BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah Visi Program Keluarga Berencana Nasional adalah “ Keluarga Berkualitas 2015 “ visi ini dimaksudkan untuk mewujudkan keluarga yang sejahtera, sehat, maju, mandiri, memiliki jumlah anak yang ideal, berwawasan kedepan, bertanggung jawab, harmonis dan bertaqwa kepada Tuhan Yang Maha Esa, pada tahun 2015. Berdasarkan Undang-Undang No. 52 Tahun 2009 tentang
Perkembangan
Kependudukan dan Pembangunan Keluarga bahwa tujuan Program Keluarga Berencana Nasional / Perkembangan kependudukan dan pembangunan keluarga yang tercantum dalam pasal 4, bahwa tujuan dari perkembangan kependudukan adalah untuk mewujudkan keserasian, keselarasan, dan keseimbangan antara kuantitas, kualitas dan persebaran penduduk dengan lingkungan hidup sedangkan pembangunan keluarga bertujuan untuk meningkatkan kualitas keluarga agar dapat timbul rasa aman, tenteram, harapan masa depan yang lebih baik dalam mewujudkan kesejahteraan lahir dan kebahagiaan batin. Upaya-upaya untuk mewujudkan yang diamanatkan oleh undang-undang ini dalam pelaksanaan Program KB Nasional di Kecamatan Lemahabang pada dasarnya untuk mewujudkan keluarga sehat dan berkualitas, seimbangnya kuantitas dan kualitas penduduk masih terkendala dengan tingginya penduduk miskin. Secara makro ada dua kondisi yang menyebabkan kemiskinan bisa terjadi, yaitu kemiskinan alami dan kemiskinan buatan, kemiskinan alami terjadi akibat pengaruh sumber daya alam yang terbatas, mengakibatkan rendahnya perkembangan ekonomi, sulitnya memperoleh bahan kebutuhan, penggunaan teknologi yang rendah dan bencana alam. Kemiskinan buatan diakibatkan oleh imbas dari para birokrat kurang berkompeten dalam pengendalian
ekonomi dan kurang memanfaatkan berbagai fasilitas yang tersedia, sehingga mengakibatkan susahnya untuk keluar dari kemelut kemiskinan. Dalam kamus ilmiah populer, kata “ miskin “ mengandung arti tidak berharta (harta yang ada tidak mencukupi kebutuhan). makna yang terkandung dalam kata miskin sarat dengan masalah konsumsi, dalam hal ini kemiskinan bukan hanya dilihat dari sisi tidak seimbangnya antara pendapatan dan pengeluaran, akan tetapi seiring dengan perkembangan
ilmu
pengetahuan
dan
teknologi,
kemiskinan
bukan
sekedar
ketidakmampuan memenuhi kebutuhan konsumsi dasar, kemiskinan juga dapat timbul diakibatkan oleh minimnya penyediaan lapangan kerja di berbagai sektor, baik sektor industri maupun sektor pembangunan, atau dalam kondisi lain kemiskinan adalah ketidakberdayaan masyarakat terhadap sistem yang diterapkan oleh pemerintah sehingga masyarakat berada pada posisi yang sangat lemah dan tereksploitasi. Kemiskinan dapat dibedakan menjadi tiga pengertian yaitu ; kemiskinan absolut, kemiskinan relatif dan kemiskinan kultural. Sekelompok masyarakat termasuk katagori miskin absolut apabila hasil pendapatannya berada dibawah garis kemiskinan, tidak cukup untuk memenuhi kebutuhan hidup minimum, sedangkan kelompok masyarakat tergolong miskin relatif apabila telah hidup di atas garis kemiskinan namun masih berada dibawah rata-rata kemampuan masyarakat sekitarnya dan kemiskinan kultural berkaitan erat dengan sikap seseorang atau kelompok masyarakat yang tidak mau berusaha memperbaiki tingkat kehidupannya sekalipun ada usaha dari pihak lain yang membantunya. Berdasarkan konsep perkembangan kependudukan dan keluarga berencana kondisi umum keluarga miskin adalah keluarga-keluarga dengan ciri tertentu dapat dikatagorikan atau mendekati identitas keluarga miskin, seperti keluarga-keluarga yang tidak mampu
