Afvalwaterketen Lochem en Zutphen Business case

Afvalwaterketen Lochem en Zutphen “Business case”

WELLDRA B.V.

Inhoudsopgave SYNOPSIS ................................................................................................................................................. 3 1. Achtergrond ..................................................................................................................................... 6 Aanleiding ........................................................................................................................................ 6 Werkwijze ........................................................................................................................................ 7 Opzet business case ........................................................................................................................ 7 2. Verkennen organisaties ................................................................................................................... 8 Context ............................................................................................................................................ 8 Organisatie ...................................................................................................................................... 9 Financiën ....................................................................................................................................... 12 Planvorming .................................................................................................................................. 13 Personeel ....................................................................................................................................... 14 3. Samenwerking: basis concepten ................................................................................................... 16 Kansen ........................................................................................................................................... 16 Werkprocessen in de afvalwaterketen .......................................................................................... 18 Sturing samenwerking ................................................................................................................... 23 Financiën ....................................................................................................................................... 24 Juridische inbedding ...................................................................................................................... 25 4. Samenwerking: alternatieven en schaal ........................................................................................ 28 Alternatief 1: Uniformeren en afstemmen .................................................................................... 28 Alternatief 2: Deeltaken ................................................................................................................ 30 Alternatief 3: Bundelen ................................................................................................................. 31 5. Waarderen alternatieven .............................................................................................................. 34 Doelstellingen ................................................................................................................................ 34 Veranderaspecten ......................................................................................................................... 35 6. Conclusies ...................................................................................................................................... 39 7. Advies vervolg ................................................................................................................................ 42 Advies: Concrete vervolgstappen .................................................................................................. 43 Advies: Organisatorische randvoorwaarden ................................................................................. 50 De baten ........................................................................................................................................ 53 Juridische borging .......................................................................................................................... 54 augustus 2012

Business Case afvalwaterketen Lochem Zutphen

pagina 2

Synopsis Achtergrond en aanpak De gemeenten Lochem en Zutphen en Waterschap Rijn en IJssel werken al enkele jaren intensief samen in de afvalwaterketen. De gemeenten zorgen in die keten voor het inzamelen van afvalwater en overtollig hemelwater; het waterschap zorgt voor het transport van dit stedelijk afvalwater naar de zuivering in Zutphen, waar het wordt gereinigd. De vraag is hoe de samenwerking in de afvalwaterketen zich verder kan ontwikkelen. Daarvoor is een initiatief gestart om samen met de verantwoordelijke bestuurders, management en medewerkers een langetermijnvisie op te stellen. Het resultaat daarvan is vastgelegd het rapport 'langetermijnvisie samenwerking afvalwaterketen Lochem en Zutphen’ (september 2011) en in voorliggende business case. In de langetermijnvisie is bekrachtigd dat de deelnemers met de samenwerking verbetering in vier dimensies nastreven: duurzaamheid, deskundig beheer, effectieve en efficiënte uitvoering en het verminderen van de personele kwetsbaarheid. Als voorwaarde aan de samenwerking geldt dat de lokale binding en zeggenschap behouden moeten blijven. Verantwoordelijkheden wijzigen niet; wel worden voorstellen gedaan voor de wijze van uitvoering. In de langetermijnvisie vindt de planvorming vanuit de bestaande organisaties plaats, waarbij de planvormers een netwerk vormen om kennis en expertise te ontwikkelen en elkaar onderling te kunnen ondersteunen. Operationele, uitvoerende taken worden daarnaast op een meest economische schaal uitgevoerd. In deze business case worden de gevolgen van de visie voor het personeel, de transitie-‐inspanningen, de risico’s en de haalbaarheid van besluitvorming onderzocht. In de business case is, net als in de langetermijnvisie, een aantal varianten verkend. Informatie over de huidige wijze van werken en organiseren is verkregen uit interviews met de betrokken deelnemers en het bestuderen van diverse documenten, zoals gemeentelijke rioleringsplannen. Parallel aan het uitwerken van de business case zijn in het land vele regionale feitenonderzoeken uitgevoerd en initiatieven genomen om gezamenlijk afvalwaterplannen op te stellen. De ervaringen uit deze trajecten zijn meegenomen. Bevindingen Het vergaand opschalen van operationele beheertaken leidt weliswaar tot een kwaliteitsimpuls en het verminderen van de personele kwetsbaarheid, maar is moeilijk op korte termijn te realiseren. Een optimale schaal ligt in de orde van grootte van enkele honderdduizenden inwoners. Voor besluitvorming zijn vele partijen nodig. De consequenties voor het personeel zijn aanzienlijk. Bovendien bestaat onzekerheid of de scheiding tussen planvorming en operationeel beheer niet tot desintegratiekosten leidt. Door de aandacht te richten op het toepassen van beste werkwijzen en op de optimale afstemming tussen gemeenten en waterschap zijn al besparingen mogelijk. Een raming voor Lochem en Zutphen


pagina 3

komt uit op ruim 4%. Elders zijn op basis van een diepgaande analyse van werkprocessen al besparingen van 10% gerapporteerd en vastgelegd in aanpassingen van het gemeentelijk rioleringsplan. De baten van de samenwerking betreffen vooral indirecte baten: minder snel vervangen van riolering, het toepassen van renovatietechnieken, slim inschakelen van private partijen en investeren op basis van kennis en inzicht en niet op basis van normen. Deze indirecte baten overstijgen ruimschoots de besparingen door eventuele reductie van de formatie. Voorstel voor vervolg Wij stellen voor de komende drie jaar de aandacht te richten op het vaststellen van beste werkwijzen en op een optimale afstemming tussen schakels in de afvalwaterketen. Voor de langere termijn blijft de visie het gewenste eindbeeld. Bij het bepalen van de beste werkwijzen gaat het om de processen: -‐ reinigen, inspecteren en beoordelen (wanneer vervangen?) -‐ repareren, renoveren en vervangen (met name toepassen reliningtechnieken) -‐ vraagformulering en aanbesteden (slim inschakelen private partijen) De afstemming in de afvalwaterketen richt zich op: -‐ opstellen van een gezamenlijke technisch-‐inhoudelijk visie op de afvalwaterketen, waarbij de mogelijkheden voor verduurzaming van de afvalwaterketen worden bepaald: terugwinnen grondstoffen en energie en hergebruik van gezuiverd water. -‐ het vergroten van het inzicht in het feitelijk functioneren van de afvalwaterketen door meten, monitoren, analyseren en modelleren. De onderwerpen kunnen in de vorm van workshops en projecten worden gestart. Vervolgens worden rond de verschillende thema’s expert teams opgericht. Deze expert teams bestaan uit drie à vier personen. Een team ontwikkelt zich op het thema en de teamleden zijn beschikbaar om collega organisaties te ondersteunen. Voor de bemensing van de expert teams wordt ook buiten de regio Lochem-‐Zutphen gezocht. De expert teams maken specialisatie mogelijk en verminderen de personele kwetsbaarheid voor het thema. Bij het inzetten van expert teams ontstaat een onderlinge afhankelijkheid tussen de deelnemers. Expertise wordt deels opgebouwd buiten de organisatie. Er moet voldoende garantie zijn dat de kennis, indien nodig, beschikbaar is. Deze inzet moet geborgd zijn door goede afspraken. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van een bestuursovereenkomst op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen en bijbehorende dienstverleningsovereenkomsten. Voor de samenwerking worden concrete doelen geformuleerd. Deze doelen worden vrijwillig vastgesteld, maar zijn niet vrijblijvend. In het kader van afspraken uit het landelijk Bestuursakkoord Water zullen alle partijen -‐dus ook Lochem, Zutphen en Rijn en IJssel-‐ een bijdrage moeten leveren


pagina 4

aan de doelen uit het akkoord, zoals een landelijke besparing van 380 miljoen euro per jaar (12,5%) op de jaarlijkse kosten in de afvalwaterketen in 2020. Het management wordt actief betrokken bij de samenwerking om de ontwikkelingen in de afvalwaterketen af te stemmen met andere samenwerkingsinitiatieven bij gemeenten en waterschap, om de samenwerking te faciliteren en om toe te zien op het bereiken van de gestelde doelen. Eind 2015 vindt er een evaluatie plaats van bereikte resultaten en aanpak. Dan zal beslist worden of de aanpak voortgezet wordt of toch anderszins stappen nodig zijn.


pagina 5

1. Achtergrond Wij beschrijven de aanleiding voor het uitvoeren van de business case, waarbij de in 2011 opgestelde langetermijnvisie op samenwerking als vertrekpunt geldt. Vervolgens schetsen wij de gevolgde werkwijze en de opbouw van de business case.

Aanleiding De gemeenten Lochem en Zutphen en Waterschap Rijn en IJssel werken al enkele jaren intensief samen in de afvalwaterketen. De gemeenten zorgen in die keten voor het inzamelen van afvalwater en overtollig hemelwater; het waterschap zorgt voor het transport van dit stedelijk afvalwater naar de zuivering in Zutphen, waar het wordt gereinigd. De vraag is hoe de samenwerking in de afvalwaterketen zich verder kan ontwikkelen. Daarvoor is een initiatief gestart om samen met de verantwoordelijke bestuurders, management en medewerkers een langetermijnvisie op te stellen. Het resultaat daarvan is vastgelegd het rapport 'langetermijnvisie samenwerking afvalwaterketen Lochem en Zutphen’ (september 2011) en in voorliggende business case. In de langetermijnvisie is bekrachtigd dat de deelnemers met de samenwerking verbetering in vier dimensies nastreven: duurzaamheid, deskundig beheer, effectieve en efficiënte uitvoering en het verminderen van de personele kwetsbaarheid. Als voorwaarde aan de samenwerking geldt dat de lokale binding en zeggenschap behouden moeten blijven. Verantwoordelijkheden wijzigen niet; wel worden voorstellen gedaan voor de wijze van uitvoering. Het eindbeeld in de visie bestaat uit twee elementen: 1. Planvorming Gemeenten en waterschap zijn en blijven verantwoordelijk voor de eigen plannen en de financiering ervan. Planvorming vindt plaats vanuit de gemeenten en het waterschap. De planvormers vormen gezamenlijk een netwerk om een goede afstemming tussen de schakels in de afvalwaterketen te verkrijgen en om kennis en expertise verder te ontwikkelen. De planvormers zorgen voor een verbinding met beleidsdossiers als duurzaamheid, stadsontwikkeling en watersysteembeheer. Vanuit het netwerk kan ook over en weer ondersteuning worden verleend. 2. Operationeel beheer Uitvoerende, operationele taken worden in een uitvoeringsorganisatie gebundeld. Hiervoor wordt de meest economische schaal gezocht. Door de schaal en de mogelijkheid tot specialisatie kan de uitvoering van taken op een hoger niveau worden gebracht. En zeker niet onbelangrijk: de personele kwetsbaarheid in de uitvoering wordt verminderd. De uitvoerende activiteiten worden door de planvormers bij gemeenten en waterschap aangestuurd. Vanuit het netwerk wordt gestreefd naar een zo uniform mogelijke aansturing om de uitvoeringsorganisatie efficiënt en effectief te laten opereren. De uitvoeringsorganisatie rapporteert periodiek over de voortgang en resultaten. De langetermijnvisie is in juni 2011 gepresenteerd aan vertegenwoordigers van de algemene besturen van de betrokken partijen. Dit vormde aanleiding voor het bestuurlijk afvalwaterteam


pagina 6

Lochem-‐Zutphen om de visie nader uit te laten werken met elementen die voor directie, management en personeel van belang zijn.

Werkwijze De business case is gebaseerd op uitgebreide interviews met de gemeenten Lochem en Zutphen en Waterschap Rijn en IJssel, op bestudering van aangeleverde informatie en documenten en op twee gezamenlijk workshops waarin tussentijdse bevindingen zijn gepresenteerd. Bovendien worden de ervaringen uit diverse samenwerkingsinitiatieven in het land meegenomen, zoals een groot aantal regionale feitenonderzoeken en trajecten om afvalwaterplannen op te stellen.

Opzet business case In deze business case wordt eerst vanuit verschillende perspectieven een beeld geschetst van de betrokken organisaties. Vervolgens wordt een aantal algemene aspecten van samenwerking beschouwd, zoals de mogelijkheden van samenwerking per werkproces en de juridische inbedding van de samenwerking. Daarna worden de langetermijnvisie en een aantal minder vergaande varianten gewaardeerd op de volgende veranderaspecten: − de gevolgen voor het personeel, − de transitiekosten, − de risico’s en − de haalbaarheid in termen van besluitvorming. Op basis van de verzamelde informatie en beoordelingen worden conclusies getrokken die de basis vormen voor ons advies over het vervolgtraject.


pagina 7

2. Verkennen organisaties Op basis van interviews en documenten is de huidige situatie van het riolerings-‐ en zuiveringsbeheer vastgelegd. Wij schetsen de bevindingen vanuit verschillende perspectieven. Daarbij richten wij ons op de elementen die van belang zijn voor de verdere samenwerking in de afvalwaterketen.

Context Oriëntatie samenwerking Rioleringsbeheer vormt een van de circa 40 beleidsvelden binnen de gemeenten; het zuiveringsbeheer is een van de drie primaire beleidsvelden van het waterschap. De ontwikkelingen in het riolerings-‐ en zuiveringsbeheer kunnen niet los gezien worden van andere ontwikkelingen binnen gemeenten en waterschap. In veel Nederlandse gemeenten en ook bij Lochem en Zutphen speelt de vraag hoe door intergemeentelijke samenwerking een goede invulling gegeven kan worden aan het brede taakveld, in een tijd waarin door decentralisatie het takenpakket in omvang toeneemt en er tegelijk fors bezuinigd moet worden. Voor economische thema’s richten de gemeenten zich op samenwerking in de Stedendriehoek. Voor samenwerking op het gebied van water ligt de focus op de Achterhoek. De samenwerking rond werkvoorziening voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt kent weer een andere oriëntatie, namelijk met de gemeenten Bronckhorst, Voorst en Brummen. En niet altijd hoeft de oriëntatie gelijk te zijn: bij de regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s) leken de gemeenten Lochem en Zutphen eerst voor verschillende samenwerkingsregio’s te kiezen; in tweede instantie lijken de keuzes toch gelijk getrokken te worden richting Achterhoek. De gemeente Zutphen ligt overigens ten westen van de IJssel binnen het beheergebied van waterschap De Veluwe. Ook Waterschap Rijn en IJssel richt zich nadrukkelijk op samenwerking met collega-‐waterschappen. Samen met de waterschappen Velt & Vecht en Regge & Dinkel is een verkenning gedaan naar vergaande samenwerking. De beide laatste waterschappen hebben op basis van de verkenning het voornemen om te gaan fuseren. Waterschap Rijn en IJssel zoekt de samenwerking onder meer in shared services: het over en weer invullen van taken vanuit de bestaande organisaties. Hierover wordt ook gesproken met de andere drie waterschappen in Rijn-‐Oost: Groot-‐Salland, Reest & Wieden en Zuiderzeeland. Voor het verduurzamen van het zuiveringsbeheer door het terugwinnen van energie en grondstoffen wordt juist weer op landelijke schaal samengewerkt, waarbij nadrukkelijk ook verbinding gezocht wordt met private partijen om bijvoorbeeld de afzet van grondstoffen mogelijk te maken. In algemene zin geformuleerd kiest het waterschap voor multi-‐schaligheid: afhankelijk van de specifieke taak wordt gezocht naar de juiste partners en schaal. Initiatieven voor doelmatige samenwerking in de afvalwaterketen moeten in deze context worden beschouwd. Bij besluitvorming over de samenwerking spelen de verschillende oriëntaties een rol.


pagina 8

Naarmate voorstellen meer aansluiten bij gekozen samenwerkingsrichtingen is de kans op een positieve beoordeling in raden en algemeen bestuur groter. Accenten Met samenwerking in de afvalwaterketen worden vier hoofddoelen nagestreefd: 1. verlagen van kosten (of beter gezegd: minder snel laten stijgen van de kosten), 2. verhogen van de kwaliteit van het beheer, 3. verminderen van personele kwetsbaarheid en 4. versterken van de duurzaamheid door innovatie. Binnen dit spectrum ligt voor de gemeente Zutphen het accent bij kostenbeheersing. De gemeente staat voor een grote bezuinigingsoperatie. Er moet ongeveer 25% bezuinigd worden op de beïnvloedbare kosten. Uiteraard spelen kosten ook voor Lochem een belangrijke rol, maar de gemeente blijft zich nadrukkelijk richten op het verhogen van duurzaamheid gekoppeld aan innovatie. Voor het waterschap spelen beide facetten een rol. De waterschappen hebben recent taken op het gebied van beheer van primaire dijken en muskusrattenbestrijding erbij gekregen zonder de budgettaire middelen. De kosten dienen door besparingen te worden geëgaliseerd. Tegelijk hebben de waterschappen energie-‐akkoorden afgesloten en wordt duidelijk dat zij door het terugwinnen van grondstoffen als fosfaat een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan sluiten van grondstofketens. Voor het waterschap speelt daarom èn het beheersen van de kostenontwikkeling èn het verduurzamen van de keten.

