ANR: Rechtsgeleerdheid accent strafrecht. dinsdag 27 juli 2010: uur Universiteit van Tilburg

De

invloed

van het

Verdrag

van

Lissabon

op de

nationale

strafrechtspleging en de betekenis van het beginsel van wederzijdse erkenning voor de rechtsbescherming van de burger

Auteur:

Biek Venhorst

ANR:

210386

Master:

Rechtsgeleerdheid accent strafrecht

Begeleidster:

Mr. mw. M. E. W. Muskens

Verdediging:

dinsdag 27 juli 2010: 16.00 – 17.00 uur

Universiteit van Tilburg

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave

p. 2

Inleiding

p. 5

Hoofdstuk 1 De Europese Unie en de Europese Gemeenschap

p. 8

1.1 De geschiedenis van de EU

p. 8

1.1.1 Het Verdrag van Rome

p. 8

1.1.2 Het Fusieverdrag en de Europese Akte

p. 8

1.1.3 Het Verdrag van Maastricht

p. 9

1.1.4 Het Verdrag van Amsterdam

p. 9

1.1.5 Het Verdrag van Nice en de Verklaring van Laken

p. 9

1.2 Het recht van de Europese Unie

p. 10

1.2.1 De taakafbakening van de Europese Unie

p. 10

1.2.2 De bevoegdheden van de Europese Unie

p. 11

1.3 De rechtsbronnen van de Europese Unie

p. 11

1.3.1 De primaire bronnen

p. 11

1.3.2 De secundaire bronnen

p. 12

1.3.2.1 De rechtsinstrumenten van de eerste pijler

p. 12

1.3.2.2 De rechtsinstrumenten van de tweede pijler

p. 13

1.2.3.3 De rechtsinstrumenten van de derde pijler

p. 13

1.3.3 Ongeschreven recht 1.4 De betekenis van de begrippen ‘voorrang’ en ‘directe werking’

p. 14 p. 14

1.4.1 Costa/ENEL

p. 14

1.4.2 Van Gend & Loos

p. 15

Hoofdstuk 2 Rechtsbescherming en rechtszekerheid in de EU

p. 16

2.1`De Europese Grondwet

p. 16

2.2 De ‘pijlerstructuur’

p. 16

2.2.1 De eerste pijler

p. 17

2.2.2 De tweede pijler

p. 18

2

2.2.3 De derde pijler

p. 18

2.2.4 De rechtspersoonlijkheid van de Europese Unie

p. 19

2.3 Wat is rechtszekerheid en wat is rechtsbescherming? 2.3.1 Rechtszekerheid 2.3.1.1 Het Brescia-arrest 2.3.2 Rechtsbescherming 2.4 De rechtsbescherming en rechtszekerheid voor het Verdrag van Lissabon

p. 20 p. 20 p. 21 p. 21 p. 22

2.4.1 Inleiding

p. 22

2.4.2 Procedures waarin de burger als eiser op kan treden

p. 23

2.4.2.1 Procedure tot nietigverklaring

p. 23

2.4.2.2 Procedure wegens nalaten

p. 23

2.4.2.3 Procedure tot schadevergoeding

p. 24

2.4.3 Procedure wegens niet-nakoming van Verdragsverplichtingen

p. 25

2.4.4 De prejudiciële vraag

p. 25

2.5 De wijzigingen van het Verdrag van Lissabon en de betekenis hiervan voor de rechtsbescherming en de rechtszekerheid

p. 27

2.5.1 De institutionele wijzigingen

p. 27

2.5.1.1 De Europese Raad

p. 27

2.5.1.2 De Raad van Ministers

p. 28

2.5.1.3 De Europese Commissie

p. 28

2.5.1.4 Het Europees Parlement & de nationale parlementen

p. 29

2.5.1.5 Hof van Justitie EU

p. 30

2.5.2 De Mensenrechten

p. 32

2.5.3 Het Europees OM

p. 33

2.6 Conclusie

p. 34

Hoofdstuk 3 Het beginsel van wederzijdse erkenning

p. 36

3.1 Inleiding

p. 36

3.2 Wat is wederzijdse erkenning?

p. 36

3.2.1 Inleiding

p. 36

3.2.2 Vertrouwen

p. 37

3.2.3 Harmonisatie van wetgeving

p. 38

3.3 Maatregelen uit het Verdrag van Lissabon die wederzijdse erkenning opleggen of bevorderen

p. 39

3

3.4 De gevolgen voor de rechtsbescherming

p. 41

3.4.1 Vertrouwen bij de burger

p. 41

3.4.2 Harmonisatie in het Verdrag van Lissabon

p. 42

3.4.2.1 Harmonisatie van formeel strafrecht 3.4.2.2 Harmonisatie van materieel strafrecht

`

p. 42 p. 43

3.5 Een kritische blik op harmonisatie

p. 44

3.6 Een kritische blik op wederzijdse erkenning

p. 45

Hoofdstuk 4 Conclusie

p. 47

Literatuurlijst

p. 51

Jurisprudentielijst

p. 54

Internetbronnen

p. 55

4

Inleiding De zogenaamde ‘Europeanisering’ van onze samenleving is al jaren een onderwerp van discussie. Maar wat men er ook van vindt, het is een feit dat Europa zich steeds meer ontwikkeld tot één geheel. Meer dan vijf jaar geleden, in 2004, werd er door de regeringsleiders al overeenstemming bereikt over het optekenen van een Europese Grondwet. Ondanks dat deze er toen niet gekomen is kan men hieruit afleiden dat lidstaten bereid en van plan waren nauwer samen te gaan werken. Het vastlopen van de ratificatie van de Europese Grondwet heeft op dit idee schijnbaar geen negatieve invloed gehad want in 2007 werd het Verdrag van Lissabon ondertekend. De tekst van dit Verdrag komt voor een groot deel overeen met wat in de Europese Grondwet zou worden opgenomen. Ondanks dat de lidstaten van de Europese Unie dus positief staan tegenover de vernauwing van de samenwerking lijkt de Nederlandse bevolking daar anders over te denken. Door ‘Nee’ te stemmen bij het referendum voor de eerder genoemde Europese Grondwet werd dit al duidelijk. Ook tijdens de afgelopen verkiezingen kwam dit onderwerp meerdere malen ter sprake en enkele partijen, zoals de PVV van Geert Wilders, spraken zich duidelijk uit tégen ‘Europa’. Mijns inziens is het echter onvermijdelijk dat er meer en nauwer samengewerkt wordt door de lidstaten van de Europese Unie en dit kan het beste gebeuren door afspraken vast te leggen in verdragen. Ook vanwege het gegeven dat misdaad de laatste jaren simpelweg vaker grensoverschrijdend is, is samenwerking noodzakelijk. Deze grensoverschrijdende dimensie van het strafrecht is mede ingegeven doordat er steeds meer ‘cybercrime’ is en dit soort misdaad uiteraard niet aan grenzen gebonden is. Ook het feit dat de grenzen al enige tijd ‘open gesteld zijn’ en er een gezamenlijk munt gekomen is, heeft bijgedragen aan het internationaler worden van de misdaad. Voorheen was de bestrijding van deze misdaad puur en alleen het recht van de lidstaat zelf maar door deze internationalisering was er behoefte aan nieuwe afspraken. Die zijn er gekomen met het Verdrag van Lissabon. Verdragen staan vaak redelijk ‘ver’ van de burger af en ik denk ook niet dat iedereen in Nederland gemerkt heeft dat het Verdrag van Lissabon inwerking getreden is. Mijn interesse en daarmee doel van dit onderzoek was dan ook om te achterhalen wat nu de invloed van dit verdrag is in Nederland. Omdat het Verdrag natuurlijk meerdere rechtsgebieden raakt en het te omvangrijk is om deze gebieden allemaal te behandelen, en omdat mijn interesse vooral uitgaat naar het strafrecht, heb ik ervoor gekozen om te onderzoeken wat de invloed was van het Verdrag van Lissabon op de strafrechtspleging in Nederland. Allereerst was ik geïnteresseerd in

5

de vraag welke wijzigingen het Verdrag van Lissabon nu precies met zich meebracht voor onze nationale strafrechtspleging. Dus wat verandert er op dit gebied nu het verdrag inwerking getreden is? Verder viel mij na bestudering van het Verdrag van Lissabon op dat het beginsel van wederzijdse erkenning erin opgenomen is. Omdat ik erg benieuwd was naar de gevolgen van de optekening van dit beginsel in het Verdrag ben ik gaan onderzoeken wat dit beginsel inhoudt en wat de gevolgen van dit beginsel zijn voor de rechtsbescherming en rechtszekerheid van de burger. Ik heb gekozen voor deze twee beginselen omdat het strafrecht hier voor een groot deel op gebaseerd is en de mate van respect voor deze beginselen een samenleving mijns inziens een ´gezicht´ geven. Mijn onderzoeksvraag luidt dan ook: ‘Welke wijzigingen brengt het Verdrag van Lissabon met zich voor onze nationale strafrechtspleging en wat betekent het optekenen van het beginsel van wederzijdse erkenning in het verdrag voor de rechtsbescherming en rechtszekerheid van de burger?’

Om deze vraag zo volledig mogelijk te beantwoorden is het onderzoek verdeeld in vier hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk zal allereerst de geschiedenis van de Europese Unie aan de orde komen. Vervolgens zullen de taken, bevoegdheden en rechtsbronnen van de Europese Unie worden besproken. Tot slot zal in het eerste hoofdstuk besproken worden wat het belang en de betekenis is van de begrippen “voorrang” en “directe werking”. In het tweede hoofdstuk zal dieper ingegaan worden op de beginselen rechtsbescherming en rechtszekerheid. Voordat besproken zal worden hoe het Hof deze beginselen ziet zal de betekenis van de zogenaamde pijlerstructuur uiteengezet worden. Daarna zal bezien worden hoe het gesteld was met de rechtsbescherming en rechtszekerheid voordat het Verdrag van Lissabon in werking trad en vervolgens zal bekeken worden hoe het na de inwerkingtreding van dit verdrag met deze beginselen gesteld is. Om het eerste gedeelte van de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zal in dit hoofdstuk ook gekeken worden naar de wijzigingen die het Verdrag van Lissabon met zich meebrengt voor de nationale strafrechtspleging. In het derde hoofdstuk zal dieper ingegaan worden op het beginsel van wederzijdse erkenning, dat een belangrijke functie heeft gekregen door het Verdrag van Lissabon. Er zal bepaald worden wat het beginsel precies inhoudt, hoe het vorm gekregen heeft in het Verdrag en wat de gevolgen van de optekening van dit beginsel zijn voor de rechtsbescherming. Tot slot zal in het

6

derde hoofdstuk kritisch naar de wederzijdse erkenning gekeken worden om te bepalen wat voor problemen/nadelen dit beginsel eigenlijk met zich meebrengt. In het vierde en laatste hoofdstuk zal er getracht worden een duidelijk antwoord op de onderzoeksvraag te formuleren door de voorgaande hoofdstukken samen te vatten en conclusies te trekken.

7

Hoofdstuk 1 De Europese Unie en de Europese Gemeenschap 1.1 De geschiedenis van de EU. 1.1.1 Het Verdrag van Rome Ten grondslag aan de Europese Unie ligt de gedachte van de vroegere Franse minister van Buitenlandse Zaken Robert Schuman. Op 9 mei 1950 stelde hij een plan op om de Frans-Duitse productie van staal en kolen samen te brengen onder een organisatie die ook open zou staan voor andere Europese Landen. Uiteindelijk zou dit in 1951 resulteren in de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). De leden van deze gemeenschap waren op dat moment Duitsland, Frankrijk, Italie, Belgie, Luxemburg en Nederland. Omdat men zo tevreden was over de manier van samenwerken besloten deze landen op 25 maart 1957 tot de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG). Omdat dit verdrag in Rome is ondertekend, wordt het ook wel het Verdrag van Rome genoemd. Dit verdrag droeg met zich mee dat er een gemeenschappelijke markt werd opgericht en zorgde ervoor dat het economische beleid van de lidstaten dichter bij elkaar werd gebracht. Tegelijkertijd met de ondertekening van dit verdrag werd ook het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) getekend. 1.1.2 Het Fusieverdrag en de Europese Akte Het zogenaamde ‘Fusieverdrag’ van 1965 zorgde ervoor dat de drie eerder genoemde Gemeenschappen samengevoegd werden. Vervolgens duurde het tot 1986 voordat deze drie Gemeenschapsverdragen gewijzigd werden om zo een nieuwe impuls te geven aan het Europees integratieproces. De drie belangrijkste wijzigingen van deze Akte waren dat er allereerst een interne markt verwezenlijkt diende te worden waarin er vrij verkeer was van goederen, personen, diensten en kapitaal. Ten tweede maakte de Europese Akte het mogelijk dat de Europese Gemeenschappen op meer terreinen konden optreden (bijvoorbeeld op het gebied van milieu) en ten derde droeg de Akte bij aan de oprichting van het Gerecht van eerste aanleg, de erkenning van de bijeenkomsten van de Europese Raad en de uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement.1

1

D. Sterckx & I. Ryckbost, ‘Zo werkt Europa’, Kortijrijk-Heule: UGA 2007

8

1.1.3 Het Verdrag van Maastricht Enkele jaren na de ondertekening van de Europese Akte stortte het communisme in OostEuropa in en in 1989 was er de val van de Berlijnse muur. Mede hierdoor, en door het feit dat men de ontwikkelingen ingezet met de Europese Akte wilde voortzetten, werd in 1992 het Verdrag betreffende de Europese Unie ondertekend, ook wel het Verdrag van Maastricht genoemd. Met dit verdrag werd de Europese Unie opgericht, die niet in plaats van de al bestaande Gemeenschappen kwam, maar er bovenop. Zo ontstond de welbekende ‘pijlerstructuur’. De drie Gemeenschappen

(EGKS,

EEG

en

Euratom)

vielen

onder

de

eerste

pijler,

het

Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid behoorde tot de tweede pijler en de derde pijler bestond uit de samenwerking op gebied van justitie en binnenlandse zaken. Over deze pijlerstructuur volgt meer. 1.1.4 Het Verdrag van Amsterdam Het Verdrag van Amsterdam bracht in 1997 wijzigingen aan in de drie pijlers. Een van de belangrijkste wijzigingen hield in dat er nieuwe nadruk gelegd werd op de mensenrechten en de democratische beginselen. Er werd in dit Verdrag namelijk uiteengezet dat de nieuwe lidstaten van de Europese Unie de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in acht dienen te nemen. Verder werd er een mogelijkheid gecreëerd om de rechten van lidstaten te schorsen wanneer deze lidstaten voortdurend beginselen van de Europese Unie zouden schenden.2 Een andere grote wijziging die het Verdrag van Amsterdam met zich meedroeg was het feit dat het beleid met betrekking tot asiel, visa en immigratie ‘gecommunautariseerd’ werd. Voorheen behoorde deze gebieden nog tot de derde pijler maar met het Verdrag van Amsterdam werd het beleid omtrent asiel, visa en immigratie verschoven naar de eerste pijler. De derde pijler bestond dus uit steeds minder beleidsgebieden en daardoor veranderde de naam van de derde pijler in de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. 1.1.5 Het Verdrag van Nice en de Verklaring van Laken In 2001 werd het Verdrag van Amsterdam verder uitgebreid opdat de Europese Unie goed

voorbereid zou zijn op het toetreden van nieuwe lidstaten tot de EU. Deze uitbreiding werd 2

