Algemene beginselen van ambtenarentuchtrecht

ADMINISTRATIEVE RECHTSBIBLIOTHEEK

Algemene beginselen van ambtenarentuchtrecht

Ingrid OPDEBEEK - Ann COOLSAET

algemene reeks nr. 4.II.1

2011

die Keure

INHOUDSTAFEL

INHOUDSTAFEL

Woord vooraf Inleiding Lijst afkortingen Inhoudstafel

V VII IX XIII

Hoofdstuk 1. Ambtenarentuchtrecht: begrip, bronnen, toepassingsgebied en juridische kwalificatie van de tuchtbeslissing 1 § 1. Begrip tuchtrecht

1

§ 2. Bronnen van het ambtenarentuchtrecht I. Algemeen: fundamentele rechten en vrijheden als grenzen op de mogelijkheid tot tuchtrechtelijke bestraffing II. Art. 6 EVRM als bron van het recht op toegang tot een rechter en een recht op een eerlijk proces A. Toepassingsgebied artikel 6.1 EVRM 1. Kan een tuchtprocedure worden beschouwd als een strafvervolging in de zin van artikel 6.1 EVRM? 2. Kan een tuchtprocedure worden beschouwd als een geschil inzake burgerlijke rechten en plichten? B. Gevolgen van de principiële toepasselijkheid van artikel 6.1 EVRM op tuchtprocedures tegen ambtenaren 1. De bestuurlijke organen die de tuchtstraf opleggen of toezicht ter zake uitoefenen moeten niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 6.1 EVRM. 2. Wel moet er toezicht zijn door een rechterlijk orgaan met volle rechtsmacht dat voldoet aan alle waarborgen van art. 6.1 EVRM. 3. Is de Raad van State een rechter met volle rechtsmacht in de zin van het art. 6.1 EVRM? III. Toepasselijke tuchtregeling A. Diversiteit in de tuchtregelingen B. Eenheid in de tuchtregelingen wat de beginselen betreft IV. Beginselen van behoorlijk bestuur

4 4 5 5 7 10 11

11 12 12 15 15 16 18 XIII

ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT

A. Begrip B. Functies van de beginselen van behoorlijk bestuur 1. Aanvullende rol bij lacunes, tegenstrijdigheden of onduidelijkheden in de regelgeving 2. Toetsing van discretionaire bevoegdheden C. Plaats van de algemene rechtsbeginselen in de hiërarchie van de normen D. Catalogus van de beginselen van behoorlijk bestuur V. Beginselen van behoorlijk burgerschap § 3. Toepassingsgebied van het tuchtrecht I. Enkel van toepassing op statutaire personeelsleden A. Principe B. Nuancering: beperkte vorm van tuchtrecht ten aanzien van contractanten C. Quid bij twijfel tussen statutaire en contractuele aanstelling? II. Enkel van toepassing zolang het statutair dienstverband blijft bestaan III. Van toepassing op alle statutairen, ook de niet-vastbenoemden IV. Bijzondere personeelscategorieën A. Personeel dat tijdelijk niet werkt B. Personeel dat gedetacheerd is C. Beschermde personeelscategorieën? § 4. Juridische kwalificatie van de beslissing houdende het opleggen van een tuchtstraf aan een ambtenaar I. Kwalificatie van de tuchtstraf als een eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling met individuele draagwijdte II. Kwalificatie van de tuchtstraf als een (variant van de) bestuurlijke of administratieve sanctie A. Algemeen B. Kwalificatie van een tuchtsanctie tegenover een ambtenaar als een straf in de zin van artikel 6.1 EVRM? C. Rechtsgevolgen van de kwalificatie van de tuchtstraf als een variant van de bestuurlijke sanctie § 5. Conclusies

xrv

18 20 20 21 21 24 25 27 27 27 27 31 31 32 33 33 34 34

34 34 36 36 38 38 40

INHOUDSTAFEL

Hoofdstuk 2. Tuchtrecht versus strafrecht § 1. Onderscheid tussen tucht- en strafrecht I. Doel II. Toepassingsgebied: beperkt versus ruim III. Toepasselijk recht: vaagheid versus precisie IV. Aard van de beslissing: bestuurlijk versus jurisdictioneel V. Strafbare gedraging: tuchtfeit versus misdrijf A. Tuchtfeit en misdrijf vallen niet (noodzakelijk) samen B. Nullum crimen sine lege VI. Straf en straftoemeting A. Aard van de straf B. Keuzevrijheid bij het bepalen van de straf: nulla poena sine lege C. Keuzevrijheid bij de straftoemeting 1. Keuze van de straf 2. Verzwarende omstandigheden, verzachtende omstandigheden en verschoningsgronden 3. Modaliteiten van de straf 4. Samenloop van strafbare feiten § 2. Gevolgen van het onderscheid tussen tucht- en strafrecht I. Cumul is mogelijk van een strafrechtelijke sanctie en een tuchtstraf II. Schorsend effect van de strafvordering op de tuchtvordering? A. Principe: geen automatisch schorsend effect van de strafvordering op de tuchtvordering B. Uitzonderingen 1. Normatieve verplichting tot schorsing van de tuchtprocedure 2. Verplichting tot schorsing voortvloeiend uit het zorgvuldigheidsbeginsel C. Mag de tuchtoverheid wachten op de uitspraak van de strafrechter gelet op de redelijketermijneis? 1. Redelijke termijn - algemeen 2. Draagwijdte van de redelijketermijneis wanneer er een normatieve rechtsplicht bestaat om te wachten op de uitspraak van de strafrechter 3. Draagwijdte van de redelijketermijneis bij facultatief wachten op de uitspraak van de strafrechter D. Gevolgen van de schorsing van de tuchtvordering door de strafvordering

