Activiteitenverslag van het Comité van toezicht van OLAF
Januari 2012 - januari 2013
17 april 2013
1
Leden van het Comité van toezicht van OLAF
Johan DENOLF Voorzitter Hoofdcommissaris, directeur van de Directie economische en financiële criminaliteit van de Federale Politie en lid van de Financiële-inlichtingeneenheid, België Herbert BÖSCH Voormalig lid van het Europees Parlement Voormalig voorzitter van de Commissie begrotingscontrole van het Europees Parlement, Oostenrijk Catherine PIGNON Hoofdofficier van Justitie aan het gerechtshof in Angers, Frankrijk Rita SCHEMBRI (tot maart 2013) Directeur-generaal van de afdeling Interne Audit en Onderzoek in het kabinet van de minister-president, Malta Christiaan TIMMERMANS (tot december 2012) Oud-rechter bij het Europees Hof van Justitie, Nederland Jens MADSEN (vanaf januari 2013) Openbaar aanklager voor zware economische en internationale criminaliteit, Denemarken
2
Tuomas PÖYSTI (vanaf maart 2013) Auditeur-generaal van Finland, voorzitter van de Nationale Rekenkamer, Finland
3
Inhoudsopgave I
INLEIDING ......................................................................................................................................7
II
CONTROLE OP DE ONDERZOEKSWERKZAAMHEDEN VAN OLAF ..............................8 1
Reikwijdte van de controle door het Cvt en werkafspraken met OLAF.................................8 1.1
Reikwijdte van de controle.....................................................................................................8
1.2
Uitvoering van de nieuwe werkafspraken met OLAF ..........................................................9
2 Controle van de onderzoekswerkzaamheden van OLAF op initiatief van het Comité van toezicht.................................................................................................................................................10 2.1
Instructies voor het personeel betreffende onderzoeksprocedures en hun uitvoering......11
2.2
Adviezen en verslagen over individuele zaken van het Cvt ................................................15
3 Controle van de onderzoekswerkzaamheden van OLAF – informatie over individuele zaken die door de DG van OLAF is verstuurd ................................................................................16
III 1
3.1
Aan het Cvt verstrekte informatie .......................................................................................16
3.2
Bevindingen van het Cvt......................................................................................................22
3.3
Herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999..............................................................26
BEHEER VAN DE ONDERZOEKSWERKZAAMHEDEN VAN OLAF ...........................26 De onderzoeksprioriteiten van OLAF ......................................................................................26
2 Administratieve organisatie, begroting en personeelsbeleid betreffende de onderzoekswerkzaamheden van OLAF............................................................................................27 2.1
Begroting..............................................................................................................................28
2.2
Administratieve organisatie en personeelsbeleid................................................................28
IV BETREKKINGEN MET OLAF, EU-INSTELLINGEN EN ANDERE BELANGHEBBENDEN ........................................................................................................................29 1
Betrekkingen met OLAF............................................................................................................29
2
Betrekkingen met de EU-instellingen .......................................................................................30
3
Betrekkingen met andere belanghebbenden............................................................................31 WERKMETHODEN COMITÉ VAN TOEZICHT ....................................................................31
V 1
Vergaderingen en rapporteurs ..................................................................................................31
2
Secretariaat .................................................................................................................................32
Bijlage 1 ...................................................................................................................................................34 Bijlage 2 ...................................................................................................................................................35 4
Bijlage 3 ...................................................................................................................................................42 1. De onderzoeksmaatregelen die OLAF mag nemen, ...........................................................................42 Artikel 2 van de tekst van de herziening en artikel 11, leden 5 en 6, van de instructies .......................43 2. Eerbiediging van de grondrechten en de procedurewaarborgen: de rol van het Cvt .......................44 Artikel 12, lid 5, bis van de tekst van de herziening en artikelen 12 en 21 van de instructies ..............44 3. De wettigheidstoetsing van de onderzoeken van OLAF en de eerbiediging van het nationale recht van de lidstaten ........................................................................................................................................46 Artikel 12, lid 5, bis en overweging 47 van de tekst van de herziening en artikelen 12 en 21 van de instructies.................................................................................................................................................46 4. Opening van de onderzoeken: de beleidsprioriteiten en het begrip “voldoende ernstige verdenking” ..................................................................................................................................................................47 Artikel 5, leden 1, 5 en 6, en artikel 12, lid 4, van de tekst van de herziening en artikel 5, lid 4, van de instructies.................................................................................................................................................47 Artikel 6, lid 1, en overwegingen 18 en 19 van de tekst van de herziening ...........................................48 6. Karakterisering van het onderzoek externe en interne onderzoeken.................................................49 Artikel 6 en overweging 21 van de tekst van de herziening en artikel 11, lid 4, en artikel 12, lid 3, van de instructies ............................................................................................................................................49 7. De procedure voor klachten over acties van OLAF ...........................................................................50 Artikel 12, lid 5, bis en overweging 47 van de tekst van de herziening en artikel 23 van de instructies ..................................................................................................................................................................50
5
VOORWOORD VAN DE VOORZITTER Het mandaat van het huidige Comité van toezicht van OLAF ving aan in januari 2012 en dit activiteitenverslag dat ik mag overleggen heeft betrekking op het eerste jaar ervan. Het Comité van toezicht ondersteunt met volledige toewijding OLAF bij de uitoefening zijn opdracht, met name de bestrijding van fraude, corruptie en onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Europese Unie worden geschaad, en versterkt zijn onafhankelijkheid door geregelde controles van zijn onderzoekswerkzaamheden en, indien nodig, door adviesverstrekking en het geven van opbouwende kritiek. Hiertoe hebben we sinds de aanvang van ons mandaat getracht een gedetailleerd beeld te scheppen van de manier waarop OLAF zijn onderzoekswerkzaamheden uitvoert door enerzijds OLAF-zaken te controleren in het licht van de nieuwe procedures die de directeur-generaal van OLAF in 2012 heeft ingevoerd, en anderzijds zijn nieuwe organisatiestructuur te onderzoeken en te beoordelen of deze voldoende ruimte schept voor de doelmatige en kostenbesparende uitvoering van zijn taken. Het nieuwe Comité van toezicht ondervond tijdens dit eerste jaar een aantal belangrijke veranderingen: de interne reorganisatie van OLAF en de aanneming van de nieuwe instructies voor het personeel betreffende onderzoeksprocedures, nieuwe werkafspraken tussen OLAF en het Comité van toezicht en de lopende herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999. Er was ook een meningsverschil tussen OLAF en het Comité van toezicht over de uitvoering van de taken van het Comité. Dit leidde eveneens tot een aantal problemen. Het ontslag van een lid van de Europese Commissie naar aanleiding van een onderzoek door OLAF en de controle door het Comité van toezicht van dit bijzonder onderzoek was eveneens een grote uitdaging voor het nieuwe Comité. Desondanks hebben we krachtige adviezen gegeven en verslagen opgesteld waarin we de manier waarop OLAF zijn onderzoekswerkzaamheden uitvoert, de voorgestelde herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999 en de begroting van OLAF analyseerden. De leden van het Comité van toezicht trachten, als een instantie, zo goed mogelijke arbeidsbetrekkingen uit te bouwen met OLAF. Een zekere mate van gezonde spanning tussen OLAF en het Comité is echter normaal en eigen aan een relatie tussen een toezichthouder en een gecontroleerde. Om de onderlinge verstandhouding te optimaliseren, zal het Comité in het tweede jaar van zijn mandaat het initiatief nemen om nieuwe werkafspraken voor te stellen op basis van hoe het de invulling van zijn eigen taken ziet. Het Comité beschouwt zichzelf, in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1073/1999, als een toezichtorgaan dat op basis van een matrixsysteem systematische problemen vaststelt en bekendmaakt: op een horizontale manier door steekproeven te nemen en op een verticale manier door individuele zaken te controleren. Het uiteindelijke doel als onafhankelijk Comité is en blijft echter het bijstaan van de directeur-generaal bij de vervulling van zijn taken en bijgevolg het bijdragen aan de grotere doeltreffendheid van de onderzoeken van OLAF en de versterking van zijn onderzoeksonafhankelijkheid. Het is onze uitdrukkelijke wens voort te gaan op deze weg die is ingeslagen. Ik wens in het bijzonder het secretariaat van het Comité te bedanken voor zijn harde werk en onschatbare steun sinds de aanvang van ons mandaat.
Johan DENOLF, 6
Voorzitter van het Comité van toezicht van OLAF
I
INLEIDING
1. De rol van het Comité van toezicht van het Europees Bureau voor fraudebestrijding
(hierna “Cvt”) is vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1073/19991 en in het besluit houdende oprichting van OLAF2. Het Cvt waarborgt de onafhankelijkheid van OLAF en houdt toezicht op de onderzoekswerkzaamheden van OLAF via geregelde controles om ervoor te zorgen dat de onderzoeken correct worden uitgevoerd. Het Cvt controleert de onderzoekswerkzaamheden van OLAF volgens zijn reglement van orde3. Het onderzoekt met name individuele OLAF-dossiers en andere gegevens die het ter beschikking heeft, trekt op basis daarvan specifieke en algemene conclusies en doet aanbevelingen aan de directeur-generaal van OLAF (hierna “de DG van OLAF”) en, indien nodig, aan de betreffende EU-instellingen. 2. De controle van individuele zaken is belangrijk voor het trekken van systematische of
algemene conclusies en voor het vaststellen van mogelijke systematische tekortkomingen in de onderzoekswerkzaamheden van OLAF. Het Cvt onderzoekt met name of OLAF bij zijn onderzoeken de grondrechten en de procedurewaarborgen eerbiedigt en of de zaken doelmatig, doeltreffend, tijdig en overeenkomstig de betreffende regels en wettelijke bepalingen worden behandeld. 3. Hiervoor heeft het Cvt vanzelfsprekend voldoende toegang nodig tot de onderzoeken
van OLAF, wat tot maart 2012 door OLAF steeds mogelijk werd gemaakt. Bij aanvang van het mandaat van het huidige Cvt heeft de DG van OLAF echter nieuwe regelingen ingevoerd voor wat de toegang voor het Cvt tot de betreffende informatie over de zaken van OLAF betreft. Hierdoor ondervond het Cvt moeilijkheden bij de correcte uitvoering van zijn taken aangezien het onvoldoende en laattijdig informatie ontving. 4. Dit was bepalend voor de activiteiten van het Cvt tijdens de verslagperiode. Er werden
heel wat tijd en middelen besteed aan discussies met de DG van OLAF, zowel via vergaderingen als via uitgebreide correspondentie, over het herstel van de controleinstrumenten van het Cvt. Dit resulteerde in tussentijdse werkafspraken die jammer genoeg niet doeltreffend bleken te zijn.
1
Artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), PB L 136 van 31.5.1999, blz. 1-7. 2 Artikelen 4 tot en met 6 en overweging 5 van Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 28 april 1999 houdende oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), PB L 136 van 31.5.1999, blz. 20–22. 3 PB L 308 van 24.11.2011, blz. 114.
7
5. Desondanks nam het Cvt met eenparigheid van stemmen twee formele adviezen, een
standpuntnota en een verslag aan. Het onderzocht 83 zaken die waren overgedragen aan nationale gerechtelijke autoriteiten en 188 OLAF-verslagen over zaken die meer dan negen maanden duurden. Het Cvt analyseerde ook de tekst van de herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999 op basis van zijn ervaring met de controle van OLAFonderzoeken. 6. Dit eerste activiteitenverslag van het huidige Cvt bestrijkt het volledige jaar vanaf zijn
aanstelling eind januari 2012 tot en met januari 2013. De Cvt-leden waren Christiaan Timmermans (voorzitter, januari-oktober 2012), Johan Denolf (voorzitter sinds oktober 2012), Herbert Bösch, Catherine Pignon en Rita Schembri4. In januari 2013 verwelkomde het Cvt een nieuw lid, Jens Madsen, ter vervanging van Ch. Timmermans.
II
CONTROLE OP DE ONDERZOEKSWERKZAAMHEDEN VAN OLAF
Artikel 11, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1073/1999: De onafhankelijkheid van het Bureau wordt gesterkt door de geregelde controles waaraan het Comité van toezicht de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden onderwerpt. Overweging 10 van Verordening (EG) nr. 1073/1999: […] deze onderzoeken moeten worden uitgevoerd […] onder volledige eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en met name van het billijkheidsbeginsel, van het recht van de betrokkene zich over de hem of haar betreffende feiten uit te spreken en van het recht dat de bevindingen van een onderzoek alleen mogen berusten op elementen die bewijskracht hebben.
1
Reikwijdte van de controle door het Cvt en werkafspraken met OLAF
1.1
Reikwijdte van de controle
7. De rol van het Cvt is het controleren van de onderzoekswerkzaamheden van OLAF
teneinde te verzekeren dat de onafhankelijkheid van OLAF gewaarborgd blijft en dat de onderzoeken volgens de hoogste kwaliteitsnormen worden uitgevoerd. Door grondig 4
Mevr. Schembri nam vanaf oktober 2012 niet langer deel aan de werkzaamheden van het Cvt en nam ontslag in maart 2013. Ze werd vervangen door een nieuw lid, dhr. Tuomas Pöysti.
8
onderzoek van individuele zaken kan het Cvt risico’s vaststellen van ongewenste invloed op het openen, voeren en sluiten van OLAF-onderzoeken die een bedreiging zouden kunnen vormen voor de onderzoeksonafhankelijkheid van OLAF. Daarom is het vaak onontbeerlijk om de volledige dossiers van individuele zaken, of hun representatieve steekproeven, te onderzoeken en te bespreken met OLAF-onderzoekers en -beheerders met het oog op een volledig en grondig onderzoek van de onderzoeksmethoden. 8. Om de rechtmatigheid en nauwkeurigheid van de analyses die het Cvt als onafhankelijk
orgaan uitvoert te verzekeren, moeten ook de feitelijke elementen in de zaken worden onderzocht, het verloop van het onderzoek in het geval van gesloten zaken worden beoordeeld en bepaalde gebieden worden geëvalueerd. Het is daarom het Cvt dat moet bepalen wat de beste methoden zijn om de onderzoekswerkzaamheden van OLAF te controleren. 1.2
Uitvoering van de nieuwe werkafspraken met OLAF
9. Gezien het voorgaande betreurt het Cvt sterk dat zijn verhouding met OLAF tijdens de
verslagperiode bijzonder moeilijk was en dat de samenwerkingsvoorwaarden tussen OLAF en het Cvt sterk waren gewijzigd kort nadat het nieuwe Cvt zijn mandaat had aangevangen. De DG van OLAF benoemde, als contactpunt voor het Cvt, een eenheid die zich uitsluitend bezighoudt met beleidszaken, terwijl de verzoeken van het Cvt aan OLAF voornamelijk betrekking hebben op onderzoekszaken, waarmee die eenheid zich niet rechtstreeks bezighoudt. Daarnaast beperkten de nieuwe samenwerkingsvoorwaarden met betrekking tot de toegang van het Cvt tot betreffende informatie over zaken aanzienlijk het vermogen van het nieuwe Cvt om zijn taken uit te voeren. 10. Vanaf maart 2012 stootte het Cvt bij de uitvoering van zijn controletaken op obstakels,
met name een buitenmatige en discretionaire beperking – zonder voorafgaande kennisgeving aan het Cvt – van de toegang van het Cvt tot de dossiers van de zaken in het casemanagementsysteem (CMS) van OLAF5, een foutieve toepassing van de gegevensbeschermingsregels6 waardoor het Cvt de OLAF-verslagen niet kon
5
Het CMS is een elektronisch dossierbeheersysteem waardoor OLAF een enkele hulpmiddel heeft voor alle informatie betreffende OLAF-onderzoeken. Dankzij het CMS kunnen onderzoekers alle informatie met betrekking tot hun dossiers beheren doordat ze alle documenten van een dossier elektronisch kunnen registreren. Elke geregistreerde zaak bevat een dossiergeschiedenis vanaf de eerste informatie, tot de selectie, het onderzoek en de nodige controleactiviteiten. In september 2008 sloten het Cvt en OLAF een overeenkomst over de instelling van een Cvt-module binnen het CMS zodat het Cvt zijn taken gemakkelijker kon vervullen en tegelijk aan de verplichtingen betreffende de bescherming van persoonsgegeven werd voldaan. Deze overeenkomst werd gedeeltelijk uitgevoerd, in de vorm van automatische toegang tot gesloten onderzoeken, tot maart 2012. 6 Zie deel 3.1.3 van dit verslag.
