ARGUS
MILIEU EN ECONOMIE
Frank Maes is docent Internationaal Milieurecht en onderzoeksdirecteur van het Maritiem Instituut van de UGent
Peter Wittoeck is hoofd van de afdeling Klimaatverandering bij het Directoraat Generaal Leefmilieu van de federale overheid
Jan De Mulder is als senior weten schappelijk medewerker verbonden aan het Maritiem Instituut en werkt in het kader van het Steunpunt Milieubeleidswetenschappen rond juridische en institutionele aspecten inzake verhandelbare emissierechten http://www maritieminstituut be
ARGUS Milieumagazine
jaargang
nr
Op juli bereikten de Raad van Ministers van de Europese Unie een definitief akkoord over een belangrijk voorstel van richtlijn inzake emissiehandel Die nieuwe richtlijn zal namelijk het kader bieden voor een systeem van verhandelbare rechten inzake de uitstoot van sommige broeikasgassen in de EU (VERrichtlijn) Eens werkelijkheid zal de richtlijn op vrij korte ter mijn het milieubeleid van de lidstaten moeten vernieuwen Op uiterlijk december moeten de lidstaten immers klaar zijn voor de opstart van de handel in emissies
Naar verhandelbare emissierechten in het Vlaamse klimaatbeleid? In dit artikel gaan we wat dieper in op het fenomeen van de emissiehan del als economisch milieubeleidsinstrument op hoe het voorstel van richtlijn tot stand kwam de inhoud van de ontwerptekst en de belang rijkste ontwikkelingen op federaal en Vlaams niveau
ARGUS Milieumagazine
jaargang
nr
Het concept
bezitters van vervuilingsrechten emitteren en dit tot op het toegestane lozingsniveau
Het academische milieu in Noord Amerika is de bakermat van het concept In lanceerde de Canadees Dales de idee van de verhandel baarheid van ‘vervuilingsrechten’ Uitgangs punt hierbij zoals ook bij andere economische instrumenten is dat het leefmilieu wordt beschouwd als een productiefactor M FAURE Environmental regulation in: B BOUC KAERT & G DE GEEST (eds ) Encyclopedia of Law and Economics Vol II Civil law and Economics E Elgar Cheltenham p ; Dales wordt blijk baar verkeerdelijk als de inspirator voor emissiehan del aangewezen zie: D COLE Pollution & property: comparing ownership institutions for environmental protection Cambridge Un Press
De basisbenadering van emissiehandel is een voudig Vooreerst moet door de overheid een bepaald niveau van milieukwaliteit (of maxi maal ‘aanvaardbare’ vervuiling bv uitgedrukt in X ton uitstoot van een bepaalde stof per jaar in de lucht of het water) worden vastge steld het emissieplafond Die vaststelling gebeurt voor een bepaald gebied en een bepaalde tijdspanne Een dergelijk emissiepla fond kan absoluut zijn of relatief In het laat ste geval wordt de emissiedoelstelling bepaald als een prestatienorm bv X ton uitstoot van een bepaalde stof per éénheid product Vervolgens wordt bij wijze van spreken de totale vervuilingskoek verdeeld in vervuilings eenheden en gekoppeld aan een toelating: het recht of de vergunning Indien bv in totaal vervuilingseenheden worden toegelaten kunnen vergunningen die elk één vervui lingsrecht inhouden worden toegewezen aan de vervuilers Die toewijzing kan op verschil lende manieren gebeuren: gratis of tegen betaling (bv middels een veiling) waarbij al dan niet wordt rekening gehouden met de vroegere vervuilingsniveaus (één of meerdere historische peiljaren) Deze zogenaamde pri maire verdeling of allocatie gebeurt door de overheid en vormt de aanzet tot de handel De verwachting is immers dat een bedrijf dat geconfronteerd wordt met dure investeringen in milieutechnologie misschien de voorkeur zal geven aan de aankoop van bijkomende vervuilingsrechten Omgekeerd zullen ‘schone producenten’ op zoek gaan naar kopers voor hun overschot aan vervuilingsrechten Deze handel zal gebeuren in een secundaire (finan ciële) markt waarin de overheid geen directe rol vervult Uiteraard kan dit systeem niet functioneren zonder een degelijk georgani seerd toezicht dat garandeert dat enkel de
ARGUS Milieumagazine
jaargang
Aanvankelijk botste het nieuwe concept op nogal wat bezwaren waarvan twee fundamen tele Vooreerst stelt zich de vraag of men niet aan milieukwaliteit inboet bij gebruik van ver handelbare emissierechten en tevens of het moreel gezien wel kan dat vervuiling wordt toegestaan mits het betalen van de ‘juiste’ prijs! Zie R TURNER D PEARCE & I BATEMAN Environmental economics Harvester Wheatsheaf New York p
Deze bezwaren gaan echter niet helemaal op omdat bijna elk economisch proces vervui ling veroorzaakt en de klassieke regulerings benadering bv via een milieuvergunning toch ook een vorm van (georganiseerde) ver vuiling toestaat Wanneer wordt vergeleken met meer traditionele beleidsinstrumenten zoals vergunningen of heffingen biedt een systeem van verhandelbare emissierechten net het hoofd aan de belangrijkste bezwaren tegen deze beide Over het algemeen zijn milieueffectiviteit en economische efficiëntie de belangrijkste criteria die bij de keuze van milieubeleidsin strumenten worden gehanteerd Bij vergun ningssystemen is de overheid relatief zeker dat de beoogde doelstellingen worden bereikt als de handhaving doeltreffend is Aangezien ze echter weinig inzicht heeft in de kosten van de interne processen van de gereguleerde bedrijven is het niet waar schijnlijk dat de inspanningen kostenefficiënt worden verdeeld over alle vervuilers Bij hef fingen zit het net andersom in elkaar: daar is de overheid vrij zeker over de efficiënte ver deling van de kosten maar is het totale bereikte resultaat onzeker Volgens de voor standers ervan zou emissiehandel beide nadelen uitschakelen: de totale vervuiling zal onder een vooraf vastgesteld plafond blijven maar omdat de individuele vervuilers de keuze hebben tussen zelf reduceren of op de markt emissierechten kopen zullen ze hun kosten kunnen optimaliseren Ook in eigen land zijn er duidelijke tegenstanders van emissiehandel zie: A VERBRUGGEN Energietaksen als alternatief voor emissiehandel KVIVreferatenbundel Studiedag Vlaams Klimaatbeleid oktober Antwerpen