41 42 42 43 44 45 46 46 47 48 48 49 49 49 50 51 52 53 53 54 54 56 56 58 59 59 60 61 65 XV


1. Mogelijkheid tot preventieve schorsing 65 2. Rechtsplicht voor het bestuur om tijdig en geregeld te informeren naar de stand van zaken op strafrechtelijk vlak 66 III. De tuchtoverheid is enkel gebonden door de beslissingen van de strafrechter over het al dan niet bewezen zijn van de feiten en de schuldbekwaamheid van de betrokkene 66 A. Beslissingen van vonnisgerechten 66 B. Beslissingen van onderzoeksgerechten 70 C. Beslissingen van het openbaar ministerie 71 D. Amnestie, genade, eerherstel en uitwissing 72 IV. Wat bij tegenspraak tussen de tuchtrechtelijke beslissing en de strafrechtelijke uitspraak? 73 § 3. Gevolgen van een voorlopige hechtenis § 4. Opslorping van de tuchtvordering door de strafrechtelijke veroordeling I. Verlies van de burgerlijke en/of politieke rechten ten gevolge van een strafrechtelijke veroordeling II. Afzetting uit het openbaar ambt ten gevolge van een strafrechtelijke veroordeling

75

76 76 78

§ 5. Conclusies en aanbevelingen

78

Hoofdstuk 3. Tuchtmaatregelen versus ordemaatregelen, maatregelen van inwendige orde en verkapte tuchtstraffen

81

§ 1. Onderscheid tussen tucht- en ordemaatregelen I. Gelijkenissen A. Doel B. Inhoud II. Verschillen A. Motief B. Schadeverwekkend effect C. Nulla poena sine lege

81 82 82 82 84 84 86 87

§ 2. Onderscheid tussen ordemaatregelen en maatregelen van inwendige orde I. Begrip maatregel van inwendige orde

88 88

XVI

INHOUDSTAFEL

II. Onderscheid tussen maatregelen van inwendige orde enerzijds en orde- en tuchtmaatregelen anderzijds 89 3. Gevolgen van het onderscheid tussen tuchtstraffen, ordemaatregelen en maatregelen van inwendige orde I. Cumul is mogelijk van een tuchtstraf en een ordemaatregel of maatregel van inwendige orde II. Rechten van de verdediging versus het recht om zijn standpunt op nuttige wijze naar voor te brengen (hoorplicht) A. Begrippen 1. Begrip hoorplicht 2. Onderscheid met de rechten van de verdediging a. Toepassingsgebied b. Draagwijdte c. Afwijkingsmogelijkheden B. Bronnen van de hoorplicht 1. Normatieve verplichting tot horen 2. Het ongeschreven beginsel van behoorlijk bestuur C. Doel en grondslag van de hoorplicht D. Toepassingsgebied van de hoorplicht 1. Algemene toepassingsvoorwaarden 2. Uitzonderingen op de hoorplicht 3. Voorbeelden van toepassingen van de hoorplicht in de relatie bestuur-ambtenaar a. Preventieve schorsing b. Beëindigen of wijzigen van een bepaalde functie c. Overplaatsing d. Ambtshalve ontslag bij wijze van ordemaatregel e. Ontslag van een op proef benoemd personeelslid f. Diverse 4. Naar een verruiming van het toepassingsgebied van de hoorplicht? E. Modaliteiten van de hoorplicht 1. Algemeen 2. Uitnodiging om zijn standpunt naar voor te brengen 3. Tijdstip van het horen 4. Voorafgaande mededeling van de feiten 5. Voorafgaande mededeling van de voorgenomen beslissing en de juridische grondslag ervan 6. Bijstand van of vertegenwoordiging door een raadsman naar keuze 7. Redelijke termijn om het verweer voor te bereiden

91 91 92 92 92 94 94 95 95 96 96 96 97 98 98 102 107 108 109 110 111 11 11 12 13 13 15 15 16 117 118 118 XVII


8. Inzage van het dossier 9. Schriftelijk of mondeling verweer 10. Voorwerp van het verhoor 11. Bevoegde instantie voor het verhoor 12. Getuigenverhoor 13. Proces-verbaal van verhoor 14. Taalgebruik in overeenstemming met de Bestuurstaalwet III. Motivering A. Toepassingsgebied van de Wet Motivering Bestuurshandelingen B. Draagwijdte van de formele motiveringsplicht IV. Aanvechtbaarheid voor de Raad van State

120 120 121 121 122 122

§ 4. Verkapte tuchtstraffen I. Begrip II. Aanvechtbaarheid voor de Raad van State III. Bewijslast IV. Bewijsmiddelen A. Bewijs van de intentie tot straffen 1. Formulering van de beslissing of het verweer 2. Stilzwijgen van het bestuur 3. Context van het dossier 4. Aan- of afwezigheid van een formele tuchtstraf B. Bewijs van het berokkenen van meer schade dan nodig om de goede werking van de dienst te herstellen

127 127 127 128 128 129 129 130 130 131

§ 5. Schematisch overzicht

134


135

Hoofdstuk 4. Tuchtfeiten

137

§ 1. Precieze, limitatieve omschrijving van de tuchtfeiten ontbreekt

137

§ 2. Algemene kenmerken van tuchtfeiten I. Geen tuchtfeit zonder schuld A. Vereiste van een schuldig gedrag of tekortkoming B. Feiten die niet kunnen worden gekwalificeerd als tuchtfeiten omdat er geen schuldig gedrag is

139 139 139

XVIII

123 123 123 124 126

132

140

INHOUDSTAFEL

1. Feiten die verschoond zijn door de gezondheidstoestand van het personeelslid 2. Feiten die voortvloeien uit een beroepsongeschiktheid van karakteriële aard: de grijze zone tussen evaluatie en tucht 3. Feiten veroorzaakt door problemen van organisatorische aard 4. Inbreuken op verplichtingen waarvan het personeelslid niet op de hoogte kon zijn 5. Inbreuken op "ambtsplichten" terwijl men nog geen of niet langer ambtenaar was 6. De wijze waarop het personeelslid zich tuchtrechtelijk verdedigt 7. Het gebruik maken van het petitierecht of het recht een jurisdictioneel beroep in te stellen II. Een tuchtfeit kan bestaan uit een precies feit dan wel uit een algemene houding III. De lichtste fout volstaat IV. Ook strafrechtelijke feiten V. Ook feiten uit het privéleven § 3. Deontologie van het overheidspersoneel I. Bronnen van de deontologie II. Fundamentele rechten en vrijheden gelden ook voor het overheidspersoneel, maar beperkingen zijn mogelijk III. Toepassingsgebied van de deontologie A. Toepassingsgebied ratione personae B. Toepassingsgebied ratione temporis IV. Beknopte omschrijving van de deontologische plichten A. Ambtsuitoefening op een loyale, zorgvuldige en integere wijze 1. Algemeen 2. Gehoorzaamheidsplicht a. Principe b. Uitzondering 3. Geen onwettige afwezigheid 4. Geen misbruik van stakingsrecht 5. Loyauteit bij het uiten van kritiek op de overheid B. Respect C. Neutraliteit D. Verbod van discriminatie en onpartijdigheid E. Klantvriendelijkheid

