A 2009. évi költségvetés makrogazdasági kockázatainak elemzése Tanulmány
2008. október
Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet
A 2009. évi költségvetés makrogazdasági kockázatainak elemzése
Budapest, 2008. október
Szerkesztette és a kutatást irányította: Dr. habil Báger Gusztáv egyetemi tanár, az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének tudományos tanácsadója
Szerzők: Dr. habil Báger Gusztáv Hamza Lászlóné az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének tudományos munkatársa Jánossy Dániel az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének tudományos munkatársa Kovács Richárd az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének tudományos munkatársa Dr. Pulay Gyula, PhD az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének főigazgatója Dr. habil Vigvári András, PhD az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének tudományos tanácsadója Galbács Péter külső munkatárs
Kiadásért felel: Dr. Pulay Gyula főigazgató A kézirat lezárva: 2008. október 14. ©Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet
TARTALOMJEGYZÉK VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ
3
1.BEVEZETÉS
9
1.1.A tanulmány előzményei, célja, műfaja
9
1.2.Milyen kockázatokat elemzünk?
10
1.3.A kormányzati prognózisok és a független intézmények előrejelzéseinek különbségei 2008-2009-re
11
1.4.A tanulmányban elemzett témakörök
13
2.A KONVERGENCIA PROGRAM KÖLTSÉGVETÉSI HATÁSAINAK ÉRTÉKELÉSE
15
2.1.A 2007. és a 2008. évi gazdasági folyamatok eltérése a Konvergencia Programban feltételezett folyamatoktól
15
2.2.A 2007. és a 2008. évi költségvetési folyamatok, és eltérésük a Konvergencia Programban feltételezettektől
17
2.3.A Konvergencia Program jelentősebb növekedési, illetve egyensúlyjavító célkitűzéseinek összevetése az eddigi eredményekkel
25
3.KERESLETI KOCKÁZATOK
31
3.1.A világgazdasági folyamatok szerepe a magyar gazdaság növekedésében
31
3.2.Az állami megrendelések szerepe a GDP növekedésében
34
3.3.Az EU-s támogatási programok közvetlen hatása az államháztartási egyensúlyra, a gazdasági növekedésre, a külgazdasági és a fizetési mérlegre 3.3.1.Az EU-s támogatások abszorpciójának fiskális kockázatai 3.3.2.A növekedési lehetőségek elemzése az EU-transzferek felhasználási hatékonysága függvényében
37 37
3.4.Az inflációs folyamat főbb determinációi 2008-ban, a dezinflációs folyamat esélyei 2009-ben 3.4.1.Az inflációs folyamat jellemzői 3.4.2.Hogyan alakul az árszínvonal 2008-ban? 3.4.3.Mi várható 2009-ben? 3.5.A háztartások jövedelme és fogyasztása alakulásával kapcsolatos növekedési és egyensúlyi kockázatok 3.5.1.A háztartások jövedelme és fogyasztása alakulásával kapcsolatos kockázatok összetevői 3.5.2.A növekedési kockázati tényezők tükröződése a 2006-2008. évi tényszámokban 3.5.3.Lakossági hitelfelvétel
1
38 40 40 42 44 45 45 46 48
3.5.4.A háztartások jövedelme és fogyasztása alakulásával kapcsolatos növekedési és egyensúlyi kockázatok 2009-ben 4.A GAZDASÁG EGYES TERÜLETEI MŰKÖDÉSÉVEL KAPCSOLATOS NÖVEKEDÉSI ÉS EGYENSÚLYI KOCKÁZATOK
49
53
4.1.Versenyképességi kockázatok
53
4.2.A munkaerőpiac működésének makrogazdasági kockázatai 4.2.1.A 2003-2007 között lejátszódott foglalkoztatási folyamatok legfontosabb jellemzői 4.2.2.A foglalkoztatási helyzet változása 2008-ban
58 58 60
4.3.Az adókorrekciók értéke és kockázatai
63
4.4.A Konvergencia Program egészségügyi alprogramja megvalósulásával, fenntarthatóságával kapcsolatos kockázatok 4.4.1.A gyógyszertámogatással kapcsolatos kockázatok 4.4.2.A „Biztonság és Partnerség” program megvalósításával kapcsolatos pénzügyi kockázatok 4.4.3.A volumenkorlátozás a gyógyító-megelőző ellátásokban
65 65 66 68
4.5.A helyi önkormányzati rendszer működésében rejlő kockázatok 4.5.1.A kis önkormányzatok pénzügyi kockázatai 4.5.2.Az előremenekülés kockázatai 4.5.3.Az önkormányzati szektor pénzügyi pozíciójának alakulása 4.5.4.Az önkormányzati rendszer megújításának tartalékai
72 73 77 80 82
4.6.A költségvetési tervezés és gazdálkodás kockázatai
83
4.7.A nemzetgazdaság tervezési rendszerének létrehozása
87
5.AZ EGYENSÚLYI CÉLOK MEGŐRZÉSÉNEK NÉHÁNY FONTOS ÖSSZEFÜGGÉSE
89
5.1.A költségvetési egyensúlyt közvetlenül érintő makrogazdasági kockázatok
89
5.2.A magyar gazdaság fejlődésének „önálló” mozgástere
92
5.3.A belföldi fogyasztásra alapozott növekedés kockázatai
97
5.4.Összefoglaló megállapítások
100
FÜGGELÉK
103
MELLÉKLET
111
2
VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ Az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete ez évben is egy értékelő tanulmányt készített, amelyben felhívja az Országgyűlés figyelmét a költségvetéssel kapcsolatos makrogazdasági kockázatokra. A FEMI tanulmánya nem önálló makrogazdasági előrejelzés, hanem költségvetési kockázatelemzés, amely a kormányzati prognózist veszi alapnak, és azt elemzi, hogy ahhoz képest milyen irányú és mértékű változások mekkora valószínűséggel következhetnek be. A kockázatelemzési módszer lényege, hogy feltárja az egyes folyamatok hosszú és középtávú trendjeit, majd azt vizsgálja, hogy e trendek, a rövidebb távon várható változások és a kormányzati intézkedések összességükben a kormányzati prognózisnak megfelelő irányba mozdítják-e el a folyamatokat. Ez év közepe óta a világgazdaságban olyan változások zajlanak, amelyek – legalábbis rövidtávon – alapvetően módosítják az eddigi gazdasági trendeket. Ezért tanulmányunkban kiemelt figyelmet szenteltünk e kockázatok elemzésére. A nemzetközi pénzpiaci válság tovagyűrűző hatásai megkérdőjelezték a kormányzati prognózisban szereplő makrogazdasági pálya megvalósíthatóságát. 1 Ezért tanulmányunkban elemezzük a költségvetési összefüggéseit egy olyan makrogazdasági pályának is, amely már nem számol a gazdaság érezhető növekedésével. A rövid távú kormányzati intézkedések csak akkor lehetnek eredményesek, ha figyelembe veszik a magyar gazdaságot hosszabb távon befolyásoló folyamatokat. Ezért a sürgető rövid távú feladatok ellenére fontosnak tartottuk a hoszszabb távú trendek bemutatását. A tanulmány három téma köré csoportosítva vizsgálja: a költségvetési folyamatokban (a kiadási szerkezet változásában, az egyenlegre ható tényezőkben) rejlő kockázatokat;
a keresleti kockázatokat, ezen belül a világgazdasági folyamatokat, az állami kereslet szerepét, az EU-támogatások hatását, a lakossági jövedelem és fogyasztás alakulását;
a gazdaság egyes területei nem megfelelő működéséből eredő kockázatokat, ezen belül a versenyképességre ható tényezőket, a foglalkoztatási folyamatokat, az adórendszert, az egészségügyi programok megvalósítását, az önkormányzati rendszer működését.
Az egyes témakörök kapcsán az elemzések az alábbi fontosabb megállapításokhoz, következtetésekhez vezettek: 1. témakör A konvergencia program (KP) intézkedései a vártnál jobban fékezték a gazdasági növekedést, erősítették az inflációs nyomást, s következményként csökkent
1
A Kormány új makrogazdasági prognózist és erre alapozva új költségvetési törvényjavaslatot készít. 3
a foglalkoztatottak száma. A költségvetési egyensúly terén ugyanakkor látványos javulás következett be. 2007-ben a tervezettnél is nagyobb egyenleg-javulást az egyszeri tételek kiesése mellett döntően az adóemelések és a gazdaság „fehérítésére” tett intézkedések segítették elő. Az adó- és járulékbevételek összesen a GDP 2,5 százalékéval lettek nagyobbak a 2006. évi tényszámnál, míg a kiadások 2,0 százalékponttal csökkentek. 2008-ban a költségvetés egyenlege az eddigi adatok alapján kedvezőbben alakult a tervezettnél, amiben jelentős szerepe van a 2007. évi jobb bázisnak. A főbb adó- és járulékbevételek teljesülnek, sőt az I. félévi adatok alapján várhatóan mintegy 0,5 százalékponttal (a GDP %-ában) magasabbak is lesznek a tervezettnél. E többleteket a nyár közepétől beindult kedvezőtlen gazdasági folyamatok erodálhatják. A kiadások nagy része az időarányos szintnek megfelelően, sőt inkább attól elmaradva teljesült az első félévben, de néhány előirányzatnál várható, hogy többletkiadás is keletkezik. A központi költségvetés egyenlege 0,3 százalékponttal kedvezőbb lehet a tervezettnél. Ennek oka – a bevételek túlteljesülése mellett - részben a tervezett EU-források és a hozzá kapcsolódó társfinanszírozások felhasználásának elmaradása, ami növeli az idei maradványképződést, ugyanakkor kockázatot jelenthet a jövő évi kiadási előirányzatok túlteljesülése irányában. A fiskális kiigazítás 2007-ben 2006-hoz képest összesen 2,3 százalékponttal, a KP-hoz képest 0,8 százalékponttal magasabb centralizáció mellett ment végbe, ami rárakódik erre az évre is. A mutató alakulásában szerepe van a vártnál alacsonyabb növekedés miatt alacsonyabb nominális GDP-nek is, és a számítottnál nagyobb „fehéredési” hatásnak. 2. témakör 2009-re szóló prognózisok szerint a világgazdaságban a növekedési ütem csökkenése lesz jellemző. A magyar termékek iránti külföldi kereslet jelentős gyengülést mutat, ami a gazdasági növekedéshez az eddiginél jóval visszafogottabb hozzájárulást jelent. Különös veszély, hogy a magyar exportszerkezetben magas a részaránya azoknak a termékeknek, amelyeket a fogyasztók jellemzően hitelből vásárolnak. A növekedés ösztönzése szempontjából Magyarországon fontos szerepe van az állami megrendeléseknek. Európai összehasonlításban a magyar állami kereslet nagysága magasnak tekinthető. 2009-ben az államháztartási kiadásoknak előirányzott módosítása az „állami piac” nagyságát csökkenti, szerkezetét pedig a tőkekiadások aránya mérséklődésének irányában változtatja meg. Az állami piac szűkítésének szándéka a nemzetközi összehasonlítás alapján indokoltnak mondható, a gazdasági növekedésre gyakorolt közvetlen hatása szempontjából azonban mindkét változás kedvezőtlennek tekinthető. A fejlesztés forrásai közül az EU-ból származó támogatások összege dinamikusan nő, a hazai rész jelentős mértékben csökken. Mára a magyar gazdaság legfontosabb növekedési tényezője az EU-források hatékony és időarányos felhasználása lett. Modellszámításaink igazolják, hogy e források elmaradó, illetve kevésbé eredményes felhasználása érzékelhető nagyságrendben vetheti vissza gazdasági fejlődésünket. 4
A háztartások fogyasztási kiadásaira ható tényezők elemzése kapcsán a tanulmány azt állapítja meg, hogy a 4,3 százalékos inflációs prognózis reálisnak látszik, bár fennáll a kockázata annak, hogy az infláció mintegy fél százalékponttal meghaladja ezt a mértéket. Ugyanakkor van esélye az ellenkező irányú eltérésnek is, mivel a világgazdasági recesszió következtében a külső inflációs nyomás mérséklődik. Valószínű, hogy az átlagkeresetek növekedési dinamikája meghaladja az infláció mértékét, a keresettömeg azonban a foglalkoztatottság visszaesése következtében csökken. Ez, valamint a lakossági hitelezés szűkülése a háztartások fogyasztási kiadásait mérsékli. A recesszió következtében csak az EU-támogatással megvalósuló a beruházások esetében lehet növekedésre számítani. Így várhatóan a belföldi felhasználás alig bővül, azaz nem tud jelentős mértékben hozzájárulni a hazai gazdasági növekedéshez. 3. témakör Magyarország az IMD World Competitiveness Yearbook összevont mutatója szerint tovább csúszott lefelé a versenyképességi rangsorban. Az összevont mutatót alkotó részmutatók közül a kormányzati hatékonyság és az üzleti hatékonyság területén volt a legnagyobb mértékű a visszaesése. A gazdasági versenyképesség javításához és a hosszú távú növekedés feltételének megteremtéséhez nélkülözhetetlen a hatékony kormányzati szektor létrehozása, a közpénzügyek korszerűsítése. A foglalkoztatási színvonal növelése a jövőbeni gazdasági fejlődés egyik kulcskérdése. A munkaerő-kínálat – strukturális és minőségi - oldaláról nincsenek meg a gyors gazdasági növekedés feltételei. A fiatalok munkaerő-kínálata csak igen kis mértékben képes hozzájárulni a gazdaság dinamizálásához. A munkanélküliek jelentős része nem képvisel minőségi munkaerő-tartalékot a foglalkoztatás bővítéséhez. Az elmúlt néhány év tendenciájával ellentétes jelenség, hogy ismét csökkent a gazdasági aktivitás színvonala. A munkanélküliséggel járó problémák rövid távú orvoslása érdekében a magyar foglalkoztatáspolitika nemzetközi összehasonlításban kiugróan magas összegeket költ az átmeneti közfoglalkoztatási formák támogatására. Az ebben érintettek a tartós foglalkoztathatósága szempontjából rendkívül gyenge hatékonyságúak, ugyanakkor forrásokat vonnak el a jobb hatékonyságú aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök finanszírozásától. A kialakuló recesszió foglalkoztatási hatásainak enyhítése a foglalkoztatáspolitika prioritásai átértékelését teszik szükségessé. A 2009. évre összeállított adó- és járulékmódosító javaslatok visszavonása az eredeti költségvetési törvényjavaslathoz képest várhatóan 140 Mrd forinttal növeli az államháztartás bevételeit, de egyidejűleg 0,6 százalékkal megemeli a GDP arányos jövedelemcentralizációt. Nem csökkennek az élőmunka terhei. Ez kedvezőtlenül érinti a hazai vállalkozások versenyképességét. Az 5000 lakos alatti községi önkormányzati körben 2008 nyarán végzett felmérésünk tanulsága szerint a forráshiány lassan másfél évtizede „normális” jellemzője a rendszernek, a likviditási problémákat azonban általában képesek áthidalni. Fizetőképtelenség közelében a kis önkormányzatoknak csak néhány százaléka van. Az önkormányzati kötvénykibocsátásoknak az eddig jóváhagyott EU-forrásból támogatott önkormányzati projektekkel nincs közvetlen összefüggése. A kibo5
