Aan elke hegemonie komt een eind Bart Tromp
Aan het eind van de vijftiende eeuw werden in de contouren zichtbaar van een wereldeconomie, die vooreerst geografisch beperkt bleef tot West-Europa en delen van de beide Amerika’s. Tezelfdertijd braken in Europa de oorlogen uit die dienst hebben gedaan als smidse voor staatsvormingsprocessen in de kern van deze wereldeconomie. In 1648 kristalliseerde deze situatie in de vrede’s van Münster en Osnabrück tot een duidelijke structuur, waarvan territoriale staten de dragende elementen vormden, het Westfaalse systeem. Een transnationale wereldeconomie, gebaseerd op wat Max Weber het moderne, rationele kapitalisme heeft genoemd (in tegenstelling tot bijvoorbeeld het roof- en oorlogskapitalisme van de wereldeconomie van de antieke wereld) enerzijds, een stelsel van territoriale staten als hoogste, soevereine politieke eenheden anderzijds, dat bleken twee kanten van dezelfde medaille te zijn: het moderne wereldsysteem, zoals Immanuel Wallerstein het heeft genoemd. In dit wereldsysteem is immer sprake van competitie tussen met name de grote mogendheden om de meest voordelige economische en politiek-strategische positie. Deze heeft in de afgelopen vijfhonderd jaar een cyclisch patroon vertoond. Steeds nam deze onderlinge competitie uiteindelijk de vorm aan van een langdurige wereldoorlog, aan het eind waarvan één staat als onmiskenbaar hegemoniaal naar voren treedt, hegemoniaal in de zin dat deze zich de beste positie in het wereldsysteem heeft verworven, of daarin terecht is gekomen omdat andere mogendheden te ver hebben gereikt. Zo resulteerde de eerste van deze wereldoorlogen, de Dertigjarige Oorlog, niet alleen in de vrede’s van Westfalen, maar ook in een hegemoniale positie voor de toen pas officieel erkende Republiek van de Zeven Provinciën, een positie die de laatste tot in de jaren zeventig van de zeventiende eeuw wist te behouden. De oorlogen van de Franse Revolutie, die op het slagveld van Waterloo werden beëindigd, brachten aan het licht dat het Verenigd Koninkrijk voortaan in statenstelsel en wereldeconomie de eerste plaats in zou gaan nemen. Pas met het uitbreken van de grote economische crisis rond 1870 begon de geleidelijke neergang van het Britse Rijk als hegemoniale mogendheid, een neergang die met de Eerste Wereldoorlog werd bezegeld. Als wij het interbellum opvatten als een adempauze tussen de Eerste en Tweede Wereldoorlog, dan vormen deze gezamenlijk de derde wereldoorlog in het moderne wereldsysteem, en daaruit kwamen in 1945 onmiskenbaar de Verenigde Staten te voorschijn als de nieuwe hegemon. Definitie Wat houdt het begrip ‘hegemonie’ in? Verwijst het naar meer dan de notie dat één staat de relatief machtigste is in het systeem van staten, een notie die weliswaar verduidelijkend kan zijn in de beoordeling van internationale politieke processen, maar toch niet een bijster analytisch instrument vormt? In de wereldsysteemanalyse heeft ‘hegemonie’ een veel nauwkeuriger betekenis. Het verwijst naar de gelijktijdige suprematie van een staat zowel op het terrein van productie, dat van handel en transport en dat van financieel-economische operaties. Zo vormde het feit dat al in de tweede helft van zestiende eeuw de Nederlanden onovertroffen waren op het gebied van de agro-industriële productie de voorwaarde voor de ontwikkeling van een handelsvloot die de wereldhandel domineerde. En dat vertaalde zich later weer in de opkomst van Amsterdam als het financiële centrum van de toenmalige wereldeconomie. Op basis van deze notie van hegemonie is het mogelijk de hegemoniale positie van de Verenigde Staten na 1945 nader te beschouwen. Gemeten aan de drie bovengenoemde 1
