REKENKAMERCOMMISSIE
VERSLAG VAN ONDERZOEK NR. 2003/01
BEHEERSPLANNEN
VERSIE 01.06.2005 ALDUS VASTGESTELD TIJDENS DE VERGADERING VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE VAN 8 JULI 2005.
1
1. INLEIDING
3
1.1 Opdrachtomschrijving 1.2 Wijze van aanpak
3 4
2. SAMENVATTING
4
3. RATIONEEL VERHARDINGSBEHEER
5
3.1 Inleiding 3.2 Doelstelling van het rationeel verhardingsbeheer 2001-2005 3.3 Invulling meerjaren onderhoudsprogramma 3.3.1 Werkwijze. 3.3.2 Meten is weten 3.4 Middelen 3.4.1 De uitgaven 3.4.2 De inkomsten(dekking) 3.5 Conclusies Rationeel wegbeheer
4. GEMEENTELIJK RIOLERINGSPLAN (GRP) 4.1 Inleiding 4.2 Doelstelling van het gemeentelijk rioleringsplan 4.3 Invulling meerjarenprogramma 4.3.1 Werkwijze 4.3.2 Meten is weten 4.4 Middelen 4.4.1 De uitgaven 4.4.2 De inkomsten (dekking) 4.5
5. RESERVES EN VOORZIENINGEN 5.1 Inleiding 5.2 Verloop Voorzieningen onderhoud wegen en riolering nader bekeken 5.3 Beïnvloedende factoren toereikendheid voorzieningen 5.3 Conclusies rekenkamercommissie
5 5 6 6 7 8 8 9 10
11 11 12 12 12 12 13 13 14 Conclusies Rioleringsplan 15
15 15 16 16 17
6. AANBEVELINGEN REKENKAMERCOMMISSIE
17
7. REACTIE COLLEGE
19
2
1. Inleiding 1.1 Opdrachtomschrijving Onderzoek RC 2003/01 Onderwerp: Evaluatie van uitvoering van beheersplannen in relatie tot de gevormde reserves en voorzieningen Doel: Bezien of de voorgenomen doelstelling bij de opstelling van beheersplannen is gehaald (doeltreffendheid) en of de daarin gemaakte afspraken zijn nagekomen en welke effecten dit heeft gehad op de hierop betrekking hebbende reserves en voorzieningen (doelmatigheid) Achtergrond probleemstelling: Middels de vaststelling van beheersplannen geeft de Raad de kaders aan voor de uitvoering van meerjarige onderhoudstrajecten. De gemeente Nederweert kent o.a. de volgende beheersplannen: 1. Wegenbeheersplan 2. Groenbeheersplan 3. Verlichtingsplan 4. Onderhoudsbeheersplan gemeentelijke gebouwen 5. Onderhoudsbeheersplan onderwijshuisvesting 6. Onderhoudsbeheersplan molens 7. Rioolbeheersplan Met de vaststelling van beheersplannen wordt een zeker ambitieniveau beoogt en een uitvoeringsprogramma vastgelegd. Met dit onderzoek wordt inzicht gegeven of: - wordt bereikt wat is voorgenomen - met de middelen die daarvoor zijn gereserveerd - binnen het tijdskader dat daarvoor is gesteld. Onderzoeksopzet: Middels kennisname van de relevante beleidsstukken, uitvoeringsdocumenten en rapportages een oordeel vormen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van door de raad goedgekeurde kaders van meerjarige beheersplannen. In verband met het financiële belang zal het onderzoek zich vooral richten op het wegenbeheersplan en het rioolbeheersplan. Streefdatum voor oplevering van de rapportage is mei 2004. Aldus vastgesteld in de bijeenkomst van de rekenkamercommissie op 14 november 2003.
3
1.2 Wijze van aanpak Voor het uitvoeren van dit onderzoek heeft de rekenkamer gebruik gemaakt van door de organisatie beschikbaar gestelde documenten (zie bijlage ‘geraadpleegde documenten). Tevens zijn interviews gehouden met medewerkers van de organisatie. De commissie heeft nadrukkelijk niet gekozen voor beoordeling van het beleid op detailniveau. De aandacht heeft zicht gericht op planvorming, planuitvoering en evaluatie. Beheersplan De rekenkamercommissie zou een beheersplan definiëren als een overheidsontwerp voor het in stand houden van een gemeentelijke voorziening binnen aangegeven doelstellingen en randvoorwaarden
2. Samenvatting De bevindingen zijn als volgt samen te vatten: Planvorming: Plannen komen pas tot stand in het eerste jaar van hun looptijd. Een meer tijdige vaststelling en het betrekken van de Raad bij het formuleren van de hoofdlijnen van het meerjarenbeleid is gewenst. Planuitvoering: 5 jaar plannen blijken tussentijds vaak naar boven bijgesteld te moeten worden. Meestal als gevolg van gewijzigde inzichten in prioriteitstelling en (wettelijke) eisen. Door hiervoor een vast moment van evaluatie (mid-term-review) te voorzien en de raad daarbij te betrekken wordt dit proces meer gestructureerd en beheersbaar.
Evaluatie: Bij het rationeel wegbeheer blijkt het gekozen kengetal om de volgtijdelijke onderhoudstoestand te meten niet te voldoen (systematiek gewijzigd, gegevens niet verzameld). Belangrijke oorzaak daarvoor is het disfunctioneren van het gekozen referentiekader (CROW systematiek in combinatie met updates van software). Bij het rioolbeheer ontbreekt voldoende inzicht in de effecten op de belangrijkste parameter (terugdringen overstort ongezuiverd water). Het tussentijds herzien van gekozen parameters (levensduur, rente, inflatie) heeft een groot effect op de uitkomsten van de benodigde voorzieningen. De toelichting in de jaarrekening (bijlagenbundel) over de inzet van de voorzieningen is ontoereikend. De meer gedetailleerde conclusies staan in par. 3.5 (rationeel wegbeheer), 4.5 (rioolbeheersplan), en 5.4 (reserves en voorzieningen). Voor de aanbevelingen wordt verwezen naar hoofdstuk 6. De reactie van het College van B+W is vervat in hoofdstuk 7.