Organisatie Formatie en kwetsbaarheid De formatie is in onderstaande tabel weergegeven. In totaal werkt bijna 18 fte voor het afvalwaterbeheer in Lochem en Zutphen. Formatie

Inwoners

Binnen

Buiten

Totaal

Lochem

33.000

3,1

0,6

3,7

Zutphen

47.000

3,6

1,9

5,5

Rijn en IJssel

rwzi Zutphen

8,5

Rijn en IJssel

650.000

63

De bezetting van de binnen-‐ en buitendienst bij de gemeenten Lochem en Zutphen is in onderstaande tabel vergeleken met de landelijk gemiddelde formatie. De formatie is weergegeven per kilometer systeembuis, waarbij rekening gehouden wordt met het areaal vrijverval leidingen, transportleiding, mechanische riolering en drainage.


pagina 9

Formatie per 100 km systeembuis Lochem Zutphen

systeembuis (km)

Binnen werkelijk

297 246

1,0 1,5

Binnen NL gemiddeld

Binnen NL werklast

Buiten werkelijk

1,6

2,3

0,2 0,8

Buiten NL gemiddeld 1,0

Uit de tabel wordt duidelijk dat de formatie voor binnen-‐ en buitendienst bij met name Lochem laag is ten opzichte van landelijke gemiddelden. De verschillen zijn nog groter als we kijken naar de formatie die nodig is om alle taken van de binnendienst voldoende invulling te kunnen geven (‘werklast’)1. De aanwezige formatie kan ook vergeleken worden met ramingen van de gewenste formatie op basis van de Leidraad Riolering (module D2000). In onderstaande tabel is de formatie weergegeven bij maximale uitbesteding van alle taken: Aanwezige versus berekende formatie

Aanwezig (binnen en buitendienst)

Berekend (conform Leidraad Riolering D2000 bij maximale uitbesteding alle taken)

Lochem

3,7

3,2

Zutphen

5,5

3,5

Zeker voor Lochem geldt dat de aanwezige formatie dicht tegen het ‘absolute’ minimum aan ligt. In het recente GRP is helder toegelicht dat de situatie er toe leidt dat op sommige taken, zoals planvorming, voldoende bezetting aanwezig is, maar op andere taken, zoals inspecteren en meten, sprake is van onderbezetting. Voor zowel Lochem als Zutphen geldt dat de formatie kwetsbaar is. Taken worden enkelvoudig ingevuld; vervanging is niet of slechts lastig mogelijk. Dat maakt ook continuïteit in de uitvoering van taken moeilijk. Hoewel de formatie voor het zuiveringsbeheer op orde is, geldt ook voor het waterschap dat een aantal functies kwetsbaar is. Dat geldt bijvoorbeeld voor de beleidsmedewerkers die zich richten op terugwinnen van grondstof en energie en daarbij nieuwe netwerken met nieuwe partners ontwikkelen. Het beheer door gemeenten Binnen de gemeente Zutphen is het gehele rioleringsbeheer ondergebracht in het Team Openbare Ruimte, verdeeld over de onderdelen beleid & beheer, werken en beheer & onderhoud. Die laatste unit werkt integraal in de openbare ruimte. De unit heeft op dit moment een omvang waarbij het 1

Uit een landelijke enquête in 2005 bleek de aanwezige formatie voor de binnendienst gemiddeld circa 30% onder de werklast te liggen. 2 De kosten voor regio Lochem en Zutphen zijn geschat op basis van inwoneraantal. Business Case afvalwaterketen Lochem Zutphen

pagina 10

goed invullen van piketdiensten nog net mogelijk is. Door het wegnemen van rioleringsbeheertaken kan de formatie van de rest van de integrale dienst onder een kritische grens uitkomen. Dit kan de integrale aanpak van het beheer frustreren. Bij Lochem is het rioleringsbeheer ondergebracht bij de afdeling Openbare Werken. De gemeente besteedt werkzaamheden op het gebied van rioolonderhoud meer uit dan Zutphen. Zo heeft Lochem het gemalen-‐ en IBA-‐beheer uitbesteed. Op praktische punten, zoals een uniforme codering voor leidingen en gemalen, vindt afstemming plaats met de gemeente Bronckhorst. Ook voor het gegevensbeheer vindt afstemming met de genoemde gemeentes plaats. Lochem heeft met hen gekozen voor een pakket dat specifiek gericht is op het rioleringsbeheer (‘Kikker’). Zutphen daarentegen heeft er recent voor gekozen om juist de integratie van werkzaamheden in de openbare ruimte centraal te stellen en is daarbij uitgekomen op het pakket Xeiz. Overigens kan het programma Kikker gebruik maken van gegevens van integrale beheerprogramma’s zoals Xeiz. Het beheer door het waterschap Het zuiveringsbeheer is binnen het waterschap grotendeels geconcentreerd binnen de afdeling Zuiveringsbeheer en riolering. Alleen het onderhoud en het realiseren van werken heeft een plek in andere afdelingen. Het zuiveringsbeheer bestaat uit de eenheden technologie, ondersteuning, riolering en twee rayons (noord en zuid). Gezamenlijk beheren beide rayons dertien rwzi’s, elk verdeeld over drie clusters met zuiveringstechnici. Het zuiveringsbeheer vormt, naast water keren en watersysteembeheer, een van de drie hoofdtaken van het waterschap. Er is daarom veel management aandacht voor het beheer waarbij nadrukkelijk naar beheersing van kosten wordt gekeken. De benchmark zuiveringsbeheer wordt benut om de prestaties met collega waterschapen te vergelijken. Waterschap Rijn en IJssel kent momenteel de laagste zuiveringsheffing van Nederland. Naast aandacht voor kosten wil Rijn en IJssel ook nadrukkelijk vernieuwen. Zij zijn ‘early adapters’ van de MBR en NEREDA techniek en nemen actief deel in de Energiefabriek, waarbij het doel is om afvalwaterzuiveringsinstallaties tenminste energieneutraal te laten opereren. Door de schaal van opereren is er veel kennis in huis. Het gezamenlijk afvalwaterbeheer Lochem, Zutphen en Rijn en IJssel hebben begin 2010 een intentieverklaring getekend om samen te werken in het afvalwaterbeheer. Een afvalwaterteam is operationeel dat gezamenlijk projecten uitvoert en bedrijfsprocessen afstemt. Projecten die uitgevoerd of nog in uitvoering zijn, betreffen de optimalisatie van het afvalwatersysteem, het opstellen van een meetplan monitoring en telemetrie, beleidsafstemming afvalwaterketen (o.a. vergelijk GRP’s en WBP) en het invullen van de zorgplicht grondwater. Ten aanzien van de bedrijfsprocessen is of wordt gewerkt aan het organiseren van een arbeidspool afvalwaterbeheer, het vaststellen van een inkoopprotocol, het opstellen van een afvalwaterakkoord om onder meer de resultaten van de optimalisatiestudie vast te leggen en communicatie over de samenwerking, intern en extern De samenwerking verloopt goed. Toch wordt het waterschap soms nog wel als log ervaren. Zo komt het project ‘monitoring en telemetrie’ slechts langzaam van de grond. Ook het uitgebreide


pagina 11

rioleringsbeleid van het waterschap wordt als onwerkbaar bestempeld. Met de afspraken in het Bestuursakkoord Water wordt bevestigd dat gemeenten en waterschap vraagstukken in de afvalwaterketen onder gezamenlijke verantwoordelijkheid dienen uit te voeren. Dit sluit aan bij de intentieverklaring uit 2010.

Financiën Lasten afvalwaterbeheer De jaarlijkse kosten voor de afvalwaterketen Lochem en Zutphen bedragen ruim 11 miljoen euro, zoals verduidelijkt in onderstaande tabel. Dit komt neer op ruim 140 euro per persoon per jaar en ruim 300 euro voor een gemiddeld gezin. Jaarlijkse lasten afvalwaterbeheer

Jaarlijkse lasten in 2012 (mln euro per jaar)

Rioleringsbeheer Lochem Rioleringsbeheer Zutphen

2,8 3,4

Zuiveringsbeheer Rijn en IJssel2 Afvalwaterbeheer regio Lochem+Zutphen

5,1 11,3

De kosten zullen de komende jaren stijgen. Gemeenten maken hiervoor in hun rioleringsplannen langjarige ramingen. De jaarlijkse lasten voor het rioleringsbeheer zullen tot 2020 stijgen met ruim 0,3 (Lochem) en ruim 0,2 (Zutphen) miljoen euro. De stijging wordt vooral veroorzaakt door toename van de kapitaallasten. De eerste aanleg van de riolering is veelal vanuit de grondexploitatie of de verfijningsregeling gefinancierd. Bij vervanging moeten de kosten worden gedragen vanuit de rioolheffing. Ook het waterschap verwacht een verdere kostenstijging voor het zuiveringsbeheer. Volgens de perspectievennota 2012-‐2015 bedraagt deze ruim 2 miljoen euro tussen 2012 en 2015 voor het hele beheergebied. Op basis van inwoneraantal in de regio Lochem-‐Zutphen zou dit neerkomen op ongeveer een kwart miljoen euro. Hoe groot de kostenstijging tot 2020 zal zijn, is nog onduidelijk. Aan de kosten voor het rioleringsbeheer worden vaak ook andere kosten toegerekend, zoals het straatvegen en wegrenovatie. Lochem rekent geen kosten voor straatvegen toe; Zutphen wel, voor 100%. Ten aanzien van wegrenovatie rekenen beide gemeenten slechts dat deel mee, dat hersteld moet worden als gevolg van rioolvervanging. De toerekening van indirecte kosten verschilt tussen gemeenten en waterschap. Zo mogen gemeenten algemene beleidsvoorbereiding en algemene bestuurskosten niet doorberekenen in de tarieven. De toegerekende indirecte kosten in de gemeente Zutphen bedragen bijvoorbeeld circa 0,35 miljoen per jaar3 op een totaalbedrag van 3,4 miljoen euro (ruim 10%). Het waterschap dient alle kosten in de zuiveringsheffing door te rekenen, immers het waterschap is voor zijn inkomsten 2 3

De kosten voor regio Lochem en Zutphen zijn geschat op basis van inwoneraantal. Verrekeningen, indirecte kosten, facilitaire zaken en tractie


pagina 12

volledig afhankelijk van zijn heffingen. Dus naast de kosten voor het zuiveringsbeheer worden ook de kosten voor bestuur en communicatie (1,4 miljoen euro) en voor alle ondersteunende beheersproducten doorberekend (5,4 miljoen euro4). Deze beide kostenposten maken samen ruim 16% uit van de totale lasten voor zuiveringsbeheer. BTW BTW vormt een belangrijk aandachtspunt bij samenwerking. Het is natuurlijk niet de bedoeling dat de samenwerking tot een extra BTW last leidt. In dit opzicht is het van belang dat gemeenten en waterschap een verschillend BTW-‐regime kennen. Gemeenten kennen het BTW-‐compensatiefonds. De BTW op diensten, producten en werken kunnen zij terugvorderen. Daardoor blijven alleen de netto kosten zonder BTW als kostenpost over. Overigens worden de kosten voor terugvorderingen uit het compensatiefonds gefinancierd door een reductie van het gemeentefonds. Uiteindelijk betalen de gemeenten de BTW gemiddeld gezien dus toch zelf, alleen voor afzonderlijke keuzes tussen zelf doen of uitbesteden speelt de BTW geen rol meer. Met dat doel is het compensatiefonds ook opgericht. Waterschappen kennen geen BTW-‐compensatiefonds. De BTW op diensten, producten en werken is daardoor een kostenpost. Voor waterschappen geldt dus een BTW voordeel om zaken zelf uit te voeren in plaats van uit te besteden. In hoofdstuk 3 wordt toegelicht hoe bij samenwerking nadelige BTW-‐effecten kunnen worden voorkomen.

Planvorming De belangrijkste planfiguren voor het afvalwaterbeheer zijn het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP) en het zuiveringsdeel van het Waterbeheersplan (WBP). De plannen zijn van vrij recente datum en lopen door tot 2015 (Zutphen en Rijn en IJssel) en 2016 (Lochem). De diepgang van de plannen verschilt. De GRP’s gaan gedetailleerder in op de doel en functioneren van aanwezige voorzieningen, de noodzakelijke investeringen en de dekking van kosten dan het waterbeheersplan. Het waterbeheersplan richt zich meer op budgetten voor programma’s. Waterschap Rijn en IJssel heeft het beheersplan samen met de andere vier Rijn-‐Oost waterschappen opgesteld. De beheersplannen van de vijf waterschappen hebben een gelijke basis, aangevuld met waterschapsspecifieke elementen (met een andere tekstkleur). Momenteel wordt een nieuwe versie van het plan voorbereid. Daarin wil men nog verder afstemmen onder het motto: “wat goed is voor een ander, is ook goed voor mij”

4

Management en organisatie, beleids-‐ en beheerinstrumentarium, informatiebeleid, automatisering en facilitaire zaken en tractie.


pagina 13

De looptijd van de plannen loopt redelijk synchroon. Dat lijkt de mogelijkheid te bieden voor verdere afstemming in de afvalwaterketen, bijvoorbeeld in de vorm van een afvalwaterplan, waarbij de afvalwaterketen in zijn geheel wordt beschouwd. Zo’n afvalwaterplan zou een looptijd van 2016-‐ 2020 kunnen hebben en als onderligger kunnen dienen voor de gemeentelijke rioleringsplannen en het waterbeheersplan. Qua planning ligt het waterbeheerplan, dat door de provincie moet worden goedgekeurd, op het kritieke pad. Het plan zal in 2015 de besluitvorming moeten doorlopen en zal dus in 2014 moeten worden afgerond. Dat zou betekenen dat het afvalwaterplan in grote lijn medio 2014 gereed moet zijn om nog als input te kunnen dienen voor (een deel van) het Waterbeheerplan.