criteria leidt het geen twijfel dat de Verenigde Staten in 1945 de leidende mogendheid in de wereldeconomie was geworden. Dat was niet alleen een gevolg van schaalvoordelen, van de toevloed van uit Europa gevluchte geleerden of van andere voor de hand liggende factoren – rijkdom aan grondstoffen, een immense interne markt – maar toch vooral van de geostrategische ligging van de Verenigde Staten. Net als de Republiek, die men als moerasmogendheid zou kunnen definiëren, en het eilandrijk Groot-Brittannië, zijn ook de Verenigde Staten door water gescheiden van mogelijke vijanden, wat in dit geval betekende dat de Verenigde Staten als enige grote mogendheid in de Tweede Wereldoorlog niet alleen geen enkele oorlogsschade op het eigen territorium hadden geleden, maar ook als enige hun productie-areaal sterk hadden kunnen uitbreiden. In de eerste jaren na de oorlog kwam meer dan de helft van de wereldproductie uit Amerika. Uit de hier gebruikte definitie van wat een hegemoniale mogendheid is, volgt dat deze politiek en economisch het meest profiteert van de bestaande wereldorde. Vanwege haar suprematie op de terreinen van productie en handel zal zij niets van concurrenten te duchten hebben en daarom een groot voorstander zijn van vrijhandel. Deze gedijt in een vreedzame en stabiele wereld en daaruit volgt weer dat de hegemon belang heeft bij een wereldorde die deze kenmerken vertoont. Een hegemoniale mogendheid beschikt over de middelen om die wereldorde tot op zekere hoogte in deze richting te structureren en zal daar in ieder geval naar streven. Lukt dit, dan is daarvan de implicatie dat de meeste andere staten eveneens van zo’n wereldorde profiteren, zij het in mindere mate. Van isolationisme naar Pax Americana Al tijdens de Tweede Wereldoorlog werd de basis gelegd voor de naoorlogse Pax Americana. Daarbij ging het in de allereerste plaats om binnenlandse steun voor een dergelijk project te mobiliseren. Want een wereldorde waarin Verenigde Staten niet alleen een leidende rol zouden spelen, maar waarin zij ook daadwerkelijk betrokken zouden zijn en verantwoordelijkheid voor het functioneren ervan op zich zou nemen, dat was een concept dat een duidelijke breuk inhield met de traditionele Amerikaanse visie op internationale politiek. Men kent de locus classicus waarin deze visie voor het eerst verwoord is: de rede waarmee president Washington afscheid nam van zijn ambt en daarin zijn opvolgers waarschuwde tegen ‘foreign entanglements’ met de oude wereld. Deze traditie was enerzijds gekenmerkt door de wens zich afzijdig te houden van het internationale systeem, dat met Europa werd geïdentificeerd; anderzijds door het opeisen van een eigen invloedssfeer die de beide Amerika’s omvatte, zoals dat voor het eerst door president Monroe werd gedaan. Deze opstelling ging gepaard aan de opvatting dat Amerika een exceptionele staat was – ‘God’s Own Country’. In wezen hield dit in dat de Verenigde Staten zich uiteindelijk niet gebonden hoefden te weten aan internationale afspraken en regimes. Dit gegeven heeft een doorslaggevende rol gespeeld bij de mislukking van de pogingen van president Wilson om al na de Eerste Wereldoorlog tot een nieuwe internationale orde te komen, gebaseerd op de Volkenbond. Hij slaagde er niet in daarvoor de benodigde meerderheid in de Senaat te vinden. Dit was deels het gevolg van zijn onwrikbare opstelling en zijn onvermogen een compromis te sluiten met zijn tegenstanders, maar uiteindelijk toch vooral omdat die tegenstanders zich bovenal verzetten tegen het principe dat in het kader van de Volkenbond de Verenigde Staten aan een militaire bijstandsverplichting bij agressie tegen een lid van de Bond gehouden zouden zijn. Nochtans is opmerkelijk dat Wilson zelf bij de opstelling van het handvest van de Volkenbond toch een uitzonderingspositie voor de Verenigde Staten opeiste overeenkomstig de uitgangspunten van de Monroe-doctrine. De architecten van de naoorlogse Amerikaanse wereldorde deden er alles aan om de fouten van Wilson te voorkomen en ervoor te zorgen dat een bipartisan consensus de instrumenten
2