9
onderzoeken, en een laattijdige verstrekking van de gevraagde informatie door onder andere een langdurige en onbetrouwbare interne administratieve procedure. 11. Door deze moeilijkheden kon het Cvt zijn taken niet uitvoeren, zoals verder in dit
verslag wordt uitgelegd. Deze moeilijkheden blijken eigenlijk verband te houden met de twijfels van de DG van OLAF over de bevoegdheid van het Cvt om, in het kader van zijn systematische controle van de onderzoekswerkzaamheden van OLAF, individuele zaken te onderzoeken, en in het bijzonder over zijn taak met betrekking tot de bescherming van de grondrechten en de procedurewaarborgen7. 12. Het Cvt moet erop aandringen dat de DG van OLAF niet de discretionaire bevoegdheid
kan hebben om te bepalen wat de reikwijdte van de rol van het Cvt is en te beslissen over welke informatie over zaken wordt vrijgegeven aan het Cvt en in welke mate. Dit zou de rol van het Cvt ondermijnen. Het huidige Cvt deelt het advies van zijn voorgangers, die benadrukten dat de DG van OLAF niet vrij mag beslissen over de toegang van het Cvt tot betreffende informatie over zaken8. 13. Na lange discussies met OLAF ging het Cvt op 11 september 2012 akkoord met tijdelijke werkafspraken die OLAF had voorgesteld. Deze werkafspraken legden een driestappenbenadering ten uitvoer die was gebaseerd op het advies van 2007 van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming9, die toen zijn bezorgdheid had geuit over de automatische toegang van het Cvt tot de persoonsgegevens in het CMS. Op 21 december 2012 zond de DG van OLAF de OLAF-directeuren instructies toe om de werkafspraken uit te voeren. 14. Nadat het Cvt de toereikendheid en het nut van de informatie die het na de uitvoering van de werkafspraken van OLAF ontving, had geëvalueerd, kwam het tot conclusie dat, om de redenen die verder in dit verslag worden gegeven, het door de manier waarop de werkafspraken werden toegepast, nog steeds niet zijn taken goed kon uitvoeren. Het Cvt bracht derhalve de DG van OLAF op de hoogte van de noodzaak om de werkafspraken te herzien zodat het Cvt voldoende en nauwkeurige informatie kan ontvangen. Het Cvt nam daarop het initiatief om in de nabije toekomst nieuwe werkafspraken voor te stellen en is blij dat de DG van OLAF bereid is deze te aanvaarden, zoals hij in januari 2013 heeft kenbaar gemaakt.
2 Controle van de onderzoekswerkzaamheden van OLAF op initiatief van het Comité van toezicht
7
Zie in dit verband het arrest van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie, zaak T-48/05. Zie het advies van het Cvt nr. 4/2011, punt 40. 9 Advies over de door de functionaris voor gegevensbescherming van het Europese Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) ingediende kennisgeving inzake voorafgaande controle betreffende de geregelde controles van de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden, 19 juli 2007, zaak 2007-73. 8
10
Artikel 11, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1073/1999: Op verzoek van de directeur of op eigen initiatief geeft het comité de directeur advies over de activiteiten van het Bureau, zonder zich evenwel in de afwikkeling van de lopende onderzoeken te mengen. Artikel 11, lid 8, van Verordening (EG) nr. 1073/1999: Het comité kan aan het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en de Rekenkamer verslag uitbrengen over de resultaten van de onderzoeken van het Bureau en over het gevolg dat eraan is gegeven.
2.1
Instructies voor het personeel betreffende onderzoeksprocedures en hun uitvoering
15. De DG van OLAF bracht in februari 2012 nieuwe instructies voor het personeel
betreffende onderzoeksprocedures (hierna “instructies”) uit, ter vervanging van het vroegere Handboek van OLAF en met als doel de onderzoeksprocedures te vereenvoudigen en verduidelijken. Het Cvt is blij met de publicatie van de instructies op de website van OLAF omwille van de transparantie. De invoering van deze instructies ging gepaard met belangrijke wijzigingen aan het organigram van OLAF. 16. Daarom nam het Cvt het initiatief om de instructies te onderzoeken en stelde het
hiervoor twee rapporteurs aan die vergaderingen belegden met OLAF-personeelsleden, met name de personeelsleden die de instructies hebben opgesteld. De rapporteurs belegden eveneens meerdere werkvergaderingen met het Cvt-secretariaat. Door de grote werklast tijdens de verslagperiode en het tekort aan personeel in zijn secretariaat, moest het Cvt de aanneming van het geplande advies over de instructies uitstellen. 17. Het Cvt merkte op dat de instructies op meerdere gebieden vooruitliepen op de herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999, die nog door de wetgever moet worden aangenomen. In bijlage 3 bij dit verslag zijn overwegingen opgenomen over de overeenkomst van deze instructies met de tekst van de toekomstige verordening. Het Cvt besliste om, vóór het trekken van definitieve conclusies, de resultaten af te wachten van de controle van individuele zaken die gedeeltelijk of volledig onder de nieuwe instructies werden behandeld. 18. Het Cvt analyseerde deze zaken aan de hand van de regels in zowel het vroegere
Handboek van OLAF als in de instructies, en beoordeelde de veranderingen die er door de instructies zijn gekomen. Er werden belangrijke veranderingen waargenomen in onder andere de procedure voor het openen en sluiten van zaken, het uitvoeren van onderzoeksactiviteiten en de voorafgaande wettigheidstoetsing ervan, alsook de laatste kwaliteitscontrole en het juridisch onderzoek. 11
2.1.1
Openen en sluiten van zaken
19. Het Cvt besteedde bijzondere aandacht aan de procedure in de instructies voor het
openen van onderzoeken en coördinatiezaken. De beoordeling door het Cvt van de selectieprocedure is nog niet afgerond10 en de resultaten ervan zullen worden voorgesteld in het geplande advies. Naast de nog te beoordelen selectieprocedure, stelde het Cvt een toename vast van het aantal geopende zaken sinds 1 februari 2012. Er blijkt in de praktijk ook een verandering te zijn op het gebied van de bevoegdheid om onderzoeken te openen en te sluiten. 20. Voor wat het eerste aspect betreft, merkte het Cvt dat, krachtens de overgangsmaatregelen in artikel 30, lid 2, van de instructies, alle informatie waarbij geen leden, ambtenaren of andere personeelsleden van de EU zijn betrokken en die werd geregistreerd bij OLAF voor 1 februari 2012 en voorwerp van beoordeling is, moest worden geopend als een onderzoek of een coördinatiezaak11. Bijgevolg opende de DG van OLAF, bij besluit van 31 januari 2012, in totaal 423 zaken12. Het Cvt wenst te onderzoeken in welke mate dit besluit in overeenstemming is met de criteria in de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie die bepaalden dat de DG van OLAF niet kan besluiten een onderzoek te openen tenzij er “voldoende ernstige vermoedens” zijn van fraude, corruptie of andere onwettige activiteiten die de financiële belangen van de EU schaden13. 21. Voor wat het tweede aspect betreft, stelde het Cvt op basis van de onderzochte zaken
vast dat de vorige praktijk waarbij de directeur-generaal van OLAF de bevoegdheid om onderzoeken te openen en te sluiten overdroeg aan de directeur voor activiteiten en onderzoeken, veranderde toen de nieuwe directeur-generaal in februari 2011 aantrad. Dit was een gevolg van de uitvoering van een aanbeveling van de Europese Ombudsman14. Deze verandering is nu opgenomen in de instructies, zoals werd 10
Zie alinea 71 van dit verslag. Artikel 30, lid 2, van de instructies: “Vanaf 1 februari 2012 moet alle informatie waarbij leden, ambtenaren of andere personeelsleden van de EU zijn betrokken en die voor 1 februari 2012 bij OLAF werd geregistreerd, worden beoordeeld door de betreffende onderzoekseenheid volgens de procedures die op de registratiedatum van toepassing waren. De onderzoekseenheid moet voorstellen doen om ofwel een onderzoek of een coördinatiezaak te openen, ofwel de zaak te seponeren. Deze voorstellen moeten worden ingediend bij de onderzoeksselectie- en evaluatie-eenheid voor een advies volgens de nieuwe procedures.” 12 221 onderzoeken en 22 coördinatiezaken. 13 Zie arrest van 10 juli 2003, Commissie van de Europese Gemeenschappen/Europese Investeringsbank, zaak C15/00 en Commissie van de Europese Gemeenschappen/Europese Centrale Bank, zaak C-11/00, respectievelijk alinea’s 164 en 141. 14 Zie de ontwerpaanbeveling van de Europese Ombudsman in zijn onderzoek inzake klacht 856/2008/BEH tegen het Europese Bureau voor fraudebestrijding van 9 december 2010. De Ombudsman concludeerde dat OLAF niet heeft aangetoond dat zijn praktijk waarbij de DG van OLAF de bevoegdheid om onderzoeken te openen en te sluiten overdraagt aan de directeur voor activiteiten en onderzoeken wettig was en beval OLAF aan deze praktijk te herzien. 11
12
aanbevolen15. Gezien het feit dat de onderzoeksonafhankelijkheid van OLAF is vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1073/1999 en wordt belichaamd door de directeurgeneraal van OLAF zelf, is het Cvt verheugd met deze verandering en waardeert het dat OLAF voortaan voldoet aan de aanbeveling de Europese Ombudsman.
2.1.2
Het uitvoeren van onderzoeksactiviteiten en de voorafgaande wettigheidstoetsing ervan
22. De wettigheidstoetsing van onderzoeksmaatregelen, met als doel te verzekeren dat
bewijsmateriaal op een rechtmatige manier werd verkregen, met volledige eerbiediging van de grondrechten en de procedurewaarborgen en van de procedurevereisten in de lidstaten, is een belangrijke functie binnen OLAF. Bijgevolg is het Cvt van mening dat de systematische wettigheidstoetsing van een aantal onderzoeksmaatregelen, die in de nieuwe instructies is vastgelegd, zeker en vast een stap voorwaarts is naar een sterkere verantwoordingsplicht van OLAF en een grotere wettigheid van zijn acties. 23. Voor deze belangrijke functie werd een nieuwe eenheid opgericht, met name de
onderzoeksselectie- en evaluatie-eenheid. Deze eenheid toetst de wettigheid tijdens het onderzoek, maar adviseert ook de DG van OLAF over het al dan niet openen van onderzoeken of coördinatiezaken. Tot slot onderwerpt de eenheid de zaken aan een laatste juridisch onderzoek voordat ze worden gesloten. Gezien de centrale rol van deze eenheid in de hele levenscyclus van zaken besliste het Cvt in het kader van zijn analyse van de instructies16 te controleren hoe deze eenheid haar taken uitvoert en te onderzoeken in welke mate haar functies overeenkomen met die van andere eenheden. 24. Onverminderd de inhoud van het toekomstige advies over de instructies en in het licht
van het jaarverslag van de onderzoeksselectie- en evaluatie-eenheid17, wil het Cvt de volgende aspecten onderzoeken: 1) criteria voor het openen en sluiten van zaken en de communicatiekanalen met de onderzoeks- en ondersteuningseenheden tijdens de beoordelingsfase, 2) beroepsbekwaamheden binnen de onderzoeksselectie- en evaluatie-eenheid, 3) interne doelen/doelstellingen voor de duur van de beoordeling en de praktische toepassing ervan, 4) uitvoeren van de wettigheidstoetsing, 5) verdeling van geopende of gesloten zaken per sector, type klager en land, 6) interne schriftelijke richtsnoeren van de eenheid betreffende de grondrechten en de procedurewaarborgen. 25. Intussen merkte het Cvt met vreugde op dat er enige vooruitgang is geboekt met de verplichte voorafgaande bevoegdheidsverklaringen voor het OLAF-personeel die door de DG worden afgegeven zodat het personeel bepaalde onderzoeksmaatregelen kan 15
Zie het Besluit van de Europese Ombudsman in het onderzoek inzake klacht 856/2008/BEH tegen het Europese Bureau voor fraudebestrijding van 11 november 2011. 16 Zie alinea 17 van dit verslag. 17 Zie het jaarverslag van 2012 van de OLAF-eenheid 0.1 (de onderzoeksselectie- en evaluatie-eenheid).
13
uitvoeren. De betreffende bepalingen in de instructies en de bijhorende wettigheidstoetsing voordat de maatregelen worden uitgevoerd18 blijken een goede oplossing te zijn voor sommige tekortkomingen die het Cvt opmerkte tijdens zijn onderzoek van zaken en die vóór de invoering van de instructies voorkwamen19. 26. Het Cvt is echter van mening dat er nog verbeteringen moeten worden aangebracht. De
instructies bevatten een beperkte lijst van onderzoeksactiviteiten waarvoor een voorafgaande wettigheidstoetsing nodig is20. Op basis van zijn controleactiviteiten merkte het Cvt op dat OLAF bewijsmateriaal verzamelde of trachtte te verzamelen via andere maatregelen die niet in de instructies zijn opgenomen, en waarvoor bijgevolg schijnbaar geen voorafgaande wettigheidstoetsing is vereist. Het Cvt beval daarom de DG van OLAF aan een systeem in te voeren om de rechtsgrondslag te controleren voordat maatregelen worden uitgevoerd die kunnen leiden tot inmenging in grondrechten van de personen die bij de onderzoeken van OLAF zijn betrokken.
2.1.3
Laatste kwaliteitscontrole en juridisch onderzoek
27. De laatste kwaliteitscontrole en het juridisch onderzoek van het eindverslag en de
voorgestelde aanbevelingen21 worden uitgevoerd op basis van een standaardformulier met voorgedefinieerde informatie die door de onderzoeksselectie- en evaluatie-eenheid moet worden gecontroleerd. Het Cvt merkte op dat de controle en het onderzoek werden uitgevoerd op basis van deze beperkte lijst met informatie en dat de controleurs geen andere, mogelijk nuttige aspecten bleken te onderzoeken, voornamelijk aspecten die betrekking hebben op de eerbiediging door OLAF van de procedurewaarborgen en de grondrechten van de betrokken personen. 28. Het Cvt is van mening dat het gebruikte standaardformulier kan worden verbeterd zodat ook andere aspecten (zoals overeenstemming met nationale regels, verzoeken om toegang tot documenten of het dossier, recht om zichzelf niet te beschuldigen, de vereiste van redelijke duur, onpartijdigheid, recht op eerbieding van de persoonlijke 18
Zie artikel 11, lid 6, en artikel 12 van de instructies. Er zijn bijvoorbeeld zaken waarin beslissingen over de aanstelling van personeel of schriftelijke bevoegdheidsverklaringen om onderzoeksactiviteiten uit te voeren pas werden uitgevaardigd nadat de onderzoeksactiviteiten werden uitgevoerd of zelfs volledig ontbraken. 20 Artikel 12, lid 1, van de instructies: “Indien de onderzoekseenheid een onderzoeksactiviteit wenst uit te voeren waarvoor een bevoegdheidsverklaring van de directeur-generaal nodig is in overeenstemming met artikel 11, lid 6, of een onderzoeksmissie in een derde land, moet de onderzoekseenheid bij de onderzoeksselectie- en evaluatieeenheid een verzoek indienen voor een besluit inzake de voorgestelde onderzoeksactiviteit.” In artikel 11, lid 6, is het volgende bepaald: “leden van de onderzoekseenheid voeren de volgende onderzoeksactiviteiten uit na vertoon van een schriftelijke bevoegdheidsverklaring van de directeur-generaal, waarin hun identiteit en hoedanigheid zijn vermeld, alsook de onderzoeksactiviteit die zij worden toegelaten en opgedragen uit te voeren: a. betrokken personen horen in een onderhoud; b. controles van gebouwen; c. controles ter plaatse; d. forensische activiteiten; e. controles en verificaties onder de sectorale regelingen.” 21 Artikel 21 van de instructies. 19
14
levenssfeer) worden opgenomen. In mei 2012 heeft het Cvt aan OLAF een schema voorgesteld aan de hand waarvan het vóór het overdragen van zaken aan de nationale gerechtelijke autoriteiten kan nagaan of de grondrechten en de procedurewaarborgen zijn geëerbiedigd.