Personeel Alle partijen werken aan een professionaliseringsslag, onder meer door de P-‐cyclus, met individuele werkplannen en beoordelingen, nadrukkelijker toe te passen. Rijn en IJssel heeft hier het langst ervaring mee, waarbij wel een spanning wordt geconstateerd tussen aan de ene kant professionaliseren en uniformeren en aan de andere kant het behouden van de inhoudelijke gedrevenheid van medewerkers. Bij Zutphen signaleert men dat de organisatie nog sterk om mensen heen is gebouwd; men wil toe naar een situatie waarbij de doelen van de organisatie centraal staan en gekeken wordt wat ieders bijdrage aan de doelen is. Gemeenten en waterschap kennen (nog) geen flexibele beloning. Bij Rijn en IJssel krijgt men alleen een periodiek bij goed functioneren. De arbeidsvoorwaarden bij gemeenten en waterschappen verschillen. De gemeenten hanteren de uitwerkingsovereenkomst van de collectieve arbeidsvoorwaarden voor de sector gemeenten (CAR-‐ UWO). De waterschappen hanteren de Sectorale Arbeidsvoorwaarden waterschapspersoneel (SAW). Het beeld bestaat dat de waterschappen ongeveer gelijk inschalen als grote gemeenten en dat grote gemeenten c.q. Rijn en IJssel met name de lagere functies iets hoger inschalen. Bij de overheveling in het verleden van gemeentelijke taken naar uitvoeringsorganisaties, zoals voor Plein, Brandweer en Berkel Milieu, zijn sociale plannen opgesteld,. De plannen kennen een netto


pagina 14

salarisgarantie en de overgang van een vast naar een vast dienstverband. In de praktijk wordt terughoudendheid gesignaleerd: je weet wat je hebt (ambtenarenstatus) en niet wat je krijgt. Bij verandering is van belang zicht te hebben op belangen van medewerkers. Naast werk-‐ en salarisgaranties zijn dit bijvoorbeeld het woon-‐werk verkeer, de werkomgeving en de wens om als generalist of specialist te opereren Zowel de gemeente Lochem als de gemeente Zutphen kennen momenteel een vacaturestop. Alleen indien echt noodzakelijk worden vacatures ingevuld. Naarmate meer activiteiten worden uitbesteed ontstaat er een andere rol voor de gemeentelijke medewerkers, die van opdrachtgever en regievoerder. Lochem is onderzoek gestart hoe de organisatie zich moet voorbereiden op de regiefunctie (competentie-‐ontwikkeling). Rijn en IJssel kent geen vacaturestop maar vacatures worden wel kritisch beschouwd. Door de beperkte bezetting kennen de binnendiensten rioleringsbeheer van Lochem en Zutphen geen of bijna geen dubbelfuncties. Bij afwezigheid of vertrek van medewerkers blijven werkzaamheden liggen. Zo heeft er bijvoorbeeld in de vorige GRP-‐planperiode vrijwel geen rioolvervanging plaatsgevonden bij de gemeente Lochem.


pagina 15

3. Samenwerking: basis concepten Voordat wij specifiek ingaan op de mogelijkheden voor samenwerking in de regio Lochem-‐Zutphen staan we in dit hoofdstuk stil bij enkele algemene aspecten van samenwerking in de afvalwaterketen. Daarbij komen achtereenvolgens aan de orde: soorten kansen voor samenwerking, werkprocessen, sturing, financiën en juridische inbedding.

Kansen5 Soorten kansen bij samenwerking Om te kunnen bepalen voor welke werkprocessen samenwerking zinvol is, is het van belang te weten via welk mechanisme eigenlijk de baten van samenwerking tot stand komen. Wat maakt een kans een kans? Welk achterliggend mechanisme maakt dat we over een kans spreken waarmee we het afvalwaterbeheer kunnen verbeteren? We onderscheiden de volgende mechanismen: 1. Versterken van de functionele relatie 2. Benutten en versterken van kennis 3. Benutten van beschikbare capaciteit 4. Uniformeren van systemen Bij het versterken van de functionele relatie onderkennen we nadrukkelijk dat de afvalwaterketen één keten is, die gemeenten en waterschap gezamenlijk optimaal dienen in te richten en te beheren ‘alsof ze één organisatie zijn’. Het gaat hier om elementen als een gezamenlijke visievorming op de inrichting van de afvalwaterketen (‘waar gaan we naar toe?’), het optimaliseren van investeringsbeslissingen en het meten, monitoren en sturen in de afvalwaterketen. Bij het benutten en versterken van kennis gaat het om het specialiseren op deelgebieden, zoals bijvoorbeeld het gebruik van renovatietechnieken in de afvalwaterketen. Op dit moment is er in het rioleringsbeheer sprake van een sterke versnippering van kennis: in Nederland is het rioleringsbeheer verdeeld over ruim 400 gemeenten. Dit leidt tot een veel kleinere schaal dan bijvoorbeeld het zuiveringsbeheer (25 waterschappen) of de levering van drinkwater (10 drinkwaterbedrijven). Het rioleringsbeheer wordt veelal door enkele generalisten binnen de gemeente uitgevoerd. Voor verdere verdieping en specialisatie is vaak weinig ruimte. Daardoor ontstaat er een afhankelijkheid van externe deskundigen. Bij het benutten van beschikbare capaciteit gaat het om samenvoegen van werkzaamheden, waardoor enerzijds schaalvoordelen kunnen worden behaald, anderzijds meer volume aanwezig is om verder te specialiseren en te ontwikkelen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan processen als storings-‐ en wachtdienst.

5

Dit gedachtenraam is ontwikkeld voor het regionaal feitenonderzoek Goeree Overflakkee.


pagina 16

Gemeenten en waterschap hebben ieder hun eigen systeem voor bijvoorbeeld databeheer, onderhoudsmanagement en procesautomatisering. Door het uniformeren van systemen wordt een betere aansluiting en afstemming bereikt en wordt een fundament gecreëerd voor verdergaande samenwerking. Zo kan kennis en capaciteit bij het gebruik van de systemen makkelijker over en weer in worden gezet. Benutten van kansen Bij de soorten kansen passen verschillende manieren om de kansen te verzilveren. Zo kan het versterken van de functionele relatie vorm krijgen vanuit het afvalwaterteam met beheerders van gemeente(n) en waterschap. Het afvalwaterteam kan projectmatig werken aan het opstellen van een technisch-‐inhoudelijke visie voor de afvalwaterketen. Voor het benutten en versterken van kennis kan gedacht worden aan de vorming van expert teams die zich op een bepaald onderwerp ontwikkelen. De kennis die in de teams ontwikkeld wordt is beschikbaar voor andere partijen. Er worden dus over en weer diensten verleend in een soort arbeidspool. Een lichtere vorm van kennis versterking is het organiseren van themabijeenkomsten rond specifieke thema’s. Aan deze bijeenkomsten kunnen ook partijen buiten de regio deelnemen. Daarmee kan ook kennis van buiten naar binnen worden gehaald. Bij het benutten van beschikbare capaciteit gaat het veelal om het anders organiseren van operationele taken. Zo kan één partij voor andere partijen taken uitvoeren, bijvoorbeeld het beheer van gemeentelijke eindgemalen door het waterschap. Ook kunnen de krachten gebundeld worden in een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie. Die uitvoeringsorganisatie kan zich richten op een specifieke deeltaak, zoals wacht-‐ en storingsdienst, of op een breder takenpakket. In een vergaande vorm ontstaat zo een operationele uitvoeringsorganisatie (‘afvalwaterbedrijf’) dat diensten voor gemeenten en waterschap verricht. Voor het uniformeren van systemen gaat het om de wil om te uniformeren en om het vinden van de juiste timing. Om te komen tot uniformering dienen partijen elkaar goed te kennen. Het afvalwaterteam kan daaraan bijdragen. Wel zal altijd een gezonde afweging nodig blijven tussen integreren in de afvalwaterketen (uniforme systemen voor riolering en zuivering) of integreren in de openbare ruimte (uniforme systemen voor riolering, wegen, groen). Overstappen naar een nieuw systeem vraagt vrijwel altijd een aanzienlijke inspanning. Er zal dan ook een goed moment gekozen moeten worden, bijvoorbeeld als oude systemen zijn afgeschreven en er toch een overstap gemaakt moet worden. Een fraai voorbeeld van afstemming van systemen vindt plaats in Limburg. Daar hebben waterschapsbedrijf Limburg en Waterleidingmaatschappij Limburg gezamenlijk de procesautomatisering aanbesteed. Deze stap legt een basis voor toekomstige samenwerking.


pagina 17

Werkprocessen in de afvalwaterketen In de tabel op pagina 19/Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. is een overzicht gegeven van werkprocessen in de afvalwaterketen. Per proces is aangegeven op welke wijze verbetering van werkprocessen door samenwerking mogelijk is6: • tussen gemeenten (oranje) of • in de afvalwaterketen tussen gemeenten én waterschap (blauw) en wat het belangrijkste mechanismen zijn om verbetering te realiseren (groen): • versterken functionele relatie, • benutten en versterken kennis, • bundelen beschikbare capaciteit of • uniformeren systemen Uit het overzicht volgen enkele bevindingen: a. Voor bijna 90% van de processen kan verbetering bereikt worden door samenwerking tussen gemeenten. b. Voor ruim 60% van de processen kan (verdere) verbetering bereikt worden door samenwerking in de afvalwaterketen tussen gemeenten en waterschap. c. Voor processen die met realisatie te maken hebben is vooral intergemeentelijke samenwerking voordelig. De te realiseren voorzieningen verschillen aanmerkelijk tussen gemeenten en waterschap (vrijverval riolen versus zuiveringen en persleidingen). Het ligt dan meer voor de hand eventuele samenwerking te zoeken met partners die gelijksoortige werken realiseren. d. Het benutten en versterken van kennis vormt een belangrijk mechanisme voor realiseren van verbeteringen, met name op het punt van planvorming en realisatie. e. Het bundelen van capaciteit speelt vooral bij het gebruik en beheer van de voorzieningen (operationele taken). f. Het uniformeren van systemen is voordelig bij het meten en sturen in de afvalwaterketen, omdat inzicht over de hele keten gewenst is, en bij het heffen en innen van belastingen, omdat de processen bij gemeenten en waterschap grote overeenkomsten vertonen. De tabel schept geen duidelijkheid welke processen de grootste baten in termen van besparingen of duurzaamheid opleveren. Uit diverse regionale feitenonderzoeken die het afgelopen jaar zijn uitgevoerd is wel inzicht verkregen in processen die als ‘stars’ kunnen worden aangemerkt. Vanuit het oogpunt van besparingen zijn dit: − verlengen levensduur riolering − benutten renovatietechnieken − samenwerking met private partijen. Op het gebied van duurzaamheid gaat het om: − gezamenlijke visievorming − inzicht in het functioneren van het systeem (data, meten, monitoren, analyseren) 6

Natuurlijk is ook verbetering mogelijk door samenwerking tussen waterschappen, maar dit valt buiten de scope van het onderzoek; daarom zijn ook niet de werkprocessen opgenomen die zich uitsluitend richten op zuiveringsbeheer.


pagina 18

Werkprocessen*afvalwaterbeheer*en*kansen*samenwerking (rioleringsbeheer,en,interactie,riolering,en,zuivering) Werkproces

systemen

capaciteit

kennis

functionele6realtie

(waardoor,is samenwerking,batig)

gemeente,waterschap

soort*kans

(wie,met,wie)

Intergemeentelijk

samenwerking

Besluitvorming

2 2

(door6raad/B&W6van6gemeenten6c.q.6AB/DB6van6waterschap) 8,vaststellen,GRP,c.q.,zuiveringsdeel,waterbeheersplan 8,vaststellen,rioolheffing,c.q.,zuiveringsheffing 8,vaststellen,afspraken,op,overnamepunt,riolering,en,zuivering 8,vaststellen,welke,knelpunten,(waterkwaliteit,/,water8op8straat),wanneer,oplossen 8,vaststellen,financële,uitgangspunten,(investeringen,activeren,of,uit,exploitatie)

1 1

1

1

Planvorming 1 1 1

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

(GRP/BRP) 1 1 1 1 1

1 1 1 1 1

1 1 1

8,volgen,ontwikkelingen,en,visievorming 8,afstemmen,intern,en,extern,beleid,en,regelgeving 8,modelleren,,hydraulische,berekeningen,uitvoeren 8,uitvoeren,optimalisatiestudie,(OAS) 8,opstellen,afvalwaterakkoord, 8,opstellen,,basisriolerings,c.q.,basiszuiveringsplan,(voorzieningen,e.d.) 8,opstellen,GRP,c.q.,zuiveringsdeel,WBP) 8,opstellen,meerjarenplanning,vervangen,riolering 8,opstellen,stedelijk,waterplan 8,opstellen,grondwaterplan 8,opstellen,afkoppelplan 8,opstellen,incidenten,/,calamiteitenplan 8,formuleren,aanpak,diffuse,bronnen,(zoals,gebruik,bestrijdingsmiddelen) 8,overleggen/afstemmen,toezicht,en,handhaving,milieuvergunning,en,verordening 8,opstellen,meet,en,monitoringplan 8,opstellen,gemalenbeheerplan 8,opstellen,operationele,programma's,(aanleg,,onderzoek,en,maatregelen)

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

8,voorbereiden,(PvE,,projectplan) 8,maken,ontwerp,en,bestek, 8,aanbesteden,en,gunnen 8,directie,voeren,,opleveren,en,evalueren 8,rapareren,en,renoveren,riolen 8,vervangen,riolen,en,aansluitingen 8,vervangen,gemalen 8,aanleggen,bergbezinkbassins 8,realiseren,maatregelen,drainage,tbv,grondwaterproblemen 8,afkoppelen,verhard,oppervlak 8,aanpassen,inrichting,openbare,ruimte,(poreuze,bestrating,,stoepen,,etc.)

1 1 1 1

1

1 1 1 1 1 1 1 1

Realisatie 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

2


pagina 19

systemen

Werkproces

capaciteit

kennis

functionele6realtie

(waardoor%is samenwerking%batig)

gemeente,waterschap

soort-kans

(wie%met%wie)

Intergemeentelijk

samenwerking

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

1 1 1 1

Gebruik-en-beheer 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

2 2

1 1

2 2 2 2

1

2 2

2 2

4%meten%actuele%toestand%(peilen,%overstortingen,%water%op%straat%e.d.) 4%meten%neerslag 4%meten%grondwaterpeilen 4%sturen%/%real%time%control 4%controleren%en%corrigeren%gegevens% 4%vastleggen%gegevens%(actuele%toestand,%lokatie,%inspectie,%onderhoud) 4%analyseren%gegevens%en%verbeteringen%initiëren 4%reinigen,%inspecteren%en%onderhouden%vrijverval%riolen,%kolken,%randvoorz. 4%reinigen,%inspecteren%en%onderhouden%gemalen%en%drukriolen% 4%inspecteren%en%onderhouden%telemetrie,%pompen%en%schakelkasten 4%reinigen%infiltratievoorzieningen 4%doorspuiten%drainagevoorzieningen 4%draaien%storingsdienst 4%registreren%en%opvolgen%klachten 4%vegen%straatgoot%en%stoepen

Procesondersteunend 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

2 2

2 2 2 2 2 2

1

1

1 1

1 1 1

1 1 1 1 1 1 1

1

1

4%uitvoeren%marketing4%en%PR%activiteiten 4%werven%en%managen%personeel 4%managen%financieel%economische%zaken 4%verlenen%facilitaire%diensten 4%verzorgen%waterloket 4%uitvoeren%benchmarks 4%onderzoeken%en%innoveren 4%informatiseren%en%automatiseren 4%inkopen 4%beheren%magazijn 4%heffen%en%innen%belastingen,%kwijtschelding%

Wij schetsen nu de baten en de indicatieve besparingen op de jaarlijkse lasten in 2020 voor de gemeenten Lochem en Zutphen. Voor de gemeenten vraagt het rioleringsbeheer over de jaren een min of meer ‘constante’ stroom van exploitatie uitgaven en investeringen, wat een indicatie van besparingen mogelijk maakt. Voor een specifieke zuivering zoals Zutphen vinden de investeringen veel meer pieksgewijs plaats. De mogelijke besparingen en verbeteringen voor Rijn en IJssel zijn daardoor lastiger te ramen. Zo zouden alle geplande investeringen voor de zuivering Zutphen in detail moeten worden geanalyseerd. Bovendien kent het waterschap een planningshorizon van vijf jaar, waardoor investeringen na 2016 nog niet goed in beeld zijn gebracht. Vandaar de focus op de gemeentelijke besparingen.


