgeving en het bestuur. Deze inventarisatie wordt opgenomen in een haalbaarheidsstudie. Het streven is om risico’s vooraf uit te sluiten en risico’s worden ook meegenomen in de evaluatie van projecten om de eventuele risico’s in de toekomst nog beter te kunnen beheersen. Een risicobeoordeling is niet expliciet in de werkprocessen voor het onderhoudsbaggeren opgenomen. In het project sanering van de Vecht is er maandelijks overleg over de risico’s, over de ‘toprisico’s’ is zelfs tweewekelijks stafoverleg. De risico’s zijn daarbij toegewezen aan ‘eigenaren’. De wijze waarop met risico’s wordt omgegaan binnen het project de Vecht dient als voorbeeld voor het toepassen van risicomanagement in andere projecten. De methode wordt op dit moment breder ontwikkeld om deze ook toe te kunnen passen in andere projecten.

Sanerings- en kwaliteitsbaggeren Naast de onderhoudswerkzaamheden voert AGV ook verschillende kwaliteitsbaggerprojecten uit, waarbij het in sommige gevallen om projecten gaat die onder de oude saneringsregeling vallen. Eén van de grootste projecten is het saneringsproject de Vecht, waar 2,5 miljoen m³ bagger wordt verwijderd. In het kwaliteitsbaggeren wordt er gebaggerd om de waterkwaliteit en de waterbodemkwaliteit te verbeteren door vervuilingen (gedeeltelijk) te saneren of in te sluiten. Daarbij worden ook innovaties toegepast die

34

Werkproces, Processtap 55, Controleren watergang condities.


30

volgens betrokkenen een belangrijk leereffect hebben voor de innovaties die binnen het baggeren kunnen worden toegepast. In de uitvoering in het algemeen zijn kwaliteitsbaggeren en onderhoudsbaggeren tamelijk gescheiden sporen die doorgaans niet in projecten zijn geïntegreerd. Wel wordt op planningsniveau afgestemd om te kijken of werk met werk kan worden gecombineerd. Zo geven betrokkenen aan dat de onderhoudsplanning wordt afgestemd met werkzaamheden die volgen uit watergebiedsplannen (kwaliteit). Ook wordt in kwaliteitsprojecten beoordeeld of onderhoudswerkzaamheden kunnen worden meegenomen. Zoals reeds is geconstateerd in de rapportage is het meerjarenprogramma kwaliteitsbaggeren nog niet opgesteld.

Baggerwerkzaamheden door derden Voor het verwijderen van bagger geldt de onderhoudsplicht van derden. Deze plicht valt onder het schouwbeleid en het hoort als zodanig niet bij het baggerbeleid. In het baggerbeleid wordt kort ingegaan op de schouw maar de relatie daarmee is beperkt. In die watergangen waar deze onderhoudsplicht bij derden is neergelegd is het de verantwoordelijkheid van het waterschap om erop toe te zien dat door de onderhoudsplichtigen aan deze verplichting wordt voldaan.35 In het schouwbeleid is aangegeven hoe de schouw wordt uitgevoerd. Dit laatste is geen onderdeel van de nota baggeren maar valt onder het handhavingsbeleid van het waterschap. De schouw reikt daar de kaders voor aan. Als percentage van het aandeel oppervlaktewateren gaat het om ongeveer 75% secundaire watergangen tegenover 25% primaire watergangen. Het baggeren van secundaire watergangen is voor de door- en afvoer minder van belang. Secundaire wateren zijn vooral van belang voor de waterberging en niet hoofdzakelijk voor het transport van water, waarbij de diepte van de watergang minder van belang is. Hoewel het percentage secundaire watergangen tamelijk groot is, zijn voor het baggeren de primaire watergangen het belangrijkst. De baggerwerkzaamheden van derden hebben dus een geringe invloed op de doorstroming. In het baggerbeleid komt het toezicht op het werk van derden beperkt aanbod en ook in de uitvoering van het baggeren is de schouw niet verankerd. Reden van deze twee gescheiden sporen is ook dat AGV in de beleidskaders voor het baggeren, de sturing en controle op de maatschappelijke effecten niet expliciet aan de orde laat komen. Indien dit wel zou gebeuren, dan zouden de controle van de baggerwerkzaamheden onder andere plaats vinden door een beoordeling van de effecten van het baggeren op onder andere de doorstroming en de waterkwaliteit. Indien dit zou gebeuren dan ligt het meer voor de hand om de effecten van de onderhoudswerkzaamheden door derden mee ten men in de effect beoordeling om inzichtelijk te maken welke bijdrage baggerwerkzaamheden door derden leveren aan het baggerbeleid .

De kosten voor het baggeren Zicht op de kostenontwikkeling In de jaarstukken wordt verantwoord over het product ‘baggeren van waterlopen en sanering van het watersysteem’. In de uitvoering wordt door de organisatie gewerkt aan het uitvoeren van de uit het meerjarenprogramma volgende jaarplanning. De P&C-documenten van opvolgende jaren geven een beeld van de kostenontwikkeling van het baggeren. Figuur 2 laat de kostenontwikkeling vanaf 2007 zien inclusief de gerealiseerde prestatie.

35

AGV, Nota Baggeren 2012-2018, p. 33


31

Figuur 2 Baggerproductie en kosten 2007

2008

2009 36

2010

2011

65 km

50 km

37

100 km38

Geplande baggeropgave

220.000 m³

185.000 m³

Gerealiseerde baggerproductie

205.000 m³

201.500 m³

117 km

227.590 m³ of 109 km 39

110 km 40

Begroting in €41

6.408.030

6.618.410

7.371.000

6.530.000

6.685.700

42

6.796.016

5.800.761

9.582.000

6.232.955

6.725.088

Rekening in €

Het bestuur stelt de productbegroting vast en stelt een prestatieafspraak vast met de organisatie over baggerproductie. Uit paragraaf 2.1 wordt duidelijk dat het niet gemakkelijk is uitspraken te doen over de kostenontwikkeling, doordat vanaf 2009 verantwoord wordt over de strekkende meters terwijl er tot 2009 in m³ wordt verantwoord. Een aantal zaken valt echter op: /

In 2007 zijn de gerealiseerde kosten voor het baggeren hoger dan begroot, terwijl een lagere productie is gerealiseerd dan gepland.

/

In 2008 zijn de gerealiseerde kosten juist lager dan begroot, terwijl een hogere productie is gerealiseerd dan gepland.

/

In 2009 gaan de gerealiseerde kosten substantieel omhoog ten opzichte van 2007 en 2008. De verklaring hiervoor is dat er meer is gebaggerd dan gepland. De baggerproductie in 2009 is bijna verdubbeld ten opzichte van de planning. Opvallend hieraan is dat in de bestuursrapportage van januariseptember 2009 van AGV nog stond vermeld dat de productie op schema lag voor een totaal van 65 km en dat er geen afwijking van de begroting viel te verwachten.43

/

Uit de interviews is gebleken dat vanaf 2009 het werk goed kan worden weggezet tegen lagere tarieven. Dat is zichtbaar in de baggerproductie ten opzichte van de gerealiseerde productie.

/

In 2010 is de productie bijna het dubbele van hetgeen in de begroting zou zijn opgenomen, blijkt volgens een opmerking in het jaarverslag.44 Een verklaring hiervoor is niet opgenomen in het jaarverslag. De uitspraak valt verder niet te controleren, aangezien in de begroting geen planning voor de productie of kosten specifiek voor baggeren zijn opgenomen. Ervan uitgaand dat de uitspraak klopt, blijkt daaruit dat zowel in 2009 als in 2010 de geplande productie substantieel is overschreden. Alhoewel dit in overeenstemming is met de bestuurlijke wens om de achterstand in het baggeren weg te

36

Abusievelijk is in de begroting 2008 van AGV 100.000 m³ extra opgenomen die gefinancierd zou worden uit kredieten. De geplande baggeropgave in de begroting 2008 staat daardoor op 285.000 m3. De werkelijke geplande opgave is echter 185.000 m³, zo blijkt uit het jaarverslag 2008 van AGV, p.24. 37

Getal afkomstig uit de 4- en 9- maands bestuursrapportages

38

Getal afkomstig uit de 4- en 9- maands bestuursrapportages

39

In het jaarverslag van 2010 wordt melding gemaakt dat bijna het dubbele van het geplande is uitgevoerd.

40

Volgens het jaarverslag 2011 is dit conform planning.

41

De begroting heeft betrekking op het product ‘baggeren van waterlopen en sanering van het watersysteem’.

42

De rekening heeft betrekking op het product ‘baggeren van waterlopen en sanering van het watersysteem’.

43

Bestuursrapportage AGV januari t/m september 2009, p.14 en 16.

44

Jaarverslag AGV 2010, p.28.


32

werken, is het opvallend dat op zulke grote afwijkingen ten opzichte van planning en begroting zo weinig toelichting wordt gegeven. /

De kosten voor de baggerwerkzaamheden zijn in 2010 en 2011 substantieel lager dan in 2009. Een belangrijke oorzaak hiervoor zijn de ‘gunstige’ marktomstandigheden, waardoor werk goedkoper kan worden ingekocht, zo is in interviews aangegeven.

Samengevat zijn er in de periode 2007-2011 de nodige verschillen tussen begroting en planning, en de gerealiseerde kosten en productie. Het zicht op de kostenontwikkeling van het baggeren in de organisatie en het sturen daarop is op basis van de informatie uit de P&C-documenten onvoldoende duidelijk. Dit roept vragen op over de wijze waarop de organisatie en het bestuur sturen en controle uitoefenen op de planning en kosten van het baggeren. In interviews is aangegeven dat de organisatie meer in control is als het gaat om het beheersen van de kostenontwikkeling. De interne reorganisaties en de professionalisering van het baggerproces hebben hieraan bijgedragen. Betrokkenen geven aan dat het professionaliseren van de uitvoering van baggerwerkzaamheden heeft geleid tot meer planmatig werken. In de uitvoering is daarmee de planning leidend en niet meer het ad hoc oplossen van knelpunten die zich voordoen, zoals dit in het verleden gangbaar was.

Betrokkenen geven aan dat de planningen ook steeds beter worden gehaald, dat het ambitieniveau veel meer leidend is en dat de indruk bestaat dat er met minder middelen meer wordt gerealiseerd. Een belangrijke verandering daarbij is dat er gewerkt wordt met een nieuw projectenbeheersysteem. Hiermee is de inzichtelijkheid van de kosten per project verbeterd, waardoor de sturing op individuele projecten beter is geworden. Evengoed valt er in de praktijk nog een aantal punten te benoemen dat het zicht op de kostenontwikkeling moeilijker maakt: /

Het zicht op de kostenontwikkeling wordt vertroebeld door de acceptatie bij organisatie en bestuur (DB en AB) van over- en onderschrijdingen, daar wordt pragmatisch mee omgegaan. In interviews is aangegeven dat er in het baggeren sprake is van over- en onderschrijdingen, maar dat deze in de praktijk tegen elkaar wegvallen. Deze over- en onderschrijdingen zijn niet altijd zichtbaar voor het bestuur. Als het geld van het lopende jaar op is, maar het werk nog niet is uitgevoerd, wordt er budget van het opvolgende jaar aangewend. De kosten per jaar hebben daardoor een zekere onvoorspelbaarheid in zich en door de flexibiliteit, die wordt aangehouden om in te kunnen spelen op bijvoorbeeld weersomstandigheden, worden de werkelijke kosten enigszins onvoorspelbaar.

/

In de laatste jaren wordt budget ‘overgehouden’. De bestuurlijke wens is om een hogere productie te realiseren wanneer dat mogelijk is. De overschrijding in het budget in 2009 wordt benoemd, maar ‘de ambitie van het bestuur is echter gericht op het maken van een inhaalslag op het punt van baggeren’.45 In de uitvoering is dus vooral het budget leidend en waar mogelijk wordt meer uitgevoerd dan gepland staat. De onderzoekers hebben daarbij de indruk gekregen dat AGV mild omgaat met budgetoverschrijdingen, de houding ten opzichte van over- en onderschrijdingen is mild. Door deze pragmatische werkwijze wordt het zicht op de kostenontwikkeling moeilijker.

45

Jaarverslag en jaarrekening AGV 2009, p.16.


33

Sturen op efficiëntie De organisatie heeft in de afgelopen jaren een start gemaakt met het verbeteren van de uitvoering en efficiënt werken. Zoals uit de interviews is gebleken, is door de professionalisering het zicht op de kostenontwikkeling en de beheersing van het baggerproces verbeterd (werkprocessen en planmatig werken). Daarnaast zijn de kosten vanaf 2009 per strekkende meter/kubieke meter gedaald. Ook wordt in de uitvoering in meerdere mate werk met werk gecombineerd en worden secundaire watergangen bij het baggeren van primaire watergangen meegenomen. Daarnaast heeft de organisatie procesverbeteringen doorgevoerd (project Aqualiteit), de professionalisering van het inkoopproces, verbetering van de samenwerking (intern- en extern), het opstellen van een baggerkalender en meerjarenplanningen. Dit laat zien dat de organisatie hard werkt om de efficiëntie van het baggerproces te verbeteren. Tegelijkertijd constateert de rekenkamer dat de efficiëntiewinst (in financiële zin) voor een groot deel ook komt door de externe marktomstandigheden, waardoor er veel aanbod is en het werk relatief voordelig kan worden ingekocht. Onduidelijk is dan ook wat er precies wordt bedoeld met de opgave van ‘een doelmatige besteding van de middelen’ die in 2011 wordt benoemd.46 Hoewel er verschillende maatregelen zijn genomen om het baggerproces te verbeteren is er in de praktijk nog wel ruimte tussen de geplande werkzaamheden en het budget. Een illustratie daarbij is de verhoging van de BTW per 1 oktober 2012, die tot extra kosten leidt voor AGV. Het DB heeft deze bezuiniging bij de organisatie neergelegd. De benodigde € 500.000 is binnen het baggerbudget vrijgespeeld zonder dat daarmee het halen van de planningen in gevaar is gekomen. Deze illustratie, afkomstig uit de interviews is echter door de ambtelijke organisatie tegengesproken. Zij stelt dat er voor 2013 een algemene bezuiniging is opgelegd van € 1.000.000 voor de hele organisatie. Het is onduidelijk of er daarmee nog ruimte is in het financiële budget. Het opvangen van € 500.000 lijkt daar wel op te wijzen.

5.2 / Doeltreffendheid Deze paragraaf beantwoordt deelvragen 6 en 7: 6 Zijn er verschillen tussen de doelen uit de beleidskaders en de doelen uit de praktijk van het baggeren? 7 In hoeverre bereikt AGV de gestelde doelen (zowel in het beleid als in de praktijk) voor het baggeren?