4
3. Rationeel verhardingsbeheer 3.1 Inleiding Het geldende wegenbeheersplan ‘Rationeel verhardingsbeheer’ is door de raad vastgesteld op 3 juli 2001 en geldt voor de jaren 2001-2005. Het beheersplan is opgesteld in samenwerking met de Grondmij met gebruikmaking van de door hun geleverde software Dg Dialog die werd aangeschaft in 1993. Met het softwareprogramma wordt van ieder wegvakonderdeel de restlevensduur bepaald en een maatregel gekozen met het hoogste rendement. Vervolgens worden ze chronologisch gerangschikt op jaar van uitvoering. De software laat 3 soorten meerjarenplanning toe: * Budgetplanning. Bij deze planning dient een budget opgegeven te worden welk niet overschreden mag worden. Dit betekend dat het programma voor sommige onderdelen andere maatregelen zal kiezen om er voor te zorgen dat de gestelde normen zo min mogelijk worden overschreden. * Ondergrensplanning. Bij deze planning is het uitgangspunt te komen tot een goed onderhouden wegennet waarbij weinig tot geen rekening wordt gehouden met het totale budget. * Bovengrensplanning. Bij deze planningsvorm is het uitgangspunt de gestelde normen. Ieder onderdeel zal pas dan worden opgenomen als de norm voor onderhoud wordt overschreden. Nederweert heeft gekozen voor de budgetplanning.
3.2 Doelstelling van het rationeel verhardingsbeheer 2001-2005 In dit beheersplan wordt geen duidelijke doelstelling geformuleerd. In hoofdstuk 1 de inleiding, wordt onder algemeen vermeld: “In deze rapportage wordt een overzicht gegeven van de activiteiten die in het kader van het rationeel verhardingsbeheer worden uitgevoerd. Hierin worden zowel de huidige als de in de toekomst te verwachten financiële en technische consequenties besproken” In de samenvatting wordt wel verwezen naar de doelstelling van 1993 (‘handhaving onderhoudsniveau van 1,45). Waarbij dan ook meteen wordt vermeld dat die met het plan niet zal worden waargemaakt. Bij een gelijkblijvend asfaltbudget zou het redelijk goede onderhoudsniveau iets verslechteren (score van 1.81 naar 1.84), doch dit was nog steeds onder het landelijk gemiddelde. Voor de tweede planperiode (2006-2010) moest rekening gehouden worden met een stijging van het budget met ca. € 500.000. Voor de elementenverharding geldt een soortgelijk verloop van de score; in 1993 was de score 1,89 en deze zou in planperiode verslechteren van 2,28 naar 2,34. Door de organisatie (dienst Gemeentewerken) wordt het wegenbeheersplan vertaald naar jaarplannen met een bijbehorend budget. De jaarplannen worden volgens de organisatie nauwgezet gevolg en daar waar afwijkingen voorkomen wordt dit ook verantwoord.
5
Doorgaans ontstaan de afwijkingen doordat gedurende het jaar besluiten worden genomen met betrekking tot de betreffende weg, c.q. wegvak, waardoor het beter is de werkzaamheden uit te stellen tot een later tijdstip. Bij de overgang naar een geautomatiseerd wegbeheerssysteem is aangegeven1 dat ‘Nut en noodzaak van een systeem voor rationeel verhardingsbeheer zijn in het verleden op velerlei manieren aangetoond. Het systeem is een onmisbaar hulpmiddel om de financiële middelen voor het onderhoud van verhardingen zo efficiënt mogelijk te besteden. Het systeem levert resultaten op die een goede basis vormen voor het nemen van beslissingen op zowel beleidsals uitvoerend niveau.’ Aanschaf van een geautomatiseerd systeem in 1993 was nodig vanwege de vele gegevens die verwerkt moesten worden. 3.3 Invulling meerjaren onderhoudsprogramma
3.3.1 Werkwijze. Elke weg wordt in principe één keer per jaar, direct vóór de winterperiode, globaal visueel geïnspecteerd. Eenmaal per 2 jaar vindt een inspectie plaats op alle aspecten (vlakheid, stroefheid, oneffenheden etc) door medewerkers van de Grondmij en de eigen dienst. In het tussenliggende jaar wordt slechts op een beperkt aantal aspecten beoordeeld. Aan de hand van de geconstateerde onderhoudstoestand en de ouderdom van de weg kan worden bepaald in welke periode de weg onderhoud behoeft. De medewerkers zijn hiervoor opgeleid door CROW2. De Crow systematiek kent op basis van de controlegegevens een conditie-waarderingscijfer toe. Tevens geeft het programma aan welke maatregel daarbij past. Vervolgens wordt per situatie gekeken of de maatregel voor de hele straat geldt of voor een gedeelte. Aan de hand van de resultaten wordt een planning gemaakt die resulteert in concrete opdrachten aan de buitendienst. Het programma let onder meer op het jaar van aanleg van de weg, het jaar waarop voor het laatst maatregelen zijn getroffen, het toegekende cijfer en de laatste levensduur. Door het nemen van onderhoudsmaatregelen wijzigt de leeftijd van de weg. Het onderhoud van wegen is een continu en cyclisch proces, waarbij het programma dgDialog een hulpmiddel is. In principe dient er elk jaar met dit hulpprogramma een termijnplanning gemaakt te worden om forse schommelingen in de budgetten tijdig te signaleren. Dit wordt veroorzaakt doordat schades met de daarbij behorende onderhoudsniveaus jaarlijks sterk kunnen fluctueren. Op basis van de door het beheerssysteem gegenereerde gegevens worden binnen het verantwoordelijke team van Gemeentewerken afwegingen gemaakt. Dit leidt niet tot een gedocumenteerde rapportage aan het MT (thans directie team) of College over de gemaakte keuzes. Beleidsbepaling gebeurt dan niet op beleids- maar op operationeel niveau. 1
RV 06.07.1993 Beschikbaarstelling aanvullend krediet voor het opstellen van een wegbeheers- en rioleringsplan en RV 29.11.1994, Vaststelling Meerjarenprogramma Rationeel Verhardingsbeheer 2 Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Weg- en waterbouwkunde en de verkeerstechniek.