pagina 20

Verlengen levensduur riolering Een groot deel van de kosten van het rioleringsbeheer betreft kapitaalkosten. Deze kosten zullen de komende jaren toenemen door vervangen van riolen. In het werkproces reinigen, inspecteren en beoordelen wordt bepaald wanneer een riool vervangen wordt. De aanpak in dit proces verschilt landelijk aanzienlijk, ook ten aanzien van de risicobeoordeling van falen van objecten. Door op zoek te gaan naar beste werkwijzen kan een verlenging van de gemiddelde technische levensduur worden bereikt. De gemeenten Lochem en Zutphen vervangen samen voor ruim 1,5 miljoen euro per jaar aan riolering. Als het vervangingsvolume met 10% wordt verminderd, verlaagt dit de uitgaven tot 2020 met 1,2 miljoen euro. In 2020 leidt dit tot €60.000 per jaar lagere kapitaallasten (annuïteit 0,05). Na 2020 blijft de besparing geleidelijk doorgroeien; de situatie in 2020 is dus slechts een tussenstand. Toepassen relinen In plaats van vervangen kan in veel gevallen ook relining worden toegepast. Bij deze techniek wordt een kous in het bestaande riool aangebracht en uitgehard. Er ontstaat zo een buis in een buis. Voorwaarde voor toepassing van de techniek is dat de bestaande buis nog goed op verhang ligt. Voordeel van relinen is dat de straat niet opengebroken hoeft te worden. Dat scheelt kosten en overlast voor aanwonenden. De techniek wordt steeds meer toegepast, waardoor het voor private partijen aantrekkelijk wordt om te innoveren, bijvoorbeeld op het punt van het meenemen van huisaansluitingen. Door relinen valt de noodzaak weg om wegrenovatie en rioolvervanging te combineren. Voor elk van de aspecten kan een optimale vervangingsstrategie worden bepaald. Overigens kan de relining techniek ook ingezet worden bij transportleidingen van het waterschap. Als het aandeel relining toeneemt met 25% en relinen is 50% goedkoper dan vervanging, dan reduceert dat de uitgaven tot 2020 met ongeveer 1,5 miljoen euro. De kapitaallasten in 2020 dalen daardoor met € 75.000 per jaar. Ook nu geldt weer dat de besparing door blijft groeien na 2020. Publiek private samenwerking Ongeveer de helft van alle exploitatiekosten en het grootste deel van de investeringskosten worden door private partijen omgezet. Als we willen besparen is het dus relevant om te kijken of we wel de juiste vraag bij marktpartijen neerleggen en of we dat op een juiste manier doen. Door een dialoog met marktpartijen kunnen verbeteringen worden bereikt. Er zijn inmiddels voorbeelden met tientallen procenten besparing door opdrachten meer te formuleren in termen van functionele eisen en door gebruik te maken van marktconsultatie en prestatiebestekken. Bovendien kan de kennis en ervaring van private partijen worden benut om een impuls te geven aan een meer duurzame afvalwaterketen. De exploitatie uitgaven in Lochem en Zutphen bedragen ongeveer 3 miljoen euro per jaar. Circa de helft hiervan betreft kosten voor werken en diensten door derden. Als hier een voorzichtige besparing van 2,5% op wordt toegepast, levert dit een besparing van bijna € 40.000 per jaar op.


pagina 21

Het investeringsvolume tot 2020 in de gemeenten Lochem en Zutphen bedraagt ongeveer 17 miljoen euro. Een besparing van 2,5% leidt in 2020 tot ruim € 20.000 lagere kapitaallasten. Deze besparing neemt na 2020 verder toe. Visievorming Er kan alleen effectief geïnvesteerd worden in de afvalwaterketen als duidelijk is in welke richting deze zich ontwikkelt. De afgelopen decennia hebben vooral in het teken gestaan van ‘meters maken’. Nagenoeg al het afvalwater wordt ingezameld en behandeld. Er vindt nu een omslag plaats waarbij we anders naar afvalwater kijken. Afvalwater wordt gebruikt water, met terugwinning van grondstoffen en energie en hergebruik van water. Dit vraagt om een heroriëntatie op de inrichting van de afvalwaterketen, inclusief het omgaan met overtollig hemelwater. De gezamenlijke visievorming biedt mooie kansen om de duurzaamheid van de afvalwaterketen te verhogen. Ook kan een goede afweging van nut en noodzaak van investeringen plaatsvinden. Inzicht in functioneren afvalwaterketen De afvalwaterketen vraagt om een verschuiving van een oriëntatie op inspanning, objecten en emissies naar een oriëntatie op resultaat, functioneren en effecten op de omgeving. Alleen dan is het mogelijk een goede afweging te maken tussen de kosten en baten van investeringen. Hiervoor is het nodig om te meten en te monitoren en de verkregen informatie te analyseren en te vergelijken met de resultaten van berekeningen. Op deze wijze kan het inzicht in het functioneren van de afvalwaterketen toenemen. Een voorbeeld is de integrale sturing afvalwaterketen (ISA) in de Hoekse Waard. Met het bouwen van bergbezinkbassins en andere voorzieningen is een reductie van het chemisch zuurstofverbruik van 20.000 kg/jaar bereikt. De investeringen bedroegen ongeveer 10 miljoen euro. Door het ISA-‐project is een aanvullende CZV reductie van 10.000 kg/jaar bereikt, tegen een fractie van de kosten voor randvoorzieningen. De financiële baten van visievorming en inzicht in het functioneren van de afvalwaterketen kunnen het beste in samenhang worden geraamd. In totaal zullen Lochem en Zutphen tot 2020 ongeveer 5 miljoen euro uitgeven aan verbetermaatregelen. Als op basis van inzicht en visie hierop 25%7 kan worden bespaard, leidt dit tot 1,25 miljoen euro minder uitgaven en een besparing op kapitaallasten in 2020 van € 60.000 per jaar. Overigens is het inzicht in het functioneren van de afvalwaterketen, inclusief de effecten op de omgeving, ook van groot belang voor de investeringen door het waterschap. Zo is bij grootschalige renovatie of nieuwbouw een belangrijke vraag voor welke hydraulische capaciteit de zuivering ontworpen moet worden. Een vraag die zich hierbij voordoet is bijvoorbeeld of je groot en duur gaat bouwen of wellicht iets minder groot en extra beheerinspanningen pleegt bij overstorten. Dan is inzicht in de effecten van overstortingen en effluent op de omgeving van groot belang en de relatie tussen de afnamecapaciteit en de frequentie en omvang van overstortingen.

7

Gebaseerd op landelijk feitenonderzoek doelmatig beheer waterketen


pagina 22

Besparingen De indicatief geraamde besparingen in 2020 komen uit op een kwart miljoen euro per jaar in 2020. Dit is ruim 4% van de kosten voor het rioleringsbeheer. De besparingen zullen na 2020 procentueel geleidelijk toenemen omdat het aandeel oude kapitaallasten afneemt en het aandeel nieuwe (en lagere) kapitaallasten toeneemt.

Sturing samenwerking De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de gemeentelijke watertaken: het inzamelen van vuil water, het verwerken van overtollig hemelwater en het zorg dragen voor oplossen van structurele grondwaterproblemen. Het waterschap is verantwoordelijk voor transport en zuivering van het ingezamelde stedelijk afvalwater. De verdeling van zorgplichten staat niet ter discussie. Bij samenwerking zullen gemeenten en waterschap altijd invulling moeten kunnen geven aan deze zorgtaken. Gemeenten zijn en blijven daarom verantwoordelijk voor het vaststellen van het gemeentelijke rioleringsplan en de hoogte van de rioolheffing om de kosten voor het rioleringsbeheer te dekken. Evenzo blijft het waterschap verantwoordelijk voor het vaststellen van het waterbeheersplan (waarin de plannen voor zuiveringstechnische werken) en de hoogte van de zuiveringsheffing om de kosten voor het zuiveringsbeheer te dekken. Voor de uitvoering van riolerings-‐ en zuiveringsbeheertaken bestaan verschillende opties. Natuurlijk kan de uitvoering in eigen beheer plaatsvinden of door marktpartijen worden uitgevoerd. Een deel van de uitvoering kan ook in een gezamenlijk programma vanuit de bestaande organisaties plaatsvinden. Dit is bijvoorbeeld de situatie bij het afvalwaterteam. In verdergaande vormen voert de ene overheidsorganisatie taken uit voor een collega overheid of vindt de uitvoering plaats in een gezamenlijke, verzelfstandigde uitvoeringsorganisatie. In alle situaties is het van belang het planning en control proces transparant in te richten. Voor de situatie dat er sprake is van een verzelfstandigde uitvoeringsorganisatie is het proces in onderstaand schema weergegeven. Zutphen

Lochem

DVO & kosten

DVO & kosten

WRIJ

Beleid & Heffing

DVO & kosten rapportage

Uitvoering


pagina 23

De gemeenten en het waterschap stellen zelf het beleid en de heffing vast. Zij bepalen ook individueel welke taken zij door de uitvoeringsorganisatie willen laten uitvoeren. Dit wordt vastgelegd in dienstverleningsovereenkomsten waarin tevens de vergoeding wordt bepaald. De uitvoeringsorganisatie voert de afgesproken taken uit en rapporteert daar periodiek over. Vanuit de opdrachtgevende organisaties kan indien nodig bijsturing plaatsvinden. Als de uitvoeringsorganisatie in algemene zin niet naar behoren functioneert kan bijsturing plaatsvinden vanuit daarvoor ingestelde organen zoals het bestuur van een openbaar lichaam of de algemene ledenvergadering van de coöperatie.

Financiën Zoals reeds bij aansturing is aangegeven bepalen de gemeenten en het waterschap individueel de hoogte van de riool-‐ c.q. zuiveringsheffing. Samenwerking verandert daar niets aan. Bij dienstverlening door de ene organisatie voor een ander worden afspraken over vergoeding vastgelegd in overeenkomsten. In de overeenkomsten worden ook de kansen en risico’s belegd: als een taak minder of meer tijd kost dan wordt dat wel/niet/deels verrekend. Bij samenwerking in een aparte uitvoeringsorganisatie ontstaat een andere situatie. Ook in dat geval worden afspraken tussen deelnemers en uitvoeringsorganisatie vastgelegd in dienstverleningsovereenkomsten. Indien werkzaamheden minder blijken te kosten, kan een batig saldo worden teruggegeven aan de deelnemers of worden gebruikt om reserve op te bouwen. Als de kosten echter hoger uitvallen dan geraamd zal de uitvoeringsorganisatie moeten kunnen beschikken over een reserve of moeten de deelnemers zich garant stellen voor de tekorten. Uiteraard dient via de aansturing van de uitvoeringsorganisatie (directie met bestuur, raad van toezicht, raad van commissarissen, ledenvergadering en/of aandeelhoudersvergadering) te worden voorkomen dat tekorten ontstaan. Een specifiek aandachtspunt is de BTW (zie ook pagina 13).8 Er zijn mogelijkheden om geen extra belastingdruk te laten ontstaan bij samenwerking tussen gemeenten en waterschap. De aanpak is onderstaand geschetst.

8

Voor een uitgebreide beschouwing zie: Fiscale aspecten rondom de waterketen (VROM, 2007), opgesteld door KPMG Meijburg&Co.


pagina 24

BTW nota

Zutphen

Lochem

DVO & kosten

DVO & kosten

WRIJ

DVO & kosten rapportage

Uitvoering

koepelvrijstelling BTW

inkoop/inhuur + BTW

De uitvoeringsorganisatie kan zogenaamde koepelvrijstelling aanvragen. Over de diensten die de uitvoeringsorganisatie zelf uitvoert hoeft dan geen BTW in rekening gebracht te worden. Voorwaarde is wel dat de uitvoeringsorganisatie vrijwel uitsluitend activiteiten uitvoert voor de eigen partners (in het voorbeeld: Zutphen, Lochem en Rijn en IJssel). De uitvoeringsorganisatie zal in de regel ook zelf weer diensten of producten inkopen. Deze zijn wel belast met BTW. Deze BTW kan worden doorbelast aan de gemeenten en het waterschap. De gemeenten kunnen dan, zoals gebruikelijk, de BTW terugkrijgen via het compensatiefonds. Voor het waterschap blijft de BTW een netto kostenpost, maar dit is het ook al zonder uitvoeringsorganisatie.

Juridische inbedding De verschillende vormen van samenwerking om de kansen te benutten vragen ieder om hun eigen juridische basis. De opties zijn onderstaand schematisch weergegeven. Per optie zijn voorbeelden aangegeven.9

9

Voor verdere informatie over samenwerking en de juridische mogelijkheden wordt verwezen naar hoofdstuk 8 van de syllabus die verschenen is bij afronding van Toekomst Waterketen Gelderland; www.toekomstwaterketengelderland.nl.


pagina 25

Vorm Kans

Project

Lichte gemeen-‐ schappelijke regeling + dienstverlenings-‐ overeenkomst

Gemeen-‐ schappelijke regeling, openbaar lichaam

Coöperatie, stichting, NV/BV

Versterken functionele relatie

Optimalisatie-‐ studie afvalwatersysteem

Gezamenlijk meten en monitoren

(+)

(+)

Benutten en versterken kennis

Organiseren thema-‐ bijeenkomsten

Kennisteams rond speciale thema’s

(+)

(+)

(-‐)

Gemalenbeheer door waterschap voor gemeenten

Gezamenlijke wacht-‐ en storingsdienst

Uitvoeren operationele taken

Verkennen systeemkeuze

Afspraken over benutten uniform systeem

(+)

(+)

Bundelen beschikbare capaciteit Uniformeren van systemen

(+) kan ook, maar is niet noodzakelijk (-‐) minder of niet geschikt

Projecten vormen de lichtste vorm van samenwerking. In een projectopzet worden afspraken gemaakt over doel, inzet en middelen. Het afvalwaterteam Lochem-‐Zutphen voert een aantal projecten uit. Als de samenwerking verder gaat kan het nodig zijn de afspraken formeler vast te leggen. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van een lichte gemeenschappelijke regeling. Dit is niets meer of minder dan een bestuursovereenkomst tussen twee of meer publieke organen, gebaseerd op de wet Gemeenschappelijke Regeling. Er wordt geen nieuwe entiteit gevormd. de bestaande organisaties zorgen voor de uitvoering van taken. De lichte gemeenschappelijke regeling maakt duidelijk c.q. bevestigt dat het gaat om samenwerkingsafspraken over publieke zorgtaken, zoals het riolerings-‐ en zuiveringsbeheer. In aanvulling op de intenties zoals vastgelegd in de lichte gemeenschappelijke regeling is vaak een dienstverleningsovereenkomst (DVO) nodig, waarin concrete afspraken worden vastgelegd. Zo kunnen bijvoorbeeld afspraken worden geformuleerd over het inschakelen van experts van collega-‐organisaties en de kostenvergoeding die daarbij wordt gehanteerd. Een geheel andere situatie ontstaat als een nieuwe organisatie wordt opgericht die zelfstandig diensten of producten moet kunnen kopen of die eigen personeel wil werven. De nieuwe organisatie moet dan rechtspersoonlijkheid bezitten. Dit kan publiekrechtelijk of privaatrechtelijk invulling krijgen. Publiekrechtelijk gaat het om het openbaar lichaam, een vorm van de gemeenschappelijke regeling. De deelnemende overheden dragen de bevoegdheid over aan het bestuur van het openbaar lichaam. De samenstelling en het functioneren van het algemeen en dagelijks bestuur van het openbaar


pagina 26

lichaam is bij wet beschreven. De bestuursleden zijn leden van het algemeen of dagelijks bestuur van de deelnemers. Privaatrechtelijk staan verschillende mogelijkheden ter beschikking, zoals de coöperatie, de stichting en de naamloze of besloten vennootschap. De stichting en de vennootschappen zijn bekende vormen in de waterketen (stichting: Waternet, NV: drinkwaterbedrijven, BV: Aquario). De coöperatie is in de watersector alleen bekend van het voormalige Hydron Advies en Diensten, maar is vanuit zijn karakter (‘voor de leden’) een interessante optie. Indien taken in het afvalwaterbeheer ondergebracht worden in een zelfstandige uitvoerings-‐ organisatie is het aantrekkelijk te kijken of er niet al bestaande organisaties met vergelijkbare taken zijn waarbij aangesloten kan worden. Zo verzorgt Berkel Milieu als overheids N.V. in opdracht van de gemeenten Bronckhorst, Brummen, Doesburg, Lochem en Zutphen het beheer van vaste afvalstoffen. Waterstromen B.V. exploiteert installaties voor de zuivering van afval-‐, proces-‐ en industriewater en de verwerking van organische slibben. Waterstromen is een zelfstandige dochteronderneming van Waterschap Rijn en IJssel. Met verdergaande vormen van samenwerking kunnen ook de doelen van lichtere samenwerking worden gerealiseerd, Als bijvoorbeeld een afvalwaterketenbedrijf zou worden opgericht, vindt binnen dit bedrijf afstemming plaats, specialisatie, het bundelen van uitvoeringscapaciteit en het uniformeren van systemen. Maar voor de afzonderlijke kansen is niet altijd zo’n zware vorm nodig. Vanuit de lichtere vormen zou doorgroei plaats kunnen vinden naar zwaardere vormen van samenwerking.