Het ambitieniveau in de praktijk Het AB heeft in 2008 gekozen voor een doelmatig scenario voor het onderhoudsbaggeren. Het doelmatige scenario streeft naar het inlopen van de achterstanden in tien jaar. Uit de interviews is echter gebleken dat er tot 2013 in de praktijk meer sprake is van een behoudend scenario. Bij het besluit voor het doelmatige scenario in 2008 is opgemerkt dat er voor dat scenario vanaf 2010 aanvullende middelen (tot een budget van € 15 miljoen) nodig zijn ten opzicht van het tot dan beschikbare budget (€ 6 miljoen).47 Tegelijkertijd staat in het voorstel beschreven dat de markt voor baggerspecie op dat moment een grotere baggerproductie in de weg staat. In het besluit is vastgelegd dat AGV de benodigde middelen opneemt in de meerjarenbegroting 2010-2014. In een intern memo concludeert AGV in 2012 dat de benodigde budgetuitbreiding is getemporiseerd, waardoor in feite tot 2012 sprake was van het behoudende scenario.48

46

Professionalisering waterbodembeheer, 26 september 2011, p.1.

47

Voorstel meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren ambitieniveaus, AB 08-043, oktober 2008.

48

PHO-memo inventarisatie voortgang coalitie-akkoord, p. 1


34

Geïnterviewden bevestigen deze analyse en geven aan dat tot 2013 het wegwerken van de achterstanden achterblijft ten opzichte van de planning, doordat er in die jaren nog geen budgetuitbreiding is. Opvallend is wel dat er in de jaren 2009 en 2010 een verdubbeling in de productie is gerealiseerd en dat in 2011 (in dat jaar wel conform planning) ook een prestatie is gehaald die vergelijkbaar is met 2009 en 2010. Het is onduidelijk wat de bijdrage is geweest van deze jaren aan het verwijderen van de achterstand en het realiseren van het doelmatige scenario. Betrokkenen verwachten dat door de budgetuitbreiding en de ruime mogelijkheid om werk weg te zetten tegen lage kosten vanaf 2013 het inlopen van de achterstanden weer sneller zal gaan en er conform het vastgestelde doelmatige ambitieniveau kan worden gewerkt. De onderzoekers vinden het opmerkelijk dat dergelijke verschillen tussen de planning en de benodigde budgetten hebben bestaan. Dit roept de vraag op in hoeverre het doelmatige scenario in 2008 realistisch was, en in hoeverre AGV in staat is om het in 2008 vastgestelde scenario voor de periode 2009-2019 te realiseren. De documentenanalyse en de interviews geven hierover geen uitsluitsel, waardoor het voor de onderzoekers niet mogelijk is hierover een uitspraak te doen.

De doelen en de praktijk AGV heeft zich in het beleid verschillende doelen gesteld voor het baggeren. Daarnaast volgt een belangrijke doelstelling uit de prestatieafspraak voor de baggerproductie per jaar en het daarbij beschikbaar gestelde budget. In een memo naar aanleiding van het Collegeprogramma wordt gemeld dat de uitvoering op stoom ligt. Het proces, inclusief werkafspraken is beschreven in het kader van het project Aqualiteit (werkprocessen) en de planning van voorbereiding en uitvoering wordt steeds beter beheerst. Deze doelstellingen volgen uit de professionalisering van het baggeren. Het memo meldt ook dat de jaarlijkse planning (200.000 m³) in de afgelopen jaren steeds is gehaald.49 Uit figuur 2 blijkt echter dat de productie in 2007 lager lag dan gepland. In de daarop volgende jaren (2009 en 2010) wordt de planning ruimschoots gehaald en ligt de productie bijna dubbel zo hoog als gepland. Ook in 2008 is meer gebaggerd dan gepland. In interviews is uitgebreid gesproken over de veranderingen van de uitvoering van het baggeren in de afgelopen jaren. Daarin komen de volgende punten naar voren: /

In de notitie professionalisering wordt benoemd dat er voor het kwaliteits- en onderhoudsbaggeren een meerjarenplanning wordt opgesteld. Voor het onderhoudsbaggeren is hier invulling aan gegeven. Voor het kwaliteitsbaggeren is er geen meerjarenplanning opgesteld. Betrokkenen geven daarbij aan dat het op termijn de bedoeling is om deze beide meerjarenplannen te integreren. Zij zien in de praktijk dat het kwaliteitsbaggeren nog weinig invulling krijgt en dat er weinig verbinding is tussen onderhoudsen kwaliteitsbaggeren. Er is wel enige afstemming tussen de watergebiedsplannen, die richting geven aan de aanpak van een gebied (verbeteren kwaliteit, verwijderen verontreinigde bodem et cetera) en de werkzaamheden die in de planningen van het onderhoudsbaggeren zijn opgenomen, zodat zo nodig werk met werk kan worden gecombineerd. In hoeverre het streven van ‘werk met werk’ maken, wordt gerealiseerd en wat daar de concrete resultaten van zijn, valt niet op te maken uit de beschikbare documenten.

/

Waar er in het verleden vooral gewerkt is aan het ad hoc oplossen van knelpunten in het watersysteem is het onderhoudsbaggerwerk nu in planningen ‘weggezet’. Planningen worden volgens betrokkenen steeds beter gehaald.

49

PHO-memo inventarisatie voortgang coalitieakkoord, p. 1


35

/

In het verleden was de planning van baggerprojecten minder goed beheersbaar. Door het maken van werkafspraken en het beschrijven van werkprocessen is dit verbeterd. Vertragingen in de planning ontstonden bijvoorbeeld door het niet tijdig aanvragen van vergunningen of niet ingecalculeerde vertraging in de procedures. De baggerkalender geeft goed aan wanneer welke acties moeten worden uitgevoerd om projecten volgens planning uit te kunnen voeren.50 Daarnaast maken de werkprocessen het baggerproces beter beheersbaar.

/

Toenemend is er meer aandacht voor het lokaal oplossen van knelpunten in de boezem. Waar in het verleden een hele watergang werd gebaggerd, beperken werkzaamheden zich nu vaker ook tot de echte knelpunten, waardoor de efficiëntie toeneemt. Het uitgangspunt is meer geworden dat er gebaggerd wordt waar ook bagger aanwezig is.

/

Meer dan voorheen wordt de samenwerking met gemeenten opgezocht. De samenwerking, vooral op het gebied van stedelijk waterbeheer, leidt tot kostenefficiëntie. Het voordeel is dat verschillende werkzaamheden in het fysieke domein op elkaar kunnen worden afgestemd en de communicatie naar bewoners en bijvoorbeeld de nodige verkeersmaatregelen maar één keer hoeven te worden genomen. De samenwerking met gemeenten is één van de doelstellingen in de Nota Baggeren.

/

Het gebiedspecifiek werken is geen uitgangspunt van het baggerbeleid, maar wordt wel als mogelijkheid beschreven. In de praktijk volgt een gebiedspecifieke werkwijze uit watergebiedsplannen, het plan dat de kaders aangeeft voor een kwaliteitsbaggerproject. Voor het onderhoudsbaggeren geldt als uitgangspunt een generieke aanpak. Waar wel een gebiedspecifieke aanpak wordt gehanteerd, en er daarbij wordt afgeweken van de legger, moet een motivatie worden opgesteld.

5.3 / Opgaven In deze paragraaf beantwoording deelvragen 8, 9 en 10: 8 Welke problemen ervaart AGV in de uitvoering van het baggeren? 9 Hoe verhouden de kortetermijneffecten van het baggeren zich tot de langeretermijneffecten? 10 Wat zijn de belangrijkste opgaven voor de toekomst bij het baggeren? In de gesprekken met betrokkenen zijn knelpunten en problemen in de (dagelijkse) uitvoering naar voren gekomen. Daarbij is met name ook ingegaan op de toekomstopgaven die er voor het baggeren liggen. Puntsgewijs zijn uit deze inventarisatie de volgende zaken naar voren gekomen: /

Stedelijke ontwikkeling in het buitengebied bemoeilijkt de baggertaak. Siertuinen of bouwwerken direct langs de watergang verdragen geen verspreiding van bagger. In veel gevallen gaat het ook om kassencomplexen. In theorie zou hier in de bestemmingsplannen rekening mee moeten worden gehouden. Dit gebeurt in de praktijk echter onvoldoende. Indien er te weinig ruimte is in een gebied, is medewerking van gemeenten vereist om bagger kwijt te raken en een creatieve inzet om tot oplossingen te komen. Alhoewel AGV hier actief op probeert te sturen door tijdig contact te zoeken met gemeenten bij geplande ruimtelijke ontwikkelingen, blijkt in de praktijk dat gemeenten met regelmaat onvoldoende ruimte en rekening houden met baggeren en baggerafzet.

/

De Flora- en faunawet legt grote beperkingen op aan de praktijk van het baggeren. Door de regels zijn er vier á vijf maanden waarin er geen werk mag worden uitgevoerd. Hierdoor is het lastiger om baggerwerken goed in te plannen en moet het werk soms worden stilgelegd waardoor de kosten toenemen. Ook het onderzoek dat in de praktijk nodig is in het kader van de Flora- en faunawet werkt

50

Proces regulier baggerwerkzaamheden.


36

prijsverhogend. Doordat werkzaamheden in bepaalde periodes niet kunnen worden uitgevoerd, leidt dit tot pieken in de uitvoering in het begin en het einde van het kalenderjaar. AGV werkt conform de gedragscode van de Flora- en faunawet. Dit biedt echter geen soelaas voor de druk op de planning die het gevolg is van de Flora- en faunawet. /

Wettelijk gezien is de gemeente ontvangstplichtig. Toch ziet AGV in de praktijk dat meerdere gemeenten geen geld reserveren om de bagger te ontvangen en/of te verwerken. Hierdoor is er tussen AGV en de gemeente extra afstemming nodig.

/

Hoewel de baggerontvangst wettelijk verplicht is zit niemand in de praktijk op de bagger te wachten. Om hierin tegemoet te komen en de ontvangst van bagger te versoepelen heeft AGV een financiële tegemoetkoming voor het baggeren voor de ontvanger. In de Regeling verwerking verspreidbare bagger zijn de beleidsregels hiervoor opgenomen. Ondanks deze regeling zijn er in de praktijk nog knelpunten. Zo botsen in een aantal gevallen de mogelijkheden die de Waterwet biedt om baggerspecie en maaisel af te zetten met de ontvangstplicht in de praktijk. In de loop van jaren zijn met grondeigenaren maatwerkafspraken gemaakt over de ontvangst van bagger. In veel gevallen verzetten zij zich tegen de ruimere ontvangstplicht. De juridificering van de samenleving versterkt dit proces. AGV kiest als gevolg hiervan voor een pragmatische aanpak, die weinig afwijkt van de praktijk voor de komst van de Waterwet. Jurisprudentie zal nu moeten uitwijzen hoe ver de verruimde ontvangstplicht daadwerkelijk rijkt.

/

In de toekomst zal de communicatie met ingelanden en burgers steeds belangrijker worden. Eén van de betrokkenen verwoordde dit als volgt; ‘als hoogheemraadschap zijn we goed in staat om te baggeren, de lastigste vraag is eigenlijk; hoe ga je om met de omgeving?’. Het belang van communicatie vooraf over de werkzaamheden is toegenomen. Voor specifieke gebiedsprojecten (bijvoorbeeld de sanering van de Vecht) wordt nu meer overlegd met omwonenden en betrokkenen. Ook de bestuurders zijn bij dergelijke communicatietrajecten betrokken en het wordt door betrokkenen gewaardeerd als zij duidelijkheid geven.


37

7 Sturing en verantwoording 6.1 / Bestuurlijke verantwoordelijkheden DB Deze paragraaf beantwoordt deelvraag 11: 11 Op welke wijze geeft het dagelijks bestuur van AGV inhoud aan de bestuurlijke verantwoordelijkheid? Betrokkenheid DB bij het baggerbeleid In het dagelijks bestuur van AGV is één portefeuillehouder verantwoordelijk voor het baggeren. Dit betreft zowel het beleid als de uitvoering van het baggeren. De portefeuillehouder is tevens lid van de stuurgroep van het saneringsproject de Vecht. De portefeuillehouder heeft een wekelijks overleg, waarin de (bagger)planningen aan de orde komen en knelpunten en actualiteiten besproken kunnen worden. Het saneringsproject van de Vecht komt hierin vaak aan bod. Het onderhoudsbaggeren vraagt minder aandacht. De portefeuillehouder houdt toezicht op de realisatie van de (bagger)planningen. De informatie die hij hiervoor nodig heeft, krijgt hij hoofdzakelijk mondeling van de organisatie via het reguliere overleg. De beleidsvoorbereiding ten aanzien van het baggeren vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van het DB. Zo bereidt het DB het Waterbeheerplan en de meerjarenbegrotingen voor, evenals specifieke beleidskaders. Zo is het belangrijkste beleidskader, de Nota Baggeren 2012-2018, voorbereid door het DB, en vastgesteld door het AB. Jaarlijks stellen het DB en het AB middels de begroting het budget voor het baggeren vast (dotatie aan de baggerreserve) en het aantal kilometers waterloop dat gebaggerd dient te worden. Het DB stuurt op primair op deze twee aspecten van het baggerbeleid. Het bestuur van AGV maakt in principe gebruik van doelstellingen met daaraan gekoppelde indicatoren. Het bestuur stuurt daarbij op hoofddoelen. Bij het baggeren betreft dit het jaarlijkse budget en (sinds 2013) het aantal kilometers watergang. In de praktijk is de organisatie van AGV (Waternet) leidend in de beleidsontwikkeling en uitvoering van het baggeren. Alhoewel zowel het DB als het AB in de afgelopen jaren meer informatie ontvangen over de uitvoering en resultaten van het baggeren, kent de organisatie een hoge mate van vrijheid in de beslissingen ten aanzien van het beleid en de uitvoering van het baggeren. Zo worden de jaarlijkse planningen voor het onderhoudsbaggeren en het saneringsbaggeren voorbereid en vastgesteld door de organisatie en niet door het DB of AB. Ook het stellen van prioriteiten in de planning van projecten gebeurt door de organisatie en niet door het DB. Indien gedurende het jaar blijkt dat er een onder- of overschrijding van het geplande baggerbudget aan de orde is, zoekt het MT zelfstandig naar een oplossing. Mocht het nodig zijn om projecten toe te voegen aan de planning of te schrappen dan wordt het DB daarover vooraf in kennis gesteld. ]. In principe is hierbij de richtlijn dat er meer gebaggerd wordt, indien dit mogelijk is. Prioriteiten in het baggerbeleid Het baggeren staat in de belangstelling van zowel het AB als het DB. Het baggeren wordt door zowel DB als AB als een kerntaak gezien.