D. Sterckx & I. Ryckbost, ‘Zo werkt Europa’, Kortijrijk-Heule: UGA 2007

9

opgetekend in het Verdrag van Nice. Hierin werden vooral nieuwe regels opgenomen met betrekking tot de samenstelling en de werking van de instellingen van de Europese Unie. Toch gingen deze hervormingen niet ver genoeg, waardoor er afgesproken werd dat er een debat nodig was over de toekomst van de Europese Unie. Vervolgens werd in 2001 in de zogenaamde verklaring van Laken door de regeringsleiders en staatshoofden gesproken over de belangrijke onderwerpen van deze hervorming. Hierin kwam ook voor het eerst het woord Europese Grondwet naar voren. Deze grondwet zou uiteindelijk in oktober 2004 in Rome worden ondertekend. Na ratificatie door de lidstaten was het doel om de Europese Grondwet in werking te laten treden op 1 november 2006. Deze ratificatie is, mede door een ‘Nee’ bij een referendum in Nederland, niet voltooid waarmee een Europese Grondwet van de baan was. In plaats daarvan werd gekozen voor het Verdrag van Lissabon. 1.2 Het recht van de Europese Unie 1.2.1 De taakafbakening van de Europese Unie. In art. 5 EG-Verdrag is neergelegd dat de Europese Unie niet onvoorwaardelijk en onbeperkt op kan treden. De precieze inhoud wordt gevormd door drie beginselen, die ook uit dit artikel af te leiden zijn. Zo blijkt uit de eerste zin van art. 5 EG-verdrag dat het basisbeginsel dat van de bevoegdheidstoewijzing is. Dit betekent dat de EU in beginsel alleen kan handelen wanneer zij hiertoe de bevoegdheid gekregen heeft van de lidstaten. Of hier sprake van is zal blijken uit wat er in de Verdragen over is opgenomen. Mocht er in deze verdragen niets zijn opgenomen over de toekenning van bevoegdheid aan de Europese Unie, dan kan optreden van de Unie soms toch mogelijk zijn. Het subsidiariteitsbeginsel, dat ook was neergelegd in art. 5 EG-verdrag tweede alinea bood hiervoor namelijk uitkomst. Optreden van de Unie is op grond van dit beginsel mogelijk wanneer de doelstellingen van het EG-verdrag niet voldoende door de lidstaten zelf kunnen worden verwezenlijkt en de Unie deze doelstellingen beter kan bereiken. Ten derde verplicht het evenredigheidsbeginsel de Europese Unie om er zorg voor te dragen dat haar optreden niet verder gaat dan nodig is om doelstellingen van het EG-verdrag te verwezenlijken. Tot slot is in art. 10 EG-verdrag het beginsel van Gemeenschapstrouw neergelegd. Dit beginsel heeft geen betrekking op de bevoegdheden van de Europese Unie maar verplicht de lidstaten om de maatregelen te nemen die nodig zijn om de verplichtingen die

10

uit het Europees recht voortvloeien na te komen. Ook mogen de lidstaten geen maatregen nemen waarmee de doelstellingen van de Unie in gevaar gebracht zouden kunnen worden.3 1.2.2 De bevoegdheden van de Europese Unie. Er is een onderscheid aan te brengen tussen drie belangrijke vormen van bevoegdheden waarover de Europese Unie beschikte. Allereerst waren er de exclusieve bevoegdheden. Bij deze bevoegdheden mocht alleen de Europese Unie wetgevende en juridisch bindende handelingen vaststellen. Het was voor de lidstaten pas mogelijk om op het gebied van deze bevoegdheden op te treden wanneer zij hiervoor een machtiging gekregen hadden van de Europese Unie of wanneer zij met dit optreden het beleid van de Europese Unie verder uitvoerden.4 De bevoegdheden van de Europese Unie die tot deze categorie behoorden waren echter zeer beperkt te noemen. Vervolgens waren er de gedeelde bevoegdheden, waarbij zowel de lidstaten als de Europese Unie bevoegd was om wetgevend op te treden en juridisch bindende handelingen vast te stellen. Het eerder uiteengezette subsidiariteitsbeginsel bepaalde of de Europese Unie bevoegd was om op te treden of dat deze bevoegdheid bij de lidstaten lag. Tot deze categorie behoorden duidelijk de meeste bevoegdheden. Ten slotte waren er nog de gebieden waar de Unie ondersteunend, coördinerend of aanvullend op kon treden. Deze werden ook wel de aanvullende bevoegdheden genoemd en op deze gebieden bleven de lidstaten altijd volledig bevoegd om een beleid te voeren. 1.3 De rechtsbronnen van de Europese Unie Behalve op nationaal niveau zijn er ook op het niveau van de Europese Unie vele bronnen waarin het recht is neergelegd. Een onderscheid kan worden gemaakt tussen de primaire en secundaire bronnen. Een aanvullende rol is weggelegd voor de ongeschreven rechtsbronnen. 1.3.1.Primaire bronnen Tot het primaire recht behoorden de oprichtingsverdragen met hun bijlagen en de daarbij horende overeenkomsten en protocollen. Verder behoorden tot dit recht de aanvullingen die later op deze oprichtingsverdragen zijn gemaakt in onder andere de Verdragen van Maastricht 3 4

D. Sterckx & I. Ryckbost, ‘Zo werkt Europa’, Kortrijk-Heule: UGA 2007 Y. Devuyst, ‘De nieuwe Europese Unie’, Brussel: Vubpress 2004.

11

en Amsterdam. Het belang van deze rechtsbron zit hem in het feit dat deze verdragen normen bevatten die fundamenteel zijn voor het bereiken van de doelstellingen van de Europese Unie. Ook kan men in deze bronnen nagaan hoe basiselementen als de organisatie en werkwijze van de Unie eruit dienen te zien. Naast deze verdragen zijn ook de internationale overeenkomsten een belangrijke rechtsbron. Deze overeenkomsten konden zowel door de Europese Unie als de Europese Gemeenschap gesloten worden. Met betrekking tot de eerste pijler lag deze bevoegdheid bij de EG en met betrekking tot de tweede en derde pijler lag de bevoegdheid hiertoe bij de Europese Unie. De drie belangrijkste soorten internationale overeenkomsten die door

de

Europese

Gemeenschap

of

Unie

gesloten

konden

worden

waren

handelsovereenkomsten, samenwerkingsovereenkomsten en associatieovereenkomsten. 1.3.2 Secundaire bronnen De secundaire bronnen dienen het primaire recht te respecteren en bestaan uit recht dat op basis van de afgesloten verdragen bepaald is. Het aantal rechtsinstrumenten waarover de Europese Unie met betrekking tot dit afgeleide recht beschikt is erg breed. Ook verschilt het per pijler welke rechtsinstrumenten er mogelijk zijn. 1.3.2.1 De rechtsinstrumenten van de eerste pijler. Zoals uit art. 249 EG-verdrag blijkt beschikte de Europese Unie met betrekking tot de eerste pijler over vijf rechtsinstrumenten. Allereerst zijn er de verordeningen. Deze tonen overeenkomst met de wetten op nationaal niveau en zijn dan ook algemeen van strekking, verbindend in al hun onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat van de Europese Unie. Mocht er sprake zijn van strijd tussen nationaal recht en een verordening, dan kan de burger naar de nationale rechter stappen en daar een beroep doen op de verordening. Deze rechter zal het nationale recht ongeldig verklaren en buiten toepassing laten. Het tweede rechtsinstrument in deze pijler is de richtlijn. Dit is een rechtsinstrument waarvan puur en alleen het doel bindend is en waarvan de lidstaten dus zelf kunnen bepalen hoe ze hier vorm aan willen geven. Een richtlijn kan daarom goed gebruikt worden voor de harmonisatie van wetgeving. Een verschil met de verordening is het feit dat de richtlijn niet rechtstreeks toepasselijk was in de lidstaten en dat ze eerst door de lidstaten dienden te worden omgezet naar nationaal recht. Een richtlijn heeft alleen directe werking jegens de overheid maar kan niet tussen burgers onderling worden ingeroepen.

12

Het laatste bindende rechtsinstrument dat in art. 249 EG-verdrag genoemd wordt is de beschikking. Een beschikking is de toepassing van het Europese recht in een concreet geval en is verbindend in al haar onderdelen voor diegene tot wij zij gericht is. In een beschikking kan bijvoorbeeld bepaald worden dat een burger in een concreet geval iets moet laten of juist een verplichting heeft. Het vierde rechtsinstrument dat in art. 249 EG-verdrag naar voren komt is ook meteen het eerste niet-bindende rechtinstrument van de Europese Unie. Het gaat dan om een aanbeveling. Deze bevatten aansporingen tot een bepaald gedrag voor diegene tot wie hij gericht is. Ook kan een aanbeveling bijdragen aan het uitleggen van Europese of nationale regels. Ten slotte zijn er nog de adviezen. Deze worden vaak gegeven in de voorbereiding op het opstellen van nieuwe Europese wetten. Hiermee kunnen Europese instellingen aangeven hoe ze oordelen over een bepaalde situatie in een van de lidstaten van de Unie. 1.3.2.2 De rechtsinstrumenten van de tweede pijler De instrumenten die naar voren komen in art. 249 EG-verdrag worden niet gebruikt in de tweede pijler. Uit art. 12 EU-verdrag blijkt dat de EU de doelstellingen zoals ze in art. 11 EU-verdrag staan, wil verwezenlijken door gemeenschappelijke optredens en gemeenschappelijke standpunten aan te nemen. Het eerste rechtsinstrument, het gemeenschappelijke optreden, zal gebruikt worden wanneer het in een bepaald geval nodig lijkt te zijn dat er gehandeld wordt door de Europese Unie. Dit hoeft geen concreet handelen te zijn maar kan ook betekenen dat de Unie een financiële maatregel oplegt. Gemeenschappelijke standpunten bepalen de manier waarop de Europese Unie zal gaan handelen in een specifieke situatie van het Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidbeleid. 1.3.2.3 De rechtsinstrumenten van de derde pijler In art. 34 van het EU-verdrag vindt men de rechtsinstrumenten die de Europese Unie kan

gebruiken binnen de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Allereerst is er het gemeenschappelijke standpunt, dat net als in de tweede pijler betrekking heeft op de manier waarop de Unie een bepaalde aangelegenheid zal aanpakken. Ook kan de Unie kaderbesluiten nemen, waarmee de lidstaten hun wetgeving onderling aan dienen te passen. Deze besluiten zijn bindend voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken resultaat maar lidstaten mogen dus wel zelf invulling geven aan de manier waarop ze dat resultaat willen gaan bereiken.

13

Ten derde is er het rechtsinstrument het besluit. Dit is meer een restgroep die gebruikt kan worden voor elk ander doel dat met de doelstellingen van de derde pijler verenigbaar is, behalve dan de onderlinge aanpassing van wetgeving van de lidstaten.5 Deze besluiten hebben geen directe werking maar zijn wel bindend voor de lidstaten. Tot slot kunnen de lidstaten onderling een overeenkomst sluiten, waarvan de oprichting van Europol een voorbeeld is. 1.3.3 Ongeschreven recht Behalve de zojuist uiteengezette geschreven bronnen van het recht zijn er ook ongeschreven rechtsbronnen. Deze kunnen uitkomst bieden in situaties die niet onder al het voorgaande vallen of in situaties waarin het geschreven recht aangevuld of geïnterpreteerd dient te worden. De eerste en belangrijkste ongeschreven rechtsbron is de jurisprudentie van het Hof van Justitie en Gerecht van

eerste

aanleg. Behalve

deze rechtspraak kunnen ook de

algemene

rechtsbeginselen gezien worden als ongeschreven recht. Deze beginselen dienen de fundamentele opvattingen over het recht en rechtvaardigheid weer te geven.6 Verder kunnen ook de administratieve of bestuursrechtelijke rechtsbeginselen en het gewoonterecht gezien worden als bronnen van het ongeschreven recht. 1.4 De betekenis van de begrippen “voorrang” en “directe werking” De arresten Costa/ENEL en Van Gend & Loos hebben twee begrippen voortgebracht die zich ontwikkeld hebben tot de belangrijkste kenmerken van het communautaire recht. Zo werd in het Costa/ENEL-arrest het begrip voorrang geformuleerd en kwam in het Van Gend & Loos-arrest het begrip directe werking naar voren. 1.4.1 Costa/ENEL In deze zaak ging het om een Italiaanse advocaat, mr. Costa, die aandelen bezat van een kleine

Italiaanse elektriciteitsmaatschappij. Deze maatschappij werd door een beslissing van de Italiaanse overheid in 1962 ingelijfd door ENEL. Door deze nationalisatie liep dhr. Costa een deel van de winst van dat bedrijf mis en daarom besloot hij naar de rechter te stappen. Costa stelde dat er door de Italiaanse overheid namelijk in strijd met het Europese recht gehandeld was. De Italiaanse rechter stelde vervolgens een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie om 5 6

D. Sterckx & I. Ryckbost, ‘Zo werkt Europa’, Kortrijk-Heule, UGA 2007 D. Sterckx & I. Ryckbost, ‘Zo werkt Europa’, Kortrijk-Heule, UGA 2007

14

te bepalen of het Italiaanse of Europese recht van toepassing was. In 1964 kwam het Hof van Justitie tot de conclusie dat bepalingen van het EG-Verdrag voorrang dienen te krijgen op nationale wetgeving. Ook is het niet mogelijk dat nationaal recht het Gemeenschapsrecht opheft of wijzigt, zo stelt het Hof van Justitie. 1.4.2 Van Gend & Loos Het vervoersbedrijf Van Gend & Loos stapte naar de Nederlandse rechter om een procedure op te starten tegen de nationale douaneautoriteiten. Er was namelijk een verhoging in het douanetarief vastgesteld met betrekking tot het invoeren van chemische producten uit Duitsland. Van Gend & Loos was van mening dat dit in strijd was met art. 25 EG-Verdrag omdat daarin een verbod stond voor de lidstaten op het invoeren of verhogen van douanetarieven. Het Hof van Justitie bepaalde, nadat de Nederlandse rechter hem een prejudiciële vraag gesteld had, dat Van Gend & Loos zich inderdaad mocht beroepen op art. 25 EG-Verdrag omdat dit artikel directe werking had. Na dit arrest ontwikkelde dit begrip zich in de loop der jaren. Zo is bepaald dat voordat een regel directe werking heeft er nog wel enkele eisen aan deze regel verbonden zijn. Zo moet hij duidelijk en onvoorwaardelijk zijn, en mogen er geen bijkomende maatregelen nodig zijn om de regel uit te voeren. Net als verdragsregels hebben ook verordeningen horizontale en verticale directe werking. Dat houdt in dat burgers rechten kunnen ontlenen aan Europese regels ten opzichte van elkaar en ten opzichte van de overheid. Een richtlijn heeft alleen rechtstreekse werking als zij voldoet aan de eerder genoemde voorwaarden en als de omzettingstermijn is verstreken. Verder kan een richtlijn geen horizontale en geen omgekeerde verticale werking hebben. Burgers kunnen dus ten opzichte van elkaar geen rechten ontlenen aan een richtlijn en ook kan de overheid een richtlijn niet inroepen tegenover een burger.

15

Hoofdstuk 2 Rechtsbescherming en rechtszekerheid in de EU 2.1. De Europese Grondwet In 2004 lag er het voorstel om door middel van een verdrag tussen de lidstaten van de

Europese Unie een Europese Grondwet in te voeren. Deze Grondwet zou op 1 november 2006 in werking moeten treden maar zoals bekend is het nooit zover gekomen. In plaats daarvan werd het Verdrag van Lissabon getekend dat uiteindelijk op 1 december 2009 inwerking zou treden. Nu zal in het kort de geschiedenis en het proces van totstandkoming van de Europese Grondwet uiteengezet worden. Met de invoering van een Europese Grondwet beoogden de lidstaten van de Europese Unie om het grote aantal verdragen waar de Unie tot dan toe op gebaseerd was terug te dringen. Ook wilden de lidstaten met deze Grondwet inspringen op de veranderde verwachtingen van de burgers van de Unie en verandering van de Unie zelf. Op een vergadering van de Europese Raad7 die plaatsvond op 17 en 18 juni 2004 werd er uiteindelijk overeenstemming bereikt over deze Grondwet. Uiteindelijk tekende de Raad en de ministers van buitenlandse zaken van alle lidstaten de Grondwet op 29 oktober 2004 en kon het ratificatieproces aanvangen. Dit ratificatieproces werd echter in juni 2005 al weer uitgesteld omdat zowel in Nederland als Frankrijk de Grondwet door middel van een referendum verworpen werd. Uiteindelijk werd op de Europese top van juni 2007 besloten om de Grondwet er niet te laten komen en werd op 13 december het Verdrag van Lissabon getekend. 2.2. De ‘pijlerstructuur’ Voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon vond het beleid en optreden van de Unie plaats op basis van de zogenaamde ‘pijlers’. Hoogleraar Europees Recht Rene Barents is van mening dat de afschaffing van deze pijlerstructuur een einde maakt aan een onoverzichtelijke situatie. Ook zullen de institutionele bepalingen en regels over de besluitvorming en besluiten een stuk eenvoudiger worden.8

7

De Europese Raad bestaat uit alle regeringsleiders van de Europese Unie, de presidenten van Frankrijk, Letland en Litouwen en de voorzitter van de Europese Commissie. Een keer per jaar komen zij bijeen om over politieke hoofdpunten te praten. Deze bijeenkomst wordt ook wel een Europese top genoemd. 8 R. Barents, ‘Het Verdrag van Lissabon. Achtergronden en commentaar’, Kluwer: Deventer 2008.