pagina 27

4. Samenwerking: alternatieven en schaal In dit hoofdstuk schetsen wij drie alternatieven voor de samenwerking in de afvalwaterketen Lochem-‐ Zutphen. Bij de alternatieven wordt ook een beschouwing gegeven over de optimale schaal om de gewenste doelen te bereiken. In het verlengde van de langetermijnvisie onderscheiden we de volgende alternatieven voor samenwerking: 1. Uniformeren en afstemmen (‘afvalwaterplan’) 2. Deeltaken (‘shared services’) 3. Bundelen: 3a. ‘netwerk van planvormers’ en 3b: ‘operationeel opschalen’

Alternatief 1: Uniformeren en afstemmen Dit alternatief richt zich op de optimale inrichting van werkprocessen en de afstemming van processen in de keten. Uniformeren Alle drie de organisaties voeren vergelijkbare taken uit: planvorming, onderzoek, onderhoud, realisatie en ondersteunende processen zoals databeheer (zie ook de het overzicht werkprocessen op pagina 19/Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.. Een taak die specifiek bij het waterschap behoort is de zorg voor het continu bedrijven van zuiveringsinstallaties. In dit alternatief gaan partijen op zoek naar de beste werkwijzen binnen het riolerings-‐ en zuiveringsbeheer. Van belang is dat er niet alleen gespróken wordt over de beste manier van werken maar dat werkwijzen ook daadwerkelijk worden overgenomen. Hierdoor ontstaat in de loop van de tijd een meer uniforme uitvoering van afvalwaterbeheertaken. Door de uniformeringsslag wordt de onderlinge samenwerking en vervangbaarheid tussen organisaties verbeterd. Bovendien kan kennis beter worden doorgegeven. Bijvoorbeeld: bij vertrek van een medewerker bij Lochem zou een medewerker van Zutphen zijn vervanger kunnen inwerken/begeleiden. Immers beide organisaties hanteren dezelfde uitgangspunten in het beheer. Afstemmen Naast het zoeken en implementeren van beste werkwijzen gaat het in dit alternatief ook om de optimale inrichting en aansturing van de afvalwaterketen. De gehele afvalwaterketen wordt als één geheel beschouwd, los van organisatorische grenzen. Gezamenlijk wordt vastgesteld hoe de afvalwaterketen zich in de toekomst ontwikkelt (technisch-‐inhoudelijke visie), hoe investeringen worden afgestemd (optimalisatiestudies) en hoe de afvalwaterketen wordt beheerd (o.a. real time sturing). In dit proces van afstemmen kunnen ook de mogelijkheden voor verduurzaming van de keten worden verkend. De visie geeft de ruimte om na te denken over systeemaanpassingen, zoals het sluiten van waterstromen (de ‘watercyclus’) en het al dan niet gescheiden inzamelen van Business Case afvalwaterketen Lochem Zutphen

pagina 28

afvalwaterstromen. Op het niveau van investeringen kunnen duurzame innovatieve technieken worden geïntroduceerd. In het proces van afstemmen wordt bovendien een omslag gemaakt van het investeren op basis van normen naar investeren op basis van inzicht in het feitelijk functioneren van de afvalwaterketen, waarbij kosten en baten tegen elkaar worden afgewogen. Afvalwaterplan Het uniformeren en afstemmen kan concreet vorm krijgen door gezamenlijk te werken aan een afvalwaterplan 2016-‐2020. Het idee van het afvalwaterplan is in onderstaande figuren geschetst.

GRP$Lochem$

GRP$Zutphen$

Waterbeheerplan$ Rijn$en$IJssel$

Huidige'situa+e'

In de huidige situatie maken gemeenten ieder hun eigen GRP over de inzameling van afvalwater, het verwerken van overtollig hemelwater en het oplossen van structurele grondwaterproblemen. Waterschap Rijn en IJssel maakt, in samenspraak met andere Rijn-‐Oost waterschappen, een waterbeheerplan voor alle taken op het gebied van waterveiligheid, peilbeheer en waterkwaliteit. Wat mist is een integrale beschouwing en, waar mogelijk, uniforme aanpak van de afvalwaterketen.

GRP$nota$Lochem$ “investeringen*en* kostendekking”* GRP$Lochem$

GRP$nota$Zutphen$ “investeringen*en* kostendekking”* GRP$Lochem$

Waterbeheerplan$ GRP$Lochem$ Rijn5Oost$IJssel$

Afvalwaterplan$Lochem5Zutphen$ Nieuwe&situa*e&

In de nieuwe situatie wordt ter voorbereiding op en deels parallel aan het opstellen van GRP en WBP een afvalwaterplan opgesteld. In dit plan wordt de inrichting en het beheer van de afvalwaterketen rond rwzi Zutphen in zijn geheel beschouwd. Het bevat elementen als nieuwe ontwikkelingen, visie,


pagina 29

beleid, beschikbare voorzieningen, opgaven, beheer en kostenkengetallen. Het afvalwaterplan kan als onderliggend document dienen bij de GRP’s en het WBP. In het extreme geval bevatten de GRP’s alleen nog de investeringsprogramma’s en de kostendekking. Dit is een situatie waar geleidelijk naar toe gegroeid kan worden. Het afvalwaterplan vraagt geen organisatorische wijzigingen. Het vraagt om een intensief traject waarbij beheerders van de betrokken organisaties gezamenlijk uitwerken wat hen bindt, op zoek gaan naar beste werkwijzen en afspraken maken over de implementatie ervan. Oude werkwijzen moeten dus worden losgelaten, nieuwe geïntroduceerd. Schaal De regio Lochem en Zutphen is voor wat betreft het afstemmen een praktische schaal. Er is sprake van één rwzi waar de beide gemeenten het ingezamelde afvalwater naar toe afvoeren. De drie partijen kunnen gezamenlijk deze zuiveringskring optimaal inrichten en beheren. Omdat ook de gemeente Deventer een deel van het afvalwater naar de zuivering Zutphen afvoert, zal deze gemeente voor onderdelen betrokken moeten worden bij optimalisatievraagstukken. Voor het uniformeren is de schaal Lochem-‐Zutphen nog beperkt. Voor specifieke werkprocessen in het rioleringsbeheer staat immers de ervaring van slechts twee gemeenten ter beschikking. Het is aantrekkelijk om voor het zoeken naar beste werkwijzen ook collega gemeenten en eventueel extern deskundigen te betrekken. Gedacht kan worden aan een schaal van vijf tot acht gemeenten. Deze omvang maakt een diepgaand vergelijk en intensieve discussie tijdens werksessies mogelijk (zie ook het advies in hoofdstuk 7).

Alternatief 2: Deeltaken Bij dit alternatief wordt op deeltaken de beschikbare capaciteit gebundeld en voor alle partijen beschikbaar gesteld. Dit hoeft niet in een aparte uitvoeringsorganisatie (‘shared service center’), maar kan ook een plaats krijgen bij een van de deelnemers (‘shared services’). Voorbeelden van deeltaken kunnen worden afgeleid uit de tabel met werkprocessen op pagina 19/Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.. Het gaat om de processen waarbij bundelen van capaciteit als belangrijkste mechanisme voor verbetering is aangeduid, zoals het databeheer (‘informatiseren en automatiseren’), het verzamelen, controleren en analyseren van meetgegevens en het bijsturen op basis van meetgegevens, het onderhouden van riolen en gemalen en het draaien van storingsdiensten. Bij de afweging van alternatieven wordt het geheel van ‘meten en monitoren’ als voorbeeld gebruikt. Het is een relatief nieuw fenomeen in de rioleringspraktijk, waardoor er meer vrijheid is in het kiezen van systemen en aanpak. Schaal De vraag bij dit alternatief is welke schaal aantrekkelijk is. Voor meten en monitoren is vanuit het perspectief van het waterschap de schaal van het waterschap uitermate interessant. Immers, dat betekent dat binnen het gehele beheergebied op dezelfde wijze wordt gemeten en gemonitord. Dat


pagina 30

leidt tot uniformering van systemen en werkwijzen en vergemakkelijkt de mogelijkheid van centrale sturing. Het is daarom zinvol, zo niet noodzakelijk, te zoeken naar partners binnen het beheergebied van Rijn en IJssel. Voor elke specifieke deeltaak zal apart bekeken moeten worden wat een optimale schaal is. Bij het gezamenlijk oppakken van deeltaken kan ook gedacht worden aan een groeiproces waarbij eerst in een kleine regio bundeling van enkele taken plaatsvindt en vervolgens geleidelijk een doorgroei met andere partners en andere taken. Organisatie De shared services vragen een wijziging van organisatie van werkzaamheden. Immers, specifieke taken, in het voorbeeld ‘meten en monitoren’, worden bij een andere partij neergelegd. Dat vraagt om een ontvlechting van werkprocessen. Men wordt afhankelijk van derden. Via dienstverleningsovereenkomsten kunnen de gewenste prestaties op het gebied van meten en monitoren worden afgesproken, inclusief de bijbehorende vergoeding. Via een managementrapportage moeten de prestaties en kosten inzichtelijk worden gemaakt. Er moeten bovendien goede afspraken worden gemaakt over de communicatie tussen de ‘latende organisatie’ en het shared service punt.

Alternatief 3: Bundelen Het meest vergaande alternatief wordt gevormd door een combinatie van het organiseren van een netwerk van planvormers en een bedrijfsmatig opererende uitvoeringsorganisatie voor operationele beheertaken. Dit alternatief is in de langetermijnvisie als stip op de horizon benoemd. De beide elementen worden afzonderlijk beschreven en gewaardeerd (in hoofdstuk 5). Alternatief 3a: Netwerk van planvormers Planvorming dient dicht bij de eigen organisatie plaats te vinden. Het biedt de mogelijkheid om verbinding te leggen tussen dossiers als rioleringsbeheer, wegbeheer, watersysteembeheer, stadsontwikkeling en duurzaamheid. Bovendien kunnen lokale kansen worden benut om meer duurzame oplossingen te introduceren. Planvorming vraagt specifieke expertise: het kunnen verbinden van dossiers, zicht hebben op ontwikkelingen, zowel technisch als bijvoorbeeld sociaal en demografisch, mensen kunnen verbinden, door de bomen het bos blijven zien, etc. Het idee is om de benodigde expertise te versterken door een hecht netwerk van planvormers te ontwikkelen. Vanuit het netwerk kunnen jaarlijks scans worden gemaakt van nieuwe ontwikkelingen en trends, er kan een collegiale toets plaatsvinden bij start-‐ups, intervisie bij lopende projecten, er kan een kenniskaart ontwikkeld worden, etc. Bovendien kunnen er afspraken gemaakt worden over onderlinge inzet (pieken bufferen). Het netwerk gaat niet vanzelf functioneren. Daarvoor is wel coördinatie en initiatief nodig. Daar zal ruimte voor gecreëerd moeten worden in de vorm van een coördinator. De aansturing van de planvormers zal vanuit de eigen organisatie blijven lopen, de coördinator ziet specifiek toe op de ontwikkeling van het netwerk. Voor het netwerk is geen organisatiewijziging nodig. Dit is dus


pagina 31

wezenlijk anders dan de voorstellen bij het oprichten van de regionale uitvoeringsdiensten. Daarbij is sprake van een centrale aansturing van mensen die decentraal werken. De planvormers kunnen een specifieke taak krijgen in het verbinden van planvorming en operationeel beheer: zij sturen de operationele uitvoeringsorganisatie aan (N.B.: als er geen operationele uitvoeringsorganisatie komt, vervalt het sturende deel van de taak, maar blijft het verbinden). De planvormers zorgen bijvoorbeeld voor de dienstverleningsovereenkomsten. In het begin zullen deze nog verschillen tussen gemeenten. Op termijn kan uniformering plaatsvinden: “wat goed is voor de een, is goed voor de ander”. De periodieke rapportage vanuit de uitvoeringsorganisatie wordt beoordeeld door de planvormers. Op basis van de rapportages vindt bijsturing plaats. Uiteraard opereren de planvormers in de aansturing van de uitvoeringsorganisatie in nauwe samenspraak met het management binnen de eigen organisatie. Alternatief 3b: Operationeel beheer Alle uitvoerende taken die niet specifiek locatie gebonden zijn worden in een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie ondergebracht. Het gaat dan in ieder geval om de processen die in de tabel op pagina 19/Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. zijn gemarkeerd onder ‘capaciteit’. Maar de samenwerking hoeft zich daartoe niet te beperken. In de uitvoeringsorganisatie kan immers prima de aanwezige kennis worden benut en versterkt. Dus ook veel werkprocessen uit planvorming, realisatie en procesondersteunend lenen zich voor bundeling in een uitvoeringsorganisatie. De vraag zou dus eigenlijk kunnen zijn: welke processen lenen zich níét voor bundeling? Naast het verhogen van de kwaliteit van de uitvoering kan door de gezamenlijke uitvoering ook de kwetsbaarheid worden verminderd. Schaal Voor de zuiveringen is de minimale schaal voor het operationeel beheer de schaal van het waterschap. Een kleinere schaal zal als desintegratie worden ervaren. Op het gebied van innovatie, onderzoek en automatisering zal eerder aan verdere opschaling worden gedacht. Ook voor het operationeel rioleringsbeheer lijkt de schaal van het waterschap interessant. Drie overwegingen liggen hieraan ten grondslag: 1. Door bundelen van riolerings-‐ en zuiveringsbeheer kan een optimale afstemming en uniformering in de afvalwaterketen worden verkregen. 2. In de drinkwatersector zijn uitgebreide analyses uitgevoerd over de effecten van schaalgrootte. Natuurlijk is de drinkwatersector anders dan de afvalwatersector, maar er zijn ook grote parallellen: sterk operationeel gericht, beheer van uitgebreide, fijnmazige leidinginfrastructuur, bedienen van zuiveringsinstallaties, direct contact met klanten/burger en sterke interactie met de leefomgeving (voor het beschermen van de drinkwaterbronnen). Uit de analyses in de drinkwatersector blijkt dat de laagste kosten worden bereikt bij een schaalgrootte van 300 tot 700 duizend inwoners10.

10

Dijkgraaf en Varkevisser (2007). Analyse kosteneffect fusies drinkwater. SEOR-‐ECRi, Erasmus Universiteit Rotterdam. Laagste kosten bij afzet van 15 tot 35 miljoen kubieke meter per jaar.


pagina 32

3. Vanuit management oogpunt kan de volgende beschouwing worden gehanteerd. In het rioleringsbeheer worden verschillende taakvelden onderscheiden: planvorming, onderzoek, onderhoud, maatregelen en facilitair. Een professionele uitvoeringsorganisatie wil op alle aspecten specialisten in huis hebben, die meerwaarde kunnen leveren ten opzichte van de huidige situatie. Die specialisatie is nodig op beleids-‐ en ontwikkelniveau en op praktisch uitvoerend niveau. Met het oog op verminderen van de kwetsbaarheid worden de functies bij voorkeur tenminste dubbel bezet. Dat levert vanuit management oogpunt een minimale bezetting van circa 20 fte: vijf taken, twee niveaus, dubbel bezet. Bij een reguliere bezetting van de binnendienst van circa 0,7 fte per 10.000 inwoners is een schaal van ongeveer 300 duizend inwoners nodig. Ook voor het operationeel beheer kan weer aan een groeimodel worden gedacht. De schaal van Lochem en Zutphen tezamen lijkt evenwel te klein voor een grote organisatorische wijziging. De baten zullen dan niet snel tegen de lasten opwegen. Voor het netwerk van planvormers is de schaal minder kritiek. Dit kan prima beginnen vanuit de regio Lochem en Zutphen. Om echt meerwaarde van elkaars kennis, kunde en beschikbaarheid te ervaren is het aantrekkelijk ook planvormers van andere gemeenten aan te laten sluiten.


pagina 33

5. Waarderen alternatieven De alternatieven uit het voorgaande hoofdstuk zijn in de langetermijnvisie beoordeeld op de aspecten duurzaamheid, kwaliteit, besparen en verminderen kwetsbaarheid. In dit hoofdstuk worden daar veranderaspecten als personeel, transitie, risico en haalbaarheid aan toegevoegd.