memenuhi kebutuhan dasar minimal (pangan, sandang, papan, pendidikan dan kesehatan) yang didalamnya juga mencakup pelayanan KB. Dalam Program KB Nasional kelompok keluarga miskin diindikasikan dengan kemampuan mereka yang tidak dapat makan paling tidak dua kali sehari dengan lauk yang memadai (bergizi), tidak memiliki pakaian berbeda untuk setiap kegiatan / berpakaian sesuai fungsinya (pakaian seragam sekolah untuk sekolah sedangkan pakaian lain seperti untuk bermain atau pakaian untuk keperluan lain menggunakan pakaian yang sesuai dengan fungsinya), tidak memiliki kemampuan membeli baju baru paling sedikit satu stel setiap tahun, kondisi rumah hunian tidak sesuai dengan standar rumah layak huni seperti sebagian kondisi dari atap lantai dan dinding kurang memadai, tidak memiliki kemampuan membawa keluarga yang sakit ke sarana pengobatan modern dan tidak memiliki kemampuan ber KB di sarana kesehatan, serta tidak mampu menyekolahkan anak-anaknya menempuh pendidikan jenjang wajib belajar 9 tahun. Kebutuhan dasar sebagai
indikator kelayakan hidup yaitu indikator pangan,
sandang, papan, kesehatan, keluarga berencana serta pendidikan. Jika salah satu indikator atau lebih, keluarga tidak mampu memenuhinya maka keluarga ini terkatagori sebagai keluarga miskin. Ketidakmampuan keluarga-keluarga ini dalam memenuhi kebutuhan dasarnya salah satu penyebabnya adalah kurang atau rendahnya penghasilan keluarga, banyak diantara keluarga-keluarga yang terkatagori miskin memiliki penghasilan setiap bulannya kurang dari satu juta rupiah. Keluarga miskin ini terdapat merata disemua desa di Kecamatan Lemahabang dan dalam jumlah yang cukup besar, jumlah keluarga miskin yang ada di Kecamatan Lemahabang sebagian besar terdiri dari keluarga-keluarga dengan penghasilan rendah, disebabkan pekerjaan harian keluarga ini adalah buruhburuh tidak tetap.
Berdasarkan dengan kondisi tersebut, pemerintah mengeluarkan Undang-Undang Nomor 52 Tahun 2009 tentang perkembangan kependudukan dan pembangunan keluarga, tercantum dalam undang-undang bahwa pemerintah menjamin kebutuhan dasar bagi penduduk miskin, pasal 10 Undang-Undang Nomor 52 Tahun 2009 mencantumkan bahwa pemerintah menyediakan pelayanan cuma-cuma yang berkaitan dengan perkembangan kependudukan dan pembangunan keluarga atau Pelayanan Keluarga Berencana Nasional, pada pasal 29 ayat 2 bahwa pemerintah daerah wajib menyediakan alat dan obat kontrasepsi bagi penduduk miskin. Dalam mengemban amanat undang-undang ini pemerintah dan pemerintah daerah menyertakan peraturan pemerintah, ditingkat regional Gubernur menerbitkan Ingub, dan di tingkat kabupaten Bupati menerbitkan Instruksi Bupati dan Perda tentang penanggulangan kemiskinan atau kegiatan lain yang berkaitan dengan bantuan terhadap masyarakat miskin. Bupati Cirebon dengan Peraturan Bupati Cirebon Nomor 18 tahun 2010 tentang pelimpahan sebagian kewenangan pemerintah dari bupati kepada camat termasuk diantaranya tentang kewenangan camat membantu melaksanakan penyaluran kontrasepsi bagi keluarga miskin serta melakukan kegiatan lain dalam upaya menanggulangi kemiskinan diwilayahnya masing-masing. Penanganan yang berkaitan dengan masyarakat miskin yang dilakukan oleh Badan Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana Kabupaten Cirebon memiliki efek ganda dalam menunjang keberhasilan pembangunan. Pertama ; dengan adanya bantuan kontrasepsi yang disalurkan untuk keluarga miskin akan berdampak terhadap positif terhadap