16

Sinds het Verdrag van Maastricht uit 1992 werkten de lidstaten van de Europese Unie samen op grond van de structuur van de drie ‘pijlers’. Deze structuur omvatte de EG (de eerste pijler), het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (de tweede pijler) en de samenwerking op het gebied van politie en justitie (de derde pijler). Tussen deze pijlers bestond een duidelijke scheiding. Elke pijler had zijn eigen materieelrechtelijke bepalingen, procedures en rechtsinstrumenten. 2.2.1 De eerste pijler Kenmerkend voor de eerste pijler was zijn communautaire opzet en deze pijler betrof de samenwerking op economisch gebied. Deze bestond uit de interne markt, het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, het Europese regiobeleid, de handelspolitiek en de Economische en Monetaire Unie. Maar ook bijvoorbeeld de consumentenbescherming en het asiel- en immigratiebeleid vielen onder de eerste pijler. De drie belangrijkste besluitvormingsprocedures in de eerste pijler waren de raadplegingsprocedure, de samenwerkingsprocedure en de medebeslissingsprocedure.9 In de raadplegingsprocedure brengt het Europees Parlement10 een advies uit nadat de Europese commissie een voorstel voor wetgeving heeft gedaan. Dit advies is echter nietbindend omdat uiteindelijk de Raad van Ministers11 de besluiten neemt. Deze procedure is een relatief oude procedure en was slechts van toepassing op terreinen die niet vielen onder de pas later ontstane samenwerkings- en codecisieprocedures. Kritiek op deze procedure was dat het ontbrak aan democratische legitimiteit omdat de rol van het Europees Parlement slechts bestond uit het geven van advies. De samenwerkingsprocedure uit art. 252 van het EG-verdrag bestaat uit 2 fases. De eerste fase is hetzelfde als de raadplegingsprocedure met dien verstande dat de Raad geen besluit neemt maar een gemeenschappelijk standpunt vaststelt. In de tweede fase wordt dit standpunt neergelegd bij, en besproken door het Europees Parlement. Afhankelijk van de uitkomst van deze bespreking neemt de Raad een besluit. Ondanks dat de Raad dus uiteindelijk bepaalt wat er gebeurt is de rol van het Europees Parlement in deze procedure duidelijk groter geworden

9

http://www.europa-nu.nl/id/vh8ml7j9q5xj/eerste_pijler_eu_vooral_economische Het Europees Parlement vertegenwoordigt de volkeren van alle lidstaten uit de Europese Unie. De op dit moment 736 leden (exclusief de voorzitter van het Parlement) hebben als hoofddoel het belang van de Unie in zijn geheel te dienen. 11 In de Raad van Ministers zitten ministers uit alle lidstaten van de Europese Unie. Wel neemt de zeggenschap in de Raad toe naarmate een lidstaat meer inwoners heeft. 10

17

vergeleken met de raadplegingsprocedure. Mede hierdoor werd het democratisch gehalte dus versterkt. De derde belangrijke besluitvormingsprocedure was de medebeslissingsprocedure uit art. 251 van het EG-verdrag. Deze procedure had onder andere betrekking op wetgeving over de interne markt. Verder was deze procedure een uitwerking van de samenwerkingsprocedure, met het verschil dat het Europees Parlement nu een vetorecht had. Besluitvorming volgde in twee fases en op basis van samenwerking tussen de Raad van Ministers, het Europees Parlement en de Europese commissie12. Wanneer dit samenspel vastloopt en er geen besluit tot stand komt dan kan een zogenaamde bemiddelingsprocedure uitkomst bieden. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam werd in 1999 de samenwerkingsprocedure in de meeste gevallen vervangen door de medebeslissingsprocedure. 2.2.2 De tweede Pijler De tweede pijler kenmerkte zich door een sterk intergouvernementeel karakter en betrof de samenwerking van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid. Het recht van initiatief lag in deze pijler bij zowel de Europese Commissie als de Europese lidstaten. Besluiten over gemeenschappelijke strategieën konden alleen genomen worden wanneer er unanimiteit was in de Raad van Ministers. Betrof het echter uitvoeringsgeoriënteerde besluiten dan was een gekwalificeerde meerderheid in de Raad van Ministers voldoende. Lidstaten hadden de mogelijkheid om, wanneer er een nationaal belang werd bedreigd, te voorkomen dat er met gekwalificeerde meerderheid besloten werd. Een zaak kon dan aan de Europese Raad worden voorgelegd en in deze Raad kon het besluit er alleen maar komen wanneer er unanimiteit van stemmen was. Het Europees Parlement had slechts een marginale functie in deze pijler. Het werd namelijk alleen geraadpleegd door de Raad wanneer het om belangrijke punten van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid ging. Ook diende de voorzitter van de Raad ervoor zorg te dragen dat de standpunten van het Europees Parlement gehoord werden. 2.2.3 De derde pijler Van de derde pijler kan gezegd worden dat deze over een karakter beschikte met zowel intergouvernementele als communautaire kenmerken. In deze pijler stonden onder andere de terrorismebestrijding en de bestrijding van criminaliteit en drugshandel centraal. Zoals eerder

12

De Europese Commissie vormt het dagelijks bestuur van de Europese Unie.

18

aangegeven behoorde het asiel- en migratiebeleid niet (meer) tot de derde maar de eerste pijler. Ook in deze pijler lag het recht van initiatief bij zowel de Europese Commissie als de Europese Lidstaten. Ook het nemen van besluiten kwam sterk overeen met de tweede pijler. Betrof het namelijk besluiten van de Raad van Ministers dan was er unanimiteit vereist en wanneer het om uitvoerende

besluitvorming

ging

dan

was

een

gekwalificeerde

meerderheid

vereist.

De rol van het Europees Parlement was in deze pijler iets groter dan in de tweede. Er werd het Europees Parlement namelijk om advies gevraagd voordat de Raad een besluit kon nemen. 2.2.4 De rechtspersoonlijkheid van de Europese Unie De duidelijke verschillen tussen de drie pijlers hebben tot gevolg dat de Europese Unie niet aan te merken is als een eenvormige structuur, waarvan alle onderdelen onderlinge samenhang vertonen, aldus Barents.13 Verder is hij van mening dat dit onsamenhangende geheel een weergave is van het feit dat het de lidstaten ontbreekt aan een gemeenschappelijke visie op de organisatie van de Unie. Een probleem dat ontstond door deze ondoorzichtige structuur was dat er vragen rezen omtrent de rechtspersoonlijkheid van de Unie. Formeel gesproken ontbrak het de Europese Unie aan internationale publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid waardoor de Unie geen (internationale) rechten en plichten kon hebben. Dit leverde enkele problemen op. Zo kon de Unie geen verdragen sluiten met andere landen, kon zij niet worden aangesproken wegens aansprakelijkheid voor schade die ontstaan was door optreden of nalatigheid van de Unie en kon ze geen lid worden van een internationale organisatie. Al dit soort zaken diende geregeld te worden

via

de

EG, hetgeen

soms

leidde

tot

zeer

gecompliceerde

constructies.14

Een ander negatief gevolg van het feit dat de Unie geen rechtspersoonlijkheid heeft is dat het dan weinig zin heeft om het Handvest van de grondrechten van de Unie in de Verdragen vast te leggen want de Unie wordt dan toch niet door deze rechten gebonden en kan niet worden aangesproken wanneer het zich er niet aan houdt. Ook dit probleem droeg er aan bij dat er gekeken en gesproken moest worden over het vraagstuk van de rechtspersoonlijkheid van de Europese Unie. Dit heeft geresulteerd in art. 47 VEU. Op grond van dit artikel kent de Unie nu rechtspersoonlijkheid op dezelfde wijze als art. 281 EG rechtspersoonlijkheid toekende aan de EG. Barents zet in zijn werk ‘Het Verdrag van Lissabon’ uiteen wat de toekenning van

13 14

R. Barents, ‘Het Verdrag van Lissabon. Achtergronden en commentaar’, Deventer: Kluwer 2008. R. Barents, ‘Het Verdrag van Lissabon. Achtergronden en commentaar’, Deventer: Kluwer 2008.

19

rechtspersoonlijkheid aan de Europese Unie voor gevolgen heeft.15 Allereerst is de Unie nu handelingsbekwaam naar nationaal recht. Ook is de Unie voortaan handelingsbekwaam om rechten en verplichtingen aan te gaan met andere landen en internationale organisaties. Dit betekent echter niet dat de Unie nu internationale overeenkomsten kan sluiten. Ten derde kan de Europese Unie door de toekenning van rechtspersoonlijkheid lid worden van internationale organisaties. Ook heeft de Unie nu een actief gezantschapsrecht, waardoor de Unie zich kan laten vertegenwoordigen bij andere landen en internationale organisaties. Verder heeft de Unie behalve een actief gezantschapsrecht nu ook een passief gezantschapsrecht. Daardoor kan de Europese Unie vertegenwoordigingen van andere landen en internationale organisaties ontvangen. Ten slotte heeft de Unie nu een actief en passief beroepsrecht. De Unie mag zowel intern als extern in rechte optreden, uiteraard wel onder voorwaarden die voortvloeien uit het internationale recht, de verdragen en het nationale recht. 2.3 Wat is rechtszekerheid en wat is rechtsbescherming? In deze paragraaf zal mede aan de hand van enkele arresten kort weergegeven worden wat er verstaan wordt onder de beginselen rechtszekerheid en rechtsbescherming. 2.3.1 rechtszekerheid De burger moet uit de wet kunnen afleiden waar hij aan toe is en wat er door de overheid van hem verwacht wordt. De overheid dient haar besluiten dan ook zo te formuleren dat dit duidelijk is voor de burger. In dit verband speelt het legaliteitsbeginsel zoals dat is neergelegd in art. 1 Sv een rol. Wanneer strafvordering namelijk alleen plaats kan vinden op wijze bij de wet voorzien zal dit bijdragen aan de rechtszekerheid. Burgers kunnen namelijk uit de wet afleiden wat er van ze verwacht wordt en wat ze wel en niet mogen doen. Daarvoor is het wel nodig dat de bepalingen in de artikelen voldoende duidelijk zijn. Als een burger de delictsomschrijving niet kan begrijpen kan hij er namelijk zijn gedrag ook niet op afstemmen. Dit vereiste is ook wel bekend

als

het

‘lex

certa-beginsel’,

afgeleid

uit

het

‘grotere’

legaliteitsbeginsel.

Ook art. 1 lid 2 Sr. speelt hier een rol. Dit artikel stelt namelijk dat wanneer wetgeving verandert na het tijdstip van het begaan van het feit, de voor de verdachte meest gunstige bepaling van toepassing is. Hierdoor heeft een verdachte zekerheid dat wanneer hij een strafbaar feit pleegt hij weet of in ieder geval kon weten wat zijn (maximale) bestraffing is.

15

R. Barents, ‘Het Verdrag van Lissabon. Achtergronden en commentaar’, Deventer: Kluwer 2008.

20

2.3.1.1 Het Brescia-arrest. In het Brescia-arrest16 van 17 juli 2008 geeft het Hof van Justitie aan wat zij verstaat onder rechtszekerheid. Het ging in deze zaak over een langdurige overeenkomst met betrekking tot de distributie van aardgas. Op een bepaald moment ontstaat er een conflict tussen de betreffende partijen omdat een der partijen de overeenkomst eerder dan afgesproken besluit te beëindigen. Uiteindelijk leidt dit conflict tot een verwijzing van de nationale rechter waarin hij vraagt om uitleg van het Gemeenschapsrecht Het Hof oordeelde dat er in dit geval sprake was van ongelijke behandeling maar dat dit gerechtvaardigd kon worden door het rechtszekerheidsbeginsel. Vervolgens legt het Hof uit dat het rechtszekerheidsbeginsel een communautair beginsel is dat gerespecteerd dient te worden door elke nationale instantie. Verder stelt het Hof dat dit beginsel met zich meebrengt dat de gevolgen van een rechtsregel duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar moeten zijn. Vooral wanneer een regel nadelig uit kan pakken voor een particulier of een onderneming gelden deze uitgangspunten. 2.3.2 Rechtsbescherming Behalve de rechtszekerheid is ook de rechtsbescherming van belang voor de burger. Wat is dit nu precies? In de conclusie van Advocaat-generaal van Gerven bij het Tsjernobyl-arrest17 komt naar voren wat onder rechtsbescherming kan worden verstaan op Europees niveau: ‘de aan de titularis van een recht, bevoegdheid of prerogatief toekomende mogelijkheid om zijn recht, bevoegdheid of prerogatief op eigen initiatief, dat is naar eigen beoordeling, middels een beroep op de rechterlijke macht te doen gelden.’18 Volgens Advocaat-generaal Maduro is het hierbij van essentieel belang dat er toegang is tot een rechter die bovengenoemde rechten, bevoegdheden of prerogatieven kan toetsen.19 Wanneer dit niet op gemeenschapsniveau kan dan is vereist dat er toegang tot een nationale rechter is. In het Unibet-arrest van 13 maart 2007 ging het Hof dieper in op het beginsel van de rechtsbescherming. In rechtsoverweging 72 van dit arrest staat namelijk: —“…wanneer…niet 16

HvJ EG, 17 juli 2008, zaak C-347/06. HvJ EG 22 mei 1990, zaak C-70/88 Jur. 1990, p. I-2041. In dit arrest werd door het Hof bepaald dat het Parlement op grond van het beginsel van institutioneel evenwicht, toegang had tot het vernietigingsberoep van art. 230 EG. 18 De conclusie van Advocaat-generaal van Gerven in HvJ EG 22 mei 1990, zaak C-70/88, Jur. 1990, p. I-2041. 19 HvJ EG 15 maart 2005, zaak C-160/03, Jur. 2005, p. I-2077 17

21

zeker is of een beroep…ontvankelijk is, het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming vereist dat de nationale rechter…de voorlopige maatregelen kan gelasten die noodzakelijk zijn om de eerbiediging van deze rechten te verzekeren.’20 Gevolg hiervan zou dus kunnen zijn dat er nieuwe rechtsmiddelen naar nationaal recht ontstaan. Zonder de mogelijkheid om een rechtsmiddel in te roepen om bepaalde rechten te effectueren zijn deze rechten namelijk niet veel waard.21 2.4 De rechtsbescherming en rechtszekerheid voor het Verdrag van Lissabon 2.4.1 Inleiding De bepalingen omtrent de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken waren te vinden in titel VI van het EU-verdrag. Het eerste artikel uit deze titel, art. 29 EU gaf weer dat deze samenwerking plaatsvond met het doel om de burgers van de Europese Unie ‘...in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen..’22 De nauwere samenwerking tussen lidstaten was dus al langer een doelstelling en het Verdrag van Lissabon slaat op dit gebied dus geen nieuwe weg in. In dit Verdrag van Lissabon wordt deze samenwerking alleen maar verder geconcretiseerd. Het bieden van rechtsbescherming is altijd een taak geweest van zowel de nationale als de communautaire rechter. De rol van deze communautaire rechter bleef echter beperkt tot dat wat er in de verdragen stond, zoals in art. 220 EG-verdrag. Hierin wordt weergegeven dat het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg er zorg voor dienen te dragen dat bij toepassing van het Verdrag het recht geëerbiedigd wordt. Dit houdt in dat zij beoordelen of het Europees recht in elke lidstaat op dezelfde manier wordt toegepast, en dat zij toezien op respect en naleving van dit recht door lidstaten en Europese instellingen. Met betrekking tot deze rechtsbescherming was er een duidelijk verschil tussen de eerste en de derde pijler. Voor de eerste pijler was de rechtsmacht van het Hof van Justitie namelijk een stuk ruimer dan voor de derde pijler. De rechtsmacht van het Hof (en het Gerecht van eerste aanleg) bestaat in de kern uit vier procedures. In drie van deze procedures kan een burger als eiser optreden.