38

In de periode 2007 tot heden heeft dit tot onder andere de volgende besluiten en principeafspraken geleid: /

/ / /

/

/

In 2008 kiest het AB van AGV voor een doelmatig ambitieniveau voor het meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren, waarbij de achterstand in de periode 2010-2019 wordt ingelopen.51 Een aantal leden van het AB verzoekt om een hoger ambitieniveau. In reactie hierop heeft het DB laten weten dit streven te delen, maar dat dit praktisch niet haalbaar is.52 Om het doelmatige ambitieniveau in het onderhoudsbaggeren te realiseren, stelt het AB bij de meerjarenbegroting 2010-2014 vanaf 2013 extra budget beschikbaar.53 In 2009 stelt het AB vanaf 2014 extra budget beschikbaar voor de baggerontvangstregeling (€ 1 miljoen) en vanaf 2015 nog eens € 1 miljoen extra.54 Bij de begroting van 2013 besluit het AB dat het budget voor de sanering van waterbodems vanaf 2013 verlaagd kan worden.55 Tegelijkertijd is in de begroting van 2013 vastgesteld dat voor de realisatie van het ambitieniveau ten aanzien van onderhoudsbaggeren een aanvullend budget benodigd is.56 In het kader van een discussie over bezuinigingen is de baggercyclus doorlopen op mogelijke bezuinigingen. Vanuit het DB is echter aangegeven dat op het baggeren, gezien het belang en de effecten, niet bezuinigd mag worden.57 In 2013 stelt het AB de Regeling Verwerking verspreidbare bagger vast.58

Hieruit blijkt dat het DB en het AB ten aanzien van het baggeren op hoofdlijnen besluiten nemen en prioriteiten stellen. Samenwerking en communicatie Samenwerking De samenwerking met externe partijen (overheden, bedrijven, organisaties, burgers) is een expliciet aandachtspunt van AGV.59 Vanaf 2009 investeert AGV expliciet in de samenwerking met de gemeenten en stadsdelen, middels een programma voor relatiebeheer.60 AGV onderscheidt daarbij drie invalshoeken voor samenwerking met andere partijen: / / /

51

samenwerking met Amsterdam binnen Waternet; samenwerking aan het watersysteem; samenwerking in de afvalwaterketen.61

Voorstel AB 08-043, Meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren – ambitieniveaus.

52

Notitie AB behorende bij 08-043, Reactie DB naar aanleiding van de behandeling van het “Meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren –ambitieniveaus” in de commissies van 3 en 4 september 2008, 16 september 2008. 53

Meerjarenbegroting AGV 2010 – 2014, p.23.

54


55

Begroting AGV 2013, p.27.

56

Begroting AGV 2013, p.34.

57

Bron: interviews.

58

Besluit AB AGV, Regeling Verwerking verspreidbare bagger, d.d. 4 april 2013.

59

In de P&C-documenten is een aparte paragraaf gewijd aan samenwerking.

60

Jaarverslag AGV 2009, p.44

61

Waterbeheerplan 2006 - 2009 AGV, december 2005, p.81.


39

In het kader van het baggeren zijn de eerste twee vormen van samenwerking van belang. Uit de documentenanalyse blijkt dat de meeste aandacht van AGV op het gebied van samenwerking uitgaat naar samenwerking in de afvalwaterketen. Dat wil niet zeggen dat er geen samenwerking plaatsvindt in het kader van het watersysteem en het baggeren. De afstemming met derden in het kader van het watersysteem heeft met name betrekking op gemeenten over de meerjarenplanning van het baggeren en het regelen van baggerbestemmingen. In het kader van watergebiedsplannen dient daarnaast afgestemd te worden met gemeenten en particulieren over de ontvangstplicht (depots), het combineren van baggerwerk in gezamenlijke projecten en de communicatie naar bewoners en handhavingsaspecten (schouw).62 Sinds 2012 stelt AGV zich expliciet ten doel de samenwerking met gemeenten te verbeteren en om baggerwerkzaamheden waar mogelijk te combineren met projecten van gemeenten.63 Uit interviews blijkt dat deze intensivering van de samenwerking daadwerkelijk plaatsvindt. Het contact leggen met gemeenten is opgenomen in de baggerkalender. Mede als gevolg hiervan is AGV beter in staat planningen te realiseren. Het DB vervult een eigen taak in het kader van de samenwerking met derden. Elke portefeuillehouder onderhoudt voor zijn of haar portefeuille contacten met gemeenten. Daarnaast is ieder DB-lid bestuurlijk contact voor een aantal gemeenten. Hierbij kiest het DB voor een gebiedsgerichte benadering.64 Verder stelt AGV zich vanaf 2008 ten doel de publieke aandacht voor Dijkgraaf en Bestuur te vergroten. Daarbij streeft AGV naar vergroting van de transparantie van besluitvoering, het draagvlak van besluiten van AGV, verhoging van de publieke belangstelling voor watervraagstukken en de duidelijk zichtbare positie voor AGV in samenleving en watermarkt.65 In 2010 komt hier het doel bij om de verantwoordelijkheid en positie van het hoogheemraadschapsbestuur versus de verantwoordelijkheid en positie van Waternet te vergroten.66 Deze taken zijn algemeen, maar hebben ook betrekking op het baggeren. Het DB heeft in de periode 2007-heden op verschillende manieren invulling gegeven aan deze taken. Voor alle genoemde activiteiten geldt dat deze niet specifiek op het baggeren gericht zijn, maar dat dit wel aan bod kan komen/is gekomen indien dit aan de orde is: /

/

/ / /

Wanneer er belangrijke beslissingen genomen moeten worden, die effecten hebben op meerdere disciplines van een gemeente, wordt er een vierspan-overleg gehouden.67 Een vierspan is een bijeenkomst bestaande uit een directielid, bestuursvertegenwoordiger, projectleider en relatiebeheerder. Het vierspanoverleg levert strategische informatie op voor bestuurders en medewerkers om ambtelijk en bestuurlijk de relatie met de desbetreffende gemeente op orde te houden of te verbeteren. Het bestuur van AGV nodigt één- à tweemaal per jaar de bestuurders van (clusters van bij elkaar gelegen) gemeenten uit om van gedachten te wisselen over actuele waterbeheervraagstukken. Hierbij is onder andere gesproken over de Kaderrichtlijn Water. Er is de periode 2009-2011 een Bestuurlijk Overleg Water AGV-gebied gestart, waarin de samenwerkingsmogelijkheden met gemeenten worden verkend.68 Het DB (vaak gezamenlijk met het AB) legt met regelmaat werkbezoeken af aan andere waterschappen, gemeenten of andere instellingen, of ontvangt bezoek van dergelijke partijen. Het DB heeft neemt deel aan de jaarlijkse netwerkbijeenkomst voor waterbeheerders in Noord-Holland.

62

Notitie Professionalisering Waterbodembeheer, 26 september 2011, p.7-8.

63

Dit streven is als nieuw beleid vastgelegd in de Nota Baggeren AGV 2012-2018, p.17.

64

Coalitieprogramma AGV 2009 – 2013, thema 8, programmapunt 8e, p.60.

65

Meerjarenbegroting 2009 – 2013, AB-voorstel nr. AB 08-025, p.30.

66

Begroting AGV 2010, 7 oktober 2009, p.24.

67

Waterbeheerplan 2010 – 2015 AGV, p.94.

68

Tussenbalans Collegeprogramma 2009-2013, brief d.d. 15 september 2011, p.4.


40

Communicatie Naast de samenwerking met gemeenten en andere overheden vervult het DB ook een taak in de communicatie met burgers. Uit de interviews blijkt dat de communicatie met burgers in de afgelopen jaren steeds belangrijker is geworden voor draagvlak voor de taken van AGV. Door toenemende verstedelijking en veranderingen in ruimtegebruik neemt de druk op het beheergebied van AGV toe en de mogelijkheden voor AGV om bijvoorbeeld bagger en maaisel af te zetten en te verspreiden af. Dit heeft zowel te maken met de afname van landelijk gebied door stedelijke uitbreidingen, nieuwe bedrijventerreinen en kassengebieden, als met de toenemende beperkingen vanuit natuurbeheer. Natuurbeheerders zijn onder andere als gevolg van de Natura 2000 wetgeving en de Flora- en faunawet steeds kritischer geworden over de ontvangst van bagger en maaisel. En de nieuwe burgers die in of in de buurt van landelijk gebied wonen, hebben geen ervaring met of kennis van de afzet en verspreiding van bagger en maaisel. Deze ontwikkelingen hebben de aandacht van het bestuur van AGV. In het WBP 2010-2015 neemt AGV zich bijvoorbeeld voor de bestuurlijke communicatie intensiever in te zetten dan voorheen, middels woordvoering, inspraak- en informatieavonden en bekendmakingsadvertenties. Leden van het DB treden zowel proactief als op verzoek naar buiten om uitleg te geven en begrip te kweken voor de taken van AGV. Hierbij zoekt het DB naar een balans tussen extra inzet voor communicatie en het stellen van grenzen aan de communicatie. Zo kreeg het DB een keer een verzoek van een wethouder van een gemeente om een aantal bewonersavonden te organiseren in het kader van baggeronderhoudswerkzaamheden die AGV in de gemeente zou uitvoeren. Het DB heeft dit verzoek expliciet afgewezen en de boodschap afgegeven dat een dergelijk communicatietraject voor een regulier onderhoudsproject, in dit geval met schone baggerspecie, niet nodig is en er geen risico’s zijn voor de burgers. Verhouding tot Waternet De stichting Waternet is de rechtsopvolger van de Dienst Waterbeheer en Riolering (DWR). DWR is in 1997 opgericht als gezamenlijke ambtelijke en uitvoerende organisatie voor AGV en de gemeente Amsterdam. In 2006 zijn DWR en Waterleidingbedrijf Amsterdam (WLB) samengevoegd in een nieuw bedrijf dat opereert onder de naam Waternet. Behalve de waterschapstaken voor AGV en de rioleringstaak voor de gemeente Amsterdam is vanaf die datum ook de drinkwatertaak van de gemeente Amsterdam ondergebracht bij Waternet. In 2010 zijn daar nog aan toegevoegd alle taken op het gebied van het binnenwaterbeheer Amsterdam. Voor de directe aansturing van Waternet is een apart stichtingsbestuur opgericht, waarin de dijkgraaf van AGV en één lid van het college van B&W van de gemeente Amsterdam zijn vertegenwoordigd. De uitvoering (beleidsvoorbereiding en dagelijkse bedrijfsvoering) van de waterschapstaken is gemandateerd aan Waternet. Wel is het zo dat AGV volledig verantwoordelijk is en blijft voor haar publieke taken. In de praktijk staat het DB en AB van AGV op een grotere afstand van de uitvoerende organisatie dan bij andere waterschappen, waarbij bestuur en uitvoerende organisatie in één organisatie een plaats hebben. Een gevolg van deze constructie is dat het DB en AB van AGV op een grotere afstand staan van de uitvoerende organisatie, dan bij andere waterschappen, die een eigen uitvoeringsorganisatie kennen, het geval is. Door de samenwerking met de gemeente Amsterdam in de stichting kan AGV bijvoorbeeld niet rechtstreeks en eenzijdig de bedrijfsvoering van Waternet beïnvloeden. Het bestuur van AGV heeft met Waternet een discussie gevoerd over de onderlinge verhoudingen en aansturing van Waternet.69 Of en in hoeverre deze verhoudingen van invloed zijn op het baggeren, is uit het onderzoek van de rekenkamercommissie niet duidelijk geworden.

69

(Aanvullend) Coalitieprogramma 2013 – 2015 voor AGV, d.d. 4 december 2012, programmapunt 8h, Stichting Waternet.


41

Aansturen, toezicht, voortgang en realisatie projecten P&C documenten De basis voor het toezicht door het DB op de uitvoering van baggerwerkzaamheden en de realisatie van het beleid is gelegen in de verantwoordingsinformatie uit de P&C-documenten (jaarverslag en jaarrekening). De informatie die in de P&C-documenten is opgenomen over het baggeren bestaat uit: / / / /

algemene beschrijvingen van de baggeractiviteiten;70 begroot en gerealiseerd budget voor het baggeren en saneren van waterbodems en waterlopen op een hoog aggregatieniveau;71 een toelichting op de baggeractiviteiten in termen van hoeveelheden verwijderde bagger in kubieke meters en/of kilometers gebaggerde waterlopen;72 verklaringen van onder- en overschrijdingen ten opzichte van de budgetten en geplande hoeveelheden.

Voor het product baggeren (bbp nr. 8) of voor de programma’s schoon en voldoende water zijn geen indicatoren opgenomen. Hoeveelheden kubieke meters bagger(specie) en/of kilometers te baggeren waterlopen geven wel een indicatie van de planning van AGV ten aanzien van de baggerwerkzaamheden. Het gebruik van deze hoeveelheden is in de P&C-documenten echter niet consequent. In jaarverslagen wordt soms verwezen naar hoeveelheden kubieke meters bagger die in de begrotingen zouden zijn opgenomen, terwijl in de meerjaren- en reguliere begrotingen dergelijke cijfers niet zijn opgenomen. In de begroting van 2013 staat voor het eerst een aantal km waterloop dat gebaggerd zal worden.73 In de jaarverslagen en jaarrekeningen staan tot 2011 overzichten van hoeveelheden verwijderde bagger in kubieke meters. In de jaarstukken van 2011 ontbreekt een dergelijk overzicht echter weer, maar staat wel hoeveel kilometer waterloop is gebaggerd. Toelichtingen op onder- en overschrijdingen ten opzichte van geplande budgetten en productie zijn summier. Het is hierdoor voor de leden van het DB (en het AB) lastig om de uitvoering van geplande baggerwerkzaamheden te controleren. Zie verder ook paragraaf 2.2. In de P&C-documenten is hiernaast informatie opgenomen over specifieke saneringsprojecten als de Vesting Naarden, Vecht, Weespertrekvaart, Nauwe Gein in Abcoude en Laarder Wasmeren. Dit betreft dan een korte omschrijving van het project, het resultaat en soms van de kosten of hoeveelheden bagger/ waterloop. De informatie is beperkt en het is onduidelijk op welke gronden specifieke projectinformatie in de P&C-documenten is opgenomen. Een uitzondering hierop is het saneringsproject van de Vecht, dat een groot project is waarover standaard wordt gerapporteerd. Uit de interviews blijkt dat het niveau van informatie of het inconsequent gebruik van hoeveelheden niet tot vragen leidt bij het AB of DB. Er is wel behoefte aan meer informatie over het baggeren, maar de vraag naar meer informatie heeft zich niet vertaald in een structurele informatievoorziening over baggeren aan de hand van bijvoorbeeld vaste indicatoren in de P&C-documenten.

70

In de P&C-documenten van AGV is voor het baggeren het Beleidsproduct BBP nr. 8 (Baggeren en saneren van waterbodems en waterlopen) gedefinieerd. Vanaf 2009 werkt AGV met een programmaindeling in de P&C-documenten. Baggeren valt in 2009 onder het programma 3. Inrichting en onderhoud watersystemen; vanaf 2010 valt baggeren onder de programma’s 2. Schoon water en 3. Voldoende water. 71

Hieronder vallen alle kosten van het baggeren: baggeren voor waterkwaliteit én waterkwantiteit, de afvoer en verwerking (depots) van baggerspecie.

