1
FUNGSI PENGAWASAN DEWAN PERWAKILAN RAKYAT DAERAH TERHADAP IMPLEMENTASI PERATURAN DAERAH DI KABUPATEN HALMAHERA TENGAH Supervision Function of Regional Representative Council on the Implementation of Local Regulation in Central Halmahera Regency
Abdurrahim Odeyani, Marthen Arie dan H.M. Djafar Saidi
ABSTRAK Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui: 1) pelaksanaan fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Halmahera Tengah berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009, 2) Untuk mengidentifikasi Faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Halmahera Tengah. Penelitian ini dilaksanakan di Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Halmahera Tengah. Data yang digunakan dalam penelitian ini adalah data primer dan data sekunder. Metode pengupulan data yang digunakan adalah metode wawancara observasi dan studi kepustakaan. Penentuan sampel dilakukan secara sengaja. Data yang diperoleh dianalisis secara kualitatif deskriptif. Hasil penelitian menunjukkan bahwa pelaksanaan fungsi pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Halmahera Tengah terhadap implementasi peraturan daerah dilakukan melalui alat kelengkapan dewan dalam bentuk kegiatan dengar pendapat, kunjungan kerja, dan pengawasan tentang kinerja pemerintah. Faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan fungsi pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah KabupatenHalmahera Tengah meliputi faktor internal dan faktor eksternal. Faktor internal meliputi sumber daya manusia, program kerja yang kurang terarah serta masih lemahnya kapasitas sekretariat. Selain itu, faktor eksternal yang menghambat kinerja pengawasan meliputi dominasi faktor politik, ketidakjelasan perundangundangan serta masih kurangnya partisipasi masyarakat dan media massa. Kata Kunci : Fungsi Dewan Perwakilan Rakyat, Implementasi Peraturan Daerah
ABSTRACT The aims of the research are to investigate (1) the implementation of the function of Regional Representative Council of Central Halmahera Regency based on Act Number 32 Year 2004 and Act Number 27 Year 2009, (2) the factors affecting the implementation of function of Local Regulations of Central Halmahera Regency. The research was conducted in Regional Representative Council of Central Halmahera. The data consisted of primary and secondary data. The methods of obtaining the data were interview, observation, and documentation study. The sample was selected by using purposive sampling method. The data were analyzed by using descriptive qualitative analysis. The results reveal that the implementation of supervision function of Regional Representative Council of Central Halmahera Regency in the implementation of focal regulations is done through Council equipment’s in the forms of hearings, work visit, and supervision on government performance. Meanwhile, the factors affecting the implementation of supervision function of Regional Representative Council of Central Halmahera Regency are internal factors and external factors. Internal factors are human resources, ineffective work programs, and weak secretariat capacity, while external factors are the dominance of political factor, unclear legislations, and the lack of participation of community and mass media. Key Words : Supervision Function, Implementation of Local Regulation
2
A. Latar Belakang Dalam Negara demokrasi, keberadaan Dewan Perwakilan Rakyat (DPRD) dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) atau lembaga legislative adalah merupakan suatu keharusan, karena lembaga legislative merupakan perwakilan rakyat dalam membuat Undang-Undang maupun Peraturan Daerah yang akan diberlakukan bagi rakyat. Menurut Montesqueu dalam sistem suatu pemerintahan Negara, ketiga jenis kekuasaan harus terpisah, baik mengenai fungsi (tugas) maupun mengenai alat perlengkapan (organ) yang melaksanakan yakni kekuasaan legislative, kekuasaan eksekuti dan kekuasaan yudikatif. Undang–Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah merumuskan bahwa pemerintahan daerah merupakan pelaksanaan fungsi-fungsi pemerintahan daerah yang dilakukan oleh lembaga pemerintahan daerah yaitu Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Hal ini menunjukkan bahwa DPRD merupakan salah satu alat Daerah di samping Kepala Daerah dalam menjalankan otonomi. (Haw Wijaya, 2005) Sebagai mitra penyelenggaraan pemerintahan pemrintahan daerah, diperlukan kerjasama yang serasi antara Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah untuk mencapai tertib pemerintahan di daerah. Oleh karena itu, dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, terdapat pembagian tugas-tugas yang jelas antara Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Kepala Daerah, yaitu Kepala Daerah memimpin di Bidang Eksekutif, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menjalankan bidang Legislatif. Sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah, DPRD