6
Ten slotte wordt alles gebundeld in een bestek. Dit bestek vormt de basis voor het benodigde budget. Het benodigde budget komt terug in de begroting.
3.3.2 Meten is weten Zoals uit onderstaande tabel blijkt zijn de bevindingen van weginspectie voor een aantal jaren niet vertaald in het kengetal dat aan geeft hoe de toestand van de verhardingen zich ontwikkeld. Tabel 1: kengetal weginspectie (conditie waarderingscijfer) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 gemiddeld 1.45 onderhoud niveau asfalt
1.60 1.63
1.58 1.71 1.81
gemiddeld 1.89 onderhoudniveau elementen
2.18 2.26
2.24 2.11 2.28
** onderhoudsniveau wordt uitgedrukt in een kengetal waarbij 1 staat voor goed en 5 staat voor zeer slecht.
Door de ambtelijke organisatie is aangegeven dat de score niet elk jaar is aangevuld omdat er een arbeidsintensief proces aan vooraf gaat. De score is gekoppeld aan het proces waarbij opnieuw een visie voor de komende jaren wordt doorgerekend. De berekening van de score gebeurd op basis van een ‘black box’ van het CROW. De laatste jaren blijkt deze gewijzigd te zijn, waardoor de vergelijkbaarheid mank gaat. Naar mate de leeftijd van de verharding stijgt (de restlevensduur wordt korter) zal het kengetal ook licht stijgen. Ook het toestaan van lichte schade op ondergeschikte wegen in het buitengebied laat het kengetal stijgen. De rekenkamercommissie heeft vernomen dat er voor de bebouwde kom en het buitengebied afwijkende streefbeelden worden gehanteerd (buiten de bebouwde kom wordt meer lichte schade toegestaan dan binnen de bebouwde kom). Dit onderscheid in streefbeeld (kengetal) komt echter niet tot uitdrukking in de rapportage van de kengetallen ‘gemiddeld onderhoudsniveau’ en is ook niet voorzien in het plan rationeel wegbeheer. Door de organisatie is verder aangegeven dat in 2002 op landelijk niveau een nieuw beheerssysteem is ingevoerd. In de praktijk blijkt dat dit niet goed bruikbaar is. Daarom heeft de organisatie de voor 2003 geplande doorrekening uitgesteld. Het aangepaste nieuwe wegbeheerssysteem is in 2004 beschikbaar gekomen. Na de weginspectie van 2004 zal het wegonderhoud voor de komende 10 jaar opnieuw doorgerekend worden (besluitvorming door raad voorzien voorjaar 2005). Bij besluit van 05.04.2005 hebben B+W de opstelling van de meerjarenplanning wegbeheer gegund aan Grondmij. Oplevering is voorzien tegen 03.05.2005 voor vaststelling door de Raad op 5 juli 2005.
7
3.4 Middelen
3.4.1 De uitgaven De nota rationeel verhardingsbeheer beschrijft het asfalt, elementen en overig klein periodiek onderhoud. Niet beschreven zijn de overige uitgaven in verband met beheer van straten, wegen en pleinen. In totaal wordt ca 10% van de gemeentebegroting aan wegen/straten/pleinen besteed. Jaarlijks een bedrag van ca. € 2,7 miljoen. Tabel: kosten beheer wegen/straten/pleinen periode 2000-20043 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 begr01 werk01 begr02 werk02 begr03 werk03 begr04 werk04 asfalt
elementen
klein onderhoud
overig onderhoud
kapitaallasten + belastingen
doorber.kostenpl ed
dotatie reserve wegen
Voor rationeel verhardingsbeheer is bij de budgetplanning in het meerjarenplan uitgegaan van € 494.000 voor asfalt en € 140.200 per jaar voor elementenverhardingen4. In totaal € 634.200. De werkelijke onttrekkingen voor groot onderhoud waren € 463.000 in 2001, € 684.000 in 2002, € 245.000 in 2003 en € 521.000 in 20045. De diverse verkregen overzichten sluiten qua terminologie, indeling en bedragen niet naadloos op elkaar en (de bijlagen bij) de begroting en jaarrekening aan. Tabel: 3 onderhoudskosten verhardingsbeheer (jaarbegroting - jaarrekening) 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 begr.01
werk01
begr02
werk02 asfalt
begr03
elementen
werk03
begr04
werk04
begr05
onderhoud
3
Bron: documenten/excel/gemwrkn//diversen/kosten wegen 2000 tm 2004 Bron: nota Rationeel wegbeheer blz.9+11 5 bijlage I ‘ kosten onderdeel onderhoudsprogramma uit toelichtingen bij de staat Reserves en voorzieningen van de rekeningen 2001 t/m 2004 en de post ‘onderhoudsprogramma’ uitvoering groot onderhoud. 4
8
Het belangrijkste verschil tussen begroot en werkelijk wordt veroorzaakt door verschuivingen in het tijdstip van uitvoering van asfalteringswerkzaamheden.