140

145 148 148 148 150 151 151 151 152 152 152 152 154 155 155 155 156 157 157 158 158 159 160 163 165 166 166 168 168 XIX


F. Respect voor de waardigheid van het ambt. ook in het privéleven 1. Principe: geen sanctionering van feiten uit het privéleven 2. Uitzondering: bestraffing van feiten uit het privéleven 3. Gevolgen voor de formele motiveringsplicht G. Onomkoopbaarheid H. Aangifteplicht 1. Strafrechtelijke aangifteplicht 2. Deontologische meldingsplicht 3. Gevolgen van het uitoefenen van de aangifte- en/of meldingsplicht: (eventuele) bescherming als klokkenluider I. Spreekrecht, spreekplicht en geheimhoudingsplicht 1. Regel: vrijheid van meningsuiting 2. Grenzen aan de vrijheid van meningsuiting a. Strafrechtelijke geheimhoudingsplicht b. Deontologische geheimhoudingsplicht c. Verplichting om van de vrijheid van meningsuiting op een loyale en integere wijze gebruik te maken d. Overzicht van de diverse vormen van spreekrecht en spreekplicht en hun begrenzingen e. Beperkingen op de uitoefening van politieke rechten J. Recht en plicht op informatie en vorming K. Verbod van nevenactiviteiten die onverenigbaar zijn met het ambt

168 168 169 173 173 174 174 176

176 177 177 178 179 181 182 184 186 187 188

§ 4. Controle van de Raad van State over de kwalificatie als tuchtfeit

188

§ 5. Belang van preventie en een modern integriteitsbeleid

189


191

Hoofdstuk 5. Tuchtstraffen en straftoemeting

193

§ 1. Limitatieve opsomming in de diverse ambtenarenstatuten

193

§ 2. Overzicht van de meest voorkomende tuchtstraffen

194

XX

INHOUDSTAFKL

I. Opsomming in het APKB II. Schematisch overzicht § 3. Omschrijving van de meest voorkomende tuchtstraffen I. Waarschuwing, terechtwijzing, blaam II. Inhouding van salaris A. Inhouding van salaris als tuchtstraf 1. Beperking qua duur van de inhouding 2. Beperking qua bedrag van de inhouding B. Inhouding van salaris als louter administratief gevolg van een onwettige afwezigheid III. Verplaatsing bij tuchtmaatregel IV. (Tucht)Schorsing A. Beperking qua duur van de schorsing B. Beperking qua inhouding van salaris C. Andere gevolgen van de tuchtschorsing V. Lagere inschaling / terugzetting in weddeschaal VI. Terugzetting (in graad) VII. Ontslag (van ambtswege), afdanking, afzetting VIII. Specifieke tuchtsancties voor het onderwijzend personeel § 4. Straftoemeting I. Non bis in idem II. Slechts één tuchtstraf voor diverse feiten III. Normen inzake de straftoemeting IV. Evenredigheidsbeginsel A. Algemeen B. Strafbepalende elementen 1. Gegevens met betrekking tot de tuchtfeiten a. Weerslag van de feiten op de werking van de dienst b. Ernst van de feiten c. Eenmalig dan wel repetitief karakter van de feiten d. Weerslag van de feiten op het aanzien van de dienst bij het publiek e. Beoordeling van de feiten door een andere bestuursinstantie f. Beoordeling van de feiten door de strafrechter g. Seponering door het parket en strafbemiddeling 2. Gegevens met betrekking tot het personeelslid a. Tuchtrechtelijk verleden b. Beklede functie c. Gezondheidstoestand

194 194 196 196 197 197 197 198 199 201 201 202 202 204 204 205 206 209 209 209 212 213 214 214 217 218 218 219 219 219 220 220 222 223 223 224 226 XXI


d. Wijze van verdediging e. Het al dan niet betuigen van spijt f. Wijze van functioneren 3. Gelijkheidsbeginsel? 4. Omstandigheden waarmee geen rekening mag worden gehouden bij de straftoemeting C. Enkele concrete voorbeelden

228 229 229 230

§ 5. Terugwerkende kracht I. Principieel verbod om terugwerkende kracht te verlenen II. Uitzonderingen A. Terugwerkende kracht toegelaten door de norm B. Terugwerkende kracht wanneer hierdoor geen verworven rechten worden geschonden 1. Bij het opnieuw opleggen van een tuchtstraf na de vernietiging, niet-goedkeuring of intrekking ervan wegens een vormgebrek 2. Bij de stopzetting van de uitoefening van het ambt, zonder dat het personeelslid preventief was geschorst

234 234 235 235

§ 6. Gevolgen van de tuchtstraffen I. Algemene gevolgen van tuchtstraffen, ongeacht de aard van de straf II. Specifieke gevolgen van tuchtstraffen met materiële gevolgen die het personeelslid niet definitief uit de dienst verwijderen III. Specifieke gevolgen van tuchtstraffen die het personeelslid definitief uit de dienst verwijderen

236

231 231

236

236 236

237

238 239


239

Hoofdstuk 6. Bevoegde overheden

243

§ 1. Algemene beginselen inzake de bevoegdheid 243 I. De bevoegde overheid is de door de norm aangewezen overheid 243 A. Algemeen 243 B. Quid wanneer de norm geen tuchtoverheid aanwijst? 244 C. Quid bij verhindering van het tuchtorgaan? 245 II. Verbod van delegatie van tucht-, onderzoeks- en adviesbevoegdheid 246 XXII

INHOUDSTAFEL

A. Principe B. Uitzonderingen 1. Normatieve toelating tot delegatie van de tuchtbevoegdheid 2. Andere gevallen waarin delegatie toegelaten is