Doelstellingen In de langetermijnvisie zijn de baten van de alternatieven in termen van verhogen duurzaamheid, verder verbeteren van de kwaliteit van het afvalwaterbeheer, realiseren van besparingen en verminderen van de kwetsbaarheid beoordeeld:

Uniformeren en afstemmen Afvalwaterplan

Deeltaken Shared services

Duurzaamheid

Kwaliteit

Besparing (minder-meer)

Kwetsbaarheid

dichtbij lokale initiatieven; beperkte kennisbundeling

leren van best practices; versnippering blijft

2% misschien wel 5%

niet verbeterd

beperkte kennisbundeling en deels afstand

topkwaliteit op deeltaken

orde grootte 5%

kwetsbaarheid op deeltaken afgenomen

kennisbundeling innovatiekracht

volledig ‘in control’

5% zeker, misschien wel 10%

kwetsbaarheid minimaal

Bundelen Netwerk planvormers en opschalen operationeel

Voor een toelichting bij de waarderingen wordt verwezen naar bijlage 3 van de langetermijnvisie. Voor de variant ‘uniformeren en afstemmen’ is in de langetermijvisie een besparing (‘minder-‐ meerkosten’) van 2 à 5% aangehouden. In hoofdstuk 3 (pagina 23) is de besparing becijferd op ruim 4%. Bij een nadere analyse zal er wellicht nog meer mogelijk blijken. Zo hebben gemeenten in de Limburgse Peelen door diepgaand vergelijk van de werkprocessen in één jaar tijd een besparing van 10% gerealiseerd en doorvertaald naar de kostendekkingsplannen in de GRP’s. Dit betreft een gemiddelde waarde; de werkelijke besparing verschilt per organisatie. Opgemerkt wordt dat de besparingen met name ‘indirecte besparingen’ betreffen. Natuurlijk zou door samenwerking op sommige punten een besparing op formatie kunnen worden bewerkstelligd. Maar deze besparingen zijn relatief gering ten opzichte van de indirecte besparingen. Een voorbeeld: Als van de 18 fte die zich in de regio bezig houden met afvalwaterbeheer 10% bespaard wordt, levert dit ongeveer 100 duizend euro per jaar op. Als we door samenwerking


pagina 34

spreken over een besparing van 5 à 10% op de totale kosten dan gaat het om 550 duizend tot 1,1 miljoen per jaar. Het is dus van belang de aandacht vooral te richten op de indirecte besparingen. Deze besparingen komen met name tot stand door kennis te bundelen en specialisatie op deeltaken mogelijk te maken. Het gaat dus eerder om investéren in kennis en capaciteit om besparingen en kwalitatieve doelstellingen te realiseren dan het bereiken van besparingen door verminderen van de personele bezetting.

Veranderaspecten De alternatieven zijn gewaardeerd op vier veranderaspecten: • gevolgen voor het personeel (+ = positieve gevolgen) • transitiekosten (+ = lage kosten) • risico’s en mogelijkheden terugval (+ = weinig risico) • haalbaarheid (besluitvorming) (+ = goed haalbaar) De waardering levert het volgende beeld op. Schaal Lochem + Zutphen

Personeel

Transitie

Risico

Haalbaarheid

+

o/+

++

++

-‐/+

o

o/-‐

o/+

Langetermijnvisie deel netwerk planvormers

+

+

+

+/o

Langetermijnvisie deel opschaling operationeel

-‐-‐

-‐

-‐-‐

-‐

Uniformeren en afstemmen Deeltaken

Uniformeren en afstemmen − Het alternatief wordt over de volle breedte positief gewaardeerd. − Voor het personeel betekent het dat in het proces veel van elkaar geleerd kan worden. Qua werksituatie wijzigt er niets. − De uitdaging is wel om echt tijd vrij te maken om te werken aan het uniformeren en afstemmen. Dit kan door andere prioriteiten te stellen of een deel van de reguliere werkzaamheden via detachering of uitbesteding op te vangen. − De aanpak levert geen risico’s op. Als het uniformeren en afstemmen niet zou lukken is geen vooruitgang maar ook geen teruggang geboekt. − De haalbaarheid is hoog. Het alternatief kan bij wijze van spreken ‘morgen’ starten. Er zal alleen tijd en eventueel budget voor externe ondersteuning en kennis vrijgemaakt moeten worden.


pagina 35

Deeltaken Voor de waardering van het alternatief deeltaak is ‘meten en monitoren’ als voorbeeld gehanteerd. − Het alternatief deeltaken scoort in zijn geheel neutraal. − Bij het gezamenlijk uitvoeren van deeltaken gaat het om specialisatie op een bepaald werkproces. Voor medewerkers die zich als specialist willen ontwikkelen kan dit een kans betekenen. Voor een generalist zal het afzonderen van een taak als een verschraling van het totale werkpakket worden gezien. − De transitie zal bij een relatief nieuw onderwerp als meten en monitoren niet veel kosten met zich meebrengen. Maar voor bijvoorbeeld databeheer is afstemming tussen bestaande systemen nodig en misschien wel omschakeling naar een ander systeem. De transitiekosten kunnen dan oplopen. Dit kan voorkomen worden door een overstap te maken op het moment dat beheermiddelen zijn afgeschreven. − Een risico van het centraal uitvoeren van een deeltaak is dat er afstand ontstaat tussen latende en uitvoerende organisatie. Een goede communicatie is nodig. Dit vraagt onder meer om voldoende management aandacht om het grensvlak tussen latende en uitvoerende organisatie effectief vorm te geven. Een ander risico kan bestaan uit verschillen in ambitieniveaus tussen de deelnemers: de een gaat voor ‘goed is goed genoeg’ en de ander gaat voor ‘het gouden randje’. Zolang de kostentoerekening in pas loopt met de ambities zal dit geen problemen opleveren. Een deelnemer moet echter niet het gevoel krijgen dat hij meebetaalt aan de speeltjes van een ander. Ook op dit punt is communicatie en managementaandacht van groot belang. − De haalbaarheid wordt licht positief gewaardeerd. Op zich zijn middelen beschikbaar vanuit de reguliere exploitatiebudgetten. Op termijn mag een efficiencyslag en/of kwaliteitsslag worden verwacht. Er is wel overeenstemming over de kostenverdeling en aansturing nodig. Zo zullen deelnemers het gevoel moeten hebben dat zij voldoende zeggenschap houden over welke activiteiten voor hen worden uitgevoerd. Langetermijnvisie: deel netwerk planvormers De langetermijnvisie bestaat in feite uit twee elementen: een netwerk van planvormers en uitvoering van operationele taken op een meest economische schaal. De beide elementen zijn afzonderlijk gewaardeerd. − Planvorming krijgt hierbij een positieve waardering. Voor de planvormers betekent het een inspirerende samenwerking. Door de eigen kwaliteiten ook voor collega organisaties in te zetten kan geleerd worden van andere organisaties (‘een kijkje in de keuken’). − Voor de transitie is van belang dat de planvormers worden benoemd die deel gaan uitmaken van het netwerk en wie een coördinerende rol krijgt binnen het netwerk. Het netwerk kan ‘licht’ ingevuld worden; er is geen centrale sturing voorzien; planvormers blijven gewoon binnen en vanuit de eigen organisatie opereren. − Er zijn geen grote risico’s verbonden aan het netwerk. Mocht het niet slagen dan is een beëindiging eenvoudig mogelijk. Er zal wel een balans moeten worden gezocht tussen enerzijds de ruimte om als netwerk te ontwikkelen en anderzijds mag het niet uitmonden in een vrijblijvende overleggroep. Periodiek zal daarom gerapporteerd moeten worden over de resultaten en baten van het netwerk. − Het opzetten van een netwerk van planvormers is goed haalbaar. Wat lastiger zal zijn is om ook de ruimte te creëren om elkaars expertise over en weer in te zetten, bijvoorbeeld om pieken op


pagina 36

te vangen of om specifieke expertise in het planvormingsproces in te brengen. De praktijk is dat de bezetting aan de kant van gemeenten minimaal is. Vanuit dat perspectief is het lastig om ook taken voor collega-‐organisaties op te pakken. Het management kan en moet een rol spelen in het bepalen van de mate van onderlinge dienstverlening en het creëren van ruimte daarvoor. Langetermijnvisie: deel opschalen operationele taken − Dit alternatief wordt vanuit veranderaspecten negatief beoordeeld. − Voor personeel betekent het een overgang naar de uitvoerende organisatie. Bij eerdere processen op andere taakvelden is hiervoor terughoudendheid gebleken bij het personeel. Bovendien betekent de opschaling een verdere specialisatie op alle onderwerpen, waardoor minder ruimte overblijft voor generalisten. − De transitie inspanningen zijn fors: hoe wordt de uitvoeringsorganisatie vorm gegeven, welke arbeidsvoorwaarden gelden bij overgang, overleg met ondernemingsraden en georganiseerd overleg, omschakeling naar deels nieuwe systemen, nieuwe werplekken en discussies over overhead bij latende en uitvoerende organisaties: bij uitplaatsen van een deel van de taken drukt de overhead bij de latende organisatie op een kleinere formatie. − De risico’s in dit alternatief nemen ook toe. Mocht de gezamenlijke uitvoering niet succesvol blijken, dan vergt een terugkeer naar de oude situatie weer een grote inspanning. Door het op afstand zetten van uitvoeringstaken neemt ook het financiële risico toe. Als de uitvoeringsorganisatie niet goed functioneert kan weliswaar via de governance structuur bijsturing plaatsvinden, maar dit is toch altijd minder direct dan ingrijpen in de eigen organisatie. En verliezen vanuit de uitvoeringsorganisatie zullen uiteindelijk bij de deelnemende organisaties neerslaan. Een inhoudelijk risico is de afstemming die nodig is tussen planvormers en uitvoerende organisatie. Dit is naar onze mening goed te organiseren maar vraagt wel voldoende managementaandacht: het gaat zeker niet vanzelf. Bij de gemeenten Lochem en Zutphen bestaan wel aarzelingen of de scheiding tussen planvorming en operationele uitvoering niet tot desintegratiekosten leidt en daarmee tot een lagere meerwaarde voor dit alternatief. − De haalbaarheid wordt als laag ingeschat. Deels natuurlijk door de nadelen op het gebied van personeel, transitie en risico’s. Maar ook omdat alle partijen zich op concern niveau aan het oriënteren zijn op samenwerking. Samenwerking in de afvalwaterketen kan eigenlijk niet los gezien worden van deze algehele oriëntatie. Het kan mogelijk wel een stimulans betekenen voor een bepaalde keuze in oriëntatie. Optimale schaal Voor het planvormingsdeel uit de langetermijnvisie kan gestart worden vanuit de regio Lochem en Zutphen. Voor het bundelen van alle operationele taken is feitelijk een grotere schaal gewenst dan Lochem en Zutphen. In hoofdstuk 3 is aangegeven dat de schaal van het waterschap aantrekkelijk is. De beoordeling van deze twee alternatieven op de veranderaspecten wordt dan (nog) minder gunstig dan aangegeven in de beoordelingstabel op pagina 35. De haalbaarheid neemt af omdat er tussen vele partijen tot overeenstemming gekomen moet worden en omdat de afstand tussen latende en uitvoerende organisaties groter wordt. Bovendien zijn de gevolgen voor het personeel groter: de gemiddelde woon-‐werk afstand neemt toe, de overgang van overheidsorganisatie naar bedrijfsmatig


pagina 37

aangestuurde organisatie wordt sterker en het vraagt nog meer om specialisten in plaats van generalisten.


pagina 38

6. Conclusies De schets van de organisaties en de verschillende aspecten en mogelijkheden voor samenwerking leiden tot een aantal conclusies. Deze conclusies vormen de basis voor ons advies in het volgende hoofdstuk. Op basis van de verkenning van organisaties en waardering van alternatieven komen wij tot de volgende conclusies op hoofdlijnen. Hierbij maken wij onderscheid tussen doelstellingen (verhogen duurzaamheid, verder professionaliseren beheer, kostenbeheersing en verminderen kwetsbaarheid) en veranderaspecten (effecten voor personeel, transitiekosten, risico’s en haalbaarheid besluitvorming). Doelstellingen - In het landelijk Bestuursakkoord Water zijn doelstellingen geformuleerd ten aanzien van het realiseren van besparingen, het verder professionaliseren van het beheer, het verminderen van de personele kwetsbaarheid en het verhogen van de duurzaamheid. Partijen in de regio zijn aan zet om de doelstellingen te realiseren. De in de langetermijnvisie en deze business case beschreven alternatieven dragen bij aan het bereiken van de doelstellingen. Haalbaarheid - De langetermijnvisie, met een netwerk van planvormers en een uitvoeringsorganisatie voor operationele taken, draagt het meeste bij aan het bereiken van de doelstellingen. Daar staat tegenover dat de visie op de veranderaspecten negatief wordt beoordeeld. - Het alternatief uniformeren en afstemmen en het onderdeel netwerk van planvormers uit de langetermijnvisie worden positief beoordeeld op de veranderaspecten. Manieren van samenwerken - Met uniformeren en afstemmen kan al een aantrekkelijke kostenbesparing worden gerealiseerd. Voor het rioleringsbeheer is deze becijferd op meer dan 4%. Voor het ramen van de mogelijke baten bij het waterschap is een uitgebreide analyse en beoordeling van voorgenomen investeringen nodig. Inzicht in het functioneren van de afvalwaterketen vormt wel het fundament voor onderbouwde beslissingen over bijvoorbeeld de dimensionering van nieuwe zuiveringen of de uitbreiding ervan. - Vanuit het netwerk van planvormers kan een impuls gegeven worden aan het planvormings-‐ proces waarbij de verbinding gelegd wordt met dossiers als stadsontwikkeling en duurzaamheid. Initiatieven kunnen worden ontwikkeld om duurzame transities in gang te zetten, zoals het terugwinnen van energie en grondstoffen en het hergebruik van gezuiverd gebruikt water.


pagina 39

-

-

-

Voor het gezamenlijk uitvoeren van deeltaken zal per taak bezien moeten worden of en wanneer bundeling haalbaar is. Vooral taken op het gebied van gebruik en beheer lenen zich voor krachtenbundeling. Het gaat dan om processen als databeheer, meten, monitoren, sturen, modelleren en invullen wacht-‐ en storingsdiensten. Vergaand opschalen van operationele taken wordt op dit moment als minder wenselijk beschouwd vanwege de grote effecten voor het personeel, de hoge transitie inspanningen en de mogelijke risico’s. Bovendien is besluitvorming over alleen het afvalwaterbeheer lastig in een tijd waarin organisaties zich op concern-‐niveau aan het oriënteren zijn op samenwerking (“wat met wie”). Daar komt bij dat er op ook aarzelingen zijn over de werkelijke baten van dit alternatief, met name als gevolg van de scheiding die er tussen planvorming en operationele uitvoering ontstaat. Gegeven de gunstige effecten die van uniformeren en afstemmen en het netwerk van planvormers worden verwacht is het op korte termijn ook niet nodig vergaande organisatorische stappen te zetten.