csátott kötvények jelentős részben az önkormányzatok által tartott betét- és állampapír-állomány növekedésében csapódtak le. Az önkormányzatok e pénzügyi tranzakció révén pénzügyi likviditásukat javítani tudják jövőbeni kötelezettségeik terhére. Jelentős tervezési kockázatot jelent az önkormányzati szektor EU-forrás abszorpciója. A kötvénykibocsátásokból származó pénzeszközök tartalékolása a következő két évben „meglepetésszerű” önkormányzati beruházási boom-ot eredményezhet. Az önkormányzati rendszer megújításában is jelentős tartalékok vannak. A kötelező feladatok ellátásának szabályait rögzítő szakmai, vagy ágazati törvények maximalizmusának enyhítése és ehhez transzparens, kiszámítható és egyszerű forrásszabályozási rendszer társítása jelentősen javíthatna az önkormányzatok működésén. A tanulmányban áttekintett feladatok megoldása önmagában is igényli a nemzetgazdaság tervezési rendszerének létrehozását. A gazdaság általános felzárkózási körülményei és követelményei, valamint a gazdaságpolitikai döntéshozatal működésének tapasztalatai is szükségessé teszik azt. Mindezt figyelembe véve a tanulmány javasolja a nemzetgazdaság tervezési rendszere kiépítésének megkezdését. Olyan rendszert szükséges kialakítani, amelynek legfontosabb sajátossága, hogy a reálfejlesztés és a pénzügyi tervezés intézményes összhangja biztosított. Zárófejezet Komoly kockázata van annak, hogy a magyar gazdasági növekedés 2009-ben jelentős mértékben lelassul. A GDP-nek a tervezetthez képest 1 százalékkal kisebb növekedése 0,4-0,45 százalékának megfelelő összeggel csökkenti az államháztartás bevételeit. A tanulmány összehasonlítja az eredeti kormányzati makrogazdasági prognózis és egy feltételezett, gazdasági növekedéssel nem számoló prognózis szerinti államháztartási bevételeket és kiadásokat. Ennek alapján az a következtetés adódik, hogy az eredeti költségvetési törvényjavaslatban foglaltakhoz képest 500-550 Mrd forintos tartalékképzésre, vagy egyéb a hiányt mérséklő intézkedésre lenne szükség ahhoz, hogy a gazdaság stagnálása miatt bekövetkező bevételkiesés, valamint a munkanélküliség növekedésével és az adósságszolgálati terhek emelkedésével kapcsolatos többletkiadások ne veszélyeztessék a KP-ban kitűzött 3,2 százalékos (a GDP százalékában)költségvetési egyensúlyi cél elérését. A zárófejezet arra a kérdésre is keresi a választ, milyen mozgástér áll rendelkezésre arra, hogy az egyensúly megőrzése mellett a gazdasági növekedés minél kevésbé lassuljon le. Az EU egyes tagállamai gazdasági növekedésének elemzése alapján megállapítható, hogy az új tagországok felzárkózási ütemét jelentősen befolyásolja az összeurópai konjunktúra, de nem határolja be annak kereteit: a „felfelé való elszakadás” lehetőségét az említett országok pályái bizonyítják. A gazdasági növekedésben alapvető szerepet játszik még a belső gazdaság (kiemelten a kis- és középvállalkozások) ereje, és az adott ország gazdaságában jelenlévő transznacionális vállalatok teljesítménye. A magyar gazdaság exportszerkezetének és importigényességének a vizsgálata alapján a tanulmány arra a következtetésre jut, hogy a gazdasági növekedés nem kapcsolható kizárólagosan vagy akár döntően az export-növekedéshez 6
annak jelenlegi szerkezete mellett. Ezért a gazdaságpolitikai cél az exportban a hazai hozzáadott érték növelése lehet. Ugyanakkor a belföldi fogyasztásra alapozott gazdaságélénkítés csak akkor lehet sikeres, ha közben a hazai vállalkozások versenyképessége javul. A tanulmány által feltárt kockázatok alapján a legsürgetőbb teendő egy olyan költségvetés előkészítése, amely lassúbb gazdasági növekedés esetén is biztosítja a KP-ban kitűzött egyensúlyi célok elérését. Ugyanakkor a gazdasági visszaesés elkerülése érdekében a költségvetés szerkezetének átalakításakor a vállalkozások versenyképességét, a gazdasági növekedést elősegítő intézkedéseknek kell prioritást biztosítani.
7
8
1.
BEVEZETÉS
1.1.
A tanulmány előzményei, célja, műfaja Az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSZ) minden évben véleményezi a költségvetési törvényjavaslatot, azt, hogy az alkalmazott tervezési módszerek és a szabályozók módosításai alátámasztják-e a költségvetési törvényjavaslatban szereplő főbb előirányzatokat. A 2008. évi költségvetés véleményezése kapcsán az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete (a továbbiakban: FEMI) egy értékelő tanulmányt 2 készített törvényjavaslat makrogazdasági megalapozottságról, hogy felhívja az Országgyűlés figyelmét a törvényjavaslattal kapcsolatos kockázatokra. A 2007. októberében az Országgyűlés rendelkezésére bocsátott és a költségvetési vitában hasznosított tanulmány a következő jelentősebb kockázatokat állapította meg: a gazdasági növekedés üteme 2008-ban néhány tizedszázalékkal elmarad a kormányzat által előrejelzettől, 2009-től pedig kevésbé dinamikusan gyorsul fel a GDP növekedése; az infláció 2008-ban lényegesen meghaladja a kormányzati prognózisban szereplő szintet; a bruttó átlagkeresetek növekedése a versenyszférában jelentősen meghaladja a prognóziskészítés során figyelembevett mértéket. E három tényezőt illetően a FEMI tanulmánya számszerű értékeket is megfogalmazott, így azok összevethetőek a Pénzügyminisztérium 2007. őszi, illetve 2008. őszi prognózisában szereplő mértékekkel. Ezt tartalmazza az 1. táblázat. A táblázatból látható, hogy a FEMI tanulmánya által feltárt kockázatok oly annyira valóságosak voltak, hogy 2008-ban be is következtek. A kormányzati prognózistól való eltérés irányát mindhárom esetben jól állapítottuk meg. 1. táblázat A FEMI által jelzett kockázatok és azok várható bekövetkezése 2008-ban Megnevezés GDP volumenindex Infláció mértéke Bruttó átlagkereset
PM 2007 októberben 2,8 4,5 5,4
ÁSZ FEMI 2007. október 2,4 5,5 6,5 - 7
PM 2008. szeptember 2,4 6,5 8,6
A tanulmányban jelzett kockázatok tényleges bekövetkezése ellenére azt szükséges hangsúlyozni, hogy a FEMI nem önálló makrogazdasági előrejelzést, hanem költségvetési kockázatelemzést készít. Ez a kormányzati prognózist veszi alapnak, és azt vizsgálja, hogy ahhoz képest milyen irányú és mértékű változások mekkora valószínűséggel következhetnek be. Az elemzés célja azoknak a veszélyeknek (esélyeknek) a feltárása, amelyeknek nagy a valószínűsége és a kormányzati prognózishoz képest jelentős mértékű eltérést okoznak, tehát a költségvetés valamely lényeges célja elérésének szempontjából kockázatot jelentenek. Következésképpen a kockázatelemzések is tartal-
2 Értékelő tanulmány a 2008. évi költségvetési törvényjavaslat makrogazdasági megalapozottságának néhány összefüggéséről (Állami Számvevőszék, 2007. október)
9
maznak becsléseket. Ezek azonban nem egy makrogazdasági paraméter (pl. infláció) önálló előrejelzései, hanem a kormányzati előrejelzéstől való eltérés becsült értékei. 3 Az első makrotanulmány vitájával kapcsolatos tapasztalatok azt mutatták, hogy a makrogazdasági kockázatelemzés a költségvetési törvényjavaslat véleményezésének egy fontos módszere lehet. Ugyanakkor az is nyilvánvalóvá vált, hogy a költségvetés előkészítésének e szakaszában már nincs elég idő kevésbé kockázatos forgatókönyvek megtalálására. Ezért a kormány költségvetési irányelvei nyilvánosságra hozatalának várható időpontjára időzítve, 2008. májusában az ÁSZ elnöke átadta az Országgyűlés részére a FEMI újabb értékelő tanulmányát a 2009. évi költségvetési tervezés makrogazdasági mozgásterének néhány összefüggéséről 4 . A jelen tanulmány elkészítése e munkák szerves folytatásának tekinthető.
1.2.
Milyen kockázatokat elemzünk? A költségvetési kockázatelemzés egy további műfaji sajátossága, hogy nem foglalkozik részletesen a költségvetés valamennyi lényeges makrogazdasági paraméterével, hanem csak azokkal, amelyeknek esetében komoly kockázatok megléte valószínűsíthető. Ebből adódóan kulcskérdés az elemzésbe vont területek meghatározása. Nyilvánvaló, hogy a jelenlegi világgazdasági helyzetben a legnagyobb kockázatot a nemzetközi pénzügyi válság, illetve annak a reálgazdaságra gyakorolt hatása jelenti. Számba vesszük ezért a környezeti kockázatokat: külső feltételek változása, világgazdasági folyamatok szerepe a magyar gazdaságban. Elemezzük, hogy a nemzetközi pénzpiaci válság várhatóan mit jelenthet a magyar gazdasági növekedésre és egyensúlyra nézve. A 2009. évi költségvetési tervezés számszerűen legkönnyebben megragadható makrogazdasági kockázata az, hogy a tervezés bázisát jelentő 2007. és 2008. évi gazdasági és költségvetési folyamatok lényegesen eltérnek a 2008. évi költségvetési törvény elfogadásakor (kidolgozásakor) figyelembe vett számoktól, és ezáltal veszélyeztethetik a több évre szóló Konvergencia Program (a továbbiakban: KP) megvalósíthatóságát. E kockázat feltárása érdekében értékeljük a 2007. évi gazdasági folyamatoknak a költségvetésre gyakorolt hatását, építve a zárszámadásról készült ÁSZ jelentés megállapításaira. Elemezzük – a PM adatai alapján – a 2008. évi költségvetés várható alakulását, ennek hatásait a 2009. évi költségvetés mozgásterére. Aktualizáljuk a FEMI korábbi tanulmányaiban valószínűsített kockázatok (a vártnál magasabb bérnövekedés és infláció, a gazdasági növekedés hagyomá-
3
A makrogazdasági értékelés általunk alkalmazott módszertanát szakfolyóiratokban publikáltuk: Báger Gusztáv – Hamza Lászlóné – Kovács Richárd – Pulay Gyula – Vigvári András: Makrogazdasági kockázatelemzés és hatásvizsgálat = Ellenőrzési Figyelő 2008. 1. szám 33-37. oldal; Báger Gusztáv – Pulay Gyula: A költségvetési tervezés makrogazdasági kockázatainak elemzése (Módszer és érték) = Pénzügyi Szemle 2008. 3. szám 384-401. oldal 4
Értékelő tanulmány a 2009. évi költségvetési tervezés makrogazdasági mozgásterének néhány összefüggéséről. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet, Budapest, 2008. május 10
nyos erőforrásainak kimerülése, az adórendszer növekedést fékező hatása, önkormányzati eladósodás, jövedelemcentralizáció fokozódása, a KP egészségügyi alprogramjának módosulása) elemzését.
1.3.
A kormányzati prognózisok és a független előrejelzéseinek különbségei 2008-2009-re
intézmények
A kockázatelemzésre feltétlenül szükség van azon makrogazdasági paraméterek esetében, amelynél a kormányzati prognózis és független intézmények előrejelzései lényegesen eltérnek egymástól A KP és a pénzügyi kormányzat jelenlegi makrogazdasági mutatóit, valamint a Magyar Nemzeti Bank és a független hazai kutatóintézetek 2008-2009-re vonatkozó prognózisait a 2. táblázat tartalmazza. Láthatjuk, hogy a GDP növekedése tekintetében még a KP-ban 2,8, illetve 4 % szerepelt, de a PM ezt felülvizsgálva az idei évre 2,4 %-ot, 2009-re pedig 3,0 %ot vett figyelembe a tervezésnél. Ehhez képest 2008. szeptemberében nem voltak markáns eltérések az előrejelzésekben. A legalacsonyabb GDP növekedési indexet az MNB (2,2, illetve 2,6%)és a Kopint-Tárki legutolsó prognózisa (2,2, illetve 2,0%) jelezte előre, az optimista 2,7, illetve 3,% a GKI véleménye. Az infláció tekintetében is elég közel álltak egymáshoz a vélemények, az idei 6-6,5 közötti előrejelzések után 2009-re 3,8-4,5 közötti értékek szerepelnek a táblázatban. Ugyanakkor minden elemző hangsúlyozta a bizonytalanságokat, amelyek elsősorban a külső tényezőkkel (árfolyamok, nyersolaj ára, pénzpiacok) függnek össze. Egyetértés mutatkozott az alábbi legfontosabb megállapításokban: A nemzetközi környezet az év első felében összességében kedvezőtlen irányba változott: gyorsan növekvő és tartósan magas nyersolaj árak, növekvő élelmiszer és egyéb nyersanyagárak, csökkenő konjunktúra, bizonytalan pénzpiaci kilátások. A magyar növekedési dinamika 2007. elejétől kezdve a gazdaság kapacitásának bővülési üteme (potenciális GDP) alatt van, azaz negatív kibocsátási rés jellemzi a gazdaságot, mely idén is még tágul a továbbra is gyenge belső és a jelenleg romló külső kereslet hatására. A növekedési dinamika lassú felívelés mellett 2009-ben még nem éri el a potenciális növekedési ütemet. Elnyújtott, lassú dezinflációs folyamatra számíthatunk, amelyet segít – a növekedés átmeneti lassulásának árán – a negatív kibocsátási rés, és az erős árfolyam. Az első félévi élénkülés a mezőgazdaságnak és az exportvezérelt ipari növekedésnek volt köszönhető. A továbbiakban azonban egyre kisebb lesz a nettó export szerepe a növekedésben, azt egyre inkább a belső kereslet bővülése határozza meg. A munkaerőpiacot az első félévben is magas béremelkedés jellemezte (a keresetek 2006 közepe óta 8% felett növekednek), részben a szakképzett minimálbér emelés, részben a magas inflációval összefüggésben. Emellett a foglalkoztatottság tovább csökkent, az állásukat elvesztők azonban jelentős részben nem a munkanélküliek számát növelték, hanem kivonultak a munkaerőpiacról.