72

Het gebruik van indicatoren als hoeveelheden kubieke meters te verwijderen baggerspecie en/of kilometers te baggeren waterlopen is niet consequent.

73

Begroting AGV 2013, 8 november 2012, p.34.


42

Verdere informatie Naast de documenten uit de P&C-cyclus beschikt het DB nog over andere informatie ten aanzien van de uitvoering van het baggeren. Het gaat hier onder andere om: / /

triaalrapportages, bestuursrapportages en sectorrapportages (aansluitend bij de P&C-documenten); meerjarenplannen onderhoudsbaggeren en kwaliteitsbaggeren;

/ /

jaarplanningen voor onderhoudsbaggeren; het baggerprogramma (een meerjarenoverzichtsplanning van alle baggerprojecten).

De triaalrapportages en bestuursrapportages bieden een tussentijds inzicht in de realisatie van de begroting. Indien in de begroting een gepland aantal kilometers te baggeren watergang is opgenomen, dan is daar bijvoorbeeld in de bestuursrapportage een voortgangsindicatie over opgenomen.74 Er zijn echter geen aparte rapportages die het bestuur (AB en DB) inzicht geven in de stand van zaken of realisatie van de specifieke baggerplanningen of -programma’s. Enerzijds is er dus veel informatie beschikbaar voor het DB over de planning van werkzaamheden, maar anderzijds is er weinig informatie over de realisatie van deze planningen. De portefeuillehouder wordt in een wekelijkse portefeuilleoverleg op de hoogte gehouden van de belangrijkste ontwikkelingen. Knelpunten en afwijkingen van de baggerplanningen komen hierin aan de orde, indien de organisatie inschat dat dit relevant is voor het bestuur. De portefeuillehouder schat vervolgens in of het noodzakelijk is dat hij de informatie over de werkzaamheden deelt met het DB en eventueel ook met het AB. Kortom, controle op de uitvoering van baggerwerkzaamheden en projecten is op basis van de documenten niet goed mogelijk, maar tegelijkertijd komen via de portefeuillehouder relevante en actuele ontwikkelingen in beeld. De portefeuillehouder is daarbij afhankelijk van mondelinge informatie vanuit de organisatie. Sturing op werkzaamheden en projecten Het is de uitvoeringsorganisatie Waternet die die dagelijkse aansturing op baggerwerkzaamheden en baggerprojecten verzorgt. De portefeuillehouder wordt in het wekelijks portefeuilleoverleg op de hoogte gehouden van de werkzaamheden, maar vervult in de praktijk geen rol in de aan- of bijsturing van werkzaamheden en projecten. Als gevolg van de professionalisering van het baggerproces in de afgelopen jaren is de beleving volgens de meeste geïnterviewden dat het baggeren weinig (bij)sturing behoeft vanuit het DB en/of AB. Het DB stuurt primair op de budgetten en prestaties in kilometers te baggeren waterloop of kubieke meters te verwijderen bagger. De uitvoeringsorganisatie Waternet stuurt de werkzaamheden verder aan. De uitvoeringsorganisatie Waternet heeft, zo blijkt ook uit de interviews, een grote mate van zelfstandigheid in de uitvoering van baggerwerkzaamheden. Als projecten niet doorgaan of vertraging oplopen, dan zorgt Waternet ervoor dat de planning van het aantal kuub of kilometer middels andere projecten of versnellingsmaatregelen wordt gerealiseerd. Zolang de organisatie daarbij binnen de jaarplanning, de prestatieafspraken en de budgetten blijft, is er geen reden voor het DB voor een grote(re) mate van betrokkenheid en bijsturing. Het dagelijks bestuur van AGV is echter wel direct verantwoordelijk voor de uitvoering van Waternet. De zelfstandigheid van Waternet blijkt eveneens uit het feit dat de meerjarenplanningen onderhoudsbaggeren en kwaliteitsbaggeren en de jaarplanning onderhoudsbaggeren niet door het DB worden vastgesteld. Hetzelfde geldt voor notities zoals ‘Professionalisering waterbodembeheer’ (2011) en de uitwerking daarvan in jaarplannen (vanaf 2012). Deze worden door het MT van de sector Watersysteem voorbereid en vastgesteld, zonder besluitvorming door het DB.

74

Ter illustratie, zie: Bestuursrapportage AGV januari t/m september 2009, p.14 en 16.


43

Project sanering De Vecht Een project waarbij de betrokkenheid van het DB afwijkt van die bij het onderhoudsbaggeren en de kleinere sanerings- en kwaliteitsprojecten, is de sanering van de Vecht. De grotere betrokkenheid van het DB komt voort uit de omvang van het project (2,5 miljoen kuub bagger), de technische complexiteit, het gebruik van innovatieve technieken en werkwijzen en het grote budget. Het realiseren van de planning binnen budget is een grotere opgave dan bij de andere baggerwerkzaamheden. Sturing en toezicht op financiën en risico’s Zoals hierboven reeds opgemerkt is het DB voornamelijk op hoofdlijnen betrokken bij baggerwerkzaamheden en projecten. Sturing en toezicht door het DB vindt plaats op het niveau van het totaalbudget voor de baggerwerkzaamheden en de prestatieafspraken, en niet op het niveau van financiën en risico’s van baggerprojecten. In de P&C-documenten is een aparte risicoparagraaf opgenomen. Het saneringsproject van de Vecht is hierin opgenomen in 2009. Het risico dat met dit project samenhing was de keuze voor een andere variant dan de variant van het Rijk waar het budget op is gebaseerd.75 Andere risico’s ten aanzien van baggerwerkzaamheden en projecten zijn in de risicoparagraaf tot 2010 niet opgenomen. Vanaf 2010 zijn risico’s ten aanzien van het baggeren benoemd op financieel en personeel vlak. Dit betreft echter een algemene classificatie van de risico’s en geen risico-inventarisatie. Risicomanagement vindt eveneens plaats op het niveau van concrete projecten. Hiervoor is tot 2011 geen vaste systematiek beschikbaar.76 Vanaf 2011 ontwikkelt AGV een kadernota voor risicomanagement, deze nota is overigens nog niet vastgesteld.77 Over het algemeen blijkt dat AGV risicomanagement in de periode 2007-heden steeds concreter maakt, waaronder het opnemen van risicoparagrafen in projectplannen. Het DB houdt zoals opgemerkt op de financiële ontwikkeling en risico’s van projecten echter geen toezicht. Kortom, de sturing en het toezicht op de financiën en de risico’s van het baggeren door het DB, beperken zich tot het algemene niveau van risico’s dat is opgenomen in de P&C-documenten. Ten aanzien van het baggeren is de informatie over de financiën en risico’s op hoofdlijnen.

6.2 / Informatievoorziening aan AB Deze paragraaf beantwoordt deelvraag 12: 12 Hoe wordt het algemeen bestuur van AGV geïnformeerd, zodat hij de kaderstellende en controlerende rol kan uitvoeren en tijdig kan bijsturen? (Kwaliteit van) informatievoorziening Baggeren is geen doel op zich, maar een middel om een aantal doelen (doorstroming, kwaliteit, vaarwegen) te bereiken. Baggeren is gekoppeld aan verschillende doelen en ambities van AGV. Hierdoor is de informatie over het baggerbeleid, de realisatie van de doelen, financiën en concrete projecten over verschillende documenten verspreid. Voor zover er doelen zijn geformuleerd ten aanzien van het baggeren, zijn deze hoofdzakelijk geformuleerd in termen van te behalen resultaten (bijvoorbeeld het aantal kilometers te baggeren watergang) of de inrichting van werkprocessen (bijvoorbeeld het werken conform de gedragscoda van de Flora- en faunawet) en niet in termen van maatschappelijke effecten.

75

Begroting AGV 2009, versie 11 november 2008, p.76.

76


77



44

Het AB heeft in de periode 2007-heden de volgende informatie en documenten ontvangen, die gerelateerd zijn aan het baggeren of daarvoor van belang zijn: / / / / / / / / / / / / /

waterbeheerplan (ter vaststelling); beleidsbegroting en meerjarenbegroting (ter vaststelling); jaarrekeningen en jaarverslagen (ter vaststelling); kredietvoorstellen voor specifieke saneringsprojecten als de Vecht (ter vaststelling); triaalrapportages en bestuursrapportages (ter vaststelling); meerjarenplanning onderhoudsbaggeren (ter kennisname); meerjarenplanning kwaliteitsbaggeren (ter kennisname); keur en leggers AGV (ter vaststelling); watergebiedsplannen (ter vaststelling); peilbesluiten (ter vaststelling); Nota Baggeren 2012 – 2015 (en eerdere versies uit 2008 en 2005) (ter vaststelling); memo en notities professionalisering baggeren en diepteschouw (ter kennisname); regeling verwerking verspreidbare bagger (ter vaststelling).

P&C-documenten Baggeren valt in het kader van de P&C-documenten onder de thema’s ‘voldoende water’ en ‘schoon water’ (en niet het thema veiligheid). In de begroting, de jaarrekening en de jaarverslagen staat algemene informatie opgenomen over de kaders en de uitvoering van het baggeren. Het AB is daarmee op de hoogte van de hoofdlijnen van beleid en uitvoering van het baggeren. Waar het gaat om saneringsprojecten is in de P&C-documenten soms een korte beschrijving opgenomen van geplande saneringsprojecten en de resultaten hiervan. Voorbeelden hiervan zijn de saneringen van de waterbodems van het Nauwe Gein, de Laarder Wasmeren en de Kromme Mijdrecht. Over het saneringsproject van de Vecht is in P&C-documenten meer informatie opgenomen, waaronder informatie over afspraken met het Rijk, de stand van zaken, het gebruik van innovatieve technieken, budgetten en (de realisatie van) geplande hoeveelheden te verwijderen bagger. Over het onderhoudsbaggeren is in de P&C-documenten algemene informatie opgenomen over het (gerealiseerde) budget, het aantal gebaggerde kilometers waterloop (in de jaarverslagen) of hoeveelheid kubieke meters verwijderde bagger. Indien er afwijkingen zijn ten opzichte van het budget of de planning, staat hierover in de jaarverslagen een korte toelichting. Wat opvalt is dat in de begrotingen van AGV tot 2013 geen (productie)doelen of indicatoren zijn opgenomen ten aanzien van het onderhoudsbaggeren en saneringsbaggeren in bijvoorbeeld termen van geplande hoeveelheden te verwijderen bagger (in kubieke meters) of geplande aantal kilometers te baggeren waterloop. In de triaalrapportages, bestuursrapportages, jaarverslagen en jaarrekeningen zijn dergelijke gegevens wel opgenomen. Daarin staat ook toegelicht of de geplande productie op schema ligt en/of is gehaald (zie ook paragraaf 2.1). Specifieke nota’s Het baggerbeleid is vastgelegd in de baggernota’s. Deze nota’s worden vastgesteld door het AB. Tussentijdse evaluaties van de baggernota’s hebben niet plaatsgevonden. Bij het opstellen van een nieuwe baggernota vindt een evaluatie plaats van de voorgaande baggernota. De baggernota’s bevatten de beleidslijnen op hoofdpunten voor het baggeren. Dit betreft met name uitgangspunten voor de uitvoering van het baggeren, zoals bijvoorbeeld de beleidslijn dat AGV rekening houdt met de Flora- en faunawet of de beleidslijn dat AGV bij de eigen baggerwerken de kwaliteit van het slib bepaalt. Daarnaast is in de


45

baggernota’s het ambitieniveau voor het onderhoudsbaggeren vastgelegd. Het AB is hiermee op de hoogte van de hoofdlijnen van het baggerbeleid. Monitoring voortgang werkzaamheden en projecten Het AB ontvangt geen specifieke monitoringsinformatie over bijvoorbeeld de realisatie van het meerjarenplanning onderhoudsbaggeren of over specifieke projecten. Dergelijke informatie is wel aanwezig bij Waternet, maar wordt niet aan het AB voorgelegd. Voor specifieke informatie over de voortgang van baggerwerkzaamheden en projecten is het AB afhankelijk van (mondelinge) toelichtingen door het DB. Het is aan het DB om te bepalen of en welke informatie over het baggeren wordt gedeeld met het AB. Rolinvulling door AB Kaderstellen Het AB van AGV speelt een actieve rol in het formuleren van beleid en stellen van kaders voor het baggeren. Zo stelt het AB de ambitieniveaus vast voor het meerjarenprogramma baggeren. In 2008 is daarbij gekozen voor het doelmatige scenario, waarin zowel de aanwas wordt weggebaggerd als achterstanden worden ingehaald. Bij het vaststellen van de meerjarenplanning onderhoudsbaggeren (2008) heeft het AB zich actief bemoeid met het gekozen ambitieniveau. Het gekozen ambitieniveau werd door een aantal AB-leden als teleurstellend ervaren. Het DB heeft hierop gereageerd met de stelling dat het DB en de organisatie continu inspanningen zullen leveren om het ambitieniveau te verhogen.78 In de praktijk blijkt dit niet het geval te zijn geweest, aangezien AGV in 2012 constateert dat tot dat moment sprake is geweest van het behoudende scenario (zie ook paragraaf 2.2). Het AB neemt niet alleen besluiten over beleidskaders, maar is ook betrokken bij de uitwerking van deze kaders in concretere uitvoeringsdocumenten. Zo is het AB geïnformeerd en betrokken geweest in 2008 bij de nota professionalisering aanpak baggeren en is het plan van aanpak diepteschouw besproken. Hierover zijn door het AB schriftelijke vragen gesteld. Het AB heeft onlangs (april 2013) de regeling vergoeding verspreidbare bagger vastgesteld (zie paragraaf 1.3). Controleren Het AB van AGV vult de controlerende taak ten aanzien van het baggeren in de praktijk op verschillende wijzen in. Ten eerste ontvangt het AB diverse stukken over de voortgang van werkzaamheden en (financiële) ontwikkelingen ten aanzien van het baggerbeleid (zie hierboven). De jaarrekening en het jaarverslag worden vastgesteld door het AB. De overige rapportages ontvangt het AB ter kennisname. Daarnaast zijn er tal van andere manieren waarop het AB wordt geïnformeerd over de voortgang van baggerwerkzaamheden, saneringsprojecten en de realisatie van het baggerbeleid: /

/

Het AB wordt op vergaderingen van het AB bijgepraat over specifieke projecten en processen, waaronder grote baggerprojecten als bij de Vecht en ontwikkelingen en plannen van andere partijen die van invloed zijn op het baggerbeleid, zoals plannen van de provincies en het Rijk (KRW, NWB). Het AB heeft met enige regelmaat ook informele bijeenkomsten (themabijeenkomsten), waaronder over onderhoud waterbodem en baggeren (mei 2007) en een themabijeenkomst over de Europese Kaderrichtlijn Water (juni 2007).79

78

Notitie bij AB 08/043, p.1.

