BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Akuntabilitas merupakan suatu bentuk kewajiban pertanggungjawaban atas pelaksanaan tugas dan fungsi yang dipercayakan kepada setiap instansi pemerintah dalam melaksanakan tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan. Akuntabilitas sektor publik berhubungan dengan praktik transparansi dan pemberian informasi kepada publik dalam rangka pemenuhan hak publik. Untuk pengertian good governance, menurut World Bank didefinisikan sebagai suatu penyelenggaraan manajemen pembangunan yang solid dan bertanggung jawab yang sejalan dengan prinsip demokrasi dan pasar yang efisien, penghindaran salah alokasi dana investasi, pencegahan korupsi baik secara politis maupun administratif, menciptakan disiplin anggaran, serta menciptakan kerangka hukum dan politik bagi tumbuhnya aktivitas usaha (Mardiasmo, 2005). Kebijakan untuk mewujudkan good governance pada sektor publik meliputi penetapan standar etika dan perilaku aparatur pemerintah, penetapan struktur organisasi dan proses pengorganisasian yang mengatur tentang peran dan tanggung jawab serta akuntabilitas organisasi kepada publik, pengaturan sistem pengendalian organisasi yang memadai, dan pelaporan eksternal yang disusun berdasarkan sistem akuntansi yang sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan. Permasalahan mengenai sistem pengendalian organisasi yang memadai adalah bagaimana mengatur
manajemen risiko, audit internal, pengendalian internal, penganggaran, manajemen keuangan dan pelatihan. Berbagai permasalahan tersebut telah diakomodasi dalam paket undang-undang di bidang pengelolaan keuangan yang telah diterbitkan oleh pemerintah. Undang-undang tersebut menyatakan bahwa keuangan daerah wajib dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundangundangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan
sebagai
salah
satu
prasyarat
untuk
mendukung
keberhasilan
penyelenggaraan pemerintahan suatu daerah. (Zalida, 2012) Menurut Mardiasmo (2005), terdapat tiga aspek utama yang mendukung terciptanya kepemerintahan yang baik (good governance), yaitu pengawasan, pengendalian, dan pemeriksaan. Pengawasan merupakan kegiatan yang dilakukan oleh pihak di luar eksekutif, yaitu masyarakat dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) untuk mengawasi kinerja pemerintahan. Pengendalian (control) merupakan mekanisme yang dilakukan oleh eksekutif untuk menjamin bahwa sistem dan kebijakan manajemen dilaksanakan dengan baik sehingga tujuan organisasi dapat tercapai. Pemeriksaan (audit) merupakan kegiatan yang dilakukan oleh pihak yang memiliki independensi dan memiliki kompetensi professional untuk memeriksa apakah hasil kinerja pemerintah telah sesuai dengan standar yang ditetapkan. Pemerintahan daerah pada hakikatnya merupakan sub sistem pemerintahan nasional dan secara tidak langsung, merupakan bagian integral dari sistem penyelenggaraan pemerintahan. Pembinaan dan pengawasan terhadap Pemerintahan Daerah juga merupakan bagian integral dari sistem penyelenggaraan pemerintahan. 2
Ketentuan dalam pengawasan dijabarkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dan secara teknis dijabarkan dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 23 Tahun 2007 tentang Pedoman Tata Cara Pengawasan atas Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Berdasarkan paket undang-undang keuangan negara, pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). SAP merupakan prinsip-prinsip akuntansi yang ditetapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah. Dengan adanya peraturan perundang-undangan ini, setiap pengelola keuangan negara/daerah dituntut untuk menerapkan akuntabilitas dalam rangka pertanggungjawaban kepada para stakeholder (masyarakat, negara/lembaga donor, legislatif dan yudikatif). Wujud pertanggungjawaban tersebut menjadi kewajiban Kepala pemerintah pusat/daerah untuk menyampaikan laporan keuangan yang disusun berdasarkan SAP kepada DPR/DPRD setelah dilakukan reviu oleh Inspektorat. Pengawasan Intern Pemerintah merupakan fungsi manajemen yang penting dalam penyelenggaraan pemerintahan. Dari pengawasan intern ini dapat diketahui apakah suatu instansi pemerintah telah melaksanakan kegiatan sesuai dengan tugas dan fungsinya secara efektif, efisien, serta sesuai dengan rencana, kebijakan yang telah ditetapkan. Pengawasan intern atas penyelenggaraan pemerintahan diperlukan untuk mendorong terwujudnya good governace dan clean goverment yang mendukung penyelenggaraan pemerintahan yang efektif, efisien, transparan, 3