2.2
Adviezen en verslagen over individuele zaken van het Cvt
29. Het Cvt onderzocht een zaak die in oktober 2012 aan de nationale gerechtelijke
autoriteiten werd overgedragen en die heeft geleid tot het ontslag van een lid van de Europese Commissie grondig. Het Cvt werd op de hoogte gebracht van de intentie van OLAF om de zaak over te dragen aan de nationale gerechtelijke autoriteiten, maar kreeg geen toegang tot de zaak na zijn verzoek binnen de in de werkafspraken vastgestelde termijn. Hierdoor kon het Cvt vóór het overdragen van de zaak niet nagaan of de grondrechten en de procedurewaarborgen werden geëerbiedigd. Volgens het arrest van het Gerecht kan het niet raadplegen van het Cvt door OLAF vóór het verstrekken van de informatie aan de nationale gerechtelijke autoriteiten worden aangezien als een schending van artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/199922. 30. Voor deze zaak onderzocht het Cvt de toepassing van de nieuwe instructies voor wat betreft de opening van het onderzoek (naleving van het evenredigheidsbeginsel), de uitvoering (naleving van wettelijkheids- en onpartijdigheidsbeginselen), eerbieding van de grondrechten en de procedurewaarborgen en van de vereisten inzake bescherming van persoonsgegevens, en de sluiting van het onderzoek. 31. Het Cvt stelde bij zijn analyse een aantal mogelijke problemen vast en nam
aanbevelingen aan de DG van OLAF op in zijn Advies nr. 2/2012 van 11 december 201223. Het Cvt vond het ook passend een verslag op te stellen in overeenstemming met artikel 11, lid 8, van Verordening (EG) nr. 1073/1999 over vastgestelde mogelijke systematische problemen en de noodzakelijke aanbevelingen en dit aan de EUinstellingen over te maken24. Het Cvt was van mening dat zij op de hoogte moesten worden gebracht van de problemen die het Cvt op procedureel niveau heeft vastgesteld en van de aanbevelingen aan de DG van OLAF, aangezien dit nieuwe elementen kunnen zijn die kunnen bijdragen aan de verbetering van de tekst van Verordening (EG) nr. 1073/1999. De betreffende analyse is bij dit verslag opgenomen als bijlage 3. 32. De bevoegdheid van het Cvt om formele adviezen over individuele zaken uit te
brengen, werd door de DG van OLAF in twijfel getrokken. Het Cvt is hiermee niet blij 22
Zie het hiervoor aangehaalde arrest Franchet en Byk/Commissie, alinea’s 163 tot en met 170. Advies nr. 2/2012 is niet in de bijlagen bij dit verslag opgenomen omwille van het vertrouwelijke karakter ervan. 24 Het verslag is niet in de bijlagen bij dit verslag opgenomen omwille van het vertrouwelijke karakter ervan. 23
15
en benadrukt dat het onderzoeken van individuele zaken en het formuleren van betreffende conclusies onlosmakelijk zijn verbonden met de controletaken van het Cvt en het mogelijk maken de resultaten van zijn werk en de vastgestelde mogelijke problemen snel mee te delen. Op die manier kan de DG van OLAF ook onmiddellijk reageren op risico’s en, indien nodig, de nodige maatregelen nemen om de onderzoeksactiviteiten van OLAF te verbeteren. Tijdens de verslagperiode bracht het Cvt de DG van OLAF op de hoogte van de resultaten van de controle van een andere individuele zaak en maakte het ook aanbevelingen aan zijn adres. 33. Bovendien is het vanzelfsprekend de taak van het Cvt om, wanneer het in een
individuele zaak systematische problemen vaststelt in de manier waarop OLAF zijn onderzoeken uitvoert, dergelijke problemen aan te kaarten. Artikel 11, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1073/1999 belet het Cvt niet om adviezen over individuele zaken uit te brengen, op voorwaarde dat het zich niet in de afwikkeling van de lopende onderzoeken mengt. Het Cvt benadrukt dat, op het moment dat het zijn Advies nr. 2/2012 uitbracht, het OLAF-onderzoek al was gesloten en bijgevolg de aanbevelingen van het Cvt waren bedoeld om de toekomstige onderzoeksactiviteiten van OLAF te verbeteren en niet om zich te mengen in de onderzoeksmaatregelen die OLAF in dat specifieke onderzoek al had genomen.
3 Controle van de onderzoekswerkzaamheden van OLAF – informatie over individuele zaken die door de DG van OLAF is verstuurd
3.1
Aan het Cvt verstrekte informatie
3.1.1
Onderzoeken die langer dan negen maanden lopen
Artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999: Loopt een onderzoek langer dan negen maanden, dan deelt de directeur het comité mede waarom het onderzoek nog niet kon worden afgesloten en hoeveel tijd wellicht nog nodig is om het te voltooien.
34. Het Cvt ontving tijdens de verslagperiode 188 verslagen van zaken van meer dan negen
maanden25. De sector met de meeste zaken van meer dan negen maanden is die van externe steun en pretoetredingsfondsen26, terwijl de sector van tabak en
25 26
Intussen zijn 46 van de 188 onderzoeken die meer dan 9 maanden lopen, gesloten (25 % in de verslagperiode). 67 verslagen (35 % van het totale aantal verslagen van meer dan negen maanden dat het Cvt heeft ontvangen).
16
namaakgoederen27 en de sector van nieuwe financiële instrumenten28de minste zaken van meer dan negen maanden tellen. 133 van de 188 verslagen van zaken van meer dan negen maanden werden in januari 2013 doorgestuurd, nadat uit een interne controle van de praktijk van OLAF was gebleken dat het Cvt geen informatie had ontvangen over een aantal zaken van meer dan negen maanden. De DG van OLAF besliste maatregelen te nemen om deze praktijk te verbeteren, zoals het maandelijks toezenden aan het Cvt van alle informatie over deze zaken en het invoeren van aanvullende beschermingsmechanismen om te vermijden dat een onderzoekseenheid de uiterste termijn voor het verstrekken van de informatie niet zou halen. Het Cvt waardeert het engagement van de DG van OLAF ervoor te zorgen dat het Cvt de informatie tijdig ontvangt. 35. De informatie in de verslagen van zaken van meer dan negen maanden (met name
elementen zoals de beschrijving van de zaak, de genomen onderzoeksstappen, de financiële gevolgen, mogelijke verjaringen en de voorgestelde toekomstige onderzoeksstappen) is voor het Cvt belangrijk om de looptijd van deze zaken te analyseren. Daarnaast werd ook, naar aanleiding van een formele afspraak die door de vorige DG van OLAF op 31 maart 2008 werd ondertekend, regelmatig waardevolle informatie aan het Cvt toegezonden bij de beoordeling van de eerste informatie. Dankzij deze aanvullende informatie (zoals de redenen voor het openen van een onderzoek en, in het algemeen, het werkschema) kon het Cvt beoordelen of onderzoeken volledig onafhankelijk werden geopend, zonder ongeoorloofde druk van buitenaf, en of zij op een doeltreffende manier werden uitgevoerd. 36. Bij zijn aantreden merkte het huidige Cvt op dat de methode op dit gebied sterk was
gewijzigd en met name vanaf de tweede helft van 2012. Vanaf toen werden de verslagen van zaken van meer dan negen maanden op onregelmatige tijdstippen doorgestuurd en was hun reikwijdte aanzienlijk anders. Vanaf september 2012, en zonder voorafgaand afspraken met het Cvt te maken, veranderde OLAF deze praktijk aanzienlijk: heel wat informatie in de verslagen van zaken van meer dan negen maanden was zwart gemaakt en de feitelijke elementen die aan het Cvt werden verstrekt, waren geregeld onvoldoende. Bovendien werden de adviezen van de onderzoeksselectie- en evaluatie-eenheid, die sinds de aanneming van de instructies de beoordeling van de eerste informatie vervingen, niet aan het Cvt verstrekt. Bijgevolg kreeg het Cvt geen duidelijk beeld van de zaken en kon het niet goed beoordelen of de looptijd van de zaken was gerechtvaardigd. 37. Soms voldeden de verslagen van zaken van meer dan negen maanden niet aan de
vereisten van artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/199929. Het Cvt stelde met name vast dat belangrijke informatie zoals de mogelijke verjaring vaak niet 27
5 verslagen. 12 verslagen. 29 Zo werd in vijf zaken niet aangegeven hoeveel tijd wellicht nog nodig zou zijn om het onderzoek te voltooien. 28
17
aanwezig was30, ook niet in de eindverslagen31. Het was dus voor het Cvt helemaal niet gemakkelijk om te bepalen welke zaken niet door de nationale gerechtelijke autoriteiten zouden worden aanvaard omwille van verjaring. 3.1.2
Aanbevelingen aan instellingen
Artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999: De directeur stelt het comité in kennis van de gevallen waarin de betrokken instelling, orgaan [, agentschap] of instantie geen gevolg heeft gegeven aan zijn aanbevelingen.
38. Het Cvt heeft tijdens de verslagperiode geen informatie ontvangen over gevallen waarin
de betrokken instelling, orgaan, agentschap of instantie geen gevolg heeft gegeven aan de aanbevelingen van OLAF. Het Cvt vreest dat deze situatie niet het gevolg is van het feit dat de aanbevelingen van OLAF volledig zouden zijn uitgevoerd, maar eerder van de afwezigheid van een noodzakelijk rapportagesysteem tussen OLAF en de ontvangers van de aanbevelingen. 39. Het Cvt merkte op dat, na de inwerkingtreding van de nieuwe instructies, OLAF een
nieuw standaardformulier heeft ingevoerd voor het opstellen van aanbevelingen voor door de EU-instellingen, -organen, -instanties of -agentschappen te nemen maatregelen naar aanleiding van OLAF-zaken32. Het Cvt is blij met deze veranderingen en hoopt dat op die manier zowel OLAF als het Cvt de resultaten van de aanbevelingen van OLAF in de toekomst goed kunnen controleren. Het Cvt is ook verheugd over de belofte van OLAF om dit aspect van zijn activiteiten te verbeteren, als vermeld in zijn jaarlijks beheerplan.
3.1.3
Gevallen waarin gegevens aan de gerechtelijke autoriteiten moeten worden verstrekt
Artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999: De directeur stelt het comité in kennis van de gevallen waarin gegevens aan de gerechtelijke
30
In 89 van de 188 zaken werd niet gesproken over verjaring. Voor 1 februari 2012 maakte deze informatie doorgaans deel uit van het eindverslag van de zaak, of van een samenvattingsdocument met de belangrijkste aspecten van de zaak dat aan het Cvt werd verstrekt door de voormalige eenheid gerechtelijk en juridisch advies. 32 In dit formulier is een afzonderlijke alinea opgenomen waarin de EU-instellingen, -organen, -instanties en agentschappen worden gevraagd om binnen de gestelde termijn OLAF op de hoogte te brengen van genomen maatregelen of besluiten als gevolg van de aanbevelingen. 31
18
autoriteiten van een lidstaat moeten worden verstrekt.
40. Het aantal gevallen waarvan het Cvt tijdens de verslagperiode op de hoogte werd
gebracht, nam sterk toe in vergelijking met de vorige jaren33 als gevolg van nieuwe maatregelen binnen OLAF om zaken, met name de langlopende zaken, sneller te sluiten. Het Cvt kwam daardoor in een paradoxale situatie terecht, met enerzijds een groter aantal te controleren zaken, en anderzijds door OLAF sterk beperkte controleinstrumenten. 41. Vanaf maart 2012 werd de toegang van het Cvt en zijn secretariaat tot de elektronische
bestanden van de gesloten zaken van OLAF (in het CMS) geblokkeerd. De gegevensbeschermingsredenen die de DG van OLAF aanhaalde34, houden steek, maar het Cvt was van mening dat de ingevoerde procedures voor de overdracht van betreffende gegevens niet zorgden voor voldoende en nauwkeurige informatie, als hieronder uitgelegd. Daarom besteedde het Cvt heel wat tijd en deed het heel wat inspanningen om met de DG van OLAF haalbare procedures voor de overdracht van de nodige informatie te bespreken. 42. Tussen maart en september 2012 werd de eerste reeks instructies die onder de
leidinggevenden werd verspreid, nogal chaotisch uitgevoerd, en in de onderzoekseenheden op verschillende manieren in de praktijk omgezet35. De voornaamste reden hiervoor is dat, na de reorganisatie van OLAF en de inwerkingtreding van de instructies op 1 februari 2012, de taak om het Cvt in kennis te stellen van gevallen waarin gegevens aan de nationale gerechtelijke autoriteiten moeten worden verstrekt, was gedecentraliseerd van de voormalige eenheid gerechtelijk advies naar de onderzoekseenheden die de zaken behandelen. In mei 2012 stelde het Cvt aan OLAF een schema voor aan de hand waarvan kan worden nagaan of de grondrechten en de procedurewaarborgen in deze zaken zijn geëerbiedigd, met als doel de analyses van de zaken door het Cvt te vergemakkelijken, maar OLAF heeft hiermee niet volledig rekening gehouden. 43. De doorgegeven informatie was meestal onvoldoende. Bijgevolg moest het Cvt om
volledige toegang tot de elektronische versie van de dossiers van de OLAF-zaken in het CMS verzoeken. Soms werd het verzoek geweigerd36 of soms pas na heel lange tijd 33
Van gemiddeld 40 zaken per jaar naar 83 zaken tijdens de verslagperiode. Zie alinea 13 van dit verslag. 35 Niet alle vereiste documenten werden aan het Cvt doorgegeven: het Cvt ontving soms alleen de begeleidende brief, zonder andere ondersteunende documenten, terwijl in andere zaken het een kopie ontving van het volledige dossier; sommige zaken werden doorgegeven via interne post zonder dat een bevestiging van ontvangst van het Cvt nodig was, als bewijs voor OLAF dat het het Cvt in kennis heeft gesteld vóór de overdracht van de zaak aan de nationale gerechtelijke autoriteiten; het bewijs van ontvangst werd vaak ook niet in het CMS geregistreerd. 36 Eerst werd er geen toegang verleend tot 18 zaken (1 in maart, 17 in mei 2012) met als reden dat ofwel de door het Cvt aangehaalde noodzaak om te onderzoeken of OLAF de grondrechten en de procedurewaarborgen eerbiedigde, ontoereikend was, of dat een motivatie op basis van uitsluitend artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 (bijvoorbeeld om mogelijke inbreuken op de onderzoeksonafhankelijkheid van OLAF te controleren of 34
19
beantwoord. Na het herhaaldelijk indienen van verzoeken kreeg het Cvt, als tussenoplossing, uitgebreide informatie over de zaken in plaats van volledige toegang in het CMS. In een aantal zaken was deze aanvullende informatie voor het Cvt voldoende, maar in andere zaken moest het Cvt nieuwe verzoeken indienen voor toegang in het CMS omdat de ontvangen informatie nog steeds onvoldoende of onnauwkeurig was. Aangezien de controles van het Cvt (vóór de toegang tot de dossiers) volledig gebaseerd zijn op de informatie die het van OLAF krijgt, zou het Cvt verwachten dat deze informatie betrouwbaar en nauwkeurig is. 44. Na de goedkeuring in september 2012 van de werkafspraken tussen het Cvt en OLAF37, werden de voornoemde instructies gewijzigd (in december 2012). Het Cvt is in zekere mate blij met de verbetering in het verstrekken van informatie door OLAF aan het Cvt38, maar het merkte echter op dat in de praktijk de verstrekte informatie nog ontoereikend was om zijn controlefunctie naar behoren uit te voeren. Hiervoor waren er meerdere redenen: de reikwijdte van de informatie was drastisch ingeperkt en bijgevolg sterk onvoldoende 39; deze reeds zeer beperkte informatie die aan het Cvt werd toegezonden, was in sommige gevallen buitensporig zwart gemaakt, hoewel er geen persoonsgegevens in stonden en het duidelijk was dat de informatie voor het Cvt belangrijk is40; soms werden de nieuwe instructies op een verschillende manier toegepast, zelfs binnen dezelfde onderzoekseenheid; de instructies betreffende de termijn voor het verstrekken van informatie aan het Cvt41 waren niet volledig bevredigend, aangezien de directeur-generaal alleen kan beslissen over de uitzonderlijke omstandigheden die een verkorting van de voorziene vijfdagenperiode rechtvaardigen, zonder in dergelijke gevallen het Cvt te raadplegen. de redenen te onderzoeken waarom het niet mogelijk was het onderzoek af te sluiten) onvoldoende was om de toegang tot de dossiers die persoonsgegevens bevatten, te rechtvaardigen. De DG van OLAG ging uiteindelijk akkoord om toegang te verlenen tot al deze zaken na de goedkeuring van de werkafspraken in september 2012. 37 Zie alinea 13 van dit verslag. 38 Sinds september 2012 werden er geen verzoeken van het Cvt meer geweigerd en werden de verzoeken in het algemeen binnen de gestelde termijn beantwoord (1 tot - in uitzonderlijke omstandigheden - 14 werkdagen). 39 De overdrachtsbrief aan de nationale gerechtelijke autoriteiten en de aanbevelingen hoeven niet langer in de aan het Cvt te verstrekken documenten te worden opgenomen. Voor wat de inhoud van de verkorte en anoniem gemaakte versie van het eindverslag betreft, bepaalt de DG van OLAF in zijn instructies dat deze versie “informatievakken [moet bevatten] met informatie over het onderzoek, de financiële en andere gevolgen, alsook een samenvatting van de zaak.” De delen met informatie over de uitgevoerde onderzoeksactiviteiten en het verzamelde bewijsmateriaal of de uitgevoerde coördinatieactiviteiten, de te innen bedragen of de bedragen die niet langer onrechtmatig worden uitgegeven, de juridische evaluatie van de feiten, met inbegrip van een beschrijving van de geschonden EU-wetten, mogelijke betreffende nationale wetgeving, toepasselijke verjaringstermijnen, de opmerkingen van de betrokken persoon/personen en de conclusies van de zaak moeten echter volledig worden geschrapt. 40 Sommige onderzoekseenheden hebben informatie zoals het soort onderzoeksactiviteit dat OLAF heeft uitgevoerd, het directoraat-generaal van de EC waaraan het eindverslag werd verstrekt of de nationale autoriteit met wie OLAF heeft samengewerkt, het stadium van de nationale procedure of het te innen bedrag zwart gemaakt. 41 De nieuwe instructies vermelden dat “de documenten die aan het Comité van toezicht moeten worden verstrekt, in het algemeen 5 dagen vóór de overdracht aan de gerechtelijke autoriteiten moeten worden verstrekt. Een verkorting van de vijfdagenperiode moet worden gerechtvaardigd door uitzonderlijke omstandigheden zoals urgentie of gevoeligheid van het onderzochte onderwerp. Elk voorstel voor de verkorting van de vijfdagenperiode moet door de Directeur-generaal worden goedgekeurd.”