20

HvJ EG 13 maart 2007, zaak C-432/05, Jur. 2007, p. I-2271. W. van Gerven, ‘Of rights, Remedies and Procedures’, Common Market Law Review 2000 22 Art. 29 EU-verdrag. 21

22

2.4.2 Procedures waarin de burger als eiser op kan treden 2.4.2.1 Procedure tot nietigverklaring De eerste procedure waarin een burger als eiser op kan treden is op grond van art. 230 EGVerdrag de procedure tot nietigverklaring. Voor lidstaten en Europese instellingen, de bevoorrechte eisers, is het wel makkelijker om een dergelijke procedure te starten. Zij kunnen dit doen zonder dat ze een belang dienen aan te tonen. Voor de burgers van de lidstaten ligt dit anders. Deze kunnen alleen een procedure tot nietigverklaring op grond van art. 230 EGVerdrag starten wanneer het gaat om een bindende rechtshandeling die tegen henzelf is gericht of die hen rechtstreeks en individueel raakt. Van rechtstreeks raken is sprake wanneer een rechtshandeling van een Europese instelling rechtsgevolgen heeft voor de eiser zonder dat degene tot wie de rechtshandeling gericht is, een beoordelingsbevoegdheid heeft om de rechtshandeling uit te voeren.23 Wanneer er sprake is van individueel raken blijkt uit het zogenaamde Plaumann-arrest.24 In deze zaak, die zich afspeelde in 1962, wilde Duitsland het gemeenschappelijk douanetarief op clementines25 vervangen door een lager nationaal tarief. De commissie weigerde hier toestemming voor te geven en dus bleef het hogere douanetarief van toepassing. Een van de importeurs van clementines, Plaumann, startte hierop een procedure tot nietigverklaring van deze weigering van de commissie. Het Hof van Justitie oordeelde echter dat Plaumann niet ontvankelijk was omdat hij niet individueel geraakt werd door deze beschikking. Hij was geraakt omdat hij importeur was van clementines maar er zijn meer importeurs dus onderscheidt hij zich daarmee niet van anderen. De redenering van het Hof heeft de zogenaamde Plaumann-formule opgeleverd. Deze formule stelt dat het moet gaan om een handeling die de betrokken particulier ‘betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van een ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat’.26 2.4.2.2 Procedure wegens nalaten

23

D. Sterkckx & I. Ryckbost, ‘Zo werkt Europa’, Kortrijk-Heule: UGA 2008 HvJ EG 15 juli 1963, zaak C-25/62, Jur. 1963, p. I-197. 25 Een clementine is een soort citrusvrucht. 26 HvJ EG 15 juli 1963, zaak C-25/62, Jur. 1963, p. I-197. 24

23

De tweede procedure die een burger kan starten is de procedure wegens nalaten zoals deze is neergelegd in art. 232 van het EG-Verdrag. Dit artikel maakt het mogelijk om een procedure te starten wanneer de Raad, de Europese Commissie, het Europees Parlement of de Europese Centrale bank op een onwettige manier nalaat om een besluit te nemen. Deze procedure vond plaats bij het Gerecht van Eerste aanleg en voor de burgers was ook in deze procedure vereist dat ze rechtstreeks en individueel geraakt waren. Voordat een dergelijke procedure gestart kon worden moest de betreffende instelling in de gelegenheid gesteld worden om te handelen. Als ze dit binnen twee maanden niet gedaan had kon de eiser naar het Gerecht stappen. 2.4.2.3 procedure tot schadevergoeding Deze procedure, neergelegd in art. 235 en 288 EG-Verdrag, is een ingang voor burgers (en ondernemingen) om een vergoeding te eisen voor schade die geleden is door een fout van een Europese instelling. Er zijn echter wel enkele voorwaarden waaraan voldaan moet zijn voordat de schade vergoed zal worden door de Europese Unie.27 Allereerst dient er een fout te zijn. Dit betekent dat er sprake moet zijn van onwettig handelen van een instelling of een personeelslid van de Europese Unie. Heeft dit onwettig handelen betrekking op een verordening of richtlijn dan dient deze verordening/richtlijn rechten toe te kennen aan de burger en dient er sprake te zijn van een “voldoende gekwalificeerde schending”. Dit betekent dat de grenzen van haar bevoegdheid duidelijk overschreden zijn door de instelling. Ten tweede moet er sprake zijn van schade, en tot slot moet er een causaal verband zijn tussen de gemaakte fout en de geleden schade. Het arrest Stanley Adams28 is een goed voorbeeld van de procedure tot schadevergoeding. Het gaat hier om een werknemer die bewijzen had dat zijn werkgever misbruik maakte van zijn machtspositie. Deze bewijzen gaf hij door aan de Europese Commissie waar hij ook verzocht om zijn naam buiten het dossier te laten. Toen de Europese Commissie vervolgens een onderzoek naar het bedrijf begon schond zij haar geheimhoudingsplicht waardoor het bedrijf wist dat de informatie van Stanley Adams afkomstig moest zijn. Gevolg hiervan was dat Adams aangehouden werd op verdenking van bedrijfsspionage. Hierop startte Adams een procedure op grond van art. 288 lid 4 EG om de geleden schade vergoed te krijgen. Omdat deze schade was ontstaan door een fout van de Europese Commissie, namelijk het zich niet houden aan de

27 28

D. Sterkckx & I. Ryckbost, ‘Zo werkt Europa’, Kortrijk-Heule: UGA 2007 HvJ EG 7 november 1985, zaak C-145/83, Jur. 1985-9, p. I-3539

24

geheimhoudingsplicht, kwam het Hof van Justitie tot de conclusie dat deze schadevergoeding op zijn plaats was. 2.4.3 Procedure wegens niet-nakoming van Verdragsverplichtingen. Vervolgens is er nog de mogelijkheid om een procedure te starten wegens niet nakoming van Verdragsverplichtingen. Dit kan echter niet op initiatief van een burger maar alleen op initiatief van de Europese Commisie (art. 226 EG-Verdrag) of een lidstaat (art. 227 EG-Verdrag). De burger kan wel een klacht indienen bij de Europese Commissie. Deze Commissie kan een procedure starten wanneer de klacht ontvankelijk en gegrond verklaard is. De Europese Commissie

kan

echter

niet

zomaar

een

procedure

wegens

niet-nakoming

van

Verdragsverplichtingen starten. Op grond van art. 226 EG-Verdrag dient ze de betreffende lidstaat eerst de mogelijkheid te geven om zich te verdedigen en om zijn verplichtingen alsnog na te komen. Om deze redenen stuurt de Europese Commissie eerst een brief naar de lidstaat met daarin het verzoek om binnen een bepaalde termijn te reageren. Wanneer na deze termijn nog geen resultaat geboekt is kan de Europese Commissie een met redenen omkleed advies sturen waarin de lidstaat gevraagd wordt om alsnog aan zijn verplichtingen te voldoen. Wanneer ook deze termijn verstrijkt zonder dat er iets verandert kan de Europese Commissie een procedure starten bij het Hof van Justitie. De lidstaten kunnen zich op grond van art. 227 EG-Verdrag richten tot het Hof van Justitie indien zij van mening zijn dat een andere lidstaat een Verdragsverplichting niet nakomt. Deze lidstaat zal de klacht echter eerst aan de Europese Commissie moeten voorleggen. Wanneer deze binnen 3 maanden na ontvangst van de klacht de lidstaat niet van advies voorzien heeft kan de lidstaat naar het Hof van Justitie stappen. Vaak is het echter zo dat de Commissie wel een procedure opstart wanneer zij van mening is dat er sprake is van een inbreuk. Als de Commissie het initiatief neemt verloopt de procedure als eerder beschreven. In dat geval is nog van belang dat deze procedure in de derde pijler een minder grote rol speelde dan in de eerste pijler. De Europese Commissie stond met betrekking tot deze derde pijler namelijk redelijk machteloos. Ze kon slechts een mededeling publiceren waarin ze aangaf dat ze zich zorgen maakte om een verkeerde implementatie van de wetgeving betreffende de derde pijler. Uit ervaring is echter gebleken dat lidstaten hier niet erg van onder de indruk waren. De gevolgen van het Verdrag van Lissabon met betrekking tot deze procedure komen later aan de orde. 2.4.4 De Prejudiciële vraag

25

In de voorgaande procedures was er sprake van rechtstreekse toegang tot het Hof van Justitie. Behalve deze gevallen is er ook de mogelijkheid om op een andere manier toegang te krijgen tot het Hof, namelijk door het stellen van een prejudiciële vraag. Het is de nationale rechter van een der lidstaten die bepaalt of er een prejudiciële vraag gesteld wordt. Het Hof zal normaliter een antwoord geven behalve wanneer het evident is dat het om een fictieve zaak gaat die opgezet is om een uitspraak van het Hof te krijgen over een bepaalde rechtsvraag.29 Er kan ook sprake zijn van een situatie waarin de nationale rechter verplicht is om een prejudiciële vraag te stellen. Of deze verplichting er is kan men nagaan aan de hand van de volgende regels. In een situatie waarin hoger beroep niet meer openstaat, is de nationale rechter verplicht om een prejudiciële vraag te stellen wanneer hij vragen heeft over de interpretatie of geldigheid van het Europese recht. Deze verplichting geldt dus voor de hoogste rechtsinstanties. Deze regel gaat niet op wanneer het gaat om een vraag die niet nodig is om de zaak op te lossen, wanneer het Hof van Justitie al eerder uitspraak gedaan heeft in een gelijkwaardige zaak en wanneer de juiste toepassing van het Europese recht zo duidelijk is dat er geen enkele twijfel is over het antwoord op de vraag. Ook is het verplicht om een prejudiciële vraag te stellen wanneer er gesteld wordt door een der partijen dat een Europese maatregel ongeldig is. De nationale rechter heeft namelijk niet de bevoegdheid om deze ongeldigheid uit te spreken. Twijfelt hij dus aan de geldigheid van een bepaalde Europese maatregel dan dient hij hierover een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie. Deze prejudiciële procedure werd in het kader van de derde pijler maar in beperkte mate toegepast. Dit was vooral te wijten aan het feit dat met betrekking tot de derde pijler elke lidstaat zelf bepalen kon of hij het stellen van prejudiciële vragen openstelde voor nationale rechters. Ook konden de lidstaten zelf bepalen of zij het recht tot het stellen van prejudiciële vragen aan elke rechter of enkel aan de in laatste aanleg oordelende rechter toekende. Vergeleken met de eerste pijler had dit tot gevolg dat er minder rechters in aanmerking kwamen om een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie. De tweede oorzaak voor het lage aantal prejudiciële vragen in de derde pijler kan gezocht worden in het feit dat een dergelijke procedure gemiddeld zo’n anderhalf jaar duurt. Aangezien het in zaken in de derde pijler vaak gaat om personen in

29

D. Sterkckx & I. Ryckbost, ‘Zo werkt Europa’, Kortrijk-Heule: UGA 2007, blz. 197.

26

hechtenis is een snellere beslissing nodig dan anderhalf jaar. Daarom kiezen veel nationale rechters er voor om toch maar zelf de knoop door te hakken.30 2.5 De wijzigingen van het Verdrag van Lissabon en de betekenis hiervan voor de rechtsbescherming en rechtszekerheid. 2.5.1 De institutionele wijzigingen Nu het Verdrag van Lissabon inwerking getreden is, is de Unie gebaseerd op twee kernverdragen: het vernieuwde Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Aan deze twee verdragen is dezelfde rechtskracht toegekend. Het vernieuwde VEU bevat in beginsel het constitutionele recht van de Unie en in het Werkingsverdrag zijn de materiële beleidsterreinen te vinden. Het strafrecht, dat men voorheen vond in de derde pijler, is nu terug te vinden in het Werkingsverdrag. Uit art. 13 VEU kan men afleiden dat er sinds het Verdrag van Lissabon zeven formele EUinstellingen zijn, in plaats van de vijf die er voorheen waren. De twee nieuwe instellingen zijn de Europese Raad en de Europese Centrale Bank. Veel mensen verwachtten dat door het Verdrag van Lissabon de Europese Unie zou veranderen in een soort federaal stelsel met een eigen uitvoerende macht en eigen vertegenwoordigende instellingen die zouden rusten op de lidstaten en de Europese burgers. Omdat de lidstaten van de Europese Unie direct betrokken willen blijven in de regering en wetgeving van de Unie, is het zover niet gekomen. Vanaf de volgende paragraaf zal ik per instelling de belangrijkste wijzigingen uiteenzetten, waarbij extra aandacht uitgaat naar het Hof van Justitie omdat deze instelling de meeste affiniteit heeft met het strafrecht. 2.5.1.1 De Europese Raad De grootste wijziging die er met betrekking tot de Europese Raad heeft plaats gevonden is het feit dat er vanaf nu een vaste voorzitter van deze Raad is. Als eerste voorzitter van de Europese Raad is gekozen voor de Belg Herman van Rompuy. Deze heeft vooral een coördinerende rol maar hij is ook de persoon die de Europese Raad vertegenwoordigt op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid in contacten met regeringsleiders en staatshoofden. Elke 30

C. Janssens, ‘Europees strafrecht en het Verdrag van Lissabon. Een verhaal van deja vu’s, dwarsliggers en compromissen’, NC 2009, p. 14-27.

27

tweeënhalf jaar wordt deze voorzitter gekozen door middel van een stemming op basis van gekwalificeerde meerderheid. Uit art. 15 lid 4 VEU blijkt dat de Raad zelf in beginsel met consensus beslist, behalve als er in Verdragen uitdrukkelijk anders bepaald is. 2.5.1.2 De Raad van Ministers De belangrijkste verandering op dit gebied is de nieuwe manier van stemmen met een gekwalificeerde meerderheid. Over dit onderwerp is lange tijd gediscussieerd omdat niet elke lidstaat grote voorstander was van deze manier van stemmen. Mede hierdoor is er de volgende, redelijk gecompliceerde, uitkomst gekomen. Tot 1 november 2014 blijft de huidige regeling over stemmen met gekwalificeerde meerderheid van kracht. Daarna wordt onder gekwalificeerde meerderheid verstaan: ten minste 55% van de leden van de Raad moeten voor zijn, deze leden moeten samen uit 15 lidstaten komen en ook moet deze meerderheid minimaal 65% van de bevolking van de Europese Unie vertegenwoordigen. Ook moet een ‘blokkerende minderheid’ uit minimaal 14 raadsleden bestaan. Met deze regeling worden de kleinere landen beschermd tegen de grotere. Het blijft, ondanks deze nieuwe regelgeving, wel mogelijk voor iedere lidstaat om (tot 31 maart 2017) te verzoeken om te stemmen volgens de huidige regelgeving.31 2.5.1.3 De Europese Commissie In eerste instantie was het de bedoeling dat het Verdrag van Lissabon een wijziging in het aantal eurocommissarissen met zich mee zou brengen. Dan zou er vanaf 1 november 2014 niet meer een commissaris per lidstaat in de Europese Commissie zitten maar zou het aantal eurocommissarissen gelijk zijn aan twee derde van het aantal lidstaten. Wanneer de Unie dan uit 27 lidstaten bestaat, zetelen er 18 commissarissen in de Europese Commissie. In december 2008 is, om Ierland tegemoet te komen, echter besloten om deze wijziging niet door te voeren. Het blijft dus zo dat elke lidstaat van de Europese Unie zijn eigen eurocommissaris houdt. Hoogleraar Europees Recht Deirde Curtin is van mening dat deze tegemoetkoming geen wijziging van het Verdrag van Lissabon is maar slechts een activering van een mogelijkheid die al was opgenomen in de tekst van het Verdrag zelf.32 Art. 17 lid 5 VEU stelt namelijk dat: ‘Vanaf 1 november 2014 bestaat de Commissie uit een aantal leden (…) dat overeenstemt met twee derde van het aantal lidstaten, tenzij de Europese Raad met eenparigheid van stemmen besluit dit aantal te wijzigen.’ 31 32

Zie protocol betreffende de overgangsbepalingen, art. 3. D. Curtin, ‘Ierland en het Verdrag van Lissabon: van ‘Nee’ naar ‘Ja’?, SEW 2009, 83.