3.4.2 De inkomsten(dekking) De voorziening wegen is geklasseerd als een egalisatievoorziening ex art.44(c) BBV voor de kosten van planmatig onderhoud wegen. Overige kosten worden gefinancierd uit de integratieuitkering wegen (gemeentefonds) en het restant uit de algemene middelen. Tabel: financiering onderhoud wegen/straten/pleinen 1800000 1600000 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 begr.2001
voorziening wegen integratieuitkering reguliere begroting
begr.2002
begr.2003
begr.2004
Er is voor een voorziening wegen gekozen omdat hierdoor zonder forse budgettaire schommelingen het wegenonderhoud zo effectief mogelijk kan plaatsvinden. Je zou dan verwachten dat de dotatie aan de voorziening jaarlijks gelijk is. De werkelijke jaarlijkse dotatie varieert van € 647.400 tot € 445.000. Op basis van de nota verhardingsbeheer zou je een jaarlijks vaste dotatie van € 634.200 verwachten. Uit een herberekening van wegenfonds in 2001 op basis van het meerjarenprogramma Rationeel wegbeheer bleek dat de kosten voor wegonderhoud over 5 jaar fors zouden stijgen. Hier bood het wegenfonds geen ruimte voor. In 2003 is een nieuwe doorrekening van het wegenfonds gemaakt. De jaarlijkse meerkosten werden in 2003 begroot op € 300.000. Voorgesteld werd om deze verhoging stapsgewijs over een periode van 3 jaar in te voeren. In de begroting 2004 is een verhoging met € 100.000 aangegeven voor 2005 en verder. Blijkens begroting 2005 wordt deze toevoeging echter achterwege gelaten voor 2005 wegens gewijzigde inzichten (en begrotingsproblematiek). In de meerjarenbegroting wordt voor 2006 een verhoging met € 200.000 (€ 168.068 bij verrekening compensabele BTW) en voor 2007 en verder een verhoging tot € 300.000 (€ 252.102 na verrekening compensabele BTW) aangegeven. Vanuit de ambtelijke organisatie is aangegeven het verloop van de voorziening in de afgelopen jaren sterk is beïnvloed door de volgende factoren: * BTW compensatiefonds ; uitname uit voorziening wegen van 19% * Onderhoud bomen buitengebied 2001 t/m 2004 elk jaar € 114.398 Daarnaast is een doorrekening gemaakt in 2003 t/m 2020, waarbij de voorziening in eerste instantie tot een dieptepunt daalt nl. € 41.162 in 2008. Daarna loopt het saldo weer op tot een bedrag van €2.801.422. Op dit moment is het wachten op een nieuwe doorrekening van het wegenbeheersplan en daaraan gekoppeld de voorziening wegen. En dit wacht weer op een aangepaste ‘blackbox’ van het CROW. (zie par.3.3).
9
3.5 Conclusies Rationeel wegbeheer De nota Rationeel Verhardingsbeheer is een moeilijk leesbaar stuk. Hoewel de gemeenteraad middels goedkeuring van de nota de kaders stelt waarbinnen het college kan werken, kunnen wij ons niet voorstellen dat het de raad (en het college) op grond van dit document duidelijk is welke kaders zij hebben gesteld. Dit zowel wat betreft de te borgen onderhoudstoestand (score) als daarvoor in te zetten financiële middelen. Het is zonder meer van belang voor de raad dat zij bij elk besluit dat zij over een beheerplan moeten nemen, duidelijk geïnformeerd wordt over het doel dat met het plan wordt beoogd en er tijdige en adequate rapportage plaatsvindt (zowel naar college als raad) over het feitelijk behaalde resultaat in relatie tot de door de raad beschikbaar gestelde en te stellen middelen. Besluitvorming over het meerjarenplan komt te laat tot stand (juli in het eerste jaar van uitvoering). Kaderstelling vanuit de Raad ontbreekt. Bij de overschakeling naar een geautomatiseerd systeem waren de (operationele) verwachtingen hoog gespannen. De reacties uit de organisatie geven aan dat de CROW systematiek en de software niet de functionele stabiliteit blijkt te bezitten die je van een beheersprogramma voor lange termijn investeringen mag verwachten. De wijzigingen in de CROW-benadering en problemen bij de vertaling daarvan naar de software maakt dat het gebruik van scores als meetinstrument van een langjarige ontwikkeling niet vergelijkbare (betrouwbare) gegevens oplevert. Dit wordt gezien als een ernstige tekortkoming van de systematiek . De softwareontwikkelaar van DGdialog is blijkbaar onvoldoende kritisch c.q. heeft het kunnen blijven werken met versies van de software die bepaling van vergelijkbare kerncijfers wel mogelijk maakt, niet voorzien. Wij vragen ons af hoe de organisatie en het College de uitgevoerde werkzaamheden rationeel wegbeheer legitimeert als er geen (effect) op de score ‘onderhoudsniveau’ wordt berekend. Vanuit operationeel niveau ontbreekt rapportage over de omvangrijke bijstellingen van de jaarlijkse uitvoeringsplannen op basis van het meerjarenplan aan het directieteam en College. Uit de analyse van de onttrekkingen van het wegenfonds blijkt dat zaken die bij de vorming van de voorziening niet zijn meegenomen wel uit de voorziening worden gefinancierd (kap bomen, herinrichting gebieden). De onttrekkingen uit het fonds kennen daardoor een oplopende kapitaal component. Daarmee wordt de functie van de voorziening wegen (egalisatie van onderhoudslasten) doorkruist. Het tussentijds herrekenen van het fonds geeft aanleiding tot toenemende extra dotaties. Dit wordt veroorzaakt door gewijzigde prioriteitstellingen en nieuwe eisen (dekking kapitaallasten) en kan geen andere conclusie toelaten dan dat de functie van het plan als meerjaren planning instrument geweld wordt aangedaan. De verslaglegging over de jaarlijkse stortingen en onttrekkingen verdient dringend verbetering (niet transparant).