en structuren van die orde zou ondersteunen. Een klein voorbeeldje: president Truman wilde niet dat het grote naoorlogse herstelprogramma voor Europa zijn naam zou dragen, maar noemde het naar de door iedereen op handen gedragen generaal George Marshall, terwijl hij de leider van de Republikeinen (en van de isolationisten) Arthur H. Vandenberg, de officiële opening van het plan gunde. De Pax Americana kon echter pas gestalte krijgen toen twee daaraan voorafgaande kwesties beheersbaar waren geworden. Ten eerste moest het rauwe binnenlandse kapitalisme met zijn gewelddadige conflicten tussen arbeid en kapitaal worden getemd tot minder antagonistische arbeidsverhoudingen en diende de zieke zweer van de Amerikaanse samenleving – de onderdrukking van de zwarte bevolking – aangepakt te worden. Dat lukte in een aantal opzichten – president Truman begon in 1948 de gelijkberechtiging van de zwarte bevolking door bij presidentieel decreet segregatie in de federale bureaucratie en de strijdkrachten te verbieden – mede onder druk van de tweede kwestie: die van de SovjetUnie en het communisme. Deze werd beheersbaar gemaakt door te kiezen voor een politiek van indamming, waarbij in feite stilzwijgend de status quo van 1948 werd bevroren. Daarna kon een nieuwe wereldorde gestalte krijgen in een reeks multilaterale organisaties, regelingen en regimes, onder Amerikaanse leiderschap: de Verenigde Naties, en de daaraan gekoppelde organisaties, van de UNESCO tot en met de FAO, de General Agreement on Tariffs and Trade (GATT, inmiddels geïnstitutionaliseerd tot de Wereldhandelsorganisatie WTO), de Bretton Woods-overeenkomsten inzake een internationaal monetair regime, IMF en Wereldbank, de NAVO, SEATO en een tijdlang ook nog het Pact van Bagdad, enzovoorts. Volmaakt was deze orde allerminst, maar ze hield – ondanks het blijvende conflict tussen Oost en West – toch een ongekende verbetering in ten opzichte van de vooroorlogse situatie en ze viel niet toevallig samen met ‘les Trentes Glorieuses’, dertig jaar lang niet eerder vertoonde groei van de wereldeconomie. Economische teruggang Hegemonie is echter altijd een tijdelijke situatie, misschien wel vooral omdat een succesvolle hegemon zijn eigen positie ondermijnt. Een voornaam doel van de nieuwe wereldorde in Amerikaanse perspectief was het scheppen van een wereldeconomie die de Amerikaanse productie kon absorberen. Vandaar ook de druk die de Verenigde Staten op West-Europa uitoefenden om tot economische integratie te komen, vandaar het stimuleren van de economische wederopbouw van de verslagen tegenstanders. Maar succes van deze strategie kon niets anders betekenen dan een relatieve teruggang van de Verenigde Staten als economische supermacht. Het was immers ondenkbaar dat in een weer functionerende wereldeconomie de Verenigde Staten meer dan de helft van de wereldproductie voor hun rekening konden blijven nemen. Het naoorlogse monetaire stelsel was gebaseerd op de overeenkomsten die in 1944 in Bretton Woods werden gesloten. Deze voorzagen in beheersing van transnationale kapitaalstromen enerzijds, anderzijds in de dollar als algemene munt, waarvan de prijs gekoppeld was aan die van goud. Op deze wijze kon een systeem van stabiele wisselkoersen functioneren, dat de wereldeconomie stimuleerde, terwijl de beheersing van de in- en uitvoer van kapitaal de opbouw van verzorgingsstaten mogelijk maakte. Zo was er sprake van een compromis tussen internationale monetaire stabiliteit en binnenlandse autonomie, wel omschreven als ‘the compromise of embedded capitalism’. Maar het systeem had een ingebouwde tegenstrijdigheid, het zogenaamde Triffin-dilemma. Het veronderstelde dat er voldoende liquide geldmiddelen in de vorm van dollars in de wereldeconomie circuleerden, maar was tegelijkertijd gebaseerd op vertrouwen in de gezondheid van de Amerikaanse economie. Die liquiditeit was echter afhankelijk van het Amerikaanse tekort op de betalingsbalans, waardoor de Verenigde Staten voortdurend
3