20
45. Het Cvt herinnert eraan dat de driestappenbenadering die met OLAF in september 2012
werd afgesproken, voornamelijk was bedoeld om een evenwicht te brengen tussen de gegevensbeschermingsvereisten die de EDPS in zijn advies van 2007 heeft opgesomd, en de behoefte van het Cvt aan geschikte informatie zodat het zijn taak kan vervullen. Het Cvt betreurt echter dat OLAF de nood aan bescherming van persoonsgegevens te sterk in het belang stelt door enerzijds de hoeveel aan het Cvt verstrekte informatie aanzienlijk te beperken en anderzijds deze beperkte informatie buitensporig en onnodig te bewerken. Als gevolg hiervan moest het Cvt systematisch toegang vragen tot het volledige dossier, terwijl dit soms kon worden vermeden door voldoende informatie te verstrekken bij de overdracht van de zaak aan de nationale gerechtelijke autoriteiten. 46. Het Cvt benadrukt dat voldoende informatie over zaken, die wordt overgedragen door
OLAF op basis van artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999 of wordt verstrekt op verzoek van het Cvt, essentieel is voor de goede controle van de onderzoekswerkzaamheden van OLAF. Het Cvt wil daarbij in het bijzonder benadrukken dat:
het geen mogelijke druk of pogingen om de onderzoeksonafhankelijkheid van OLAF te schenden kan vaststellen (zoals een weigering van EU-instellingen, organen, -instanties of -agentschappen of van lidstaten om met OLAF samen te werken, weigering of ongeoorloofde vertragingen in het verstrekken van steun of informatie aan OLAF, zeer moeilijke betrekkingen, buitensporige verzoeken of instructies aan OLAF en zijn reactie erop) zonder toegang tot informatie die waarschijnlijk te vinden is in de documenten betreffende de zaak van OLAF;
het niet kan controleren of OLAF de grondrechten en de procedurewaarborgen eerbiedigt op basis van uitsluitend de informatie in de adviezen van eenheid 0.1, die bovendien niet alle onderwerpen in het evaluatieschema dat het Cvt aan OLAF heeft voorgesteld, behandelt;
het de looptijd van de onderzoeken en de goede uitvoering van de onderzoeken niet kan controleren als er geen betreffende informatie is over de uitgevoerde onderzoeksactiviteiten en hun chronologie, met inbegrip van mogelijke periodes van inactiviteit, en het geen zaken kan vaststellen die door de nationale gerechtelijke autoriteiten zouden kunnen worden geweigerd omwille van verjaring als de informatie over toepasselijke verjaringstermijnen niet beschikbaar is;
het de resultaten van de onderzoeken van OLAF en de hieruit voortvloeiende maatregelen niet kan beoordelen zonder kennis te hebben over de conclusies van de onderzoeken en de betreffende aanbevelingen aan EU-instellingen of bevoegde autoriteiten van lidstaten.
21
3.2
Bevindingen van het Cvt
47. Op basis van de controle van OLAF-zaken en gezien de instructies, nam het Cvt
een aantal conclusies met betrekking tot systematische aspecten in de manier waarop OLAF zijn onderzoeken voert. Deze aspecten zouden verder moeten worden onderzocht en worden verbeterd in de tekst van de gewijzigde Verordening (EG) nr. 1073/1999. Deze conclusies zijn opgenomen in bijlage 3 bij dit verslag. De andere resultaten van de controle door het Cvt van hoofdzakelijk zaken die zijn overdragen aan nationale gerechtelijke autoriteiten zijn hieronder samengevat. 3.2.1
Onderzoeksonafhankelijkheid
48. In de zaken die het Cvt ontving, onderzocht het de gebieden waarop de onderzoeksonafhankelijkheid van OLAF in gevaar kan zijn, met name samenwerking en informatie-uitwisseling met instellingen, organen, instanties en agentschappen en de lidstaten in het kader van de onderzoekswerkzaamheden van OLAF. 49. Het Cvt heeft op basis van onderzoek van de eindverslagen en documenten betreffende
de zaken de aspecten van samenwerking met de EU-instellingen en -organen kunnen vaststellen die mogelijk een obstakel kunnen vormen voor de onafhankelijkheid van OLAF bij het uitvoeren van onderzoeken: laattijdig of niet antwoorden op de verzoeken van OLAF om informatie; OLAF niet willen informeren over gevallen van mogelijke fraude; verzoeken van de betrokken EU-instelling aan de DG van OLAF om de verantwoordelijke onderzoeker(s) te vervangen, als voorwaarde voor OLAF om toegang te krijgen tot de kantoren van de instelling of om informatie en documenten te ontvangen; verzoek aan een commissielid door een betrokken EU-instelling waarin bepaalde onderzoeksmaatregelen in twijfel worden getrokken en waarin het commissielid wordt uitgenodigd om de “nodige maatregelen” te treffen ten aanzien van de verantwoordelijke onderzoeker(s) van OLAF. Het Cvt is in het laatste geval blij dat het Commissielid antwoordde dat omwille van de onafhankelijkheid van OLAF hij niet tussenkwam in lopende onderzoeken en dat het Commissielid de zaak doorverwees naar de DG van OLAF. 50. Daarnaast merkte het Cvt op dat OLAF doorgaans vlot samenwerkte met de autoriteiten
van de lidstaten, die OLAF bijstand boden en informatie verstrekten op verzoek of op eigen initiatief. Het Cvt heeft echter ook vastgesteld dat in bepaalde zaken veel tijd (tot negen maanden) verstreek tussen het einde van het onderzoek en de overdracht van de zaak aan de nationale gerechtelijke autoriteiten omdat deze instanties weigerden deze zaken aan te nemen. Het Cvt moedigt OLAF aan nauwe contacten te onderhouden met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om hun samenwerking te verbeteren. Het Cvt hoopt dat de inwerkingtreding van de gewijzigde Verordening (EG) nr. 1073/1999 aanzienlijke veranderingen op dit gebied zal teweeg brengen. 22
3.2.2
Eerbiediging van de grondrechten en de procedurewaarborgen door OLAF
51. Het Cvt merkte tekortkomingen op in de zaken die het tijdens de verslagperiode onderzocht. Deze tekortkomingen waren doorgaans het gevolg van het feit dat 2012 een overgangsjaar was. De meeste onderzoeken tijdens dat jaar werden immers gedeeltelijk uitgevoerd onder de regels van het voormalige Handboek van OLAF, en gedeeltelijk onder de nieuwe instructies. De meeste tekortkomingen waren het gevolg van ontoereikende procedureregels in het voormalige Handboek van OLAF of van een gebrekkige uitvoering ervan42. 52. De aanneming van de instructies en de interne reorganisatie van OLAF hadden onder
andere tot doel een betere bescherming van de grondrechten en de procedurewaarborgen en een grotere prioriteit aan de bescherming van de identiteit van de bronnen. Het Cvt is verheugd met deze verbeteringen, maar merkt desalniettemin op dat bepaalde problemen niet zijn opgelost met de aanneming van de instructies, om dezelfde redenen (gebrek aan duidelijke regels in de instructies of gebrekkige uitvoering ervan)43. Het Cvt is van mening dat deze problemen verduidelijking behoeven in de tekst van de nieuwe Verordening (EG) nr. 1073/1999 en maakt de nodige aanbevelingen hiertoe in bijlage 3 bij dit verslag. 53. Het Cvt merkte ook op dat in sommige zaken die het heeft onderzocht, de betrokken
personen klacht hebben neergelegd voor de gebrekkige eerbiediging door het OLAF van de grondrechten en de procedurewaarborgen bij het Europees Hof van Justitie, de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming en de Europese Ombudsman. Tot op heden, en voor zover het Cvt op de hoogte is gebracht, werden de verzoeken tot nietigverklaring van de besluiten van OLAF onontvankelijk verklaard en verworpen door het Hof van Justitie en vond de Ombudsman geen tekenen van wanbeheer. De Toezichthouder voor gegevensbescherming vond zelfs dat OLAF doorgaans voldeed aan de gegevensbeschermingsvoorschriften, met uitzondering van één zaak, waarin volgens hem OLAF het recht op bescherming van persoonsgegevens heeft geschonden 42
Onderzoeksactiviteiten werden uitgevoerd zonder de bij artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 vereiste schriftelijke bevoegdheidsverklaring; bekendmaking door OLAF van de identiteit van een klokkenluider aan zijn instelling; bekendmaking door OLAF van vertrouwelijke informatie en persoonsgegevens van een personeelslid van een EU-orgaan en een betrokken persoon bij een OLAF-onderzoek aan een andere EU-instelling, terwijl niet was vastgesteld dat dit echt nodig was. 43 Onderzoeksmaatregelen die OLAF heeft genomen op basis van een onjuiste rechtsgrondslag of zelfs zonder een duidelijke rechtsgrondslag en zonder een voorafgaande juridische analyse; gebrek aan informatie aan de betrokken personen over de sluiting van de onderzoeken ondanks een aanbeveling van de Ombudsman: “Op basis van het fundamentele recht op behoorlijk bestuur in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moet een persoon die het voorwerp is geweest van een onderzoek redelijkerwijs kunnen verwachten dat hij op de hoogte wordt gehouden, binnen een redelijke termijn, van de resultaten van dergelijk onderzoek van zodra deze werd gesloten” (zie Besluit van 16 februari 2012 tot sluiting van het onderzoek inzake klacht 3136/2008/(IP)EI tegen het Europese Bureau voor fraudebestrijding).
23
door onnodig de identiteit van een klokkenluider bekend te maken aan zijn instelling. Voor wat dit besluit betreft, wil het Cvt OLAF herinneren aan zijn vorige aanbevelingen in verband met de bescherming van klokkenluiders en informanten, als opgenomen in zijn Advies nr. 5/2011. 54. In sommige gevallen werd binnen OLAF een interne evaluatieprocedure gestart op
verzoek van de betrokken personen. Het Cvt merkte op dat de interne evaluatie heeft geleid tot de conclusie dat OLAF zijn boekje niet te buiten is gegaan en de procedurewaarborgen en de grondrechten van de betrokken personen heeft geëerbiedigd. 55. Het Cvt heeft ook zeven klachten ontvangen die rechtstreeks aan hem waren gericht.
Het Cvt merkte op dat de meeste van deze klachten ook werden ingediend bij de hiervoor genoemde bevoegde EU-instanties. Het Cvt hield met deze klachten uitsluitend voor informatiedoeleinden rekening, in het kader van zijn controle van de onderzoekswerkzaamheden van OLAF. In het licht van de huidige tekst van Verordening (EG) nr. 1073/1999 vindt het Cvt dat het geen klachtenorgaan is, maar wil het desalniettemin op de hoogte worden gehouden door OLAF van dergelijke klachten. Op die manier kan het immers mogelijke systematische problemen bij het uitvoeren van onderzoeken beter vaststellen.
3.2.3
Looptijd van de zaken
56. Om mogelijke druk of pogingen om de onderzoeksonafhankelijkheid van OLAF te
schenden, vast te stellen, besteedde het Cvt bijzondere aandacht aan de looptijd van de zaken en voornamelijk aan de redenen van lange looptijden. Het Cvt onderzocht dit probleem aan de hand van de zaken die meer dan negen maanden duurden en de zaken die werden overgedragen aan de nationale gerechtelijke autoriteiten. 57. In vele van deze zaken kon het Cvt de redenen van hun lange looptijd maar moeilijk
achterhalen. De redenen voor de looptijd van de beoordelingsperiode44 konden doorgaans worden gevonden in de verslagen van de zaken van meer dan negen maanden, maar niet alle aan het Cvt toegezonden verslagen gaven deze redenen aan45. De redenen voor de looptijd van zaken na hun opening worden doorgaans ook opgenomen in de verslagen van zaken van meer dan negen maanden, maar zelden in de eindverslagen, en het Cvt heeft geen ander verslaggevingsinstrument waarmee het de looptijd van zaken kan beoordelen na de verstrekking van de verslagen van zaken van meer dan negen maanden, tenzij het om toegang tot het volledige dossier verzoekt. 44
Met name de zaken die werden geopend onder de regels van het voormalige Handboek van OLAF. Dit was bijvoorbeeld het geval in meerdere zaken van 2008 en 2009, waarin de beoordelingsperiode tussen 12 en 24 maanden duurde, zonder dat hiervoor redenen waren gegeven in de verslagen. 45
24
Bovendien merkte het Cvt op dat de datum in de verslagen van zaken van meer dan negen maanden betreffende de afronding van het onderzoek niet altijd werd nageleefd46, maar OLAF geeft hierover geen uitleg aan het Cvt. Het Cvt besliste dit aspect in de nieuwe periode te controleren. 58. In het geval van toegang tot het volledige dossier, onderzocht het Cvt de chronologie
van de onderzoeksstappen nauwkeurig en stelde het lange periodes van inactiviteit, gaande van enkele maanden tot twee jaar, vast. Het Cvt had geen gedetailleerd overzicht van de redenen waarom de zaken zo lang duurden door het gebrek aan betreffende informatie, maar kon bepaalde, zowel interne als externe, redenen vaststellen. 59. Voor wat de redenen met betrekking tot de organisatie van de onderzoeksactiviteiten
binnen OLAF betreft, merkte het Cvt op dat bepaalde zaken slecht werden beheerd (geen controle van het beheerteam en geen geschikt waarschuwingssysteem voor inactiviteitsperiodes), dat er personeelsverschuivingen waren in bepaalde onderzoeken (vooral na de interne reorganisatie van OLAF, toen een aantal onderzoekers de onderzoekseenheden verlieten en hun onderzoeksportfolio’s moesten worden herverdeeld), dat de werkdruk bij de onderzoekers hoog was en dat taken volgens prioriteit moesten worden gerangschikt. Voor wat anderzijds de redenen extern aan OLAF betreft, werd de looptijd van de zaken voornamelijk bepaald door de tijd die OLAF moest wachten op antwoord van de belanghebbenden (EU-instellingen, organen, -instanties en -agentschappen of de lidstaten) op zijn verzoeken om informatie47, of de tijd die het moest wachten op de resultaten van de nationale gerechtelijke procedures in de lidstaten48. 60. Bij zijn onderzoek van zaken tijdens de verslagperiode stelde het Cvt ook bepaalde
maatregelen vast die de DG van OLAF heeft genomen om een groot aantal onderzoeken of coördinatiezaken sneller te sluiten. Hij stelde bijvoorbeeld nauwkeurige en relatief korte termijnen vast waarbinnen de OLAF-onderzoekers de verslagen van de zaken moesten afronden en de sluiting van de zaken moesten voorstellen. Daarnaast stelde hij voor sectoren met een groot aantal zaken zoals de landbouwsector en de sector van de structuurfondsen49 een speciaal onderzoeksteam aan met de nodige taalkundige en sectorale kennis, bestaande uit onderzoekers en uit juridische 46
In 48 van de 188 zaken waarbij het Cvt verslagen van zaken van meer dan negen maanden ontving, wordt de periode van maart tot en met december 2012 aangegeven als de verwachte data voor afronding. Tot op heden zijn deze 48 zaken nog steeds open. 47 Zo duurde in een van de zaken van meer dan negen maanden die het Cvt heeft onderzocht, de beoordeling van de eerste informatie 13 maanden omdat OLAF moest wachten op gedetailleerde documentatie van de betrokken lidstaat. 48 Zo zijn in een zaak van 2008 die door het Cvt werd onderzocht de gerechtelijke procedures nog steeds lopende in twee lidstaten. Om deze reden kon de verwachte datum voor afronding van de OLAF-zaak niet in het verslag van de zaak van meer dan negen maanden worden vermeld. 49 Deze twee sectoren samen hadden bijvoorbeeld 423 zaken, waarvan 302 automatisch werden omgezet in een onderzoek of een coördinatiezaak na 1 februari 2012. Op 1 juni 2012 waren 281 zaken nog steeds open.