menetapkan kebijaksanaan daerah dalam Bentuk Peraturan Daerah, Anggaran, maupun Pengawasan sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 41 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Guna menjalankan fungsi tersebut, DPRD harus dapat memperhatikan kepentingan dan aspirasi rakyat serta memiliki kemampuan untuk merumuskan secara jelas serta menentukan caracara pelaksanaannya. Oleh karena itu, realisasi fungsi sangat ditentukan oleh mutu atau kualitas DPRD. Penyusunan kebijaksanaan daerah yang tepat sangat tergantung pada kecakapan anggota DPRD untuk memecahkan masalah-masalah kehidupan yang dihadapi rakyat. Fungsi pengawasan pada hakekatnya fungsi pengawasan DPRD terhadap kepala daerah dalam menjalankan tugas pemerintahan adalah dalam lingkup yang lebih berupa kebijakan karena DPRD merupakan lembaga politik dan bukan lembaga teknis. Pengawasan DPRD terhadap pelaksanaan pemerintahan daerah terkait APBD seperti ditentukan Pasal 132 Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 adalah bukan pemeriksaan, tetapi pengawasan yang lebih mengarah untuk menjamin pencapaian sasaran yang telah ditetapkan dalam peraturan daerah tentang APBD dengan kebijakan umum APBD. Namun, bukan berarti DPRD tidak boleh mengetahui hal-hal detail yang bersifat teknis. Dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, DPRD berhak meminta pejabat negara tingkat propinsi/badan hukum, atau warga masyarakat untuk memberikan keterangan tentang sesuatu hal yang perlu ditangani demi kepentingan daerah, bangsa, dan negara (Pasal 72 ayat (1) Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang susunan dan kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD). Untuk mewujudkan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Halmahera Tengah yang lebih mampu mengejawantahkan nilai-nilai demokrasi dan memperjuangkan aspirasi rakyat sesuai dengan perkembangan masyarakat diperlukan dukungan sumber daya internal dan eksternal sehingga yang dapat mendorong terlaksananya fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan yang secara tidak langsung berimplikasi pada adanya peningkatan kualitas, produktivitas dan kinerja DPRD Kabupaten Halmahera Tengah dalam mewujudkan peran dan fungsi DPRD. Hal ini menorong penulis untuk melakukan penelitian terkait pelaksanaan fungsi DPRD Kabupaten Halmahera Tengah khususnya dalam menjalankan fungsi pengawasan terhadap peraturan daerah dan APBD, sehingga diharapkan dapat memberikan kontribusi terhadap upaya pencapaian kesejahteraan masyarakat sebagaimana tujuan pembangunan Kabupaten Halmahera Tengah. B. Rumusan Masalah Berdasarkan uraian diatas, guna memberikan batasan lingkup penelitian dirumuskan permasalahan, sebagai berikut :
3
1. Bagaimanakah pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD Kabupaten Halmahera Tengah menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004? 2. Faktor-faktor apakah yang mempengaruhi pelaksanaan fungsi DPRD Kabupaten Halmahera Tengah? C. Tujuan Penelitian Tujuan yang diharapkan dalam penulisan Tesis ini, antara lain: 1. Untuk memperoleh gambaran mengenai pelaksanaan fungsi DPRD Kabupaten Halmahera Tengah berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009. 2. Untuk mengidentifikasi Faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan fungsi DPRD Kabupaten Halmahera Tengah.
TINJAUAN PUSTAKA A. Alat-alat kelengkapan DPRD Berdasarkan perkembangan hukum dan politik untuk mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang lebih efektif dan akuntabel Sesuai dengan Pasal 46 ayat (1) UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, maka disusun tugas, dan wewenang alat kelengkapan DPRD sebagai berikut : 1. Alat Kelengkapan DPRD Terdiri Atas: a. Pimpinan; b. Badan musyawarah; c. Komisi; d. Badan legislasi daerah; e. Badan anggaran; f. Badan kehormatan; dan g. Alat kelengkapan lain yang diperlukan dan dibentuk oleh rapat paripurna. 2. Dalam menjalankan tugasnya, alat kelengkapan dibantu oleh sekretariat. a. Pimpinan DPRD Pimpinan DPRD terdiri atas 1 (satu) orang ketua dan 3 (tiga) orang wakil ketua, Pimpinan DPRD berasal dari partai politik berdasarkan urutan perolehan kursi terbanyak di DPRD. Pimpinan DPRD mempunyai tugas : a. Memimpin sidang-sidang dan menyimpulkan hasil sidang untuk mengambil keputusan ; b. Menyusun rencana kerja dan mengadakan pembagian kerja antara ketua dan wakil ketua; c. Menjadi juru bicara DPRD; d. Melaksanakan dan memasyarakatkan keputusan DPRD; e. Mengadakan konsultasi dengan Kepala Daerah dan instansi pemerintah lainnya sesuai dengan keputusan DPRD; f. Mewakili DPRD dan atau alat kelengkapan DPRD di Pengadilan; g. Melaksanakan keputusan DPRD berkenaan dengan penetapan sanksi atau rehabilitasi anggota sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan; h. Mempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya dalam rapat paripurna DPRD; b.