dollars in de wereldeconomie pompten. Dit chronische tekort moest op termijn het vertrouwen in de dollar ondermijnen, zeker toen de dollarreserves in buitenlandse handen zozeer waren toegenomen dat dezen in waarde die van de Amerikaanse goudvoorraad te boven gingen. Daarna was de waarde van de dollar eigenlijk niet meer op goud gebaseerd, maar op vertrouwen in de Amerikaanse economie. Dit werd uiteindelijk ondermijnd omdat de Verenigde Staten weigerden de financiële discipline te volgen die het, al dan niet via het IMF, van andere staten vroeg en vraagt. Bovendien financierden zij in feite zowel de oorlog in Vietnam als de binnenlandse bestedingen door dollars bij te drukken. In augustus 1971 maakte president Nixon een eind aan de convertibiliteit van de dollar in goud en voerde een algemeen importtarief van 10 procent in. Ik beschouw dit als het moment waarop de feitelijke hegemonie van de Verenigde Staten is begonnen af te nemen. De pogingen daarna om tot een nieuwe multilaterale overeenkomst voor het internationale monetaire systeem te komen, liepen vast op Amerikaanse onwil. Met het opheffen van alle restricties op de im- en export van kapitaal op 1 januari 1974 maakten de Verenigde Staten een definitief einde aan het multilaterale monetaire systeem van Bretton Woods en kozen eenzijdig voor een monetair regime dat alleen rekening hield met Amerikaanse belangen. Wij zien hier aan de ene kant de nog steeds ongeëvenaarde machtspositie van de Verenigde Staten, die het mogelijk maakte dat het binnen enkele jaren tot een volledige liberalisering van het internationale kapitaalverkeer kwam. Want andere staten bleken niet in staat de druk die van dit besluit uitging te weerstaan. Dit kwam bijvoorbeeld dramatisch aan het licht toen Frankrijk in 1981 na de verkiezing van de socialist Mitterrand tot een keynesiaanse economische politiek besloot die door de internationale kapitaalmarkten niet gewaardeerd werd, waarna dit ‘socialistisch experiment’ binnen twee jaar moest worden opgegeven. De liberalisering van het internationale kapitaalverkeer verklaart de huidige financiële instabiliteit in de wereld, maar waar het mij hier om gaat is dat de eenzijdige monetaire strategie van Nixon en zijn minister van Financiën, John Connally, gekozen werd omdat de Verenigde Staten niet meer in staat waren het internationale monetaire systeem zoals het door Amerika indertijd zelf was opgericht, in stand te houden. Met andere worden: in de jaren zeventig kwam op internationaal financieel-economisch niveau een patroon tot stand, waarbij de Verenigde Staten multilateralisme onder hun leiding inruilden voor eenzijdigheid op basis van zwakte. Mijn these is dat wij de laatste jaren dit patroon zich zien herhalen op het niveau van de politiek-militaire betrekkingen. Oorzaken van het huidige unilateralisme De regering van Bush jr. trad aan met het programma zich meer op het nationaal belang van de Verenigde Staten te concentreren en minder in multilateraal verband te opereren, wat op een bekrompen definitie van ‘nationaal belang’ neerkwam. Na de aanslagen van 11 september 2001 is dit programma nog scherper getekend dan daarvoor en het is onmiskenbaar dat deze regering vrijwel volledig heeft gebroken met de Amerikaanse politiek zoals die in meer dan een halve eeuw hegemonie in hoofdlijnen is doorgezet. Toch is deze breuk niet een complete verrassing. Het is echter te oppervlakkig om, zoals nu wel wordt gedaan, het voor te stellen alsof het nieuwe unilateralisme al onder president Clinton is begonnen, maar dat de laatste alleen maar veel minder bot optrad dan zijn opvolger (als is dit op zich juist). Een tendens tot unilateralisme tekende zich al na het einde van de Koude Oorlog af, maar dan vooral in het Congres. De presidenten – in dit geval Bush sr. en Clinton – probeerden zulke geluiden juist bij te sturen in de richting van de traditionele naoorlogse buitenlandse politiek. Het niet ratificeren van het Comprehensive Test Ban Treaty is een voorbeeld van deze tendens. Dat gebeurde echter niet op instigatie van de president (Clinton), maar omdat rechtse tegenstanders van het verdrag er via de vaak obscure procedures van de Senaat in slaagden een stemming over het verdrag te voorkomen. Een ander voorbeeld is de wijze waarop president Clinton erin slaagde de aandrang van lobbies en hun zegslieden in Huis en Senaat om tot een nationaal nuclear missile defense system te besluiten te weerstaan.
