BAB 1 PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Masalah Pemerintah Indonesia telah melakukan reformasi keuangan negara yang ditandai dengan hadirnya tiga undang-undang di bidang keuangan negara yaitu Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UndangUndang Nomor 1 tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-Undang Nomor 15 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Ketiga paket undang-undang tersebut diharapkan dapat meningkatkan akuntabilitas, profesionalitas, keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara, dan pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri. Salah satu agenda reformasi keuangan negara adalah memperbaiki proses penganggaran. Sebagaimana disebutkan dalam penjelasan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, perbaikan proses penganggaran tersebut dilakukan dengan penerapan anggaran berbasis kinerja. Perbedaan sistem penganggaran berbasis kinerja dengan sistem penganggaran sebelumnya adalah sistem pengaggaran berbasis kinerja lebih berorientasi pada keluaran (output) daripada masukan (input). Anggaran tidak hanya didasarkan pada apa yang dibelanjakan saja seperti yang terjadi pada sistem anggaran sebelumnya, tetapi juga didasarkan pada tujuan atau rencana tertentu.
1
2
Penganggaran yang berorientasi pada keluaran telah banyak diterapkan oleh pemerintahan di beberapa negara maju. Pendekatan penganggaran tersebut sangat sesuai bagi satuan kerja instansi pemerintah yang memberikan pelayanan kepada publik yang sudah seharusnya lebih memperhatikan output berupa layanan yang diberikan. Salah satu alternatif untuk mendorong peningkatan pelayanan publik adalah dengan mewiraswastakan pemerintah. Mewiraswastakan pemerintah adalah paradigma yang memberi arah yang tepat bagi sektor keuangan publik. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara telah memberikan dasar penerapan pola pengelolaan keuangan yang fleksibel yang berupa Badan Layanan Umum (BLU). Sebagaimana disebutkan dalam Pasal 1 undang-undang tersebut, BLU merupakan instansi di lingkungan Pemerintah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktivitas. Dalam Pasal 68 disebutkan bahwa BLU dibentuk untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 menjadi dasar penetapan instansi pemerintah untuk menerapkan pengelolaan keuangan Badan Layanan Umum (BLU). Pemerintah berharap BLU
3
ini dapat menjadi langkah awal dalam pembaharuan manajemen keuangan sektor publik serta meningkatkan pelayanan pemerintah kepada masyarakat. Salah satu pelayanan pemerintah terhadap msayarakat yang sangat penting adalah pelayanan kesehatan. Sebagai langkah awal, pada tahun 2005 pemerintah melalui kementerian kesehatan menetapkan tiga belas rumah sakit yang tadinya merupakan perusahaan jawatan berubah bentuk menjadi BLU. Enam di antara tiga belas rumah sakit tersebut berada di Jakarta yaitu RS Dr. Cipto Mangunkusumo, RS Fatmawati, RS Persahabatan Kita, RS Jantung Harapan Kita, RSIA Harapan Kita, dan RS Dharmais. Empat di antara tiga belas rumah sakit tersebut berada di luar Jawa yaitu RS Sanglah Denpasar, RS Dr. Wahidin Makassar, RS Dr. M Jamil Padang, dan RS Moh. Hoesin Palembang. Sisanya berada di Jawa yaitu RS Dr. Hasan Sadikin, RS Dr. Kariadi Semarang, dan RS Dr. Sardjito Yogyakarta. RSUP Dr. Sardjito Yogyakarta merupakan salah satu BLU rumah sakit yang pertama