Internationale achtergrond Alhoewel emissiehandel reeds werd opge
nr
start medio de jaren ‘ zou het nog tot duren vooraleer in de Verenigde Staten een grootschalig programma van verhandelbare emissierechten tot stand kwam ter bestrij ding van de zure regen T TIETENBERG Emissions trading Resources for the future Inc p
De nieuwe aanpak in het kader van de bijstel ling van de Clean Air Act werkte echter en bewees aldus de werkbaarheid van het concept A ELLERMAN e a Summary evaluation of the US SO emissions trading program as implemented in in: S SORRELL & J SKEA Pollution for sale E Elgar Cheltenham p
Toch zijn niet alle emissiehandelinitiatieven een succesverhaal zoals blijkt uit andere ervaringen in de Verenigde Staten R GREENSPAN BELL Choosing environmental poli cy instruments in the real world OECD paper CCNM/GF/SD/ENV()/Final OECD Paris p
Niet alleen ter bestrijding van pollutie maar ook ter voorkoming van de uitputting van grondstoffen kunnen verhandelbare rechten worden ingezet In het geval van dreigende schaarste kan de economische exploitatie van zowel levende wezens als ‘dode’ materie worden beperkt door het toewijzen en het verhandelbaar maken van bv visserijquota of ontginningsrechten G VALATIN Quota trading systems in EU Fisheries RECIEL Vol () p
Ook dichter bij huis (bv Noorwegen Nederland) werden door overheden initiatie ven opgestart Al deze initiatieven vonden echter meestal hun beweegreden in interna tionale ontwikkelingen zoals het Protocol betreffende stoffen die de ozonlaag afbreken (Montreal ) zoals geamendeerd en aangepast en het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand (Genève ) en bijho rende protocollen L COPPENS Het Protocol van Montreal T M R / p ; O YOSHIDA The international legal regime for the protection of the stratospheric ozone layer Kluwer Law Int The Hague p Sulphur Protocol (het zwavelprotocol is één van de protocollen bij LRTAP); Protocol inzake de vermin
van richtlijn in onderhandeling over hoe deze mechanismen zullen aansluiten bij het EU systeem van emissiehandel Artikel kwam er op voorstel van de dele gatie van de Verenigde Staten en na zeer moeizame onderhandelingen M GRUBB e a The Kyoto Protocol R I I A Earthscan London p
De hevige weerstand van de ontwikkelings landen leidde tot de huidige tekst Ook de EU was aanvankelijk niet enthousiast over de invoering van emissiehandel in het Protocol van Kyoto A CHRISTIANSEN & J WETTESTAD The EU as frontrunner on greenhouse gas emissions trading; how did it happen and will the EU succeed? Climate Policy () p
dering van zwavelemissie of van grensoverschrij dende stromen van deze zwavelverbindingen met ten minste (Helsinki ) en het Protocol betreffende een verdere beperking van zwavelemis sies (Oslo );Protocol ter bestrijding van verzu ring eutrofiëring en ozon in de omgevingslucht (Göteborg ) zie: http://www unece org/ env/lrtap
De belangrijkste accelerator voor de bekend making en verspreiding van het concept is ongetwijfeld het Protocol van Kyoto ( ) bij het Klimaatverdrag () http://unfccc int
Het Klimaatverdrag (artikel ) bepaalt onder meer dat elk ontwikkeld land dat partij is bij dit Verdrag relevante economische en administratieve instrumenten coördineert die tot stand zijn gebracht om de doelstelling van het Verdrag te verwezenlijken Van emis siehandel was nog geen sprake Wél geeft het Verdrag een eerste aanzet in de richting van het ‘stolp’concept dat aan de basis ligt van dit instrument Het staat immers toe dat de industrielanden hun doelstelling om hun
COemissies tegen op het niveau van te stabiliseren gemeenschappelijk bereiken Het vooralsnog niet in werking getreden Protocol van Kyoto wijdt een kort artikel ( ) aan emissiehandel als één van de zogenaamde flexibiliteitsmechanismen Naast emissiehandel betreft het de zoge naamde ‘projectgebonden’ mechanismen: ‘joint implementation’ (JI of gemeenschappe lijke uitvoering) en ‘clean development mechanism’ (CDM of mechanisme voor scho ne ontwikkeling) Deze mechanismen geven recht op kredieten wanneer de projecten extra emissiereducties (voor JI ‘emission reduction units’ ERU’s genoemd; voor CDM ‘certified emission reductions’ CER’s genoemd) opleveren in vergelijking met de emissiereducties die zich zouden voordoen zonder het project Het opzet van deze bijdrage laat niet toe deze aspecten nader te bespreken zie daartoe: P VAN HUMBEECK & A BOLLEN Klimaatverandering & klimaatbeleid een leidraad Academia Press Gent p
Binnen de EU is inmiddels is ook een voorstel