11
2. táblázat
A független kutatóintézetek prognózisainak összehasonlítása
Megnevezés
2007 tény
PM (2008. szeptember)
MNB (2008. augusztus)
KopintGKI Tárki (2008 (2008.szept.) október)
ECOSTAT (2008. szept)
2009
2008
2009
2008
2009
2008
2009
2008
2009
2008
2009
Konv. Program 2007. december 2008
Makrogazdasági mutatók változása az előző év %-ban A GDP volumene
1,1
2,8
4,0
2,4
3,0
2,2
2,6
2,2
2,0
2,7
3,0
2,2
3,2
A GDP belföldi felhasználása
- 1,0
0,9
2,6
1,7
2,6
1,0
2,5
1,5
2,7
..
..
1,4
3,0
ebből: Lakossági fogyasztás
- 1,8
0,5
1,5
0,5
1,9
0,3
1,4
1,0
2,0
1,0
2,5
1,0
2,2
Közösségi fogyasztás
- 2,2
- 3,5
0,9
-3,5
0,8
..
..
- 1,0
2,0
-2,0
..
-0,7
2,3
Beruházás
1,5
4,2
7,4
2,0
6,0
2,1
5,4
2,0
5,0
0,0
10,0
0,9
5,8
Export volumenének %-os vált.
15,9
12,9
11,8
9,5
8,0
10,1
7,4
9,0
5,0
10,0
12,0
11,6
9,7
Import volumenének %-os vált.
13,1
11,1
11,0
8,9
7,6
8,8
7,5
8,3
6,0
9,0
12,0
10,8
9,7
Infláció
8,0
4,8
3,0
6,5
4,3
6,3
4,1
6,5
4,2
6,5
4,2
6,5
4,4
Az egy keresőre jutó reálbér
-4,8
0,4
1,5
1,1
2,4
1,3
2,0
1,2
2,7
1,2
3,5
..
..
Pénzügyi egyensúlyi mutatók a GDP %-ában Államháztartás egyenlege ESA95 GDP %-ában
-5,7
-4,0
-3,2
-3,8
-3,2
..
..
- 3,7
-3,4
-3,8
-3,2
-3,7
-3,2
Bruttó államadósság a GDP %-ában
66,0
65,8
64,4
66,5
..
..
..
66,0
65,0
66,0
65,0
..
..
12
A gazdasági értékeléseknek, előrejelzéseknek ezen egybehangzó megállapításaival mi is egyetértünk. A múlt hónap végétől azonban a nemzetközi pénzügyi válság elmélyült, és meghatározó vélemények szerint komoly negatív hatással lesz a reálgazdaság növekedésére is 5 . Ez a kormányzati makrogazdasági prognózis újraértékelését tette szükségessé. Tanulmányunkban e változásokat is figyelembe vesszük.
1.4.
A tanulmányban elemzett témakörök Jelenlegi elemzéseinket három téma köré csoportosítva vizsgáltuk: a költségvetési folyamatokban (a kiadási szerkezet változásában, az egyenlegre ható tényezőkben) rejlő kockázatokat; a keresleti kockázatokat, ezen belül a világgazdasági folyamatokat, az állami kereslet szerepét, az EU-támogatások hatását, a lakossági jövedelem és fogyasztás alakulását; a gazdaság egyes területei nem megfelelő működéséből eredő kockázatokat, ezen belül a versenyképességre ható tényezőket, a foglalkoztatási folyamatokat, az adórendszert, az egészségügyi programokat, az önkormányzati rendszer működését és a tervezési rendszert. E témakörökkel kapcsolatban a következő érzékenységi vizsgálatokat végeztük: a belföldi felhasználás importigényessége változásának, az EU-transzferek felhasználása hatékonyságának hatása a gazdasági növekedésre és egyensúlyra. Elemezzük az önkormányzati hitelfelvételek (kötvénykibocsátások) hirtelen megnövekedésének az okait. Kérdőíves felmérés segítségével próbáltuk pontosabbá tenni – elsősorban a kis (községi) – önkormányzatok látens inszolvenciájának mértékét. A KP-vel kapcsolatban kötelezően bemutatandó rész a strukturális deficitre vonatkozó előrejelzés. Erre azért van szükség, mert a tényleges egyenleg mutatóban a konjunkturális hatások is megjelennek A strukturális deficit olyan kalkulált mutató, amely e hatásokat megpróbálja kiszűrni, ezért alkalmas a költségvetés tervezési kockázatainak mérésére. Tanulmányunk kidolgozása során – különböző módszereket alkalmazva – e mutatóra vonatkozó számításokat is végeztünk. Ezek eredményeit – amelyek lényegében egybeesnek a PM számításaival – az 1. mellékletben mutatjuk be részletesen. A FEMI erőforrásai nem teszik lehetővé az ismertetett problémák teljes körű vizsgálatát. Ezért csak néhány tényező elemzését tűzhettük ki célul, támaszkodva az ÁSZ ellenőrzései során szerzett legújabb tapasztalatokra, a FEMI korábbi kutatásaira, a Pénzügyminisztérium, a Magyar Nemzeti Bank, több hazai kutatóintézet tanulmányaira, illetve az Európai Bizottság és az OECD legfrissebb elemzéseire. Itt szeretnénk köszönetet mondani azoknak a szakembereknek,
5
Ennek következtében várható, hogy a független intézmények is módosítani fogják a 2. táblázatban látható prognózisokat.
13
akik a szóbeli konzultációk során és szakmai vitán pontosították, gazdagították tanulmányunkat.
14
2.
A
KONVERGENCIA
PROGRAM
KÖLTSÉGVETÉSI
HATÁSAINAK
ÉRTÉKELÉSE Ebben a pontban azt vizsgáljuk meg, hogy a KP egyensúlyjavító intézkedései hogyan hatottak a makrogazdasági folyamatokra, és mely tényezők milyen mértékben kaptak szerepet a költségvetési egyensúly javulásában.
2.1.
A 2007. és a 2008. évi gazdasági folyamatok eltérése a Konvergencia Programban feltételezett folyamatoktól Ismeretes, hogy 2007-ben a gazdasági növekedés az eredetileg is már mérsékeltre tervezett 2,2%-os mértékhez képest az év végén (a KP benyújtásának idején) vártnál (1,7%) is jobban lefékeződött, a IV. negyedévben már csak 0,7%-ot ért el, s a KSH véglegesnek számító közlése szerint éves átlagban 1,1 % lett. Az eddig napvilágot látott és különféle számításokkal alátámasztott elemzések a növekedés lefékeződésének fő okaként — a mezőgazdasági termelés kedvezőtlen időjárással összefüggő visszaesése mellett — egybehangzóan a 2006. második félévében elindított és 2007-ben folytatódó egyensúlyjavító kormányzati intézkedések belföldi keresletet csökkentő hatását jelölik meg. Ezzel kissé árnyaltabb értékelés mellett mi is egyetértettünk májusi elemzésünkben. Az is ismert volt már tavasszal is, hogy az intézkedések hatására látványosan, a tervezettnél is lényegesen nagyobb mértékben javultak a gazdaság pénzügyi egyensúlyának mutatói, mindenekelőtt az államháztartás pénzforgalmi hiánya, mely a 2006. évi 9,2%-ról a tervezett 6,9% helyett 5,4 %-ra csökkent a GDP %-ában. Mindez ugyanakkor a tervezettnél és vártnál is magasabb fogyasztói árszínvonal és nominális bérnövekedés mellett ment végbe. Az év átlagában az infláció és a bruttó átlagbérek növekedése is elérte a 8%-ot. 2008. első féléves adatai alapján a tavalyi utolsó negyedévi 0,7%-os növekedési mélypont után a gyorsulás jelei látszottak: az első negyedévi GDP már 1,7, a II. negyedévi adatok pedig már 2,0%-os növekedést mutattak, így a gazdasági növekedés mértéke az első félévben 1,9 % volt. A nyár közepétől azonban a növekedést fékezte a kedvezőtlenné váló nemzetközi konjunktúra és a magas infláció. Így a makrogazdasági mutatók egyes pontokon jelentősen eltérhetnek a tervben, illetve a KP-ban feltételezett értékektől. A növekedés — a pénzügyi kormányzat által is elismerten — alatta marad az egyébként is mérsékeltre tervezett 2,8 %-os ütemnek. Az infláció ugyanakkor a kőolaj és az élelmiszerek drasztikus áremelkedése következtében a 4,8%-os tervezettnél jóval magasabb, 6,5%-os is lehet. A pénzügyi egyensúly tovább javul, nem kizárt, hogy a költségvetési deficit a tervezett 4%-nál is kevesebb lesz, melynek elérését a kedvező 2007. évi bázis és a magasabb infláció és bérnövekedés miatti többletbevételek segítik. A KP-ban szereplő és a jelenleg ismert legfontosabb makrogazdasági mutatókat a 3. táblázatban foglaltuk össze:
15
3. táblázat
A főbb makrogazdasági mutatók alakulása 2007 2008 várh. terv 2007 Megnevezés terv Konvergencia Progr.(2007. dec.) Makrogazd. mutatók az előző év %-ában GDP volumen változás 2,2 1,7 2,8
2007 2008 tény PM előrejelzés 2008.szept.-ben 1,1
2,4
GDP belföldi felhasználása
0,5
- 0,3
0,9
- 1,0
1,7
Háztartások fogyasztása
-0,8
-1,8
0,5
-1,8
0,5
Ebből: házt.fogy.kiadása Közösségi fogyasztás Bruttó állóeszközfelhalm. Export volumenváltozás Import volumenváltozás Életszínvonal mutatók Egy keresőre jutó reálbér Foglalkoztatottak száma Infláció (évi átlag)
- 0,3 -1,6 2,4 10,6 8,2
-0,4 - 3,7 2,0 15,5 13,2
1,2 - 3,5 4,2 12,9 11,1
0,7 - 2,2 1,5 15,9 13,1
1,2 -3,5 2,0 9,5 8,9
-4,2 -0,5 6,2
-4,6 0,1 7,9
0,4 0,2 4,8
-4,8 -1,1 8,0
1,1 - 0,7 6,5
Pénzügyi egyensúly mutatói a GDP %-ában Államháztartás egyenlege (pénzforgalmi)
-6,9
-6,8
-4,5
-5,4
-4,2
Kormányzati szektor egyenlege (ESA)
-6,8
-6,2
-4
-5,0
-3,8
Államadósság (ESA)
71,3
65,4
65,8
66
66,6
A táblázatból jól láthatók a 2007. évi eredeti tervhez képest kedvezőtlenebb növekedési mutatók: a fiskális kiigazítás közvetlen és közvetett — infláción keresztül érvényesülő — hatása nemcsak a közösségi fogyasztásban, hanem a lakosság fogyasztásában is érezhető, bár a vásárolt fogyasztás végül kismértékben növekedett, amiben nagy szerepe volt a lakosság növekvő hitelfelvételének. Megállapíthatjuk továbbá, hogy a 2007. évi kismértékű növekedés teljes egészében a külkereskedelmi forgalom dinamikus bővülésének köszönhető, azon belül is a nettó export javulásának, amit viszont nagyrészt a belföldi keresletcsökkenés következtében mérséklődő importigény segített elő. A világgazdasági folyamatokra tekintettel a pénzügyi kormányzat módosította 2008. évre vonatkozó tavaszi előrejelzését, és a tervezett 2,8% helyett csak 2,4%-os növekedést tart valószínűnek főként a jelentősen lefékeződő külkereskedelmi dinamika következtében. Az infláció és a bruttó keresletnövekedés egyaránt a tervezettet jelentősen felülmúlva 6,5, illetve 8,6 százalékkal nő éves átlagban.
16
A KSH legfrissebb jelentése 6 szerint termelési oldalról az I. félévben a mezőgazdaság teljesítménye jelentette a növekedés fő tényezőjét. Az ágazat hozzáadott értéke a II. negyedévben 34%-kal nőtt, elsősorban a növénytermelés kedvező eredményeinek köszönhetően. Az ipari ágazatok teljesítménye ugyanakkor lényegesen lelassult az előző évhez képest elsősorban az európai konjunktúra lefékeződésével összefüggő szűkülő export lehetőségek miatt. Az I-VII. havi adatok alapján az ipari termelés bővülése csak 4,9% volt, az export értékesítés pedig az előző évi 17%-os bővülés után csak 7,1%-kal emelkedett. Az építőipar teljesítménye az év első 7 hónapjában 11%-kal tovább csökkent a tavalyi 14%os csökkenés után, ami főként a kormányzati beruházások előkészítésében történt elmaradás miatt egyes beruházások késésének következménye. Az export és az import volumene a korábbinál lényegesen lassabban, de továbbra is dinamikusan, egyaránt 11%-kal nőtt az előző időszakhoz képest. A hét havi külkereskedelmi mérleg — a júliusi 239 millió euró passzívummal együtt is — 227 millió eurós aktívumot mutatott az előző év hasonló időszakának 281 millió eurós passzívumához képest. A nettó export tehát még mindig jelentős tényezője az eddigi növekedésnek, az év hátralevő részében és a jövő évi növekedés szempontjából ugyanakkor számos kockázat jelentkezik ezen a területen. A KP intézkedéseinek eddigi makrogazdasági hatásait összefoglalva tehát megállapíthatjuk, hogy a vártnál jobban fékezték a gazdasági növekedést, erősítették az inflációs nyomás és a magas bérdinamika érvényesülését, és csökkent a foglalkoztatottak száma. A pénzügyi-költségvetési egyensúly terén ugyanakkor — mint fentebb láttuk — látványos javulás következett be.
2.2.