10
4. Gemeentelijk rioleringsplan (GRP) 4.1 Inleiding Op 20.12.1994 is het 1e Gemeentelijk RioleringsPlan op basis van richtlijnen zoals deze zijn vastgelegd in de Leidraad Riolering van de stichting RIONED vastgesteld door de gemeenteraad met een planperiode van 5 jaar 1995/1999. Het opstellen van een Gemeentelijk RioleringsPlan was vanuit verschillen invalshoeken noodzakelijk: - Op 1 maart 1993 werd de Wet Milieubeheer van kracht. - Daaruit vloeide per 1 januari 1994 de zorgplicht voor een doelmatige inzameling en transport van afvalwater voor de gemeenten voort. - Het GRP is een belangrijk hulpmiddel voor het maken van beleidsafwegingen op het terrein van bescherming van bodem/ en waterkwaliteit. In het beheersplan wordt onder meer beschreven: - wat is de uiteindelijk gewenste situatie - welke riolering is nu aanwezig en hoe is de kwalitatieve toestand - wat moet er nog worden gedaan - wat kost hetgeen gedaan moet worden. Volgens de richtlijnen van de Coördinatiecommissie Uitvoering Wet Verontreiniging Oppervlaktewater moest met ingang van 1 januari 1998 de vuiluitworp via de overstorten van de bestaande rioolstelsels voldoen aan het referentiestelsel. Dit referentiestelsel wordt gedefinieerd als: • een rioolstelsel met een berging van 7 mm (van het totaal aangesloten verhard oppervlakte) • een overcapaciteit van de rioolpompen van 0,7 mm/uur en • een bergingsbezinkbassin met een inhoud van 2 mm achter ieder overstort. In 1993 voldeden alle rioolstelsels binnen de gemeente aan de eerste twee eisen. De eis met betrekking tot de bergingsbezinkbassins was nieuw. In Nederweert waren op dat moment nog geen bergingsbezinkbassins en de aanleg vergde een miljoeneninvestering. Nederweert heeft te maken met 2 verschillende waterkwaliteitsbeheerders, namelijk Rijkswaterstaat voor de overstorten (5x) op de kanalen en het Zuiveringschap Limburg voor de overige overstorten (28x). De wetgever bood de gemeenten de mogelijkheid om in plaats van bergingsbezinkbassins, goedkopere maatregelen te nemen aan de bestaande rioolstelsels. De gemeente moest dan wel aantonen dat het rioolstelsel, met de alternatieve maatregelen, niet meer vuil op het oppervlaktewater brengt dan het referentiestelsel. De gebruikte software is dg Dialog-riolering. In januari 2001 levert de Grondmij het definitief 2e GRP op voor de periode 2000-2004. Dit plan wordt op 06.03.2001 door de Raad vastgesteld. De selectie van een ingenieursbureau voor de opstelling van het 3eGRP/afkoppelplan is voorzien in mei 2005. In dit 3e GPR zullen 11
met name de effecten van de vaststelling van het Gemeentelijk WaterPlan Nederweert vastgesteld door de raad op 28.01.2003 meegenomen worden. Uit de evaluatie van het 1e GRP in het 2e GRP blijkt dat de voornemens zowel inspanningen voor onderhoud en investeringen zijn gehaald. Alleen de uitvoering van de uitbreiding riolering buitengebied liep achter op planning (nat weer). De werkelijke onderhoudskosten lagen echter 100% hoger dan in het 1e GRP voorzien. Ten opzichte van de jaarbegroting was de realisatie echter jaarlijks lager. 4.2 Doelstelling van het gemeentelijk rioleringsplan Het 1e GPR gaf de volgende doelen aan: 1. het voorkomen van overmatige overlast voor burgers, bedrijven en instellingen 2. het voorkomen van verontreinigingen van het oppervlaktewater, de bodem en het grondwater 3. het beheersen van de kosten voor de rioleringszorg (geen onvoorziene uitgaven). In 2001 komt daar in het 2e GPR als doel bij: inzamelen van afvalwater en transport van plaats van vrijkomen naar afleveringspunt van zuivering. Per doel worden functionele eisen geformuleerd en de bij de eisen gehanteerde maatstaven aangegeven.
4.3 Invulling meerjarenprogramma
4.3.1 Werkwijze Het gemeentelijke beleid is gericht op het voorkomen van ongezuiverde lozingen van afvalwater in de bodem of op het oppervlaktewater. Gebleken is dat in 1999 in totaal 357 panden nog niet op riolering zijn aangesloten. Hieruit wordt geconcludeerd dat de situatie nog niet volledig voldeed aan de maatstaf dat er geen ongezuiverde lozingen van afvalwater plaatsvinden. De gemeente beschikt over een geautomatiseerd rioleringsbeheersysteem met bijbehorende gegevensbestanden. Dit systeem dient niet alleen als hulpmiddel voor het opstellen van onderhoudsmaatregelen, maar ook als data-base. Hiervoor is het zeer belangrijk dat deze gegevensbestanden compleet en actueel zijn en blijven. Door middel van jaarlijkse controles en de verwerking van de gegevens in de bestanden wordt hiervoor gezorgd.
4.3.2 Meten is weten Meetpunten zijn de realisatie van de onderhoudsinspanning, de investeringsopgaven en bovenal het bereiken van de (wettelijke) doelstellingen binnen de functionele eisen, de ‘basisinspanning’. In het 2e GRP wordt in de paragraaf ‘meetmethoden’ aangegeven dat ‘‘voor maatstaven waarin tijdseenheden zijn gebruikt op eenvoudige wijze gemeten kunnen worden middels inspectie, registratie, berekeningen, controles en onderzoek. Dit geldt echter niet voor een aantal ingewikkelde processen zoals het terugdringen van de vuilemissie via de riool-
12
overstorten met 50%. Hierbij is referentiekader en volledig inzicht in het functioneren van de riolering noodzakelijk. Op dit moment (2001) wordt aan beide voorwaarden niet voldaan. …. Door o.m. het plaatsen van overstortmeters, …, wordt hiermee op lokaal niveau een begin gemaakt.’’ Belangrijkste resultaat van de gekozen strategie moet zijn dat op termijn een acceptabele vuiluitworp vanuit de riolering richting oppervlaktewater wordt bereikt. Tabel 5: Overzicht overstorten. Jaar Aantal overstorten met teller
Gemeten frequentie
1995 2000 2001 2002 2003 2004
Onbekend Onbekend Onbekend Onbekend Onbekend Onbekend
3 12 27 27 27
Gemeten aantal m3 (x 1000) Onbekend 188 1.427 452 197
Hieruit blijkt een grote terugloop van de overgestortte hoeveelheid. Daarbij moet worden aangetekend dat de metingen niet altijd betrouwbaar zijn door haperingen in de apparatuur. Met name in 2002. Ook opvallend is dat de frequentie van het overstorten (parameter in de vergunningverlening door Rijkswaterstaat en Zuiveringschap) niet gemeten wordt en er voor de overstorten op de Zuid-Willemsvaart geen gegevens voorhanden zijn. De meeste m3 worden overgestort door de overstorten Kruisstraat, Molenweg en Winnerstraat.