yang ditetapkan oleh pemerintah pada tahun 2005. Sebagai BLU, RSUP Dr. Sardjito wajib menyelenggarakan pola pengelolaan keuangan khusus untuk badan layanan umum dan wajib membuat laporan keuangan sesuai dengan standar akuntansi yang berlaku. Transisi pengelolaan keuangan ke dalam bentuk BLU merupakan hal yang tidak mudah. Demikian pula yang dialami oleh RSUP Dr. Sardjito. Laporan keuangan yang disusun setiap tahun belum memiliki predikat wajar tanpa pengecualian sejak saat menjalankan pola pengelolaan keuangan BLU. Dalam tiga
4
tahun terakhir sampai dengan tahun buku 2012, laporan keuangan RSUP Dr. Sardjito telah diaudit oleh KAP Hadori Sugiarto & Rekan. Opini yang diberikan oleh KAP tersebut adalah wajar dengan pengecualian. KAP Hadori Sugiarto & Rekan dalam Laporan Hasil Audit atas Laporan Keuangan RSUP Dr. Sardjito Yogyakarta Tahun Buku 2010 memberikan pendapat wajar dengan pengecualian. Salah satu pengecualiannya adalah penyajian akun utang usaha. KAP tersebut memberikan alasan bahwa utang usaha dicatat berdasarkan penyesuaian pada saat akhir tahun yaitu mengakui utang usaha dengan mendebit biaya bahan non persediaan dan mencatat pengurangan utang usaha dengan mengkredit biaya bahan non persediaan. Dalam audit yang dilakukan pada tahun berikutnya, KAP tersebut masih memberikan opini wajar dengan pengecualian namun pengecualiannya tidak lagi pada penyajian akun utang usaha melainkan pada perkiraan lain yang pada tahun sebelumnya juga dikecualikan. Dalam laporan hasil audit di tahun buku 2011 di bagian monitoring tindak lanjut hasil audit tahun lalu disebutkan bahwa pencatatan utang usaha sudah berdasarkan berita acara serah terima hasil pekerjaan. Namun demikian setiap akhir tahun RSUP Dr. Sardjito masih belum dapat mengetahui saldo utang usaha per 31 Desember dengan pasti dan tepat waktu. Seharusnya bilamana digunakan akuntansi basis akrual sesuai dengan persyaratan BLU, saldo utang usaha sudah bisa diketahui pada akhir tahun saat penyusunan laporan keuangan. Kondisi yang terjadi yakni masih banyak
5
penambahan pengakuan utang usaha per 31 Desember yang dilakukan setelah penyusunan laporan kauangan yaitu pada bulan Januari dan Februari pada tahun berikutnya. Penambahan jumlah utang usaha tersebut mengakibatkan rencana bisnis dan anggaran yang telah disusun harus direvisi agar utang usaha yang baru dicatat tersebut dapat dibayar pada waktunya. Sesuai dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 76 Tahun 2008 tentang Pedoman Akuntansi dan Pelaporan Keuangan BLU Pasal 16 Laporan Keuangan Tahunan BLU diaudit oleh auditor eksternal. Atas dasar Peraturan Menteri Keuangan tersebut serta Peraturan Direktur Jenderal Perbendaharaan Nomor 43/PB/2010 yang telah diperbarui dengan Peraturan Direktur Jenderal Perbendaharaan Nomor 55/PB/2011 tentang Tata Cara Revisi Rencana Bisnis dan Anggaran dan Revisi Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran Badan Layanan Umum maka RSUP Dr. Sardjito Yogyakarta meminta Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) untuk melaksanakan audit utang dalam rangka revisi anggaran. Audit atas saldo utang usaha telah dilakukan oleh BPKP Perwakilan Daerah Istimewa Yogyakarta selama empat tahun berturut-turut sejak telah ditetapkannya RSUP Dr. Sardjito untuk menjalankan pola pengelolaan keuangan BLU. Berikut ini adalah gambaran hasil audit tersebut.