79

Jaarverslag AGV 2007, p.5-7.


46

/

In 2008 zijn er meerdere extra vergaderingen gehouden en heeft er in het AB besluitvorming plaatsgevonden over de KRW (onder andere uitvoeringsstrategie).

(Bij)sturing op hoofdlijnen Het AB van AGV is betrokken bij het baggeren. In de afgelopen jaren is de informatievoorziening aan het AB over baggeren toegenomen. Meerjarenplanningen worden nu aan het AB toegestuurd, er zijn regelmatig (mondelinge) terugkoppelingen over baggerwerkzaamheden in de vergaderingen en er zijn sinds kort prestatieafspraken in de begroting opgenomen over het baggeren (aantal kilometers waterloop). Het AB stelt met regelmaat vragen, zowel schriftelijk als mondeling, over het baggeren en heeft een duidelijke mening over het ambitieniveau van het onderhoudsbaggeren. Het saneringsproject van de Vecht staat eveneens in de belangstelling van het AB. Tegelijkertijd blijkt uit de interviews en de documentenanalyse dat het AB niet of nauwelijks (bij)stuurt op de uitvoering van baggerwerkzaamheden en projecten. Het AB heeft in de afgelopen jaren nauwelijks vragen gesteld over de beperkte en inconsequente informatie in de P&C-documenten over budgetten, indicatoren, productie en planningen van het baggeren. Betrokkenheid AB bij baggeren: sturen op doelen of op proces Zoals gesteld aan het begin van deze rapportage is baggeren een proces, een middel om verschillende doelen te behalen, en geen doel op zich. De vraag die hierbij gesteld kan worden is in hoeverre het tot de taken van een AB van een waterschap hoort om het baggerproces te controleren en (bij) te sturen. De controlerende en kaderstellende taken van een bestuur van een openbaar lichaam richten zich over het algemeen op de realisatie van doelen, ambities en maatschappelijke effecten. Als het baggeren geen doel is, maar slechts een middel om een doel te realiseren, moet de controlerende en kaderstellende rol van het AB zich daarop richten. Enerzijds sluit deze stelling aan op ontwikkelingen in weten regelgeving, waarin verschillende taken en verantwoordelijkheden van overheden voor waterbeheer steeds meer gebundeld worden. De toenemende integraliteit van het waterbodembeheer maakt het mogelijk verschillende beheertaken te integreren en meer op doelen als bijvoorbeeld waterkwaliteit te sturen. Anderzijds doet de stelling geen recht aan de historie van de waterschappen, waarbij het baggeren altijd tot de kerntaken van de waterschappen heeft behoord. Besturen van waterschappen kennen het baggeren vaak vanuit de praktijk, zijn betrokken bij het proces en willen graag weten hoe het waterschap presteert. Dit blijkt ook uit de toegenomen hoeveelheid informatie die het AB van AGV ontvangt over het baggerproces. Tegelijkertijd constateert de rekenkamercommissie op dit punt een discrepantie tussen de behoefte bij het AB van AGV aan informatie over het baggeren enerzijds en de inzet van het AB op de controle en (bij)sturing van het baggeren anderzijds. Indien het AB meer op maatschappelijke effecten, doelen en resultaten wil controleren en sturen, dan is een verdere toename van de informatie over het baggerproces niet nodig. De informatie over het baggeren dient dan meer gerelateerd te worden aan doelen, ambities en effecten. Indien het AB echter daadwerkelijk het baggerproces wil kunnen controleren en sturen, dan schiet de informatie over het baggerproces te kort en vervult het AB de controlerende rol in onvoldoende mate. Doelen en resultaten van het baggeren zijn onvoldoende uitgewerkt en worden niet of onvoldoende gemonitord in de P&C-documenten. Indicatoren van het baggerproces (zoals de hoeveelheid km te baggeren watergang of kubieke meters baggerspecie) zijn inconsequent gebruikt. En het AB laat na het DB en Waternet op deze informatie aan te spreken.


47


48

8 HHNK en AGV vergeleken Dit hoofdstuk beantwoordt deelvraag 13: 13 In welke opzichten verschillen HHNK en AGV van elkaar en wat zouden leerpunten voor beide organisaties kunnen zijn?

7.1 / Inleiding De rekenkamers van HHNK en AGV hebben aangegeven er belang aan te hechten dat er in het onderzoek ruimte is voor een vergelijking tussen beide hoogheemraadschappen en dat leerpunten, die in het onderzoek naar voren komen, in de rapportage worden gedeeld. Door het combineren van het onderzoek wordt de uitwisseling van kennis bevorderd en is er ruimte om van elkaar te leren. De onderzoeksresultaten van de verschillende hoogheemraadschappen zijn in de voorgaande hoofdstukken beschreven. Dit vergelijkende hoofdstuk is op beide hoogheemraadschappen van toepassing en is in beide rapportages gelijk. In het hoofdstuk komen de verschillen aan bod, waarbij er ook aandacht is voor een aantal opmerkelijke overeenkomsten. Daarnaast komen uit het onderzoek leerpunten naar voren die eveneens in dit hoofdstuk een plek krijgen. Ter verdieping van de onderzoeksresultaten en om een nog beter beeld te krijgen van de verschillen en de leerpunten is daarnaast een tweetal sessies gehouden rondom een belangrijk onderwerp in het baggerbeleid. Het gaat om de thema’s ‘ontvangstplicht van bagger in de praktijk’ en ‘efficiëntie in het baggerbeleid’. Dit hoofdstuk bevat ook een korte schets van de punten die in deze sessies aan de orde zijn gekomen.

7.2 / HHNK en AGV leerpunten in vergelijkend perspectief Legger op orde HHNK heeft in 2008 een begin gemaakt met de actualisatie en integratie van de verschillende leggers van haar rechtsvoorgangers. Waar voorheen de legger primair werd gebruikt om de afmetingen van de waterlopen ten behoeve van de waterkwantiteit vast te leggen, is de legger van HHNK nu tevens een belangrijke informatiebron om de basisvoorwaarden voor de inrichting en onderhoud ten behoeve van waterkwaliteitsdoelen vast te leggen. HHNK streeft hierbij expliciet naar een legger die doelstellingen op het gebied van waterkwaliteit, KRW, ecologie, Natura 2000 en andere nevendoelstellingen ondersteunt. De legger van HHNK wordt daarnaast voortdurend geactualiseerd. Dit zorgt er onder meer voor dat afspraken in het kader van ‘integraal waterbeheer’ eenvoudig op topografische locatie zijn vastgelegd in de legger. Denk daarbij aan beheerafspraken die HHNK gemaakt heeft met derden, bijvoorbeeld over de vormen onderhoudsverplichtingen bij natuurlijkvriendelijke oevers of ecologische verbindingszones. Zo kan in de baggerwerkzaamheden op zo’n locatie eenvoudiger rekening gehouden worden met dit soort afspraken. De legger van AGV is wordt eveneens jaarlijks geactualiseerd maar is wel minder integraal als bij HHNK. Dit komt door het feit dat AGV heeft gekozen om alleen primaire wateren in de legger op te nemen. AGV heeft dus geen legger voor de secundaire wateren, zoals HHNK die wel heeft. AGV zou voor wat betreft de legger de kennis die er bij HHNK in de afgelopen jaren is opgedaan kunnen benutten.


49

Scope van het baggerbeleid HHNK heeft haar baggerbeleid opgenomen in een Beleidsplan Waterbodems.80 Het plan behelst op beleidsniveau een integrale benadering van het waterbodembeheer. Waterbodembeheer is volgens deze benadering een taak voor AGV die verder gaat dan sec het baggeren en waarin ook verantwoordelijkheden voor de water(bodem)kwaliteit zijn meegenomen. De nota sluit aan bij de beoogde integratie van onderhoudsen kwaliteitsbaggeren. De Nota Baggeren van AGV is beknopter en heeft vooral aandacht voor het baggeren in relatie tot nieuwe wetgeving en het kwaliteitsbaggeren. In het Beleidsplan Waterbodems van HHNK is het doel van de notitie als volgt verwoord: “Dit beleidsplan geeft inzicht in hoe het hoogheemraadschap in haar beheergebied om wil gaan met waterbodembeheer. Het hoogheemraadschap is verantwoordelijk voor een goed functionerend watersysteem, waarvan de waterbodem deel uitmaak.”81 In de Nota Baggeren van AGV is de reikwijdte van het baggeren als volgt vastgelegd: “De Nota Baggeren gaat over alle baggerwerkzaamheden in de oppervlaktewateren waarvoor de beheer- en onderhoudsplicht bij AGV ligt. Dit zijn veelal de primaire wateren.”82 In het beleid blijkt HHNK het baggeren dus op een meer integrale wijze te benaderen dan AGV en daarmee ook meer in overeenstemming te zijn met de ontwikkelingen in weten regelgeving. Uit het onderzoek van de rekenkamercommissie blijkt echter dat in de praktijk zowel bij AGV als bij HHNK de integrale aanpak nog niet goed is uitgewerkt. Onderhoudsbaggeren staat bij beide hoogheemraadschappen nog steeds redelijk apart van het kwaliteitsbaggeren. Bij beide hoogheemraadschappen zijn de ambities ten aanzien van het kwaliteitsbaggeren en de integratie met het onderhoudsbaggeren hoger dan daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Professionalisering baggerproces Beide hoogheemraadschappen zijn een weg ingeslagen van verdere professionalisering van het baggerbeleid en de uitvoering. Baggeren is een kerntaak van de waterschappen, waarbij aanpak, methoden en technieken gestoeld zijn op een lange traditie van kennis en ervaring. Hier profiteren de waterschappen van en in veel gevallen is dat ook de reden waarom de waterschappen baggerwerk van ingelanden of gemeenten overnemen; zij zijn er immers ‘goed in’. In het onderzoek is naar voren gekomen dat beide hoogheemraadschappen het baggerwerk professionaliseren. Er is in toenemende mate aandacht voor planmatig werken, de differentiatie van de baggercyclus op basis van meetgegevens, betere afstemming tussen beleid en uitvoering en planmatig onderhoud, waardoor het ontstaan van achterstanden beter aangepakt kan worden. De organisatie van AGV is hierin verder gevorderd dan HHNK. Binnen AGV is vanaf 2010 een baggerkalender opgesteld en zijn de verschillende werkprocessen nauwgezet uitgewerkt. Alle processtappen, betrokkenen, maatregelen en acties in het baggerproces zijn uitgewerkt en van een standaard planning voorzien (zie paragraaf 2.1). Uit de interviews is naar voren gekomen dat AGV de werkprocessen en de baggerkalender ook hanteert in de dagelijkse uitvoering. Dit heeft bij AGV geresulteerd in verbeteringen in de planning en realisatie conform planning van baggerprojecten. Projecten zijn nu beter beheersbaar geworden.

80

Beleidsplan waterbodems 2012-2016, 13 maart 2012.

81

Beleidsplan Waterbodems 2012-2016, 13 maart 2012, p.6.

82

Nota Baggeren 2012-2018, p.5.


50

HHNK is nog bezig met het vastleggen van de werkprocessen, inclusief rollen en verantwoordelijkheden. De bestaande werkwijzer wordt op onderdelen geactualiseerd. Als gevolg van de veranderingen in de organisatie is de werkwijzer voor een deel achterhaald. De werkwijzer in de huidige vorm is beknopter dan de werkprocessen, zoals die binnen AGV zijn uitgewerkt en worden gehanteerd. Het baggerproces is bij HHNK minder uitgewerkt dan bij AGV. De professionaliseringsslag binnen het baggeren is in belangrijke mate ingegeven vanuit de wens de achterstanden in het onderhoudsbaggeren weg te werken en naar meer efficiency in de uitvoering te streven. De wens om de achterstand in het saneringsbaggeren weg te werken, heeft daar ook aan bijgedragen. De ambitie van AGV en HHNK is ervoor te zorgen dat er niet opnieuw achterstanden ontstaan, maar om het onderhoudsbaggeren in een realistische onderhoudsplanning op te nemen. Baggerdepots HHNK heeft de beschikking over een groot aantal baggerdepots. HHNK heeft deze depots niet in eigendom of op eigen grond staan, maar heeft concrete afspraken gemaakt met gemeenten waar HHNK baggerwerkzaamheden voor uitvoert. HHNK is alleen bereid baggerwerkzaamheden uit te voeren voor, of het beheer over te nemen van, gemeenten als er een sluitende afspraak in het contract is gemaakt over de aanwezigheid of mogelijkheid van het inrichten van een baggerdepot. HHNK verplicht gemeenten, waar zij baggerwerkzaamheden voor verricht, grond beschikbaar te stellen voor een depot of zelf een depot op te richten en/of te beheren. Dit zorgt ervoor dat HHNK nooit een tekort heeft aan mogelijkheden voor de (tijdelijke) opslag van baggerspecie. AGV kan niet over een dergelijke hoeveelheid depots beschikken. Tegelijkertijd zijn er bij AGV momenteel geen knelpunten met de tijdelijke opslag van slib in depots. AGV werkt meer met marktpartijen samen voor het beheer van depots. De ervaringen van AGV hiermee zijn positief, maar AGV heeft in de sessies van het rekenkameronderzoek aangegeven toch geïnteresseerd te zijn in de werkwijze van HHNK met de baggerdepots. Budget en financiering baggeren Het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier heeft het budget voor het baggeren recent gewijzigd. Het budget is in 2013 verlaagd met 2 miljoen euro. Het bestuur heeft de organisatie gevraagd om de bezuiniging binnen het bestaande baggerwerk op te vangen. Betrokkenen geven aan dat dit vermoedelijk lukt. Deze korting op het jaarlijkse budget is met name ingegeven vanuit het bestuur van HHNK. Opmerkelijk is dat bij AGV een tegenovergestelde beweging zichtbaar is. Daar is het budget per 2013 verhoogd (in 2008 besloten). Daarnaast stelt het bestuur van AGV zich op het standpunt dat het baggeren een kerntaak is van het hoogheemraadschap, waarop niet bezuinigd zou mogen worden. Desondanks is bij de organisatie wel het verzoek neergelegd om een kostentoename van € 500.000 als gevolg van een btw-stijging in de lopende werkzaamheden op te vangen. In feite is er dus € 500.000 minder beschikbaar. Beide waterschappen hebben de ruimte om deze bezuinigingen in de bestaande baggerplanning op te vangen. Met minder geld zijn ze toch in staat om de beoogde m2 of m³ te halen. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat dit grotendeels komt door de economische crisis, waardoor werk goedkoper bij aannemers kan worden weggezet, en door het temporiseren van baggerprojecten. Er lijkt slechts beperkt bewust gestuurd te zijn op een efficiëntie verbetering van het baggerproces. Samenspel tussen ambtelijke organisatie en bestuur De wijze waarop de verhoudingen en verantwoordelijkheden tussen dagelijks bestuur en ambtelijke organisatie worden vormgegeven, is bij beide waterschappen vrijwel gelijk. Het DB/D&H maakt met de