4.4 Middelen
4.4.1 De uitgaven Om de geformuleerde doelen op een efficiënte wijze te realiseren, is het van essentieel belang dat de rioleringszorg op een planmatige wijze wordt uitgevoerd. Voor de invulling van de personele inspanning is in het 1e GRP aangegeven dat (op basis van kengetallen) moet worden uitgegaan van 4 formatieplaatsen (hoewel daarmee in de kostenopstelling geen rekening is gehouden). De kosten van de personele inzet vanuit tekenkamer en gemeentewerken (binnen) liep in de periode 1995 – 1999 op van fl.46.000 naar fl.93.000. In het 2e GRP wordt aangegeven dat de formatie uit 5 plaatsen dient te bestaan (daarin begrepen de inzet voor onderhoud riolen, kolken en gemalen). De kosten van de personele inzet vanuit tekenkamer en gemeentewerken(binnen) liep in de periode 2000 – 2004 op van € 73.000 naar € 88.000. Het betreft in beide gevallen de doorberekening vanuit de kostenplaatsen. Aanleg en beheer worden in principe in eigen beheer uitgevoerd. Activiteiten met een incidenteel karakter of waar specialistische kennis voor nodig is worden uitbesteed.
13
Tabel: 6 Totale kosten gekozen strategie (basisinspanning) 2001 2002 Verloop reserve riolering 2000
2003
2004
Saldo reserve 1 januari Bij: Rente (5% in alle jaren) Storting vanuit exploitatie Af: Kapitaallasten6 Overigen Onttrekk.BTW component Saldo per 31 december Exploitatie riolering
1.413.567
1.874.029
2.395.469
2.878.766
2.977.894
70.678 479.562
93.702 570.258
119.773 583.861
143.938 678.027
148.894 498.583
89.780
142.520
220.337
243.849 19.354 459.635
386.245
2000
2001
2002
2003
2004
Inkomsten: Rioolrecht Overigen Beschikking reserve
856.529 3.683 89.780
955.015 3.711 142.520
1.055.639 3.757 220.337
1.152.670 3.580 263.203
1.241.859 3.895 336.694
Uitgaven: Exploitatielasten
190.346
203.936
314.091
325.694
336.614
192.531
195.900
199.328
202.816
229.054
279.998 479.630
327.052 570.258
381.780 583.861
393.482 678.027
386.246 498.582
Begroot GRP
Kapitaallasten Storting voorziening (restant) Correctie ivm BTW
22.249
2001 1.528.332
2002 1.047.779
2003 191.041
2004 160.184
Volgens jaarbegroting
1.931.563
979.423
1.605.534
2.197.538
Volgens jaarrekening
1.001.144
585.964
177.369
246.124
Investeringsniveau Volgens plan (GRP)
2000 1.618.180
Een belangrijke voorziene investering (bergingsbezinkbassin Brugske) is pas in 2005 tot uitvoering gekomen. Net als bij de evaluatie van het 1e GRP blijkt ook de omzetting van het 2e GRP gepaard te gaan met fors hogere exploitatiekosten en vertraging in de geplande investeringen.
4.4.2 De inkomsten (dekking) 6
Betreft kapitaallasten uitbreiding riolering buitengebied
14
Ter dekking van de kosten wordt het rioolrecht geheven. Er is sprake van een kostendekkende rioolrecht als over de totale beschouwde periode de baten en de lasten, gelijk zijn. Bij de berekeningen in het GRP is uitgegaan van rente 6% en inflatie 1.75 %. Op 12.03.2003 heeft de Grondmij een rapport ‘actualisatie kostendekkingsplan GRP 20002004’ uitgebracht. Daarin wordt o.a. geconstateerd dat de werkelijk inflatie 2000-2002 aanmerkelijk boven de ingerekende 1.75% lag. Door de toename van het aantal aansluitingen en de hoge stand van de reserve riolering kon een verhoging van het rioolrecht achterwege blijven. Bij herberekening is uitgegaan van inflatie 2.5% en rente 5.5%. Uit het 2e GRP komt een tarief in 2006 van € 211,87 (in 2005 € 204,20). Op basis van de doorrekening 2003 door de Grondmij zou een tarief van € 205 voor de maatregelen GRP volstaan. Om de afkoppeling van regenwater voorzien in het GWPN te realiseren zou het rioolrecht tegen 2010 € 260 moeten bedragen. 4.5
Conclusies Rioleringsplan
Besluitvorming over het meerjarenplan komt pas in het eerste jaar van uitvoering tot stand (maart 2001 resp. september 2005). Adequate voorafgaande kaderstelling door de Raad ontbreekt. Zowel voor het 1e als 2e GRP zijn de begrote bedragen voor exploitatie fors overschreden. Compensatie trad op door vertraging in de uitvoering van investeringen en toename van het aantal aansluitingen. (+ verlenging afschrijvingstermijnen door hogere inschatting kwaliteit bestaand stelsel). Door het ontbreken van gegevens over het aantal en onzekerheden in het volume van overstorten is onbekend wat het feitelijk effect van de maatregelen op de geformuleerd hoofddoelstelling is (terugbrengen ongezuiverde lozingen).
5. Reserves en voorzieningen 5.1 Inleiding In oktober 2003 werd de Nota reserves en voorzieningen vastgesteld. Grondslag voor deze nota zijn het Besluit Begroting & Verantwoording (BBV) en de gemeentelijke Verordening ex artikel 213 GW inzake financieel beleid- en beheer. Voorzieningen moeten de omvang hebben van de achterliggende verplichting of risico. Met name bij voorzieningen op grond van artikel 44 lid 1c (egalisatievoorzieningen) zal de omvang bepaald worden door gebruik te maken van beheersplannen. Deze beheersplannen zullen periodiek worden geactualiseerd en getoetst. Artikel 45 BBV regelt dat voorzieningen niet groter of kleiner mogen zijn dan de risico’s waarvoor ze zijn ingesteld. Het is niet toegestaan rente toe te rekenen aan voorzieningen. Toevoegingen moeten gebaseerd zijn op de tijdige opbouw van de noodzakelijke omvang van de voorziening.