terkendalinya
tingkat
kelahiran,
laju
pertumbuhan
penduduk
dapat
diminimalisir, penduduk menjadi lebih berkualitas. Kedua ; kegiatan yang dilakukan oleh BBPKB Kabupaten Cirebon dalam upaya meningkatkan ketahanan keluarga sehingga keluarga akan menjadi lebih harmonis serta kegiatan pemberdayaan keluarga yang
memfokuskan kegiatannya dalam upaya meningkatkan taraf kehidupan keluarga miskin melalui kegiatan ekonomi keluarga atau ekonomi berskala kecil, upaya ekonomi mikro ini yang dijadikan andalan untuk mengentaskan keluarga miskin dari keterpurukan ekonomi yang pada akhirnya akan memperkecil jumlah keluarga miskin. Berdasarkan pada kondisi di atas penulis akan mengadakan penelitian terhadap pelaksanaan program keluarga berencana nasional bagi keluarga miskin terutama masyarakat miskin pedesaan yang berlokasi di Kecamatan Lemahabang Kabupaten Cirebon. Penulis mengambil judul penelitian “ Aspek Yuridis Pelayanan Program Keluarga Berencana Nasional Terhadap Masyarakat Miskin Pedesaan di Kecamatan Lemahabang Kabupaten Cirebon “. B. Identifikasi Masalah 1. Bagaimanakah
Pelayanan Program
Keluarga Berencana Nasional
terhadap
masyarakat miskin Pedesaan di Kecamatan Lemahabang Kabupaten Cirebon? 2. Bagaimanakah Upaya dan Strategi Badan Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana Kabupaten Cirebon dalam Pelayanan Kontrasepsi Gratis terhadap Orang Miskin di Pedesaan ? 3. Bagaimanakah Aspek Hukum terhadap kegagalan Peserta KB serta Penanggulangan Hambatannya ? C. Maksud dan Tujuan Penelitian Maksud dari penelitian ini adalah sebagai pemenuhan kewajiban penulis dalam rangka menyelesaikan Studi S-1 di Fakultas Hukum Unswagati Cirebon, sedangkan tujuannya adalah untuk mengetahui Aspek Yuridis Pelayanan Program Keluarga Berencana Nasional terhadap masyarakat miskin pedesaan di Kecamatan Lemahabang.
D. Kegunaan Penelitian Penelitian ini diharapkan mempunyai kegunaan sebagai berikut : 1. Kegunaan Penelitian bagi Penulis Kegunaan penelitian bagi penulis adalah untuk menambah pengetahuan serta memperluas wawasan melalui penelitian dan untuk menemukan jawaban atas masalah yang telah dirumuskan yang selanjutnya membandingkan jawaban hasil penelitian tersebut dengan teori dari berbagai pustaka yang ada. Penelitian ini ini juga sebagai tugas akhir yang menjadi persyaratan mencapai gelar sarjana hukum di Fakultas Hukum Unswagati Cirebon. 2. Kegunaan Penelitian Secara Teoritis Hasil penelitian ini diharapkan dapat digunakan bagi pendalaman kajian sehubungan dengan fungsi hukum sebagai alat pembaharuan masyarakat dan memberikan sumbangan pemikiran bagi pengembangan ilmu hukum pada umumnya dan hukum pelaksanaan Gerakan KB Nasional pada khususnya. Hasil penelitian ini juga diharapkan dapat memberikan referensi bagi pelaku penelitian lanjutan dengan obyek yang sama. 3. Kegunaan Praktis Hasil Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan informasi kepada pendidikan ilmu hukum mengenai pelaksanaan kaidah-kaidah
hukum
terutama hukum pelaksanaan Gerakan KB Nasional. Penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan pemikiran kepada pemerintah dalam penetapan kebijakan lebih lanjut dalam masalah pelaksanaan Program Keluarga Berencana Nasional. Dapat menjadi masukan dan memberikan manfaat bagi Pemerintah Daerah Kabupaten Cirebon dalam membantu mengayomi peserta KB dari kalangan masyarakat miskin yang ada di pedesaan.