Het kan ironisch genoemd worden dat de VS die het concept introduceerde in het Protocol achteraf besloot er geen gebruik van te maken (door President Bush’ afwijzing van het Protocol) terwijl de EU als één van de oorspronkelijke tegenstanders op het punt staat eigenhandig een zeer ambitieus systeem van verhandelbare emissierechten in te voeren Een belangrijk kenmerk van het Protocol van Kyoto (artikel ) is dat het toelaat dat groe pen van landen hun emissiedoelstellingen onderling herverdelen De EUlanden vor men de enige groep die dit ook werkelijk van plan zijn en hebben hierover reeds in een politiek akkoord bereikt EUROPESE UNIE Gemeenschapsstrategie inzake klimaatverandering Conclusies van de Raad de zitting van de Raad MILIEU Luxemburg en juni zie: http://www environment fgov be/Root/tasks/ atmosphere/klim/pub/eu/raad/milieu/_nl htm
Dit politieke akkoord werd inmiddels ook vertaald in wetgeving EUROPESE UNIE Beschikking van de Raad van april betreffende de goedkeuring namens de Europese Gemeenschap van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aange gane verplichtingen (/ /EG) PB L p
Vóór de herverdeling in het lastenverdelings akkoord bedroeg de Belgische inspanning
ARGUS Milieumagazine
jaargang
nr
na de herverdeling
Een deel van de Belgische inspanning is dus door de andere Lidstaten overgenomen De kosten voor het bereiken van de doelstel lingen onder deze lastenverdeling zijn niet voor alle EUlidstaten gelijk Het Europese systeem van emissiehandel zal er echter voor zorgen dat deze kostenverschillen voor een stuk zullen worden weggevlakt Dit artikel zegt in essentie weinig over vorm organisatie inhoud etc van de op te zetten internationale emissiehandel Het bepaalt slechts dat landen die minder uitstoten dan hun nationale emissieplafonds toestaan emissierechten kunnen verkopen aan andere landen die deze dan mogen gebruiken om hun eigen nationale emissieplafonds te res pecteren Het artikel reflecteert tegelijkertijd een duidelijke bezorgdheid en geeft enkele fundamentele randvoorwaarden aan Vooreerst worden enkel de (meer) ontwik kelde landen geviseerd Emissiehandel impli ceert immers het aannemen van een emissie plafond en enkel de zgn Bijlage Blanden uit het Protocol hebben dat gedaan Daarenboven biedt emissiehandel zeker geen vrijbrief want mag slechts aanvullend wor den gebruikt op een waaier van nationale maatregelen Deze zogenoemde supplementariteitsvoorwaarde is het enige restant van de EUpogingen om te verhin deren dat sommige landen zich van hun verplichtin gen zouden ontdoen via een exclusief gebruik van emissiehandel zie: S OBERTHUR & H OTT The Kyoto Protocol SpringerEcologic Berlin p
De meningsverschillen over de invulling van het aanvullende karakter bestonden met name tussen enerzijds de EU de kandidaat lidstaten en het blok van de ontwikkelings landen (de de zgn Group of de coalitie van de ontwikkelingslanden in de VNonder handelingen) en anderzijds de VS en zijn bondgenoten (de zgn Umbrella Group die naast de VS ook Canada Japan Australië NieuwZeeland Noorwegen Rusland IJs land in zijn rangen telt) De groep rond de EU wilde het gebruik van de mechanismen beperken tot maximaal
van de totale Kyotoinspanning terwijl de groep rond de VS veel meer vrijheid wil den laten in het gebruik van de mechanis men Zoals welbekend werd tijdens COP in Den Haag geen akkoord bereikt Het duurde tot COP einde in Marrakech vóór men het eens kon worden over de nadere regels voor de toepassing van de flexibiliteitsme chanismen Het aanvullende karakter van de mechanismen kreeg in deze Akkoorden van Marrakesh uiteindelijk toch geen kwantita tieve invulling een toegeving van de EU om de implementatie van het Protocol van Kyoto en zijn flexibiliteitsmechanismen niet langer uit te stellen UNFCCC Report of the Conference of the Parties on its Seventh Session Held at Marrakesh from October to November Addendum Part Two: Action Taken By The Conference Of The Parties (FCCC/CP///Add ) January http://unfccc int
Europese ontwikkelingen
De interpretatie van het aanvullende karak ter van emissiehandel en de overige flexibili teitsmechanismen vormde een belangrijke bron van meningsverschillen in de onderhan delingen over de uitvoeringsbepalingen voor deze mechanismen Het werd door de de zitting van de Conferentie van de Partijen (COP ) in opgenomen in het zgn Buenos Aires Plan of Action als één van de elementen die tegen COP in dienden te worden uitgeklaard
Zoals hoger gesteld kwamen de eerste initia tieven inzake verhandelbare emissierechten reeds vóór het Protocol van Kyoto tot stand Aldus waren er een aantal EUverordeningen inzake de bescherming van de ozonlaag
UNFCCC Decision /CP Work programme on mechanisms of the Kyoto Protocol Report of the Conference of the Parties on its fourth session Buenos Aires () Part two: action taken by the conference of the parties at its fourth session I Decisions adopted by the conference of the parties FCCC/CP///Add p january http://unfccc int
En ook in bepaalde lidstaten groeide de belangstelling voor emissiehandelsystemen De EUlidstaten Denemarken en het Verenigd Koninkrijk zijn op dat vlak het verst gevorderd en hebben reeds specifieke regel geving Op het vlak van het gebruik van emissiehan del als instrument voor het klimaatbeleid
ARGUS Milieumagazine
jaargang
N° / zie ook: M PEETERS Marktconform milieurecht TjeenkWillink Zwolle p ; G KLAASSEN Emissions trading in the European Union: practice and prospects in: S SORRELL & J SKEA o c p
nr
voor de hele Europese Unie was het echte startschot ongetwijfeld het op maart door de Commissie voorgestelde Groenboek over de handel in broeikasgassen binnen de Europese Unie Na een uitvoerige consultatie met doelgroepen en nationale overheden op basis van dit Groenboek werd op oktober een voorstel van richtlijn bekend gemaakt waarna het politieke onderhande lingsproces werd aangevat http://europa eu int/eurlex/nl/com/pdf// nl_ PC pdf