akuntabel serta bersih dan bebas dari praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme (PER/05/M.PAN/2008). Menurut Peraturan Pemerintah
Nomor 79 Tahun 2005
tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah merupakan proses kegiatan yang ditujukan untuk menjamin agar pemerintahan daerah berjalan secara efisien dan efektif sesuai dengan rencana dan ketentuan peraturan perundangundangan. Pembinaan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah menjadi upaya yang dilakukan oleh Pemerintah dan/atau Gubernur selaku Wakil Pemerintah di daerah untuk mewujudkan tercapainya tujuan penyelenggaraan otonomi daerah. Lembaga Pengawasan terdiri atas lembaga pengawasan internal dan lembaga pengawasan eksternal. Lembaga pengawasan internal terdiri atas Badan Pemeriksa Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Inspektorat Jenderal Departemen, Lembaga Pemerintah Non-Departemen (LPND), Inspektorat Provinsi dan Inspektorat Kabupaten/Kota. Lembaga pengawasan eksternal terdiri atas Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), serta Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Selain kedua bentuk pengawasan tersebut, juga dikenal dengan pengawasan masyarakat, yaitu pengawasan oleh masyarakat sebagai social control atas apa yang dilaksanakan oleh penyelenggara pemerintah. Inspektorat merupakan lembaga perangkat daerah yang mempunyai tugas membantu Kepala Daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di bidang pengawasan dalam wilayah dan
4
jajaran pemerintah, yang secara organisasi bertanggung jawab kepada kepala daerah (gubernur,bupati/walikota). Inspektorat DIY melaksanakan tugas dan fungsinya sesuai Peraturan Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 51 Tahun 2008, tentang rincian tugas dan fungsi Inspektorat, yang menyatakan bahwa Inspektorat mempunyai tugas melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah, pelaksanaan pembinaan
dan
pengawasan
atas
penyelenggaraan
pemerintahan
daerah
kabupaten/kota dan pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah kabupaten/kota. Untuk melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud, Inspektorat DIY mempunyai fungsi perencanaan program pengawasan, perumusan kebijakan dan fasilitasi pengawasan, pemeriksaan, pengusutan, pengujian, reviu laporan keuangan dan penilaian tugas pengawasan dan atau kinerja instansi, pengawasan terhadap pelaksanaan urusan pemerintahan daerah, pembinaan dan pengawasan atas penyelenggaraan
pemerintahan
kabupaten/kota,
dan
pelaksanaan
urusan
pemerintahan di daerah kabupaten/kota, penyelenggaraan kegiatan ketatausahaan, dan pelaksanaan tugas lain yang diberikan oleh atasan sesuai dengan tugas dan fungsinya. Peran auditor internal sebagai quality assurance (penjamin mutu) sangat penting dalam membantu komitmen Kepala Daerah untuk mewujudkan optimalisasi fungsi pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah (Standar Audit AAIPI, 2014). Aparat pengawasan intern pemerintah (auditor internal) pada kementerian negara/lembaga/pemerintah daerah melakukan reviu atas laporan keuangan dan 5
kinerja dalam rangka meyakinkan keandalan infromasi yang disajikan sebelum disampaikan oleh menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/walikota kepada pihakpihak terkait sebagaimana dinyatakan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2006 tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 4 Tahun 2008 tentang Pedoman Pelaksanaan Reviu atas Laporan
Keuangan
Pemerintah
Daerah
menyatakan
bahwa
Inspektorat
Provinsi/Kabupaten/Kota melaksanakan reviu atas laporan keuangan pemerintah daerah. Tujuan reviu atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah ialah memberikan keyakinan terbatas bahwa laporan keuangan pemerintah daerah disusun berdasarkan sistem pengendalian intern yang memadai dan disajikan sesuai dengan standar akuntansi pemerintahan. Hal ini menunjukkan bahwa proses reviu laporan keuangan sangat penting untuk dilaksanakan oleh Inspektorat dalam rangka meningkatkan penjaminan mutu atas penyelenggaraan pemerintahan dan kepercayaan masyarakat atas pengawasan Aparat Pengawas Intern Pemerintahan. Berdasarkan data yang ada pada BPK, sejak tahun 2009 sampai dengan tahun 2013, opini yang diberikan oleh BPK kepada Pemerintah Daerah mengalami peningkatan. Hal tersebut disajikan dalam tabel berikut ini.
