3. cím
A helyi önkormányzatok
515
1. fejezet
Az önkormányzat típusai, a helyi önkormányzás lényege
517
Önkormányzás Az önkormányzás legáltalánosabb értelemben azt jelenti, hogy valamely közösségnek, testületnek joga van ahhoz, hogy ügyeit önállóan intézze.
519
Ennek megfelelően létezik többek között egyházi, egyesületi, kamarai, társadalombiztosítási önkormányzat. Az Országgyűlés által megalkotott 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) viszont a helyi önkormányzatokról rendelkezik. A jogalkotó a helyi jelzővel kívánta megkülönböztetni a többi önkormányzattól ezt a típust. A jogállam a helyi önkormányzatokban lelheti meg egyik tartópillérét. Az erős önkormányzatok révén önszerveződő helyi hatalomgyakorlás valósul meg. A helyi önkormányzatok sokrétű feladat- és hatáskörükben eljárva kifejezik a helyi közakaratot, megjelenítik a helyi érdeket. Magyarországon 1990. szeptember 30-tól a negyven esztendős tanácsrendszer helyére a helyi önkormányzati rendszer lépett, így megtörtént a polgári korban már működő egyik nagy közigazgatási alrendszer (147), az önkormányzati igazgatás visszaállítása. (A másik alrendszer az államigazgatás.) Az 1990-es önkormányzati reform egyrészt épített a magyar helyi önkormányzás időtálló történelmi hagyományaira, másrészt figyelembe vette az Európa Tanácsnak (129) az 1985 őszén elfogadott jelentős dokumentumában, az Európai Önkormányzatok Kartájában foglaltakat. Az Országgyűlés (93) deklarálta, hogy elismeri és védi a helyi közösségek önkormányzáshoz való jogait, támogatja a helyi közösségek önszervező önállóságát, segíti a szükséges feltételek megteremtését, előmozdítja a közhatalom demokratikus decentralizációját. A helyi önkormányzatokra vonatkozó alapvető, irányadó, garanciális szabályok a legmagasabb szintű jogforrásban, az Alkotmányban kerültek meghatározásra. Ezek hivatottak biztosítani a helyi önkormányzatok autonómiájának alkotmányos védelmét [Akotmány 41–44/C. §]. Az alkotmányos szabályozás értelmében a helyi önkormányzás joga a települések és a megye választópolgárainak közösségét illeti meg. Az önkormányzást az alaptörvény úgy fogalmazza meg, hogy az a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. Azt is leszögezi az Alkotmány, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek, viszont kötelezettségeik eltérők lehetnek [Akotmány 42–43. §].
A közigazgatási jog nagy kézikönyve
222
A helyi önkormányzás alapjogait az alaptörvény így összegzi. A helyi képviselőtestület (543) a) önállóan szabályoz és igazgat önkormányzati ügyekben (531), döntése pedig kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül (767), b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon (721) tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségre vállalkozhat (733), c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül (737), d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét (737), e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a saját szervezetét és működési rendjét (563), f) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat, g) kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez (773), h) más helyi képviselő-testülettel szabadon társulhat, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek (775). [Akotmány 44/A. § (1) bek.] Biztosítja az Alkotmány a helyi képviselő-testület számára, hogy a feladatkö rében rendeletet (561) alkosson, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal [Akotmány 44/A. § (2) bek]. A felsorolt alapjogok olyan hatáskörcsoportot képeznek, melyek az önkormányzatok számára biztosított autonómia garanciáit képezik. Az alapjogok és más rendelkezések Alkotmányba foglalásán túl az is garanciális jellegű rendelkezés, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges és csak ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzati alapjogok.
521 523
A helyi önkormányzás általános szabályai Az önkormányzati jogok Az Ötv. első érdemi rendelkezése a gyűjtőfogalomnak minősülő helyi önkormányzat ötféle típusát sorolja fel. Közülük az első négy – községi, városi, fővárosi, fővárosi kerületi – települési önkormányzatnak minősül (529). Az ötödik, a megyei önkormányzat pedig területi önkormányzat (703). A további jogszabályi rendelkezések közt szó esik még nagyközségi (669) és megyei jogú városi önkormányzatokról (679), melyek végső soron az említett települési önkormányzati típusokba tartoznak. Az önkormányzatokat megillető jogok közül különösen három bír kiemelkedő fontossággal: – az önállósághoz való jog, – a demokratikus helyi hatalomgyakorlás joga és – az önkormányzati jogok bírósági védelmének joga.