51

organisatie een prestatieafspraak over het aantal strekkende m/m³ in relatie tot een vastgesteld budget. Met het niveau van planning en prioriteren van planningen houdt het bestuur zich niet bezig. Deze verantwoordelijkheid ligt bij de ambtelijke organisatie. In de praktijk is het streven van de organisaties om zoveel mogelijk de afgesproken jaarlijkse hoeveelheid te halen. Uit het onderzoek blijkt dat de geraamde en werkelijke hoeveelheid bagger en de bijbehorende kosten veelal van elkaar verschillen. Hoewel het DB/ D&H deze over- en onderschrijdingen ongetwijfeld liever wil voorkomen, worden door het baggerfonds (HHNK) en de ‘rekening courant’-constructie (AGV) deze verschillen handig opgevangen. De organisaties nemen daarbij zelf het initiatief om met projecten in de planning te schuiven, ze naar voren te halen of juist uit te stellen. De situatie voor AGV ligt wel iets anders, doordat er sprake is van een aparte uitvoeringsorganisatie, Waternet. Hierdoor is de afstand tussen bestuur en organisatie bij AGV groter dan bij HHNK. Ondanks dit verschil is de problematiek, zoals hierboven geschetst, redelijk vergelijkbaar tussen beide hoogheemraadschappen. Dit stelt echter wel vragen bij de wijze waarop er wordt gestuurd door het bestuur op het baggerproces. Het DB/D&H zou er goed aan doen strakker te sturen op planning en budget. Op het moment dat de organisatie problemen voorziet in het behalen van de afgesproken resultaten heeft de organisatie eveneens meer ruimte om op te schalen. Het bestuur stuurt immers strakker en heeft er belang bij (ook in de richting van het AB/CHI) om de afgesproken resultaten te behalen. Hierdoor wordt het samenspel tussen ambtelijke organisatie en bestuur sterker. Dit kan ook een impuls krijgen als het gaat om het soms moeizame verloop van de ‘samenwerking met derden’ en het omgaan met weerstand rondom de ontvangstplicht. De ambtelijke organisatie moet bewust het bestuur gebruiken om op hoger niveau zaken (beter) te regelen. Het aandachtspunt is om het samenspel tussen organisatie en bestuur effectiever in te richten en bewuster gebruik te maken van elkaars kracht.

7.3 / Resultaten sessies In september 2013 hebben de rekenkamercommissies een tweetal sessies georganiseerd om een aantal specifieke onderwerpen uit het onderzoek te verdiepen. Aan deze sessies hebben werknemers van AGV en HHNK gezamenlijk deelgenomen, om zo kennis en ervaringen uit te wisselen. Voor iedere sessie zijn zowel AGV als HHNK gevraagd een specifieke casus voor te bereiden die betrekking had op het onderwerp. Daarnaast zijn voor beide sessies een tweetal externen van andere waterschappen uitgenodigd, die vertrouwd zijn met het onderwerp van de sessie. Hieronder staan de belangrijkste resultaten van de sessies toegelicht. Sessie ‘ontvangstplicht in de praktijk’ In de interviews kwam naar voren dat de ontvangstplicht voor baggerspecie en maaisel een vraagstuk is, waar beide hoogheemraadschappen soms mee worstelen. Om die reden hebben de rekenkamers besloten om een verdiepingssessie te organiseren voor kennisuitwisseling tussen AGV en HHNK op dit onderwerp. Hieronder volgt eerst een korte toelichting op het thema. Vervolgens volgt een korte impressie van de onderwerpen die aan bod zijn gekomen, in samenhang met de aandachtspunten die daarin naar voren komen. Knelpunten rondom de ontvangstplicht Op basis van artikel 5.23 van de Waterwet zijn eigenaren van gronden gelegen aan oppervlaktewateren, verplicht de baggerspecie en het maaisel dat bij onderhoud door het waterschap vrijkomt te ontvangen, mits dit materiaal voldoet aan de eisen van het besluit Bodemkwaliteit.


52

In het onderzoek is naar voren gekomen dat er in de praktijk een afnemende ruimte (als gevolg van verstedelijking en functieverandering van gronden) en een afnemende acceptatie is voor de ontvangst van baggerspecie en maaisel. In de uitvoering leidt dit regelmatig tot knelpunten. Deze ontwikkeling vraagt veel van de waterschappen om de specie en maaisel toch, op een zo efficiënt mogelijke manier, te kunnen afzetten. De ontvangstplicht botst vaak met de opvatting van de ingelanden. De juridificering die in de samenleving zichtbaar is, versterkt hierbij een moeizaam proces. Een wetsvoorstel, om de ontvangstplicht in de Waterwet te verruimen, heeft het nog niet gehaald.83 Maar ondertussen is er voor de afnemende ruimte voor baggerafzet nog geen oplossing gevonden en zijn zowel AGV als HHNK genoodzaakt om hun eigen (pragmatische) oplossingen te bedenken die tijd kosten en niet altijd tot de gewenste resultaten leiden. Om de sessie af te kaderen is de volgende vraag centraal gesteld: Welke manieren (aanpak, methode, strategie) zijn er voor AGV en HHNK, om in een context van afnemende acceptatie en mogelijkheden, de baggerafzet toch zo efficiënt mogelijk uit te kunnen voeren? Impressie Door AGV en HHNK zijn in de sessie praktijkvoorbeelden en knelpunten ingebracht die de omgang met de ontvangstplicht van baggerspecie in de praktijk illustreren. Vanuit HHNK is een voorbeeld gedeeld waarbij de communicatie met een agrariër over de baggerontvangst veel tijd en energie vergt. Het uitgangspunt is om er in goed overleg samen uit te komen, maar hoe lang ga je daarmee door en wanneer moet er geëscaleerd worden in de richting van (bestuurs)dwang? Vanuit AGV zijn verschillende knelpunten gedeeld die aan de baggerontvangst raken. Het ging hierbij om: / de acceptatiecriteria van een betreffend depot die niet aansluiten bij de kwalificatie van de bagger, waardoor deze niet in het depot mag; / de toenemende weerstand bij ontvangstplichtigen; / het inrichten van weilanddepots; / de toepassing van het Besluit Bodemkwaliteit (BBK) door verschillende gemeenten en de regionale milieudiensten (RUD’s) bij de oprichting van baggerdepots; / het budget van derden voor de ontvangst van bagger. Aan het begin van de sessie is als belangrijk uitgangspunt op tafel gelegd dat het knelpunt ook niet te veel geproblematiseerd moet worden. In ongeveer 85% van de gevallen gaat het contact met de ingelanden probleemloos, bij 10% is wat meer zorg nodig en bij 5% is de ontvangstplicht problematisch. Naar aanleiding van de presentatie en discussie is over de volgende onderwerpen verder gesproken: / Communicatiestrategie. Op het moment dat de ontvangstplicht op weerstand stuit, is communicatie nodig om ‘er samen uit te komen’. Hoe communiceer je effectief en wanneer ga je daarin opschalen en dwang inzetten? Het kan niet zo zijn dat één individu de planning onderuit haalt. / Accountmanagement. Waterschappen hebben op verschillende terreinen contacten met hun ingelanden. Het maaien van bermen en walkanten, het incidenteel aanleggen van een persleiding en het uitvoeren

83

In 2012 heeft de minister een aantal wijzigingen op de Waterwet voorgesteld, waaronder een verruiming van de ontvangstplicht. De verruiming zag erop toe dat er zo nodig op ‘daarna meest nabij gelegen gronden’ specie kan worden afgezet. In de toelichting kwam naar het oordeel van de Raad van State onvoldoende tot uitdrukking waarom het afvoeren van specie en maaisel zodanig bezwarend is voor de waterbeheerder dat dit het opnemen van een ontvangstplicht voor rechthebbenden van gronden die niet zijn gelegen aan of in een oppervlaktewaterlichaam, rechtvaardigt. De minister heeft er daarna voor gekozen om de verruiming van de ontvangstplicht van maaisel en specie niet in het wetsvoorstel te regelen, maar voor de verwerking van de opmerkingen van de Raad van State meer tijd te nemen. Het voornemen is de benodigde wettelijke bepalingen op te nemen in het wetsvoorstel voor de Omgevingswet, dat in voorbereiding is.


53

/

/

van baggerwerk is bij verschillende afdelingen belegd. Bij AGV en HHNK is in eerste instantie het afstemmen van deze contactmomenten en het uitwisselen van ervaring met ingelanden niet in het werkproces geborgd. Hoe zorg je ervoor dat je als waterschap de verbinding legt tussen deze contactmomenten, omdat voor de agrariër het waterschap toch één entiteit is? Aanbestedingsbeleid. Met name HHNK loopt er tegenaan dat het aanbestedingsbeleid is ingericht op de ‘goedkoopste aanbieder’. In de acceptatie van bagger is een lokale aannemer een pré. In veel gevallen kennen zij elkaar en de agrariër is ervan verzekerd dat er zorgvuldig met zijn land wordt omgegaan. Door het sturen op prijs worden in veel gevallen aannemers van buiten de regio aangetrokken. Naast de controle van de kwaliteit, die onder druk staat door de lage inschrijving, is er in de richting van ingelanden door deze werkwijze weer meer communicatie nodig. Dit punt is in de sessie over efficiëntie verder uitgediept en zal in de volgende paragraaf verder worden besproken. Samenwerking met gemeenten en RUD’s. Het waterschap krijgt steeds meer taken op het gebied van waterbeheer (uitvoering), maar de verantwoordelijkheden zijn nog verdeeld tussen gemeenten of RUD’s en provincies. De kennis op uitvoeringsniveau verschuift echter steeds meer naar de waterschappen. Het afstemmen met deze partijen wordt daardoor op ambtelijk niveau als moeizaam ervaren. ‘Afhankelijk van de persoon loopt dit soepel of niet’.

AGV past als smeermiddel sinds enkele maanden de ‘regeling verwerking verspreidbare bagger (RVVB) toe. Een aanwezige medewerker van het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard (HSK) heeft verteld dat HSK over een vergelijkbaar instrument beschikt, een zogenoemde subsidieregeling. Hierin krijgt de agrariër de keuze: of hij ontvangt een vergoeding voor het aantal m³ bagger die hij ontvangt, of de bagger wordt op kosten van het waterschap naar een depot afgevoerd. AGV en HHNK reageerden verwonderd op deze ‘riante regeling’, waarbij zo goed als elke weerstand tegen de ontvangst wordt weggenomen. Binnen HSK is nu echter de discussie ontstaan hoe de regeling kan worden gestopt. Wettelijk gezien is er geen noodzaak toe (de ingeland heeft ontvangstplicht) en de kosten zijn hoog. Het stoppen van een regeling is echter niet eenvoudig, omdat ingelanden het nu eenmaal als hun recht beschouwen. Aandachtspunten Tijdens de sessie zijn lessen gedeeld en zijn de deelnemers gezamenlijk tot aandachtspunten gekomen. In relatie tot de onderzoeksresultaten zijn daarbij de volgende aandachtspunten geformuleerd om verder op te pakken: / Beide hoogheemraadschappen zouden moeten beschikken over een escalatieprotocol. AGV beschikt over een protocol voor particulieren die de ontvangstplicht weigeren. Het biedt een handvat om op een zeker moment van ‘er samen uitkomen’ naar bestuursdwang over te schakelen. Binnen HHNK is een dergelijk protocol niet aanwezig. De noodzaak van een protocol is ook vanuit efficiëntie ingegeven. Een individuele agrariër zou niet de planning volledig lam moeten kunnen leggen, maar soms lukt het eenvoudigweg niet om er samen uit te komen. Om de verschillende belangen tegenover elkaar te zetten kan een standaard aanpak worden ontwikkeld wanneer ‘masserende communicatie’ overgaat in het afdwingen van de ontvangstplicht. / Opmerkelijk is dat AGV en HHNK niet beschikken over een managementsysteem waar contactmomenten met ingelanden voor verschillende terreinen wordt gerapporteerd. Juist omdat voor de ingelanden het waterschap één is, is het zaak om de communicatie met ingelanden te uniformeren en af te stemmen op specifieke informatie die volgt uit eerdere ervaringen. Nu ligt het afstemmen hierover vooral bij persoonlijk initiatief. / De observatie van de onderzoekers is dat AGV en HHNK zich dienstbaar opstellen in de richting van derden. Deze dienstbaarheid is met name in de richting van (moeizame) samenwerking met gemeenten en RUD’s niet effectief. Beide hoogheemraadschappen zouden wat vaker met de ‘vuist op tafel’ mogen slaan. Beide hoogheemraadschappen zijn bij uitstek de organisaties waar kennis en ervaring over


54

waterbodembeheer is gebundeld. Een voorbeeld daarbij is het opstellen van gebied specifiek beleid wat een grote (tijds)inspanning vergt. Dit punt haakt ook in op het samenspel tussen de ambtelijke organisatie en het dagelijks bestuur (zie paragraaf 1.2). Sessie ‘Efficiëntie in het baggerbeleid’ Op basis van de eerste bevindingen in het onderzoek heeft de rekenkamer besloten dat het voor beide hoogheemraadschappen nuttig zou kunnen zijn bij het onderwerp ‘efficiëntie in het baggerbeleid’ stil te staan. Om die reden hebben de rekenkamers besloten een verdiepingssessie te organiseren voor kennisuitwisseling tussen AGV en HHNK op dit onderwerp. In deze paragraaf volgt eerst een korte toelichting op het thema. Daarna volgt een korte impressie van de onderwerpen die aan bod zijn gekomen, in samenhang met de aandachtspunten die daarin naar voren komen.

Efficiëntie en baggerwerk In het onderzoek komt naar voren dat de sturing op de baggerwerkzaamheden bij beide hoogheemraadschappen vooral gaat over het realiseren van de afgesproken baggerproductie en minder om het realiseren van de werkzaamheden binnen het budget. De budgetten worden over het algemeen gerealiseerd. Door het werken met een baggerfonds (bij HHNK) en ‘rekening courant’ (bij AGV) staan beide hoogheemraadschappen mild ten opzichte van onder- en overschrijdingen van de jaarschijf. Deze werkwijzen maken het namelijk mogelijk een nieuw project te starten, zonder daarvoor aanvullend budget aan te moeten vragen. Het sturen op budget is mede als gevolg hiervan beperkt. Hierdoor blijven kansen onbenut om het baggerproces efficiënter uit te voeren. Naast nieuwe methoden en technieken, die de efficiëntie in de uitvoering vergroten, gaat het dan vooral om het doelmatig organiseren van het werk en het sturen daarin aan de hand van bijvoorbeeld prestatiecriteria. In het onderzoek komt naar voren dat efficiëntie in het organiseren van baggeren en de sturing daarop wat minder op het netvlies staat, terwijl dit juist ook veel kansen biedt voor beide hoogheemraadschappen. In de sessie is de volgende centrale vraag gehanteerd: Wat kunnen AGV en HHNK doen om het baggerproces en de aansturing daarvan efficiënter te maken?