Badan Musyawarah Badan musyawarah merupakan alat kelengkapan DPRD yang bersifat tetap dan dibentuk oleh DPRD pada awal masa jabatan keanggotaan DPRD. Badan musyawarah terdiri dari unsurunsur fraksi berdasarkan perimbangan jumlah anggota dan sebanyak-banyaknya tidak lebih dari setengah jumlah anggota DPRD. Badan Musyawarah mempunyai tugas : a. Memberikan pertimbangan tentang penetapan program kerja DPRD, diminta atau tidak diminta; b. Menetapkan kegiatan dan jadwal acara rapat DPRD;
4
c. Memutuskan pilihan mengenai isi risalah rapat apabila timbul perbedaan pendapat; d. Memberi saran pendapat untuk memperlancar kegiatan; e. Merekomendasikan pembentukan alat kelengkapan lainnya yang diperlukan. c. Komisi Komisi merupakan alat kelengkapan DPRD yang bersifat tetap dan dibentuk oleh DPRD pada awal masa jabatan keanggotaan DPRD. Jumlah komisi sebanyak 4 (empat) komisi terdiri dari: a. Komisi A (Bidang Pemerintahan); b. Komisi B (Bidang Perekonomian dan Keuangan); c. Komisi C (Bidang Pembangunan); d. Komisi D (Bidang Kesejahteraan Rakyat). Pembidangan masing-masing komisi meliputi: a) Komisi A (Bidang Pemerintahan) menangani pemerintahan, Kependudukan, Ketertiban, Penerangan/pers, Hukum/perundang-undangan, Kepegawaian/aparatur, Perizinan, Sosial politik, Organisasi masyarakat, dan Pertanahan. b) Komisi B (Bidang Perekonomian & Keuangan) menangani Perdagangan, Kehutanan, Perpajakan, Keuangan daerah, Perindustrian, Perikanan, Retribusi, Peternakan, Perbankan, Perkebunan, Perusahaan daerah, Pengadaan pangan, Perusahaan patungan, Logistik, Dunia usaha, Koperasi, Penanaman modal, dan Pariwisata. c) Komisi C (Bidang Pembangunan) menangani Pekerjaan umum, Tata ruang, Perhubungan, Kebersihan, Perumahan rakyat, Pertambangan & energi, Lingkungan hidup, dan Perencanaan pembangunan. d) Komisi D (Bidang Kesejahteraan Rakyat) menangani ketenagakerjaan, Pendidikan, kepemudaan dan Olahraga, Ilmu pengetahuan & teknologi, kebudayaan, Agama, kesehatan dan KB, Sosial, transmigrasi, Pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak Komisi mempunyai tugas : a. Mempertahankan dan memelihara kerukunan nasional serta keutuhan negara kesatuan Republik Indonesia dan daerah; b. Melakukan pembahasan terhadap rancangan peraturan daerah dan rancangan keputusan DPRD; c. Melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan pembangunan, pemerintahan, dan kemasyarakatan sesuai dengan bidang komisi masing-masing; d. Membantu pimpinan DPRD untuk mengupayakan penyelesaian masalah yang disampaikan oleh kepala daerah dan masyarakat kepada DPRD; e. Menerima, menampung, dan membahas serta menindaklanjuti aspirasi masyarakat; f. Memperhatikan upaya peningkatan kesejahteraan rakyat di daerah; g. Melakukan kunjungan kerja komisi yang bersangkutan atas persetujuan dan atau sepengetahuan pimpinan DPRD; h. Mengadakan rapat kerja dan dengar pendapat; i. Menyusun dan membahas program pembangunan bersama pemerintah daerah; j. Mengajukan usul kepada pimpinan DPRD yang termasuk dalam ruang lingkup bidang tugas masing-masing komisi; k. Memberikan laporan tertulis kepada pimpinan DPRD tentang hasil pelaksanaan tugas komisi; d.
Badan Kehormatan Badan kehormatan merupakan alat kelengkapan DPRD yang bersifat tetap yang dibentuk dan ditetapkan dengan keputusan DPRD. Badan kehormatan mempunyai tugas : a. Mengamati, mengevaluasi disiplin, etika, dan moral para anggota DPRD dalam rangka menjaga martabat dan kehormatan sesuai dengan kode etik DPRD; b. Meneliti dugaan pelanggaran yang dilakukan anggota DPRD terhadap peraturan Tata Tertib dan kode etik DPRD serta sumpah/janji;
5
c. Melakukan penyelidikan, verifikasi, dan klarifikasi atas pengaduan pimpinan DPRD, masyarakat dan atau pemilih; d. Menyampaikan kesimpulan atas hasil penyelidikan, verifikasi, dan klarifikasi sebagaimana dimaksud pada huruf c sebagai rekomendasi untuk ditindaklanjuti oleh DPRD; dan e. Menyampaikan rekomendasi kepada pimpinan DPRD berupa rehabilitasi nama baik apabila tidak terbukti adanya pelanggaran yang dilakukan anggota DPRD atas pengaduan pimpinan DPRD, masyarakat dan atau pemilih. Untuk melaksanakan tugasnya, Badan Kehormatan berwenang : a. Memanggil anggota yang bersangkutan untuk memberikan penjelasan dan pembelaan terhadap dugaan pelanggaran yang dilakukan; dan b. Meminta keterangan pelapor, saksi, dan/atau pihak pihak lain yang terkait, termasuk untuk meminta dokumen atau bukti lain. e. Badan Anggaran Badan anggaran merupakan alat kelengkapan DPRD yang bersifat tetap dan dibentuk oleh DPRD pada awal masa jabatan keanggotaan DPRD. Badan anggaran mempunyai tugas: 1) Membahas rancangan KUA dan PPAS bersama tim anggaran pemerintah daerah; 2) Menindaklanjuti hasil rapat kerja komisi-komisi terkait dengan penyusunan rancangan APBD; 3) Memberikan saran dan pendapat terhadap rancangan penghitungan anggaran yang disampaikan oleh kepala daerah kepada DPRD; 4) Menyusun anggaran belanja DPRD dan memberikan saran terhadap penyusunan anggaran belanja sekretariat DPRD; 5) Melakukan evaluasi terhadap pengelolaan keuangan daerah setiap 6 (enam) bulan; 6) Melakukan pembahasan terhadap rancangan peraturan daerah tentang APBD, perubahan APBD dan pertanggungjawaban pelaksanaan APBD; 7) Membahas usulan pemerintah daerah tentang anggaran perkiraan maju, penghapusan sebagian atau seluruh asset daerah, pinjaman daerah, pembentukan dana cadangan dan dana depresiasi; 8) Membahas dan menindak lanjuti laporan hasil pemeriksaan BPK terhadap laporan keuangan. f.