6
Tabel 1.1 Hasil Audit Utang Usaha RSUP Dr. Sardjito oleh BPKP (dalam miliar rupiah) Tahun yg Diaudit
Saldo Unaudit
Koreksi Debit
Koreksi Kredit
Saldo Audited
2009
29,30
0,35
3,05
32,01
2010
33,28
0,09
7,62
40,81
2011
28,26
1,84
10,86
37,27
2012
49,35
2,27
9,96
57,03
Sumber: Laporan Hasil Audit BPKP selama empat tahun. Dari Tabel 1.1 di atas terlihat bahwa saldo utang usaha yang disajikan masih tidak akurat. Banyak koreksi audit dari BPKP yang harus dibukukan. Koreksi debit disebabkan terutama oleh pencatatan ganda atas utang usaha, belum dihapuskannya utang usaha yang sudah dibayar dan pencatatan nilai utang usaha yang lebih besar dari yang seharusnya sehingga saldo utang usaha sebelum audit harus dikurangi. Koreksi kredit disebabkan terutama oleh pencatatan pengadaan barang/jasa yang belum dibayar (masih terutang) belum dilakukan dan pencatatan utang usaha lebih kecil dari yang seharusnya sehingga saldo utang usaha sebelum audit harus ditambah. Kondisi tersebut mengindikasikan sistem pengendalian internal belum efektif. Salah satu tujuan sistem pengendalian internal adalah keandalan pelaporan keuangan. Banyaknya koreksi yang dilakukan oleh auditor BPKP menunjukkan bahwa pelaporan keuangan khususnya penyajian saldo akun utang usaha di RSUP Dr. Sardjito belum dapat diyakini kebenarannya. Hal tersebut mengindikasikan
7
sistem pengendalian internal yang diterapkan oleh RSUP Dr. Sardjito belum efektif. Kondisi yang dialami oleh RSUP Dr. Sardjito seperti tersebut di atas akan selalu berulang bilamana tidak ada upaya untuk menemukan dan memecahkan permasalahan yang ada. Selain itu pemborosan sumber daya akan terus berlangsung karena setiap tahun harus dilakukan revisi anggaran serta diaudit oleh BPKP. Penulis tertarik untuk melakukan penelitian mendalam terhadap permasalahan tersebut dan berharap dapat memberikan saran perbaikan sehingga pemborosan sumber daya bisa dikurangi dan target untuk mencapai opini wajar tanpa pengecualian bisa tercapai.
1.2 Rumusan Masalah Laporan keuangan RSUP Dr. Sardjito belum dapat menyajikan saldo utang per 31 Desember dengan akurat dan tepat waktu sesuai dengan akuntansi basis akrual seperti yang disyaratkan dalam peraturan BLU. Masih banyak koreksi atas saldo utang usaha yang terjadi setelah laporan keuangan disusun. Banyaknya koreksi mengindikasikan sistem pengendalian internal yang diterapkan tidak efektif terutama dalam penyajian laporan keuangan khususnya perkiraan utang usaha. Penyajian saldo akun utang usaha dipengaruhi oleh transaksi-transaksi mulai pembelian hingga pembayaran utang usaha yang merupakan bagian dari siklus pengeluaran.
8
Dampak perubahan saldo utang usaha tersebut adalah anggaran harus direvisi agar pembayaran utang usaha dapat segera dilakukan. Namun sebelum revisi dilakukan, terhadap perubahan saldo utang usaha tersebut harus dilakukan audit oleh BPKP. Kegiatan revisi anggaran serta audit tersebut membutuhkan sumber daya yang tidak sedikit. Oleh karena itu penyelesaian atas permasalahan tersebut sangat diharapkan oleh manajemen RSUP Dr. Sardjito.
1.3 Pertanyaan Penelitian Berdasarkan latar belakang serta rumusan masalah di atas, pertanyaan penelitiannya adalah apakah penerapan sistem pengendalian internal atas siklus pengeluaran pada RSUP Dr. Sardjito Yogyakarta efektif.
1.4 Tujuan Penelitian Tujuan spesifik yang hendak dicapai dari penelitian ini adalah: 1. Mengetahui gambaran dan mendapatkan pemahaman penerapan sistem pengendalian internal atas siklus pengeluaran pada RSUP Dr. Sardjito Yogyakarta. 2. Melakukan analisis dan memberikan rekomendasi perbaikan sistem pengendalian internal atas siklus pengeluaran pada RSUP Dr. Sardjito Yogyakarta.