6
Tabel 1.1 Hasil Pemeriksaan BPK atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Tahun 2009-2013 OPINI Jumlah Tahun Entitas WTP % WDP % TW % TMP % 2009 504 15 3 330 65 48 10 111 22 2010 522 34 7 341 54 26 5 121 23 2011 524 67 13 349 67 8 2 100 18 2012 523 120 23 319 62 6 1 78 14 2013 524 157 30 309 59 11 2 47 9 Rata-rata 15 61 4 17 Keterangan : WTP : wajar tanpa pengecualian (unqualified opinion) WDP :wajar dengan pengecualian (qualified opinion) TMP : tidak memberikan pendapat (disclaimer opinion) TW : tidak wajar (adverse opinion) Sumber : www.bpk.go.id, 2015 (diolah)
Tabel 1.1 di atas menunjukkan bahwa hasil pemeriksaan BPK atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) sejak tahun 2009 sampai dengan tahun 2013 menunjukkan adanya peningkatan yang ditandai dengan meningkatnya jumlah entitas dalam memperoleh opini WTP dan menurunnya opini WDP dan TMP. Sampai dengan tahun 2013, dari 524 LKPD hanya 157 atau sebesar 30 persen memperoleh opini WTP. Sementara itu, sebagian besar LKPD, sebanyak 309 atau 59 persen memperoleh opini WDP; 11 LKPD atau 2 persen memperoleh opini TW; bahkan 47 LKPD atau 9 persen memperoleh opini TMP. Secara rata-rata, LKPD yang memperoleh opini WTP dari tahun 2009 sampai dengan 2013 yaitu sebanyak 15 pesern. Hal ini menunjukkan bahwa kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah dari tahun ke tahun mengalami peningkatan.
7
Laporan hasil pemeriksaan BPK RI atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah DIY sejak tahun 2009 sampai dengan 2013 telah mengalami peningkatan, yaitu tahun 2009 mendapatkan opini WDP, yang akhirnya tahun
2010 hingga 2013 telah
mendapatkan opini wajar tanpa pengecualian (WTP). Hal ini terlihat bahwa dengan adanya perubahan opini atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah menunjukkan adanya pengaruh atas peran inspektorat sebagai quality assurance dalam meningkatkan kualitas Laporan Keuangan Pemda DIY. Inspektorat mengedepankan muatan-muatan kinerja Peraturan Pemerintah
Nomor 60 Tahun 2008, untuk
mengubah paradigma lama, yaitu diubah sebagai pengawas (watch dog) melalui proses reposisi peran APIP selaku Aparat Pengawas Intern Pemerintah; bukan selaku aparat pengawas eksternal. APIP dalam fungsi pengawasan, melaksanakan pemeriksaan pada aspek pengelolaan tugas dan fungsi, kepegawaian, keuangan, sarana dan prasarana, serta metode pengendalian intern pada Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD), Reviu Laporan Keuangan, Reviu Dokumen Pelaksanaan Anggaran, Evaluasi Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah SKPD, Evaluasi Pengukuran Kinerja SKPD. Apabila ada pengaduan masyarakat, pengembangan temuan dilanjutkan dengan melakukan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Fungsi yang lain ialah sebagai tim pendamping dan konsultan (Tim Quality Assurance) bagi SKPD.