Badan Legislasi Daerah Badan legislasi daerah merupakan alat kelengkapan DPRD yang bersifat tetap dan dibentuk oleh DPRD pada awal masa jabatan keanggotaan DPRD. Badan legislasi mempunyai tugas : a. Menyiapkan usulan program legislasi daerah yang diusulkan oleh DPRD; b. Membahas program legislasi daerah bersama pemerintah daerah dengan memperhatikan hasil rapat komisi dan aspirasi masyarakat; c. Melaksanakan program penyerapan aspirasi masyarakat dan peningkatan partisipasi masyarakat dalam penyusunan program legislasi daerah dan rancangan peraturan daerah; d. Memberikan saran dan pendapat berupa pokok–pokok pikiran kepada DPRD dalam mempersiapkan rancangan peraturan daerah; e. Menyusun dan merancang rancangan peraturan daerah yang berasal dari hak insiatif DPRD; f. Bersama-sama unsur komisi dengan pemerintah daerah melakukan pembahasan rancangan peraturan daerah yang berasal dari kepala daerah; g. Menyampaikan hasil rancangan peraturan daerah hak insiatif DPRD kepada DPRD untuk dibahas dan ditetapkan sesuai dengan tahap-tahap pembicaraan dan mekanisme pembahasan rancangan peraturan daerah. h. Menyusun dan mempersiapkan naskah akademik terhadap rancangan peraturan daerah. g.
Alat Kelengkapan Lain Pimpinan DPRD dapat membentuk panitia khusus dengan keputusan pimpinan DPRD, atas usul dan pendapat anggota DPRD setelah mendengar pertimbangan badan musyawarah. Panitia khusus merupakan alat kelengkapan DPRD yang bersifat tidak tetap. Jumlah anggota
6
panitia khusus mempertimbangkan jumlah anggota komisi yang terkait dan disesuaikan dengan program/kegiatan serta kemampuan anggaran.
B. Fungsi Dewan Perwakilan Rakya Daerah (DPRD) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, selanjutnya disingkat DPRD, merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah dan merupakan salah satu unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah disamping pemerintahan daerah, DPRD memiliki tiga fungsi utama yaitu : 1. Fungsi legislasi 2. Fungsi anggaran 3. Fungsi pengawasan Secara umum yang dimaksud dengan fungsi legislasi adalah fungsi untuk membuat peraturan daerah hal ini ditegaskan pada pasal 42, UU Nomor 32 Tahun 2004 yang menyatakan bahwa: 1) DPRD mempunyai tugas dan wewenang membentuk peraturan daerah yang dibahas dengan Kepala Daerah untuk mendapat persetujuan bersama. 2) DPRD membahas dan menyetujui rancangan peraturan daerah tentang APBD bersama dengan Kepala Daerah. Penyelenggara pemerintahan daerah dalam melaksanakan, wewenang, kewajiban dan tanggung jawabnya serta kuasa peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi dapat menetapkan kebijakan daerah yang dirumuskan antara lain dalam peraturan daerah, kebijakan daerah dimaksud tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum serta paraturan daerah lainya. Fungsi pengawasan sebagai agenda kerja Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dapat dibagi dalam tiga tahapan waktu, sesuai dengan kebutuhan dan tujuannya yakni: a. Preliminary Control, Merupakan pengawasan anggota DPRD pada saat pembahasan anggaran. Dalam pengawasan pendahuluan ini anggota DPRD sangat diharapkan perannya dalam meneliti setiap usulan anggaran khususnya dari penyedia layanan publik, baik dari sisi harga layanan, output maupun outcomes dari setiap jenis layanan. Sangat diharapkan anggota DPRD melakukan pengawasan sejak tahap perencanaan. Sebab apa yang akan dilakukan oleh pemerintah daerah, SKPD, maupun unit layanan teknis pelayanan public bisa diketahui dari rencana yang dibuat oleh pihak eksekutif. Dan dari alokasi anggaran untuk pelayanan publik juga bisa diketahui apakah pemerintah daerah akan memberikan pelayanan publik kepada masyarakat secara memadai atau tidak. Misalnya, apabila tidak ada alokasi dana yang cukup bagi Puskesmas untuk memberikan layanan pengobatan bagi masyarakat, bisa dipastikan bahwa pemerintah daerah tidak akan memberikan layanan kesehatan yang prima kepada masyarakat, terutama masyarakat miskin. b. Interim Control, Dimaksudkan untuk memastikan layanan publik berjalan sesuai standar yang ditetapkan dan memenuhi harapan masyarakat selama pelayanan dilakukan dalam jangka waktu tertentu. Pengawasan juga bisa diarahkan terhadap pelaksanaan anggaran atas layanan publik atau masa perjalannya sebuah peraturan. c. Post Control, Selain memastikan layanan publik berjalan sesuai harapan, juga diperuntukkan atas evaluasi terhadap target yang direncanakan. Pengawasan diharapkan akan menghasilkan rekomendasi mempertahankan, memperbaiki atau meningkatkan kualitas layanan. Dengan demikian ruang lingkup pengawasan DPRD terhadap pelayanan publik terdiri dari pengawasan preventif dan pengawasan represif. 1) Pengawasan Preventif, yaitu pengawasan yang dilakukan pada tahap persiapan dan perencanaan suatu kegiatan terhadap sebuah lembaga layanan publik. Pengawasan ini