223
A helyi önkormányzatok
A helyi önállóság joga A helyi önállóság joga azt jelenti, hogy a helyi önkormányzat önállóan szabályozhatja, illetve egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskö rébe tartozó helyi közügyeket. Az utóbbi fogalom felöleli a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlását, a lakosság közszolgáltatásokkal ellátását, végül az előző kettő szervezeti, személyi, anyagi feltételeinek a megteremtését. Az önállóság fogalomkörébe tartozik az is, hogy az önkormányzat önként, azaz szabadon vállalhat minden olyan ügyet, annak ellátását, melyet jogszabály nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe. Az önkéntes, azaz fakultatív feladatvállalásra vonatkozó döntést vagy a képviselő-testület (543) vagy a helyi népszavazás (659) hozza meg. Az önként vállalt közügyek (537) tekintetében az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabályt nem sért. Az önként vállalt közügyeket azonban megelőzik a kötelezően előírtak. A kötelező önkormányzati feladat- és hatásköröknek (533) primátusuk van, ellátásukat nem veszélyeztethetik az önként vállaltak megoldása. A törvény által kötelezően előírt feladatkörében az önkormányzatot cselekvési kötelezettség terheli, a tekintetben viszont önálló, hogy a kötelezettséget hogyan teljesíti. Az önállóság alapján az önkormányzat döntéseket hozhat, melyeket megelő zően mérlegelhet. Az önállóságot jelzi, hogy a helyi önkormányzat döntését csak az Alkotmánybíróság (93), illetve a bíróság (105) bírálhatja felül, és ezek is csak jogszabálysértés esetén. A Kormányt (275), a neki alárendelt államigazgatási szerveket (325) vagy egy másik önkormányzatot ilyen jog nem illeti meg. Az Alkotmánybíróságot és a bíróságot tehát csak jogszerűségi szempontból illeti meg a felülbírálat joga. A mérlegeléssel hozott döntésnek is csak a jogszerűségét vizsgálhatja, de azt is csak akkor, ha a jogszabály meghatározta a mérlegelés szempontjait. Az Alkotmánybíróság és a bíróság nemcsak az önkormányzati döntések felülbírálatára jogosult, hanem védő funkciójuk is van. Az önkormányzati jogokat, illetve az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását védik. Az önkormányzati jogok általános védelme elsősorban az AB feladata és döntően a jogalkotással kapcsolatos. Az Alkotmánybíróság emellett konkrét esetekben is védi az önkormányzati jogokat vagy valamely önkormányzat hatáskörének gyakorlását. Az önkormányzati önállóság azonban nem jelent teljes függetlenséget: – az önkormányzatok részei az államszervezetnek; – a törvények meghatározzák jogaikat, kötelezettségeiket; – a Kormány törvényességi ellenőrzést gyakorol felettük (761); – a központi költségvetés befolyásolja anyagi-pénzügyi helyzetüket. Garanciális jellegű a szabály, hogy helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört csak törvény állapíthat meg [Ötv. 1. § (5) bek.]. Ilyen rendelkezések az Ötv.-ben és az egyes ágazati törvényekben találhatók. A kötelező feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés (93) biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról. Az anyagi feltételek biztosítása számos esetben váltott ki vitát az érintett állami és önkormányzati szervek között.
525
A közigazgatási jog nagy kézikönyve
224
Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a feladatok ellátását az önkormányzatok teljes bevételi rendszere, annak minden egyes eleme biztosítja. Nem kell minden feladat-, illetve hatáskör mellé külön állami normatívát, forrást biztosítani, mert az anyagi feltételek biztosítását komplex módon kell vizsgálni. Az Alkotmányból a feladatokkal arányban álló állami támogatási kötelezettség következik. Tehát alkotmányellenes állapot akkor következne be, ha az állam a feladatellátáshoz a források olyan alacsony szintjét biztosítaná, hogy az az önkormányzat működésképtelenségéhez vezetne. [2/1997. (I. 22.) ABH; 35/2004. (X. 6.) ABH; 47/2001. (XI. 22.) ABH; 48/2001. (XI. 22. ) ABH] Meg kell említeni, hogy az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő települési önkormányzat kiegészítő állami támogatásra jogosult (715). Az önkormányzatok egymással mellérendeltségi viszonyban vannak. A közvélekedéssel ellentétben a megyei és a települési önkormányzat között nincs alá-fölérendeltségi vagy más függőségi viszony, hanem a kölcsönös érdekek alapján együttműködnek.