8
1.2 Rumusan Permasalahan Berdasarkan uraian di atas, masalah yang menjadi latar belakang dalam penelitian ini ialah bahwa Pemda DIY telah meraih opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) sejak Tahun 2010 sampai dengan Tahun 2014. Laporan hasil pemeriksaan BPK RI atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta sejak Tahun Anggaran 2010 sampai dengan Tahun 2014 adalah sebagai berikut : Tabel 1.2 Hasil pemeriksaan BPK atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta Tahun 2010-2014 Tahun Anggaran 2010 2011 2012 2013 2014
Opini WTP (dengan paragraf penjelas) WTP (dengan paragraf penjelas)
WTP WTP WTP
Jumlah Temuan 11 22 12 16 10
Jumlah Rekomendasi 18 38 26 32 15
Sumber : www.bpk.go.id, 2015 (diolah)
Adanya perubahan jumlah temuan dan rekomendasi pada setiap tahun anggaran juga menjadi indikator bahwa peran inspektorat sangat diperlukan bagi peningkatan kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah. Menurut Mulyadi (2010), opini wajar tanpa pengecualian (unqualified opinion) diberikan oleh auditor jika tidak terjadi pembatasan dalam lingkup audit dan tidak terdapat pengecualian yang signifikan mengenai kewajaran dan penerapan prinsip akuntansi berterima umum dalam penyusunan laporan keuangan, konsistensi penerapan prinsip akuntansi berterima umum, serta pengungkapan yang memadai dalam laporan keuangan. Opini tersebut
9
mengindikasikan bahwa secara keseluruhan Laporan Keungan Pemerintah Daerah DIY telah sesuai dengan penerapan prinsip akuntansi berterima umum dalam penyusunan laporan keuangan, tetapi masih terdapat beberapa temuan yang perlu ditindaklanjuti. Dengan demikian, peran auditor internal pemerintah tentu signifikan dalam menilai apakah laporan keuangan pemerintah daerah telah disusun berdasarkan sistem pengendalian intern yang memadai dan telah disajikan sesuai dengan SAP. Untuk itu, peran serta seluruh pihak terkait dengan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah menjadi penentu terciptanya kualitas laporan keuangan pemerintah daerah sehingga target pemerintah daerah untuk tetap mempertahankan opini WTP dapat dilaksanakan. 1.3 Pertanyaan Penelitian Masalah yang diteliti dapat dirumuskan dalam bentuk pertanyaan penelitian sebagai berikut.
1. Sejauh mana peran auditor internal Inspektorat DIY dalam meningkatkan kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah ? 2. Apakah audit internal dan reviu atas laporan keuangan yang dilaksanakan Inspektorat DIY telah efektif ?
10
1.4. Tujuan Penelitian Berdasarkan permasalahan yang telah dirumuskan di atas, dapat dikemukakan tujuan penelitian, yaitu : (1) untuk mengetahui sejauh mana peran auditor internal Inspektorat DIY sebagai quality assurance dalam meningkatkan kualitas Laporan Keuangan Pemda DIY dan (2) menganalisis keefektifan pelaksanaan audit internal dan reviu laporan keuangan yang dilaksanakan oleh Inspektorat DIY. 1.5 Motivasi Penelitian Penelitian ini dilandasi motivasi penulis untuk memberikan sumbangan pemikiran dan informasi kepada manajemen Pemerintah Daerah, yaitu sebagai berikut. 1. Peran auditor internal pada Inspektorat DIY sangat krusial bagi pemerintah daerah dalam rangka meningkatkan kualitas Laporan Keuangan Pemda DIY sehingga tahun anggaran berikutnya opini WTP tetap dapat dipertahankan. 2. Peningkatan kompetensi sumber daya manusia pada Inspektorat DIY diperlukan agar dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsinya sebagai penjamin mutu (quality assurance) dan pemberi masukan (consulting assurance) dapat dilaksanakan dengan baik. 3. Masukan dari auditor internal Inspektorat DIY sebagai alternatif rekomendasi untuk meningkatkan kualitas laporan keuangan guna perbaikan ke depannya.