7
bertujuan pada aspek pencegahan dan perbaikan, termasuk pula pengusulan perbaikan atau pembentukan regulasi baru untuk berbaikan standar kualitas terhadap layanan publik. 2) Pengawasan Represif, yaitu pengawasan terhadap proses-proses aktivitas sebuah lembaga layanan publik. Pengawasan bertujuan menghentikan pelanggaran dan mengembalikan pada keadaan semula, baik disertai atau tanpa sanksi. Dengan demikian, Fungsi pengawasan adalah melakukan pengawasan terhadap jalannya pemerintahan dan pelaksanaan peraturan perundang undangan. Pengawasan bertujuan agar pelaksanaan berbagai urusan pemerintahan di daerah dapat berjalan sesuai dengan standar, dan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah melakukan pengawasan terhadap jalannya pemerintahan dan atau pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah, sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Secara sederhana pengawasan DPRD dibedakan menjadi enam jenis: a. Pengawasan oleh Pimpinan DPRD yakni pengawasan yang laksanakan langsung atas nama pimpinan DPRD. b. Pengawasan oleh anggota DPRD, yakni pengawasan yang melekat pada kedudukan setiap anggota DPRD. c. Pengawasan oleh Komisi, yakni pengawasan yang ruang lingkupnya (objeknya) merupakan bidang tugas Komisi dan dilaksanakan oleh Komisi. d. Pengawasan oleh Gabungan Komisi, yakni pengawasan yang ruang lingkupnya (objeknya) merupakan bidang yang menjadi tugas lintas Komisi dan dilaksanakan oleh dua Komisi atau lebih. e. Pengawasan oleh Kelompok Kerja (Pokja) dan pengawasan oleh Panitia Khusus (Pansus), yakni pengawasan yang dilakukan oleh alat kelengkapan DPRD yang dibentuk khusus untuk melakukan pengawasan. f. Pengawasan oleh Fraksi. Fraksi sesungguhnya bukan alat kelengkapan DPRD melainkan perpanjangan tangan partai politik untuk mengkomunikasikan agenda atau kepentingan partai politik bersangkutan dalam institusi DPRD. Meski demikian, fraksi memiliki fungsi pengawasan terhadap kebijakan dan kinerja pelayanan publik yang hasilnya dapat disampaikan langsung melalui alat kelengkapan dewan dan atau induk partai masing-masing sebagai sikap politik. Pengawasan DPRD terhadap penyelenggara pemerintahan daerah selain diatur dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan daerah, juga ditentukan dalam pasal 43 PP Nomor 79 yang berbunyi,” DPRD sesuai dengan fungsinya dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan urusan pemerintahan daerah di dalam wilayah kerjanya sesuai peraturan perundang undangan, yang berhubungan dengan pengelolaan keuangan daerah DPRD juga melakukan pengawasan jalannya pemerintahan. Hal ini diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang pengelolaan keuangan daerah. Pada hakekatnya fungsi pengawasan DPRD terhadap Kepala Daerah dalam menjalankan tugas pemerintahan adalah dalam lingkup yang lebih berupah kebijakan karena DPRD merupakan lembaga politik dan bukan lembaga teknis. Pengawasan DPRD terhadap pelaksanaan pemerintahan daerah tentang APBD seperti ditentukan pasal 132 PP nomor 58 Tahun 2005 adalah bukan pemeriksaan, tetapi pengawasan yang lebih mengarah untuk menjamin pencapaian sasaran yang telah ditetapkan dalam peraturan daerah tentang APBD dengan kebijakan umum APBD. Namun dengan demikian, bukan berarti DPRD tidak boleh mengetahui hal-hal detail yang bersifat teknis. Dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, DPRD berhak meminta pejabat negara tingkat propinsi /kabupaten/ kota, pejabat pemerintah propinsi/kabupaten/kota, badan hukum, atau warga masyarakat untuk memberikan keterangan tentang sesuatu hal yang perlu ditangani demi kepentingan daerah, bangsa, dan negara (pasal 72 ayat ayat (1) Undangundang Nomor 27 Tahun 2009 tentang susunan dan kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Dalam rangka pelaksanaan fungsi pengawasannya, DPRD mempunyai hak interplasi, hak angket, dan hak untuk menyatakan pendapat. Hak-hak DPRD ini digunakan dalam hal-hal khusus yakni terhadap kebijakan pemerintah daerah yang penting dan strategis serta berdampak luas pada
8
kehidupan masyarakat daerah dan negara, atau menyangkut kebijakan kepala daerah atau mengenai kejadian luar biasa yang terjadi di daerah. Pelaksanaan atas hak-hak DPRD ini diatur lebih lanjut dalam peraturan tata tertib DPRD. Hak interpelasi adalah hak DPRD untuk memintah keterangan kepada kepala daerah mengenai kebijakan pemerintah daerah yang penting dan strategis serta berdampak luas pada kehidupan masyarakat daerah dan negara. METODE PENELITIAN A. Lokasi Penelitian Penelitian dengan judul Pelaksanaan Fungsi Pengawasan DPRD Kabupaten Halmahera Tengah Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah dilakukan pada DPRD Kabupaten Halmahera Tengah. Hal ini didasarkan bahwa realitas menunjukkan DPRD Kabupaten Halmahera Tengah pada periode 2009-2014 telah menetapkan 16 (enam belas) Peraturan Daerah dan hingga saat ini mengawasi pelaksanaan Peraturan Daerah yang telah dihasilkan pada periode sebelumnya yakni sebanyak 143 Peraturan Daerah. B.