A 2007. és a 2008. évi költségvetési folyamatok, és eltérésük a Konvergencia Programban feltételezettektől A zárszámadás tényadataiból megállapítható, hogy 2007-ben a tervezettnél is nagyobb egyenleg-javulást (2006-hoz képest összesen 3,8 százalékponttal csökkent a pénzforgalmi deficit és 4,3 százalékponttal az ESA egyenleg) az egyszeri tételek kiesése mellett döntően az adóemelések és a gazdaság fehérítésére tett intézkedések következtében a tervezettnél is nagyobb adóbevételek segítették elő. Az adó- és járulékbevételek összesen a GDP 2,5 százalékéval lettek nagyobbak a 2006. évi tényszámnál, míg a kiadások egyenlegében 2,0 százalékponttal csökkentek. 2008-ban költségvetés egyenlege az eddigi – I. félévi, illetve I-VII. havi — adatok alapján kedvezőbben alakult a tervezettnél, amiben jelentős szerepe van a 2007. évi alacsonyabb bázisnak. A 2007. évi kedvezőbb 5,4 %-os bázis után már „csak” 1 százalékpont javítást kell elérni, hogy a vállalt 4,4%-os pénzforgalmi deficit teljesüljön. 7 Az eddigi elemzések és kormányzati prognózisok szerint a főbb adó és járulékbevételek teljesülnek, sőt mintegy 0,5 százalékponttal magasabbak is lesznek a tervezettnél a GDP %-ában. Az értékelése szerint a ki-
6
A KSH jelenti: Gazdaság és Társadalom 2008/7. Budapest, 2008. szept. 26.
7
Az eredményszemléletű ESA egyenleg tekintetében hasonló a helyzet, ott a 2007. évi tényszámok csak 5 %-os deficitet mutatnak, ehhez képest szintén 1 százalékpontos javulás szükséges a tervezett 4%-os deficit eléréséhez.
17
adások nagy része az időarányos szintnek megfelelően, sőt inkább attól elmaradva teljesült az első félévben, de néhány előirányzatnál várható, hogy többletkiadás is keletkezik. Az egyenleg változását befolyásoló főbb tényezőket a 4. táblázat szemlélteti. A táblázatból kitűnik, hogy az eddigi ismeretek alapján a pénzügyi kormányzat prognózisa szerint a központi költségvetés pénzforgalmi egyenlege 0,3 százalékponttal kedvezőbb lehet a tervezettnél. Megállapítható, hogy a főbb adónemekből és járulékokból a bérek és keresetek, valamint a fogyasztói árak terven felüli emelkedése ellenére 8 nem várható érdemleges, csupán néhány százalékos többletbevétel. E többleteket a nyár közepétől beindult kedvezőtlen gazdasági folyamatok erodálhatják. 4. táblázat A költségvetési egyenleg változásának főbb tényezői 2008-ban
Néhány kiemelt előirányzat Központi költségvetés Társasági adó és különadó Személyi jövedelemadó és különadó Fogyasztáshoz kapcsolt adók Egyéb bevételek és kiadások egyenlege* Összesen: Lakástámogatás Kamatkiadás Önkormányzatok támogatása Tartalékok Költségvetési szervek és fejezeti kezelésű előirányzatok hiánynövelő hatása Összesen: Társadalombiztosítási alapok Bevételek Kiadások ebből: nyugdíjkiadás Központi költségvetés egyenlege a GDP %-ában
Elő Várhairány- tó teljezat sülés*
Változás Mrd Ft
GDP %ában 0,11 0,16 0,03 0,35 0,65 0,06 0,18 0,30 -0,07
701 1965 3068
731 2010 3085
5734 191 1099 1389 50
5821 207 1148 1471 30
30 45 17 95 177 16 49 82 -20
2788
2760
-28
-0,10
5517
5616
99
0,36
4310 4308 2842 -1118 -4,1
4355 4362 2899 -1040 -3,8
45 54 57 78 0,3
0,16 0,19 0,21 0,28
*Ebből az uniós elszámolások többletbevétele 43, az állami vagyon utáni többletbevétel 16 Mrd forint. Forrás: Tájékoztató a gazdaság és a költségvetés alakulásáról. Pénzügyminisztérium, 2008. július, korrigálva a PM szeptember 17-én közétett prognózisával
Ami a kiadásokat illeti, leginkább az figyelemreméltó, hogy a központi költségvetési szervek deficitnövelő hatása (a költségvetési szervek és fejezeti kezelésű előirányzatok nettó kiadásainak és költségvetési befizetésének egyenlege)
8 Ennek az az oka, hogy a GDP növekedése és a vásárolt fogyasztás volumen növekedése elmaradt a várakozásoktól, így a magasabb infláció ellenére a nominális GDP értéke mintegy 150 milliárd forinttal a tervezett alatt lesz a prognózisok szerint.
18
nominálisan is alacsonyabb lesz a tervezettnél. Ennek oka részben a tervezett EU-források és a hozzá kapcsolódó társfinanszírozások felhasználásának — az előkészítések elhúzódása miatti — elmaradása, ami növeli az idei maradványképződést, ugyanakkor kockázatot jelenthet a jövő évi kiadási előirányzatok túlteljesülése irányában. A kedvező időarányos adatok ellenére egyes tételeknél éves szinten többletkiadások várhatók. Ilyenek a gyorsabb ár- és bérnövekedés következtében emelkedő nyugdíjkiadások, a közszférában a keresetek reálérték tartását biztosító kereset kiegészítések, a növekvő kamat- és lakástámogatási kiadások és várhatóan a helyi önkormányzatok támogatása is nagyobb lesz különféle diszkrecionális támogatások miatt. 9 A költségvetés pénzforgalmi adatait és az adóterhelések összefüggéseit felhasználva megbecsültük a 2008. évi költségvetés fő számait (bevételek és kiadások) és a tervezetthez képest várható elmozdulást a kiadások közgazdasági és funkcionális szerkezetének alakulásában. Eszerint 2008-ban az egyéb bevételek többleteivel együtt a 2007. évi tényleges centralizáció 2-3 tizeddel magasabb lehet. A KP költségvetési sarokszámainak változását a 5. táblázatban foglaltuk össze. 5. táblázat A Konvergencia Program költségvetési sarokszámainak* eddigi megvalósulása
a GDP %-ában
2006 tény
2007 KP
2007 tény
2008 KP
2008 várható**
2009 KP
Korm. szektor bevét.
42,6
44,1
44,8
44,2
45,0
43,3
37,0 39,1 39,5 39,0 39,7 Ebből: adóteher 51,9 50,3 49,8 48,2 48,8 Korm. szektor kiadásai -9,3 -6,2 -5,0 -4,0 -3,8 Korm. szektor egyenlege * ESA’ 95 módszertan szerint **A PM költségvetési bevételi–kiadási prognózisán alapuló saját becslés.
38,3 46,5 -3,2
Látható, hogy a fiskális kiigazítás 2007-ben 2006-hoz képest összesen 2,2 százalékponttal, a KP-hoz képest 0,7 százalékponttal magasabb centralizáció mellett ment végbe, ami rárakódik erre az évre is. A mutató alakulásában szerepe van a vártnál alacsonyabb növekedés miatt alacsonyabb nominális GDP-nek is, és a számítottnál nagyobb fehéredési hatásnak. Ezzel együtt kevés a valószínűsége annak, hogy az eredetileg kitűzött ambiciózus, a jelenleginél mintegy 1,7 százalékponttal alacsonyabb jövedelemcentralizációs célt 2009-re meg lehessen közelíteni. Ez, mint azt a korábbi tanulmányainkban is már hangsúlyozottan kifejtettük, éppen a gazdasági növekedésen keresztül jelent kockázatot a KP megvalósításában, mivel hátráltatja a növekedés szempontjából nélkülözhetetlen adócsökkentési törekvéseket.
9
Pl. a 4-es metró építkezéshez való hozzájárulás, vagy az egészségügyi szektorban kifizetett végkielégítések fedezetének biztosítása, stb.
19
A következőkben a végleges eredményszemléletű (ESA’ 95 rendszerű) adatok alapján közgazdaságilag értékelhető módon tudjuk összehasonlítani a GDP arányos bevételek és kiadások tervezett és tényleges alakulását 10 a 6. táblázatban. 6. táblázat
A kormányzati szektor kiadásainak alakulása (közgazdasági bontásban, ESA’95 rendszerben) a GDP %-ában Megnevezés
2006
2007. terv
Kiadások Termelő felhasználás Munkavállalói jövedelem Közszolgáltatások Támogatások Társadalmi juttatások Kamat Egyéb folyó kiadások Felhalmozási kiadások Állami piac*
51,9 7,0 12,1 19,8 1,4 18,5 4,0 2,7 6,2 13,2
50,3 6,5 11,5 18,0 1,7 18,4 4,0 2,9 5,3 11,8
2007. tény 49,8 6,7 11,4 18,1 1,4 18,2 4,1 2,5 5,4 12,1
2008. terv 48,2 5,8 11,0 16,8 1,5 18,2 4,1 2,6 5,0 10,8
2008. várh.** 48,8 6,2 11,0 17,2 1,5 18,3 4,2 2,6 5,0 11,2
* Az állami keresletet meghatározó folyó termelő felhasználás, valamint a felhalmozási transzferek és kiadások tételei.
** A pénzforgalmi adatok alapján saját becslés.
A táblázat a kiadásokat közgazdasági bontásban tartalmazza, melyből láthatjuk, hogy az egyenlegjavító intézkedések mennyiben érintették a kormányzati folyó kiadásokat, azon belül a közszolgáltatásokat és a társadalmi juttatásokat (nyugdíjak, szociális támogatások, stb.) és mennyiben a tőkekiadásokat. A táblázat megfelelő oszlopainak értékeit kivonva egymásból megkapjuk az egyes tételek hozzájárulását az egyenleg változásához. Az eredményeket a 2007. évi egyenlegjavulás összetevőit 2006-hoz képest az 1. ábrán szemléltetjük. Az ábrából látható, hogy 2007-ben a bevételek növekedésének döntő szerepe mellett jelentős mértékű, egyenlegében 2,1 százalékpontot tesz ki az egyes kiadási tételek GDP arányos csökkenése is, mely közel egyformán érintette a munkavállalói jövedelmet (0,7%) és a felhalmozási kiadásokat (0,8%). Az állami kereslet csökkenése összesen 1,1 százalékponttal járult hozzá az egyenleg javításához.
10
Az eredményszemléletű ESA’ 95 módszertan a tényleges gazdasági folyamatokkal összhangban mutatja be a kormányzati szektor tevékenységét, mely szerint nem torzítják az egyensúlyi mutatókat az olyan egyszeri tételek, mint pl. 2005. év végén a repülőtér privatizációjából befolyt összeg, vagy adósságátvállalások, stb., az autópálya-építések és repülőgép vásárlások kiadásai pedig az adott évet közgazdaságilag terhelő mérlegben kerül kimutatásra nemzetközileg elfogadott összehasonlítható módszertanhoz igazodva.
20
1. ábra
Egyes kiadási tételek hozzájárulása az egyenleg változásához (2007 tény - 2006 tény) 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3
at og sa at ás da ok lm ij ut Eg ta yé tá Fe b so lh fo k al l y m ó oz ki ad ás ás ik ok ia dá so k ös sz .
am
Tá r
Tá m
ál la
M un ka v
Te r
m el ő
fe
lh as
-0,2
K
zn ál ás
0,0 -0,1
ló ij öv ed el em
0,2 0,1
Egyenleg javulás (+) egyenleg romlás (-)
A 2. ábra jól szemlélteti, hogy 2008-ban a fiskális konszolidáció folytatásaként az egyenleg javításban a közszolgáltatások és a felhalmozási kiadások GDP arányos kiadásainak csökkenése játssza a fő szerepet. Ez azt is jelenti, hogy az állami kereslet még tovább csökken, ami nem segíti a növekedés esélyeit. Eközben a társadalmi juttatások és a kamatkiadások növekednek. 2008-ban ugyanakkor a 2007. évhez képesti 1,2 százalékpontos egyenlegjavulást zömében már nem a bevételek további növekedése, hanem a kiadások GDP arányos csökkenése biztosítja. Arra a kérdésre, hogy a 2007. évi egyensúly javító intézkedések a kiadások mely területét (állami működés, oktatás, vagy egészségügy, stb.) milyen mértékben érintették, pontosabban hogy mely állami funkciócsoportban történt relatív megtakarítás milyen mértékben járult hozzá az egyenleg javulásához, a funkcionális bontású adatok összehasonlításából lehet választ kapni. Az kormányzati szektor kiadásainak funkcionális bontású adatait nemzetközi összehasonlításban a Függelék F/1. táblázata, a magyar költségvetés hasonló bontású pénzforgalmi adatait pedig az F/2. táblázat tartalmazza. Ezek fő számait a 7. táblázatban foglaljuk össze.
21
2. ábra Egyes kiadási tételek hozzájárulása az egyenleg változásához (2008 várható - 2007 tény) 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1
tá so b Fe k fo lh l yó al m ki oz ad ás ás ik ok ia dá so k ös sz .
ij ut ta
Eg yé
og at
ás ok
at am
Tá r
sa da lm
ál la M un ka v
Te r
m el ő
-0,2
Tá m
fe lh as
-0,1
K
zn ál ás
ló ij öv ed el em
0,0
Egyenleg javulás (+) egyenleg romlás (-)
7. táblázat
Az állami kiadások funkcionális szerkezet Magyarországon és az EU átlagában
Kiemelt funkciók
Állami működés Jóléti funkciók Ebből: Oktatás Egészségügy Szociális védelem Gazdasági funkciók Kamatkiadás Összesen
EU-15 2005 7,1 32,8 5,2 6,6 18,8 4,5 2,8 47,2
Magyarorsz. 2005
Magyarország 2005 2006 2007 2008 v*
A GDP %-ában 8,8 8,6 30,7 31,7 5,8 6,4 5,5 5,3 16,9 16,2 6,2 6,9 4,1 4,2 49,9 51,6
8,4 32,1 6,2 5,2 17,0 8,4 4,1 53,3
8,2 30,9 6,1 4,6 16,8 7,7 4,0 51,1
7,5 30,6 5,6 4,4 17,2 7,2 4,2 50,2
*Saját becslés a PM évközi adatainak és prognózisának felhasználásával Forrás: Az első két oszlop EUROSTAT adatbázis, ESA95 módszertan szerint, a magyarországi adatsor a pénzforgalmi szemléletű zárszámadás adataiból.
A táblázat első két oszlopa az állami szerepvállalás hazai és nemzetközi szerkezetének eltéréseit szemlélteti. Látható, hogy miközben a hazai újraelosztás mér-
22
téke csak kismértékben haladja meg az EU-15-ök átlagát, a kiadások szerkezetében jelentősebb eltérések is mutatkoznak:
Az állami működés 1,7 százalékponttal, a gazdasági funkciók közel 2 ponttal, az oktatásra fordított GDP arányos kiadások 0,5 ponttal és a kamatkiadások 1,3 százalékponttal meghaladják az EU-15 átlagot, míg az oktatáson kívüli jóléti funkciók összességében 2,5 ponttal alacsonyabbak.