11
1.6 Kontribusi Penelitian Berdasarkan tujuan penelitian, pembahasan dalam tesis ini memberikan kontribusi teori dan kontribuksi praktis, yaitu sebagai berikut. 1. Kontribusi teori Penelitian ini diharapkan dapat digunakan sebagai referensi peneliti lain yang tertarik dalam bidang kajian tentang peran auditor internal dalam meningkatkan kualitas laporan keuangan Pemerintah Daerah. 2. Kontribusi Praktis Penelitian ini diharapkan dapat sebagai masukan bagi pemerintah, dalam hal ini manajemen Inspektorat DIY, agar dapat meningkatkan kompetensi sumber daya manusianya sehingga dapat melaksanakan perannya sebagai penjamin mutu (quality assurance) dan pemberi masukan (consulting assurance). 1.7 Batasan Penelitian Penelitian ini dilaksanakan di Inspektorat DIY sebagai aparat pengawas internal pemerintah daerah DIY dan beberapa SKPD yang menjadi auditee selaku pihak yang dievaluasi. Fokus penelitian ialah sejauh mana peran auditor internal Inspektorat DIY dalam meningkatkan kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah DIY dan mengetahui pelaksanaan audit internal dan reviu laporan keuangan yang dilaksanakan oleh Inspektorat DIY.
12
1.8 Proses Penelitian Proses Penelitian dapat digambarkan sebagai berikut :
3. Pondasi Teoritis Penelitian Studi Kasus
2. Tujuan Penelitian
1. Pertanyaan
Gambar 1.1. Proses Penelitian Studi Kasus 4. Metode Penelitian 5. Temuan dan Analisis Sumber : Pedoman Umum penulisan Tesis (Maksi FEB UGM,2015) Studi Kasus
Gambar 1.1 Proses Penelitian Studi Kasus Sumber : Pedoman Umum penulisan Tesis (Maksi FEB UGM,2015)
1.9 Sistematika Penulisan Penelitian ini akan disajikan dalam 7 (tujuh) bab untuk mencapai tujuan penelitian. Sistematika penulisannya ialah sebagai berikut.
13
Bab I
PENDAHULUAN Bab ini berisi latar belakang masalah, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, motivasi penelitian, kontribusi penelitian, batasan penelitian, proses penelitian, dan sistematika penulisan.
Bab II TINJAUAN PUSTAKA Bab ini memuat tinjauan teoretis untuk menyusun kerangka berfikir yang digunakan sebagai dasar dalam penelitian. Tinjauan ini berupa teori-teori terkait audit, auditor internal, pengendalian internal, reviu laporan keuangan, peran dan fungsi auditor, serta penelitian-penelitian sebelumnya yang relevan dengan penelitian yang dilakukan. Bab III LATAR BELAKANG KONTEKSTUAL Bagian ini menjelaskan secara deskriptif tentang gambaran umum objek penelitian. Pada bagian ini juga menjelaskan secara kontekstual aplikasi teori-teori atau konsep-konsep yang dimuat dalam studi literatur di lingkungan tempat organisasi menjadi objek penelitian berada. Bab IV RANCANGAN PENELITIAN Rancangan penelitian berisi pembahasan mengenai pendekatan penelitian, rasionalitas pemilihan obyek penelitian, jenis penelitian, jenis data, teknik pengumpulan data serta teknik analisis data yang akan dilakukan.
14
Bab V ANALISIS DAN PEMBAHASAN Bab ini berisi ringkasan mengenai ringkasan dan pembahasan atas hasil dari penelitian serta penjelasan mendalam mengenai hasil yang diperoleh dari penelitian. Bab VI SIMPULAN DAN REKOMENDASI Bab ini berisi simpulan untuk menjawab tujuan penelitian dan rekomendasi yang diberikan dan diharapkan mampu memecahkan masalah yang diteliti.
15