4
Wel valt te constateren dat verschillende factoren structureel in de richting van een meer unilateralistische Amerikaanse koers waren gaan wijzen. De ineenstorting van de SovjetUnie had een eind gemaakt aan de gemeenschappelijke dreiging die het harde fundament van de transatlantische samenwerking is geweest. De generatie politici voor wie de Tweede Wereldoorlog de beslissende ervaring was geweest en de transatlantische band de belangrijkste parameter voor de Amerikaanse buitenlandse politiek verdween in de jaren negentig definitief van het toneel. De dominantie van de politieke elites in het Oosten van de Verenigde Staten maakte plaats voor die in het Zuiden en het Westen, die veel meer naar binnen gekeerd en geestelijk provinciaals zijn. De verschillen in achtergrond en ervaring tussen Bush sr. en Bush jr. zijn een sprekend voorbeeld van deze verschuiving. De oudere Bush vocht als bommenwerperpiloot in de Tweede Wereldoorlog, de jongere ontliep de oorlog in Vietnam door zijn dienstplicht te vervullen als piloot in het ‘champagne-squadron’ van de Texaanse Nationale Garde. Bush sr. is een typische vertegenwoordiger van de WASP-elite in het Noordoosten van de Verenigde Staten, de jongere doet alsof hij met een Stetson en cowboylaarzen aan uit de klei van Texas is getrokken. De oudere Bush was lid van het Huis van Afgevaardigden en bekleedde een aantal belangrijke functies in de politiek, van directeur van de CIA tot ambassadeur in Peking, vóór hij vice-president en president werd. De jonge Bush was een weinig geslaagd zakenman in Texas die pas tegen zijn vijftigste politicus werd – in Texas – en over geen enkele nationale en internationale politieke ervaring beschikte toen hij op basis van een uiterst dubieuze gang van zaken president werd; en president die al aan het begin van zijn ambtstermijn in kleine kring de (apocriefe) uitspraak deed: “I don’t give a damn about what Europe thinks.” Gezagsverlies De aanslagen van 11 september 2001 hebben een paradoxaal effect gehad. Aanvankelijk leek het erop dat zij de Amerikaanse regering ertoe zouden brengen tot de traditie van het multilateralisme terug te keren. Het Atlantisch Bondgenootschap scheen zijn finest hour te beleven toe de NAVO-raad uit solidariteit met de Verenigde Staten Artikel 5 inriep. Maar al snel bleek dat de regering Bush ‘9/11’ gebruikte om nog veel scherper voor het unilateralisme te kiezen, toen de wankele plaats van de niet-gekozen president in de ontstane quasi-oorlogssituatie veranderde in een sterke machtspositie, die het mogelijk maakte dit unilateralisme door Congres en publieke opinie te laten legitimeren. Het standpunt van deze regering is nu expliciet dat het nastreven van een internationale rechtsorde, middels verdragen op het gebied van wapenbeheersing en oorlogsmisdaden niet alleen een onaanvaardbare inbreuk op de Amerikaanse soevereiniteit en handelingsvrijheid inhoudt, maar daarnaast ook niet werkt. Ook op andere terreinen viert het nieuwe unilateralisme hoogtij. De lijst is inmiddels lang: van het frustreren van internationale overeenkomsten ter bestrijding van chemische en biologische wapens, van het feitelijk negeren van het nucleaire non-proliferatieverdrag – laatstelijk door onderzoeksprogramma’s te starten naar militaire ‘bruikbare’ atoombom – van de opzegging van het ABM-verdrag en het opzetten van een raketverdedigingsstelsel (ook al is dit technisch nog niet mogelijk), tot de ‘The Hague Invasion Act’ tegen het daar gevestigde Internationale Strafhof, het aannemen van een doctrine van preventieve oorlogvoering, en het niet ondertekenen van het Kyoto-protocol. Hoogte-, of liever gezegd dieptepunt, is de oorlog tegen Irak tot nu toe, gevoerd op valse voorwendsels over de onmiddellijke dreiging van Iraakse massavernietigingswapens, met voorbijgaan aan het Handvest van de VN en de resoluties van de Veiligheidsraad. Daarbij worden de Atlantische bondgenoten behandeld als vazallen, die geen enkele inspraak wordt gegund in de Amerikaanse beslissingen die ze wel worden geacht te ondersteunen. Deze unilateralistische koers wordt, niet in de laatste plaats door degenen die deze uitzetten en toejuichen, gezien als een demonstratie van de machtspositie van de Verenigde Staten.