Tipe Penelitian Berdasarkan latar belakang permasalahan yang diuraikan sebelumnya maka penelitian ini merupakan penelitian yuridis empiris yakni penelitian sosiologis yang mengkaji penerapan hukum dilapangan (law in action).
C.
Jenis dan Sumber Data Adapun jenis dan sumber data yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut: 1) Data primer, yaitu data yang diperoleh langsung di lokasi Penelitian pada saat penelitian berlangsung. Sumber perolehan data primer mencakup transkrip wawancara dengan anggota DPRD Kabupaten Halmahera Tengah. Selain itu, sumber data juga diperoleh dari transkrip hasil observasi pada kantor DPRD Kabupaten Halmahera Tengah. 2) Data sekunder, yaitu mencakup bahan hukum primer seperti peraturan perundang-undangan, bahan hukum sekunder, meliputi pustaka yang relevan dengan judul penelitian, publikasi elektronik serta hasil penelitian. Data sekunder diperoleh melalui Perpustakaan, Toko Buku hingga internet. D.
Populasi dan Sampel Berdasarkan karateristik penelitian yang dilakukan yakni penelitian yuridis empiris, maka diperlukan narasumber maupun informan guna melengkapi pemenuhan kebutuhan data primer berkaitan dengan penelitian. Oleh karena penelitian ini dimaksudkan guna melihat pelaksanaan fungsi DPRD Kabupaten Halmahera Tengah. E. Teknik Pengumpulan Data Tehnik pengumpulan data yang akan digunakan penulis dalam penelitian ini dengan menggunakan metode sebagai berikut: 1) Metode kepustakaan (library research) yaitu dengan cara melakukan penelusuran pustaka, telaah terhadap konsepsi-konsepsi teoritis serta pendekatan pola analisis terhadap argumentasi hukum . 2) Penelitian lapangan, (Field Research) yaitu dengan jalan melakukan wawancara terhadap narasumber/informan yang dijumpai dilokasi penelitian pada saat kegiatan penelitian berlangsung.
9
F.
Teknik Analisis Data Data yang berhasil dikumpulkan dalam penelitian ini baik data primer maupun data sekunder diteliti kembali guna mengetahui kelengkapan data yang diperoleh, kejelasan rumusan maupun relevansinya bagi peneliti. Sehingga apabila terdapat kekurangan atau hal-hal yang kurang jelas dapat dilengkapi kembali. Analisis data pada tahap selanjutnya adalah untuk menyederhanakan data agar menjadi informasi yang dapat digunakan dalam menjelaskan permasalahan penelitian. Setelah informasi dianggap cukup mamadai langkah yang dilakukan untuk menganalisis data yaitu melakukan penyederhanaan informasi yang diperoleh dengan memililah-milah informasi berdasarkan kategori yang disiapkan dalam daftar wawancara dengan mengunakan teori-teori maupun pendapat yang disinggung dalam tinjauan pustaka sehingga dapat ditafsirkan untuk merumuskan kesimpulan penelitian. HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN Peranan DPRD sebagai badan legislative daerah, tidak bisa dilepaskan dengan peranan Badan Eksekutif dalam sistem pemerintahan daerah karena kedua lembaga inilah yang berperan menetapkan kebijakan politik dan pemerintahan di daerah. Peraturan daerah merupakan peraturan untuk melaksanakan aturan hukum diatasnya dan menampung kondisi khusus dari daerah yang bersangkutan. Peraturan kebijakan merupakan yang berada dalam lingkup penyelenggaraan kewenangan pemerintahan dalam arti sempit atau ketataprajaan, dan aturan ini bukan kewenangan perundang-undangan. Peraturan tersebut tidak dapat bergerak terlalu jauh sehingga mengurangi hak asasi warga Negara dan penduduk. Peraturan tersebut tidak dapat mencantumkan sanksi pidana atau sanksi pemaksa bagi pelanggaran ketentuan-ketentuannya. Sebagai salah satu sumber hukum yang tunduk pada hierarkhi perundang-undangan, DPRD bersama Bupati melalui peraturan daerah sangat strategis dalam membuat peraturan yang berhubungan dengan pelayanan masyarakat yang disesuaikan dengan kondisi daerah yang bersangkutan. Ruang lingkup peraturan daerah adalah berdasarkan wilayah Kabupaten, sehingga peraturan daerah yang dibuat oleh DPRD bersama Bupati seharusnya mencerminkan daerah yan bersangkutan, walaupun tidak bisa dipungkiri bahwa banyak terjadi adanya peraturan daerah yang dianggap bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Uraian kinerja DPRD Kabupaten Halmahera Tengah dibidang legislasi dalam menetapkan produk hukum ditingkat daerah, sebagaimana terlihat pada tabel 4.3 berikut : Tabel 1. Himpunan Peraturan Daerah Kabupaten Halmahera Tengah Tahun 2010 No. 1. 2.