527
A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre A helyi önkormányzat érvényre juttatja a népfelség elvét, ami a helyi demokrácia teljes körű érvényesülését jelenti. Az önkormányzat a helyi közügyekben a helyi közakaratot demokratikus módon, a széles körű nyilvánosságot megteremtve fe jezi ki és valósítja meg. A népfelség elvéből következően a nép, azaz a választópolgárok közössége a hatalmat kétféle módon gyakorolja. Egyrészt közvetve, tehát az általa választott képviselő-testület (543) útján. Ez képviseleti demokrácia, a hatalomgyakorlás általános módja. Másrészt közvetlenül történik a hatalomgyakorlás, többek között helyi népszavazás, népi kezdeményezés (659) és közmeghallgatás révén. Ezek a hatalomgyakorlás kivételes formái. Az önkormányzatok jelentőségét, funkcióját alapvetően meghatározza, hogy milyen feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. A magyar önkormányzatok feladatés hatásköre a helyi közügyek széles körét fogja át. Törvény csak kivételesen utalhat helyi közügyet más szervezet feladat- és hatáskörébe. Jellemző, hogy az önkormányzat általános felelősséggel biztosítja az alapvető közszolgáltatásokat. Az önkormányzatok alapjogai egyenlőek, viszont az egyes önkormányzatok a helyi igényektől, továbbá teljesítőképességüktől függően eltérő önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak. A jogalkotó sem hagyhatja figyelmen kívül az önkormányzat körülményeit. Törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatnak több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg. Az utóbbi években az is bebizonyosodott, hogy a kis lakosságszámú települések nem képesek valamennyi rájuk bízott közszolgáltatást megfelelő színvonalon, hatékonyan ellátni. Mindez a körzetközponti, illetőleg kistérségi feladatellátás alapjait teremtette meg. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre két nagy csoportra osztható: – egyrészt az önkormányzati, – másrészt az államigazgatási feladat- és hatáskörökre. Az előbbieken belül egy sajátos kategóriát képeznek az önkormányzati hatósági hatáskörök.
225
A helyi önkormányzatok
Önkormányzati ügyekben döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete (543) vagy a helyi népszavazás (659) hozhat. A képviselő-testület felhatalmazhatja a döntéshozatalra bizottságát (577), a részönkormányzat testületét (589), a kisebbségi önkormányzat testületét, a polgármestert (593) vagy társulását (649) is. A felhatalmazás önkormányzati rendeletben, a hatáskör gyakorlásának átadása révén történhet. Törvény kivételesen polgármesternek (593), főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének (713) is állapíthat meg önkormányzati feladat- és hatáskört, azaz nevezett tisztségviselőknek egyrészt a jogalkotó adhat feladat- és hatáskört, másrészt a képviselő-testület ruházhat át részükre. A helyi önkormányzatok önkormányzati ügyekként a helyi közügyeket intézik. Önkormányzati ügyekben a döntések vagy rendelet, vagy határozat formájában jelennek meg. Önkormányzati rendeletet (561) csak a képviselő-testület hozhat. A döntések meghozatalánál az irányadó jogszabályok közül az Ötv.-t és az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatát (SZMSZ) (563) kell kiemelni. A döntések ellen formális jogorvoslattal (1481) az „érintettek” nem élhetnek. A döntéshozatali eljárást, illetve a döntést a közigazgatási hivatal (487) vizsgálja felül, de csak törvényességi szempontból. Az önkormányzati ügyek sajátos csoportját jelentik az önkormányzati hatósági ügyek. A hatáskör címzettje ezekben az ügyekben tipikusan a képviselő-testület (543), mely azonban a hatósági hatáskörét rendeletben átruházhatja bizottságára (577), a polgármesterre, a részönkormányzat testületére (589), vagy – a külön törvényben meghatározott társulási tanáccsal rendelkező – társulásra (629). Az utóbb említett szervek a hatáskör gyakorlását tovább nem ruházhatják. Fontos, hogy a képviselő-testület nem ruházhat át önkormányzati hatósági hatáskört jegyzőre (609) és kisebbségi önkormányzat testületére. A Ket. 19. § (2) bekezdése szintén szabályozza az önkormányzati hatósági ügyekben történő hatáskör-átruházást. Erre önkormányzati rendeletben (561) kerülhet sor. Önkormányzati hatósági hatáskört egyrészt az Országgyűlés (93) telepíthet, kizárólag törvényben, másrészt a képviselő-testület rendeletben. Az utóbbi körben előfordul, hogy a hatáskör gyakorlója a rendelet értelmében nem a képviselő-testület, hanem a polgármester (593), a bizottság (577), a részönkormányzat testülete vagy társulás (629) lesz. Az önkormányzati hatósági ügyek közé elsősorban a segélyügyek egy része tartozik. Az ügyek elbírálásánál a Ket. (1005) szabályait kell alkalmazni, az Ötv.-ben és az SZMSZ-ben (563) meghatározottakkal. A döntés határozati formában történik. Amennyiben átruházott hatáskörben eljárva hozta meg határozatát az erre jogosult szerv, úgy ellene a képviselő-testülethez lehet fellebbezéssel élni (1511). Amennyiben viszont a képviselő-testület járt el első fokon, úgy fellebbezésnek nincs helye. A képviselő-testület döntését – akár első, akár másodfokon járt el – jogszabálysértésre hivatkozással bíróság előtt keresettel lehet megtámadni. Tehát ezekben az ügyekben nem a közigazgatási hivatal (487) a jogorvoslati fórum. A helyi önkormányzatok által ellátott feladat- és hatáskörök második nagy csoportját az államigazgatásiak képezik. Bár az önkormányzatok elsősorban a helyi közügyeket intézik, a jogalkotó államigazgatási feladat- és hatáskörök ellátását is bízott rájuk. Döntően a költségkímélés érdekében, azaz, hogy ne kelljen az államnak a legalsóbb szinten az ilyen feladatot ellátó, külön államigazgatási szerveket létrehozni.