Het op juli goedgekeurde de Milieuactieprogramma bevestigde de inten tie als een prioritaire actie (zie art de lid) en bevat zelfs een aanzet voor een ruimere toepassing van emissiehandel in het milieu beleid (zie art de lid) zie: PB L nr van //
De op juli definitief goedgekeurde tekst van de VERrichtlijn bevat artikelen en bijlagen De werkingssfeer wordt afgebakend in arti kel Dit artikel stelt dat emissies worden geviseerd ten gevolge van de economische activiteiten vermeld in Bijlage I van de richt lijn (het betreft energieintensieve installa ties uit de energiesector de metallurgie de minerale sector en enkele andere zoals de papierproductie) die de zes in Bijlage II opge somde broeikasgassen betreffen waarvan CO uiteraard de belangrijkste is De ver eisten van de zogenaamde IPPC richtlijn die de basis vormt voor de algemene milieuver gunningsplicht van deze activiteiten blijven grotendeels van toepassing Richtlijn //EG van de Raad inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC) PB L Nr van // p
Twee belangrijke aspecten van de IPPCricht lijn worden echter gewijzigd Zo vervalt de verplichting om in de milieuvergunning voorschriften op te nemen in verband met energieefficiëntie voor de installaties die zijn gedekt door de VERrichtlijn Het opleg gen via de milieuvergunning van emissie grenswaarden voor de installaties en gassen uit Bijlage I bij de VERrichtlijn wordt door deze wijziging zelfs volledig onmogelijk gemaakt Art van de VERrichtlijn wijzigt artikel van de IPPCrichtlijn in die zin dat de vergunning geen
emissiegrenswaarde voor de directe broeikasgas emissies van de installatie moet bevatten tenzij dit noodzakelijk zou zijn om significante lokale vervui ling te vermijden
Artikel bevat definities waaronder de twee centrale begrippen van deze richtlijn: het ‘emissierecht’ (allowance) d i het eigenlijke broeikasgasemissierecht uitge drukt in metrische tonnen kooldioxide equivalent die de houder het recht verle nen een aangegeven hoeveelheid broei kasgassen gedurende een bepaalde perio de uit te stoten; de ‘vergunning’ (permit) de broeikasgas vergunning die elke installatie waarop de richtlijn van toepassing is moet bezitten Artikel voert voor alle installaties in de door de richtlijn gedekte sectoren een broei kasgasvergunningsplicht in vanaf januari tenzij de tijdelijke uitzonderingsmoge lijkheid voorzien in artikel kan worden ingeroepen De artikelen en betreffen de minimuminhoud van de vergunningsaan vraag respectievelijk de voorwaarden en de inhoud van de broeikasgasvergunning
Hierin vallen vooral de vereisten inzake emis siebewaking en rapportering op die verder in de richtlijn nog nader aan bod komen Artikel voert een meldingsplicht in wanneer een installatie wordt gewijzigd en de daaropvol gende mogelijkheid voor de overheid om de vergunning aan te passen Artikel ambieert de afstemming van de broeikasgasvergun ningsvoorwaarden en procedures met deze overeenkomstig de IPPC richtlijn Het belangrijke artikel regelt de verplich tingen inzake het nationale toewijzingsplan Dergelijk plan moet worden opgesteld op basis van objectieve en transparante criteria Elf criteria die minimaal moeten worden gehanteerd zijn opgesomd in Bijlage III Publieke inspraak moet worden voorzien en het allocatieplan moet aangeven hoe met deze commentaren rekening zal worden gehouden bij de beslissing over de toewijzing van rechten In de art zijn de moda liteiten betreffende de toewijzing het gebruik en de geldigheid van de rechten gere geld De toewijzing van rechten is voor mini maal
gratis tijdens de ste periode (januari december ) en voor minimaal gratis tijdens de daaropvol
gende periode (januari december ) Voor die ste periode moet de lidstaat uiterlijk op september op basis van zijn nationaal toewijzingsplan beslissen over de toe te wijzen totale hoeveelheid broeikas gasrechten en de verdeling ervan aan de exploitanten van installaties De eigenlijke toekenning aan de installaties gebeurt in jaarlijkse schijven telkens uiterlijk op februari van het jaar in kwestie De over dracht van emissierechten kan tussen perso nen binnen de Gemeenschap maar ook tus sen dergelijke personen en personen uit andere ontwikkelde landen (Bijlage Blanden van het Protocol van Kyoto) die het Protocol hebben geratificeerd De EU zal daartoe overeenkomsten afsluiten met deze landen Individuele Lidstaten mogen daarnaast ook deelnemen aan het internationale Kyoto emissiehandelsysteem Een bedrijf moet jaarlijks uiterlijk op april aan de overheid een hoeveelheid rechten inle veren die overeenkomt met zijn uitstoot van het vorige jaar Deze ingeleverde rechten worden dan door de overheid ingetrokken geannuleerd als het ware Een bedrijf moet zijn uitstoot controleren en daarover rappor teren Dergelijke rapporten zullen door onaf hankelijke derden worden geverifieerd (art ) Zolang het bedrijfsrapport niet vol doet mag die onderneming geen emissie rechten verkopen De principes voor die con troles (emissiebewaking) en rapportage zijn opgenomen in de Bijlage IV De verificatiecri teria zijn opgesomd in de Bijlage V Beide bij lagen blijven zeer algemeen en bevatten in essentie evidenties Voor emissiebewaking zou de Commissie tegen september echter bijkomende richtsnoeren uitvaardigen Artikel bevat sanctiemogelijkheden ten aanzien van ‘spelbrekers’ met als voornaam ste een boete van € per ton CO die een installatie meer uitstoot dan er emissierech ten zijn aan verbonden in de periode Vanaf loopt die boete zelfs op tot € Burgers hebben overeenkomstig arti kel toegang tot emissierapporten en allo catiebeslissingen onder voorbehoud van de beperkingen voorzien in de nieuwe richtlijn inzake toegang tot milieuinformatie Richtlijn //EG van januari inzake toe gang tot milieuinformatie PB L nr van //