246 247 247 248

§ 2. Invloed van de rechten van de verdediging en de beginselen van behoorlijk bestuur op de samenstelling van de tuchtorganen 249 I. Invloed van de rechten van de verdediging: verbod om deel te nemen aan de beraadslaging en de stemming voor de leden van het collegiale tuchtorgaan die het volledig verhoor niet hebben bijgewoond 250 II. Invloed van het onpartijdigheidsbeginsel: verbod om deel te nemen aan de beraadslaging en de stemming wegens (een schijn van) partijdigheid 252 A. Bron van het onpartijdigheidsbeginsel 252 B. Toepassingsgebied van het onpartijdigheidsbeginsel 253 C. Draagwijdte van het onpartijdigheidsbeginsel 254 1. Algemeen 254 2. Grens van het onpartijdigheidsbeginsel 255 3. Schendingen van het onpartijdigheidsbeginsel 257 a. Een lid van de tuchtoverheid is slachtoffer van het tuchtvergrijp 257 b. Een lid van de tuchtoverheid is getuige van de tuchtfeiten 258 c. Een lid van de tuchtoverheid heeft zich reeds een mening gevormd over de tuchtzaak zodat het er niet meer op kan terugkomen zonder gezichtverlies te lijden 258 d. Verboden cumul van functies 260 4. Geen schendingen van het onpartijdigheidsbeginsel 261 a. Door het louter ter kennis brengen van de feiten door een lid van de tuchtoverheid aan de tuchtoverheid 261 b. Door het louter ter kennis brengen van de feiten aan het gerecht, al dan niet met burgerlijke partijstelling 262 c. Door te trachten een schadevergoeding te verkrijgen voor de schade veroorzaakt door het tuchtfeit 262 d. Door zich meermaals uit te spreken over dezelfde zaak 263 e. Diverse 263 D. Gevolg van (een schijn van) partijdigheid 264 1. Ambtshalve wraking of op verzoek 264 2. Vervanging 265

xxm


E. Bewijs van de partijdigheid F. Sanctie

266 267

§ 3. Organen met onderzoeksbevoegdheid

268

§ 4. Organen met adviesbevoegdheid I. Toepassingsgebied van de adviesverplichting A. Ten aanzien van bijzondere personeelscategorieën die bijzondere bescherming behoeven B. Ten aanzien van bijzondere personeelscategorieën en/of wegens de aard van de feiten en/of de strafmaat C. Adviesverlening als vorm van beroep tegen een strafvoorstel II. Aard van de adviesverplichting: substantiële vormvereiste III. Aard van het advies: bindend of niet A. Principe B. Uitzonderingen IV. Vormvereisten van het advies

269 269

§ 5. Organen met beslissingsbevoegdheid I. Benoemende overheid? II. Orgaan belast met het toezicht op het personeel? III. Specifieke organen voor het uitoefenen van de tuchtbevoegdheid? A. Specifieke tuchtoverheden in eerste aanleg? B. Specifieke tuchtoverheden in beroep? IV. Een of meer bevoegde tuchtoverheden? V. Een collegiaal orgaan of één persoon? VI. Bevoegdheid ten aanzien van gedetacheerde personeelsleden

274 274 275


280

Hoofdstuk 7. Termijnen in tuchtzaken

283

§ 1. Algemeen

283

269 270 271 272 272 272 273 273

275 275 276 276 278 279

§ 2. Overzicht van de diverse soorten termijnen 283 I. Indeling naargelang de bron van de termijnstelling 283 II. Indeling naargelang de aard van de termijn: termijnen van orde, termijnen van verval en verjaringstermijnen 284 XXIV

INHOUDSTAFEL

§ 3. Termijn voor het instellen van de tuchtvordering: de verjaringstermijn I. Begrip, ratio legis en toepasselijke regelgeving II. Draagwijdte van de verjaringstermijn III. Duur van de verjaringstermijn IV. Aanvangspunt van de verjaringstermijn A. Na de vaststelling of de kennisname van de tuchtfeiten B. Na een voldoende nauwkeurige en bewijskrachtige vaststelling van de feiten C. Na de vaststelling of de kennisname van de feiten door de tuchtoverheid V. Schorsing of stuiting van de verjaringstermijn A. Omstandigheden die geen stuitend of schorsend effect hebben B. Strafrechtelijke samenloop 1. Mag de tuchtoverheid wel wachten op het resultaat van de strafrechtelijke procedure? Impact van de ongeschreven redelijketermijneis 2. Tucht- en strafprocedure moeten betrekking hebben op dezelfde feiten 3. Het bestaan van een strafvordering of strafrechtelijke vervolging 4. Kennisgeving van de eindbeslissing C. Mogelijkheid tot voortzetting of herneming van de tuchtprocedure na vernietiging of intrekking van de tuchtstraf 1. Algemeen 2. Onderscheid tussen het verderzetten van een reeds ingeleide tuchtprocedure en het starten van een nieuwe tuchtprocedure a. Na de vernietiging door de Raad van State of de toezichthoudende overheid b. Na intrekking door de tuchtoverheid zelf VI. Gevolgen van het overschrijden van de verjaringstermijn § 4. Termijnen voor het stellen van diverse procedurehandelingen I. Overzicht II. Termijn voor het voorafgaand (tucht)onderzoek III. Termijn voor de diverse fasen in de tuchtprocedure IV. Termijn voor het nemen van de beslissing V. Termijn voor de kennisgeving van de tuchtstraf VI. Termijn opgelegd aan het adviesorgaan of de beroepsinstantie

287 287 289 291 291 291 293 294 296 297 298 298 298 299 300 302 302 303 304 306 308 309 309 310 311 312 314 316

XXV


§ 5. Redelijke termijn I. Begrip - bron II. Toepassingsgebied van de redelijketermijneis A. Residuaire termijnstelling bij afwezigheid van normatieve termijnen B. Subsidiaire termijnstelling bij de schending van termijnen van orde C. Alle domeinen van het bestuursrecht, maar het tuchtrecht in het bijzonder D. Alle fasen van het overheidshandelen E. Alle adviserende, beslissende en uitvoerende bestuursinstanties III. Beoordeling van het al dan niet redelijk karakter van de termijn A. Beoordeling in concreto B. Al dan niet in aanmerking te nemen periodes C. Beoordelingselementen 1. Belang en/of dringend karakter van de zaak 2. Complexiteit van de zaak 3. Gedrag van het bestuur 4. Gedrag van de bestuurde D. Marginale controle? V. Sancties bij schending van de redelijke termijn A. Overzicht van de actiemogelijkheden bij schending van de redelijke termijn B. Vereiste belang bij het inroepen van de schending van de redelijke termijn § 6. Schematisch overzicht van het onderscheid tussen de verjaringstermijn en de redelijke termijn