4. Kegunaan Penelitian bagi Pihak Lain Hasil penelitian dapat digunakan sebagai literatur angkatan selanjutnya dan juga dapat dimanfaatkan sebagai kepustakaan di kampus. E. Kerangka Pemikiran Komitmen yang disertai dengan kesadaran untuk membantu mengayomi keluarga miskin dalam pelayanan kontrasepsi di pedesaan dan dalam upaya meningkatkan penghasilan keluarga serta meningkatkan taraf kesehatan masyarakat di lakukan oleh pemerintah dengan diberlakukannya Peraturan Bupati Cirebon Nomor 69 Tahun 2008 tentang Rincian Tugas, Fungsi, dan Tata Kerja Badan Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana serta Peraturan Bupati Cirebon Nomor 18 Tahun 2010 tentang Pelimpahan Sebagian Kewenangan Pemerintah dari Bupati kepada Camat, hal ini berkaitan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 1994 tentang Penyelenggaraan Pembangunan Keluarga Sejahtera, Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 1994 tentang Pengelolaan Pembangunan Kependudukan, merupakan solusi mengatasi jumlah penduduk serta mengayomi penduduk miskin di pedesaan untuk ikut program keluarga berencana serta meningkatkan penghasilan keluarga.1) Jumlah penduduk saat ini semakin besar dan sebagian dari penduduk tergolong miskin dan rendah kualitasnya, jika penduduk miskin yang rendah kualitasnya memiliki anak dalam jumlah yang besar maka akan lahir banyak penduduk miskin dan rendah kualitasnya dan tentunya makin lemah kualitas penduduk. Pertambahan penduduk akan semakin lebih cepat lagi jika Pemerintah
Pusat
dan
Pemerintah
Daerah kurang
memberikan perhatian dan komitmen yang kuat dalam upaya mengendalikan pertumbuhan penduduk. Meskipun tingkat kelahiran telah rendah, namun jumlah penduduk akan tetap
1) Pusat Pelatihan Pegawai dan Tenaga Program BKKBN, Pengelolaan Program KB di Kecamatan dan Desa ( Jakarta : 2005) hlm 7
bertambah pada periode tertentu, ini yang disebut dengan “ Demografic Momentum “ yakni pertumbuhan yang disebabkan oleh besarnya jumlah penduduk yang ada pada usia reproduksi sebagai akibat dari tingginya kelahiran dimasa lalu.2) Tingginya jumlah penduduk dengan kualitas rendah membawa konsekwensi tingginya jumlah pengangguran , walaupun pemerintah telah berupaya untuk menekan jumlah pengangguran dengan cara mengirimkan Tenaga Kerja Indonesia (TKI) ke luar negeri dan penyediaan lapangan kerja oleh pemerintah, swasta dan masyarakat namun belum mampu mengatasi masalah pengangguran dan malah jumlah pengangguran cenderung meningkat setiap tahun. Jalan keluar mengatasi kemiskinan diperlukan upaya upaya sejak dini antara lain melalui peningkatan kualitas penduduk. Selain itu perlu peningkatan kesehatan dan pendidikan agar penduduk dapat dijadikan aset pembangunan yang mampu menghasilkan produktifitas yang tinggi. Jumlah penduduk harus tetap dikendalikan dengan mengendalikan kelahiran agar beban pembangunan tidak menjadi lebih berat. Pembanguan tanpa didukung kualitas penduduk yang memadai tidak akan berkelanjutan, sebaliknya peningkatan kualitas penduduk tidak akan terjadi apabila tidak ada pertumbuhan ekonomi. Pertumbuhan ekonomi dan peningkatan kualitas penduduk akan sulit dilaksanakan jika jumlah penduduk semakin besar dan sudah terlanjur rendah kualitasnya. Apabila pertumbuhan penduduk dengan kualitas rendah tidak terkendali akan menjadi beban negara dan menambah persoalan pembangunan.