De centrale toezichthoudende rol van de nationale en Europese overheden komt tot uiting in art De lidstaten moeten zor gen voor nationale registers en er komt een
ARGUS Milieumagazine
jaargang
nr
‘centrale administrateur’ (art ) die er op toeziet dat er geen onregelmatigheden gebeuren met de nationale registers Deze registers zijn databanken waarin wordt bijge houden over hoeveel emissierechten elke deelnemer aan het systeem beschikt De klas sieke rapportageverplichting over de toepas sing van deze richtlijn door de lidstaten ont breekt uiteraard ook hier niet (art ) even min als de mogelijkheid tot amendering van Bijlage III (art ) of de algemene herzie ning van de richtlijn (art ) Een Comité dat de Commissie reeds sedert bijstaat in haar werkzaamheden met betrekking tot de inventarisatie van emissies en van beleids maatregelen (het zgn Monitoring Mechanism Committee) krijgt in de context van de VERRL een aantal bijkomende taken (art ) Monitoring Mechanism Committee opgericht door Beschikking / /EEG gewijzigd door Beschikking //EG; op februari werd een voorstel tot vervanging van deze beschikking door een nieu we beschikking betreffende een bewakingssysteem voor de uitstoot van broeikasgassen in de Gemeenschap en de tenuitvoerlegging van het Protocol van Kyoto door de Commissie ingediend COM / (COD)
Mits het fiat van de Commissie in samen spraak met dat Comité kunnen lidstaten vanaf bijkomende activiteiten en gas sen onder het emissiehandelsysteem brengen (art ) Anderzijds kunnen lidstaten de Commissie verzoeken om bepaalde in de richtlijn opgenomen installaties tijdelijk nl tot eind van de emissiehandel vrij te stellen (art ) Lidstaten kunnen eveneens de Commissie verzoeken om bepaalde groe pen van bedrijven als ‘pool’ toe te laten tot deelname aan de emissiehandel Dergelijke pool van installaties is grosso modo gehou den aan dezelfde verplichtingen als een afzonderlijke installatie maar indien de pool faalt worden de deelnemende ondernemin gen elk afzonderlijk aansprakelijk gesteld (art ) De richtlijn voorziet voorts nog de mogelijk heid dat lidstaten overmacht kunnen inroe pen om bijkomende maar nietoverdraagbare rechten toe te kennen aan ondernemingen Een dergelijke situatie moet echter eveneens ter goedkeuring aan de Commissie worden voorgelegd (art ) Tot slot dient ook nog artikel vermeld In dit artikel wordt de koppeling met andere broeikasgasemissiehandelsystemen voorzien en ook de wederzijdse erkenning van de in
ARGUS Milieumagazine
jaargang
het kader van dergelijke systemen verstrekte emissierechten Voorts bevat het artikel betreffende de eva luatie en de verdere ontwikkeling van deze richtlijn (art ) een bepaling inzake de geplande koppeling van de projectgebonden mechanismen (JI en CDM) aan het VER richtlijnsysteem (zie verder) en werd er op het laatst ook nog een verwijzing naar het gebruik van benchmarking als allocatiebasis in opgenomen
Voorlopige beoordeling Vast staat dat het akkoord over de richtlijn een belangrijke politieke mijlpaal is in het kli maatbeleid zowel voor wat betreft de inter ne EUklimaatagenda als voor de positie van de EU in de internationale onderhandelin gen Voor het eerst zal in de EU op een dergelijke schaal gebruik worden gemaakt van een potentieel krachtig instrument als emissie handel zodat het behalen door de EU van zijn Kyotodoelstellingen een serieuze stap dichterbij kan komen In het licht van de nog steeds aanslepende discussies over de voor gestelde energieheffing kan men niet anders dan van een doorbraak spreken zie A VERBRUGGEN o c p / en COM () definitief / (COD) p
Na de Akkoorden van Marrakesh heeft de EU door deze beslissing bovendien zijn rol van wereldleider inzake het klimaatbeleid opnieuw bevestigd Een eenvoudige analyse op basis van basis criteria voor de beoordeling van beleidsin strumenten (kostenefficiëntie milieueffecti viteit billijkheid) levert het volgende plaatje: De toepassing van de richtlijn zou de kosten voor het behalen van de Kyoto doelstellingen met
doen dalen zo berekende de Commissie zodat men mag stellen dat aan de voorwaarde van kostenefficiëntie lijkt te zijn voldaan Het potentiële milieueffect is eveneens aanzienlijk aangezien ongeveer van de totale geprojecteerde COemissies door de richtlijn zouden zijn gevat Of de richtlijn deze laatste belofte ook waar maakt hangt nog grotendeels af van hoe veel emissierechten zullen worden toege wezen en aan welke installaties De crite ria in Bijlage III bij de richtlijn laten daar nogal wat interpretatiemogelijkheden open onder meer als gevolg van het poli
nr