316 316 318 318 319 319 321 322 322 322 323 325 325 327 328 331 333 334 334 336

337

§ 7. Termijnen gesteld aan het personeelslid I. Normatieve termijnen A. Tijdens de tuchtprocedure B. Na het opleggen van de tuchtstraf of de preventieve schorsing II. Termijnen voortvloeiend uit ongeschreven beginselen van behoorlijk burgerschap

337 337 337


339

XXVI

339 339

INHOUDSTAFEL

Hoofdstuk 8. Tuchtprocedure en rechten van de verdediging

343

§ 1. Rechten van verdediging in tuchtzaken - algemeen I. Toepassingsgebied van de rechten van verdediging II. Belang van de rechten van verdediging III. Openbareordekarakter - gevolgen voor het inroepen van een schending van de rechten van verdediging

343 343 344 344

§ 2. Vermoeden van onschuld - bewijslast I. Bewijslast II. Bewijsmiddelen III. Sanctie bij het niet of onvoldoende bewezen zijn van de feiten

348 348 349 350

§ 3. Zwijgrecht versus medewerkingsplicht 351 I. Zwijgrecht voor het tuchtrechtelijk vervolgd personeelslid 351 II. Medewerkingsplicht voor de niet tuchtrechtelijk vervolgde personeelsleden 353 III. Geen afdwingbare medewerkingsplicht ten aanzien van derden 354 § 4. Inleiding van de tuchtprocedure en (voor)onderzoek - het tuchtverslag I. Onderzoek voorafgaand aan het tuchtverslag A. Tuchtrechtelijk vooronderzoek vóór de officiële start van de tuchtprocedure 1. Principe 2. Bevoegde instantie B. Tuchtonderzoek door een onderzoeker na de officiële start van de tuchtprocedure 1. Principe 2. Bevoegde instantie II. Verloop van het onderzoek voorafgaand aan het tuchtverslag A. Onderzoeksbevoegdheden B. Onderzoekstermijn C. Rechten van verdediging zijn niet van toepassing III. Tuchtverslag IV. Strafvoorstel? V. Beslissing tot het al dan niet voortzetten van de tuchtprocedure § 5. Tuchtdossier I. Rechtsplicht tot het opmaken van een dossier A. Doel van het tuchtdossier

354 354 354 354 355 356 356 356 358 358 359 360 361 362 363 364 364 364

XXVII


B. Inhoud van het tuchtdossier C. Inventaris van het tuchtdossier II. Toevoeging van stukken uit een strafdossier A. Enkel na voorafgaande machtiging van de procureurgeneraal B. Sanctie III. Inzage van het dossier en/of kopie van het dossier IV. Vervollediging van het dossier V. Verwijderen van stukken uit het dossier § 6. Bijstand en/of vertegenwoordiging door een verdediger naar keuze I. Bijstand versus vertegenwoordiging II. Bijstand of vertegenwoordiging door wie? III. Bijstand of vertegenwoordiging in welk stadium van de procedure? IV. Recht op bijstand van het bestuur § 7. Horen van het personeelslid I. Draagwijdte van het recht om te worden gehoord A. Recht om vooraf te worden gehoord B. Recht om mondeling te worden gehoord C. Recht om nuttig te worden gehoord D. Recht om vrij de wijze van verdediging te kiezen II. Grenzen aan de hoorplicht A. Geen rechtsplicht om te verschijnen: mogelijkheid tot afstand van het hoorrecht B. Grenzen aan de hoorplicht bij langdurige ziekte van het personeelslid C. Impact van de voorlopige hechtenis op de hoorplicht D. Normatieve regelingen om de continuïteit van de dienst te verzekeren bij onwil/ziekte van het personeelslid III. Oproepingsbrief voor het verhoor A. Inhoud van de oproepingsbrief B. Vorm van de oproepingsbrief C. Oproepingstermijn 1. Duur van de termijn 2. Berekenen van de termijn IV. Bevoegde overheid voor het verhoor A. Algemeen 1. Bevoegde overheid aangeduid door een norm 2. Bevoegde overheid bij afwezigheid van een norm XXVIII

364 366 366 366 368 369 370 372

372 372 373 374 374 375 375 375 376 377 377 378 378 379 381 381 382 382 385 386 386 387 388 388 388 389

INHOUDSTAFEL

B. De mogelijkheid om de wraking te vragen van één of meer leden van de tuchtoverheid/het orgaan dat hoort V. Voorwerp van het verhoor VI. Openbaarheid of gesloten deuren? VII. Recht op het indienen van een schriftelijk verweer VIII. Uitstel/voortzetten van de hoorzitting IX. Proces-verbaal van het verhoor A. Rechtsplicht tot het opstellen van een proces-verbaal van verhoor B. Inhoud C. Termijn D. Kennisgeving en ondertekening E. Bewijskracht

390 390 391 392 393 395 395 395 396 397 398

§ 8. Getuigenverhoor I. Mogelijkheid tot het oproepen van getuigen II. Rechtsplicht tot het verschijnen van de getuigen? III. Tegensprekelijkheid van het getuigenverhoor IV. Openbaarheid of gesloten deuren? V. Proces-verbaal van het getuigenverhoor VI. Recht op een aanvullend verweer na een getuigenverhoor?