25
medewerkers, beleidsmedewerkers en informatiemedewerkers, dat deze zaken prioritair moest behandelen zodat er zo veel mogelijk tegen eind 2012 konden worden gesloten. De onderzoeksselectie- en evaluatie-eenheid kreeg ook de opdracht de voorstellen voor sluiting van het speciale onderzoeksteam prioritair te behandelen. Door de grote werklast tijdens de verslagperiode en het tekort aan personeel in zijn secretariaat, kon het Cvt de resultaten van deze maatregelen slechts vaststellen in termen van aantallen.50.
3.3
Herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999
61. De instructies liepen op vele gebieden vooruit op de inhoud van de herziening van
Verordening (EG) nr. 1073/1999. Doordat deze instructies waren afgestemd op de toekomstige tekst van de verordening en er afstand werd genomen van de geldende verordening, ontstonden er inconsistenties in het onderzoeksgebied die hebben kunnen leiden tot procedurefouten in de tijdens de verslagperiode uitgevoerde onderzoeken. Het Cvt controleerde enkele OLAF-onderzoeken die waren uitgevoerd in overeenstemming met de instructies en heeft de tekst van de herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999 geanalyseerd. De overwegingen van het Cvt zijn samengevat in bijlage 3 bij dit verslag en hebben tot doel het benadrukken dat er op bepaalde gebieden meer duidelijke procedureregels moeten komen.
III
BEHEER VAN DE ONDERZOEKSWERKZAAMHEDEN VAN OLAF
Artikel 11, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999: De directeur van het Bureau doet jaarlijks het programma van de in artikel 1 van deze verordening bedoelde activiteiten aan het Comité van toezicht toekomen. De directeur stelt het comité op gezette tijden in kennis van de activiteiten van het Bureau, zijn onderzoeken, de resultaten ervan en het gevolg dat eraan is gegeven.
1
De onderzoeksprioriteiten van OLAF
50
42 van de 75 zaken waarin gegevens aan de nationale gerechtelijke autoriteiten moeten worden verstrekt en die werden gesloten en aan het Cvt werden verstrekt na 1 februari 2012 werden behandeld door de twee eenheden die verantwoordelijk zijn voor de landbouwsector en de sector van de structuurfondsen.
26
62. In een bijlage bij het jaarlijks beheerplan van OLAF is een reeks prioriteiten van het
beleid inzake onderzoeken opgenomen, op basis waarvan OLAF beslist over de opening van onderzoeken. De prioriteiten van het beleid inzake onderzoeken zijn prioritaire criteria die OLAF in aanmerking neemt om te beslissen over de opening van onderzoeken, eens de bevoegdheid van OLAF en de ernstige vermoedens zijn vastgesteld. Er zijn vijf belangrijke criteria vastgesteld: evenredigheid, doeltreffend gebruik van onderzoeksmiddelen, subsidiariteit/toegevoegde waarde, speciale beleidsdoelstellingen voor 2012 in combinatie met de financiële gevolgen. Voor 2012 werden verschillende drempelwaarden vastgesteld volgens de verschillende gebieden die in aanmerking werden genomen51. 63. Door de vaststelling van deze prioriteiten zou OLAF zijn beperkte middelen gerichter
kunnen inzetten en zijn de werkzaamheden van OLAF transparanter, wat het Cvt toejuicht. Om de planning en de strategische richting van onderzoeken te beoordelen, trachtte het Cvt een evaluatie te starten van het selectieproces voor binnengekomen informatie in OLAF in het licht van de onderzoeksprioriteiten, het de minimis-beleid en het jaarlijks beheerplan. Bijzondere aandacht moest worden geschonken aan “afgewezen zaken” gezien de mogelijke gevolgen van het opportuniteitsbeginsel in samenhang met het exclusiviteitsbeginsel. Door het ernstige personeelstekort in zijn secretariaat en de moeilijke toegang tot dossiers moest het Cvt die evaluatie jammer genoeg uitstellen. 64. Het Cvt verrichte, onverminderd een toekomstige analyse, echter wel inleidend denkwerk over dit onderwerp en merkte op dat de financiële drempel in sectoren zoals douane of structuurfondsen zeer hoog is52. Het Cvt is bezorgd dat mogelijke fraude of onregelmatigheden die kleinere, maar nog steeds grote financiële gevolgen zouden hebben, niet in aanmerking worden genomen, ondanks duidelijke bewijzen. Het Cvt is van mening dat OLAF daarom zijn samenwerking met de lidstaten moet versterken door hen betreffende informatie door te sturen of hen hulp te bieden in het kader van coördinatiezaken wanneer de lidstaat beslist een zaak niet te behandelen, en daarbij zijn taak als onderzoeksdienst moet vervullen, met name bijdragen aan het doeltreffende, ontmoedigende karakter van de maatregelen tegen fraude, corruptie en onregelmatigheden die de financiële belangen van de EU schaden.
2 Administratieve organisatie, begroting en personeelsbeleid betreffende de onderzoekswerkzaamheden van OLAF
51
Zie de prioriteiten van het beleid inzake onderzoeken voor 2012. De financiële gevolgen in de douanesector zouden meer dan 1 miljoen EUR bedragen en in de sector van de structuurfondsen 500 000 EUR voor het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds, en 1 miljoen EUR voor het EFRO (Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling). 52
27
Artikel 6, lid 2, van het Besluit van de Commissie houdende oprichting van OLAF: De directeur doet de directeur-generaal Begrotingen, na raadpleging van het Comité van toezicht, tijdig een voorontwerp van begroting toekomen, dat bestemd is om te worden geboekt op de bijzondere lijn betreffende het Bureau van de jaarlijkse algemene begroting.
2.1
Begroting
65. Het Cvt onderzocht het voorontwerp van begroting van OLAF voor 2013 en bracht
hierover zijn Advies nr. 1/2012 uit. In dit advies steunt het Cvt het voorstel van OLAF, op voorwaarde dat het rekening houdt met zijn aanbevelingen53. Het Cvt merkte met name op dat, ondanks duidelijke wettelijke bepalingen waarin staat dat het moet worden geraadpleegd over het voorontwerp van begroting van OLAF voordat het naar de directeur-generaal Begrotingen wordt gestuurd54, de DG van OLAF tot nu toe het voorwerp naar het Comité doorstuurde na “technische” vergaderingen/afspraken met de directeur-generaal Begroting. Het Cvt betreurt dat hierdoor belangrijke en zinvolle raadplegingen niet hebben kunnen plaatsvinden en dat het doorgeven van het voorontwerp van begroting slechts een formaliteit is geworden. Het Cvt benadrukte bijgevolg dat het daadwerkelijk moet worden geraadpleegd over het volgende voorontwerp van begroting door middel van een echte, grondige uitwisseling van standpunten tussen de directeur-generaal en het Comité voordat het voorontwerp in welke vorm ook naar de directeur-generaal Begroting wordt gestuurd.
2.2
Administratieve organisatie en personeelsbeleid
66. Het Cvt bleef met grote belangstelling het personeelsbeleid van OLAF onderzoeken,
aangezien het een centrale rol speelt in het succes van de onderzoeken. Het Cvt nam nota van de veranderingen als gevolg van de interne reorganisatie van OLAF die werd ingevoerd op 1 februari 2012. Onverminderd een toekomstige beoordeling van de voordelen van deze reorganisatie, waardeerde het Cvt de strategie van de concentratie van de middelen op onderzoeken, de scheiding tussen onderzoeksstructuren en beleidsstructuren en de hernieuwde nadruk op belangrijke onderzoeksactiviteiten als een stap in de richting van een grotere doeltreffendheid van de onderzoeksactiviteiten van OLAF. 53 54
Zie Advies nr. 1/2012 als bijlage bij dit verslag. Artikel 6, lid 2, van Besluit nr. 1999/352/EG, EGKS, Euratom van de Commissie.
28
67. Het Cvt merkte op dat de interne reorganisatie van OLAF heeft geleid tot grote
personeelsverschuivingen en wijzigingen in de functiebeschrijving van personeelsleden of zelfs een volledig nieuwe taakverdeling. Bijgevolg beval het Cvt aan de DG van OLAF in zijn Advies nr. 1/2012 aan om een strategie inzake personele middelen te ontwikkelen op basis van een behoefteanalyse van de huidige activiteiten van OLAF en waarbij de nadruk wordt gelegd op opleiding, loopbaanontwikkeling, planning van opvolgers en een gezond evenwicht tussen het personeel dat ondersteunende diensten biedt en het personeel dat kernonderzoekstaken uitvoert55. Het Cvt drong er bij de DG van OLAF op aan een definitief besluit te nemen over het probleem van tijdelijke functionarissen en deed ook aanbevelingen betreffende het bemannen van zijn secretariaat (aantal personeelsleden, voorwaarden voor hun aanstelling, beoordeling en promotie). 68. Het Cvt steunde ook de DG van OLAF in zijn verzoek aan de EU-instellingen om de
bekwaamheid van OLAF om onderzoeken te voeren te versterken door voldoende personele middelen aan OLAF toe te kennen. In december 2012 schreven de DG van OLAF en de voorzitter van het Cvt een gemeenschappelijke brief naar de voorzitters van de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie om hen op de hoogte te brengen van de personeelssituatie van OLAF. Ze benadrukten de essentiële rol die OLAF speelt in de bescherming van de financiële belangen van de EU, voornamelijk in tijden van besparingen waarin fraude en onregelmatigheden toenemen. Ze benadrukten dat het verzoek aan OLAF om zijn totale aantal personeelsleden terug te dringen, terwijl het aantal vermeende gevallen van fraude dat aan OLAF wordt gemeld, alsook de onderzoeken die OLAF in 2012 heeft geopend aanzienlijk stijgen, onvermijdelijk ertoe zal leiden dat de essentiële onderzoeksbekwaamheid van OLAF erop achteruitgaat. Het Cvt betreurt dat de personeelssituatie van OLAF na dit verzoek niet is gewijzigd.
IV BETREKKINGEN BELANGHEBBENDEN
1
MET
OLAF,
EU-INSTELLINGEN
EN
ANDERE
Betrekkingen met OLAF 69. Naast de regelmatige vergaderingen met de DG van OLAF56, ontmoette het Cvt ook
verschillende keren57 het OLAF-management en de OLAF-personeelsleden om 55
Het Cvt merkte, na ontvangst van het jaarlijks beheerplan van OLAF voor 2013, op dat bepaalde indicatoren betreffende het beheer van personele middelen nu zijn opgenomen. 56 8 vergaderingen, met name op 23 januari 2012, 21 maart 2012, 27 juni 2012, 26 september 2012, 22 oktober 2012, 20 november 2012, 11 december 2012 en 23 januari 2013. 57 4 vergaderingen, met name op 21 maart 2012, 26 september 2012, 20 november 2012 en 22 januari 2013.
29
standpunten uit te wisselen over onder andere het OLAF-beheerplan, de OLAFbegroting of de resultaten van controles door het Cvt van individuele dossiers. Dhr. L. Kuhl, hoofd van de OLAF-eenheid D1, woonde met name de Cvt-vergadering van 27 september 2012 bij en stelde aan het Cvt de huidige stand van zaken betreffende de onderhandelingen over het Europees openbaar ministerie voor. Dhr. Kuhl antwoordde op de vragen van het Cvt betreffende onder andere de positie van zowel OLAF als het Cvt in dergelijk orgaan. Het Cvt besteedt veel aandacht aan dit project en maakte zijn wens kenbaar om meer betrokken te worden bij de ontwikkeling ervan. 2
Betrekkingen met de EU-instellingen 70. Als interinstitutioneel orgaan is het Cvt bijzonder gedreven om stevige betrekkingen uit
te bouwen met de EU-instellingen. Het ontmoette dan ook tijdens de verslagperiode verschillende keren leden van de instellingen. 71. Dhr. Algirdas Šemeta, lid van de Commissie belast met belasting en douane-unie, audit
en fraudebestrijding, woonde de Cvt-vergadering van 23 januari 2012 bij. Hij bedankte tijdens deze vergadering de vertrekkende Cvt-leden voor de kwaliteit van hun werk en verwelkomde het nieuwe Cvt. Šemeta zei dat het nieuwe Cvt zijn mandaat aanving op een zeer interessant moment, gezien de reorganisatie van OLAF vanaf 1 februari 2012 en de geplande herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999. Hij ging vervolgens door de belangrijkste veranderingen die zouden plaatsgrijpen. Hij drukte zijn hoop uit dat de nauwe contacten tussen zijn kabinet en het Cvt in de toekomst zouden blijven behouden. Daarnaast vonden ook twee bilaterale vergaderingen plaats tussen hem en de voorzitter van het Cvt. 72. Het Cvt ontmoette ook de Commissie Begrotingscontrole van het Europees Parlement
(hierna de “CONT-commissie”) en een paar van haar leden en besprak met hen onderwerpen met betrekking tot de herziening van verordening (EG) nr. 1073/1999 en de analyse door het Cvt van individuele zaken van OLAF. In november 2012 nam het Cvt op eigen initiatief contact op met de CONT-commissie om uit te leggen dat het problemen ondervindt bij de vervulling van zijn taak, met name de geregelde controle van de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden van OLAF. 73. In december 2012 nodigde de voorzitter van de CONT-commissie het Cvt uit om hem
de conclusies te verstrekken betreffende de OLAF-zaak die heeft geleid tot het ontslag van een lid van de Europese Commissie. Het Cvt antwoordde schriftelijk op dit verzoek en drie van zijn leden woonden ook een vergadering achter gesloten deuren van de CONT-commissie bij. Op beide momenten bracht het Cvt de CONT-commissie ervan op de hoogte dat het een advies betreffende die bijzondere zaak had aangenomen en aan de DG van OLAF had toegezonden. Het Cvt was echter, gezien de wettelijke verplichtingen krachtens artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 om het onderzoek geheim te houden, niet in de positie om in dat stadium dit advies of de conclusies ervan aan de CONT-commissie over te leggen, aangezien hierdoor 30
elementen aan het licht zouden zijn gekomen van een OLAF-zaak waarvoor in een lidstaat gerechtelijke procedures liepen. 74. Het Cvt ontmoette tijdens de verslagperiode ook Dr. Ingeborg Grässle, lid van de
CONT-commissie en rapporteur voor de herziening van de verordening, die de vergadering van het Cvt van april 2012 heeft bijgewoond. Mevr. Grässle steunde het Cvt en zijn werkzaamheden door te verklaren dat het Cvt door het EP wordt aangezien als een belangrijke partner in hun samenwerking met OLAF en dat bijgevolg het EP bijzondere aandacht schenkt aan de arbeidsomstandigheden van het Cvt, zodat het zijn controlefunctie goed kan uitvoeren.
3
Betrekkingen met andere belanghebbenden 75. Als antwoord op een uitnodiging van het Britse Hogerhuis58 gaf het Cvt op 7 november
2012 duiding in het kader van een onderzoek van het Hogerhuis naar de bestrijding van fraude die de financiële belangen van de EU schaadt. Het Cvt gaf een algemene beschrijving van zijn verantwoordelijkheden en benadrukte hierbij dat zijn rol niet alleen bestaat uit het controleren van de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden van OLAF, en bijgevolg het beoordelen of onderzoeken goed worden gevoerd, maar ook, en in het bijzonder, het bijstaan van de DG van OLAF bij de vervulling van zijn taken. Het Cvt benadrukte dat het zijn rol vervult door de geregelde controle van OLAF-zaken, het geven van adviezen aan de DG van OLAF, het uitdagen en in twijfel trekken van OLAF en uitvaardigen van aanbevelingen aan OLAF voor verbetering waar dit nodig wordt geacht, en het indienen van verslagen bij EU-instellingen.
V
WERKMETHODEN COMITÉ VAN TOEZICHT
1
Vergaderingen en rapporteurs
76. Tussen januari 2012 en januari 2013 hield het Cvt 11 plenaire vergaderingen in Brussel.
De voorzitter, de rapporteurs en de leden van het secretariaat kwamen ook regelmatig
58
De EU-subcommissie (Justitie, Instellingen en Consumentenbescherming) van het Hogerhuis publiceerde op 17 april 2013 haar 12e verslag met als titel “The Fight Against Fraud on the EU’s Finances” (http://www.publications.parliament.uk).
31
samen om aan bepaalde punten te werken en om de plenaire vergaderingen voor te bereiden en op te volgen. 77. Voor alle belangrijke onderzochte onderwerpen stelde het Cvt een rapporteur aan. Dit
was met name het geval voor de OLAF-begroting, de herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999, de analyse van de instructies voor het personeel betreffende onderzoeksprocedures van de DG van OLAF, de analyse van “afgewezen zaken” in het algemeen en van specifieke zaken die zijn overdragen aan nationale gerechtelijke autoriteiten. De rapporteur werkte met het secretariaat van het Cvt samen om een tijdens de plenaire vergaderingen te bespreken ontwerpadvies of document voor te bereiden.