Impressie In de sessie is met AGV en HHNK nagedacht over het sturen op efficiëntie in het baggerwerk. AGV heeft de baggerkalender (opnieuw) ingebracht en daarbij aangegeven hoe de baggerkalender ook kan worden gebruikt om op efficiëntie te sturen. Vanuit HHNK en vanuit het waterschap Aa en Maas is hierop gereflecteerd. Daarnaast is door HHNK uitgebreid stilgestaan bij de inkoop en aanbesteding van baggerprojecten. Naar aanleiding van knelpunten in de werkvoorbereiding van het baggeren heeft AGV de baggerkalender opgesteld. Bij het in beeld brengen van alle stappen bleek een proces van vier jaar voorbereiding nodig te zijn. Dit is in de baggerkalender uitgezet. De baggerkalender helpt ook om betere afspraken met stakeholders (derden) te maken. De baggerkalender zorgt ervoor dat er makkelijker op het totaalproces en de verschillende ‘blokjes’ gestuurd kan worden. Het werkproces is zo ingericht dat het de planning en uitvoering flexibeler maakt. De kalender heeft ook de ramingen verbeterd, omdat er tijdig inzicht is in de kwaliteit van de baggerspecie. De kalender heeft er echt aan bijgedragen dat de planningen beter worden gehaald. Intern zorgt het voor beter contact


55

tussen de afdelingen. Taken en bevoegdheden zijn verduidelijkt. De evaluatie van het werkproces is nog wel een punt van aandacht. Daar moet bewust aandacht en tijd voor vrijgemaakt worden. HHNK zoekt de efficiëntie vooral in het aanpassen van de baggercyclus voor onderhoudsbaggeren van zeven naar tien jaar. Door het inzetten van een quickscan kun je gemakkelijk beoordelen of de cyclus voldoet of dat er toch eerder moet worden gebaggerd. De indruk leeft bij HHNK dat er veel baggerblokken zijn die langer dan de huidige cyclus ‘meegaan’. In het efficiëntiestreven benoemt HHNK het huidige inkoopen aanbestedingsbeleid verder als een belemmering voor efficiënt werken. Het selecteren op laagste prijs heeft invloed op de kwaliteit van het werk. Er is meer capaciteit nodig bij de toezichthouders. Daarnaast zorgen de aanbestedingscriteria ook voor aannemers van buiten de regio. Voor de acceptatie van bagger bij ingelanden, ten opzichte van regionale aannemers, vergt dit meer inzet van de organisatie.

Aandachtspunten Tijdens de sessie zijn lessen gedeeld en zijn de deelnemers gezamenlijk tot aandachtspunten gekomen. In relatie tot de onderzoeksresultaten zijn daarbij de volgende aandachtspunten geformuleerd om verder op te pakken: / AGV heeft met de baggerkalender een goede stap gezet in het professionaliseren van de uitvoering. De winst voor AGV zit in het doorontwikkelen van het instrument door evaluatie en innovatie. HHNK is na de doorgevoerde reorganisatie bezig om de werkprocessen voor het baggeren opnieuw in te richten en verantwoordelijkheden helder te beleggen. HHNK kan goed gebruikmaken van de kennis die er binnen AGV op dit punt al is opgedaan rondom de baggerkalender. / De baggerkalender werpt in de praktijk al voorzichtig zijn vruchten af. Tegelijkertijd kan het als sturingsinstrument nog breder worden ingezet. Het is nu vooral effectief voor de factor tijd (het slim halen van de planningen). AGV stelt dat planningen beter worden gehaald. Naast tijd, waar HHNK ook op stuurt, is de kwaliteit van het werk belangrijk. In het sturen op efficiëntie kan echter ook breder worden gedacht. Andere factoren zijn kwantitatieve winst (beperking financiële middelen) en kwalitatieve winst (organisatieverbetering). Om met de baggerkalender een stap verder te komen heeft het instrument indicatoren nodig die de effectiviteit meetbaar maken. De vraag voor AGV en HHNK is, waar willen we beter scoren? Aa en Maas heeft in de sessie ingebracht dat zij over indicatoren beschikken (bijvoorbeeld aantal klachten) voor het gehele baggerproces. Dit maakt het mogelijk om de effecten en resultaten als gevolg van een nieuwe werkwijze in beeld te brengen. De organisaties van HHNK en AGV kunnen een slag winnen als ze aan het bestuur inzichtelijk maken aan welke ‘knoppen’ er kan worden gedraaid om de efficiëntie te verbeteren en waar op gestuurd kan worden. / De kracht van kerntaken, zoals baggeren, is dat de kennis en vaardigheden in de haarvaten van de organisatie aanwezig zijn. Die kracht is tegelijkertijd ook een valkuil, het gevaar is groot dat er weinig ruimte is voor prikkels om het werk op een andere manier te organiseren. Op basis van het onderzoek en de gehouden sessies zien wij in beperkte mate tijd en aandacht voor evaluatie in de werkprocessen of uitvoering. Hierdoor wordt te weinig gebruikgemaakt van, en geappelleerd aan, het lerend vermogen van de organisatie. Bij AGV is bijvoorbeeld benoemd dat men het leereffect van de sanering van de Vecht in de toegepaste werkwijzen en methoden breder wil ontsluiten in de organisatie. Hoe aan deze wens concreet invulling wordt gegeven, is in het onderzoek niet duidelijk geworden. / De onderzoekers vragen zich af of er voldoende ruimte is voor innovatie in de werkprocessen. Een baggerkalender poogt een werkwijze vast te leggen, terwijl er misschien door veranderende omstandigheden nieuwe kansen liggen om het werk op een andere manier te organiseren. In relatie tot de ruimte voor innovatie in het werkproces leggen we ook de link met de rol van het ingenieursbureau binnen beide hoogheemraadschappen. In sommige baggerprogramma´s speelt het ingenieursbureau een rol. De onderzoekers hebben de indruk dat de rol en positie in de loop van de tijd organisch is ontstaan, maar de vraag is of deze werkwijze nog steeds de beste is. Zo constateert de organisatie bij


56

/

/

HHNK dat er met regelmaat vertragingen optreden in de baggerwerkzaamheden, op het moment dat het ingenieursbureau werkzaamheden in uitvoering brengt die binnen de planning zijn voorbereid door andere afdelingen. Het inkoop en aanbestedingsbeleid van HHNK vormt een belemmering voor het efficiënt werken. Het zwaarwegende criterium ‘prijs’ levert niet per se het meest efficiënte resultaat op. Soms moeten aannemers wel drie keer terug om het werk goed te doen en dat levert strubbelingen op met ingelanden. Bij HHNK wordt door bureau inkoop het baggerwerk als een dienst in de markt gezet, waarbij er voor elke opdracht veel aannemers moeten worden uitgenodigd. Bij AGV wordt het baggerwerk als werk gedefinieerd, waarbij er niet steeds nieuwe aannemers moeten worden uitgenodigd. AGV werkt met een ‘pot’ aannemers, waar binnen een soort raamovereenkomst een dienst kan worden gegund. Uitdaging voor HHNK is om dit punt, eventueel met behulp van het bestuur, naar bureau inkoop duidelijk te maken, zodat er op een efficiëntere manier kan worden aanbesteed. Er wordt bij beide hoogheemraadschappen niet openlijk gesproken over het zinvol benutten van de ‘gunstige’ aanbestedingsvoordelen. Bij beide hoogheemraadschappen leeft bij de organisatie het (angst)beeld dat eventuele inkoopvoordelen naar algemene middelen worden overgeheveld. De vraag is hoe terecht deze vrees is. Op dit moment bestaat bij beide hoogheemraadschappen het (bestuurlijk) streven om werk naar voren te halen en meer projecten uit te voeren. Tegelijkertijd kan gesteld worden dat het voor de transparantie en controle op de budgetten beter is als er open gesproken kan worden over de huidige financiële voordelen. Nu gaan de organisaties dit gesprek uit de weg.. Het financiële voordeel kan bijvoorbeeld ook worden aangewend om te investeren in het werkproces, methoden en technieken, waardoor de efficiëntie op de lange termijn beter wordt. De organisatie zou aan het DB een voorstel kunnen doen over het nuttig omgaan met de aanbestedingsvoordelen. De vraag die daarbij gesteld kan worden, is hoe het geld op een nuttige manier kan worden ingezet binnen de taak die zowel AGV als HHNK heeft.


57

Bijlagen Bijlage 1. Normenkader De normen zijn beoordeeld aan de hand van de termen: Voldaan, grotendeels voldaan, deels voldaan, beperkt voldaan en niet voldaan. In een percentage zijn deze termen bij benadering als volgt uit te drukken: Voldaan

100%

Grotendeels voldaan

75%

Deels voldaan

50%

Beperkt voldaan

25%

Niet voldaan

0%

Deelvraag

Norm

Beoordeling

Beleidskaders 1. Wat zijn vanuit weten regelgeving de eisen die worden gesteld aan baggerwerkzaamheden?

Beschrijvend. Geen norm

2. Wat zijn vanuit de bestuurlijke taken de eisen die worden gesteld aan baggerwerkzaamheden?


3. Welk beleid heeft AGV geformuleerd en welke doelen zijn vastgesteld op het terrein van baggeren? Hierbij komen in ieder geval aan bod: de verhouding met de keur, de relatie met het milieubeleid en duurzaamheidseisen, de afvoer van bagger, het stellen van prioriteiten en bepalen periodiciteiten.

A

Het hoogheemraadschap heeft zicht op de eisen die weten regelgeving aan baggerwerkzaamheden stellen. Het baggerbeleid: / besteedt actief aandacht aan (actuele en verwachte) ontwikkelingen in weten regelgeving (Europees en nationaal); / is up-to-date en consistent met vigerende weten regelgeving (Europees en nationaal).

Voldaan In de beleidsnota’s wordt actief aandacht besteed aan de nieuwe mogelijkheden die de weten regelgeving biedt (bijvoorbeeld gebiedspecifiek beleid). De implicaties van de belangrijkste weten regelgeving zoals de Waterwet, KRW, het Besluit Bodemkwaliteit en de Flora- en faunawet zijn in de keur, legger, waterbeheerplan en baggerbeleid van AGV verwerkt.


58

B

In het baggerbeleid is een duidelijke relatie gelegd met eisen die voorkomen uit overige ambities en prioriteiten van bestuur. Het baggerbeleid: / verwijst naar ander beleid van het hoogheemraadschap; / is consistent met in ander beleid gestelde doelen en eisen, waaronder het milieubeleid

C

Het baggerbeleid besteedt actief aandacht aan ontwikkelingen die van invloed zijn. Het baggerbeleid: / heeft oog voor zowel het handhaven van afmetingen conform het leggerprofiel, de hydraulische kwaliteit als de eigen verantwoordelijkheid voor de waterbodem; / speelt in op de gevolgen (in de benodigde financiële kaders en de vormgeving van de baggercyclus) van de verschuiving van onderhoudsbaggeren naar kwaliteitsbaggeren; / stimuleert innovatie en biedt ruimte aan de inzet van nieuwe instrumenten die bijdragen aan kostenbewust en efficiënt baggeren.

D

Het baggerbeleid besteedt actief aandacht aan de uitdagingen en kansen van gebiedspecifieke omstandigheden, namelijk grondsoort, grondgebruik en de mate van vervuiling.

Deels voldaan: Door het hanteren van een optimaal leggerprofiel zijn de waterkwantiteit (doorstroming), waterkwaliteit en het gebruik (vaarweg, recreatie, natuur) met elkaar verbonden. Het beleid beschrijft echter nog wel verschillende ontbrekende schakels, waarover in de planperiode nog duidelijkheid moet ontstaan, waaronder de bijdrage van het onderhoudsbaggeren aan de KRWdoelstellingen. Het bestuur heeft ervoor gekozen om het meerjarenprogramma kwaliteitsbaggeren (voorlopig) niet op te stellen. Grotendeels voldaan: De leggers zijn op orde. AGV heeft voor secundaire watergangen geen legger, maar dit is een bewuste keuze. Er wordt onderzoek gedaan naar het effect van baggeren op de waterkwaliteit om de aansluiting tussen het onderhoudsbaggeren en kwaliteitsbaggeren te kunnen leggen. Baggeren gebeurt nu op basis van metingen en de baggercyclus wordt niet meer standaard gevolgd. Betrokkenen geven aan dat er ruimte is voor innovatie en nieuwe instrumenten (specifiek aanpak van baggeren in het veenweidegebied) en dat er leereffecten zijn van innovatie bij de sanering van de Vecht. Wat de concrete effecten daarvan zijn is de rekenkamer niet duidelijk geworden. De bijdrage van innovatie aan kostenbewust en efficient baggeren is onduidelijk en niet expliciet. Deels voldaan: In het beleid zijn de mogelijkheden en de mogelijk te realiseren effecten van het baggeren beschreven. Daarnaast geeft AGV ruimte aan gemeenten om gebiedspeicifiek beleid te hanteren (bijvoorbeeld lokale maximale waarden).


59

In het beleid is echter niet vastgelegd hoe AGV daar zelf mee wil omgaan en welke ambitie zij op dat terrein heeft. E

Het baggerbeleid reikt op grond van het hiervoor genoemde (A t/m D) criteria aan voor prioriteitstelling en keuzes in de uitvoering.

Beperkt voldaan: De meerjaren- en jaarplanningen zijn richtinggevend en de organisatie kan zo nodig zelf prioriteiten stellen. Deze prioriteiten zijn van verschillende aard, bijvoorbeeld financieel, actueel knelpunt. De prioriteitstelling is echter niet direct terug te leiden op de bij A t/m D genoemde punten.

F

Het baggerbeleid besteedt actief aandacht aan de samenwerking en afstemming met andere partijen (andere overheden, natuurbeheerders en agrariërs). Dit ten aanzien van:

Deels voldaan: Het baggerbeleid is voornamelijk intern gericht. In de Nota Baggeren is wel één doelstelling opgenomen die specifiek gaat over de samenwerking met gemeenten en het maken van ‘werk met werk’. Daarbij is aangegeven hoe de verantwoordelijkheden en de verdeling van de kosten is ingericht. Belangrijk uitgangspunt is dat er ‘vroegtijdige afstemming’ is en dat de ‘gemaakte afspraken goed worden vastgelegd’. Het beleid is niet specifiek over de samenwerking met natuurbeheerders en agrariërs.