399 399 401 402 403 403 404

§ 9. Beraadslaging en beslissing I. Oproeping van de tuchtoverheid II. Samenstelling van de tuchtoverheid A. Quorum B. Verbod om deel te nemen aan de beraadslaging en de stemming voor de leden van het collegiaal tuchtorgaan die het volledig verhoor niet hebben bijgewoond C. Verbod om deel te nemen aan de beraadslaging en de stemming op grond van het onpartijdigheidsbeginsel III. Beslissingstermijn IV. Besloten vergadering V. Stemming A. Geheime stemming 1. Bron en doel van de verplichting tot geheime stemming 2. Toepassingsgebied van de verplichting tot geheime stemming a. Toepassingsgebied ratione personae b. Toepassingsgebied ratione materiae 3. Bewijs van het geheim van de stemming 4. Sanctie

404 404 405 405 405 406 406 407 408 408 408 409 409 409 411 411 XXIX


B. Stemming bij volstrekte meerderheid C. Aantal stemmingen VI. Formele motivering van de tuchtbeslissing A. Bron van de formele motiveringsplicht B. Doel van de formele motiveringsplicht C. Toepassingsgebied van de formele motiveringsplicht D. Draagwijdte van de formele motiveringsplicht 1. Algemeen 2. Verplichting tot motivering in de beslissing zelf a. Principe b. Uitzondering: de motivering door verwijzing naar andere stukken 3. Verplichting tot het formuleren van een "afdoende" motivering a. De motivering moet de beslissing verantwoorden b. Omstandigheden die leiden tot een strengere motiveringsplicht E. Sanctie § 10. Kennisgeving van de beslissing I. Kennisgeving aan het personeelslid A. Inhoud 1. Beslissing 2. Formele motivering 3. Beroepsmogelijkheden a. Bron van de rechtsplicht tot het vermelden van de beroepsmogelijkheden b. Draagwijdte van de rechtsplicht tot het vermelden van de beroepsmogelijkheden 4. Sanctie B. Vorm C. Termijn D. Gevolg kennisgeving: de uitvoerbaarheid van de tuchtstraf 1. Principe 2. Afwijkingen 3. Gevolgen van het instellen van het bestuurlijk beroep op de uitvoerbaarheid van de tuchtstraf II. Kennisgeving aan derden A. Kennisgeving aan adviserende organen B. Kennisgeving aan de toezichthoudende overheid C. Kennisgeving aan andere bevoegde tuchtoverheden D. Kennisgeving aan bestuurlijke beroepsinstanties XXX

412 413 414 414 415 416 417 417 418 418 419 419 419 423 424 425 426 426 426 426 426 426 427 428 428 430 431 431 432 432 433 433 433 434 434

INHOUDSTAFEL

E. Kennisgeving aan andere instanties

434

§11. Taalgebruik in tuchtzaken

434

§ 12. Vertrouwelijk karakter van de tuchtprocedure

436

§ 13. Inwerkingtreding van de tuchtbeslissing

438

§ 14. Conclusies

439

Hoofdstuk 9. Impact van bijzondere beschermingsregimes

443

§ 1. Algemeen

443

§ 2. Bescherming van personen die een klacht hebben ingediend op grond van de Pestwet I. Situering en toepassingsgebied van de Pestwet II. Bescherming verleend door de Pestwet III. Weerslag van de Pestwet op de tuchtprocedure § 3. Bescherming van klokkenluiders I. Situering en definiëring van klokkenluiders II. Bescherming van klokkenluiders A. Algemene principes B. Ontbreken van een federale klokkenluidersregeling C. Klokkenluidersregeling voor het personeel van de Vlaamse Gemeenschap 1. Inhoud van de klokkenluidersregeling 2. Weerslag van de klokkenluidersbescherming op de tuchtprocedure D. Klokkenluidersregeling voor de politiediensten en op het niveau van de lokale besturen § 4.Bescherming van bepaalde personeelsleden omwille van de functie die ze bekleden I. Vakbondsafgevaardigden II. Preventieadviseurs III. Vertrouwenspersonen IV. Ombudslieden V. Godsdienstleerkrachten en leerkrachten niet-confessionele zedenleer

444 444 446 448 451 451 452 452 452 453 453 456 457

458 458 460 460 461 462 XXXI


VI. Leden van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur 462 5. Conclusies

462

Hoofdstuk 10. Preventieve schorsing

465

§ 1. Begrip preventieve schorsing

465

§ 2. Juridische basis § 3. Voorwaarden voor het opleggen van een preventieve schorsing I. Voorwaarden voorgeschreven door het toepasselijke statuut A. Algemene principes B. Alle statuten stellen het belang van de dienst centraal C. Bijkomende voorwaarde in sommige statuten 1. Algemeen 2. Het bestaan van een tuchtrechtelijke vervolging 3. Het bestaan van een strafrechtelijke vervolging, een strafrechtelijk onderzoek of een opsporingsonderzoek a. Strafrechtelijke terminologie b. Bestuursrechtelijke invulling van de strafrechtelijke terminologie II. Evenredigheidsbeginsel III. Tijdig preventief optreden

466 467 467 467 467 468 468 469

§ 4. Gevolgen van de preventieve schorsing I. Gevolgen voor het personeelslid A. Tijdelijk verbod het ambt uit te oefenen B. Gedeeltelijke inhouding van salaris 1. Geen automatische inhouding van salaris 2. Inhoudelijke voorwaarden om tot de inhouding van salaris te kunnen overgaan 3. Geen inhouding van het volledige salaris 4. Specifieke procedurele voorwaarden om tot een inhouding van salaris te kunnen overgaan C. Onmogelijkheid om elders rechtmatig door arbeid een inkomen te verwerven D. Gevolgen inzake bevordering II. Gevolgen voor de dienst

475 475 475 475 477

XXXII

470 470 472 474 474

477 478 479 479 480 480

INHOUDSTAFEL

§ 5. Duur van de preventieve schorsing I. Normatieve beperking van de duur van de schorsing A. Maximumduur B. Mogelijkheid tot verlenging 1. Voorwaarden 2. Duur 3. Nieuwe beoordeling van de voorwaarden tot preventieve schorsing II. Beperking van de duur van de preventieve schorsing voortvloeiend uit de redelijketermijneis

481 481 481 482 482 483

485

§ 6. Bevoegde overheid

486

§ 7. Procedure I. Algemene beginselen eigen aan beraadslagende organen II. Afspiegeling van de tuchtprocedure of specifieke procedure? III. Hoorplicht A. Rechtsgrond B. Tijdstip van het verhoor 1. Regel: vooraf horen 2. Uitzondering C. Voorwerp van het verhoor 1. Preventieve schorsing op zich 2. Begeleidende maatregelen (inhouding van salaris e.a.) 3. Verlenging van de preventieve schorsing D. Andere modaliteiten van de hoorplicht IV. Onpartijdigheidsbeginsel V. Redelijketermijneis