2) Pusat Pelatihan Pegawai dan Tenaga Program BKKBN, Pengelolaan Program KB di Kecamatan dan Desa ( Jakarta : 2005) hlm 8
Program KB Nasional adalah program untuk membantu keluarga termasuk individu merencanakan kehidupan keluarganya dengan baik, sehingga dapat mencapai
keluarga yang berkualitas. Keluarga berkualitas akan menghasilkan generasi berikutnya yang berkualitas juga. Apabila pemerintah daerah tidak melaksanakan program KB maka dampak segera yang akan terasakan adalah meningkatnya pemenuhan kebutuhan baru untuk bayi, balita dan anak usia sekolah dan bahkan kebutuhan untuk ibu hamil dan melahirkan. Sedangkan manfaat yang diinginkan untuk menambah ketenagakerjaan baru akan dirasakan paling cepat 15 tahun kemudian,itupun akan terjadi apabila jumlah dan kualitas sarana dan prasarana bagi pengembangan SDM dapat terpenuhi untuk menghasilkan SDM yang berkualitas. Dampak lain yang akan terjadi apabila suatu desa yang jarang penduduknya dan diisi oleh penduduk baru yang rendah kualitasnya, maka akan semakin sulit bagi pemerintah desa untuk mengelola desanya. Banyaknya penduduk miskin di pedesaan, dan banyaknya penduduk miskin yang sebagian besar diakibatkan oleh rendahnya penghasilan, mereka tidak sanggup untuk ikut serta dalam program keluarga berencana, disebabkan oleh tingginya biaya yang dikeluarkan untuk memperoleh pelayanan keluarga berencana. Bantuan kontrasepsi gratis untuk keluarga miskin mutlak diperlukan agar kesertaan ber-KB keluarga miskin tetap terjaga. F. Metode Penelitian 1.
Pendekatan dan Sifat Penelitian Pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan yuridis empiris, sedangkan sifat penelitian adalah deskriptif analisis. Penelitian dilakukan dengan menelaah ketentuan-ketentuan yang berlaku dalam pelayanan Program Keluarga Berencana Nasional dan selanjutnya diuraikan kebijakan-kebijakan Pemerintah Daerah Kabupaten Cirebon terhadap pelayanan Gerakan KB Nasional dalam nuansa otonomi daerah berkaitan dengan standar
pelayanan publik dan standar pelayanan minimal serta strategi operasional yang dilakukan oleh pemerintah daerah. 2. Obyek Penelitian Obyek penelitian dalam karya ilmiah ini menyangkut masalah aspek yuridis pelayanan program Keluarga Berencana Nasional terhadap keluarga miskin di pedesaan dalam wilayah Kecamatan Lemahabang. 3.
Metode Pendekatan Pendekatan yang digunakan dalam penulisan ini adalah pendekatan normatif, yaitu metode yang digunakan dalam prosers penelitian meninjau dan membahas obyek penelitian dengan menitikberatkan pada aspek-aspek yang telah ditetapkan oleh Undang-Undang Nomor 52 Tahun 2009 Tentang Perkembangan Penduduk dan Pembangunan Keluarga.
4.
Spesifikasi Penelitian Penelitian ini bersifat deskriptif analitis, yaitu memberikan gambaran yang jelas mengenai masalah-masalah yang menyangkut pelayanan Keluarga Berencana terhadap keluarga miskin di pedesaan dalam lingkup wilayah Kecamatan Lemahabang yang selanjutnya dianalisis dengan berdasar pada teori-teori yang terdapat dalam ilmu hukum.
5.