2
Secretariaat
78. De verantwoordelijkheden van het secretariaat van het Cvt zijn opgenomen in het
reglement van orde van het Cvt59. Hierin staat dat het secretariaat ertoe bijdraagt dat de taken die het comité zijn toevertrouwd, efficiënt worden vervuld, in het bijzonder wat zijn toezichthoudende functie betreft. Het secretariaat moet in staat zijn onafhankelijk te werken en het Cvt bij te staan in zijn taken. Aangezien enerzijds de leden van het Cvt deskundigen van buiten de EU-instellingen zijn die hoge posities bekleden in hun eigen land en dus hun functie van lid van het Cvt uitvoeren naast hun gewone werk in hun land, en anderzijds de leden maandelijks een plenaire vergadering houden, is het uitermate belangrijk dat ze kunnen rekenen op een sterk en voldoende bemand secretariaat. Op die manier wordt de echte onafhankelijkheid van het Cvt gewaarborgd, wat op zijn beurt een belangrijke factor is in het waarborgen van de onafhankelijkheid van OLAF. 79. Daarom keurt het Cvt ten stelligste af dat bij aanvang van het mandaat van de huidige
leden in 2012 de DG van OLAF unilateraal 25 % van de betrekkingen binnen het secretariaat heeft geschrapt, twee personeelsleden heeft vervangen en een nieuw hoofd van het secretariaat heeft benoemd (dat ook de secretaris van het Cvt is), zonder voorafgaande informatie en toestemming van het Cvt. Deze maatregel was in strijd met de vorige praktijk die door het Cvt en OLAF met akkoord van de Europese Commissie werd ingesteld, met name dat de leden van het secretariaat van het Cvt uitsluitend mogen worden benoemd met het akkoord van het Cvt, zodat de Cvt zijn taken op een volledig onafhankelijke manier kan uitvoeren. Bovendien is de procedure voor de benoeming van het hoofd van het secretariaat van het Cvt net opgenomen in het reglement van orde van het Cvt60. Het Cvt besliste de benoeming van zijn nieuw hoofd 59 60
Artikel 11 van het reglement van orde het Cvt. Zie artikel 11.
32
van het secretariaat te onderschrijven, zonder echter de verandering van de vastgestelde praktijk te aanvaarden en met het verzoek aan de DG van OLAF om voor wijzingen in zijn secretariaat van het Cvt vooraf de toestemming van het Cvt te vragen. 80. Het Cvt maakte voortdurend aan de DG van OLAF duidelijk dat er in zijn secretariaat
aanvullend personeel nodig is. Aan het einde van de verslagperiode aanvaardde de DG van OLAF om een aanvullende betrekking toe te kennen aan het secretariaat van het Cvt, maar tot op heden is dit nog niet gebeurd. 81. Het Cvt benadrukte in een standpuntnota die op 23 mei 2012 naar het Europees
Parlement, de Raad en de Commissie werd verstuurd, dat voor een onafhankelijke en doeltreffende werking van het Cvt een onafhankelijk en voldoende bemand secretariaat nodig is, dat onder de controle van uitsluitend het Comité staat61.
61
Het Comité gaf hierover de opmerking dat de huidige tekst van Verordening (EG) nr. 1073/1999 op dit gebied kan worden verbeterd door aanvullende waarborgen vast te stellen en stelde daarom voor om in de gewijzigde verordening te bepalen dat (i) de totale middelen voor het Comité van toezicht en zijn secretariaat afzonderlijk worden vermeld onder een specifieke begrotingslijn voor OLAF in het deel over de algemene begroting van de Unie met betrekking op de Commissie en dat (ii) het aantal personeelsleden van het secretariaat minstens 2 % van het aantal personeelsleden van OLAF bedraagt.
33
Bijlage 1
Overzicht bijeenkomsten van het Comité van toezicht
2012
Maand
Datum bijeenkomst
JANUARI
Maandag 23 - dinsdag 24
FEBRUARI
Dinsdag 21 – woensdag 22
MAART
Dinsdag 20 – woensdag 21
APRIL
Dinsdag 24 – woensdag 25
MEI
Dinsdag 29 – woensdag 30
JUNI
Dinsdag 26 – woensdag 27
SEPTEMBER
Dinsdag 25 – woensdag 26
OKTOBER
Dinsdag 23 – woensdag 24
NOVEMBER
Dinsdag 20 – woensdag 21
DECEMBER
Maandag 10 - dinsdag 11
2013
JANUARI
Dinsdag 22 – woensdag 23
34
Bijlage 2
Advies nr. 1/2012
Voorontwerp van begroting van OLAF voor 2013
Brussel, 26 juni 2012
Op de vergaderingen van 24 en 25 april, 5 en 6 juni en 26 juni 2012 onderzocht het Comité van toezicht van OLAF het voorontwerp van begroting van OLAF voor 2013 en nam het het volgende advies aan. Overeenkomstig artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1073/199962 is de opdracht van het Comité van toezicht van OLAF (Cvt) het sterken van de onafhankelijkheid van OLAF bij de uitvoering van zijn onderzoekswerkzaamheden. Voor dit doel en om te zorgen dat OLAF op een doeltreffende en doelmatige manier kan werken, werd een specifiek begrotingsartikel voor OLAF binnen de begroting van de Commissie gecreëerd. In deze context, en gezien zijn door de Commissie toevertrouwde bevoegdheden63, heeft het Cvt het voorontwerp voor begroting van OLAF bekeken en geeft het het volgende advies.
I.
Middelen Toekenning van middelen aan prioritaire activiteiten
Het Cvt heeft op gezette tijden in zijn vorige adviezen over de begroting aan OLAF aanbevolen meer personeel toe te kennen aan de kernactiviteiten van OLAF, met name onderzoeken, door een aantal personeelsleden over te brengen vanuit de ondersteuningseenheden. Het Cvt heeft ook voorgesteld het onderscheid te verduidelijken tussen onderzoeks- en operationele activiteiten van OLAF.
62
Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), PB L 136 van 31.5.1999, blz. 1-7. 63
Artikel 6 van Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 28 april 1999 houdende oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding, PB L 136 van 31.5.1999, blz. 20-22.
35
Bijgevolg neemt het Cvt nota van de reorganisatie van OLAF die op 1 februari 2012 werd uitgevoerd en de volgende veranderingen heeft teweeggebracht. In 2011:
Directoraat A (onderzoeken en activiteiten): 84
(17 %)
Directoraat B (onderzoeken en activiteiten): 84
(17%)
Directoraat C (operationele ondersteuning):
125
Directoraat D (administratie en algemene zaken):
181
(25 %) (36 %)
Algemeen directeur:
17
(%)
Cvt:
8
(%)
Totaal personeel: Totaal onderzoek:
499 168
Totaal onderzoek + operationele ondersteuning:
(100 %) (34 %)
293
(59 %)
Sinds 1 februari 2012: Eenheid O.1 (onderzoek S&E):
25
(5 %)
Directoraat A (onderzoeken I):
95
(19 %)
Directoraat B (onderzoeken II):
100
(20 %)
Directoraat C (ondersteuning bij onderzoeken): Directoraat D (beleid):
86
(17 %)
110
(22 %)
Directoraat R (middelen):
68
(13 %)
Algemeen directeur:
13
Cvt:
6
Totaal personeel: Totaal onderzoek: Totaal onderzoek + ondersteuning bij onderzoeken:
(%) 503
220
(100 %) (44 %)
306
(61 %)
Het is te vroeg om de voordelen van de reorganisatie en de invloed op de doeltreffendheid van het Bureau te beoordelen, maar de strategie van de concentratie van de middelen op 36
onderzoeken, de scheiding tussen onderzoeksstructuren en beleidsstructuren en de hernieuwde nadruk op belangrijke onderzoeksactiviteiten zouden een stap in de goede richting kunnen zijn. Follow-up van onderzoeken Volgens recente statistieken van de Europese Rekenkamer64 leidde in 2008 slechts 10 % en in 2009 slechts 4 % van de OLAF-onderzoeken tot veroordelingen door nationale gerechtelijke autoriteiten. Ook al wordt ermee rekening gehouden dat er andere methoden kunnen zijn voor de follow-up van onderzoeken waarbij de inbreng van andere instellingen en niet noodzakelijk die van lidstaten nodig is, de uiteindelijke doeltreffendheid van de werkzaamheden van het Bureau moet een cruciaal aandachtsgebied zijn en nauwkeurig worden geanalyseerd.
In deze context is het Comité bezorgd dat door de reorganisatie van OLAF de speciale followupeenheid is verdwenen en dat de follow-upverantwoordelijkheden zijn overgedragen aan de onderzoekers. De onderzoekers hebben doorgaans niet de specifieke kennis (juridisch, taalkundig) en status om nationale autoriteiten te helpen bij de gerechtelijke follow-up of zelfs niet om deze doeltreffend te controleren. Dit kan leiden tot een ontkoppeling tussen OLAFonderzoeken (die in feite een voorbereidende maatregel zijn) en een werkelijke sanctie of een herstel in gerechtelijke, administratieve of tuchtrechtelijke procedures.
Door middel van goede follow-ups kan ervoor worden gezorgd dat de uiteindelijke resultaten van de onderzoeken worden behaald. Zonder dit kan OLAF fantastisch werk leveren zonder echter de gewenste resultaten te behalen. Strategie betreffende personele middelen De reorganisatie van het Bureau heeft geleid tot grote personeelsverschuivingen en wijzigingen in de functiebeschrijving van personeelsleden of zelfs een volledig nieuwe taakverdeling. In deze omstandigheden herhaalt het Cvt het standpunt van het vorige Comité dat het belangrijk is te beschikken over een goede strategie betreffende personele middelen. Deze strategie moet zijn gebaseerd op de vastgestelde en werkelijke behoeften van de organisatie en haar prioriteiten en moet richtinggevend zijn en de bestaande middelen zo volledig mogelijk inzetten. Een cruciaal element van die strategie moet de permanente opleiding zijn met het oog op interne mobiliteit en de algehele herstructurering. De strategie moet het beste evenwicht brengen tussen de administrateurs die kernonderzoekstaken uitvoeren en de assistenten die ondersteunende diensten bieden. De strategie moet ook aandacht schenken aan arbeidsbetrekkingen met DG Beheer, aanwerving, gespecialiseerde opleiding, interne mobiliteit en loopbaanontwikkeling van zowel vast als tijdelijk personeel, alsook de planning van opvolgers. 64
Cf. Speciaal verslag nr. 2/2011, bijlage III, blz. 40, tabel B, van de Europese Rekenkamer.
37
Tijdelijke functionarissen Hoewel in de loop der jaren al aanzienlijke inspanningen zijn geleverd, moet het Cvt herhalen wat het in zijn vorige adviezen heeft gezegd, namelijk dat de moeizame invoering van een promotiesysteem (of wederinschakelingssysteem) voor tijdelijk personeel zorgwekkend blijft. Het Cvt is ontgoocheld dat er nog geen oplossing voor dit probleem is gevonden, aangezien dit een van de oorzaken van het algemene motivatieprobleem van het OLAF-personeel is. Het zou aanbevelenswaardig zijn om de tijdelijke functionarissen duidelijkheid te verschaffen over de komst van dergelijk promotiesysteem, zodat zij de juiste beslissingen voor hun loopbaan kunnen nemen. Aanbevelingen: Er moet een doeltreffende follow-up van onderzoeken komen. Een strategie inzake personele middelen op basis van een behoefteanalyse van de huidige activiteiten van OLAF moet worden ontwikkeld en de nadruk moet worden gelegd op opleiding, loopbaanontwikkeling, planning van opvolgers en een gezond evenwicht tussen assistenten die ondersteunende diensten bieden en administrateurs die kernonderzoekstaken uitvoeren. Er moet een finaal besluit over het probleem van tijdelijke functionarissen worden genomen en aan hen worden meegedeeld.
II.
Begrotingsprocedure
Het Besluit van de Commissie houdende oprichting van OLAF stelt duidelijk dat het Comité van toezicht moet worden geraadpleegd over het voorontwerp van begroting van OLAF voordat het naar de directeur-generaal Begroting wordt gestuurd65. Tot op heden heeft de directeur-generaal van OLAF het voorontwerp van begroting doorgestuurd naar het Comité na “technische” vergaderingen/afspraken met de directeurgeneraal Begroting. Hierdoor hebben belangrijke en zinvolle raadplegingen van het Comité niet kunnen plaatsvinden en is het doorsturen van het voorontwerp van begroting naar het Comité slechts een formaliteit is geworden. Het Cvt is van mening dat een van zijn kerntaken het geven van een echt advies over het voorontwerp van begroting is.
65
Artikel 6, lid 2, van hiervoor genoemd Besluit nr. 1999/352/EG, EGKS, Euratom van de Commissie bepaalt het volgende: “De directeur doet de directeur-generaal Begrotingen, na raadpleging van het Comité van toezicht, tijdig een voorontwerp van begroting toekomen, dat bestemd is om te worden geboekt op de bijzondere lijn betreffende het Bureau van de jaarlijkse algemene begroting.”
38
Conclusie: Het Comité van toezicht moet daadwerkelijk worden geraadpleegd over het
volgende voorontwerp van begroting door middel van een echte, grondige uitwisseling van standpunten tussen de directeur-generaal en het Comité voordat het voorontwerp van begroting in welke vorm ook naar de directeur-generaal Begroting wordt gestuurd. III.
Het secretariaat van het Cvt
Begrotingsonderdeel Het begrotingsonderdeel voor het Cvt moet de totale kosten van de activiteiten, d.w.z. alle onkosten van de leden van het Cvt en van zijn secretariaat zoals de lonen, opleidingen, reisonkosten enz. omvatten opdat het volledig informatief en representatief voor alle kosten zou zijn. OLAF heeft het voorrecht zijn fondsen vrij te verschuiven van het ene onderdeel naar het andere volgens de behoeften. Door de totale kosten van het Comité van toezicht op te nemen in een afzonderlijk begrotingsonderdeel, wordt ervoor gezorgd dat de fondsen die bedoeld zijn voor het Cvt ook werkelijk worden gebruikt voor de toezichtfunctie. Niet-uitgegeven fondsen kunnen echter worden herschikt onder andere lijnen binnen de OLAF-begroting. Dergelijke herschikking mag slechts mogelijk zijn met voorafgaande kennisgeving aan en goedkeuring van het Cvt. Het hoofd van het secretariaat van het Cvt moet de bevoegdheid krijgen om als ordonnateur alle toegekende fondsen voor de activiteiten van het Cvt te beheren onder toezicht van het Comité. Dankzij één begrotingsonderdeel voor alle kosten is het beheer gemakkelijker en het toezicht doeltreffender en kunnen niet-gebruikte fondsen naar andere begrotingsonderdelen van OLAF worden overgedragen door de directeur-generaal na goedkeuring van het Cvt. Een afzonderlijk begrotingsonderdeel zorgt voor meer transparantie en weerspiegelt ook de autonomie van het Cvt. Tegelijk komen de drie instellingen die het Cvt benoemen dankzij dit afzonderlijk begrotingsonderdeel te weten welke middelen specifiek zijn toegekend voor deze toezichtfunctie. Personeel Het Cvt blijft bij zijn standpunt dat het in zijn vorige adviezen over de OLAF-begroting heeft weergegeven, met name dat het secretariaat volgens de huidige behoeften van het Cvt minstens acht personeelsleden nodig heeft. Dit komt overeen met ongeveer 2 % van het OLAF39
personeel66 en is volgens het Cvt het minimumaantal dat het nodig heeft om zijn controlefunctie doeltreffend uit te voeren. Het Cvt gaat niet akkoord met het besluit dat de directeur-generaal in september 2011 heeft genomen en op 1 februari 2012 heeft ingevoerd zonder raadpleging van het huidige Cvt, met name de vermindering van het aantal personeelsleden van het Cvt-secretariaat met 25 %. Bovendien is het Cvt van mening dat het voor de benoeming van het hoofd van het secretariaat en andere personeelsleden voor zijn secretariaat, alsook voor interne verschuivingen, moet worden geraadpleegd, zoals ook is bepaald in zijn reglement van orde67. Het Cvt erkent dat de personeelsvoorschriften en het beoordelings- en promotiesysteem van de Commissie de Cvt-leden momenteel niet toelaten de prestaties van het personeel van het secretariaat rechtstreeks te evalueren. Het Cvt is echter van mening dat, hoewel de directeurgeneraal van OLAF de uiteindelijke beslissing neemt over de beoordeling van het hoofd van het secretariaat en de promotie van alle personeelsleden, hij dergelijke beslissingen moet nemen op basis van adviezen van het Comité onder wiens rechtstreeks gezag het secretariaat werkt, zoals is bepaald in het reglement van orde van het Cvt68. Dit zal ervoor zorgen dat het secretariaat zijn dagelijkse functies steeds op een onafhankelijke manier kan uitvoeren.