tieke getouwtrek tussen voorstanders en tegenstanders van een verregaande har monisatie van de richtlijn Een aantal Lidstaten waaronder België waren voorstander van een maximale harmonisatie van het systeem met name ook wat betreft de al of niet verplichte deelname aan het systeem Enkel zo kon worden verhinderd dat Lidstaten bepaal de industriële sectoren zouden bevoorde len wat niet alleen de efficiëntie van het hele systeem zou ondergraven en een verhoogd risico op afwenteling met zich zou meebrengen maar tevens een ver hoogd risico voor concurrentieverstoring inhoudt Onder druk van sommige grote lidstaten heeft men echter aanvaard dat sommige installaties tijdelijk kunnen worden uitgesloten van het toepassings gebied of kunnen worden ‘gepoold’ Beide ‘ontsnappingsclausules’ zijn echter voldoende ingekapseld in termen van voorwaarden voor equivalent beleid en sancties en zijn bovendien ook onderwor pen aan een goedkeuring door de Commissie Ze zullen vermoedelijk dus geen groot gevaar vormen voor de milieu en economische integriteit van het systeem De Commissie zal tegen ten laatste sep tember bijkomende (zij het vrijblij vende) richtsnoeren uitvaardigen voor de toelaatbare toewijzingsmethoden In eigen land hebben de Vlaamse en Waalse overheden alvast de intentie om de doel stellingen in de energieconvenanten die beide Gewesten met de industrie afslui ten als basis te nemen voor de initiële toewijzing van emissierechten Ook het antwoord op de vraag of het systeem billijk is hangt af van de initiële toewijzing van emissierechten Bovendien stelt zich hier bijkomend de vraag hoe de totale hoeveelheid emissie rechten zich zal verhouden tot de inspan ningen die van de nietdeelnemende geledingen (zoals de transportsector de gezinnen landbouw) van de maatschap pij zullen worden verwacht Merkwaardig genoeg heeft de Commissie op juli een voorstel van richtlijn gepu bliceerd met het oog op de wijziging van de hiervoor besproken VERrichtlijn Het voor stel van wijziging betreft in essentie een aan vulling van de VERrichtlijn met betrekking tot de ‘projectgebonden’ mechanismen (JI en CDM) van het Protocol van Kyoto Volgens de toelichting heeft het voorstel ‘voorname
ma een aantal onderzoeksprojecten gefinan cierd over het gebruik van dit instrument Het Federaal Plan inzake Duurzame Ontwikkeling stelde verder onderzoek voorop evenals de noodzaak om tot een institutioneel en juridisch kader te komen Plan voor wetenschappelijke ondersteuning van een beleid gericht op duurzame ontwikkeling B S februari inzake emissiehandel zie het rapport opgesteld in het kader van het CLIMBELnetwerk o l v : H TULKENS Changements climatiques et instruments de réduction des émissions en Belgique: une analyse interdisciplinaire rapport final zie: http://www belspo be en Federaal Plan inzake Duurzame Ontwikkeling paragrafen
en http://www billyglobe org/nl/ plandonl pdf
De vorige staatssecretaris voor Energie en Duurzame Ontwikkeling kondigde in zijn beleidsnota ook aan dat het Nationale Klimaatplan zou gebaseerd zijn op een even wichtige mix van energiefiscaliteit en het gebruik van de Kyotomechanismen O DELEUZE Algemene Beleidsnota Brussel november
lijk tot doel ervoor te zorgen dat JI en CDM kredieten als gelijkwaardig met EUemissie rechten worden erkend zodat de exploitan ten deze in het kader van de Gemeenschaps regeling kunnen gebruiken om aan hun ver plichtingen te voldoen De koppeling zal de diversiteit van mogelijkheden om aan de ver plichtingen in het kader van de Gemeenschapsregeling te voldoen vergroten en zodoende leiden tot vermindering van de kosten voor de onder de regeling vallende installaties De koppeling zal de liquiditeit van de Europese markt in broeikasgasemis sierechten vergroten en de marktprijs ervan verlagen ( )’
CDMuitvoeringsprogramma’s) art (ver ruiming van de nationale coördinatierege ling) art (inzake de voorziene verorde ning betreffende het register) art (uit breiding van de rapportageverplichting) en art Dit voorstel van richtlijn dat overigens reeds door de NGOwereld werd bekritiseerd moet nu nog het EUwetgevingsproces doorlopen zie:http://europa eu int/comm/environment/ climat/whatsnew htm en “Commission shoots its own emission trading system full of holes” persbe richt van juli zie: http://www climnet org/ resources/recources htm/
COM () definitief / (COD) p
Het voorstel bevat ontwerpbepalingen tot aanvulling van de volgende artikelen van de VERrichtlijn: art (definities) art (regels betreffende de omzetting van CER’s en ERU’s voor gebruik in het VERrichtlijnsysteem en inzake de projectactiviteiten) art (toe gang tot informatie inzake projectactivitei ten en de vereiste van een strategische milieueffectbeoordeling over nationale JI en
Federale beleidsontwikkelingen In het overigens weinig succesvolle eerste Nationale Programma ter vermindering van de COuitstoot uit was van emissie handel als beleidsinstrument nog geen spra ke Men vertrouwde toen nog volledig op de instelling van een Europese CO/energiehef fing Wél werd in het kader van het beleids ondersteunende PODOonderzoeksprogram
Het algemene institutionele en juridische kader heeft ondertussen vorm gekregen in een samenwerkingsakkoord tussen de fede rale overheid en de gewesten Wetsontwerp houdende instemming met het Samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat het Vlaamse Gewest het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende het opstellen het uitvoeren en het opvolgen van een Nationaal Klimaatplan alsook het rapporteren in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering en het Protocol van Kyoto afgesloten te Brussel op november Belgische Senaat Zitting / januari ; zie Belgisch Staatsblad van juni
