11
BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Dalam dasa warsa terakhir, pertumbuhan ekonomi Indonesia cukup stabil dengan pertumbuhan rata-rata Produk Domestik Bruto (PDB) sebesar 5.8%. Untuk meningkatkan lebih lanjut tingkat pertumbuhan ekonomi tersebut, Pemerintah Indonesia telah mendorong pembangunan infrastruktur yang merupakan salah satu prasyarat dasar pembangunan ekonomi suatu negara. Pada tahun 2011, Pemerintah telah mengeluarkan Master Plan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia 2011-2015 (MP3EI). Master Plan tersebut bertujuan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi Indonesia menjadi negara berpendapatan tinggi dengan PDB per capita yang mencapai US$ 15.000 pada tahun 2025. Target yang ditetapkan tersebut merupakan empat kali lipat dari tingkat PDB per capita Indonesia saat ini yang berada pada kisaran US$ 3.500. Guna mencapai target tersebut, MP3EI menekankan pentingnya pembangunan infrastruktur dengan penekanan pada enam (6) koridor ekonomi yakni: Sumatera, Jawa-Bali, Jakarta, Kalimantan, Sulawesi dan Papua. Namun demikian, Pemerintah Indonesia memiliki keterbatasan dalam membiayai
pembangunan
dan
pemeliharaan
infrastruktur.
Bappenas
memperkirakan total anggaran yang dibutuhkan untuk pembangunan infrastruktur secara nasional untuk tahun 2015 hingga 2020 adalah sebesar Rp. 7,200 triliun1.
1
Investor Daily, 13 Desember 2014.
12
Dari keseluruhan anggaran tersebut, pemerintah melalui BUMN hanya dapat mendukung sebesar Rp. 2,200 trilliun2. Sehubungan dengan hal tersebut, dalam upaya mencapai target pertumbuhan ekonomi yang telah ditetapkan pemerintah, diperlukan pendekatan alternatif dalam pembiayaan pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur diantaranya melalui keterlibatan sektor swasta melalui Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS) atau Public-Private Partnership (PPP). Salah satu prioritas MP3EI yang diharapkan dapat dibangun melalui skema KPS adalah penguatan jaringan transportasi diantaranya pembangunan jalan tol. Mengingat luasnya wilayah Indonesia dan terdiri atas setidaknya 5 pulau besar dengan panjang lebih dari 1000 km per pulaunya, Indonesia seyogyanya memiliki infrastruktur jalan tol yang panjang 3 . Pada saat ini, menurut informasi Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT), panjang keseluruhan jalan tol yang beroperasi di Indonesia adalah sebesar 1370.53 KM dimana sebagian besar berada di pulau Jawa4. Rostiyanti, Tamin, et al.5 menguraikan sejarah pembangunan jalan tol di Indonesia yang dimulai sejak tahun 1978 dengan pembangunan Jalan Tol Jagorawi (Jakarta-Bogor-Ciawi). Panjang Jalan Tol Jagorawi adalah 59 Km dan pengelolaannya dilakukan oleh Pemerintah melalui PT. Jasa Marga.