3. 4. 5. 6.
Nomor/Tgl Peraturan No. 1 Tahun 2010 21 Mei Tahun 2010 No. 2 Tahun 2010 21 Mei Tahun 2010
No. 3 Tahun 2010 21 Mei Tahun 2010 No. 4 Tahun 2010 21 Mei Tahun 2010 No. 5 Tahun 2010 21 Mei Tahun 2010 No. 6 Tahun 2010
Tentang
Sumber
Penyelenggaraan Administrasi Kependudukan Perubahan atas Perda Kab. Halteng No. 4 Tahun 2008 tentang Pembentukan desa Were, desa Yefetu, dan desa Fidi Jaya Kecamatan Weda Kab. Halteng Pembentukan Desa Wedana Kec. Weda Kab. Halteng Pembentukan Desa Woekop Kec. Weda Tengah Kab. Halteng Pembentukan Desa Woejerana Kec. Weda Tengah Kab. Halteng Pembentukan Desa Kulo Kec. Weda
Capilduk BPMPD
BPMPD BPMPD BPMPD BPMPD
10
Tengah Kab. Halteng Pembentukan Desa Kiya Kec. Weda Utara Kab. Halteng 8. Pembentukan Desa Air salobar Kec. Weda Selatan Kab. Halteng 9. Pembentukan Desa Palo Kec. Patani Utara Kab. Halteng 10. Pembentukan Desa Damuli Kec. Patani Utara Kab. Halteng 11. Perubahan atas Perda Kab. Halteng No. 18 Tahun 2008 tentang Pembentukan Organisasi dan tata Kerja Sekretariat Daerah dan Sekretariat DPRD Kab. Halteng 12. No. 12 Tahun 2010 Perubahan atas Perda Kab. Halteng 23 Agustus Tahun No. 15 Tahun 2008 tentang 2010 Pembentukan Organisasi dan tata Kerja Dinas-Dinas Daerah Kab. Halteng 13. No. 13 Tahun 2010 Perubahan atas Perda Kab. Halteng 23 Agustus Tahun 2010 No. 16 Tahun 2008 tentang Pembentukan Organisasi dan tata Kerja Lembaga Teknis Daerah Kab. Halteng 14. No. 14 Tahun 2010 Pertanggungjawaban Pelaksanaan 3 September Tahun Anggaran Pendapatan dan belanja 2010 Daerah Tahun anggaran 2009 15. No. 15 Tahun 2010 Perubahan Anggaran dan Belanja 19 Oktober 2010 Daerah Tahun Anggaran 2010 Sumber : Katalog Peraturan Daerah, Sekretariat Daerah Kab. Halteng 2010 7.