488 488 488 489 490 491 491 491 493 493 493 494 494 495 496

§ 8. Formele motivering van de beslissing tot preventieve schorsing I. Algemeen A. Toepassingsgebied van de formele motiveringsplicht B. Draagwijdte van de formele motiveringsplicht II. Formele motivering van de preventieve schorsing III. Specifieke motivering van de begeleidende maatregelen A. Formele motivering van de inhouding van salaris 1. De ernst van de feiten waarvan het personeelslid wordt verdacht en hun weerslag op de dienst 2. De functie die het personeelslid bekleedt 3. De duur van de vermoedelijke preventieve schorsing 4. Het feit dat het personeelslid geen prestaties meer moet leveren en als gevolg daarvan ook geen onkosten meer moet maken

496 496 496 497 499 500 500

484

501 503 503 503

XXXIII


5. Het demotiverende effect op de andere personeelsleden 6. Het zuinigheidsbeginsel 7. De mogelijkheid om terugwerkende kracht te verlenen aan de eventuele, latere tuchtstraf 8. De financiële situatie van het personeelslid B. Formele motivering van de omvang van het ingehouden salaris

504 504 505 506 506

§ 9. Aanvang van de preventieve schorsing

507

§ 10. Einde van de preventieve schorsing I. Einde van de preventieve schorsing door het opleggen van een tuchtstraf A. Door het opleggen van een tuchtstraf waaraan terugwerkende kracht kan worden verleend 1. Voorwaarden voor het verlenen van terugwerkende kracht aan de tuchtstraf a. De terugwerkende kracht moet toegelaten zijn door een rechtsnorm b. De beslissing tot preventieve schorsing moet rechtmatig zijn c. De preventieve schorsing moet gepaard gaan met een inhouding van salaris d. De tuchtstraf moet aansluiten op de preventieve schorsing 2. Volledige versus gedeeltelijke opslorping van de preventieve schorsing B. Door het opleggen van een tuchtstraf waaraan geen terugwerkende kracht kan worden verleend II. Einde van de preventieve schorsing door het niet (tijdig) opleggen van een tuchtstraf A. Automatisch einde van de preventieve schorsing of verval van de gevolgen van de preventieve schorsing B. Verplichte intrekking van de preventieve schorsing III. Einde van de preventieve schorsing door de vernietiging van de tuchtstraf door de Raad van State IV. Gevolg van het verval of de intrekking: rechtsherstel

509 510 510 510 510 512 512 512 513 514 514 515 516 516 517

§11. Aanvechtbaarheid van de preventieve schorsing

518

§ 12. Schematische vergelijking van de preventieve schorsing in de diverse statuten

519

XXXIV

INHOUDSTAFEL

§ 13. Schematisch overzicht van het onderscheid tussen een preventieve schorsing en een schorsing als tuchtstraf

520


520

Hoofdstuk 11. Doorhaling van tuchtstraffen

525

§ 1. Begrip en doel

525

§ 2. Toepassingsgebied

526

§ 3. Gevolgen I. Geen gevolgen voor de uitvoering van de straf II. Enkel gevolgen voor de toekomst A. Benoemingen en bevorderingen B. Evaluatie C. Straftoemeting bij nieuwe tuchtfeiten § 4. Modaliteiten I. Termijn A. Duur van de termijn B. Aanvangspunt van de termijn 1. Regel 2. Uitzondering II. Ambtshalve doorhaling of na verzoek van het personeelslid III. Voorwaarden

526 526 527 528 528 529 530 530 530 531 531 532 532 533


533

Hoofdstuk 12. Intrekking van tuchtstraffen

535

§ 1. Begrip intrekking en modaliteiten

535

§ 2. Toelaatbaarheid van de intrekking I. Klassieke jurisprudentiële theorie inzake de intrekking van bestuurshandelingen II. Toepassing van de klassieke leer op tuchtsancties

536 536 538

XXXV


§ 3. Motieven voor de intrekking A. Intrekking op initiatief van het bestuur B. Intrekking na een schorsing van de tuchtstraf door de toezichthoudende overheid of de Raad van State C. Intrekking na een vrijspraak voor dezelfde feiten door de strafrechter

539 539

§ 4. Gevolgen van de intrekking I. Gevolgen voor de tuchtbevoegdheid ratione materiae II. Gevolgen voor de tuchtprocedure III. Gevolgen voor de tuchtbevoegdheid ratione temporis (verjaringstermijn) IV. Gevolgen voor de termijnregeling in tuchtzaken

540 541 542


543

539 540

543 543

Hoofdstuk 13. Bestuurlijke rechtsbescherming

545

§ 1. Begrip bestuurlijke rechtsbescherming

545

§ 2. Begrip georganiseerd bestuurlijk beroep

546

§ 3. Georganiseerd bestuurlijk beroep: de standaardrechtsbescherming in tuchtzaken? § 4. Ontvankelijkheidsvereisten I. Beroepstermijn - Ontvankelijkheid ratione temporis II. Gemotiveerd verzoekschrift? III. Andere ontvankelijkheidsvereisten?

549 550 550 551 552

§ 5. Gevolgen van het instellen van het georganiseerd bestuurlijk beroep I. Devolutieve werking II. Schorsend effect van het instellen van het georganiseerd bestuurlijk beroep op de tuchtstraf of op de preventieve schorsing? § 6. Behandeling van het beroep I. Algemeen II. Procedure - Hoorplicht voor het beroepsorgaan XXXVI

553 553

554 556 556 556

INHOUDSTAFEL

III. Rechtsplicht om uitspraak te doen binnen de voorgeschreven termijn of binnen een redelijke termijn IV. Rechtsplicht tot motivering en kennisgeving van de beslissing over het beroep § 7. Gevolgen van de beslissing van de beroepsinstantie

557 55X 559

§ 8. Overzicht van de georganiseerde bestuurlijke beroepen tegen preventieve schorsingen en tuchtstraffen 560 I. Rijkspersoneel 560 A. Preventieve schorsing 560 B. Tuchtstraffen 561 II. Personeel van de Vlaamse Gemeenschap 562 A. Preventieve schorsing 562 B. Tuchtstraffen 563 III. Onderwijspersoneel 564 A. Preventieve schorsing 564 B. Tuchtstraffen 565 IV. Personeel van de lokale besturen 566 A. Preventieve schorsing 566 B. Tuchtstraffen 567 V. Politiepersoneel 569 A. Preventieve schorsing 569 B. Tuchtstraffen 569 § 9. Schematisch overzicht van de georganiseerde bestuurlijke beroepen tegen tuchtstraffen en preventieve schorsingen I. Preventieve schorsing II. Tuchtstraffen