Dit akkoord voorziet onder meer in de instel ling van een Nationale Klimaatcommissie samengesteld uit vertegenwoordigers van de federale en gewestelijke overheden Deze Commissie die een eigen secretariaat krijgt en in eerste plaats moet waken over de uit voering van het Nationale Klimaatplan krijgt tevens de taak een afzonderlijk samenwer kingsakkoord uit te werken voor de imple mentatie van de flexibiliteitsmechanismen en emissiehandel
ARGUS Milieumagazine
jaargang
nr
Het Nationaal Klimaatplan zelf dat door de federale en gewestelijke regerin gen werd goedgekeurd tijdens de Interministeriële Conferentie Leefmilieu van maart en dat jaarlijks zal worden her zien loopt hierop niet vooruit en is inzake flexibiliteitsmechanismen beperkt tot een overzicht van bestaande onderzoeksintenties op de verschillende beleidsniveaus Daarbij wordt ook een federaal onderzoek over de toepassing van de flexibiliteitsme chanismen in België aangekondigd zoals reeds eerder was voorzien in het eerste Federale Plan voor Duurzame Ont wikkeling Federaal Plan inzake Duurzame Ontwikkeling paragrafen
Inzake emissiehandel beperkte deze zich voorlopig tot een in maart afgeronde studie over de institutionele aspecten op het vlak van de bevoegdheidsverdeling Grosso modo werd daarin aangegeven dat het hier boven besproken voorstel van VERrichtlijn elementen bevat die zowel tot de geweste lijke als tot de federale bevoegdheden beho ren Het spreekt voor zich dat uitgesproken milieuaspecten zoals het verlenen van de vergunning voor de broeikasgasuitstoot een gewestelijke bevoegdheid zijn Andere aspec ten zijn van een duidelijk economische aard en betreffen het handelsrecht dat niet alleen federale bevoegdheid is (bv de overdracht en intrekking van uitstootrechten) maar waarop ook vanuit het Europese beleidsni veau wordt toegekeken (bv inzake de gelijke toegang tot de markt) Het eindrapport bevat geen uitputtende analyse van deze ele menten zodat verder onderzoek zeker aan de orde is Het eindrapport suggereert tevens dat de toekomstige omzetting van de VER richtlijn in België een samenwerkingsak koord vereist Daarin moeten dan alle ele menten worden geregeld opdat een eenvor mige uitvoering van de VERrichtlijn kan worden gegarandeerd Maar dat is nog niet voor morgen De in de loop van januari gestarte onderhandelingen over de imple mentatie van de flexibiliteitsmechanismen en emissiehandel op federaal niveau en over de verdeling van de taken tussen de federale overheid en gewesten hebben niet tot een akkoord geleid vóór de federale verkiezingen van mei Nochtans had alvast de Federale Raad Duurzame Ontwikkeling in zijn advies over het gebruik van de mechanismen en emissie
ARGUS Milieumagazine
jaargang
handel een dergelijk akkoord reeds midden genoemd als één van de prioriteiten
waarop de vereiste toekomstige emis siereductie zal worden gebaseerd
FRDO Advies over het gebruik van de flexibi liteitsmechanismen in België (gevraagd door de Staatssecretaris voor Energie en Duurzame Ontwikkeling) Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling Brussel juni
De Morgen oktober p “Akkoord over Kyotoinspanningen van gewesten”
Het Regeerakkoord dat de coalitiepartijen op juli sloten bepaalt inzake de aanpak van het klimaatbeleid het volgende: ‘( ) Vooreerst evenwel zal de regering samen met de gewesten onmiddellijk overgaan tot de oprichting van de Nationale Klimaat commissie voorzien bij het samenwerkings akkoord tussen de federale regering en de gewesten Deze commissie zal voorstellen formuleren over de verdeling van de inspan ning en de regels definiëren voor de toepas sing van de flexibele mechanismen verbon den aan de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen Dit moet nog voor het eind van leiden tot een nieuw samenwer kingsakkoord tussen de federale overheid en de gewesten over de verdeling van de inspan ningen ’ Zover zijn we echter nog niet en in essentie bevestigt dit regeerakkoord slechts wat reeds in de hiervoor vermelde beleidsplannen was opgenomen en reeds in de pijplijn stak Het regeerakkoord bevat wél reeds een aan tal algemene indicaties over hoe de regels voor het gebruik van de mechanismen er zul len uitzien Zo wordt de voorwaarde gesteld dat de hiërarchie tussen de flexibiliteitsme chanismen en interne maatregelen moet worden gerespecteerd De mechanismen kunnen het beleid gericht op het verminde ren van emissies op Belgisch grondgebied met andere woorden enkel aanvullen zoals ook het Protocol van Kyoto bepaalt (het zgn supplementariteitsbeginsel) Daarnaast stelt de tekst van het akkoord dat de mechanis men zullen worden ingezet in het kader van ‘een ecologisch verantwoorde ontwikkeling van minder welvarende naties’ In de aanloop naar de nationale klimaatcon ferentie van medio november geven recente persberichten aan dat de coalitie partners (nog) niet op de zelfde lijn zitten zie bv De Morgen oktober p “Kyoto zorgt voor hete politieke herfst”
Een eerste positief signaal is alvast dat ver tegenwoordigers van de gewesten en de federale overheid op oktober tot een akkoord kwamen over de richtcijfers van
nr