28

In paragraaf 2.4.3 kwam aan de orde dat de Europese Commissie met betrekking tot de verdragsschendingsprocedure voor het Verdrag van Lissabon redelijk machteloos stond. Na dit Verdrag is het echter zo dat deze procedure van toepassing is op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken en dat er, zo blijkt uit art. 260 VWEU, een soepeler mechanisme is gekomen om lidstaten die verdragsverplichtingen schenden een forfaitaire som of een dwangsom op te leggen. 2.5.1.4 Het Europees Parlement & de nationale parlementen Op grond van art. 294 VWEU heeft het Europees Parlement een grotere rol gekregen in de besluitvormingsprocedure, vooral op gevoelige terreinen als asiel, immigratie en het strafrecht. Op deze drie, en nog vele andere, terreinen heeft het Europees Parlement nu medebeslissingsbevoegdheid. Dit betekent dat het Parlement op deze terreinen samen met de Raad van Ministers besluiten neemt. Door meer bevoegdheden te geven aan dit Europees Parlement, dat rechtstreeks gekozen is door de Europese burgers, wordt bijgedragen aan de doelstelling van de Europese Unie om de Europese besluitvorming democratischer te maken. Verder blijkt uit art. 12 VEU dat ook de nationale parlementen een grotere rol gekregen hebben door het Verdrag. In sub b van dit artikel komt namelijk naar voren dat de nationale parlementen toe

dienen

te

zien

op

de

eerbiediging

van

het

subsidiariteitsbeginsel

en

het

evenredigheidsbeginsel. Het subsidiariteitsbeginsel betekent dat de Europese Unie pas op dient te treden wanneer dit doeltreffender is dan een regeling op landelijk, provinciaal of zelfs gemeentelijk niveau. Of regelgeving van de Europese Unie in strijd of in overeenstemming is met dit beginsel wordt getoetst door de zogenaamde ‘gele- en oranjekaartprocedure’. De eerstgenoemde procedure houdt in dat wanneer een derde van de nationale parlementen het niet eens is met een voorstel van de Europese Commissie, omdat ze van mening is dat het beter op nationaal niveau geregeld kan worden, de Commissie haar voorstellen opnieuw dient te overwegen. Wil de commissie het voorstel toch handhaven, dan dient ze duidelijk te maken waarom dat voorstel nodig is.33 De oranjekaartprocedure is er gekomen omdat Nederland hierop aangedrongen heeft. Deze procedure houdt in dat wanneer meer dan vijftig procent van de nationale parlementen een voorstel van de Commissie niet ziet zitten, de Commisie moet bepalen of het voorstel wel of niet doorgaat. Wanneer de Commissie dan bepaalt dat het voorstel toch doorgaat kan de Raad van Ministers met 55% van de stemmen, of met een 33

http://www.europa-nu.nl/id/vhg2o6nswyzr/totstandkoming_verdrag_van_lissabon

29

meerderheid in het Europees Parlement, het volledige voorstel afwijzen en gaat het hele voorstel dus niet door. De nationale parlementen dienen er dus ook op toe te zien dat het evenredigheidsbeginsel geëerbiedigd wordt. Dit houdt in dat het optreden van de Europese Unie niet verder dient te gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Europese verdragen te bereiken.34 Een andere bevoegdheid van de nationale parlementen is dat ze deel zullen nemen aan de evaluatie van het RVVR-beleid35 en dus een rol spelen bij de herziening van de verdragen en de toetreding van nieuwe lidstaten tot de Europese Unie. Deze nieuwe regelgeving versterkt dus de rol van de nationale parlementen op Europees gebied en volgens Senden en Vandamme36 kan dit ook “een prikkel geven tot een tijdige bewustwording en standpuntbepaling inzake belangrijke Europese wetgevingsdossiers en daarmee tot de vaak gemiste ‘Europeanisering van het nationale politieke debat.”37 2.5.1.5 Hof van Justitie EU Het Verdrag van Lissabon brengt met betrekking tot het Hof van Justitie veel (belangrijke) wijzigingen met zich mee. Uit art. 19 VEU blijkt allereerst dat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voortaan het ‘Hof van Justitie van de Europese Unie’ heet en dat het bestaat uit de onderdelen het Hof van Justitie, het Gerecht en de gespecialiseerde rechtbanken (voorheen de rechterlijke kamers genoemd). Verder geeft dit artikel aan dat het de taak van dit Hof van Justitie is om te verzekeren dat het recht geëerbiedigd wordt bij het uitleggen en toepassen van de Verdragen. Ook zorgt het Verdrag van Lissabon ervoor dat het Hof van Justitie EU in beginsel rechtsmacht heeft over alle onderdelen van de verdragen en de daarop gebaseerde handelingen. Het is nu dus regel dat het Hof rechtsmacht bezit en dat in uitzonderingen op deze regel uitdrukkelijk voorzien moet zijn. Dit kan gezien worden als gevolg van de structuurverandering van de verdragen waarbij alle pijlers in een verdrag zijn geïntegreerd.38 Ten vierde wijzigt het Verdrag van Lissabon de procedure 34

http://www.europa-nu.nl/id/vh7douedodzu/subsidiariteitsbeginsel RVVR-beleid = het beleid van de Europes Unie in het kader van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. 36 Mr. Senden is hoogleraar Europees Recht aan de Universiteit van Tilburg en mr. Vandamme is werkzaam aan de Universiteit van Amsterdam. 37 L.A.J. Senden & T.A.J.A. Vandamme, ‘Het Verdrag van Lissabon en het Europese mandaat van nationale parlementen’, SEW 2009, 4. 38 L.Parret, ‘En wat met de rechtsbescherming? Het Verdrag van Lissabon en de communautaire rechter’, SEW 2009, 42 35

30

voor de selectie en benoeming van rechters en advocaten-generaal. Deze wijziging, zo stelt art. 255 VWEU, geldt wel alleen voor het Hof van Justitie en het Gerecht en dus niet voor de gespecialiseerde rechtbanken. Op grond van het Verdrag dient er een comité te komen dat de lidstaten advies geeft over de voorgedragen kandidaten. In dit comité zal ook een vertegenwoordiger van het Europees Parlement zitten om er zorg voor te dragen dat het Parlement meer betrokken zal worden bij de benoemingsprocedure. Het valt wel nog te bezien hoe kritisch er gekeken zal worden naar de kandidaten maar mijns inziens kan deze wijziging in het licht van de rechtsbescherming niet anders gezien worden dan als een verbetering. De vijfde (grote) wijziging die het Verdrag van Lissabon met zich meebrengt met betrekking tot het Hof van Justitie is dat het Hof sinds dit Verdrag de mogelijkheid heeft om lidstaten meteen een boete op te leggen wanneer deze lidstaten weigeren om de commissie mede te delen welke omzettingswetgeving voor richtlijnen werd vastgesteld, zo blijkt uit art. 260 VWEU. Verder, zo blijkt uit art. 263 VWEU, is het recht van particulieren om een procedure tot nietigverklaring te starten verruimd en is het ook mogelijk om een beroep tot nietigheid in te stellen tegen besluiten van de Europese Raad en Unieorganen en instanties. In dit artikel staat namelijk: ‘iedere natuurlijk persoon kan (…) beroep instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen’.39 Hieruit blijkt dus dat het vereiste van individueel raken niet meer geldt. Het Hof zal waarschijnlijk van mening zijn dat hiermee getracht is de drempel voor rechtstreekse beroepen te verlagen en een beroep dus sneller ontvankelijk zou moeten zijn. De rechtsbescherming voor de burger neemt op dit punt dus toe. Als we vervolgens kijken naar art. 267 VWEU, waar de prejudiciële vraag is neergelegd, kan elke nationale rechter van elke lidstaat nu een prejudiciële vraag stellen aan het Hof van Justitie. In dit artikel staat verder dat er een snelle beslissing nodig is wanneer het gaat om politiële en justitiële samenwerking in strafzaken omdat het hierbij vaak gaat om personen in hechtenis. Hierbij is nog van belang dat een spoedprocedure ontwikkeld is waarmee het voor het Hof van Justitie mogelijk moet worden om de nationale rechter in een veel korter tijdsbestek van een antwoord te voorzien.

39

Art. 263 VWEU, vierde alinea

31

Tot slot kan op grond van art. 281 VWEU het Statuut van het Hof gewijzigd worden op verzoek van het Hof zelf. Een dergelijke wijziging gaat dan volgens de gewone wetgevingsprocedure in plaats van, zoals voorheen, op unanieme beslissing van de Raad. Een kanttekening die nog wel geplaatst kan worden bij deze opsomming van bevoegdheden van het Hof van Justitie is het feit dat het Hof op grond van de artt. 24 VEU en 275 VWEU wel uitgesloten blijft van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Wel is er nog een voorbehoud voor het toezicht op de wettigheid van besluiten omtrent beperkende maatregelen tegen natuurlijke personen of rechtspersonen. Op grond van lid 2 van art. 275 VWEU kunnen particulieren hiertegen rechtstreeks beroep instellen. 2.5.2 De mensenrechten Behalve de institutionele wijzigingen, zoals beschreven in voorgaande paragrafen, brengt het Verdrag van Lissabon ook enkele wijzigingen omtrent de mensenrechten met zich mee. Art. 6 lid 1 van het oude EU-verdrag geeft aan dat de Europese Unie gegrondvest is ‘op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat’.40 De eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is na het Verdrag van Lissabon nog steeds een belangrijk beginsel. Er zijn op dit gebied twee grote wijzigingen. Ten eerste diende de Unie toe te treden tot het EVRM terwijl deze toetreding voorheen niet eens toegestaan was. De EG zou hiertoe geen bevoegdheid hebben omdat er in de Verdragen geen rechtsbasis gevonden kon worden en omdat toetreding tot het EVRM zou betekenen dat er een constitutionele wijziging plaats zou vinden. Hiervoor zou een verdragsherziening vereist zijn. Hoewel dat niet meer het geval is zal de gewenste toetreding van de Unie tot het EVRM wel volgens een zware procedure plaats moeten vinden. Het zal daarom nog wel even duren voordat daadwerkelijke toetreding een feit is. Uit de leden 6 en 8 van art. 218 VWEU blijkt namelijk dat er voordat er een toetredingsverdrag gesloten kan worden goedkeuring moet zijn van het Europees Parlement en dat er eenparigheid van stemmen moet zijn in de Raad. Verder stelt dit artikel dat de lidstaten overeenkomstig hun eigen grondwettelijke bepalingen, goedkeuring moeten geven voordat het besluit omtrent sluiting van deze overeenkomst in werking kan treden.41

40 41

Art. 6 lid 1 oude EU-verdrag. Art. 218 lid 6 & lid 8 VWEU

32

De andere grote wijziging op het gebied van de mensenrechten is het gegeven dat het Handvest van de Grondrechten van de Europese unie juridisch bindend geworden is door het Verdrag van Lissabon. Dit draagt met zich mee dat het Hof van Justitie de rechtsmacht heeft om het Handvest uit te leggen. Er is op dit gebied een uitzonderingspositie opgenomen voor zowel het Verenigd Koninkrijk als Polen. Zowel de nationale rechters in deze lidstaten als het Hof van Justitie van de EU mogen niet oordelen dat een nationale wettelijke regeling of bestuurspraktijk in strijd zou zijn met de bepalingen zoals opgenomen in het Handvest.42 Dit heeft als gevolg dat grondrechten, vrijheden en beginselen die in dit Handvest neergelegd zijn geen rechtstreekse werking hebben in deze twee lidstaten. Zoals hoogleraar, en expert op het gebied van Europees en internationaal publiekrecht Monique Claes aangeeft klinkt dit onoverkomelijker dan het is want het Hof kan nog altijd een beroep doen op andere rechtsbronnen zoals de algemene beginselen, internationale verdragen of het EVRM. Deze blijven namelijk nog steeds bindend voor Polen en het Verenigd Koninkrijk.43 Hieruit kan worden afgeleid dat het Hof het Handvest dan ook niet gaat zien als dé bron om de eerbiediging van grondrechten, vrijheden en beginselen in alle lidstaten af te dwingen maar dat dit Handvest gezien kan worden naast de vele andere bronnen, zoals de internationale verdragen, het EVRM en rechtspraak van het EHRM en de gemeenschappelijke constitutionele tradities. Met betrekking tot de toetreding tot het EVRM van de Europese Unie merkt Hoogleraar Claes nog op dat dit zou kunnen leiden tot een ‘teveel’ aan rechtsbescherming. Het Hof van Justitie kan zich bijvoorbeeld gaan mengen in zaken die eigenlijk nationaal zouden moeten blijven of zaken die zelfs helemaal niet aan een rechter zijn. De bedoeling en achtergrond van deze twee wijzigingen omtrent de mensenrechten is natuurlijk alleen maar toe te juichen want tegenover een toename van de grondrechtenbescherming zal niemand afwijzend staan. Aan de andere kant wordt het er door de complexiteit van het voorgaande niet duidelijker en zichtbaarder op en kan men zich afvragen of de rechtszekerheid hiermee wordt gediend. 2.5.3 Het Europees OM Ten slotte creëert het Verdrag van Lissabon een bevoegdheid die op de langere termijn een ingrijpende wijziging zou kunnen gaan betekenen. Art. 86 VWEU maakt het namelijk mogelijk om een Europees openbaar ministerie in te voeren. In lid 1 van dit artikel wordt gesteld dat de 42

Zie art. 1 lid 1 van het Protocol betreffende de toepassing van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie op Polen en het Verenigd Koninkrijk. 43 M.L.H.K. Claes, ‘Het Verdrag van Lissabon en de Europese grondrechtenmozaiek’, SEW 2009, 4.