Ezen belül az egészségügyre fordított állami kiadások aránya több, mint 1 százalékponttal, a szociális védelem (társadalombiztosítás és szociális kiadások, melynek nagyobb fele a nyugdíj) aránya csaknem 2 ponttal alacsonyabb volt már 2005-ben is fejlettebb országok átlagánál.
Nézzük, hogyan változott a szerkezet a 2006. évi állami túlköltekezés és az azt követő fiskális megszorítás eddigi két évében: A állami működés funkciójának aránya csak lassan mérséklődik, míg a jóléti funkciók GDP arányos értéke a 2006. évi emelkedés után a megszorítások hatására kismértékben csökken, vagyis távolodik az EU-15-ök átlagától.
A jóléti kiadásokon belül az egészségügyi állami részvétel aránya drasztikusan csökken, 2008. év végére az elmaradás az EU-15 országaitól már 2 százalékpont lesz.
Az oktatási kiadás aránya 2005-ben nálunk még magasabb volt az EU-15 országcsoport átlagánál, de azóta fokozatosan csökkent és 2008-ban az előirányzatok teljesülése esetén már alatta lesz.
A szociális- és nyugdíjkiadások GDP arányos értéke az eddigi intézkedések hatására sem csökken a 2006. évi csúcs alá, melynek következtében részaránya az összes kiadásból folyamatosan nő, bár az EU országokra jellemző részaránytól még távol vagyunk.
A gazdasági funkciók aránya a 2006-os kiugró érték után lassan és fokozatosan csökken, de még így is jóval magasabb a régi EU országok átlagánál.
A következőkben azt mutatjuk meg, hogy a 2007-2008. évi fiskális kiigazítás mely állami szerepvállalást érintette, mely funkciók milyen mértékben járultak hozzá az egyenleg javulásához. A 2007. évi tényleges adatokat 2006-hoz hasonlítva a 3. ábra szemlélteti. Látható, hogy 2006-hoz képest a kiadási oldalon a legnagyobb mértékben (0,6 százalékponttal) az egészségügyre fordított kiadások GDP arányos csökkenése járult hozzá az egyenleg javulásához, míg a többi területen csak 1-2 tizedponttal sikerült a kiadáscsökkentés. A tényleges kiadási struktúra néhány ponton a szándékokkal ellentétesen alakult, legnagyobb mértékben az állami működés kiadásainak csökkentése maradt el a tervtől. A környezetvédelemre fordított GDP arányos kiadások a tervnek megfelelően nőttek valamelyest 2006-hoz képest, az EU csatlakozással kapcsolatos Nemzeti Környezetvédelmi Program (NKP II) végrehajtásával összefüggésben. Az államadósság kezelés kiadásai (kamatkiadások) 2007-ben a tervezettnél lényegesen kedvezőbben alakultak és így hozzájárultak az egyenleg javulásához.
23
3. ábra Egyes kiadási tételek hozzájárulása az egyenleg változásához (2007tény - 2006) 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1
sá
gke ze l
és
m el e
ad ós
Á ll am
F1 4
(a GDP %-ában, +: hiánycsökkenés, - :
F1 5
K
F1 2
K
ör ny ez e
öz l
tv éd
ek
oc i sz ti ,
ed és
ál is
gy sé gü Tb
jó lé
ta tá s F5
F6
F1 +F 2+ F3
Á ll am
im ű
F4
O k
-0,2
Eg és z
kö dé s
ik .
0,0 -0,1
Végül a következő 4. ábrán bemutatjuk azt, hogy amennyiben a 2008. évi várható kiadási szerkezet a becslések szerint alakul, akkor az egyes állami funkciók kiadásainak relatív csökkenése milyen mértékben járul hozzá az egyenleg további, a 2007. évi pénzforgalmi egyenleghez képest 1,2 százalékpontos javításához. 4. ábra Egyes kiadási tételek hozzájárulása az egyenleg változásához (2008 várható - 2007 tény) 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2
i, sz oc F1 iá li 2 s K F1 ö 4 zl K e k ör ed n F1 és ye 5 z et Á ll vé a de m ad le m ós sá gk ez el és
gy T
b
Eg
jó lé t
és zs ég ü
s ta tá O k
F6
-0,6
F1
+F 2+
F3
Á
ll a
m i
F5
m ű
-0,4
F4
k
öd és i
-0,2
k.
0,0
(a GDP %-ában, +: hiánycsökkenés, - : hiánynövelés
24
Látható, hogy a fiskális kiigazításban az idei terv szándékaihoz közel állóan az állami működésre, oktatásra és a közlekedésre fordított kiadások relatív csökkenése jut szerephez ebben az évben, míg 2007-hez képest a hiány növelését eredményezi a társadalombiztosítási, a környezetvédelmi kiadások növekedése, valamint az államadósság kezelés költségei. A következőkben azt vizsgáljuk meg, hogy a költségvetés mostanra kialakult szerkezete hogyan szolgálja a KP eredeti célkitűzéseit, mennyiben lehet az egyes területeken lecsökkent állami szerepvállalás tartós kiszolgálója a gazdaság növekedésének és mennyiben szolgálják a pénzügyi és reálkonvergencia további céljait.
2.3.
A Konvergencia Program jelentősebb növekedési, illetve egyensúlyjavító célkitűzéseinek összevetése az eddigi eredményekkel Tekintettel a jelentős inflációra, érdemes megnézni, hogy az elmúlt két évben mit is jelentett reálértékben az egyes területek számára a megvalósult fiskális politika. A 8. táblázat a funkcionális bontású kiadások reálértékének változását mutatja 2005. évi változatlan áron 11 . 8. táblázat Az államháztartás kiadások reálértékének változása funkcionális bontásban (pénzforgalmi szemléletben)
Kiemelt állami funciók
2006/ 2005
2007terv 2007tény 2008terv/ /2006 /2006 2007 tény
2008várh./ 2007 tény
volumenindexek 2005. évi áron
F1+F2+F3.Állami működés
103,0
86,7
96,3
89,4
F4. Oktatás F5. Egészségügy F6. Társadalombizt. és jóléti ebből:Nyugellátások családi támogatások F9-F14 Gazdasági
101,7 103,2 110,1 106,2 136,8 127,0
91,8 91,3 98,0 101,4 101,1 95,5
96,8 87,8 97,9 102,8 101,1 91,0
92,4 99,0 102,9 104,1 101,9 92,6
ebből: F12. Közlekedés ebből: F14. Környezetvédelem F15. Államadóság-kezelés
149,7
102,4
96,4
74,7
92,3 92,6 97,3 102,9 104,5 100,1 94,1 79,8
105,0 103,5
123,0 106,6
110,5 94,7
142,9 105,4
129,8 107,1
Összesen:
108,3
96,2
94,8
99,8
99,1
Infláció: előző év=100 2005 =100
103,9 103,9
106,2 110,3
108,0 112,2
104,8 117,5
106,5 119,5
Forrás: Pénzügyminisztérium
11
A volumenindexek alapját képező 2005. évi változatlan áras kiadási értékek számításánál a költségvetési tervek folyóáras előirányzatait a tervezett árakkal defláltuk, míg a tényleges kiadásoknál a tényleges árakat vettük figyelembe.
25
A táblázatból látható, hogy a 2006-os választási év túlköltekezése után 2007ben a meghirdetett és megvalósult egyensúlyjavító intézkedések hatására átlagban 5 százalékkal csökkent a kiadások reálértéke, 1,2 százalékponttal túlteljesítve a terv szándékait. Ebben meghatározó szerepe van az 1,8 százalékponttal nagyobb infláció hatásának, ezt azonban egyértelműen csak az egészségügyben tudjuk kimutatni, ahol a szándékoltnál 3,5 %-kal, nagyobb reálérték csökkenés valósult meg. Más területeken a támogatások elinflálódása mellett inkább a reformértékű intézkedések elmaradása (állami működési kiadások), illetve hatásainak nem megfelelő felmérése (oktatás), vagy elhalasztott környezetvédelmi programok okoztak jelentősebb eltérést a tervhez képest. Figyelemre méltó, hogy a 2008. évi költségvetési terv kiadásainak volumenindexe 2005. évi áron a 2007. évi tényleges kiadásokhoz képest alig mutat összességében csökkenést. Ezen belül, ha a folyó áras előirányzatok és az árak is a terv szerint teljesülnének, akkor több, mint 10 százalékkal csökkennének volumenben az állami működési kiadások, 25%-kal a közlekedésre fordított kiadások és 7,6%-kal az oktatási kiadások a tavalyi reálértékhez képest. Ugyanakkor a szociális és nyugdíjkiadások reálértéke már a tervben is újra növekedést mutat (2,9%), és 43 %-kal nőnének reálértékben a környezetvédelmi kiadások, ha a programok megvalósulnának. Ennél reálisabb képet mutatnak az előirányzatok becsült teljesüléséből 12 számított utolsó oszlopban szereplő volumenindexek, ahol figyelembe vettük a 2008. évi I-VIII. havi költségvetési információkat, a magasabb infláció és a 2007. évi tényleges kiadások bázishatását. Így a tervezettnél várhatóan magasabb infláció miatt azok az előirányzatok, amelyek folyó áron teljesülnek, 1,5-2 százalékos további reálérték vesztést szenvednek el. Más területeken a 2007. évi bázis hatására túlteljesülnek a folyó áras előirányzatok, ez kompenzálja a magasabb inflációt. Végül vannak olyan területek is, (pl. környezetvédelem), ahol a programok elhúzódása miatt nem kerül elköltésre az előirányzott forrás. A továbbiakban a kérdés annak megállapítása, hogy az így kialakult állami kiadási szerkezet mennyiben követi a KP eredeti 2009-rekitűzött irányszámait, az eltérések mennyire hátráltatják, vagy szolgálják a KP hosszú távú megvalósítását. Ebből a szempontból a KP eredeti irányszámait is „bírálat alá kell vennünk,” abból a szempontból, hogy az állami kiadások tervezett struktúrája vajon mennyire szolgálja a reálkonvergenciát, vagyis a gazdasági növekedésben megvalósuló valóságos felzárkózásunkat, vagy kizárólag a KP rövid távú egyensúlyi célkitűzéseit valósítja meg. Ennek érdekében összehasonlítottuk, hogy a kiadások csökkentése terén mit irányzott elő a KP a legfontosabb kiemelt állami funkciók mértékére és abból mi, hogyan valósult meg eddig (lásd a 9. táblázatot.) A táblázat első 4 oszlopa az állami szerepvállalás mértékét mutatja az egyes funkciócsoportokban a GDP %-ban: a KP előtti 2004-2005-ös év átlagos ará-
12
A 2008. évi folyó áras kiadási struktúra várható megvalósulásának becslésénél a tartalék arányos felosztása mellett átvezettük a központi költségvetés prognózisából ismert többletkiadásokat, valamint módosítottuk a struktúrát a 2007. évi bázis tervtől való eltéréseivel, vagyis az előirányzathoz képest megemeltük az állami működési kiadásokat és a közlekedési kiadásokat, ugyanakkor mérsékeltük a környezetvédelmi kiadások előirányzott növekedését.
26
nyait, a jelenlegi (2008. évben várható) mértékeket, a KP szerint 2009-re kitűzött célt és a tervjavaslatban szereplő előirányzatokat. Az utolsó oszlop pedig azt mutatja, hogy az eddig elért eredmény hatására reálértékben hogyan változott az adott területre fordított állami kiadás 2005-höz viszonyítva. Ebből megállapíthatjuk, hogy összességében az állami kiadások reálértéke alig haladja meg a 2005. évi szintet, azon belül azonban jelentős szerkezeti eltérések vannak. 9. táblázat
A kiadási szerkezet változása és a Konvergencia Program 2009. évi célkitűzése
Kiemelt állami funciók
F1+F2+F3.Állami működés
2004 -5 átlag
2007 tény
2008 vár2009 KP ható*
2009 előir.
2008 v./ 2005 volumen index
A GDP %-ban, folyó áron
F4. Oktatás F5. Egészségügy F6. Társadalombizt. és jóléti ebből: nyugdíj családi támogatások F9-F14 Gazdasági
8,5 6,4 5,2
8,2 6,1 4,6
7,5 5,6 4,5
6,1 5,2 4,2
6,9 5,6 4,3
91,6 91,1 88,2
15,9 9,0
16,8 9,7
17,1 10,0
16,5 9,7
17,0 10,1
110,9 114,1
ebből: F12. Közlekedés ebből: F14. Környezetvédelem F15. Államadóságkezelés
1,5 6,5 2,6
2,0 7,7 4,0
1,9 7,1 3,1
1,9 6,4 2,5
1,9 6,9 3,2
138,5 108,8 115,1
0,7
0,9
1,0
1,1
1,0
150,5
4,3
4,0
4,2
3,7
4,0
105,1
50,7
51,1
50,2
47,6
49,1
101,8
Összes kiadás * Saját becslés
Forrás: Pénzügyminisztérium, pénzforgalmi szemléletben
A táblázat adatai alapján a következő következtetések vonhatók le: • Megállapíthatjuk, hogy a társadalombiztosítás, szociális kiadások és közlekedési kiadások kivételével a KP szerinti irányba változott az egyes kiadások GDP-hez viszonyított aránya; • Lassabban, mint a KP-ban szerepelt, de 2008-ra csökken az állami működésre fordított kiadások aránya, ami 8,4%-os reálérték-csökkenést jelent 2005höz képest. (2009-re a KP szerint további csökkenésnek kell bekövetkezni ezen a területen, amit a 2009. évi előirányzat csak fele részben céloz meg, és teljesítése az idei év végleges megvalósulásának is függvénye.) • Az oktatási kiadások is a KP irányában változnak, ha az idei előirányzatok teljesülnek és ezzel 9 %-kal alacsonyabb szinten lesz a reálérték, mint a 2005-ös kiadási szint. Így ugyan közelítünk a nemzetközi átlaghoz, más oldalról viszont a humánerőforrás fejlesztés szempontjából a KP-ban előirány27
zott további csökkentés rontja felzárkózási esélyeinket. A 2009. évi előirányzat az idei várható arányt tartja szinten. • Az egészségügyi kiadások aránya csökkent a legnagyobb mértékben, megfelelve a KP célkitűzéseinek, de növelve lemaradásunkat az EU-15-ök átlagához. Nagy valószínűséggel feszültségekre vezet, hogy a 2009. évi előirányzat további 0,2 százalékponttal csökkenti az állami kiadásokat ezen a téren, ahol 2005-höz képest már eddig 12 %-os reálérték-vesztés történt. • A KP által kijelölt iránnyal ellentétesen alakul a társadalombiztosítási és szociális kiadások, valamint a közlekedésre fordított kiadások funkciócsoportja. Ami a szociális kiadásokat illeti, melynek 60 %-át a nyugdíjkiadások adják, megállapíthatjuk, hogy a reálértéke ez év végére több, mint 10 %-kal haladja meg a 2005 évi szintet. o Ezen belül a nyugdíjkiadások GDP arányos értéke 1 százalékponttal nagyobb lett és reálértéke 14 százalékkal magasabb a 2005. évinél. Ennek több oka van: a demográfiai okok mellett a szigorító intézkedések és a foglalkoztatottsági problémák miatt többen választották a nyugdíjazást, ezért ugrásszerűen emelkedett az új nyugdíjasok létszáma. Az ennek következtében nőtt a magasabb, új megállapítású nyugdíjak aránya. o
A 2006-ban átalakított — az adókedvezményeket részben kiváltó családi pótlék emelés — családtámogatások szintjének fennmaradásával számol a KP is, a reálérték növekedés ezt fejezi ki.