A közigazgatási jog nagy kézikönyve
226
Az önkormányzati szervekhez [tiszt(ség)viselőkhöz] telepített államigazgatási hatósági ügyekben sem első, sem másodfokon nem jár el a képviselőtestület, annak bizottsága, illetőleg a részönkormányzat testülete (589). Azaz, amíg az önkormányzati hatósági ügyekben a horizontális, addig a most említett ügyekben a vertikális jogorvoslati fórumrendszer érvényesül. Törvény vagy kormányrendelet elsősorban a jegyzőnek (609), ritkábban a főjegyzőnek (617), kivételesen a polgármesteri hivatal (621) ügyintézőjének állapít meg államigazgatási feladatokat, hatósági hatáskört. (Például jegyző dönt építési engedélyről vagy telepengedély kiadásáról.) A jegyző (főjegyző) hatáskörét nem ruházhatja át, annak viszont nincs akadálya, hogy a kiadmányozás jogát átru házza. Törvény vagy annak felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen a polgármestert (593), a főpolgármestert, a megyei közgyűlés (713) elnökét is felruházhatja államigazgatási hatósági hatáskörrel. Az említett jogszabályok a felsorolt tisztségviselőknek tipikusan honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófaelhárítási ügyekben írják elő a részvételt az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában, illetve végrehajtásában. Ezekben az ügyekben a döntés előkészítése a jegyzőre és vele együtt a polgármesteri hivatal köztisztviselőire hárul. Az államigazgatási feladatkörében, hatósági hatáskörében eljáró polgármestert, jegyzőt, nevesített ügyintézőt a képviselő-testület nem utasíthatja, döntését nem bírálhatja felül. Ez azonban nem zárja ki, hogy általában az ügyintézésről (nem egyedi ügyről) ne kérhessen tájékoztatást. Meg kell említeni, hogy jogszabály a körzetközpont jegyzőjét vagy a hivatal ügyintézőjét bizonyos ügyekben a környező településekre is kiterjedő illetékességgel ruházza fel. Így okmányirodai (5737), gyámügyi (5077), építési ügyekben (3735). 2. fejezet
529 531 533
A települési önkormányzat A települési önkormányzat feladata, hatásköre, szervei A feladat- és hatáskörök szabályozása Az előzőekben részben kifejtett feladat- és hatáskör telepítéshez kapcsolódik ezek differenciált telepítése. A különböző helyi igényekkel és lehetőségekkel rendel kező önkormányzatoknak eltérő feladat- és hatásköreik vannak. A különbözőség létrejöhet mind az önként vállalt (535), mind a törvény által kötelezően előírt feladat- és hatáskörükben (537). Azért, hogy a jogállam minél több közszolgáltatást ne centralizáltan vagy ne dekoncentrált államigazgatási szervek által lásson el, az Országgyűlés (93) azokat a választott helyi önkormányzati szervek feladat- és hatáskörébe adja. A törvény által kötelezően megállapított legtöbb önkormányzati közszolgáltatást, feladatot az önkormányzati alapszintre, tehát a községhez, illetve városhoz utalja. Ez azonban nem zárja ki, hogy valamely település önkormányzata – amennyiben erről maga vagy társulása gondoskodni tud – önként elvállal-