33

bevoegdheid tot het instellen van een dergelijk OM ligt bij de Raad wanneer strafbare feiten die de financiële belangen van Europese Unie schaden bestreden dienen te worden. Het Europees OM zou bevoegd zijn om daders en medeplichtigen van strafbare feiten, die de Unie dus financieel schaden, op te sporen, te vervolgen en voor het Gerecht te brengen. Uit het vierde lid van hetzelfde artikel blijkt verder dat de bevoegdheden van het Europees openbaar ministerie kunnen worden uitgebreid wanneer er ernstige criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie bestreden moet worden. Tot deze uitbreiding kan de Europese Raad met eenparigheid van stemmen besluiten nadat dit goedgekeurd is door het Europees Parlement en de Commissie geraadpleegd is.44 2.6 Conclusie Uit de wijzigingen uiteengezet in het voorgaande van dit hoofdstuk kan afgeleid worden dat er door het Verdrag van Lissabon zeker getracht is om de rechtsbescherming van de burger in de EU te vergroten. Deels is dat ook gelukt. Waar wel op gewezen kan worden is het feit dat er na de inwerkingtreding van dit verdrag nog steeds gedeelde verantwoordelijkheid is met betrekking tot het bieden van rechtsbescherming aan de burgers van de EU. Zoals mr. Parret, expert op het gebied van Europees recht, ook aangeeft heeft de nationale rechter zich dus nog steeds niet ontwikkeld tot een soort van ‘juge communautair’.45Het blijft dus nog steeds vooral de nationale rechter die zorg dient te dragen voor de rechtsbescherming in de Europese Unie. Zo blijkt ook uit de bepaling in art. 19 lid 1 VEU. Hierin staat namelijk dat de lidstaten van de Europese Unie in de nodige rechtsmiddelen dienen te voorzien om daadwerkelijk rechtsbescherming in haar lidstaat te verzekeren.46 Met betrekking tot de veranderingen die zijn doorgevoerd na het Verdrag van Lissabon omtrent de mensenrechten kan op grond van paragraaf 2.5.2 geconcludeerd worden dat getracht is om de rechtsbescherming voor de burger in de Europese Unie te vergroten maar dat de nieuwe regelgeving erg complex is. Ook kan gesteld worden dat door het vergrote aantal instanties dat nu ‘meewerkt’ de rechtszekerheid er niet beter op wordt. Het kan namelijk zo zijn dat Het Hof van Justitie tot een andere interpretatie van een rechtsregel komt dan het EHRM. Voorheen ontstonden hierdoor geen problemen omdat deze twee instanties zich redelijk opstelden

44

Art. 86 lid 4 VWEU L. Parret, ‘En wat met de rechtsbescherming? Het Verdrag van Lissabon en de communautaire rechter’, SEW 2009, 3. 46 Art. 19 lid 1 VEU. 45

34

tegenover elkaar maar na de toetreding van de Europese Unie tot het EVRM kan het EHRM jurisdictie krijgen om Europese handelingen direct te toetsen. Hierdoor kunnen de verhoudingen tussen het EHRM en het Hof van Justitie aangetast worden en kan de rechtszekerheid van de burger in de EU ondermijnd worden. Daarom zullen er tussen deze instanties duidelijk afspraken gemaakt moeten worden over de afbakening van de bevoegdheden.

35

Hoofdstuk 3

Het beginsel van wederzijdse erkenning

3.1 Inleiding.

Voor velen is Tampere een onbekende plaats, zo niet voor de meeste juristen. In Tampere werd namelijk in oktober 1999 door de Europese Raad besloten om het beginsel van wederzijdse erkenning en de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen de hoeksteen voor jusititiele samenwerking te maken. Zowel in burgerlijke als in strafzaken. In dit hoofdstuk zal eerst uiteengezet worden wat het beginsel van wederzijdse erkenning inhoudt en op welke voorwaarden het berust. Vervolgens zal besproken worden hoe aan dit beginsel vorm gegeven is in het Verdrag van Lissabon. Daarna zal aan bod komen wat de gevolgen van de optekening van dit beginsel zijn voor de rechtsbescherming en rechtszekerheid van de burger. Tot slot zal er door kritisch te kijken naar het beginsel van wederzijdse erkenning bezien worden wat de eventuele problemen en nadelen van dit beginsel zijn. 3.2 Wat is wederzijdse erkenning? 3.2.1 inleiding

Wederzijdse erkenning betekent dat buitenlandse beslissingen in volle omgang erkend worden, ongeacht haar aard, en dat deze zonder toetsing ten uitvoer gelegd worden. Hierdoor krijgt een beslissing genomen in de ene lidstaat automatisch dezelfde rechtskracht in de andere lidstaat. Een vonnis dat door een rechter in Parijs is uitgesproken kan dan net zo gemakkelijk ten uitvoer gelegd worden in Amsterdam als een vonnis van een Groningse rechter. Zo maakt Nederland als het ware ‘gebruik’ van het Franse recht waardoor herhaling van zetten en dus tijdsverlies achterwege kan blijven. Het wordt zelfs mogelijk om in land A op te sporen, vervolgens in land B te vervolgen en de straf tot slot in land C ten uitvoer te leggen, zonder dat de autoriteiten van deze landen elke keer de genoodzaakt zijn om de genomen stappen te toetsen op rechtmatigheid. Een van de uitgangspunten van het beginsel is echter dat niet vereist is dat rechtsstelsels van lidstaten volledig overeenkomen. Hier kunnen en zullen uiteraard verschillen blijven bestaan. Maar dat betekent niet dat lidstaten wel elkaars beslissingen erkennen maar verder zeer divers

36

in de strafrechtelijke regels kunnen zijn. De Europese Commissie heeft daarom bepaald dat er twee fundamentele voorwaarden noodzakelijk zijn voor wederzijdse erkenning.47

3.2.2 vertrouwen De eerste voorwaarde die noodzakelijk is voor wederzijdse erkenning is dat de lidstaten vertrouwen moeten hebben in elkaars rechtspleging. Zonder vertrouwen is er namelijk geen basis voor een goede samenwerking. In dit verband kan het arrest Gozutok en Brugge als voorbeeld dienen. Hierin bepaalde het Hof dat wederzijds vertrouwen de essentie was en dat het nodig

is

‘dat

de

lidstaten

wederzijds vertrouwen

hebben

in

hun

respectieve

strafrechtssystemen en dat elke lidstaat de toepassing van het in de andere lidstaten geldende strafrecht aanvaardt, ook indien zijn eigen strafrecht tot een andere oplossing zou leiden’.48 De vraag die men zich kan stellen is of dit wederzijds vertrouwen er bij de lidstaten ook daadwerkelijk is. Mr. Weyemberg, expert op het gebied van het internationale recht, benadrukt dat dit vaak niet zo is. Hij stelt: ‘how difficult the realization of the mutual trust implied by mutual recognition in fact is. The daily practice of judicial cooperation offers many examples of the prevalence of mutual trust.’49 Het feit dat het om het strafrecht gaat, een gevoelig terrein, versterkt dit gebrek aan vertrouwen alleen maar. De lidstaten hebben op hun grondgebied een ‘alleenrecht’ op het gebruik van dwangmiddelen, zoals het gebruik van geweld tegen individuen. Verder zijn deze lidstaten verantwoordelijk voor het houden van toezicht op de toepassing van deze dwangmiddelen. Hiermee dient gewaarborgd te worden dat fundamentele rechten van burgers niet worden geschonden. Het feit dat lidstaten deze verantwoordelijkheid dragen maakt het mijns inziens begrijpelijk dat ze moeite hebben met het vertrouwen dat andere lidstaten deze rechten van de burger zullen respecteren. Ook bij de uitwisseling van informatie van justitie en politie speelt het vertrouwen hebben in een andere lidstaat een bijzondere rol. Deze uitwisseling betreft vaak vertrouwelijke en beveiligde gegevens die vaak ook nog door de politie verzameld zijn met het oog op een specifieke zaak. Draagt men deze informatie over aan een andere lidstaat dan kan er niet meer vertrouwd worden op de eigen autoriteiten om te garanderen dat deze gegevens vertrouwelijk zullen blijven. Ook in dit geval is het mijns inziens begrijpelijk dat lidstaten hier moeite mee hebben. Daadwerkelijk vertrouwen hebben in autoriteiten van andere lidstaten, die men normaal 47

Mededeling EC over wederzijdse erkenning 2005, COM (2005) 195. HvJ EG, 11 februari 2003, gevoegde zaken C-187/01 & C-385/01, Jur. 2003, p. I-1345 49 A. Weyemberg, ‘Approximation of criminal laws, the Constitutional Treaty and the Hague Programme’, CML Rev. 42, 1567-1597, 2005, p.1575. 48

37

gesproken totaal niet kent en die vaak ook nog eens een andere taal spreken kan (te) veel gevraagd zijn. 3.2.3 harmonisatie van wetgeving. Het beginsel van harmonisatie kan men naast en los van het eerder genoemde beginsel van wederzijdse erkenning zien. Maar ze zijn wel degelijk gerelateerd aan elkaar. Allereerst kan men stellen dat een van de hoofdregels van het volkenrecht is dat er bij het sluiten van verdragen nu eenmaal vertrouwd moet worden op de andere partij(en). Hoe meer afspraken er gemaakt worden over harmonisatie van wetgeving, hoe minder vertouwen er dus eigenlijk is. Toch is het nu eenmaal een gegeven dat dit vertrouwen niet (altijd) aanwezig was/is. Daarom besloot de Europese Commissie dat onderlinge aanpassing of harmonisatie van wetgeving een voorwaarde voor het beginsel van wederzijdse erkenning werd.50 Zouden lidstaten elkaar volkomen vertrouwen dan zou harmonisatie overbodig zijn maar nu dit vertrouwen niet vanzelfsprekend blijkt te zijn is harmonisatie vereist. Harmonisatie kan gezien worden als een proces naar de geordendheid van het recht of het elimineren van de verschillen.51 Het is echter onmogelijk en overbodig om alle verschillen te elimineren. Voor zover ze niet leiden tot belemmeringen of fricties kunnen deze verschillen geen kwaad.52 Deze belemmeringen kunnen ontstaan als het recht van meerdere lidstaten in eenzelfde situatie kan worden toegepast. Een bijkomend probleem kan zijn dat door de toepassing van verschillende wetgevingsstelsels er verschillende niveaus van rechtsbescherming zijn. Om dit zoveel mogelijk te voorkomen of op te lossen moeten verschillende elementen op elkaar worden afgestemd of worden omgezet.53 Harmonisatie kan op meerdere manieren vorm gegeven worden. De belangrijkste vormen zijn totale harmonisatie, optionele harmonisatie en minimumharmonisatie. Bij de eerste variant, de totale harmonisatie, kunnen de normen uit de richtlijn als dwingend voor de lidstaten worden gezien. De gemeenschap schrijft de regels voor en hier is geen afwijking op nationaal niveau toegestaan, behalve als dit door de richtlijn of harmonisatieregel zelf 50

Mededeling EC over wederzijdse erkenning 2005, COM (2005) 195. F.M. Tadic, ‘How harmonious van harmonization be? A theoretical approach towards harmonization of (criminal) law’, in: A. Klip en H. van der Wilt, Harmonisation and Harmonising Measures in Criminal law; Amsterdam: 2002, p.8-9. 52 U. Nellis, ‘Definitions of harmonization’, in: A. Klip en H. van der Wilt, Harmonisation and Harmonising Measures in Criminal Law, Amsterdam: 2002, p. 37. 53 F.M. Tadic, ‘How harmonious van harmonization be? A theoretical approach towards harmonization of (criminal) law’, in: A. Klip en H. van der Wilt, Harmonisation and Harmonising Measures in Criminal law; Amsterdam: 2002, p. 16. 51

38

toegestaan is. Bij totale harmonisatie wordt de nationale regelgeving simpelweg vervangen door de Europese regels. Bij optionele harmonisatie ligt het iets genuanceerder en worden de nationale regels niet zomaar aan de kant geschoven. De lidstaten hebben in dat geval nog de mogelijkheid om hun eigen regels te behouden naast de geharmoniseerde Europese regelgeving. Er kan gesteld worden dat de Europese regels facultatief van aard zijn. Degene die de regels toepast bepaalt ook of hij kiest voor de geharmoniseerde regels of toch voor het nationale recht. De derde vorm van harmonisatie is de minimumharmonisatie. Bij deze vorm van harmonisatie stelt de Gemeenschap een ondergrens aan het te beschermen niveau en houden de lidstaten de bevoegdheid om strengere regelgeving toe te passen. Wanneer een lidstaat dit wil kan het zelfs een hoger niveau van bescherming bieden dan op basis van een richtlijn verplicht is. Lidstaten kunnen daardoor bij het omzetten van een richtlijn rekening houden met de eigen cultuur en tradities. Wel is het zo dat wanneer een lidstaat strengere regelgeving invoert, deze regels voldoen moeten aan de overige eisen van het gemeenschapsrecht. Deze regelgeving mag dus niet zo ver gaan dat het een belemmering vormt voor de werking van de interne markt.54 Omdat het vaak deze minimumharmonisatie is die van toepassing is bij de wederzijdse erkenning blijven er verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot de wetgeving. Het beginsel

van

wederzijdse

erkenning

speelt

hier

dan

een

aanvullende

rol.

3.3 Maatregelen uit het Verdrag van Lissabon die wederzijdse erkenning opleggen of bevorderen.

In het Verdrag van Lissabon zijn maatregelen opgenomen die de wederzijdse erkenning ‘opleggen’ dan wel bevorderen. Deze maatregelen zijn onder te verdelen in vijf categorieën.55 Allereerst zijn er de regels inzake de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen. De tweede categorie bestaat uit mechanismen om jurisdictiegeschillen tussen de lidstaten te voorkomen en/of op te lossen. Vervolgens zijn er maatregelen ter ondersteuning van de opleidingen voor magistraten en justitieel personeel. De vierde categorie bestaat uit maatregelen die genomen kunnen worden om de samenwerking tussen de justitiële autoriteiten van de lidstaten te bevorderen. Tot slot zijn er nog de evaluatiemechanismen. Van deze categorieën waren alleen de maatregelen om jurisdictiegeschillen tussen lidstaten te voorkomen 54

HvJ EG, 22 juni 1992, zaak C-11/92, Jur. 1993, p. I-3545. C. Janssens, ‘Europees strafrecht en het Verdrag van Lissabon. Een verhaal van deja vu’s, dwarsliggers en compromissen, NC 2009, p. 14-27

55

39

of op te lossen opgenomen in het EU-verdrag. Hoewel de andere maatregelen niet waren opgenomen

in

het

EU-verdrag

werden

ze

er

wel

al

vaak

toe

gerekend.

Eerstgenoemde categorie, de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen, is een concretisering van art. 31 EU-verdrag. Wel is deze nieuwe categorie veel ruimer dan de oude bepaling. Deze maatregel is ook de enige van de vijf maatregelen die het mechanisme van de wederzijdse erkenning daadwerkelijk op gang brengt, de andere maatregelen kunnen deze wederzijdse erkenning namelijk alleen maar bevorderen. Zo zorgen de maatregelen ter bevordering van de samenwerking tussen de justitiële autoriteiten van de lidstaten ervoor dat het mechanisme van de wederzijdse erkenning efficiënt kan verlopen. Op grond van art. 74 VWEU dient er niet alleen door justitiële autoriteiten samengewerkt te worden maar dient er ook op administratief terrein overleg en samenwerking tussen de betrokken diensten te zijn. Voor een goede werking van het mechanisme van wederzijdse erkenning dient er niet alleen goed samengewerkt te worden maar is ook kennis van het rechtssysteem en de rechtsregels van de verschillende lidstaten vereist.56 Mede daarom zijn de maatregelen ter ondersteuning van de opleidingen voor magistraten en justitieel personeel in het leven geroepen. Zoals eerder aangegeven is vertrouwen een voorwaarde voor wederzijdse erkenning. Wanneer men meer kennis heeft van de rechtssystemen en rechtsregels van andere lidstaten zal het vertrouwen in andere stelsels toe nemen. Jurisdictiegeschillen tussen lidstaten dienen zoveel mogelijk te worden voorkomen want deze kunnen leiden tot onderlinge frustraties tussen de lidstaten en dat zal de wederzijdse erkenning alleen maar tegenwerken. Daarom zijn de eerder genoemde maatregelen ter voorkomen en het verhelpen van deze jurisdictiegeschillen in het Verdrag van Lissabon opgenomen. Hoe beter dit geregeld is hoe duidelijker het voor de lidstaten en de burger is. En dit draagt weer bij aan de rechtszekerheid voor de burger. Tot slot zijn er de evaluatiemechanismen. Ook deze moeten bijdragen om het beginsel van wederzijdse

erkenning

zo

goed

en

volledig

mogelijk

te

laten

werken.