15
De voorziening onderhoud wegen dient tot egalisatie van de kosten van planmatig onderhoud wegen. De voorziening riolering dient om over een reeks van jaren een kostendekkende exploitatie te verkrijgen, rekening houdende met toekomstige investeringen. 5.2 Verloop Voorzieningen onderhoud wegen en riolering nader bekeken Tabel 7 Verloop voorziening onderhoud wegen Saldi per 1 januari Streefwaarden op basis van wegenbeheersplan 2001 Onbekend 2002 Onbekend 2003 Onbekend 2004 Onbekend 2005 Onbekend
werkelijk7 1.054.000 1.215.000 961.000 752.000 404.000
Zoals in paragraaf 3.4.1 aangegeven zijn er ook kapitaallasten t.l.v. de voorziening wegen gebracht voor bomenkap ed. Hoewel dit gebeurt met goedkeuring van de Raad is dit niet voorzien in de nota rationeel verhardingsbeheer. Tabel 8 Verloop voorziening riolering Saldi per 1 januari Vlgs GRP8 2001 2.003.000 2002 2.597.000 2003 3.161.000 2004 3.692.000 2005 4.316.000
Werkelijk9 1.874.000 2.395.000 2.879.000 2.978.000 3.625.371
Hieruit kan geconcludeerd worden dat het nivo van de voorziening riolering in toenemende mate structureel achter loop op het benodigde nivo volgens het GRP. Dit wordt veroorzaakt door het toepassen van een lager rente percentage (5%) dan voorzien (6%) en het kunnen vervallen van de BTW component in 2003 (€ 460.000) als gevolg van de invoering van het Btw Compensatie Fonds (BCF). 5.3 Beïnvloedende factoren toereikendheid voorzieningen Zoals in de nota reserves en voorzieningen van oktober 2003 staat aangegeven zal actualisatie van de egalisatievoorzieningen plaatsvinden bij de actualisatie van de onderliggende beheersplannen. Wijziging van parameters in de berekeningen zoals levensduur; rente en inflatie hebben grote gevolgen voor de omvang van de voorziening.
7
Bijlagenbundels jaarrekeningen 2e GRP blz:51 9 Bijlagenbundels jaarrekeningen 8
16
We hebben kennisgenomen van de toelichting op de mutaties in de voorzieningen zoals vervat in de bijlagenbundel bij de jaarrekeningen 2001, 2002 en 2003. De toelichting op de toevoegingen en onttrekkingen is niet transparant omdat ze geen inzicht geeft in de uitgevoerde werken in relatie tot meerjarenplan en jaarplan/begroting. Ook worden in toenemende mate kapitaallasten ten laste van het wegenfonds gebracht. Hoewel dit met goedkeuring van de Raad gebeurd wijzen ze er op dat de dotaties op grond van het meerjarenprogramma zijn gebaseerd op de onderhoudslasten en in de berekeningen geen kapitaallasten zijn voorzien. (bij het riooleringsfonds zijn ‘vervangingsinvesteringen’ nadrukkelijk wel voorzien). Het wegenfonds voorziet niet in dekking van renovaties van wegen (bijv. verzwaring wegbed/fundering i.v.m. toename zwaar verkeer).
5.3 Conclusies rekenkamercommissie Omschrijving doelstelling reserve wegen is niet nageleefd. Investeringscomponenten zijn bij de vorming van het fonds niet voorzien. De verslaglegging over reserves en voorzieningen is vooral financieel gericht. Inzicht in realisatie ten opzichtte van meerjarenkader dat aan voorziening ten grondslag ligt is te summier. De invloed wijzigingen in rekenparameters (levensduur wegen/rioolstelsel, rente, inflatie) op uitkomsten van de benodigde voorzieningen enorm. De als gevolg daarvan (vaak fors) hogere of lagere dotaties aan voorzieningen doen het met planmatig meerjaren beleid beoogde effect van gelijkmatige (evenwichtige) spreiding van lasten over de jaren te niet. Het voorgestaan planmatig beleid wordt doorkruist door ad-hoc beslissingen. Geconstateerd wordt dat de toelichtingen in de bijlage bij de jaarrekening geen duidelijk beeld scheppen van dotaties en onttrekkingen. Binnen de organisatie zijn betere specificaties beschikbaar die echter op onderdelen niet aansluiten met de specificaties bij de jaarrekening. De opzet van berekeningen en overzichten in de (vaak door externe bureaus opgestelde) meerjarenplannen sluit niet aan op de verslaglegging. In de loop der jaren zijn kostenposten ten laste van de voorziening wegonderhoud gebracht die bij in de nota rationeel wegbeheer niet waren voorzien (m.n. kapitaallasten).
6. Aanbevelingen rekenkamercommissie Op basis van de bevindingen zijn een aantal aanbevelingen te formuleren. Rationeel wegbeheer. • tijdig opstarten planvorming nieuwe periode met vaststelling hoofdlijnen van beleid door Raad • gebruik meetbare, jaarlijks gemeten en vergelijkbare kengetallen • rapportage aan directie-team en College over jaarlijkse prioriteitstelling in relatie tot meerjarenprogramma • tussentijdse evaluatie door Raad (mid-term review)
17
Gemeentelijk rioleringsplan • tijdig opstarten planvorming nieuwe periode met vaststelling hoofdlijnen van beleid door Raad • vaststellen meetbare prestatie-indicatoren in relatie tot (hoofd-)doelstellingen (m.n. terugdringen lozen ongezuiverd afvalwater) • op basis van ervaringen tot meer realistische inschatting van investeringsmomenten en doorlooptijden komen, rekening houdend met realistische planning- en procedure termijnen • meer realistische inschatting exploitatielasten • tussentijdse evaluatie door Raad (mid-term review) Reserves en Voorzieningen • jaarlijkse toelichting over dotaties en onttrekkingen dient transparanter te zijn • meerjarenplan dient aan te sluiten op interne verslaggevingregels (in programma van eisen bij opdracht aan externe bureau’s structuur/format aangeven zodat rapportage en bewaking kan aansluiten op gemeentelijke begrotingssystematiek en periodieke rapportage • het frequent (jaarlijks) wijzigen van de parameters (rente, inflatie) bij de vaststelling van de begroting afwijkend van de parameters gebruikt bij de opstelling van de meerjarenprogramma’s zou achterwege moeten blijven waar de parameters zijn gebaseerd op meerjarige gemiddelden.