21 Mei Tahun 2010 No. 7 Tahun 2010 21 Mei Tahun 2010 No. 8 Tahun 2010 21 Mei Tahun 2010 No. 9 Tahun 2010 21 Mei Tahun 2010 No. 10 Tahun 2010 21 Mei Tahun 2010 No. 11 Tahun 2010 23 Agustus Tahun 2010
BPMPD BPMPD BPMPD BPMPD ORTALA
ORTALA
ORTALA
Bag. Keuangan
Bag. Keuangan
Dari uraian tabel diatas, dapat dilihat bahwa kinerja DPRD Kab. Halmahera Tengah periode 20092014 di Tahun 2010 masih didominasi oleh pembentukan peraturan perundang-undangan ditingkat daerah terkait pembentukan wilayah sebagai dampak pemekaran wilayah selama bergulirnya otonomi daerah. Pengawasan yang dilakukan oleh DPRD Kab. Halmahera Tengah dilaksanakan secara bertahap yang diatur berdasarkan program kerja tahunan, dimana pengawasan yang dilakukan terhadap implementasi Peraturan Daerah dan Peraturan Bupati. Pada dasarnya DPRD dapat menjalankan pengawasan dengan baik serta relatif kuat, dimana pengawasan juga dilaksanakan berdasarkan adanya indikasi suatu Peraturan Daerah tidak efektif dijalankan, sehingga DPRD melakukan pemanggilan terhadap Pemerintah Daerah yang biasanya mengundang Dinas Terkait, yang selanjutnya dilaksanakan peninjauan lapangan jika diperlukan dalam hal ini untuk melihat langsung atas implementasi suatu Peraturan Daerah. Mekanisme pengawasan yang dilakukan DPRD sesuai dengan Peraturan Tata Tertib DPRD Kab. Halmahera Tengah menyebutkan bahwa Komisi mempunyai tugas melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan pembangunan, pemerintahan, dan kemasyarakatan sesuai dengan bidang komisi masing-masing. Hal ini berarti bahwa komisi merupakan perpanjangtangan daripada DPRD dalam melakukan pengawasan terhadap pemerintah daerah. Realitas menunjukkan bahwa Pemerintah Daerah tidak akan mendapat sanksi apapun atas tidak tercapainya PAD dimaksud, maka perolehan dari APBD ini tentu dapat menjadi celah adanya korupsi, karena sulitnya pengawasan hingga sampai sasaran obyek pajak daerah maupun retribusi daerah.
11
Sebagaimana diuraikan diatas, pelaksanaan kegiatan pengawasan oleh DPRD Kabupaten Halmahera Tengah dilakukan dalam bentuk dengar pendapat, kunjungan kerja, pembentukan panitia khusus, pengawasan kinerja pemerintah serta reses. Dengar pendapat adalah serangkaian kegiatan yang dapat dilaksanakan oleh Pimpinan DPRD/Komisi/Gabungan Komisi/ Panitia Khusus dengan Lembaga /Organisasi Kemasyarakatan/ perusahaan/ perorangan. DPRD Kabupaten Halmahera Tengah selalu mengadakan dengar pendapat dengan Satuan Kerja Perangkat Daerah terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan, demikian halnya dengan pelaksanaan Peraturan Daerah maupun Peraturan Bupati sebelum dilaksanakan kebijakan lain maka terlebih dahulu dilaksanakan dengar pendapat. Pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD Kabupaten Halmahera Tengah Periode 2009-2014 khususnya fungsi pengawasan telah sesuai dengan arahan Pasal 344 ayat (1) huruf c UndangUndang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD yang operasionalisasi melalui Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pembinaan dan Pengawasan Atas Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah yakni Pasal 17 yang menyatakan bahwa : (1) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah melakukan pengawasan legislatif terhadap pelaksanaan kebijakan daerah. (2) Pengawasan legislatif sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan sesuai dengan tugas dan wewenangnya melalui dengar pendapat, kunjungan kerja, pembentukan panitia khusus dan pembentukan panitia kerja yang diatur dalam tata tertib dan atau sesuai dengan peraturan perundang-undangan. KESIMPULAN Berdasarkan uraian pada Bab sebelumnya, dirumuskan kesimpulan sebagai berikut : 1) Pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD Kabupaten Halmahera Tengah terhadap implementasi Peraturan Daerah dilakukan melalui alat kelengkapan DPRD. 2) Faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD Kab. Halmahera Tengah meliputi faktor internal dan faktor eksternal. DAFTAR PUSTAKA Sunarso, Siswanto, Hubungan Kemitraan Badan Legislatif & Eksekutif di Daerah, Bandung : Penerbit CV. Mandar Maju, 2005. Syafruddin, Anteng, Sekilas Tentang pemerintahan Daerah di Jepang, Bandung : Aditama, Cet. 1, 2006. Soekanto, Soejono, Pokok-Pokok Sosiologi Hukum, Jakarta : Penerbit rajawali Press, 1998. Utrech, U & Moh. Saleh Djindang, Pengantar Hukum Administrasi Negara, Jakarta : Penerbit Dan Balai Buku Ichtiar, Cet. Ke-9, 1990. Warassih, Esmi, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, Semarang ; P.T. Suryandaru Utama, 2005. Wasistono, Sadu & Ondo Riyani, Etika Hubungan Elislatif Dalam pelaksanaan Otonomi daerah, Bandung : Penerbit Focus media Cet.2, 2003. Wasistiono, Sadu, Kapita Selekta manajemen Pemerintahan Daerah, Bandung : Penerbit Focus Media, 2003. Wijaja, Haw. Penyelenggaraan Otonomi di Indonesia Berdasarkan UU No. 32 Tahun 2004, PT Raja Grafindo, Persada, Jakarta, 2005. ----------. Otonomi Daerah dan Daerah Otonom, PT Raja Grafindo, Pirsada : Jakarta 2001. Peraturan dan Perundangan Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004, tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD
12
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 16 Tahun 2010 Tentang Pedoman Penyusunan Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 79 Tahun 2005, tentang Pedoman pembinaan dan Pengawasan Pemerintah Daerah. Peraturan Tata Tertib DPRD Kabupaten Halmahera Tengah, Periode 2004-2009.