Deze

evaluatiemechanismen houden in dat op grond van het Verdrag van Lissabon de lidstaten in samenwerking met de commissie objectief en onpartijdig de uitvoering van de autoriteiten van de lidstaten moeten evalueren.57 Verder moeten zowel het Europees Parlement als de nationale parlementen op de hoogte gebracht worden van de uitkomst van deze evaluatie. Door deze 56

C. Janssens, ‘Europees strafrecht en het Verdrag van Lissabon. Een verhaal van deja vu’s, dwarsliggers en compromissen, NC 2009, p. 14-27 57 C. Janssens, ‘Europees strafrecht en het Verdrag van Lissabon. Een verhaal van deja vu’s, dwarsliggers en compromissen, NC 2009, p. 14-27

40

evaluaties kunnen bepaalde tekortkomingen of problemen naar voren komen en kan hier efficiënter mee worden omgegaan. 3.4 De gevolgen voor de rechtsbescherming In deze paragraaf zal uiteengezet worden hoe het Verdrag van Lissabon vorm gegeven heeft aan het beginsel van wederzijdse erkenning en wat dit voor gevolgen heeft voor de rechtsbescherming van de burger. Allereerst zal het vertrouwen van de burger besproken worden en vervolgens komt aan bod hoe harmonisatie vorm gekregen heeft in het Verdrag van Lissabon. 3.4.1. Vertrouwen bij de burger

Zoals eerder aangegeven kan door uitwisseling van informatie tussen de politiële en justitiële diensten van de lidstaten de wederzijdse erkenning bevorderd worden. Wel moet de burger kunnen vertrouwen op het feit dat deze uitwisseling het hem niet moeilijker maakt om ‘zijn rechten’ uit te kunnen oefenen.58 Dit houdt allereerst in dat informatie uitwisselen tussen lidstaten niet met zich mee mag brengen dat de burger nog maar op het laagste niveau van de betrokken lidstaten beschermd wordt. Om dit te voorkomen zijn er in meerdere kaderbesluiten zogenaamde conflictregels opgenomen die uitmaken welk recht van toepassing moet zijn in een bepaald geval. Om de rechtsbescherming voor de burger te versterken is er bepaald dat de uitwisseling van informatie in sommige gevallen voldoen moet aan het nationale recht van meer dan één lidstaat. Ten tweede brengt de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten zelf ook gevaren mee voor de burger. In sommige gevallen is het onduidelijk welke lidstaat de verantwoordelijkheid heeft voor de kwaliteit en beveiliging van de informatie en voor het toezicht daarop. Ook is dan niet duidelijk tot welke lidstaat de burger zich moet richten om zijn rechten tot uiting kan brengen. Zoals ook mr. Hijmans, expert op het gebied van informatie-uitwisseling tussen lidstaten van de EU, aangeeft is het arrest Commissie/Spanje hier illustratief.59 In dit arrest had Spanje de toegang tot de Schengen-ruimte ontzegd aan twee Algerijnen omdat zij gesignaleerd stonden in het SIS. Bij een van hen werd deze toegang ontzegd op het vliegveld van Barcelona. Uit het 58

H. Hijmans, ‘De derde pijler in de praktijk: leven met gebreken. Over de uitwisseling van informatie tussen lidstaten’, SEW 2006, 91. 59 H. Hijmans, ‘De derde pijler in de praktijk: leven met gebreken. Over de uitwisseling van informatie tussen lidstaten’, SEW 2006, 91.

41

SUO60 blijkt dat de signalerende staat niet alleen de verantwoordelijkheid draagt voor de juistheid en actualiteit van de gegevens maar ook voor het opnemen van deze gegevens in het SIS. Ook is het alleen de signalerende staat die de gegevens mag wijzigen of verwijderen. Andere staten, die ook deel uitmaken van de overeenkomst, moeten wel automatisch toegang tot hun land verbieden aan een vreemdeling die gesignaleerd staat. Het Hof stelt dat dit automatisch weigeren van toegang een uitdrukking is van het beginsel van samenwerking tussen de staten die deel uit maken van de SUO. In dit arrest was de conclusie dus dat de Algerijnen Spanje niet in kwamen en dat ze daar in rechte niets tegen konden doen bij de Spaanse overheid. 3.4.2 Harmonisatie in het Verdrag van Lissabon 3.4.2.1 Harmonisatie van formeel strafrecht In het Verdrag van Lissabon is in tegenstelling tot in het oude EU-verdrag een rechtsgrondslag opgenomen voor maatregelen met betrekking tot procedureel strafrecht. Uit art 82 lid 2 VWEU blijkt dat maatregelen alleen aangenomen kunnen worden als ze een van de volgende materies betreffen: de wederzijdse toelaatbaarheid van bewijs tussen de lidstaten, de rechten van personen in strafvordering en de rechten van slachtoffers van misdrijven.61 In principe is deze lijst limitatief maar hij kan wel worden aangepast zonder dat daarvoor een wijziging in het verdrag nodig is. Dan moet dit wel met unanimiteit besloten worden in de Raad en moet dit worden goedgekeurd door het Europees Parlement. Uit lid 2 van art. 82 VWEU blijkt verder dat er nog enkele voorwaarden zijn. Allereerst is het vereist dat vast staat dat een maatregel noodzakelijk is om de wederzijdse erkenning en politiële en justitiële samenwerking te bevorderen. Ten tweede is vereist dat het gaat om een zaak die grensoverschrijdend is. Vervolgens is er de voorwaarde dat alleen minimumvoorschriften aangenomen kunnen worden en tot slot dient er rekening gehouden te worden met het feit dat elke lidstaat een ander rechtsstelsel en andere tradities heeft. In het derde lid van art. 82 VWEU komt naar voren dat er voor de lidstaten de mogelijkheid is om een alarmbelprocedure op te starten. De lidstaten hebben deze mogelijkheid wanneer zij menen dat een ontwerprichtlijn inbreuk maakt op een fundamenteel aspect van zijn strafrechtstelsel. De zojuist genoemde voorwaarde dat er een grensoverschrijdende dimensie dient te zijn is 60

SUO staat voor Schengen Uitvoerings Overeenkomst. C. Janssens, ‘Europees strafrecht en het Verdrag van Lissabon. Een verhaal van deja vu’s, dwarsliggers en compromissen, NC 2009.

61

42

problematisch. Het is namelijk moeilijk om vooraf te bepalen of een instrument gebruikt zal worden in een grensoverschrijdende context en daarom lijkt het mij raadzaam om dit vereiste niet al te streng toe te passen. Er kan beter na worden gegaan of het waarschijnlijk is, in plaats van zeker, dat een bepaalde regel in een grensoverschrijdende context gebruikt zal gaan worden.62 3.4.2.2 Harmonisatie van materieel strafrecht

Ook met betrekking tot het materiële strafrecht zorgt het Verdrag van Lissabon voor een specifiekere benadering van harmonisatie dan in het oude EU-Verdrag. In art. 83 lid 1 VWEU is een (limitatieve) lijst te vinden met misdrijven waarop harmonisatie van toepassing kan zijn. Het gaat om terrorisme, mensenhandel en seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen, illegale drugshandel,

illegale

wapenhandel,

witwassen

van

geld,

corruptie,

vervalsen

van

betaalmiddelen, computercriminaliteit en de georganiseerde misdaad. Uit dit zelfde lid blijkt ook dat deze lijst alleen kan worden uitgebreid wanneer er eenparigheid van stemmen is binnen de Raad en er de goedkeuring is van het Europees Parlement. Verder zijn er nog andere voorwaarden van toepassing. Het dient te

gaan

om

minimumvoorschriften

met

een

voor

vormen

van

bijzonder

zware

criminaliteit

grensoverschrijdende dimensie die voortvloeit uit de aard of de gevolgen van deze strafbare feiten of uit een bijzondere noodzaak om deze op gemeenschappelijke basis te bestrijden.63 Op grond van het derde lid van art. 83 VWEU kan een lidstaat, net als bij de harmonisatie van formeel strafrecht, een alarmbelprocedure starten wanneer hij van oordeel is dat een ontwerprichtlijn afbreuk doet aan een fundamenteel aspect van zijn strafrechtstelsel. Dat het moet gaan om minimumvoorschriften, dat er een grensoverschrijdende dimensie moet zijn en dat er een mogelijkheid is voor de lidstaten om een alarmbelprocedure te starten zagen we ook al bij de voorwaarden voor procedurele harmonisatie. Toch zijn er ook verschillen. Allereerst wordt bij deze laatste vorm van harmonisatie niet meer uitdrukkelijk vermeld dat de lidstaten af kunnen wijken van deze minimumvoorschriften, door bijvoorbeeld hogere straffen op te leggen. Omdat het om minimumharmonisatie gaat die voorgeschreven wordt, lijkt dit ook logisch. Het tweede punt van verschil zit hem in het feit dat materiële harmonisatie niet afhankelijk is van 62

C. Janssens, ‘Europees strafrecht en het Verdrag van Lissabon. Een verhaal van deja vu’s, dwarsliggers en compromissen, NC 2009. 63 C. Janssens, ‘Europees strafrecht en het Verdrag van Lissabon. Een verhaal van deja vu’s, dwarsliggers en compromissen, NC 2009, p. 14-27.

43

de duidelijke voorwaarde “voor zover nodig ter bevordering van wederzijdse erkenning”. Hieruit moet men echter niet de conclusie trekken dat de opstellers van het Verdrag in het geval van de materiële harmonisatie de bedoeling hadden om het verband tussen harmonisatie en het beginsel van wederzijdse erkenning te verbreken. Hoewel deze voorwaarde niet duidelijk gesteld wordt, is het aannemelijk dat men deze impliciet kan lezen in de voorwaarde dat er een grensoverschrijdende dimensie moet zijn.64 3.5 Een kritische blik op harmonisatie

Er is veel weerstand tegen de harmonisatie van het strafrecht in de Europese Unie. Redenen hiervoor kan men mede zoeken in het idee dat strafrecht gezien wordt als horend tot de soevereiniteit van een staat en de gedachte dat strafrecht fundamentele waarden van een bepaalde samenleving weergeeft. Veel lidstaten zijn bang dat harmonisatie een grote impact heeft op de rechten van hun burgers. Het is in het strafrecht onmogelijk om harmonisatie te beperken tot een enkel element omdat het strafrecht zo verbonden is met elkaar dat een minimale harmonisatie het hele stelsel raakt.65 Verder moeten de verschillen tussen de lidstaten in zowel materieel als formeel strafrecht niet onderschat worden als factor die harmonisatie van het strafrecht in Europa in gevaar brengt.66 Zo zijn er in Europa verschillende interpretaties van een bepaald delict. Zo wordt er over abortus in de lidstaten van de Europese Unie heel anders ‘gedacht’. Daarom is het belangrijk dat men kijkt naar deze verschillen van interpreteren en dat men oog heeft voor de sociale en culturele aspecten van landen die invloed hebben op de interpretatie in het nationale strafrecht. Voorbeelden

hiervan

zijn

dat

men

kijkt

naar

de

aanwezigheid

van

verschillende

bevolkingsgroepen en naar de rol van het geloof in een samenleving. Voorgaande is vooral van belang wanneer men het heeft over totale harmonisatie. Bij deze totale harmonisatie is er namelijk de intentie om verschillen tussen lidstaten volledig te laten verdwijnen. Maar nu het gaat om het beginsel van wederzijdse erkenning is van volledige harmonisatie geen sprake.

64

C. Janssens, ‘Europees strafrecht en het Verdrag van Lissabon. Een verhaal van deja vu’s, dwarsliggers en compromissen, NC 2009, p. 14-27. 65 A. Klip, ‘Europese integratie en harmonisatie en het strafrecht’, in: D.M. Curtin e.a., Europese integratie, Deventer: Kluwer 2006, p. 119-121. 66 A. Weyemberg, ‘The functions of approximation of penal legislation within the European union’, Maastricht Journal of European and Comparative Law 2005-2, p. 152-155.

44

Toch is ook bij optionele of partiële harmonisatie dit inzicht van belang omdat de verschillen tussen de lidstaten die zorgen voor belemmeringen geordend of afgeschaft moeten worden.67 3.6 Een kritische blik op de wederzijdse erkenning Het beginsel van wederzijdse erkenning staat niet op zich, maar dient gezien te worden in samenhang met drie andere uitgangspunten die samen de Europese rechtsruimte dichterbij dienen te brengen. Deze andere uitgangspunten zijn de harmonisatie van straf- en strafprocesrecht, de coördinatie van de strafrechtspleging en de bescherming van de individuele rechten.68 Wel kan men de wederzijdse erkenning beschouwen als de hoeksteen van de interstatelijke samenwerking en dus als het belangrijkste uitgangspunt op dit gebied. Hoogleraar strafprocesrecht Brants kijkt kritisch naar deze wederzijdse erkenning. Zij stelt dat het duidelijk is dat het wederzijds vertrouwen waarop de erkenning berust ook het gerechtvaardigd vertrouwen in de strafrechtelijke rechtsbescherming in den vreemde moet omvatten.69 Een lidstaat wordt daarnaast ook geacht een verdachte over te dragen wanneer hier om gevraagd wordt zonder dat er een rechtmatigheidstoets plaatsvindt. Er moet simpelweg vertrouwd worden op het feit dat dit alles rechtsgeldig verloopt. Maar wat men zich hier af kan vragen is wat er gebeurt als die verdachte aangeeft en aannemelijk maakt dat in het ontvangende land bepaalde onderzoekshandelingen verricht zijn die niet voldoen aan de eisen. Kan een lidstaat dan besluiten om de overdracht te annuleren? Of gaat de overdracht gewoon door en moet een verdachte maar hopen dat een rechter in het ontvangende land bereid is naar hem te luisteren? Waarschijnlijk is het laatste de bedoeling.70 Hier komt nog bij dat het maar af te wachten is of een verdachte, bij intergouvernementele samenwerking, er achterkomt hoe het er

in

een

andere

lidstaat

aan

toe

gaat.

Hoe

onrechtmatig

dit

ook

mag

zijn.

Ook kan er getwijfeld worden aan de veronderstelling dat het beginsel van wederzijdse 67

C. Rijken, ‘Aftakeling van de derde pijler; reanimatie middels het Verdrag van Lissabon? Gevolgen voor harmonisatie van het materiële strafrecht binnen de EU, SEW 2008, 10. 68 C.H. Brants, ‘Het ‘Tampere’ principe van wederzijdse erkenning: problemen van strafrechtelijke rechtsbescherming in de Europese Unie’, in: K. Boele Woelki, C.H Brants, & G.J.W. Steenhof, Het plezier van rechtsvergelijking, Deventer: Kluwer 2003, p. 103-122 69 C.H. Brants, ‘Het ‘Tampere’ principe van wederzijdse erkenning: problemen van strafrechtelijke rechtsbescherming in de Europese Unie’, in: K. Boele Woelki, C.H Brants, & G.J.W. Steenhof, Het plezier van rechtsvergelijking, Deventer: Kluwer 2003, p. 103-122 70 C.H. Brants, ‘Het ‘Tampere’ principe van wederzijdse erkenning: problemen van strafrechtelijke rechtsbescherming in de Europese Unie’, in: K. Boele Woelki, C.H Brants, & G.J.W. Steenhof, Het plezier van rechtsvergelijking, Deventer: Kluwer 2003, p. 103-122

45

erkenning de rechtsbescherming zal versterken omdat de noodzaak van harmonisatie voortvloeit uit het vertrouwensbeginsel. De commissie gaat er namelijk nu al van uit dat het voor sommige lidstaten onmogelijk wordt om alle rechtswaarborgen volledig door te voeren, alleen al omdat er simpelweg het geld niet voor is. Het gevolg hiervan kan zijn dat een uiteindelijke versie minder ‘sterk’ is en lidstaten als Nederland tijdens de harmonisatie daardoor in nationaal verband garanties inleveren. Hier is ook de uitbreiding van de Europese Unie nog van belang. Landen als Turkije en het voormalige Oostblok hebben met betrekking tot het bieden van rechtsbescherming problemen die normaal gesproken niet (meer) aan de orde zijn in West-Europa. Wanneer je landen als Turkije dan toelaat tot de Unie ontstaat het gevaar dat de ‘standaard’ er niet op vooruit zal gaan en zelfs omlaag bijgesteld wordt. Het is namelijk zo dat de definitie van een onmenselijke behandeling bij het Europees Hof voor een groot deel bepaald wordt door de omstandigheden in Turkse en Russische gevangenissen. Strafrechtelijk optreden gaat in deze landen niet zelden gepaard met martelingen en verdwijningen. Om burgers in deze landen wat meer rechtsbescherming te bieden kan er dan in de meer ontwikkelde landen wat van deze rechtsbescherming worden ingeleverd. Dit kan men zien als een vorm van solidariteit in Europa. Of dit echter wenselijk is valt te betwijfelen. Hoogleraar internationaal strafrecht Swart plaatst ook een kritische kanttekening bij het beginsel van wederzijdse erkenning. Hij stelt namelijk dat de Europese Unie geen federale staat is en dat er op strafrechtelijk terrein duidelijke verschillen zijn tussen de lidstaten. Deze verschillen zijn soms zo groot en ingrijpend dat het niet wenselijk zou zijn om deze als irrelevant te zien. Door het eerder genoemde feit dat de Europese Unie in de toekomst alleen meer groter lijkt te worden zullen deze verschillen alleen maar groter worden. Mede hierom stelt Swart dat het niet wenselijk is dat wanneer een lidstaat door een andere lidstaat verzocht wordt om rechtshulp te bieden hij verplicht is om deze rechtshulp te bieden als hierdoor inbreuk gemaakt wordt op individuele rechten van burgers die in een eigen strafzaak niet gemaakt zouden worden. Verder is Swart van mening dat als de Europese Unie rechtvaardigheid als een belangrijk beginsel ziet, het in gevallen mogelijk moet blijven dat er verschillende opvattingen zijn over wat deze rechtvaardigheid dan met zich meebrengt. Mede daarom is het wenselijk om de mogelijkheid te behouden dat een elders opgelegde straf omgezet kan worden naar een straf die beter strookt met de rechtsopvattingen die gelden in de staat die tenuitvoerlegt.