Vlaamse beleidsontwikkelingen Ook op Vlaams niveau leidden de verhandel bare emissierechten tot voor kort een vrij onopgemerkt bestaan in beleidsdocumenten In het eerste Milieu en natuurrapport Vlaanderen vindt men noch bij de behandel de juridische instrumenten noch bij het onderdeel inzake het economisch instrumen tarium een bespreking van de mogelijkheden en/of beperkingen van verhandelbare emis sierechten A VERBRUGGEN (red ) Leren om te keren VMM Garant Leuven p ; op p wordt wel gesteld: “( ) Een systeem van verhandelbare vervuilingsrechten waarbij deze rechten eenmalig of herhaaldelijk worden geveild aan de vervuilers binnen een bepaald gebied of binnen een bepaalde sector komen neer op een financiële situatie die vergelijkbaar is met het invoeren van taksen ”
In het deel Instrumenten van MINA beleidsplan ( ) werd wel onderzoek in het vooruitzicht gesteld maar ook op dit vlak werden de verwachtingen van het plan niet ingevuld Het nieuwe Milieubeleidsplan op oktober door de Vlaamse regering goedgekeurd is weliswaar niet meer zo ambitieus maar de vermelding van ‘emissiehandel’ op diverse plaatsen geeft aan dat de aandacht groeiende is en ook onvermijdelijk gelet op de hiervoor geschet ste internationale ontwikkelingen Zie o m p http://www milieubeleidsplan be
In dit plan wordt ook het initiatief tot oprich ting van een Steunpunt Milieubeleidsweten schappen vermeld P LEROY & I LOOTS Tussen beleidswetenschap en beleidsontwikkeling: het Steunpunt Milieubeleids wetenschappen Leefmilieu / p
Een van de onderzoeksprojecten van dit Steunpunt betreft de verhandelbare emissie rechten Naar analogie met het nationale kli maatplan kondigt het Vlaamse klimaatplan de opstelling van een beleidskader voor de toepassing van flexibele mechanismen in Vlaanderen aan
neel energiegebruik het gebruik van her nieuwbare energiebronnen en de toepassing van flexibiliteitsmechanismen uit het Protocol van Kyoto principieel goedgekeurd en voor advies aan de Raad van State overge maakt Dit decreet beoogt de juridische basis te bieden voor energieconvenanten en de broeikasgasvergunning Hoe deze vergun ning zal worden afgestemd op het stelsel van de milieuvergunning is uit de tekst van het voorontwerp niet zo duidelijk op te maken Daarnaast zijn er ook aanpassingen aan de milieuvergunningsreglementering (Vlarem I en II) in het vooruitzicht gesteld
Enkele vaststellingen
Vlaams Klimaatbeleidsplan Aminal Brussel p
Deze intentie is een onderdeel van één van de prioritaire projecten en maatregelen van dit plan nl project : opstellen van een beleidsplan flexibele mechanismen In zijn advies over dit onderdeel van het ontwerp klimaatplan herhaalde de MINARaad een eerder standpunt dat de inzet van flexibele mechanismen moet beperkt blijven Advies / van juli over de inpassing van economische instrumenten in het Vlaamse kli maatbeleid zie: http://www minaraad be zie ook: FPDO o c nr
Momenteel zijn er in Vlaanderen een aantal initiatieven ontplooid met het oog op de uit voering van de VERrichtlijn Daarbij wordt schijnbaar een tweesporentraject gevolgd Ten eerste is er het vrijwillige spoor namelijk het benchmarkconvenant dat reeds in het ontwerpklimaatplan was aangekondigd en op november door de Vlaamse rege ring werd goedgekeurd Het benchmarkcon venant beoogt een maximale bijdrage van de
bedrijven aan het rationeel gebruik van ener gie en aan de doelstellingen voor verminde ring van broeikasgasuitstoot overeenkomstig het Kyotoprotocol Op februari keurde de Vlaamse regering nog een aanvul lende nota bij dit convenant goed waarin onder meer de afstemming op het VER systeem wordt verduidelijkt Zie: http://www benchmarking be
Het aantal toetreders tot het benchmark convenant bedroeg op de uiterlijke toetre dingsdatum ( oktober ) bedrijven evenals dertien sectororganisaties Het benchmark convenant kende een moeizame start: “Besluiteloosheid energieverslindende onder nemingen irriteert Vlaamse regering” De Morgen april p
Daarnaast is er milieu en energieregelgeving in voorbereiding en quasi afgerond Aldus werd op april door de Vlaamse rege ring het voorontwerp van decreet tot ver mindering van de COuitstoot in het Vlaams Gewest door het bevorderen van het ratio
De timing in verband met de omzetting van de Richtlijn is echt krap Volgens het politie ke akkoord moeten lidstaten de richtlijn heb ben omgezet tegen december Deze deadline wordt gedicteerd door het gegeven dat emissiehandel moet kunnen starten in Wetende dat een gemiddelde omzet tingsprocedure minstens ongeveer anderhalf jaar in beslag neemt en dat tot nog toe geen enkele afspraak is gemaakt tussen de betrok ken federale en gewestelijke overheden noch over de verdeling van de bevoegdhe den noch over een nationale lastenverde ling noch over enige technische aspecten van de omzetting is het duidelijk hoog tijd om te handelen Of het instrument emissiehandel de ver wachtingen zal kunnen inlossen zal in sterke mate afhangen van de politieke bereidheid om een coherent juridisch kader met inbegrip van een effectief handhavingsbeleid uit te bouwen Dit veronderstelt nog meer en gestructureerd overleg tussen de beleidsdo meinen milieu energie en economie zowel op het federale als op het Vlaamse bestuurs niveau De invoering van emissiehandel kan voor het milieubeleid een grote sprong voorwaarts zijn maar niemand is gebaat met een sprong in het ijle Anderzijds mogen we ons evenmin blindstaren op het al dan niet innovatieve karakter van een beleidsinstrument Het eventueel behalen van de Kyotodoelstellin gen zal ongetwijfeld van nog heel wat ande re aspecten afhangen J KRETZSCHMAR Energieverbruik en COemissies in België/Vlaanderen Leefmilieu / p
ARGUS Milieumagazine
jaargang
nr