Samenwerkingspartners - Veel processen hebben baat bij intergemeentelijke samenwerking. Denk bijvoorbeeld aan het proces van reinigen, inspecteren, beoordelen en ingrijpen bij vrijvervalriolering . Door de gelijkvormigheid van werkprocessen binnen iedere sector kunnen beste werkwijzen worden vastgesteld en is bundeling van activiteiten mogelijk. - De samenwerking tussen gemeenten en waterschap kan extra’s toevoegen aan de intergemeentelijke samenwerking. Zo kunnen de gemeenten hun kennis over het opstellen van afkoppelplannen delen, maar kan door betrokkenheid van het waterschap ook het effect van het afkoppelen op transport en zuivering worden meegewogen Ook kan bijvoorbeeld de zuiveringskennis bij het waterschap worden benut bij het beheer van de gemeentelijke minizuiveringen. Vervolgaanpak - Om de mogelijke baten van uniformeren en afstemmen en het netwerk van planvormers volledig tot zijn recht te laten komen is een aanpak nodig die vrijwillig is, maar niet vrijblijvend. Het stellen van doelen, het periodiek toetsen van de voortgang en het aanwijzen van trekkers per proces kan aan de resultaatgerichtheid bijdragen. - De samenwerking in de regio Lochem en Zutphen heeft de laatste jaren, een impuls gekregen door de bestuurlijke en ambtelijke afvalwaterteams Lochem-‐Zutphen. De energie in deze samenwerking kan als fundament dienen voor verdere samenwerking.


pagina 40

-

-

Ook voor uniformeren en afstemmen en het netwerk van planvormers kan de regio Lochem-‐ Zutphen als vertrekpunt dienen. Het is daarbij wel wenselijk ervaring en kennis van buiten de regio te mobiliseren, bijvoorbeeld om de beste werkwijzen binnen werkprocessen vast te stellen. Een aandachtspunt blijft de personele kwetsbaarheid van het rioleringsbeheer en van sommige specifieke functies binnen het waterschap. Binnen de alternatieven uniformeren en afstemmen en het netwerk van planvormers kan gezocht worden naar mogelijkheden om ook verbetering op dit punt te realiseren (zie ook het advies in hoofdstuk 7)


pagina 41

7. Advies vervolg Op basis van de bevindingen van het onderzoek, waarvan de belangrijkste conclusies zijn samengevat in hoofdstuk 6, en op basis van ervaringen uit diverse regionale feitenonderzoeken geven wij een advies over het vervolgtraject. In de langetermijnvisie is als stip op de horizon het organiseren van een netwerk van planvormers benoemd in combinatie met het uitvoeren van operationele uitvoeringstaken op een meest economische schaal. Met name het breed bundelen van uitvoeringstaken wordt op korte termijn minder haalbaar geacht. De vraag is nu welke stappen de komende tijd genomen kunnen worden om een start te maken met het bereiken van de gewenste verbeteringen (beheersen kosten, verbeteren kwaliteit, verminderen personele kwetsbaarheid en verhogen duurzaamheid) en daarbij doorgroeimogelijkheden naar de opzet volgens de langetermijnvisie niet te frustreren. Wij stellen voor een groeiscenario te hanteren waarbij de samenwerking tussen de gemeenten Lochem en Zutphen en Waterschap Rijn en IJssel als vertrekpunt dient. De energie die in deze huidige samenwerking aanwezig is, kan benut worden als motor voor verdere ontwikkelingen. Er wordt dus niet direct gezocht naar schaalvergroting, maar schaalvergroting kan op onderdelen wel een gevolg zijn van de te ondernemen stappen. In die stappen worden al heel gericht lijnen gelegd met collega gemeenten. Wij gaan in ons advies achtereenvolgens in op: − de concrete vervolgstappen − de organisatorische randvoorwaarden en − de te verwachten baten We sluiten af met een beschouwing over de juridische borging van de samenwerking.


pagina 42

Advies: Concrete vervolgstappen De stappen in het vervolgtraject zijn in onderstaand schema samengevat. In het schema is aangegeven wanneer en op welke wijze elke stap invulling krijgt, welke baten verwacht worden en van welke variant hij deel uitmaakt. De stappen worden nu nader toegelicht.

? ? ? ?

3 Kansen'benutten (=bundelen=deeltaak=operationeel=beheer (=uniformeren=systemen

k k

k k

k k

k k

k k

4 Monitoren'voortgang

s

s

s

s

s

langetermijnvisie=(=operationeel=beheer

c c c c

langetermijnvisie=(=planvorming

c c c c

kwetsbaarheid

c c c c

deeltaken

2 Doorontwikkelen (=expert=team=levensduur=riolering (=expert=team=renovatietechnieken (=expert=team=publiek(privaat (=netwerk=planvormers

besparing

?

uniformeren=en=afstemmen

p p

kwaliteit

2016(2020

p

ws ws ws ws ws ws

duurzaamheid

2015

p

1a Beste'werkwijzen (=verlengen=levensduur=riolering (=renovatietechnieken (=publiek(private=samenwerking 1b Optimalisatie'afstemmen'keten (=visievorming/afvalwaterplan (=inzicht=(meten,=monitoren=e.d.)

2013 p p

Stappen

2012

2014

Advies'concrete'vervolgstappen

?

?

?

?

5= Evaluatie (=resultaat (=samenwerkingsproces 6 Vervolg'2016E2020

ws p c k

workshops (deel)projecten continu=activiteit kansen=benutten

s ?

successen=bijhouden optie markering


pagina 43

Vervolgstap 1a: Beste werkwijzen Er is een aantal werkprocessen binnen het operationeel rioleringsbeheer die in belangrijke mate de kosten van het rioleringsbeheer bepalen (zie ook hoofdstuk 3, pagina18): - reinigen, inspecteren en beoordelen van de toestand van vrijvervalleidingen - de keuze tussen repareren, renoveren of vervangen - het inschakelen van marktpartijen. De eerste twee processen bepalen het vervangingsvolume aan investeringen. Het derde proces is relevant omdat circa driekwart van de kosten in het rioleringsbeheer door marktpartijen wordt omgezet. Het is dan ook uitermate relevant om te bezien of hierbij de kennis en expertise van marktpartijen optimaal wordt benut en of marktpartijen voldoende ruimte geboden wordt voor een efficiënte en effectieve uitvoering. Door de invulling van deze werkprocessen nauwgezet onderling te vergelijken kunnen beste werkwijzen worden bepaald. Deze vergelijking leent zich uitstekend om in de vorm van workshops met inleidingen vanuit de deelnemers op te pakken. Interessant hierbij is dat naast vertegenwoordigers vanuit Lochem, Zutphen en Rijn en IJssel ook gericht collega’s van andere gemeenten en extern deskundigen kunnen worden uitgenodigd om de zoektocht krachtiger te maken. De regio Lochem-‐Zutphen vormt dan wel de basis, maar direct wordt ook de kennis en ervaring van buiten naar binnen gehaald. Van belang is dat er ook echte verandering wordt gerealiseerd: beste werkwijzen worden niet alleen bepaald maar ook overgenomen. Hierbij kan het management weer een rol vervullen. Hoewel vervanging en renovatie ook bij het waterschap spelen, zijn het in eerste instantie toch vooral onderwerpen vanuit het gemeentelijk taakveld. Het bepalen van beste werkwijzen kan dan ook het best vanuit de gemeenten getrokken worden. Ten aanzien van het inschakelen van marktpartijen kan Waterschap Rijn en IJssel zijn ervaring met innovatieve wijzen van aanbesteden inbrengen, De benodigde inbreng voor het bepalen van beste werkwijzen is relatief beperkt. Met een dag of 25 per organisatie en een budget van € 50.000 voor externe inbreng kan al een flinke stap gezet worden. De verwachte baten overstijgen ruimschoots de kosten. De eerste workshops kunnen al in het najaar van 2012 worden georganiseerd. Business Case afvalwaterketen Lochem Zutphen

pagina 44

Intermezzo Financieringssystematiek Een ander specifiek aandachtspunt dat zich leent om een beste werkwijze te bepalen, is de wijze van financiering van vervangingsopgaven in de riolering. Stichting RIONED pleit er voor om rentekosten uit te sparen door zo veel mogelijk de vervanging uit de lopende inkomsten te financieren. Bij een financiële afschrijvingstermijn van 40 jaar en een rentepercentage van 5% kunnen de kapitaallasten over veertig jaar meer dan halveren. Wel zal de omslag gemaakt moeten worden van lenen en afschrijven naar direct financieren. Op korte termijn betekent dit hogere lasten. Wellicht kunnen de te realiseren besparingen benut worden om deze omslag mogelijk te maken. In werksessies met beheerders en financieel deskundigen van gemeenten kunnen de mogelijkheden worden verkend.

Vervolgstap 1b: Optimalisatie afstemming afvalwaterketen Door de afstemming tussen gemeenten en waterschappen bij de inrichting en het beheer van de afvalwaterketen te optimaliseren kunnen stappen gezet worden op weg naar een meer duurzame afvalwaterketen. Tegelijk kunnen besparingen worden gerealiseerd. De afstemming richt zich zowel op de toekomst -‐hoe gaat de afvalwaterketen zich ontwikkelen-‐ als op het huidig functioneren –wat is het effect van ingrepen in de afvalwaterketen op de omgeving-‐ . Ontwikkelen van een duurzame (technisch-‐inhoudelijke) visie op de afvalwaterketen Er kan alleen doelmatig geïnvesteerd worden als duidelijk is in welke richting de afvalwaterketen zich gaat ontwikkelen. De afgelopen decennia zijn vooral gericht geweest op het aanleggen en uitbreiden van voorzieningen in de afvalwaterketen. Er is nu sprake van een omslagpunt waarbij de waarde van afvalwater steeds meer nadruk krijgt. Door gezamenlijk een technisch-‐inhoudelijk visie op te stellen over de afvalwaterketen Lochem-‐Zutphen kan richting gegeven worden aan een duurzame ontwikkeling van de afvalwaterketen. In de visie kunnen systeemwijzigingen een plaats krijgen, in combinatie met concrete, lokale mogelijkheden om stappen te zetten op het gebied van duurzaamheid. Waterschap Rijn en IJssel is nadrukkelijk bezig met duurzame ontwikkelingen als het terugwinnen van energie en grondstoffen. Op landelijke schaal krijgt dit vorm in de energie-‐ en grondstoffenfabriek. Er is bij het waterschap ook capaciteit aanwezig om deze ontwikkelingen vorm te geven. Dit onderwerp zou dan ook vanuit het waterschap getrokken kunnen worden. Een tijdbesteding van circa 15 dagen per organisatie en een budget van circa € 40.000 voor externe ondersteuning wordt geraamd. Een projectmatige aanpak is geschikt. Inzicht in het functioneren van de afvalwaterketen Naast zicht op waar je naar toe wilt is ook inzicht nodig in het huidig functioneren van de afvalwaterketen: storten overstorten over waar en wanneer dat wordt verwacht, staat er water op straat waar en wanneer dat wordt verwacht, wat zijn de effecten van overstortingen en effluentlozing op het watersysteem, wat is de invloed van het beheer van het systeem op het


pagina 45

functioneren (bijvoorbeeld reinigen riolen en kolken)? En als er een discrepantie is tussen model en werkelijkheid: waar ligt dit aan en wat kan er aan gedaan worden (bijvoorbeeld de invloed van rioolvreemd water en aangesloten verhard oppervlak)? Op basis van dit inzicht kunnen gerichter investeringen en beheerinspanningen plaatsvinden. Dit onderwerp kan ontrafeld worden in een groot aantal deelaspecten. In het afvalwaterteam Lochem en Zutphen wordt al gewerkt aan het thema monitoring en telemetrie. Het is aan te bevelen dit traject eerst goed af te ronden en ook daadwerkelijk het meten, analyseren en interpreteren van metingen te implementeren voordat andere trajecten worden opgepakt. Intermezzo Afvalwaterplan De resultaten van ‘beste werkwijzen’ en ‘optimalisatie afstemming afvalwaterketen’ kunnen uiteindelijk samenkomen in een afvalwaterplan waarin de gehele afvalwaterketen Lochem-‐Zutphen wordt beschouwd, inclusief de voorgestelde systeemverbeteringen. Dit afvalwaterplan geldt dan als basisdocument naast de GRP’s en het zuiveringsdeel van het waterbeheersplan. Het afvalwaterplan kan de periode 2016-‐2020 beslaan. De komende jaren bieden de ruimte om via de genoemde onderwerpen de benodigde informatie te verzamelen. Vanuit de huidige screening van GRP’s en WBP kan al een eerste opzet van een afvalwaterplan worden uitgewerkt. (Zie ook pagina 29.)

Vervolgstap 2: Doorontwikkelen De onderwerpen die in stap 1 in de vorm van workshops en projecten zijn opgepakt kunnen worden doorontwikkeld. Het idee is om specialisatie mogelijk te maken door expert teams rond de thema’s op te bouwen. Expert teams (bundelen van kennis) Vanuit de verkenning van ‘beste werkwijzen’ en ‘inzicht in functioneren afvalwaterketen’ kunnen expert teams worden gevormd. Te denken valt aan een team asset management, dat zich toelegt op het geheel van reinigen, inspecteren, beoordelen en wijze van ingrijpen (inclusief relinen) in relatie tot risico’s bij het falen van onderdelen van de afvalwaterketen. Een ander team kan zicht richten op de landelijke ontwikkelingen over het inzicht in het functioneren van de afvalwaterketen. Weer een ander team zou zich kunnen toeleggen op de ontwikkeling van de samenwerking tussen publieke en private partijen. De expert teams maken het mogelijk dat medewerkers zich specialiseren en die specialistische kennis beschikbaar komt voor collega gemeenten/waterschap. Daardoor is het tevens mogelijk op professionele wijze de rol van opdrachtgever in te vullen als taken op de markt worden gezet. Bovendien wordt de kwetsbaarheid verminderd omdat de kennis over een thema bij meerdere mensen binnen de regio paraat aanwezig is. Het is dan wel belangrijk dat een expert team uit tenminste drie of vier personen bestaat. Dat pleit er voor om ook andere gemeenten uit te nodigen om deel te nemen aan deze expert teams. Vanuit de workshops uit een eerdere fase wordt duidelijk


pagina 46

wie zich als experts op welk onderwerp willen en kunnen ontwikkelen. Wellicht kan een aantal van de bestaande project teams doorontwikkelen tot expert team. De expert teams kennen een raakvlak met de arbeidspool. Het grootste verschil is dat een expert team een sterke focus heeft op een bepaald onderwerp en zich daarbij als team ontwikkelt. Bovendien geldt als verplichting dat de experts beschikbaar zijn voor collega gemeenten of waterschap. Partijen die niet deelnemen aan een expert team, moeten er op kunnen vertrouwen dat de kennis toch voor hen toegankelijk is. Hierover zullen afspraken moeten worden vastgelegd (zie: juridische borging). Een expert groep zal een jaarlijkse inzet van circa 5 dagen per teamlid vergen om deel te nemen aan gezamenlijke kennisbijeenkomsten en om kennis van buiten de regio te absorberen en door te vertalen naar de eigen situatie. Bij de expert teams kan het management weer een belangrijke rol spelen. Het management kan prioriteiten stellen en tijd vrijmaken voor deelname in een expert team. Zij kunnen ook de onderlinge beschikbaarheid organiseren. Maar vooral kunnen zij er op toezien dat deelname in een expert team niet vrijblijvend is: de teams dienen duidelijke baten te genereren. Die baten zullen dus moeten worden gemonitord. Netwerk planvormers Het opstellen van de techisch-‐inhoudelijke visie op de afvalwaterketen uit de eerste stap kan benut worden om door te groeien naar een netwerk van planvormers, dat voortdurend de externe ontwikkelingen beschouwt en de consequenties beziet voor vigerende plannen. De planvormers blijven opereren vanuit hun eigen organisatie. Zij maken wel een aantal afspraken: - Zij leggen vast wie welke soort ontwikkeling volgt (demografie, techniek, hergebruik grondstoffen, verbinden afvalwaterketen en stadsontwikkeling, etc.) - Zij verzamelen relevante informatie in een gezamenlijke, digitale werkomgeving (bijvoorbeeld ‘dropbox’) - Zij informeren en adviseren over de ontwikkelingen aan de gezamenlijke besturen. - Zij organiseren enkele keren per jaar bijeenkomsten waarbij zij gezamenlijk spreken over planvorming. Hierbij kunnen weer gericht andere gemeenten, waterschappen of externen worden uitgenodigd. - Zij wijzen vanuit hun midden een ‘interne’ coördinator aan die stimuleert en waar nodig aan de bel trekt. - Zij rapporteren concreet over de baten van hun samenwerking (‘bijhouden successen’). De planvormers kunnen over en weer diensten verlenen, bijvoorbeeld om pieken op te vangen of om specifieke kennis te kunnen benutten. Hier zullen praktische afspraken over moeten worden gemaakt. Hierbij kan het management weer een rol vervullen. De inspanning om actief deel te nemen aan het netwerk en kennis op te halen van buiten het netwerk wordt geraamd op ongeveer vijf dagen per deelnemer per jaar. Het gaat hierbij om het bijwonen van workshops en congressen over het onderwerp, het bijhouden van literatuur en


pagina 47

nieuwsfeiten en het sparren met collega’s. Ook kan geparticipeerd worden in landelijke expert groepen, waardoor ook de kennis van buiten de regio naar binnen gehaald kan worden.