Jenis dan Sumber Data Jenis data yang dipergunakan penulis dalam penelitian ini adalah : a. Data Primer, adalah data yang diperoleh langsung dari penelitian di lapangan dengan cara wawancara atau dialog langsung dengan obyek yang diteliti dan sebagai sumber data adalah responden yang diteliti. b. Data sekunder adalah data yang diperoleh dengan cara mempelajari referensireferensi yang berkaitan dengan masalah penelitian, sumber data diperoleh dari
arsip-arsip yang didapat dari tempat penelitian dan literatur-literatur yang sesuai dengan penelitian. 6. Teknik Pengumpulan Data Data yang dikumpulkan diperoleh melalui : a. Penelitian Kepustakaan Penelitian kepustakaan ini merupakan data sekunder dalam penelitian yang menjadi bahan acuan dalam meneliti obyek yang diteliti, penelitian kepustakaan diarahkan untuk mengetahui sejauh mana perkembangan keilmuan dalam hal obyek kajian, penelitian ini dilakukan untuk memperoleh data dan informasi secara tertulis dari bahan-bahan bacaan seperti buku, majalah, buletin, data hasil survey, serta naskah-naskah lain yang berkaitan dengan obyek penelitian. b. Penelitian Lapangan Penelitian kepustakaan dilengkapi dengan penelitian di lapangan, dalam hal ini penulis mengumpulkan data secara langsung dengan mendatangi instansi-instansi terkait dengan obyek penelitian ini, mengadakan wawancara secara langsung, diskusi dan pengamatan secara langsung. Responden penelitian ini adalah UPT Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana Kecamatan Lemahabang serta warga masyarakat di pedesaan yang memperoleh pelayanan Keluarga Berencana utamanya dari keluarga miskin. G. Metode Analisis Data Seluruh data yang diperoleh dianalisis secara yuridis empiris. Yuridis, karena penelitian ini bertitik tolah dari peraturan perundang-undangan yang ada sebagai norma hukum positif. Empiris karena data yang diperoleh selanjutnya dianalisis berdasarkan norma hukum dan tidak menggunakan rumus serta angka-angka. H. Lokasi Penelitian
Lokasi penelitian ini dilakukan di daerah pedesaaan dalam lingkup wilayah Kecamatan Lemahabang Kabupaten Cirebon. I. Sistimatika Penulisan BAB I Pendahuluan merupakan bagian yang memberikan gambaran informasi yang bersifat umum, secara menyeluruh dan sitimatis terdiri dari latar belakang masalah, identifikasi masalah, maksud dan tujuan penelitian, kegunaan penelitian, kerangka pemikiran, metode penelitian, sistimatika penulisan dan lokasi penelitian. BAB II
Tinjauan Pustaka, secara pustaka melihat gambaran umum tentang
Otonomi Daerah, prosedur Pelayanan Publik, ketentuan Standar Pelayanan Minimal Gerakan KB Nasional di Kabupaten Cirebon serta pelaksanaan kegiatan Program Keluarga Berencana melalui Strategi dan Kebijakan Operasional Program KB berdasar kepada Undang-Undang Nomor 52 Tahun 2009 tentang Perkembangan kependudukan dan Pembangunan Keluarga Nasional secara umum dan khususnya pelaksanaan pelayanan Gerakan KB Nasional bagi keluarga miskin pedesaan. BAB III Menguraikan tentang pelaksanaan Undang-Undang Nomor 52 Tahun 2009 tentang Perkembangan kependudukan dan Pembangunan dalam pelaksanaan pelayanan Program KB Nasional di Kecamatan Lemahabang. BAB IV
Analisis pembahasan mengenai tinjauan terhadap pelaksanaan program
KB Nasional bagi keluarga miskin pedesaan di Kecamatan Lemahabang, menganalisis faktor yang mempengaruhi kebijakan Pemda Kabupaten Cirebon dan mengemukakan upaya-upaya mengatasi permasalahan yang timbul dalam pelaksanaan pelayanan Keluarga Berencana Nasional terhadap warga miskin di pedesaan. BAB V Bagian akhir dari tulisan ini berisi tentang kesimpulan yang diperoleh dari pembahasan masalah yang dilakukan dan memuat saran-saran yang diajukan oleh penulis kepada pihak Pemda Kabupaten Cirebon dan Pemerintah sehubungan dengan hasil pembahasan yang diperoleh.