Figyelemre méltó, hogy a 2009. évi előirányzat sem tartalmaz csökkentést, sőt, a nyugdíjak tekintetében 0,1 pontos további növekedés valósul majd meg. • A szándékok szerint nőne a súlya a környezetvédelemnek az elmaradt projektek realizálása révén: így ha az ez évi előirányzatok a becslések szerint teljesülnének, akkor a 2005-ös szinthez képest reálértékben több, mint 50%-os lenne a növekedés ezen a területen. A 2009-es előirányzat a GDP százalékában szinten tartja ezt az arányt, nem növeli tovább a KP elképzelése szerint. • Végül megállapítható, hogy az autópálya építésekkel 2006-ban felduzzasztott közlekedési kiadások aránya — a KP célkitűzéséhez képest — csak lassan mérséklődik. Itt a 2009. évi előirányzat a KP célkitűzéseivel ellentétben további növekedéssel számol. A KP eddig eltelt időszakának költségvetési politikáját értékelve és bemutatva izgalmas kérdés, hogy hogyan hatottak az intézkedések a főbb belföldi jövedelemtulajdonosokra (háztartások, gazdasági szféra, kormányzati szektor), hogyan befolyásolták jövedelmi pozíciójukat. Ennek vizsgálatára a nemzeti számlarendszer jövedelemelosztási mérlegei adnak lehetőséget. Egyik mutató az lehet, hogy a belföldön rendelkezésre álló jövedelem 13 hogyan oszlik meg a három fő belföldi jövedelemtulajdonos között az elsődleges (munkajövedelmek, járulékok, termékadók) és másodlagos (jövedelemadó, pénzbeni- és természet-
13
Nemzetgazdasági szinten közel azonos a bruttó nemzeti jövedelemmel (GNI), ami = a GDP - a külfölddel szembeni folyó elszámolások egyenlege, de ezt korrigálni kell még a viszonzatlan folyó átutalások és transzferek egyenlegével.
28
beni juttatások) elosztás után. Ezt a pozíciót a jövedelemtulajdonosok végső fogyasztási kiadása, (a háztartások esetében a vásárolt, illetve a teljes fogyasztás, a kormányzati szektor esetében a közösségi fogyasztás) és akkor kiderül, mekkora a megtakarítása az egyes jövedelemtulajdonosoknak, amit felhalmozásra költhetnek. 14 A KSH a 2007-es GDP számításának publikálásával együtt most közreadta a kormányzati szektor felülvizsgált nem pénzügyi számláit 2004-2007-ig. Ezen adatokat, valamint a 2005-2006-ra rendelkezésre álló integrált számlák 15 adatait felhasználva a 10. táblázatban szereplő adatokat becsülhetjük. 10.táblázat Jövedelemelosztás alakulása a nemzetgazdaságban Megnevezés
2005
2006
2007
2008*
Bruttó hazai termék (GDP) Külföldi elszámolások egyenlege
100,0 4,7
100,0 5,3
100,0 6,4
100,0 6,5
Belföldön rendelkezésre álló jövedelem - Háztartások - Kormányzati szektor - Gazdálkodók Végső fogyasztás
95,3 73,2 6,7 15,4 77,7
94,7 71,5 6,2 16,9 76,4
93,6 69,2** 9,3 15,1 74,8
93,5 68,7 10,2 14,6 73,7
Bruttó megtakarítás - Háztartások - Kormányzati szektor - Gazdálkodók
17,6 5,5 -3,2 15,4
18,2 5,4 -4,0 16,9
18,8 4,1 -0,4 15,1
19,8 4,0 1,2 14,6
Forrás: Bruttó hazai termék 2007, KSH, Budapest, 2008. szeptember * A benyújtott költségvetés makrogazdasági pályája alapján saját becslés ** PM becslés
A rendelkezésre álló jövedelem és a megtakarítás arányváltozásai elég jól tükrözik a 2006-os osztogató, majd azt követően megszorító gazdaságpolitika hatását. Látható, hogy míg a megszorítások már éreztették hatásukat a háztartások jövedelmi helyzetében, a gazdálkodó szféra jövedelmi pozíciója viszont javult. Ebben elsősorban a kedvező külgazdasági konjuktúra játszott szerepet, de az is, hogy a II. félévi intézkedések csak kismértékben, késleltetve hatottak a vállalkozásokra. Az állami túlelosztás csökkentette az állam rendelkezésre álló jövedelmét és megtakarítását, ami a felduzzasztott kormányzati beruházási ki-
14
Ha a felhalmozási kiadásokat is levonjuk a megtakarításból, akkor megkapjuk a jövedelemtulajdonosok nettó pozícióját, vagyis hogy mennyi finanszírozási kapacitásuk (+), vagy finanszírozási igényük (-) van. Ez utóbbi kategóriákat a pénzügystatisztika a pénzügyi számlák adatai alapján is előállítja, míg a fenti levezetés a termelési és jövedelem számlák (nem pénzügyi számlák) összeállításából adódik. A kétféle megközelítés az eltérő statisztikai adatbázis és egyéb módszertani problémák miatt nagyon nagy, a GDP néhány %-ának megfelelő nagyságrendű eltérést is tartalmaz, ami sajnos megnehezíti ennek a látszólag egyszerű, és a tervezésnél, pénzügyi programozásnál nélkülözhetetlen makrostatisztikai mérlegnek a felhasználását. Lásd Tájékoztató a gazdasági és pénzügyi folyamatokról. Pénzügyminisztérium, 2008. július 17. 15
Magyarország Nemzeti Számlái 2005-2006. Budapest, 2007. május
29
adások következtében a 9% feletti deficitet eredményezte. Ehhez képest a 2007es megszorítások körülbelül egyformán érintették a lakosságot és a vállalkozói szférát, miközben a kormányzati szektor rendelkezésre álló jövedelme és megtakarítása jelentősen javult. 2008-ban becsléseink szerint tovább folytatódik ez a folyamat, vagyis az államháztartási deficit csökkentésével tovább javul a kormányzati szektor rendelkezésre álló jövedelme és megtakarítása, miközben a háztartások és a gazdasági szféra pozíciója közel egyforma mértékben tovább gyengül.
30
3.
KERESLETI KOCKÁZATOK A 2009. évi költségvetési törvényjavaslat korábbi változata azzal számolt, hogy a GDP 3 százalékos növekedését a nettó export 0,4 százalékos és a belföldi felhasználás 2,6 százalékos bővülése alapozza meg. A kormányzati prognózis szerint a belföldi felhasználáson belül a háztartások fogyasztása 1,9 százalékkal, a közösségi fogyasztás 0,8 százalékkal, a bruttó állóeszköz-felhalmozás 6,0 százalékkal emelkedik. Ezek a számok a 2007-2008 évi – az előző fejezetben bemutatott - folyamatokhoz képest lényeges változást jelentenek. A legmarkánsabb különbség az, hogy az export dinamikája csökken, és a növekedésben sokkal nagyobb szerepet kap a belföldi felhasználás bővülése. Előzetes értékelésünk alapján komoly kockázata van annak, hogy a magyar gazdaság nem tud még 2009-ben erre a növekedési pályára ráállni, ezért ennek több feltételét részletes kockázatelemzésnek vetettük alá. Ennek indokoltságát bizonyítja, hogy azóta a kormányzat is új – kisebb gazdasági növekedéssel számoló – prognózist készített. A továbbiakban külön alfejezetben mutatjuk be a világgazdasági környezet változásával, az állami megrendelések alakulásával, az EU-támogatások felhasználásával, az infláció mértékével, valamint a háztartások fogyasztási kiadásait meghatározó tényezőkkel kapcsolatos kockázatokat.
3.1.
A világgazdasági folyamatok szerepe a magyar gazdaság növekedésében A világgazdaságban már az elmúlt évben kialakult kedvezőtlen folyamatok 2008 közepére egyrészt felerősödtek, másrészt korábban nem érintett területekre is kiterjedtek. A magyar gazdaságban – a történelmileg jellemző és a rendszerváltást követően folyamatosan erősödő nyitottság következtében – a világgazdasági folyamatok hatásai gyakorlatilag közvetlenül jelentkeznek. A 2009-re és az azt követő évre szóló prognózisok szerint a fejlett gazdaságok többségében a növekedési ütem csökkenése lesz jellemző. Mindez nem jelent egy, a világgazdaság, a különböző termékcsoportok egészére nézve érvényes és jellemző stagnáló állapotot, de a külső feltételek rontják a nyitott magyar gazdaság növekedési esélyeit. A globális növekedés lassulása, - ami 2007 nyarán kezdődött - folytatódik és 2009-ben sem várható javulás. A növekedés az előző negyedév 5%-os értékéről 2008 első negyedévében 4,5 %-ra csökkent. A lassulás mind a fejlődő, mind a fejlett gazdaságokat érinti. A fejlett gazdaságokban az üzleti bizalom csökkenése mellett a lakossági várakozások is romlottak. A tavaszi prognózisokhoz képest a növekedési kilátások borúlátóbbak mind az USA, mind az Európai Unió tekintetében. A pénzpiaci feltételek tovább romlottak. A pénzügyi zavarokra adott erős politikai válasz és a bankok feltőkésítése időlegesen oszlatott azon aggodalmakon, hogy összeomlik a pénzpiac. Ugyanakkor még mindig nem lehet tisztán látni a tovagyűrűző hatások miatt. A szigorú hitelezési feltételek az ingatlanpiac további nehézségeit vetítik elő, és a fogyasztást sem ösztönzik, sőt a hitelpiac szűkülése miatt a visszaesés sem elképzelhetetlen. 31
Az amerikai gazdaság lassulása mellett mára már az Unió területére is áttevődött a dekonjunktúra. A még mindig legfontosabb német gazdaság is kénytelen szembenézni az eddig elkerülhetőnek vélt erőteljes csökkenéssel (egyes mutatók szerint a recesszióval). Az euró-övezet dekonjunktúrája érzékenyen érinti a magyar export növekedését is. Ugyanakkor a magyar export bővülése egyre inkább eltolódik az euróövezetnél magasabb növekedésű kelet-közép-európai országok és Oroszország felé (lásd az 5. ábrát). 5. ábra
százalékos részesedés a teljes áruexportban
A hazai áruexport szerkezetének változása (százalékos megoszlás) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 EU-15
Közép-KeletEurópa 2003
Oroszország
2007
USA
Egyéb
2008. jan-máj.
Forrás: MNB, Inflációs Jelentés, 2008. augusztus
Célszerű a külgazdasági feltételek változását az exportszerkezet figyelembevételével részletesebben elemezni. 16 A magyar gazdaság főbb folyamatait meghatározó effektív külső keresletet azon gazdaságok GDP-jének alakulásával mérhetjük, amelyeknek legalább 1,5%-os a részesedésük áruexportunkból. Tizenhét ilyen gazdaság van (teljes áruexportunk 83%-át fedve le), amelyek közül nyolc az EU régebbi tagországai közül kerül ki, négy új tagország, mellettük pedig Horvátország, Oroszország, Törökország, Ukrajna és – egyedüli nem-európai országként – az Egyesült Államok tartozik ebbe a körbe. (A részletes adatokat lásd a 11. táblázatban.) Ezen országok GDP-jének változásait 17 a magyar áruexportban elfoglalt része-
16
Elemzésünk az ICEG EC „Negyedéves előrejelzés a magyar gazdaságra” című tanulmánya figyelembevételével készült 17
A 2008. júliusában készült prognózis alapján.
32
sedésükkel súlyozva olyan mutatóhoz jutunk, amely egyfajta indikátora annak, hogy a keresletük volumene az exportképes magyar termékek iránt miképpen alakul. Ennek a mutatónak az alakulása is visszaigazolja azt, hogy a külső konjunktúra 2007 elejére túljutott fordulópontján, de a lassulás ekkor még mérsékelt volt. A mutató által kifejezett tényleges külső kereslet 2007-ben 4%-kal bővült, az idén azonban – főként a régi EU-tagállamok gazdaságának markáns lassulása miatt – csak 2,2%-os bővülés várható, míg 2009-ben az ütem tovább csökken 2%-ra. A külföldi kereslet tehát már a júliusi prognózis szerint is viszonylag jelentősebb gyengülést mutatott, ami a gazdasági növekedéshez az eddiginél jóval visszafogottabb hozzájárulást jelent. Feltételezhető, hogy a jelenleg készülő prognózisok már ennél is kedvezőtlenebb kilátásokat mutatnak majd. 11. táblázat Külkereskedelmi termékforgalom a főbb országokkal a teljes %-ában Ország Ausztria Belgium Csehország Egyesült Államok Franciaország Hollandia Horvátország Lengyelország Nagy-Britannia Németország Olaszország Oroszország Románia Spanyolország Szlovákia Törökország Ukrajna Összes ország
2005 5,6 2,1 3,1 3,0 5,1 3,9 1,4 3,2 5,1 30,1 5,5 1,9 3,7 3,2 2,9 1,5 1,3 100
2006 4,8 1,9 3,4 2,8 4,7 3,1 1,5 4,1 4,5 29,5 5,5 2,7 4,0 3,4 3,9 1,6 1,7 100
2007 4,5 1,6 3,8 2,3 4,7 2,9 1,5 4,2 4,5 28,4 5,6 3,1 4,4 3,1 4,2 1,5 1,9 100
Miközben exportunk ország-szerkezetének változása lassítja az exportnövekedés visszaesésének ütemét, addig az exportunk áruszerkezete nagyfokú érzékenységet mutat. A magyar külkereskedelmi termékforgalomban ugyanis a gépek és szállítóeszközök export részesedése a teljes export mintegy 62 százalékát tette ki az elmúlt években. A főcsoport mélyebb elemzése mutatja, hogy a közúti jármű gyártása csoport exportja a főcsoport 28 százaléka, ami a teljes magyar áru export 18 százalékát jelenti. Nagyon magas tehát a részaránya azoknak a termékeknek, amelyeknek a vásárlása jellemzően hitel igénybevételével történik, és amelyek esetében a hitelezés szigorodása a fogyasztás (beruházás) drasztikus visszaesését eredményezi. A hazai ipari és exportkonjunktúra lassulása alapvetően a világ ipari konjunktúrájának enyhülésével áll összefüggésben, ám emellett a forint áprilistól szeptemberig tartó jelentős árfolyam-erősödése is mérsékelte a növekedést. A forint 33
erősödése, majd mostani hirtelen gyengülése nem a belső monetáris politika szuverén akaratából, vagy a gazdasági teljesítmény közvetlen következményeként jött létre. Ez a tény (illetve a forintárfolyam alakulása) a következő időszak erős bizonytalansági, kockázati tényezője marad.