2
Selama
Ibid. Bambang Suprayitno, 2012, “Privatisasi Jalan Tol Sebagai Solusi Dalam Mempercepat Terwujudnya Infrastruktur Jalan Tol yang Memadai di Indonesia”, Jurnal Economia, Vol. 8, No. 1, hlm. 71. 4 BPJT, http://bpjt.pu.go.id/konten/progress/beroperasi, 30 Nov 2014. 5 Rostiyanti, Tamin, et. al., 2012, “Kerangka Pengukurang Kinerja Sistem Penyelenggaraan Jalan Tol Melalui Kerjasama Pemerintah Swasta di Indonesia”, Jurnal Teknik Sipil, Vol. 11, No. 2. 3
13
periode 1978 hingga 1988, tingkat pertumbuhan jalan tol hanya mencapai 26,88Km/tahun. Hal ini mendorong pemerintah untuk mengikutsertakan pihak swasta dalam pengelolaan jalan tol melalui skema KPS. Dalam periode 1988-2004, PT. Jasa Marga berperan sebagai regulator sekaligus operator jalan tol. Namun demikian, dalam periode tersebut, tingkat pertumbuhan jalan tol menurun menjadi 23Km/tahun. Untuk itu, guna menggenjot pertumbuhan jalan tol, pemerintah telah memisahkan peran regulator dengan operator jalan tol. Sejak tahun 2004, Pemerintah telah mengambil alih kembali peran regulator melalui pembentukan BPJT. Pemerintah terus meningkatkan kerangka hukum penyelenggaraan jalan, termasuk jalan tol, diantaranya melalui Undang-undang (UU) Nomor 38 Tahun 2004 tentang Jalan. Pemerintah juga telah mengeluarkan beberapa peraturan perundangan mengenai KPS antara lain Peraturan Presiden (Perpres) No. 67 tahun 2005 yang telah beberapa kali diubah dan terakhir melalui Perpres No. 66 Tahun 2013 mengenai Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur, dan UU Nomor 2 Tahun 2012 mengenai Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum beserta peraturan turunannya. Dalam implementasinya, masih terdapat kendala yang kerap dihadapi oleh investor untuk membangun jalan tol di Indonesia. Kendala terbesar yang kerap keluhkan investor adalah hambatan dalam pembebasan tanah. Meskipun demikian, terdapat juga keberhasilan pembangunan jalan tol melalui skema KPS. Salah satu contoh yang sukses tersebut adalah pembangunan Jalan Tol Bali Mandara yang menghubungkan daerah pariwisata Nusa Dua,
14
bandara Ngurah Rai serta pelabuhan Tanjung Benoa dengan panjang 12.7 Km yang dibangun dalam jangka waktu 2 tahun. Jalan tol tersebut merupakan yang pertama kali dibangun di atas laut di Indonesia. Total keseluruhan investasi konstruksi tol dimaksud mencapai Rp. 2,4 triliun dimana 30% diantaranya berasal dari PT. Jasa Marga dan 70% lainnya berasal dari pinjaman sindikasi perbankan yakni Bank Mandiri, BCA, BRI, BTN dan BNI. Pembangunan jalan tol tersebut dilakukan oleh PT. Jasamarga Bali Tol yang merupakan konsorsium PT. Jasa Marga dengan 7 (tujuh) BUMN yakni PT. Angkasa Pura I, PT. Pelindo III, PT. Pengembangan Pariwisata Bali, PT. Adhi Karya, PT. Hutama Karya dan Wijaya Karya. 6 Kesuksesan pembangunan Jalan Tol Bali Mandara telah memicu pemerintah untuk mempertimbangkan pembangunan serupa di Pulau Jawa untuk Jalan Tol Lintas Jawa khususnya sektor Semarang-Surabaya. Beberapa pertanyaan yang timbul dari perkembangan tersebut antara lain mengenai kesuksesan implementasi KPS dalam pembangunan Jalan Tol Bali Mandara, serta pembagian tugas antara Pemerintah dan badan usaha dalam hal pembangunan jalan tol tersebut. Pertanyaan-pertanyaan tersebut selanjutnya menjadi dasar penyusunan thesis ini. Analisa hukum yang akan dititikberatkan dalam thesis ini adalah pada implementasi KPS dalam pembangunan Jalan Tol Bali Mandara, peran dan tanggung jawab pihak pemerintah dan swasta dalam pembangunan tersebut serta kelebihan proyek dimaksud jika dibandingkan dengan pembangunan jalan tol lainnya.