9
1.5 Motivasi Penelitian Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat membantu manajemen RSUP Dr. Sardjito menganalisis permasalahan tersebut di atas serta mencari penyelesaiannya. Dengan demikian permasalahan tidak akan berulang lagi dan sumber daya bisa dihemat atau dialokasikan untuk kegiatan lain yang lebih bermanfaat.
1.6 Kontribusi Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan baik secara teoritis maupun praktis sebagai berikut: 1. Secara teoritis, penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan bagi ilmu akuntansi dalam penerapan sistem pengendalian internal atas siklus pengeluaran di rumah sakit yang menjalankan pola pengelolaan keuangan BLU. 2. Secara praktis, penelitian ini diharapkan dapat menemukan penyebab serta memberikan saran atas permasalahan yang dihadapi RSUP Dr. Sardjito Yogyakarta dalam penyajian laporan keuangan sehingga dapat membantu upaya pencapaian pendapat wajar tanpa pengecualian.
1.7 Proses Penelitian Proses penelitian ini terbagi menjadi beberapa tahapan dengan alur pikir seperti tertuang dalam bagan di bawah ini:
10
Gambar 1.1 Proses Penelitian 3. Pondasi Teoretikal Penelitian Studi Kasus
2. Tujuan Penelitian
1. Pertanyaan
4. Metode Penelitian Studi Kasus
5. Temuan dan Analisis
Sumber: Pedoman Umum Penulisan Thesis Program Maksi UGM
1.8 Sistematika Penulisan Hasil penelitian akan disajikan dengan sistematika penulisan sebagai berikut: BAB 1: PENDAHULUAN Bagian ini memuat latar belakang masalah, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, motivasi penelitian, kontribusi penelitian, dan sistematika penulisan. BAB 2: TINJAUAN PUSTAKA Bagian ini memuat landasan teoritis sebagai kerangka berpikir untuk melaksanakan investigasi dan menganalisis temuan investigasi sesuai tujuan penelitian dan pertanyaan penelitian. BAB 3: LATAR BELAKANG KONTEKSTUAL OBJEK PENELITIAN
11
Bagian ini menjelaskan secara deskriptif tentang objek penelitian secara selektif. Bagian ini juga menjelaskan secara kontekstual aplikasi teori-teori atau konsepkonsep yang dimuat dalam tinjauan pustaka di lingkungan objek penelitian. BAB 4: RANCANGAN PENELITIAN Bagian ini berisi pembahasan pengambilan data dan analisis data yang dilakukan. Bagian ini menjelaskan sumber data, teknik pengambilan data (wawancara dan dokumentasi), serta proses pengambilan datanya. BAB 5: PEMAPARAN TEMUAN INVESTIGASI KASUS Bagian ini menjelaskan temuan-temuan dalam investigasi yang menggambarkan fakta-fakta yang dapat menjawab tujuan penelitian. BAB 6 : ANALISIS DAN DISKUSI HASIL INVESTIGASI KASUS Bagian ini memuat rumusan hasil temuan sebagai materi pembahasan serta analisis atau pembahasannya. Pembahasan mengikuti pola atau alur yang telah ditentukan dalam metoda penelitian. BAB 7: RINGKASAN, SIMPULAN, KETERBATASAN DAN REKOMENDASI Bagian ini memuat ringkasan, simpulan, keterbatasan, dan rekomendasi. Ringkasan memuat secara ringkas namun lengkap mengenai latar belakang penelitian. Simpulan memaparkan bagaimana hasil temuan yang diperoleh dan relevansinya dengan tujuan penelitian dan pertanyaan penelitian. Keterbatasan menunjukkan keterbatasan penelitian menurut sudut pandang keilmuan dan efektivitasnya menjawab problem yang dihadapi. Rekomendasi merupakan aksi
12
praktikal yang dapat dilakukan sebagai bentuk tindak lanjut dari temuan dan diskusi.