571 571 572

§ 10. Conclusies

572

Hoofdstuk 14. Rechtsbescherming door de Raad van State

575

§ 1. Raad van State versus burgerlijke rechter

575

§ 2. Ontvankelijkheidsvereisten I. Handelingen vatbaar voor beroep bij de Raad van State (ontvankelijkheid ratione materiae) A. Geen voorbereidende handelingen

577 577 578 XXXVII


B. Geen uitvoeringsmaatregelen C. Geen louter bevestigende beslissingen D. Enkel definitief geworden tuchtstraffen E. Ook alle tuchtstraffen opgelegd aan militairen II. Beroepstermijn (ontvankelijkheid ratione temporis) III. Belang (ontvankelijkheid ratione personae) A. Algemeen B. Gevolgen van de doorhaling van de tuchtstraf voor het belang C. Gevolg van de pensionering voor het belang D. Gevolgen van het indienen van ontslag E. Verlies van belang voor het aanvechten van een preventieve schorsing F. Belang in hoofde van de tuchtoverheid waarvan de beslissing na bestuurlijk beroep wordt hervormd § 3. Procedures voor de Raad van State I. Procedure tot nietigverklaring II. Procedure tot schorsing A. Ernstig middel B. Moeilijk te herstellen ernstig nadeel 1. Preventieve schorsing 2. Tuchtstraffen a. Tuchtrechtelijk ontslag b. Terugzetting in graad c. Schorsing d. Terbeschikkingstelling bij tuchtmaatregel e. Overplaatsing f. Inhouding van salaris g. Louter morele sancties III. Procedure tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid A. Preventieve schorsing B. Tuchtstraffen IV. Procedure tot het opleggen van een dwangsom § 4. Bevoegdheid van de Raad van State - schorsings- en vernietigingsgronden I. Uitsluitend wettigheidstoezicht II. Wettigheidstoetsing als rechter met volle rechtsmacht in de zin van het EVRM III. Overzicht schorsings- en vernietigingsgronden XXXVIII

580 580 581 582 583 585 585 587 587 587 588 589 590 590 590 591 591 593 595 596 597 598 599 600 600 601 601 603 603 604

605 605 605 606

INHOUDSTAFEL

A. Externe schorsings- en vernietigingsgronden 1. Onbevoegdheid 2. Schending van substantiële of op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen B. Interne schorsings-en vernietigingsgronden 1. Het niet bewezen zijn van de tuchtfeiten 2. Het ten onrechte kwalificeren van de feiten als tuchtfeiten 3. Schending van het evenredigheidsbeginsel 4. Schending van het beginsel van de niet-retroactiviteit van bestuurshandelingen 5. Machtsafwending

607 607 608 611 611 613 614 614 615

§ 5. Gevolgen van de arresten van de Raad van State I. Gevolgen van vernietigingsarresten A. Algemeen B. Gevolgen voor de (tucht)bevoegdheid van het bestuur 1. Mogelijkheid om al dan niet een nieuwe tuchtstraf of preventieve schorsing op te leggen gelet op het vernietigingsmotief a. Vernietiging wegens schending van bevoegdheidsregels b. Vernietiging wegens schending van vormvereisten c. Vernietiging wegens inhoudelijke gebreken 2. Mogelijkheid om al dan niet een nieuwe tuchtstraf op te leggen gelet op het ondertussen al dan niet verbroken zijn van het statutair dienstverband 3. Mogelijkheid om al dan niet een nieuwe tuchtstraf op te leggen gelet op de verjaringstermijn 4. Termijn waarbinnen een nieuwe tuchtstraf of preventieve schorsing kan worden opgelegd 5. Tijdstip vanaf wanneer de procedure moet worden overgedaan 6. Terugwerkende kracht a. Preventieve schorsing b. Tuchtstraf 7. Toepasselijke regelgeving C. Gevolgen voor het te verlenen rechtsherstel D. Gevolgen voor de actie tot schadeloosstelling voor de burgerlijke rechter E. Gevolgen voor andere bestuurshandelingen F. Gevolgen voor de uitoefening van het goedkeuringstoezicht

615 616 616 616 616 617 617 617

618 619 619 620 621 622 622 624 624 625 626 628

XXXIX


II. Gevolgen van schorsingsarresten

628

III. Gevolgen van verwerpingsarresten

629

§ 6. Publicatie van de arresten van de Raad van State

629

§ 7. Conclusies

630

Hoofdstuk 15. Eindconclusies en aanbevelingen

633

§ 1. Tuchtrecht spreken: geen sinecure I. Inhoudelijk A. Tuchtrecht: een domein van grote discretionaire bevoegdheden ... maar niet van willekeur B. Tuchtfeiten kunnen betrekking hebben op de uitoefening van fundamentele rechten en vrijheden en vereisen daarom een delicate e ven wichtsoefening C. Interferenties met andere rechtstakken en regelgeving D. Tuchtstraffen kunnen zwaarwichtige gevolgen hebben II. Procedureel A. Respect voor de geschreven rechtsregels en beginselen ... B. ... en voor de ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur III. Temporeel IV. Bevoegde overheid V. Rechtsbescherming § 2. Algemene beginselen van ambtenarentuchtrecht I. Overzicht van de algemene beginselen van het ambtenarentuchtrecht II. Overzicht van wat geen algemene beginselen zijn van ambtenarentuchtrecht § 3. Aanbevelingen voor de regelgever I. Versober de regelgeving met aandacht voor de algemene beginselen II. Schaf bepalingen af die mogelijk in strijd zijn met beginselen van behoorlijk bestuur III. Werk lacunes weg IV. Harmoniseer XL

633 633 633

634 635 635 636 636 636 637 638 639 640 641 643 645 645 646 646 647

INHOUDSTAFEL

V. Formuleer duidelijke en haalbare termijnregelingen met, indien nodig, duidelijke sancties VI. Naar het einde van het onderscheid tussen statutairen en contractanten: de creatie van een enig statuut? Selectieve bibliografie

649 649 651

XLI

Algemene beginselen van ambtenarentuchtrecht

Recommend Documents