Karim, 2014, “Kemitraan Penyelenggaraan Konstruksi Jalan Tol Bali Mandara” Makalah, Denpasar. 6
15
B. Perumusan Masalah Berdasarkan uraian pada latar belakang di atas, dapat ditarik perumusan permasalahan sebagai berikut: 1. Bagaimana implementasi Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS) dalam pembangunan Jalan Tol Bali Mandara? 2. Bagaimana peran dan tanggung jawab Pemerintah dan Swasta dalam skema KPS dalam Pembangunan Jalan Tol Bali Mandara? C. Tujuan Penelitian Tujuan penelitian ini adalah untuk menjawab permasalahan yang telah dirumuskan di atas sebagai berikut: 1. Tujuan objektif, yakni: a. Mengetahui
implementasi
skema
KPS
dalam
penyediaan
infrastruktur di Indonesia; b. Mengetahui penerapan skema KPS dalam pembangunan Jalan Tol Bali Mandara; dan c. Mengidentifikasi pembagian peran dan tanggung jawab Pemerintah dan Swasta dalam pembangunan Jalan Tol Bali Mandara. 2. Tujuan subjektif, yakni untuk sebagai tesis yang merupakan salah satu syarat memperoleh gelar S2 pada Program Magister Hukum Universitas Gadjah Mada Yogyakarta. D. Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat akademis maupun praktis. Adapun manfaat yang diharapkan dapat diraih dari penelitian ini adalah:
16
1. Manfaat Akademis Hasil penelitian hukum ini diharapkan dapat memberikan manfaat bagi dunia akademis yakni memberikan faedah bagi perkembangan teori dan analisa hukum terkait kerjasama pemerintah swasta, khususnya dalam penyediaan infrastruktur. 2. Manfaat Praktis Hasil penelitian hukum ini juga diharapkan dapat memberikan manfaat bagi masyarakat umum, serta memberikan kontribusi pemikiran bagi praktisi hukum, yakni sebagai tambahan referensi bagi kajian hukum di bidang kerjasama
pemerintah
dan
swasta
khususnya
dalam
penyediaan
infrastruktur. Disamping itu, penelitian dan analisa dalam thesis ini juga diharapkan dapat memberikan masukan bagi perusahaan swasta yang bermaksud
berkerjasama
dengan
pemerintah
dalam
penyediaan
infrastruktur. E. Keaslian Penelitian Kerjasama Pemerintah Swasta bukanlah suatu topik penelitian baru. Sejauh pengetahuan dan penelusuran yang dilakukan oleh penulis di Perpustakaan Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada dan melalui situs perpustakaan di beberapa universitas di Indonesia, belum terdapat penelitian yang mengangkat kesuksesan implementasi KPS dalam pembangunan jalan tol, khususnya Jalan Tol Bali Mandara. Akan tetapi, telah ada beberapa penelitian dengan topik seputar KPS yaitu:
17
1. Tesis yang ditulis oleh Irvan Amirullah (2009), mahasiswa S2 Magister Perencanaan Kota dan Daerah Universitas Gadjah Mada yang berjudul “Penyediaan Infrastruktur Perkotaan Melalui Kerjasama Pemerintah dan Swasta Pada Terminal Tipe A Giwangan Yogyakarta”. Penulisan ini membahas mengenai pentingnya pemerintah daerah untuk menyediakan sarana infrastruktur perkotaan untuk mendorong pembangunan daerah yang berkelanjutan. Secara khusus, penelitian ini meneliti proyek kerjasama pemerintah dan swasta pada Terminal Giawangan di propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta. Pada penulisan hukum ini, diambil kesimpulan bahwa perjanjian KPS Giwangan tidak berhasil mencapai value-for-money karena resiko dialokasikan secara kurang mantap dan beberapa jenis resiko disadari saat proyek berjalan. 