3.2.
Az állami megrendelések szerepe a GDP növekedésében Az egyensúlyt javító intézkedések 2007. évi növekedést fékező hatása ráirányította a kutatók figyelmét az állami szerepvállalás mértékének, az állami keresletnek és a növekedés viszonyának vizsgálatára. 18 Az ÁSZ FEMI is már korábban foglalkozott az állami megrendelések növekedésre gyakorolt hatásának kimutatásával, az állami piac méretének nemzetközi összehasonlításával. 19 A kormányzati kiadások közgazdasági bontású nemzeti számlákon alapuló statisztikai adatai lehetőséget adnak az állami piac nagyságának becslésére és azonos módszertan szerinti nemzetközi összehasonlításra, ennek alapján vizsgáltuk az állami szerepvállalás mértéke és az állami piac nagysága közötti öszszefüggéseket. Az erre vonatkozó legfrissebb, 2007. évi adatokat a Függelék F/3. táblázata tartalmazza, amelynek legfontosabb adatait a 12. táblázatban foglaltuk össze. 12. táblázat
Az „állami piac” nagysága az EU-ban és Magyarországon
Megnevezés Állami kereslet (piac) a GDP%-ban Ebből: beruházások
EU-15 2007
EU-10 2005
10,0 2,4
11,2 3,7
2006
2007 tény
2008 KP
2009 2010 KP KP
Magyarország 13,3 4,3
12,1 3,6
10,8 3,5
10,6 3,2
10,6 3,3
Összes kiadás a GDP %-ban 46,1 43,6 51,9 49,8 Állami piac az összes kiadás %-ban 21,7 25,7 25,6 24,3 Forrás: Eurostat adatbázis, illetve az érvényes Konvergencia
48,2
46,5
45,1
22,4
22,8
23,5
Program (2007. december), ESA95 szerkezetben
18 A lassulásban más elemzők is jelentős szerepet tulajdonítanak a fiskális konszolidáció következtében lecsökkent állami kereslet hatásának. Ennek bizonyítására különféle számítások készültek a GDP piaci és nem piaci összetevőkre történő szétválasztására és az állami kereslet változása növekedési hatásainak kimutatására. Az államháztartás teljesítményében ezzel a módszerrel mérve közel 10%-os visszaesés következett be 2007 első félévében. Lásd: ECOSTAT, GKI és Pénzügyminisztérium jelentéseit. 19
Báger Gusztáv: Az állami megrendelések (kereslet) hatása a gazdaságra. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet, Budapest, 2006., valamint: Értékelő tanulmány a 2009. évi költségvetési tervezés makrogazdasági mozgásterének néhány összefüggéséről. ÁSZ FEMI, Budapest, 2008. május
34
A legfrissebb adatok is alátámasztják korábbi megállapításainkat, miszerint európai összehasonlításban a magyar állami kereslet nagysága magasnak tekinthető még az újonnan csatlakozott országokhoz viszonyítva is. Az állami kereslet és a növekedés közötti összefüggés még további vizsgálatot igényel, minden bizonnyal a különböző fejlettségű és szerkezetű gazdaságokban különböző mértékben hat az állami keresletben bekövetkező változás a növekedésre, vagy a gazdaság lassulására. Az állami kereslet csökkenésének a 2007. évi GDP növekedés vártnál nagyobb mértékű lassulására gyakorolt hatása ma már tényadatok alapján mérhető, melyből az látható, hogy a magyar gazdaság az átlagnál érzékenyebben reagál erre a keresleti komponensre. Ezért a magyar gazdaság jövőbeni növekedésének kockázatait keresve az a kérdés, hogy miképpen alakul a jövőben a nemzetközi összehasonlításban viszonylag magas érték? Az érvényes KP (2007. december) kiadási szerkezetéből 2009-ig még az állami kereslet fokozatos csökkenése, majd stagnálása látszik, és ugyanez állapítható meg a tőkekiadások arányának alakulásáról is. A 2007. évi tényszámok ismeretében minden valószínűség szerint néhány százalékponttal magasabb szinten teljesülnek az állami összes kiadások, és azon belül néhány tized ponttal az állami piac aránya is magasabb lehet, de a tendencia nem változik. Kutatóintézeti prognózisok 20 is megerősítik, hogy az egyensúly javításában 2008-2009 után már a GDP arányos kiadások csökkentése adja a fő szerepet: ezen belül valószínűleg a közszolgáltatások aránya csökken legjobban, a társadalmi juttatások és transzferek aránya lassan csökkenthető, miközben a beruházási kiadások aránya -- az egyre növekvő EU- források felhasználása mellett is - a 2007. évi arány alatt stagnál. Összefoglalóan az állapítható meg, hogy 2009-ben az államháztartási kiadásoknak a KP-ban előirányzott módosítása az „állami piac” nagyságát csökkenti, szerkezetét pedig a tőkekiadások aránya mérséklődésének irányában változtatja meg. Az állami piac szűkítésének szándéka a nemzetközi összehasonlítás alapján indokoltnak mondható, a gazdasági növekedésre gyakorolt közvetlen hatása szempontjából azonban mindkét változás kedvezőtlennek tekinthető. Az állam gazdaságfejlesztési funkciójának elemzéséhez jelentős mértékben hozzájárul, hogy az ÁSZ ez év márciusban közzétett jelentésében 21 nyilvánosságra hozta a gazdaságfejlesztési támogatások alakulásáról és hasznosulásáról végzett vizsgálatának az eredményeit. A vizsgálat a 2004-2006. közötti időszakra terjedt ki, kitekintéssel a 2007-2013. időszak programozására és kezdeti eredményeire. A jelentés a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere alatt a fejlesztéspolitikai célkitűzéseket és az azokhoz rendelt pénzügyi eszközöket érti, azon belül az ÁSZ kiemelten a fejlesztési jellegű támogatásokat és adókedvezményeket ellenőrizte. A vizsgálat egyik konkrét eredménye annak megállapítása, hogy a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszerének nincs sem jogszabályi,
20
Üzleti előrejelzés 2010-ig. Gazdaságkutató Intézet, Budapest, 2008. június
21
Jelentés a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere működésének ellenőrzéséről. ÁSZ, 2008. március.
35
sem statisztikai definíciója, így az ellenőrzés során kellett értelmezni a fejlesztési jellegű államháztartási kiadások fogalmát és a Pénzügyminisztérium közreműködésével számszerűsíteni 22 azt, felhasználva az EU idevonatkozó rendeletét. 23 Ez utóbbi alapján a jelentés a hazai és EU forrásokból megvalósuló gazdaságfejlesztési támogatások fogalmát szélesen értelmezte, amelybe a tőkejellegű kiadásokon kívül beletartozik a humánerőforrás fejlesztéshez (a közép- és a felsőoktatás, valamint az egészségügy) és a környezetvédelem területén felhasznált folyó támogatások és kiadások egy része is. Az így definiált fejlesztési jellegű államháztartási kiadások évenkénti alakulását a GDP %-ában a 13. táblázat mutatja be. A táblázat adatai alapján mindenekelőtt arra a gazdaság növekedése szempontjából jelentős kockázati tényezőre hívjuk fel a figyelmet, hogy amíg az EU-ból származó támogatások összege dinamikusan nő a következő években, addig a hazai rész jelentős mértékben csökken. Az előrejelzés szerint az alapinfrastruktúra fejlesztésének területén áll be a forráscsökkenés, a 2006-os 3,5%-os GDP arányos kiadás 2010-re 2,4%-ra csökken. Levonhatjuk a következtetést: a gazdaságfejlesztési célú államháztartási kiadások előirányzott változása is azt mutatja, hogy az állam 2010-ig csökkenő mértékben tud csak hozzájárulni a gazdasági növekedés felgyorsításához. 13. táblázat
Fejlesztés jellegű állami strukturális kiadások a GDP százalékában
2006 tény
Megnevezés Alapinfrastruktúra Emberi erőforrás Termelőszektor Egyéb Összesen strukturális kiadások: Ebből: EU forrás Összes hazai kiadás:
3,5 1,5 0,8 0,3
2007 2008 2009 2010 2011 várterv terv terv terv ható 3,3 3,0 2,5 2,4 2,4 1,3 1,4 1,3 1,3 1,4 0,7 0,7 0,6 0,6 0,6 0,4 0,5 0,5 0,5 0,7
6,1
5,7
5,6
4,9
4,9
5,1
0,8 5,3
1,0 4,7
1,8 3,8
2,1 2,8
2,3 2,6
3,0 2,1
Forrás: Pénzügyminisztérium, készült 2007. december
Hangsúlyozzuk ugyanakkor, hogy a relatíve szűkülő keret önmagában még nem veszélyezteti a növekedést, ha a támogatások hatékonysága megfelelő.
22
Az adatok a államháztartási kiadások funkcionális és közgazdasági besorolás szerinti csoportosításából kerültek leválogatásra, főként a gazdasági funkciók, a humántőke ráfordítások, valamint a tőkejellegű kiadások csoportjaiból. 23
Az EU a 1080/2006. Tanácsi Rendelet 7. cikke értelmében ellenőrzi, hogy a közösségi támogatások nem a hazai gazdaságfejlesztési támogatások helyett, annak rovására lépnek be, hanem azt kiegészítik. Ezért évtől évre be kell mutatni a tisztán hazai költségvetésből, valamint a közösségi forrásokat is tartalmazó gazdaságfejlesztési támogatások alakulását.
36
Ezen a téren még óriási tartalékok vannak, melyre az említett ÁSZ jelentés is felhívja a figyelmet.
3.3.
Az EU-s támogatási programok közvetlen hatása az államháztartási egyensúlyra, a gazdasági növekedésre, a külgazdasági és a fizetési mérlegre
3.3.1.
Az EU-s támogatások abszorpciójának fiskális kockázatai Ismert, hogy az EU-s támogatások a költségvetés prezentációja szempontjából döntően két nagy csoportra oszthatók. Az egyik csoport nem fut át a költségvetésen. A költségvetésen átfutó tételek, lényegében a fejlesztési támogatásokat jelentik. A magyar fiskális politika a költségvetés tehermentesítése érdekében a költségvetésből finanszírozott fejlesztések forrásainak döntő részét EU forrásokból biztosítja. E források felhasználásának tervezése, programozása és elszámolása speciális és bonyolult szabályok alapján történik. A források felhasználásának (abszorpciójának) különböző mutatószámai vannak, amelyek fiskális szempontból nagyon különböző helyzetet jelentenek. A támogatás felhasználást jellemezhetjük a sikeres pályázatok megítélt támogatási összegeivel, a megkötött támogatási szerződésekben vállalt kötelezettségvállalás nagyságával, illetve a kifizetésekkel. Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy értékelő tanulmányunk által vizsgált időszakban két EU-s költségvetési időszak támogatásainak fiskális hatásait kell figyelembe venni. Az NFT I. keretében vállalt kötelezettségek pénzügyi teljesítése nem zárult le, ráadásul ezen tervezési időszakot érintik bizonyos viták. E viták lezárulásáig az adott intézkedés keretében folyósított 5%-os utolsó részlet lehívása nem történhet meg, elmarasztalás esetén bizonyos visszafizetési kötelezettségek is keletkezhetnek. A kifizetések fő szabályként utólagosak, de a jelenlegi 7 éves költségvetési tervezési periódusban lehetséges a támogatások részbeni EU-s előfinanszírozása is. Az ESA egyenleget egyáltalán nem befolyásolja a megelőlegezés, mert az a módszertan, hogy az EU forrásból megvalósuló kiadások az egyenleget nem befolyásolják. (Azonban ez nem teljes mértékben igaz, ha figyelembe vesszük azt a tényt, hogy a társfinanszírozási kötelezettség miatt romlik az egyenleg.) A hazai források és EU-s pénzek arányának tervtől való eltérésének számos oka lehet, de alapvetően a projektek megvalósulásának elhúzódása van mögötte, illetve másik tartalom( n+2-es szabály, megelőlegezés) - A hazai pénzekben benne van a megelőlegezés is természetesen. Ez részben a már említett utolsó részlet, de lehet, hogy a megvalósulás közben derül ki, hogy többe kerül, amit szintén hazai forrásból kell kigazdálkodni. Megelőlegezés történhet menet közben is. - További kockázati tényező, hogy szabálytalanság esetén az EU felfüggeszti a kifizetéseket a vizsgálat idejére,amely elhúzódása esetén a költségvetésből finanszírozott tételek tárgyévi elszámolását megnehezíti. - Bonyolultabb az elszámolás, ha eredetileg nem EU-s fejlesztés már folyamatban van (4-es metró), és később váltja ki EU forrás. 37
A 2007. és a 2008. évi költségvetésről szóló törvények, valamint 2007. évi költségvetés zárszámadásáról szóló törvényjavaslat és az NFÜ számai alapján az látható, hogy az ÚMFT terén a tervezett előrehaladáshoz képest jelentős a lemaradás (lásd a Függelék F/4.táblázatot). Az általunk ismert adatok alapján mind a beérkezett pályázatok száma, mind a megítélt támogatások, mind a kifizetések vonatkozásában az ÚMFT a tervezethez képest jelentős lemaradásban van. 2008. szeptember elején a beérkezett pályázatokra megítélt támogatás az időarányos keret 48,8 százalékát érte el, kifizetés pedig még egyáltalán nem történt. 24 Az ÚMFT keretében a kiemelt projektek terén sem jobb a helyzet. Az UMFT egyes Operatív Programjainak a végrehajtására készített 2007-2008as Akcióterveket vizsgálva – a fentiekhez hasonlóan – jelentős elmaradást állapíthatunk meg. A derogációs feladatok miatt megkülönböztetett jelentőségű KEOP-nál a kötelezettség vállalás aránya nem éri el a 64%-ot,a regionális programoknál is 40% közeliek ezek az értékek. Például az ÉAOP esetében 37,7%. Az ÚMFT keretében a kiemelt projektek terén sem lehet jobb a helyzet, ugyanis a 2005-ös előkészítési támogatással rendelkező egyes KEOP-s projektek a közelmúltban, illetve napjainkban kerültek fel az első fordulós kedvezményezettek listájára. A 2008. évi költségvetési tervben szereplő EU-s források 36%-ban haladják meg a 2007 évi tervezettet. 2007-ben csak 62 %-os volt a megvalósulás a tervezetthez képest, és az előzetes adatok azt mutatják, hogy az ambiciózus tervet 2008ban sem tudják a tárcák tartani. Ez a 2009-es költségvetési tervezésre nézve is jelentős kockázati tényezőt jelent két oknál fogva is. Egyrészt az EUtámogatásból finanszírozott beruházások késlekedése közvetlenül csökkenti a gazdasági növekedés 2008. és a 2009. évi ütemét, de közvetetten mérsékli a középtávú növekedési lehetőségeket is. Másrészt a társfinanszírozás komoly költségvetési terhet jelent majd abban az évben, amikor az EU-támogatással megvalósuló programok végrehajtása felgyorsul, mivel akkor egyszerre kell biztosítani a folyó évre ütemezett és az előző évekről áthúzódó projektek társfinanszírozását. A függelék táblázatából látszik, hogy ez a többletteher 100 milliárdos nagyságrendű is lehet.