Vervolgstap 3: Kansen benutten Parallel aan de stappen 1 en 2 kunnen zich kansen voordoen om capaciteit te bundelen of systemen te uniformeren. Deze kansen kunnen, min of meer onafhankelijk van de activiteiten in stap 1 en 2, worden benut. Operationele samenwerking (bundelen van capaciteit) Het netwerk van planvormers en de expert teams zijn in feite al vormen van bundelen van capaciteit, mits de ondersteuning over en weer goed van de grond komt. Maar er zijn natuurlijk vele onderdelen waarop operationele samenwerking plaats kan vinden (op welke onderdelen eigenlijk niet?). Dit geldt met name intergemeentelijk omdat Lochem en Zutphen voor gelijke taken gesteld staan en dus vergelijkbare werkprocessen kennen. Daarnaast kan op onderdelen samenwerking in de afvalwaterketen tussen gemeenten en waterschap aantrekkelijk zijn, bijvoorbeeld bij het gezamenlijk beheren van data, meten en monitoren, modelleren en sturen. In hoofdstuk 3 is aangegeven welke processen zich lenen voor welke vorm van operationele samenwerking. Om te komen tot bundelen van capaciteit kan gezocht worden naar geschikte onderwerpen en geschikte momenten. Zo lenen in ontwikkeling zijnde onderwerpen, zoals meten, monitoren en sturen, zich makkelijker voor bundeling dan reeds lang bestaande taken waarbij iedere organisatie zijn eigen werkwijze heeft ontwikkeld en zijn eigen systemen beschikbaar heeft. En bundeling wordt ook makkelijker als er bijvoorbeeld problemen dreigen te ontstaan door vertrek van medewerkers of wanneer organisaties op andere beleidsterreinen besluiten tot vergaande samenwerking. Het afvalwaterteam en het management signaleren en benutten de kansen voor krachtenbundeling. Daarbij wordt gehandeld vanuit een ‘ja, tenzij’ benadering. Uniformeren systemen Net als bij het bundelen van capaciteit kan bij het uniformeren van systemen gezocht worden naar het geschikte moment. Een overgang naar een nieuw systeem is nu eenmaal eenvoudiger wanneer het oude systeem is afgeschreven of niet meer goed functioneert. We denken hierbij met name aan de technische systemen voor o.a. databeheer, telemetrie en beheer en onderhoud. Hierbij speelt altijd het vraagstuk tussen optimalisatie binnen de eigen organisatie versus optimalisatie in de keten. Zo maakt de keuze voor een integraal beheerpakket voor de openbare ruimte, inclusief de riolering, de stap naar uniformering van rioleringsbeheerpakketten lastiger. In dergelijke gevallen kan ook worden overwogen om met een gezamenlijke schil te werken die de informatie over de afvalwaterketen kan ophalen vanuit bestaande systemen (zoals bijvoorbeeld het programma Kikker voor het rioleringsbeheer). Het afvalwaterteam en het management signaleren en benutten de kansen voor uniformeren van de beschikbare systemen.


pagina 48

Vervolgstap 4: Monitoren Het is in de praktijk lastig om de baten van samenwerking goed in beeld te krijgen. Na het behalen van een succes wordt vaak snel al weer aan een volgende activiteit gewerkt zonder de baten van het succes goed vast te leggen. Het is daardoor lastig een robuuste evaluatie van de samenwerking te maken. Wij stellen voor de resultaten van de samenwerking op praktische wijze vast te leggen door als het ware een logboek van resultaten aan te leggen. Telkens als een tussenresultaat geboekt wordt, worden de baten geconcretiseerd. Het overnemen van slimme werkwijzen van collega’s, die tijdens een workshop worden bediscussieerd, is bijvoorbeeld zo’n resultaat. De tussenresultaten worden zo concreet mogelijk in termen van duurzaamheid, kwaliteit, besparingen en verminderen kwetsbaarheid vastgelegd. Het afvalwaterteam ziet toe op het bijhouden van de successen.

Vervolgstappen 5 en 6: Evaluatie en Vervolg 2016-‐2020 De komende drie jaar kunnen benut worden om invulling te geven aan de stappen 1 t/m 4. Dan kan ook een tussenbalans worden opgemaakt. Het logboek waarin de resultaten zijn bijgehouden, dient als fundament voor de evaluatie. De resultaten kunnen worden afgezet tegen de geformuleerde doelstellingen van de samenwerking (pagina 50). Op basis van de evaluatie wordt bepaald of doorgegaan kan worden met de bottom-‐up aanpak of dat er toch een organisatiewijziging gewenst is, waarbij operationele taken vergaand worden opgeschaald.


pagina 49

Advies: Organisatorische randvoorwaarden

Organisatie: Sturen op doelen Van belang is dat de samenwerking weliswaar vrijwillig is, maar niet vrijblijvend. Dat kan door concrete doelen voor 2020 te formuleren. Bijvoorbeeld: - Besparen De gemeenten Lochem en Zutphen streven naar een besparing van 10% op de jaarlijkse kosten voor het rioleringsbeheer in 2020 ten opzichte van het verwachte kostenniveau in 2020. Aangezien een kostenstijging wordt verwacht, zal er sprake zijn van minder-‐meerkosten. Eind 2015 wordt bezien welke besparingen tot op dat moment zijn gerealiseerd; op basis daarvan wordt bekeken of bijstelling van de aanpak dan wel ambitie nodig is. De samenwerking tussen gemeenten en waterschap leidt op korte termijn voor het waterschap vooral tot synergievoordelen: een afgestemde aanpak bij het verduurzamen van de afvalwaterketen en een beter inzicht in het functioneren van de keten en de effecten op de omgeving. Het waterschap zal door optimalisatie van de eigen bedrijfsprocessen en door samenwerking tussen waterschappen onderling een verdere besparing nastreven (Rijn en IJssel kent momenteel het laagste tarief in Nederland). - Duurzaamheid Gemeenten en waterschap hanteren het adagium ‘afvalwater = water + grondstof + energie’ en maken gebruik van lokale kansen voor duurzaamheidsinitiatieven. De gemeenten Lochem en Zutphen gebruiken de openbare ruimte voor tijdelijke berging van water en het water voor verhogen van de kwaliteit van de leefomgeving. - Kwaliteit Investerings-‐ en beheerbeslissingen worden genomen op basis van een gezamenlijke analyse van het functioneren van het afvalwatersysteem en de relatie met de omgeving. - Kwetsbaarheid Gemeenten en waterschap zorgen voor continuïteit en kwaliteit van werkzaamheden op het gebied van afvalwaterbeheer door het uniformeren van werkwijzen, het opzetten van expert teams en/of het bundelen van capaciteit. Intermezzo Interventieladder Het formuleren van concrete doelen is ook nodig voor de rapportage over de voortgang van het Bestuursakkoord Water. In dit akkoord is zogenaamde stok-‐achter-‐de-‐deur regelgeving afgesproken als er onvoldoende voortgang in de regio wordt bereikt. Deze stok-‐achter-‐de-‐deur is inmiddels vertaald naar een interventieladder, die in de loop van 2012 verder wordt uitgewerkt. Als eerste stap van die ladder zal eind 2012/begin 2013 worden getoetst of in de regio concrete doelen zijn geformuleerd. Als dit niet het geval is, wordt dit gezien als onvoldoende voortgang. Een visitatiecommissie zal dan de regio bezoeken om een objectief beeld van de voortgang te krijgen. Mocht de voortgang als onvoldoende worden beoordeeld dan treedt de volgende stap van de interventieladder in werking.


pagina 50

De stappen die voorzien zijn na visitatie zijn: een rol voor provincies om het verbeterproces op gang te brengen, het wettelijk verplicht stellen van integrale investeringsprogramma’s voor de keten en in het uiterste geval toezicht.

Organisatie: Rol van het management Tot nu toe is het management maar beperkt betrokken bij de samenwerking in de afvalwaterketen. Om de volgende redenen is het gewenst de betrokkenheid te versterken: - Het management heeft zicht op samenwerkingsinitiatieven op andere beleidsterreinen en kan zorgen voor een tijdige koppeling tussen die initiatieven en de samenwerking op het gebied van de afvalwaterketen. - Het management ziet toe op het realiseren van de doelen en neemt daarmee de vrijblijvendheid weg. - Het management kan, bijvoorbeeld door het verschuiven van prioriteiten, capaciteit en middelen vrijmaken om de noodzakelijke vervolgstappen te zetten. Belangrijk is de manier waarop het management invulling geeft aan deze inbreng. Die zal vooral de aanwezige energie moeten benutten en moeten prikkelen om tot echte veranderingen te komen. Een focus dus op stimuleren, meedenken en faciliteren en niet op controleren. Op dit moment bestaat er een bestuurlijk en een ambtelijk afvalwaterteam Lochem en Zutphen en een aantal projectteams. Het bestuurlijk en ambtelijk afvalwaterteam hebben geregeld overleg over de inhoud en de voortgang van de samenwerking. Voorgesteld wordt om dit overleg uit te breiden met managers van de betrokken organisaties. Dit zorgt voor korte lijnen en het bijeenbrengen van verschillende perspectieven. Het overleg zal ongeveer eenmaal per kwartaal plaatsvinden. Ieder heeft daarbij een specifieke rol: − De bestuurders kunnen zich richten op de ambities en de te nemen besluiten, − Het management op het organiseren en faciliteren van de samenwerking en het bijsturen op basis van tussenresultaten en − Het ambtelijk afvalwaterteam op de feitelijke uitvoering.

Organisatie: Rol van Afvalwaterteam Lochem-‐Zutphen Het afvalwaterteam Lochem-‐Zutphen opereert al enkele jaren en kan prima als basis dienen voor de te nemen vervolgstappen. In het afvalwaterteam is de kennis aanwezig om vervolgstappen te initiëren en kansen te signaleren. Het afvalwaterteam zal ook de voortgang in beeld brengen in relatie tot de geformuleerde doelen. Op dit moment vinden er al activiteiten plaats die een duidelijke relatie hebben met uniformeren en afstemmen, zoals de optimalisatiestudie afvalwatersysteem, het benoemen van raakvlakken tussen de GRP’s van Lochem en Zutphen en het WBP en de activiteiten in het kader van WAKker. Ook het komen tot een inkoopprotocol is een duidelijk voorbeeld van uniformeren.


pagina 51

Voor het vervolgtraject wordt voorgesteld de focus te richten op de activiteiten die een belangrijke impuls kunnen betekenen voor het verhogen van de duurzaamheid en voor het beheersen van de kosten. In werkwijze wordt daarbij getracht ook de kwetsbaarheid terug te dringen.


pagina 52

De baten Ons advies richt zich op een aanpak voor de komende drie jaar. De vraag is welke baten op deze termijn gerealiseerd kunnen worden. Wij geven onderstaand een overzicht. Duurzaamheid • Bij het opstellen van een visie op de technisch-‐inhoudelijke vormgeving van de afvalwaterketen kan de mogelijkheid, wenselijkheid en fasering van duurzame systeeminnovaties worden benoemd. • In het planvormingsproces kunnen de kansen voor toepassen van innovatieve technieken worden meegenomen. • Het netwerk van planvormers kan zorg dragen voor verbinding met duurzaamheidsdossiers en kan lokale kansen identificeren voor duurzame vernieuwingen. Kwaliteit • Tijdens de workshops over onderwerpen als beoordelen en renoveren worden werkprocessen vergeleken en beste werkwijzen bepaald. • Door de samenwerking met private partijen verder te ontwikkelen kan de kennis en ervaring van de private partijen beter worden benut. Besparing • De minder-‐meerkosten door het toepassen van beste werkwijzen en het optimaal afstemmen van activiteiten in de afvalwaterketen zijn geraamd op ruim 4% van de kosten voor het rioleringsbeheer. Uit diverse regionale feitenonderzoeken en intensieve processen waarbij gezamenlijk een afvalwaterplan is opgesteld, blijkt dat met deze relatief eenvoudige initiatieven misschien wel een besparing van 5 à 10 procent op jaarlijkse kosten in 2020 kan worden bereikt. • Deze besparing komt voor een belangrijk deel voort uit het terugdringen van het investeringsvolume. De besparing op geraamde kapitaallasten telt geleidelijk in de loop der jaren op. De besparing neemt na 2020 verder toe. • De besparingen voor het waterschap zijn lastig te ramen. Door het verhogen van het inzicht in het functioneren van de afvalwaterketen worden vooral synergievoordelen verkregen. Vanuit het inzicht kan bijvoorbeeld bij grootschalige renovatie of nieuwbouw van zuiveringen een optimale balans worden gevonden tussen investeringen in beton (civiel), sturing (elektromechanisch) en beheerinspanningen zoals baggeren van waterlopen rond overstorten. Kwetsbaarheid • Het netwerk van planvormers en de kennis teams kunnen bijdragen aan het verminderen van de kwetsbaarheid. Doordat kennis rond specifieke thema’s bij meerdere mensen geborgd is, kunnen veranderingen in bezetting beter worden opgevangen. • Naarmate de inzet van planvormers en kennisdragers bij collega gemeenten en waterschap meer gemeengoed wordt, wordt als het ware een grotere, virtuele organisatie gevormd.


pagina 53

De kosten en baten voor de voorgestelde aanpak kennen een zeer gunstige verhouding. De kosten voor het bepalen van beste werkwijzen (workshops en expert teams) worden bijvoorbeeld geraamd op iets minder dan € 200.000, terwijl de baten in 2020 op bijna € 200.000 per jaar worden ingeschat. De overige stappen kennen een minder gunstige kosten/baten verhouding, maar nog altijd voldoende om ook die aan te kunnen bevelen. Zeker als ook de baten op het gebeid van duurzaamheid, kwaliteit en verminderen kwetsbaarheid worden meegenomen.

Juridische borging Het afvalwaterteam heeft tot nu toe op programmatische/projectmatige basis samengewerkt. De samenwerking is bevestigd in een intentieverklaring begin 2010. Deze werkwijze kan voortgezet worden bij het vaststellen van beste werkwijzen en afstemming in de afvalwaterketen. In de fase van het vormen van een netwerk van planvormers en het opzetten van expert teams, waarbij de leden van het netwerk en de expert teams ook taken en werkzaamheden voor collega organisaties gaan uitvoeren, ontstaat een nieuwe situatie met onderlinge afhankelijkheden. Het is dan goed hierover duidelijke en concrete afspraken te maken. De intentieverklaring uit 2010 richt zich nog op het ‘willen samenwerken’. Er vindt nu een verschuiving plaats naar ‘wij gaan samenwerken’. Dit kan bekrachtigd worden in de vorm van een lichte gemeenschappelijke regeling. Dit is een overeenkomst tussen overheden; het betreft dus géén nieuwe organisatie met eigen bestuur. Specifiek voor een lichte gemeenschappelijke regeling is dat deze overeenkomst zich altijd richt op samenwerking tussen overheden bij de uitvoering van hun publieke taken. Juist de verwijzing naar de Wet Gemeenschappelijke Regelingen onderstreept dit. En daarmee wordt benadrukt dat het niet gaat om uitbesteden van werkzaamheden, maar om het samen slim invullen van de publieke taken. Naast de bestuursovereenkomst in de vorm van een lichte gemeenschappelijke regeling zal vaak ook een bijlage nodig zijn om specifieke afspraken vast te leggen over bijvoorbeeld inzet van medewerkers en de daarbij behorende vergoeding. Ook voor lichtere vormen van operationele samenwerking kan de borging op deze wijze plaatsvinden. De bijlage bij de lichte gemeenschappelijke regeling zal dan meer het karakter van een dienstverleningsovereenkomst krijgen waarin de te leveren diensten en de vergoeding concreter zijn vastgelegd.


pagina 54

Afvalwaterketen Lochem en Zutphen Business case

Recommend Documents