Aanbevelingen: Er moet worden voorzien in een afzonderlijk begrotingsonderdeel voor het Cvt en het secretariaat. Acht personeelsleden moeten voor het secretariaat worden voorbehouden. Personeel van het Cvt-secretariaat mag slechts worden benoemd na de goedkeuring door het Cvt, zodat het Cvt-secretariaat zijn taken op een volledig onafhankelijke manier kan uitvoeren. De DG moet beslissen over de beoordeling van het hoofd van het secretariaat en de promotie van alle personeelsleden van het secretariaat op basis van het advies van het Cvt.
IV. Conclusie Het Cvt ondersteunt het voorontwerp van begroting van OLAF voor 2013 op voorwaarde dat de hiervoor opgesomde aanbevelingen in aanmerking worden genomen. 66
Volgens het verslag van OLAF voor 2011 zijn er in het Bureau 437 personeelsleden. Artikel 11, lid 3, van het reglement van orde van het Cvt luidt als volgt: “Het hoofd van het secretariaat stelt het comité in ieder geval in kennis van de kandidaten die lid van het secretariaat willen worden. Wanneer de kandidaturen eenmaal zijn bekend, komt het comité in plenaire vergadering samen om te bespreken of deze beantwoorden aan de behoeften van het comité, teneinde een voorstel tot benoeming in te dienen bij de directeurgeneraal van OLAF.” (PB L 308 van 24.11.2011, blz. 114-120). 68 Artikel 11, lid 5, van het reglement van orde van het Cvt luidt als volgt: “Het comité beoordeelt op gezette tijden de werkzaamheden van het hoofd en de leden van het secretariaat.” 67
40
Overeenkomstig artikel 7, lid 2, van het Besluit van de Commissie van 28 april 1999 moet het advies worden toegezonden aan de begrotingsautoriteit van OLAF. Bovendien wenst het Cvt regelmatig op de hoogte te worden gehouden van maatregelen die OLAF neemt voor de uitvoering van de aanbevelingen in dit advies.
41
Bijlage 3
Analyse van de tekst van de herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999 op basis van de ervaring die het Cvt heeft met de controle van OLAF-onderzoeken Inleiding Vanaf 1 februari 2012 heeft OLAF zijn onderzoeken gevoerd in overeenstemming met de instructies voor het personeel betreffende onderzoeksprocedures (hierna “instructies”) die de directeur-generaal van OLAF (DG) had verspreid. Deze instructies vervingen het Handboek – Operationele procedures van OLAF en liepen op vele gebieden vooruit op de inhoud van de herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende OLAF. Dit betekent dat afstand werd genomen van de verordening die nu van kracht is en dat bijgevolg inconsistenties ontstonden die hebben kunnen leiden tot procedurefouten in de tijdens deze verslagperiode uitgevoerde onderzoeken. Het Cvt heeft enkele OLAF-onderzoeken gecontroleerd die waren uitgevoerd in overeenstemming met de instructies en heeft de tekst van de herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999 geanalyseerd (hierna “de tekst van de herziening”). De volgende overwegingen hebben tot doel het benadrukken dat er op bepaalde gebieden meer duidelijke procedureregels moeten komen. Deze gebieden zijn met name: 1. 2.
3. 4. 5. 6. 7.
de onderzoeksmaatregelen die OLAF mag nemen, eerbiediging van de procedurewaarborgen en de grondrechten: de rol van het Cvt, de wettigheidstoetsing van de onderzoeken van OLAF en de eerbiediging van het nationale recht van de lidstaten, de opening van het onderzoek: de prioriteiten van het beleid inzake onderzoeken en het begrip “voldoende ernstige verdenking”, de rechtstreekse deelname van de directeur-generaal van OLAF aan de uitvoering van de onderzoeksactiviteiten, de karakterisering van de onderzoeken (intern en/of extern), de procedure voor klachten over acties van OLAF.
OLAF is niet akkoord met bepaalde problemen die het Cvt tijdens de verslagperiode heeft aangekaart en aanbevelingen die het heeft gedaan, met name betreffende de rechtsgrondslag van zijn acties en de rol van het Cvt. In deze omstandigheden en gezien de stand van zaken van de herziening van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende OLAF, was het Cvt van mening dat deze problemen aan de wetgever moeten worden voorgelegd zodat hij duidelijkheid kan scheppen. Het is belangrijk voor de acties van OLAF, maar ook voor de vervulling door het Cvt van zijn toezichtfunctie om een duidelijk beeld te hebben van de procedureinstrumenten die OLAF kan aanwenden voor zijn onderzoeken. De volgende overwegingen hebben betrekking op de onderzoeksbevoegdheden van OLAF en niet op informatie die tijdens de onderzoeken werd verzameld en/of verstrekt.69 1. De onderzoeksmaatregelen die OLAF mag nemen,
69
Zie artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1073/1999.
42
Artikel 2 van de tekst van de herziening en artikel 11, leden 5 en 6, van de instructies In artikel 2 van de tekst van de herziening wordt bepaald dat onder “administratief
onderzoek” wordt verstaan: “alle controles, verificaties en acties” die OLAF “overeenkomstig artikelen 3 en 4” onderneemt. In deze artikelen zijn een hele reeks onderzoeksmaatregelen opgenomen voor respectievelijk externe en interne onderzoeken (controles en verificaties ter plaatse, toegang tot informatie die in het bezit is van de instellingen, mondelinge informatie van leden en personeelsleden enz.). Hoewel de tekst van de herziening een meer uitgebreide lijst van onderzoeksmaatregelen bevat (zoals de expliciete vermelding van het horen in een onderhoud van een betrokken persoon of een getuige), is de aard van deze bepalingen gelijk aan artikelen 2, 3 en 4 van de verordening die momenteel van kracht is. Zo ook bevat artikel 11, lid 5, van de instructies die de DG van OLAF heeft verspreid,
een lijst van de middelen om bewijsmateriaal te verzamelen. Deze methoden weerspiegelen de onderzoeksmaatregelen in artikelen 3 en 4 van de verordening en van de tekst van de herziening. 70 Dit is volgens deze bepaling echter geen limitatieve lijst, aangezien er “onder andere” staat. Op basis van zijn controle-ervaring is het Cvt van mening dat OLAF onderzoeksmaatregelen heeft getroffen die verdergaan dan de maatregelen die uitdrukkelijk in artikelen 3 en 4 van de huidige verordening en in de toekomstige tekst van de herziening zijn opgenomen, zoals (i) de voorbereiding van de inhoud van een telefoongesprek tussen een derde partij en een persoon op wie het onderzoek betrekking heeft en aanwezig zijn tijdens dat gesprek dat werd opgenomen, (ii) vragen aan nationale administratieve instanties om OLAF informatie te verstrekken die zij niet rechtstreeks in hun bezit hebben, wat in verband kan worden gebracht met het recht op eerbiediging van privéleven en communicatie, en de daaropvolgende aanwending, verzameling en opslag van dergelijke informatie door OLAF. Het is niet duidelijk uit de tekst van de verordening of de tekst van herziening wat de rechtsgrondslag voor deze acties van OLAF is. Beiden zijn onderzoeksmaatregelen en het gebruik ervan kan, volgens de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, worden aangezien als “inmenging van overheidswege” in de uitoefening van het recht op eerbieding van het “privéleven”, “correspondentie” en/of
70
Artikel 11, lid 5, bepaalt het volgende: “De onderzoekseenheid verzamelt bewijsmateriaal op onder andere de volgende manieren: a. Verzamelen van documenten en informatie in welk formaat ook die als bewijsmateriaal kunnen worden gebruikt. b. Verzamelen van bewijsmateriaal in het kader van operationele vergaderingen. c. Verklaringen afnemen van personen die betreffende informatie kunnen geven. d. Informatieopdrachten uitvoeren in lidstaten. e. Monsters nemen voor wetenschappelijk onderzoek. f. Betrokken personen of getuigen in een onderhoud horen (Verordening (EG) nr. 1073/99). g. Uitvoeren van controles van gebouwen (Verordening (EG) nr. 1073/99). h. Uitvoeren van controles ter plaatse (Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 van de Raad). i. Uitvoeren van forensische activiteiten. j. Onderzoeksopdrachten in derde landen uitvoeren. k. Uitvoeren van controles en verificaties onder de voorwaarden van de sectorale regelingen”. Artikel 11, lid 6, bepaalt het volgende: “a. Betrokken personen horen in een onderhoud; b. Controles van gebouwen; c. Controles ter plaatse; d. Forensische activiteiten; e. Controles en verificaties onder de sectorale regelingen.”
43
“communicatie”, die “in overeenstemming moet zijn met de wet”71 (artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat overeenkomt met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens). Aangezien OLAF de bevoegdheden die het van de EU-wetgever krijgt toebedeeld, uitoefent, en gezien de grote risico’s op dit gebied, is het Cvt van mening dat het belangrijk is dat de wetgever in de tekst van de herziening de reikwijdte en de aard van de onderzoeksbevoegdheden van OLAF verduidelijkt.
2. Eerbiediging van de grondrechten en de procedurewaarborgen: de rol van het Cvt Artikel 12, lid 5, bis van de tekst van de herziening en artikelen 12 en 21 van de instructies
OLAF moet bij de uitoefening van zijn bevoegdheden om administratieve onderzoeken te voeren ter bestrijding van fraude, corruptie of andere illegale activiteiten die de financiële belangen van de EU schaden, de rechten van de mens en de procedurewaarborgen eerbiedigen72. Het Verdrag van Lissabon heeft deze verplichting versterkt door het Handvest van de grondrechten van de EU bindend te maken. De regels en beginselen die op dit gebied van toepassing zijn, zijn gedeeltelijk opgenomen in de huidige wetgeving (hoewel verspreid over verschillende bronnen), in de instructies en voorheen in het Handboek – Operationele procedures van OLAF.
In de tekst van de herziening is specifiek het volgende bepaald: “De directeur-generaal stelt een mechanisme in voor interne advisering en controle, mede omvattende een wettigheidstoetsing, onder meer met betrekking tot de eerbiediging van de procedurewaarborgen en de grondrechten van de betrokken personen en van het nationale recht van de betrokken lidstaten” (artikel 12, lid 5, bis).
Dergelijk adviserings- en controlemechanisme blijkt te zijn opgenomen in de instructies die de DG in februari 2012 heeft verspreid, met name onder de titel “Wettigheidstoetsing tijdens het onderzoek” (artikel 12). Volgens dit artikel moet de onderzoeksselectie- en evaluatie-eenheid de wettigheid toetsen van bepaalde onderzoeksmaatregelen waarvoor een bevoegdheidsverklaring van de directeurgeneraal nodig is en moet deze eenheid een advies aan de directeur-generaal verstrekken.73 Daarnaast is ook bepaald dat deze eenheid een “Laatste kwaliteitscontrole en juridisch onderzoek”, met inbegrip van de rechten en procedurewaarborgen van de betrokken personen, uitvoert op het einde van het onderzoek (artikel 21).
71
. A./Frankrijk, zaak 14838/89. Zie ookMalone/Verenigd Koninkrijk; Kopp/Zwitserland, P .G. en J.H./Verenigd Koninkrijk, Liberty en andere/Verenigd Koninkrijk, Kruslin/Frankrijk en Huvig/Frankrijk, Halford/Verenigd Koninkrijk, Amann/Zwitserland. 72 Artikel 2, lid 1, van Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom houdende oprichting van OLAF bepaalt dat het Bureau voor de onderzoeken de bevoegdheden die door de communautaire wetgever zijn toegekend, uitoefent binnen de grenzen en de voorwaarden welke door de Verdragen zijn vastgelegd. Zie ook overweging 10 van Verordening (EG) nr. 1073/1999. Deze vereiste werd ook herhaald door het Hof van Justitie in zaak C-11/00, Commissie/ECB, 10 juli 2003, alinea 139. 73
Artikel 11, lid 6, van de instructies: De onderzoeksactiviteiten zijn: betrokken personen horen in een onderhoud, controles van gebouwen, controles ter plaatse, forensische activiteiten, en controles en verificaties onder de sectorale regelingen.
44
Het Cvt heeft vastgesteld dat er tekortkomingen zijn in de uitvoering door OLAF van deze controleprocedure met betrekking tot de procedurewaarborgen en grondrechten tijdens bepaalde onderzoeken. Ten eerste heeft OLAF geen wettigheidstoetsing uitgevoerd van de onderzoeksmaatregelen die niet specifiek zijn vermeld in de instructies. Dit kan leiden tot inmenging in de grondrechten en de procedurewaarborgen. Ten tweede moet de voorafgaande toetsing worden uitgevoerd door juridisch deskundigen met de juiste kwalificaties en binnen een passende termijn. Het Cvt maakte zich hierover ernstig zorgen en heeft OLAF sterk aanbevolen een formele en grondige juridische analyse uit te voeren van het bestaan van een rechtsgrondslag voor zijn acties alvorens maatregelen uit te voeren die kunnen leiden tot inmenging in de grondrechten op het gebied van onder andere “privéleven” en “communicatie” en/of “correspondentie” van de in het onderzoek betrokken personen. Zoals eerder vermeld zou het niet naleven van de wet een inmenging betekenen in het recht op eerbiediging van “privéleven” en “communicatie” en/of correspondentie en een inbreuk zijn op artikel 7 van het Handvest van de grondrechten en artikel 8 van het Europese Verdrag van de rechten van de mens. Het Cvt wenst te benadrukken dat inbreuken op belangrijke procedurevereisten tijdens de voorbereidende onderzoeken een invloed kunnen hebben op de wettigheid van de uiteindelijke beslissing die wordt genomen op basis van onderzoeken van OLAF74. Ze zouden daarnaast ook de Europese Commissie wettelijk aansprakelijk kunnen stellen. Gezien het mogelijke hoge risico zou het voor de wetgever belangrijk zijn de opname van duidelijke regels op dit gebied in de tekst van de herziening ernstig in overweging te nemen. De rol van het Cvt: Artikel 11, leden 1 en 7, van Verordening (EG) nr. 1073/1999 en artikel 11, leden 1 en 6, en artikel 12, lid 4, van de tekst van de herziening
De controle van de grondrechten en de procedurewaarborgen is de laatste jaren een belangrijke taak voor het Cvt geworden en wordt door het Cvt zeer ernstig genomen. Bij elke controle van een OLAF-zaak heeft het Cvt grondig onderzocht of OLAF de rechten van de mens en de procedurewaarborgen eerbiedigt. Volgens de uitspraak van het Gerecht in de zaak Franchet en Byk werd deze controle ook uitgevoerd voor onderzoeken van OLAF die moesten worden overgedragen aan de nationale gerechtelijke autoriteiten, voordat ze werden doorgegeven.75
De voorafgaande verstrekking van informatie aan het Cvt betreffende zaken die moeten worden overgedragen aan nationale gerechtelijke autoriteiten, zal na de aanneming van de tekst van de herziening verdwijnen. De DG van OLAF zal het Cvt op de hoogte brengen van zaken waarin informatie is doorgegeven (artikel 12, lid 4, van de tekst van de herziening).
74
Beschikking van het Gerecht van eerste aanleg van 18 december 2003 in Zaak T-215/02 Gómez-Reino /Commissie, alinea 65. Zie ook alinea 31 van de Beschikking van 9 juni 2004 in Zaak T-96/03 CamósGrau/Commissie, waarin het Gerecht van eerste aanleg opmerkte dat maatregelen met een zuiver voorbereidend karakter op zich misschien niet kunnen worden vernietigd, maar dat juridische gebreken die invloed hebben op deze maatregelen kunnen worden ingeroepen in procedures tegen de eindmaatregel waarvan deze maatregelen een voorbereiding waren. 75 Zaak T-48/05, Yves Franchet en Daniel Byk/Commissie.
45
In de tekst van de herziening staat het volgende te lezen: “Het Comité van toezicht kan het Bureau in terdege gemotiveerde gevallen om aanvullende informatie betreffende onderzoeken verzoeken, maar mogen geen inmenging in de verrichting van lopende onderzoeken vormen.”
Het Cvt wil benadrukken dat de DG van OLAF het afgelopen jaar deze taak van Cvt in twijfel heeft getrokken, in die mate dat hij het Cvt de toegang weigerde tot dossiers voor de controle of OLAF de grondrechten en procedurewaarborgen eerbiedigt, door de rechtvaardiging van het Cvt ter discussie te stellen of door verdere redenen te vragen om het specifieke verzoek om toegang tot de zaken te rechtvaardigen. Hierdoor kon het Cvt evenmin de DG van OLAF bijstaan bij de uitvoering van zijn taken, als bepaald in de verordening. De tekst van de herziening legt een specifieke rapporteringsverplichting voor het Cvt aan de instellingen vast betreffende de toepassing door OLAF van procedurewaarborgen. Gezien het feit dat deze controletaak niet kan worden losgekoppeld van het onderzoek van de grondrechten, heeft het Cvt voor deze taak volledige toegang nodig tot alle zaken en/of documenten van de onderzoeken van OLAF die nodig zijn om deze kerntaak te vervullen en om de verantwoording van de werkzaamheden van OLAF ten aanzien van de EU-instellingen te versterken. De rol van het Cvt moet worden versterkt zodat het een doeltreffend en onafhankelijk mechanisme wordt dat de procedurewaarborgen en de grondrechten van de betrokken personen waarborgt. Het Cvt stelt duidelijk dat het Cvt zelf en niet de DG van OLAF moet beslissen over de “terdege gemotiveerde gevallen” waarin het om aanvullende informatie betreffende onderzoeken kan verzoeken. Gezien de obstakels die het Cvt bij de uitvoering van zijn controletaken ondervindt, zou het beter zijn een duidelijkere verwoording in de tekst van de herziening op te nemen.