/ (verschillen in) doelen van het baggeren, waaronder nautische, waterhuishoudkundige en milieuhygiënische doelen; / taken en verantwoordelijkheden; / gevolgde werkwijze en informatievoorziening; / de verdeling van de kosten. Uitvoering 4. Hoe zijn de baggerwerkzaamheden organisatorisch en procesmatig geborgd in de organisaties?

A

Voor de uitvoering van baggerwerkzaamheden zijn verantwoordelijkheden in de organisatie en van externe uitvoerders helder belegd. Interne of externe afspraken over baggeren gaan – indien van toepassing – in op: / projectformulering (doel en afbakening);

Deels voldaan: De professionalisering die is doorgevoerd in het baggeren heeft in de praktijk geleid tot een planmatige aanpak van het onderhoudsbaggeren met haalbare planningen en navolgbare werkprocessen. Het inzicht in efficiëntie is echter onvoldoende. De rekenkamercommissie kan niet constateren dat van efficiëntie of kostendaling sprake is.


60

/ de inrichting van een projectorganisatie (verantwoordelijkheden en bevoegdheden in aansturing); / te hanteren fasering en beslismomenten (voortgang); / risicobeheersing (helder model); / bewaking en meting (doelmatigheid en kwaliteit); / verantwoording (rapportage en informatie aan D&H en CHI); / dossiervorming (toegankelijkheid informatie); / ruimte voor innovatie en inzet nieuwe instrumenten; / evaluatie (door ambtelijke organisatie en bestuur).

5. In hoeverre heeft AGV zicht op en beheerst ze de kostenontwikkeling van het baggeren?

In de werkprocessen zijn de verantwoordelijkheden voor het opstellen van planningen, het voorbereiden van werk, het uitvoeren en het houden van toezicht helder belegd en in de tijd geplaatst. Gedurende het baggeren en bij de afronding worden metingen uitgevoerd om de voortgang en de kwaliteit te bewaken. De vertaling van het doelmatige ambitieniveau voor onderhoudsbaggeren naar budget en planning is onduidelijk. Uit de interviews blijkt dat de aannemers ruimte wordt geboden om innovatief te werken en dat er ruimte in de organisatie is voor innovatie. Hoe dit zich echter concreet in de organisatie vertaald is niet duidelijk. Op projectniveau wordt het baggeren geevalueerd. Op het totale baggerwerk is geen evaluatie ingericht.

B

Tussen betrokken partijen vindt periodiek overleg plaats, waarbij de voortgang van het proces en eventuele knelpunten worden besproken.

Voldaan: Voor het baggeren is er een intern baggeroverleg (eens in de zes weken) waar over de voortgang van de planning en de kostenontwikkeling wordt gesproken. Daarnaast komt baggeren ook in het portefeuillehoudersoverleg aan de orde.

A

Op basis van (periodieke) rapportages hebben de hoogheemraadschappen inzicht in de kosten van het baggeren en op het projecten kredietbeheer van het baggeren.

Deels voldaan: Het projecten kredietbeheer is verbeterd door een projectenbeheersysteem. Daardoor zijn de kosten op het niveau van een individueel project beter inzichtelijk. In de (periodieke) rapportages wordt inzicht gegeven in de kosten van het totale product baggeren.

B

Risico’s ten aanzien van kostenontwikkeling en tijdige realisatie van baggerwerkzaamheden worden vooraf geïnventariseerd en geanalyseerd. Mogelijke beheer-

Deels voldaan: Risicobeheersing is in de planning en beheersing van projecten aanwezig door middel van een haalbaarheidsstudie, maar is niet in de werkprocessen of in het beleid verankerd. De wijze waarop met risico’s wordt


61

C

maatregelen worden vooraf bepaald.

omgegaan is daardoor niet navolgbaar en ook is niet te beoordelen of risico’s voldoende worden meegenomen.

Periodiek worden tussentijds risico’s ten aanzien van kostenontwikkeling en tijdige realisatie geïnventariseerd. Indien nodig worden beheermaatregelen ingezet.

Deels voldaan: Het spreken over risico’s is in de uitvoering geborgd door overleg over risico’s en het benoemen daarvan ten opzichte van de kostenontwikkeling en tijdige realisatie. Meldingen en afwijkingen ten opzichte van de planningen zijn niet duidelijk verantwoord in P&C-documenten of andere rapportages. Het is nu onduidelijk of er volgens het behoudende of het doelmatige scenario is gewerkt tot 2013.

/ Afwijkingen en wijzigingen worden gemeld aan en afgestemd volgens de geldende mandaat- en procesafspraken. 6. Zijn er verschillen tussen de doelen uit de beleidskaders en de doelen uit de praktijk van het baggeren? 7. In hoeverre bereiken de hoogheemraadschappen de gestelde doelen (zowel in het beleid als in de praktijk) voor het baggeren?


A

Periodiek wordt bepaald in hoeverre oorspronkelijke doelstellingen worden gerealiseerd. / Relevante wijzigingen in ambities, weten regelgeving worden hierin meegenomen. / Afwijkingen en wijzigingen worden gemeld aan en afgestemd met de intern verantwoordelijke en, indien nodig, D&H.

8. Welke problemen ervaren de hoogheemraadschappen in de uitvoering van het baggeren?


9. Hoe verhouden kortetermijneffecten van het baggeren zich tot de lange- termijneffecten?


10. Wat zijn de belangrijkste opgaven voor de toekomst van het baggeren?


Beperkt voldaan: De rekenkamercommissie constateert dat er niet periodiek op basis van de oorspronkelijke doelstellingen wordt geevalueerd en bijgesteld. De doelstellingen op het gebied van kwaliteitsbaggeren zijn nog maar ten dele uitgevoerd in die zin dat er geen meerjarenprogramma kwaliteitsbaggeren is en dat de aansluiting tussen onderhoudsen kwaliteitsbaggeren, zoals in het beleid beoogd, nog onvoldoende is gelegd.


62

Sturing en verantwoording 11. Op welke wijze geeft het dagelijks bestuur van AGV inhoud aan hun bestuurlijke verantwoordelijkheid?

A

Het DB draagt zorg voor de voorbereiding, evaluatie en doorontwikkeling van baggerbeleid en bewaakt de kwaliteit (zie norm 3 A t/m F).

Deels voldaan. De portefeuillehouder is betrokken bij de ontwikkeling van het baggerbeleid en deelt zijn kennis met het DB. De organisatie is echter leidend en kent een hoge mate van vrijheid in de voorbereiding, evaluatie en ontwikkeling van het baggerbeleid. De bewaking van de kwaliteit is op hoofdlijnen. Tussentijdse evaluaties van het baggerbeleid vinden zowel op bestuurlijk als ambtelijk niveau niet plaats.

B

Het DB stelt prioriteiten en maakt keuzes t.a.v. baggerwerkzaamheden.

Grotendeels voldaan. In de beleidsnota’s zijn de beleidslijnen en prioriteiten voor het baggeren op hoofdlijnen bepaald. Tegelijkertijd heeft de organisatie veel vrijheid bij het bepalen van prioriteiten en planningen in de werkzaamheden.

C

Het DB geeft actief vorm aan de kwaliteit van de relatie en samenwerking met andere uitvoerende partijen (andere overheden, natuurbeheerders en agrariërs).

Voldaan. Het DB vervult een actieve rol in de samenwerking met en communicatie over baggeren richting derden, en maakt daarin ook eigenstandige afwegingen.

D

Het DB ziet actief toe op het projecten kredietbeheer van het baggeren en op periodieke inventarisatie van risico’s m.b.t. kostentonwikkeling en doelbereiking.

Deels voldaan. De portefeuillehouder is via overleg op de hoogte van actuele ontwikkelingen en knelpunten. Het daadwerkelijke toezicht op kredietbeheer en risico’s door het DB is beperkt.

E

Het DB ontvangt tijdig volledige en toegankelijke informatie over de voortgang van baggerwerkzaamheden. De informatie die het DB krijgt, biedt voldoende informatie om te sturen en te controleren, waarbij:

Deels voldaan. De informatie die het DB ontvangt over de voortgang van baggerwerkzaamheden is op hoofdlijnen (P&Cdocumenten, voortgangsrapportages en mondelinge informatie) en niet altijd toereikend om te kunnen sturen. Het MT van Waternet heeft een grote mate van zelfstandigheid in het bepalen en bijstellen van planningen en het stellen van prioriteiten maar deelt dit wel met


63

/ Informatie beantwoord aan de eisen van periodiciteit en kwaliteit die door het DB gesteld zijn; / het DB een bewuste afweging maakt, wat met de ontvangen informatie te doen;

het DB. Het DB maakt bewuste afwegingen over de ontvangen informatie en deelt deze informatie indien nodig met het AB.

/ het DB indien nodig het AB informeert en keuzes aan het AB voorlegt. 12. Hoe wordt het algemeen bestuur van HHNK en AGV geïnformeerd, zodat zij hun kaderstellende en controlerende rol kunnen uitvoeren en tijdig kunnen bijsturen?

A

Het AB stelt kaders voor het baggerbeleid en bewaakt de kwaliteit (zie norm 3 A t/m F).

Deels voldaan. Het AB stelt de begrotingen en de beleidsnota’s voor het baggeren vast. Zowel de kaders uit de begroting als de Nota Baggeren zijn op hoofdlijnen. Het AB controleert in beperkte mate in hoeverre het beleid is gerealiseerd.

B

Het AB ontvangt tijdig volledige en toegankelijke informatie over de voortgang van baggerwerkzaamheden en afwijkingen en wijzigingen ten opzichte van de vastgestelde doelstellingen en kredieten. De informatie die het AB krijgt, biedt voldoende informatie om te sturen en te controleren, waarbij:

Deels voldaan. De belangrijkste informatie voor het AB over baggerwerkzaamheden is opgenomen in de P&C-documenten. Deze informatie is op hoofdlijnen. Het gebruik van doelen/ indicatoren is inconsequent in de periode 2007-heden. Waar nodig licht het DB het AB (met name) mondeling in over actuele ontwikkelingen en knelpunten.

/ Informatie beantwoordt aan de eisen van periodiciteit en kwaliteit die door het AB gesteld zijn; / het DB een voorstel aan het AB voorlegt , wat met de ontvangen informatie te doen. C

Het AB richt zich in kaderstelling en controle primair op het beoogde maatschappelijk effect.

Niet voldaan. De beleidskaders voor het baggeren en de verantwoordingsinformatie zijn niet geformuleerd in termen van maatschappelijk effect. Het AB richt zich op controle van het baggerproces op hoofdlijnen.


64

Daarbij is er weinig sprake van (bij)sturing door het AB. 13. In welke opzichten verschillen HHNK en AGV van elkaar en wat zouden leerpunten voor beide organisaties kunnen zijn?

Beschrijvend: Geen norm


65

Bijlage 2. Bronnen

Gesprekspartners Gesprekspartners onderzoek baggerbeleid

Datum

Gesprekspartners

21-05-2013

Oriënterend gesprek / Vincent Oostenbrink, sector controller watersysteem / Rob Roelfsema, adviseur beheer Uitvoering

17-06-2013

/ / /

25-06-2013

Vincent Oostenbrink, sector controller watersysteem Berend Spoelstra, projectleider Rob Zinkstok, teamleider werkvoorbereiding

Beleid / Evelien van Assenbergh, beleidsadviseur / Jolanda van Dijk, beleidsadviseur / Vincent Oostenbrink, sector controller watersysteem Middelen en control / Vincent Oostenbrink, sector controller watersysteem Portefeuillehouder /

Pieter Kruiswijk

18-09-2013

Verdiepingssessie ontvangstplicht bagger

23-09-2013

/ Ad Beers (HHNK) / Wim Bouwes (HHNK) / Karsten Hopman (HHNK) / Steven Westerman (HHNK) / Karin Dijkstra, teamleider / Laurens Keser, werkvoorbereider / Berend Spoelstra, projectleider / Rob Zinkstok, teamleider werkvoorbereiding / Nicole van Mulken (Delfland) Verdiepingssessie efficiëntie baggerbeleid / / / / / / / / /

Ruud Blankendaal (HHNK) Maarten Elings (HHNK) Martien Koopman (HHNK) Thijs Abels, uitvoerder Karin Dijkstra, teamleider Laurens Keser, werkvoorbereider Vincent Oostenbrink, sector controller watersysteem Silvia Kreté (Aa en Maas) John van Berne (Aa en Maas)


66

Bestudeerde documenten Wetten en regelingen / / / / / / / / / / / / / /

Waterwet, Besluit lozen buiteninrichtingen Waterschapswet Kaderrichtlijn Water, Kaderrichtlijn Afvalstoffen, Besluit melden afvalstoffen Flora en Faunawet, Natuurbeschermingswet Wet milieubeheer, Wet Bodembescherming, Besluit bodemkwaliteit, Regeling bodemkwaliteit Wabo Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 Nationaal Waterplan Nationaal Bestuursakkoord Water Actueel Waterplan 2010-2015 Provincie Noord-Holland Provinciaal Waterplan 2010-2015 Zuid-Holland, Nota Toezicht op de Waterschappen Waterverordening Zuid-Holland Nota uitwerking baggerbeleid III, Provincie Zuid-Holland

Beleidsdocumenten / / / / / / /

Waterbeheerplan AGV 2010-2015 Waterbeheerplan 2006 - 2009 AGV, december 2005 Nota Baggeren 2012-2018 Collegeprogramma AGV 2013-2016 Coalitieprogramma AGV 2009 – 2013 Tussenbalans Collegeprogramma 2009-2013 Aanvullend) Coalitieprogramma 2013 – 2015 voor het waterschap AGV

Memo’s en interne rapportages / / / / / / / /

/ / / / / / / / /

Professionalisering waterbodembeheer, 26 september 2011 Proces regulier baggerwerkzaamheden Memo n.a.v. Collegeprogramma 2009-2013 Jaarverslagen AGV 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 en 2011 Bestuursrapportage AGV januari t/m september 2009 Voorstel meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren ambitieniveaus, AB 08-043, oktober 2008 Voorstel AB 08-043, Meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren – ambitieniveaus Notitie AB behorende bij 08-043, Reactie DB naar aanleiding van de behandeling van het “Meerjarenprogramma onderhoudsbaggeren –ambitieniveaus” in de commissies van 3 en 4 september 2008, 16 september 2008 Meerjarenbegroting AGV 2011 – 2015 Meerjarenbegroting AGV 2010 – 2014 Meerjarenbegroting AGV 2009 – 2013 Begroting AGV 2013 Begroting AGV 2012, 10 oktober 2011 Begroting AGV 2010 Begroting AGV 2009 Besluit AB AGV, Regeling Verwerking verspreidbare bagger, d.d. 4 april 2013 Begroting AGV 2012, 10 oktober 2011


67

Baggerbeleid AGV. rapport rekenkamercommissie AGV. Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht. AB-versie

Recommend Documents