18
7. Reactie college Algemeen Het college zal de aanbevelingen van de rekenkamercommissie grotendeels overnemen en verwerken in het nieuwe Wegbeheersplan en Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP). De doelstellingen worden in deze plannen beter geformuleerd en de plannen kunnen dan ook worden gebruikt ten behoeve van de kaderstellende en controlerende taak van de raad. De kaders in beide plannen moeten aan de afdeling gemeentewerken ruimte geven om afwegingen en keuzes te maken ten aanzien van het jaarlijks onderhoud (verantwoordelijkheden laag). Gedocumenteerde rapportage achteraf moet de mogelijkheid bieden voor controlemogelijkheden. Alleen als het nodig blijkt om keuzes te maken, die buiten de kaders vallen, is rapportage vooraf vereist. Voor de controlerende taak van de raad willen wij de programmamonitor gaan gebruiken in plaats van de voorgestelde mid-term review. Wegbeheer Wegbeheersysteem Het wegbeheersysteem is vooral een technisch operationeel hulpmiddel om de onderhoudstoestand van het wegennet systematisch in beeld te brengen. Verder kan het programma de onderhoudbudgetten globaal berekenen. Voor het systematisch onderhoud voldoet het programma al vele jaren. In 2001 is het Centrum voor Regelgeving en ontwerp in de Grond-, weg- waterbouw (CROW) op zoek gegaan naar een nieuw optimaal minimum. De aanpassingen in 2002 bleken echter in de praktijk niet te voldoen. Hierdoor kon het programma in de periode 2002 t/m 2004 geen meerjarenplanningen genereren. Het systematische wegonderhoud is in die jaren wel steeds mogelijk geweest. Benodigd mandaat vakafdeling Voor het opzoeken van het zogenaamde “optimaal minimum” heeft de vakafdeling voldoende mandaat nodig om adequaat te kunnen inspelen op allerlei zaken, die bij een effectief wegonderhoud van belang zijn. Het onderhoudsbudget is te laag om onderhoud te plegen aan alle wegen, die volgens de normen aan onderhoud toe zijn. Er wordt dan een afweging gemaakt, waarbij verkeersbelasting, stedenbouwkundige uitstraling, mogelijkheden voor klein onderhoud en kans op kapitaalsvernietiging belangrijke afwegingsfactoren zijn. Verder wordt er ook rekening gehouden met andere werken (werk met werk maken). Daarom is er gekozen om te werken met een wegenfonds en om het jaarlijks onderhoudsprogramma over te laten aan de afdeling gemeentewerken. Gebleken is dat we zo in staat zijn om tegen zeer lage kosten een goed onderhouden wegennet in stand te houden. Dit is gebleken uit de wegbeheersplannen uit 1993 en 2001 en wordt opnieuw bevestigd in het nieuwe plan 2005 – 2009. Kaders en indicatoren In het wegbeheerplan 2005 – 2009 worden met foto’s de verschillende onderhoudniveaus aangegeven. Op deze wijze moet het voor de raad gemakkelijker worden om de kaders aan te geven. Ook wordt de indicator “gemiddeld onderhoudsniveau” vervangen door meer op de praktijk aansluitende indicatoren.
19
Wegenfonds Bij instelling van het wegenfonds in 1993 heeft de raad besloten dat uit dit fonds het wegonderhoud, maar ook, op beperkte schaal, investeringen gedekt kunnen worden. Voor effectief onderhoud is het noodzakelijk om met jaarlijkse budgetten te schuiven. Het wegenfonds is hiervoor een handig hulpmiddel. Wij zullen met de vakafdeling bekijken of we de kaders zodanig kunnen aanpassen dat de schommelingen zo veel mogelijk beperkt kunnen worden. Rioolbeheer Hogere onderhouds- en exploitatiekosten De laatste 5 jaren zijn de onderhouds- en exploitatiekosten inderdaad fors toegenomen. In het GRP zijn wel de investeringskosten opgenomen, maar er is te weinig rekening gehouden met de jaarlijkse kosten die hieruit voortvloeien. De hogere kosten zijn veroorzaakt door het meer gestructureerd onderhoud, het ouder worden van het rioolstelsel en de forse uitbreiding van de riolering in het buitengebied. In het GRP was uitgegaan van de onderhouds- en exploitatiekosten uit het verleden. De belangrijkste kostenverhogingen zijn: o Elektra en onderhoudskosten rioolgemalen: € 65.000,00 o Toename onderhoud riolering € 28.000,00 o Rioolreiniging € 14.000,00 o Meer manuren (kostenplaatsen) € 19.000,00 € 126.000,00 o Indexering 2000 – 2004 ca. 15% € 19.000,00 € 145.000,00 Vuiluitworp via riooloverstorten Bij het monitoren van de riooloverstorten zijn er landelijk en ook in Nederweert veel kinderziektes opgetreden. De kinderziektes zijn verholpen en de telwerken worden nu maandelijks uitgelezen. Bij knelpunten en onduidelijkheden wordt actie ondernomen. Extra inspanningen op dit gebied vinden wij niet noodzakelijk. Tijdstippen van investeringen We onderschrijven de visie van de rekenkamer dat investeringsmomenten en doorlooptijden beter in geschat kunnen worden. Toch is een capaciteitsprobleem niet altijd de oorzaak van het uitstel. Bij de bergbezinkbassins van de kern Nederweert, zijn door het externe bureau fouten gemaakt, waardoor de vergunningprocedures opnieuw doorgelopen moesten worden. Het grootste project, de uitbreiding van de riolering buitengebied, is geheel volgens de bijgestelde planning verlopen. Ruim voor het wettelijke tijdstip van 1 januari 2005 voldeed de gemeente aan haar zorgplicht. Met het opstellen van het nieuwe GRP wachten we op het vast te stellen infiltratieplan. Dit plan heeft namelijk ingrijpende gevolgen voor het GRP. Via de programmamonitor zullen we in de toekomst de raad infomeren over eventuele vertragingen. Voorziening riolering Het is belangrijk om parameters, die een behoorlijke impact op het rioolfonds hebben, tijdig bij te stellen. Dit is belangrijk omdat de raad in het verleden besloten heeft om geleidelijk naar een kostendekkend rioolrecht te groeien.
20