2. Tesis yang ditulis oleh Dini Suci Fatimah (2011), mahasiswa S2 Magister Ekonomi Pembangunan Universitas Gadjah Mada yang berjudul “Pinjaman Daerah Dan Public Private Partnership sebagai Alternatif Pembiayaan Pembangunan Bandar Udara Perintis di Kabupaten Labuhanbatu.” Penulisan ini menganalisis kemampuan keuangan Pemerintah Daerah dalam melakukan pinjaman daerah dan menghitung batas maksimum pijaman sebagai alternatif pembiayaan pembangunan badar udara perintis Kabupaten Labuhanbatu. Penelitian ini juga bertujuan menganalisis penerapan PPP sebagai alternatif pembiayaan dalam pembangunan bandar udara perintis Kabupaten Labuhanbatu. Data yang digunakan dalam penelitian ini adalah data
18
sekunder runtut waktu (time series) berupa laporan realisasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten Labuhanbatu dari 2005-2009 yang terdiri dari PAD, BHP/BHBP, DAU dan belanja wajib yang terdiri dari gaji pegawai dan gaji DPRD, data PDRB Kabupaten Labuhanbatu, serta data studi kelayakan bandar udara Kabupaten Labuhanbatu. 3. Skripsi yang ditulis oleh Haris Hadihanafi, mahasiswa S1 Manajemen dan Kebijakan Publik Universitas Gadjah Mada, yang berjudul “Kelembagaan PT. Trans Marga Jateng (PT. TMJ) Dalam Kemitraan Pemerintah dan Swasta (Studi Kasus Pembangunan Jalan Tol Semarang-Solo).” Skripsi tersebut meneliti mengenai pengelolaan PT. TMJ dalam KPS dengan menggunakan model Build Operate Transfer (BOT). Penelitian tersebut menggunakan pendekatan kualitatif dan berkesimpulan bahwa KPS telah berjalan baik, namun perlu adanya antisipasi, sosialisasi dan negosiasi yang lebih tepat dalam penyelesaian permasalahan tanah. Penelitian juga menilai bahwa model kemitraan BOT untuk pembangunan Jalan Tol Semarang-Solo telah sesuai diterapkan karena tujuan bersama telah tercapai. 4.
Skripsi yang ditulis oleh Thomas Peter Wijaya, mahasiswa S1 Ilmu Hukum Universitas Gadjah Mada, yang berjudul ”Penjaminan Infrastruktur Sektor Ketenagalistrikan Dengan Skema Kerjasama Pemerintah dan Swasta (KPS) Oleh PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero), (Studi Kasus: PLTU Jawa Tengah).” Skripsi
19
membahas mengenai peran PT. Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) sebagai pemberi jaminan proyek KPS di bidang infrastruktur. Penelitian menyimpulkan bahwa penjaminan proyek PLTU Jawa Tengah yang dicakup oleh PT. Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) adalah resiko politik dan resiko gagal bayar PJPK dan walaupun
sudah
ada
peraturan
perundang-undangan
tentang
pembebasan lahan untuk kepentingan umum, hal tersebut tidak menjamin bahwa proses pembebasan lahan akan berjalan dengan lancar. Dari beberapa penelitian yang ditemukan, penulis beranggapan bahwa penulisan hukum yang dibuat Penulis memiliki perbedaan dengan penulisan hukum yang telah ada sebelumnya. Adapun perbedaan tersebut terletak pada: 1. Lokasi Penelitian Dalan penyusunan penulisan hukum ini, Penulis berencana untuk melakukan penelitian di beberapa tempat, yaitu: a. PT. Bali Mandara b. Direktorat Pengembangan Kerjasama Pemerintah dan Swasta, Kementerian
Perencanaan
Pembangunan
Nasional/Bappenas
Republik Indonesia 2. Isi/Objek Penelitian Penelitian ini difokuskan pada penerapan skema KPS dalam pembangunan Jalan Tol Bali Mandara.
20
Berdasarkan hal tersebut, penulis beranggapan bahwa tesis ini dilakukan dengan itikad baik tanpa adanya maksud atau niat untuk melakukan tindakan plagiarism. Apabila terdapat penelitian yang serupa, maka diharapkan penelitian ini dapat menambah penelitian yang ada sebelumnya serta memperkaya khasanah penulisan hukum yang bersifat akademis.