3. De wettigheidstoetsing van de onderzoeken van OLAF en de eerbiediging van het nationale recht van de lidstaten Artikel 12, lid 5, bis en overweging 47 van de tekst van de herziening en artikelen 12 en 21 van de instructies
OLAF moet zijn onderzoeken uitvoeren in overeenstemming met het wettigheidsbeginsel, mag de bevindingen ervan alleen laten berusten op elementen die bewijskracht hebben en beoordeelt de onderzoeken volgens dezelfde regels als de administratieve of gerechtelijke procedures van de lidstaat waar het gebruik ervan nodig blijkt.76
De tekst van de herziening van de verordening betreffende OLAF heeft deze beginselen opgenomen in artikel 12, lid 5, bis via het voornoemde mechanisme voor “interne advisering en controle, mede omvattende een wettigheidstoetsing, onder meer met betrekking tot […] het nationale recht van de betrokken lidstaten” dat de DG van OLAF moet instellen.
76
Overweging 10 en artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1073/1999.
46
Dit intern mechanisme werd in de instructies betreffende de wettigheidstoetsing van de onderzoeksactiviteiten uitgewerkt, maar er wordt niets gezegd over de eerbiediging van het nationale recht van de lidstaat. Met name artikel 12, lid 2, van de instructies bepaalt dat de onderzoeksselectie- en evaluatie-eenheid “de wettigheid van de voorgestelde onderzoeksactiviteit moet toetsen en ook kan nagaan of de uitvoering van de betreffende onderzoeksactiviteit nodig is. De eenheid moet een advies aan de DG verstrekken.” Het Cvt is bezorgd over een gebrekkige wettigheidstoetsing door OLAF. Er werden tekortkomingen vastgesteld in de karakterisering van het onderzoek en in de nauwkeurigheid van de rechtsgrondslag voor de uitvoering van bepaalde onderzoeksactiviteiten, met name op het gebied van controles en inspecties ter plaatse, het horen van betrokken personen in een onderhoud en de verzoeken aan nationale autoriteiten in de lidstaten voor het verzamelen van bewijsmateriaal. Het Cvt is ook bezorgd dat OLAF blijkbaar niet heeft gecontroleerd of het bewijsmateriaal wordt verzameld volgens de nationale voorschriften en op welke manier, wanneer de onderzoeksactiviteit op verzoek van OLAF op nationaal niveau wordt gevoerd en het maatregelen betreft die gevolgen kunnen hebben op de grondrechten. Dit is met name van belang wanneer het in het onderzoek verzamelde bewijsmateriaal niet alleen wordt gebruikt als basis voor het doorgeven van de bevindingen van de zaak aan de nationale gerechtelijke autoriteiten, maar ook als uitgangspunt voor aanbevelingen van OLAF aan de EU-instellingen die betrokken zijn bij een intern onderzoek. Het Cvt is van mening dat voor de naleving van de regels betreffende het verzamelen van bewijsmateriaal op nationaal niveau binnen het kader van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie een voorafgaande wettigheidstoetsing door OLAF is vereist en is verheugd dat dit nu in de tekst van de herziening is opgenomen. Het is ook belangrijk te benadrukken dat de wettelijke vereisten in de tekst van de herziening ook moeten worden opgenomen en uitgewerkt in de richtsnoeren betreffende onderzoeksprocedures voor het personeel van OLAF die de DG aanneemt.
4. Opening van de onderzoeken: de beleidsprioriteiten en het begrip “voldoende ernstige verdenking” Artikel 5, leden 1, 5 en 6, en artikel 12, lid 4, van de tekst van de herziening en artikel 5, lid 4, van de instructies
De tekst van de herziening versterkt het belang van het opportuniteitsbeginsel in de opening van onderzoeken (artikel 5, lid 1). De tekst koppelt er echter geen taak aan voor de DG om de bevoegde autoriteiten van de lidstaat of de betrokken instelling op de hoogte te brengen wanneer hij beslist een onderzoek niet te openen (artikel 5, leden 5 en 6: “[…] de directeur-generaal kan […] alle relevante informatie onverwijld […] doen toekomen […]”). Het Cvt heeft opgemerkt dat, volgens de tekst van de herziening, bij het besluit van de DG om een onderzoek niet te openen “wordt rekening gehouden met” onder andere de prioriteiten van het beleid inzake 47
onderzoeken die hij heeft vastgesteld en bekendgemaakt.77
De tekst van de herziening bepaalt dat de DG een onderzoek kan openen bij “voldoende ernstige verdenking”. Het begrip wordt niet verder uitgelegd in de tekst. Volgens bestaande Europese jurisprudentie is “voldoende ernstige verdenking” een absolute voorwaarde voor het openen van een onderzoek78. De DG krijgt een termijn van twee maanden om te besluiten al dan niet een onderzoek te openen.
Het vaststellen door de DG van hoge financiële drempels waarmee OLAF moet rekening gehouden alvorens een onderzoek te openen in bepaalde sectoren en de mogelijkheid voor de DG om een onderzoek niet te openen, ook al is er “voldoende ernstige verdenking”, zonder een daaraan gekoppelde taak voor de DG om de bevoegde autoriteiten van instellingen op de hoogte te brengen indien hij besluit een onderzoek niet te openen, kunnen leiden tot straffeloosheid op bepaalde gebieden. Het Cvt is bovendien, op basis van zijn controle-ervaring, van mening dat OLAF niet altijd grondig heeft beoordeeld of de inkomende informatie een “voldoende ernstige verdenking” inhoudt. Volgens het Cvt is deze beoordeling heel belangrijk voor de waarborging en versterking van de onafhankelijkheid van OLAF ten aanzien van de instellingen, organen, instanties en agentschappen of regeringen in het geval een van hen de zaak aan OLAF heeft voorgelegd. 5. De rechtstreekse deelname van de directeur-generaal van OLAF aan de uitvoering van de onderzoeksactiviteiten Artikel 6, lid 1, en overwegingen 18 en 19 van de tekst van de herziening Krachtens de huidige verordening (EG) nr. 1073/1999 leidt de directeur-generaal de uitvoering van de onderzoeken. Dit is in beginsel weerhouden in artikel 6, lid 1, van de tekst van de herziening (“Onderzoeken worden onder zijn leiding uitgevoerd door personeelsleden van het Bureau die hij heeft aangewezen”) en wordt benadrukt in overweging 19 (“De personeelsleden van het Bureau dienen de onderzoeken te verrichten volgens de richtsnoeren betreffende de onderzoeksprocedures en volgens de individuele instructies die de directeur-generaal in specifieke gevallen tot hen richt”).
77
“Prioriteiten van het beleid inzake onderzoeken van OLAF voor 2012, Financiële gevolgen”: De financiële gevolgen in de douanesector zouden meer dan 1 miljoen EUR bedragen (geraamde illegale vermindering van de middelen). De financiële gevolgen in de landbouwsectoren zouden meer dan 100 000 EUR bedragen voor SAPARD en meer dan 250 000 EUR voor landbouw (geraamde verduistering of wederrechtelijk achterhouden van fondsen). Voor wat de structuurfondsen betreft, lopen de financiële gevolgen op tot 500 000 EUR voor het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds, en tot 1 miljoen EUR voor het EFRO (geraamde verduistering of wederrechtelijk achterhouden van fondsen). Het bedrag voor de sectoren Hulp aan derde landen en gecentraliseerde uitgaven is 50 000 EUR (geraamde verduistering of wederrechtelijk achterhouden van fondsen) en voor de sector EU-personeel 10 000 EUR (geraamde verduistering of wederrechtelijk achterhouden van fondsen). 78
Zaak C-15/00 Commissie van de Europese Gemeenschappen/Europese Investeringsbank en zaak C-11/00 Commissie van de Europese Gemeenschappen/Europese Centrale Bank.
48
Op basis van zijn controle-ervaring is het Cvt bezorgd over de rechtstreekse deelname van de DG van OLAF aan bepaalde onderzoekstaken zoals het horen van getuigen in een onderhoud. De vraag of de DG zelf rechtstreeks kan deelnemen aan onderzoekstaken is belangrijk, aangezien dit een invloed kan hebben op de eerbiediging van het onpartijdigheidsbeginsel in interne onderzoeken. In met name artikel 90 bis van het Statuut is bepaald dat iedere in dit Statuut bedoeld persoon bij de directeur van OLAF een klacht kan indienen tegen een besluit van OLAF dat in het kader van een dergelijk onderzoek is genomen en waardoor hij zich bezwaard acht79.80 Het Cvt wil opmerken dat de jurisprudentie het begrip van belangenconflict een ruime omschrijving heeft gegeven. Om het risico te vermijden op situaties die leiden tot een mogelijk belangenconflict dat de evaluatie van de acties van OLAF in gevaar zou brengen, is het volgens het Cvt belangrijk ofwel een duidelijke regel op te nemen in de tekst van de herziening, of een alternatieve klachtenprocedure vast te stellen in het geval dat de directeur-generaal rechtstreeks deelneemt aan de uitvoering van het onderzoek. 6. Karakterisering van het onderzoek externe en interne onderzoeken Artikel 6 en overweging 21 van de tekst van de herziening en artikel 11, lid 4, en artikel 12, lid 3, van de instructies
Krachtens de huidige verordening (EG) nr. 1073/1999 bestaan de door OLAF uitgevoerde onderzoeken uit externe onderzoeken (artikel 3), d.w.z. onderzoeken buiten de EU-instellingen, en interne onderzoeken (artikel 4), d.w.z. onderzoeken die binnen deze instellingen worden uitgevoerd. De procedureregels en -waarborgen zijn afhankelijk van de aard van het onderzoek.
De tekst van de herziening heeft een nieuwe mogelijkheid voor OLAF opgenomen om externe en interne elementen te combineren in één onderzoek en de regels van respectievelijk artikel 3 en artikel 4 toe te passen.
In de instructies is deze mogelijkheid al opgenomen, met name in artikel 11, alsook een nieuwe procedure om de reikwijdte van het onderzoek “uit te breiden” 81; er is ook sprake van een “wettigheidstoetsing” vóór de uitbreiding (artikel 12, lid 3).
Het Cvt heeft tijdens de uitoefening van zijn controletaak tekortkomingen vastgesteld in de uitvoering van deze nieuwe procedure, met name met betrekking tot de uitbreiding van de reikwijdte van de onderzoeken die aan de instructies is toegevoegd. Het Cvt heeft geen duidelijk beeld over de categorisering van de onderzoeken (intern en/of extern). Volgens het Cvt heeft de toepassing van de bepalingen betreffende elke categorie geleid tot verwarring over 79
Artikel 90 bis van het Statuut bepaalt het volgende: “Iedere in dit Statuut bedoeld persoon kan bij de directeur van OLAF een verzoek in de zin van artikel 90, lid 1, indienen om jegens hem een besluit te nemen in verband met een door OLAF verricht onderzoek. Hij kan bij de directeur van OLAF tevens een klacht in de zin van artikel 90, lid 2, indienen tegen een besluit van OLAF dat in het kader van een dergelijk onderzoek is genomen en waardoor hij zich bezwaard acht.” 80 Artikel 23, lid 1, van de instructies bepaalt dat “elke in een onderzoek betrokken persoon” mag verzoeken de eerbiediging van zijn procedurewaarborgen te evalueren en de evaluatieprocedure te laten vaststellen door een personeelslid van OLAF die niet betrokken is bij het onderzoek en door de DG is aangesteld. 81 Artikel 12, lid 3, van de instructies.
49
de toepasselijke rechtsgrondslagen en de nauwkeurigheid van de onderzoeksactiviteiten die OLAF kan uitvoeren, met name op het gebied van controles en verificaties ter plaatse en het horen van betrokken personen in een onderhoud. Het Cvt is van mening dat, ondanks de nieuwe mogelijkheid om zowel interne als externe aspecten te combineren in één onderzoek, OLAF ook in de toekomst goed zal moeten beoordelen of er “voldoende ernstige verdenking” is om de aard van het onderzoek te veranderen. Het Cvt is van mening dat de tekst van de herziening op dit delicate gebied moet worden verduidelijkt, aangezien de bevoegdheden en plichten van OLAF in de twee categorieën, met name interne en externe onderzoeken, verschillen. 7. De procedure voor klachten over acties van OLAF Artikel 12, lid 5, bis en overweging 47 van de tekst van de herziening en artikel 23 van de instructies
In de tekst van de herziening is geen specifieke procedure vastgesteld voor het indienen van klachten door personen die betrokken zijn bij de OLAF-onderzoeken, maar is de DG de bevoegdheid gegeven om “een mechanisme in [te stellen] voor interne advisering en controle, mede omvattende een wettigheidstoetsing, onder meer met betrekking tot de eerbiediging van de procedurewaarborgen en de grondrechten van de betrokken personen […]”. Bij de invoering van de instructies (artikel 23) heeft de DG het systeem “Interne evaluatie – Directeur-generaal” dat in het Handboek-Operationele procedures van OLAF van december 2009 was vastgesteld, vervangen82. Volgens dit nieuwe systeem voor “klachten betreffende het niet eerbiedigen van procedurewaarborgen” moet de DG een personeelslid van OLAF aanstellen die niet betrokken is bij het onderzoek om het verzoek te behandelen van een in een onderzoek betrokken natuurlijk persoon die een evaluatie van de eerbiediging door OLAF van zijn procedurewaarborgen wenst. De persoon die de evaluatie moet uitvoeren, moet bij zijn evaluatie van de klacht onafhankelijk tewerk gaan en zijn bevindingen aan de DG rapporteren. De DG kan passende maatregelen nemen in het geval van een gebrekkige eerbiediging van procedurewaarborgen en zal de klager informeren.
82
Interne evaluatie – Directeur-generaal Handboek—Operationele procedures van OLAF (5.1.6.1.). OLAF past hoge normen voor ethisch gedrag toe. Overeenkomstig artikel 90 bis van het Statuut en artikel 14 van Verordening (EG) nr. 1073/99 hebben alle betrokken personen het recht om op elk moment bij de directeur-generaal een klacht in te dienen tegen een door het Bureau in het kader van een onderzoek verrichte handeling waardoor ze zich bezwaard achten. De directeur-generaal zal een seniorambtenaar van OLAF, die niet betrokken was in het onderzoek dat aan de basis van de klacht ligt, aanduiden om op te treden als onafhankelijke deskundige en om de klacht te evalueren (de “adviseur-revisor”). De directeur-generaal zal de betrokken persoon op de hoogte brengen van de bevindingen van de evaluatie en van genomen maatregelen om de situatie te herstellen, met name in zaken waarin het niet naleven van procedureregels en -waarborgen gevolgen kunnen hebben op de resultaten van de onderzoeken. Deze informatie moet onverwijld worden meegedeeld. De adviseur-revisor moet toegang hebben tot alle betreffende documentatie en alle personeelsleden moeten hem onverwijld en op de gevraagde manier volledige bijstand bieden. Bij de evaluatie van de zaak handelt de adviseur-revisor volledig onafhankelijk. Hij mag geen instructies vragen of aanvaarden van andere personen dan de directeur-generaal van OLAF.
50
Het Cvt wenst het risico te benadrukken van mogelijke toekomstige wijzigingen van de instructies door OLAF, die kunnen leiden tot de aanneming van een andere klachtenbehandelingsprocedure.
Het Cvt is van mening dat door een gebrek aan een duidelijk wettelijk omschreven intern systeem in de tekst van de herziening om klachten tegen OLAF-onderzoeken te behandelen, rechtsonzekerheid kan ontstaan en kan leiden tot een niet-uniforme aanpak ten aanzien van personen die in OLAF-onderzoeken betrokken zijn. Er moet worden vermeden dat er verschillende interne klachtenbehandelingssystemen tijdens verschillende fasen van de levenscyclus van één onderzoek worden toegepast. Het Cvt heeft verschillende klachten ontvangen van personen met betrekking tot specifieke OLAF-onderzoeken. Het Cvt heeft ook de manier onderzocht waarop OLAF de individuele klachten heeft behandeld. Omwille van de rechtszekerheid moet ernstig worden nagedacht over het opnemen van duidelijke regels op dit gebied in de tekst van de herziening. Het Cvt is van mening dat het altijd moet worden op de hoogte gebracht van klachten die OLAF ontvangt betreffende grondrechten en procedurewaarborgen zodat het zijn controletaak kan uitvoeren.
51