5
In mijn ogen demonstreert ze echter de fundamentele zwakheid van die positie. Neem Kyoto. Op die overeenkomst is zeker van alles aan te merken. Maar een hegemoniale Verenigde Staten hadden het initiatief genomen om tot een beter verdrag te komen en daar internationale steun voor gewonnen, in plaats van zich verongelijkt in het eigen gelijk op te sluiten. Meer in het algemeen geldt dat een grote mogendheid die zijn gezag steeds baseert op de dreiging met militair of economisch geweld aan legitiem gezag in de wereld verliest. Gezag dat wordt uitgeoefend omdat men het als juist en rechtmatig aanvaardt is veel stabieler (en goedkoper) dan gezag gebaseerd op dreiging met geweld. Daarom is het een zwaktebod. Ook in ander opzicht is deze krachtpolitiek een uiting van onderliggende zwakheid. De Amerikaanse economie vertoont een structureel gebrek dat door de lichtzinnige belastingpolitiek van de regering Bush jr. in enkele jaren dramatisch in omvang is toegenomen. Kort gezegd: om rond te komen dient de rest van de wereld jaarlijks 500 biljoen dollar in de Amerikaanse economie te pompen. Wanneer duidelijk wordt dat dit niet aan productieve investering opgaat, maar aan financiering van een militair apparaat dat de rest van de wereld bedreigt en aan belastingvoordelen voor de rijkste Amerikanen, zou de bereidheid van buitenlandse investeerders en obligatiehouders om de Amerikaanse economie gezond te houden wel eens drastisch af kunnen nemen. Tot slot De moraal van mijn betoog is dat elke hegemoniale staat op den duur die positie verliest, overigens zonder dat er noodzakelijkerwijs een andere klaar staat om die over te nemen. Dit betekent echter niet dat dit onvermijdelijke proces slechts één vorm aan kan nemen. In de huidige Verenigde Staten is, in een context van de dominantie van neoconservatisme, gekozen voor een strategie waarin brute machtspolitiek steeds meer centraal is gaan staan. Ik ben ervan overtuigd dat dit een verkeerde strategie is ‘to manage te decline of hegemonical power’ en dat er andere mogelijkheden zijn, die veel meer ten voordele van de Verenigde Staten zowel als de wereld zouden strekken. Inmiddels heeft minister van Defensie Rumsfeld een studie laten verrichten naar de wijze waarop wereldrijken uit het verleden hun positie hebben weten te handhaven. De uitslag van die studie ken ik niet, maar ik zou Rumsfeld zo al kunnen laten weten dat het met allemaal, geen een uitgezonderd, slecht is afgelopen. En president Bush jr. zou zich de wijze raad van Talleyrand aan Napoleon aan mogen trekken: “Men kan van alles doen met bajonetten, majesteit, behalve erop zitten.” Prof. dr. B.A.G.M. Tromp is verbonden aan de Universiteit van Leiden en bijzonder hoogleraar in de theorie en geschiedenis van de internationale betrekkingen aan de Universiteit van Amsterdam. Daarnaast is hij politiek columnist van Het Parool en De Gelderlander en commentator internationale politiek van Elsevier.
6