46

Hoofdstuk 4 Conclusie Aan de hand van voorgaande hoofdstukken, waarin de EU van voor en van na het verdrag van Lissabon duidelijk uiteengezet is, moet het mogelijk zijn om een antwoord te vinden op de eerder genoemde onderzoeksvraag: ‘Welke wijzigingen brengt het Verdrag van Lissabon met zich voor onze nationale strafrechtspleging en wat betekent het optekenen van het beginsel van wederzijdse erkenning in het verdrag voor de rechtsbescherming en rechtszekerheid van de burger?’

Uit de geschiedenis van de Europese Unie is af te leiden dat vanaf het moment dat de Europese Gemeenschap ontstond, de samenwerking tussen de leden van deze Gemeenschap steeds nauwer geworden is. Waar eerst het strafrecht nog geen (belangrijk) onderwerp was bij deze samenwerking kwam daar na het zogenaamde Verdrag van Maastricht verandering in. Op dat moment ontstond namelijk de 'pijlerstructuur' waarin de derde pijler duidelijk betrekking had op het strafrecht, de zogenaamde pijler van de Politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Met betrekking tot dit strafrecht zorgde de lidstaten er voor dat zij voor een groot deel de macht behielden zodat zij zelf konden bepalen hoe zij dit strafrecht vorm wilde geven op eigen grondgebied. Uit het feit dat deze derde pijler steeds meer communautair van aard werd kan men afleiden dat de lidstaten steeds meer bereid waren om een gedeelte van deze macht af te staan. Dit ging (en gaat) echter niet zonder slag of stoot. De lidstaten van de Europese Unie vinden het nog steeds moeilijk om op het gebied van het strafrecht (een deel van) hun soevereiniteit af te staan. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is dit echter toch weer gebeurd. De pijlerstructuur is afgeschaft en de samenwerking tussen de lidstaten wordt nog verder geconcretiseerd. Ook, en misschien wel vooral, op het gebied van het strafrecht. Zo heeft het Hof van Justitie van de EU nu in beginsel rechtsmacht over alle onderdelen van de verdragen en de handelingen die daarop gebaseerd zijn. In plaats van dat het Hof slechts rechtsmacht heeft wanneer hierin duidelijk voorzien wordt, heeft het Hof nu dus juist wel rechtsmacht, behalve als in een uitzondering duidelijk voorzien is. Verder is er de mogelijkheid voor het Hof van Justitie van de EU om lidstaten direct een boete op

te

leggen wanneer

deze weigeren

om de Commissie mede

te delen welke

omzettingswetgeving voor richtlijnen ze hebben vastgesteld. Hierdoor zullen lidstaten minder snel geneigd zijn om een dergelijke mededeling achterwege te laten. Voor de burger brengt dit

47

met zich mee dat zijn rechtszekerheid vergroot wordt. Lidstaten zullen immers duidelijk(er) moeten laten zien welke omzettingswetgeving ze vastgesteld hebben. Er is getracht de rechtsbescherming van de burger te vergroten door de optekening van art. 263 VWEU. Met dit artikel is namelijk het recht van particulieren om een beroep tot nietigverklaring in te stellen verruimd ten opzichte van het oude EU-Verdrag. Het vereiste dat een particulier individueel geraakt moet zijn voordat een dergelijk beroep rechtsgeldig kan zijn geld namelijk niet meer. Hierdoor zal een beroep tot nietigverklaring van een particulier sneller ontvankelijk verklaard worden dan voorheen en neemt de rechtsbescherming dus toe. Ook kan een particulier op grond van art. 263 VWEU een nietigheidsberoep instellen tegen besluiten van de Europese Raad en Unie-organen en –instanties. Een andere ingrijpende wijziging op het gebied het strafrecht waarmee getracht is de rechtsbescherming van de burger te vergroten betreft de bepalingen waardoor het stellen van een prejudiciële vraag makkelijker wordt en dus vaker voor zal komen. Het feit dat er nu ook een spoedprocedure is waarmee voor het Hof van Justitie de bevoegdheid gecreëerd is om in een veel korter tijdsbestek de nationale rechter van antwoord te voorzien is vanuit het oogpunt van de rechtsbescherming en uiteraard de rechtszekerheid alleen maar toe te juichen. Op het gebied van de mensenrechten zijn er door het Verdrag van Lissabon twee belangrijke wijzigingen doorgevoerd. Allereerst is er de toetreding van de Europese Unie tot het EVRM. Het doel hiervan, het vergroten van de rechtsbescherming, is op zich natuurlijk goed. Wel moet er voor gewaakt worden dat er geen teveel aan rechtsbescherming geboden wordt, doordat het Hof zich bijvoorbeeld mengt in zaken die eigenlijk nationaal dienen te blijven. Gevolg hiervan kan zijn dat de men door de bomen het bos niet meer ziet en de rechtszekerheid er op achteruit gaat. De tweede grote wijziging op het gebied van de mensenrechten is het gegeven dat het Handvest van de Grondrechten van de Europese unie juridisch bindend geworden is door het Verdrag van Lissabon. Gevolg hiervan is dat het Hof van Justitie rechtsmacht heeft om te beoordelen hoe zij dit Handvest ziet. In eerste instantie lijkt ook deze wijziging een vergroting van de rechtsbescherming op te leveren omdat de Europese Unie dus ook gebonden is om de grondrechten te respecteren. Doet zij dit niet dan kan het Hof van Justitie hier tegen optreden. Het ligt echter iets gecompliceerder. Omdat naast dit Handvest ook de internationale verdragen, het EVRM, de rechtspraak van het EHRM en de gemeenschappelijke constitutionele tradities blijven bestaan wordt het er namelijk niet veel duidelijker op. Het is namelijk niet te verwachten dat het Hof van Justitie dit Handvest gaat zien als dé bron om de eerbiediging van grondrechten,

48

vrijheden en beginselen in alle lidstaten af te dwingen. Als het Handvest gezien gaat worden als nog een ‘extra bron’ lijkt mij dit vanuit het beginsel van rechtszekerheid niet wenselijk. Met het oog op deze rechtszekerheid van de burger lijkt het mij noodzakelijk om te voorkomen dat er spanningen en/of onduidelijkheden ontstaan tussen het EHRM en het Hof van Justitie van de EU. Daarom is het nodig dat er tussen deze instanties duidelijke afspraken gemaakt worden. Het neerleggen van het beginsel van wederzijdse erkenning in het Verdrag van Lissabon heeft tot gevolg dat een beslissing genomen in de ene lidstaat automatisch dezelfde rechtskracht heeft in een andere lidstaat. Buitenlandse beslissingen dienen in volle omgang erkend te worden en worden zonder toetsing ten uitvoer gelegd. Vereist is niet dat rechtsstelsels van de lidstaten volledig overeenkomen, wel zijn er twee voorwaarden noodzakelijk voor wederzijdse erkenning. Omdat voor een goede samenwerking nou eenmaal vertrouwen nodig is, heeft de Commissie bepaald dat dit de eerste voorwaarde voor wederzijdse erkenning is. Omdat dit vertrouwen er niet altijd is, heeft de Commissie als tweede vereiste gesteld dat wetgeving onderling enigszins aangepast moet worden. Voor een goede werking van het beginsel van wederzijdse erkenning is minimumharmonisatie vereist. Toch blijft mijns inziens het vertrouwen dat de lidstaten hebben in elkaars rechtsstelsel het belangrijkst. Lidstaten moeten het vertrouwen hebben dat andere lidstaten bereid zijn hen te helpen en er moet door alle lidstaten tezamen getracht worden het strafrecht, en het recht in het algemeen, zo effectief mogelijk te laten verlopen. Om er zorg voor te dragen dat dit vertrouwen vergroot wordt kunnen er fundamentele waarborgen opgesteld worden en kunnen er bijvoorbeeld regels opgesteld worden met betrekking tot de toelaatbaarheid van bewijs. Ook zou het vertrouwen vergroot worden wanneer alle lidstaten van elkaar weten dat er een goede bescherming van de slachtoffers is in een vreemde lidstaat. Natuurlijk is het ook van belang dat er een goede scholing is en tot slot zou het evalueren van de nationale strafrechtstelsels bijdragen aan de versterking van het wederzijdse vertrouwen. Ondanks het hebben van vertrouwen is kritisch blijven op elkaars strafrechtstelsels dus onmisbaar. Zeker voor een land als Nederland, waar de gemiddelde verdachte op het gebied van de rechtsbescherming niet klagen mag ten opzichte van andere EU-lidstaten, kan het moeilijk zijn om een verdachte zonder rechtmatigheidstoets over te dragen aan een daarom vragen EU-lidstaat. Nederland is dan namelijk op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning verplicht om hieraan gehoor te geven, ook al maakt een verdachte aannemelijk dat er in het ontvangende land onderzoekshandelingen verricht zijn die niet voldoen aan een minimumstandaard. Mede hierom is het dus van evident belang dat door middel van eerder genoemde mogelijkheden de

49

minimumstandaard in alle EU-landen hoog is. Hiervoor is mijn inziens dus ook vereist dat er enige onderlinge aanpassing ofwel minimumharmonisatie van wetgeving is. Ondanks dat (enige) harmonisatie dus vereist is, is het niet geheel onbegrijpelijk dat lidstaten moeite hebben met deze harmonisatie. Het strafrecht in een ‘gevoelig’ terrein dat zeer ingrijpende gevolgen kan hebben voor de burger. Wanneer op dit terrein dan concessies gedaan worden kan dit de fundamentele waarden van een samenleving aantasten. Wanneer men bijvoorbeeld naar het beleid van Nederland op het gebied van euthanasie kijkt, kan gesteld worden dat dit beleid vergeleken met veel andere EU-lidstaten tolerant is. Worden op dit terrein vanuit het oogpunt van harmonisatie concessies gedaan door Nederland, dan kan dit natuurlijk niet als een goede ontwikkeling gezien worden. De rechtsbescherming zou er voor de Nederlandse burger namelijk op achteruit kunnen gaan, in plaats van dat hij vergroot wordt. Er kan geconcludeerd worden dat de optekening van het beginsel van wederzijdse erkenning in het Verdrag van Lissabon een belangrijke en ingrijpende stap is. Toch zal het van groot belang zijn hoe de EU-lidstaten dit beginsel in de praktijk vorm gaan geven. Met alleen afspraken en regels wordt een samenwerking namelijk niet versterkt, hiervoor is ook overtuiging en wilskracht vereist. Nu dit er (b)lijkt te zijn, zal ook op het gebied van het strafrecht de integratie op termijn zich verder voortzetten.

50

Literatuurlijst Barents 2008 R. Barents, Het Verdrag van Lissabon. Achtergronden en commentaar, Deventer: Kluwer 2008. Brants 2003 C.H. Brants, ‘Het ‘Tampere’ principe van wederzijdse erkenning: problemen van strafrechtelijke rechtsbescherming in de Europese Unie’, in: K. Boele Woelki, C.H Brants, & G.J.W. Steenhof, Het plezier van rechtsvergelijking, Deventer: Kluwer 2003, p. 103-122. Claes 2009 M.L.H.K. Claes, ‘Het Verdrag van Lissabon en de Europese grondrechtenmozaïek’, SEW 2009, 4. Curtin 2009 D. Curtin, Ierland en het Verdrag van Lissabon: van ‘Nee’ naar ‘Ja’?, SEW 2009, 83. Devuyst 2004 Y. Devuyst, De nieuwe Europese Unie, Brussel: Vubpress 2004. Van Gerven 2000 W. van Gerven, ‘Of rights, remedies and procedures’, Common Market Law Review 2000. Hijmans 2006 H. Hijmans, ‘De derde pijler in de praktijk: leven met gebreken. Over de uitwisseling van informatie tussen lidstaten’, SEW 2006, p. 91. Janssens 2009 C. Janssens, ‘Europees strafrecht en het Verdrag van Lissabon. Een verhaal van deja vu’s, dwarsliggers en compromissen’, NC 2009, p. 14-27. Klip 2006 A. Klip, ‘Europese integratie en harmonisatie en het strafrecht’, in: Europese integratie, Deventer: D. M. Curtin e.a. 2006, p. 119-121.

51

Klip & van der Wilt 2002 A. Klip & H. van der Wilt, Harmonisation and harmonising measures in criminal law, Amsterdam: 2002. Mededeling Europese Commissie 2005 Mededeling van de Europese Commissie over wederzijdse erkenning, COM 2005, 195 Nellis 2002 U. Nellis, ‘Definitions of harmonization’, in: Harmonisation and harmonising measures in criminal law, Amsterdam: A. Klip & H. van der Wilt 2002, p. 37. Parret 2009 L. Parret, ‘En wat met de rechtsbescherming? Het Verdrag van Lissabon en de communautaire rechter’, SEW 2009, 42. Rijken 2008 C. Rijken, ‘Aftakeling van de derde pijler; reanimatie middels het Verdrag van Lissabon? Gevolgen voor harmonisatie van het materiele strafrecht binnen de EU’, SEW 2008, 10. Senden & Vandamme 2009 L.A.J. Senden & T.A.J.A. Vandamme, ‘Het Verdrag van Lissabon en het Europese mandaat van nationale parlementen’, SEW 2009, 4. Sterckx & Ryckbost 2007 D. Sterckx & I. Ryckbost, Zo werkt Europa, Kortrijk-Heule: UGA 2007. Tadic 2002 F.M. Tadic, ‘How harmonious van harmonization be? A theoretical approach towards harmonization of (criminal) law’, in: Harmonization and harmonising measures in Criminal law, Amsterdam: A. Klip & H. van der Wilt 2002, p.8-9, 16. Weyemberg 2005

52

A. Weyemberg, ‘Approximation of criminal laws, the Constitutional Threaty and the Hague Programme’, CML Rev. (42) 2005, p.1575.

53

Jurisprudentielijst HvJ EG 15 juli 1963, zaak C-25/62, Jur. 1963, p. I-197 HvJ EG 7 november 1985, zaak C-145/83, Jur. 1985-9, p. I-3539 HvJ EG 22 mei 1990, zaak C-70/88, Jur. 1990, p. I-2041 (concl. A-G W. van Gerven) HvJ EG 22 juni 1992, zaak C-11/92, Jur. 1993, p. I-3545 HvJ EG 11 februari 2003, gevoegde zaken C-187/01 & C-385/01, Jur. 2003, p. I-1345 HvJ EG 15 maart 2005, zaak C-160/03, Jur. 2005, p. I-2077

HvJ EG 13 maart 2007, zaak C-432/05, Jur. 2007, p. I-2271

HvJ EG 17 juli 2008, zaak C-347/06

54

Internetbronnen

55