3.3.2.
A növekedési lehetőségek elemzése az felhasználási hatékonysága függvényében
EU-transzferek
Az előző alfejezetben jelzett kockázatok számszerűsítése érdekében megbízást adtunk az ECOSTAT Gazdaságmodellezési Műhelyének (a továbbiakban: ECOSTAT GMM), hogy végezzen modellszámítást, milyen hatással van az EUtranszferek felhasználásának hatékonysága a magyar gazdaság legfontosabb makrogazdasági mutatóira. A magyar gazdaság fejlődési pályáit az ECOSTAT GMM egy komplex makrogazdasági modell, az általa kifejlesztett ECO-TREND modell segítségével vizsgálta.
24
NFÜ-s adatok 38
• Az elemzés kiinduló pontja az ECOSTAT alapváltozata volt, amelynek az EU-transzferekkel kapcsolatos kiinduló feltevései az alábbiak voltak: • A Magyarország számára elérhető 25,3 Mrd euró értékű támogatási keret 80 százalékát sikerül felhasználni a 2007-2013-as programozási periódus alatt. • A beérkező transzferek szerkezete a következő: az alapok 63 százalékát infrastrukturális beruházásokra, 17 százalékát humántőke-beruházásokra, 20 százalékát pedig termelő vállalatoknak nyújtott támogatásokra fordítják. • A kormányzati kiadások szerkezete nem alakul át radikálisan az előrejelzési időszak alatt. Ehhez képest végeztettünk el egy érzékenységi vizsgálatot. Ebben a változatban rugalmatlan államháztartási szerkezetet és az EU-transzferek kevésbé növekedésorientált módon történő felhasználását tételeztük fel. Ennek megfelelően az alábbi feltételeket változtak meg az alapszcenárióhoz képest: • A Magyarország számára elvben elérhető 25,3 Mrd euró értékű támogatási keretnek mindössze 70 százalékát sikerül felhasználni a 2007 és 2013 közötti időszak során. • A kormányzati kiadások és az EU-transzferek felhasználásának funkcionális szerkezeti megoszlása 2009-től kezdődően kevésbé hatékony, vagyis kisebb súlyt kapnak azok a tételek, amelyeknek jelentős szerepet van a TFP növekedésében, és így a felzárkózásban (vagyis K+F kiadások, humántőkeberuházások). A gazdasági növekedés szempontjából kevésbé produktív tételekre, mint például a különböző társadalombiztosítási és jóléti szolgáltatásokra azonban többet költ az állam. A modellfuttatások – amelyeknek az eredményeit a 14. táblázatban összegeztük - szerint a kedvezőtlen feltételek következtében a 2009 és 2011 közötti időszakban a GDP-bővülés mintegy 0,2-0,3 százalékponttal lelassult. Ez azzal magyarázható, hogy az uniós forrásokból kevesebbet, és ezeket is a növekedés szempontjából kedvezőtlenebb szerkezetben tudják felhasználni.
39
14. táblázat A főbb makrogazdasági változók alakulása 2009-2011 (az EU transzferek kevésbé hatékony felhasználása esetén) (eltérés az alapváltozathoz képest, százalékpont) M utatók Bruttó hazai termék (GD P) V égső fogyasztás Lakossági fogyasztás Közösségi fogyasztás Bruttó állóeszköz-felhalmozás Bruttó felhalmozás Belföldi felhasználás Export Import Infláció A folyó fizetési mérleg egyenlege a GDP százalékában Államháztartási egyenleg a GDP százalékában EU-transzferek, mrd EUR
2009 -0,2% 0,6% 0,4% 2,2% -2,4% -2,3% 0,0% 0,0% 1,5% 0,0% -2,6% -0,3% -300
2010 -0,2% 0,0% -0,1% 0,0% -0,3% -0,3% -0,1% 0,0% -0,3% 0,1% -0,7% -0,3% -750
2011 -0,3% -0,1% -0,1% 0,0% -0,7% -0,7% -0,3% -0,1% 0,0% 0,2% -0,9% -0,3% -1000
A lakossági fogyasztás növekedési ütemére is hatással van a kormányzati kiadások összetétele és az EU-transzferek felhasználási szerkezete. Ebben a változatban a kormányzat többet költött nem produktív kiadási tételekre, aminek következtében a lakossági fogyasztás 2009-ben 0,4 százalékponttal magasabb, a közösségi fogyasztás pedig 2,1 százalékponttal meghaladja az alapváltozatban szereplő értékeket. A későbbiekben a dinamikában nincs számottevő eltérés az alapváltozathoz képest, ami azzal magyarázható, hogy a kiadási szerkezet ezekben az években már nem romlik tovább. Az infláció 2010-2011-ben valamivel meghaladja az alapváltozatban szereplő értéket, ami a transzferorientált fiskális politika miatt megemelkedő inflációs várakozásokkal magyarázható. Az egyensúlyi mutatók közül a folyó fizetési mérleg GDP-arányos egyenlege 2009-ben jelentősen, a későbbiekben mérsékeltebben romlott e szcenárió esetén. Az államháztartás GDP-arányos egyenlege 2009 és 2011 között 0,2-0,3 százalékponttal lett rosszabb az alapváltozathoz képest.
3.4.
Az inflációs folyamat főbb determinációi a dezinflációs folyamat esélyei 2009-ben
3.4.1.
Az inflációs folyamat jellemzői
2008-ban,
A fogyasztói árszínvonal növekedési ütemét jellemző árindexek a piacgazdaságra való átállást kísérő magas értékekhez képest 2002-2006 között érezhetően alacsonyabbak voltak. Ezen belül volt olyan másfél esztendő, amikor úgy tűnt, mintha Magyarország rövidesen képes lenne a maastrichti inflációs kritérium 40
teljésítésére. Az inflációs folyamat mélyebb elemzése azonban azt is kimutatta, hogy a vizsgált időszakban is a fogyasztói árszínvonal — torzító hatásoktól megtisztított — növekedési üteme számottevő mértékben nem mérséklődött, lényegében az 5 %-os évi átlagos növekedési ütem beragadt (lásd a 15. táblázatot). 15. táblázat
A fogyasztói árszint alakulása az állami beavatkozásoknak az összfogyasztói árszintre gyakorolt hatása nélkül 2002-2008 között (növekedés %-ban)
Év
A fogyasztó i árszint növekedése
2002
Ebből: „Nettó” árszintnövekedés
A tervezettől eltérő központi intézkedések hatása
Adóintézkedések hatása
Az árstatisztikai felvétel hatása az árindexre
5,3
-0,4
0,6
0,0
5,1
2003
4,7
0,0
0,2
0,0
4,5
2004
6,8
-0,4
2,0
0,0
5,2
2005
3,6
-0,3
0
-0,51
4,4
2006
3,9
0
-1,3+1,1
0,0
4,1
2007
8,0
0
2,8
0
5,2
2008
6,51
-0,2
0,5
0
6,2
2009
5,01
0
0,5
0
4,5
Megjegyzés: A tervezettől eltérő központi intézkedések döntő többsége pénzügyi jellegű volt. (pl. TV-előfizetési díj eltörlése, gyógyszerek támogatásával, illetve a jövedéki termékekkel kapcsolatos pénzügyi intézkedések.) 1
Becslés.
Az Európai Unióhoz való csatlakozásunknak az egyik legfőbb célja az volt, hogy a GDP-ben mért fejlettségi szint tekintetében felzárkózzunk az élenjáró uniós tagállamokhoz.
Ez a felzárkózás az árszínvonal konvergenciája tekintetében is szükségképpen bekövetkezik.
Az is bizonyítható, hogy egy ország egy főre eső GDP-ben mért fejlettségének kezdeti szintje, valamint a reál-konvergencia sebessége határozzák meg az árszínvonal konvergenciáját.
Az árszínvonal-konvergencia legfontosabb elméleti alapja a BalassaSamuelson-hatás (a továbbiakban: B-S-hatás), mely szerint a felzár41
kózási folyamat ideje alatt az új tagállamok alacsonyabb árszínvonala idővel a fejlettebb euró-övezeti tagok magasabb árszínvonalához konvergál.
3.4.2.
Vannak más strukturális tényezők is, melyek nem hozhatók közvetlenül kapcsolatba a B-S-hatással, és amelyek növelni fogják az árakat az új tagországokban, és így befolyásolják az árszínvonal konvergenciáját. Az egyik ilyen hatás fogyasztás eltolódása a jobb minőségű, de magasabb árú termékek felé a jövedelmek növekedésével párhuzamosan. A másik az, hogy a szabályozott árak, mint például az áram- és gázárak — főként a lakossági árak — még mindig alacsonyabbak az új tagállamokban, mint a régiekben, az elmúlt évek gyors konvergenciája ellenére is.
Hogyan alakul az árszínvonal 2008-ban? A FEMI előző évi makrotanulmányában arra a kockázatra hívta fel a figyelmet, hogy a kormányzat által prognosztizált 4,5 százalékosnál legalább egy százalékponttal magasabb infláció bekövetkezése valószínűsíthető. Jelenleg már a PM is 6 százalékot meghaladó inflációt vár 2008. évre. A FEMI tanulmányában szereplő 5,5 százaléknál magasabb árindex két termékcsoport, az élelmiszerek és az üzemanyagok számítottnál nagyobb ütemű árszintnövekedésének következménye. A többi termékcsoportban az áralakulás lényegében a várakozásunknak megfelelt. Külön figyelmet érdemel az üzemanyagok árszínvonalának alakulása. Az első két olajár-robbanást követően a brent-típusú rotterdami kőolaj ára hordónként — közel két évtizeden át — 20 $ körül stabilizálódott. A századfordulót követően azonban 7 év alatt, fokozatosan évi 7 $-ral emelkedett. 2007 vége felé azonban ugrásszerű áremelkedés következett be. Feltehető, hogy a kőolaj (és a földgáz) ára trendszerűen addig fog emelkedni, amíg a vele helyettesítési viszonyban álló, más energiaforrásokkal versenyképes tud maradni. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a kőolaj árának alakulásában nem lesznek időnként és átmenetileg jelentős csökkenések is. Az ipar belföldi értékesítésű termelői árak 2008 I-VI. hónapjában (a megelőző év azonos időszakához képest) bekövetkezett 11,3 %-os növekedése, a vártnál magasabb. Ezen belül a kokszgyártás, kőolaj-feldolgozás, nukleáris fűtőanyag gyártás árindexe: 128,9. A tényleges áralakulás belső összetevőiről a 16. táblázat ad tájékoztatást.
42
16. táblázat A fogyasztói árszint 2008. első nyolc havi átlagos növekedési ütemének belső összetevői
(növekedés %-ban) Áthúzódó hatás 2007. évről az I-VIII. hóban Hatósági Piaci 1 2 0,60
3,01
Tárgyévi hatás, év során átlagosan 2008 I-VIII. hóban Hatósági Piaci 3 4 1,27
1,54
Összesen
2008 I-VIII/ 2007 I-VIII hó
Hatósági 5
Piaci 6
7
1,87
4,55
6,42
2008-ban, az éves átlagos növekedési ütem mintegy 1,6 százalékponttal lesz várhatóan alacsonyabb, mint a megelőző évben. Ennek összetevőit mutatja a 17. táblázat.
17. táblázat A fogyasztói árszint növekedési ütemének változása, illetve annak egyes összetevői 2001-2008. években (változás %-ban) Megnevezés
Az árszint átlagos növekedése az előző évben Az áthúzódó hatás változása az előző évhez képest
2001.
2002.
2003.
2004.
2005.
2006.
2007.
2008. várh.
9,8
9,2
5,3
4,7
6,8
3,6
3,9
8,0
-0,3
-2,3
-0,4
+1,0
-1,2
-0,3
+2,6
-0,5
Tárgyévi hatóság intézkedések hatásának változása az előző évhez képest
-0,2
-1,2
+0,4
+1,3
-1,5
-0,5
+1,9
-0,9
Tárgyévi “piaci” árváltozások hatása az előző évhez képest
-0,1
-0,4
-0,6
-0,2
-0,5
+1,1
-0,4
-0,2
Tényleges éves átlagos növekedési ütem
9,2
5,3
4,7
6,8
3,6
3,9
8,0
6,4
Megjegyzés: A fenti számításban a bonyolult kumulatív hatások kiküszöbölése és a jobb érthetőség érdekében egyes tételeknél kisebb kiigazításokat végeztünk. 2006-ban a piaci áremelkedések hatására az összfogyasztói árszint összesen 2,7 %-kal nőtt, 1,1 %-kal gyorsabban, mint a megelőző 2005 esztendőben. A többlet döntő többségét azonban az idényáras cikkek várnál nagyobb ütemű árszintnövekedése okozta.
43
3.4.3.
Mi várható 2009-ben? A kormány és jegybank új inflációs célkitűzése 2010-re 3,1 százalék. Ezzel összhangban a kormányzati prognózis 2009-ben a fogyasztói árszínvonal átlag 4,3 százalékos növekedésével számol. Van-e jelentős kockázata annak, hogy a tényleges infláció ettől lényegesen magasabb lesz? E kérdés az alábbi tényezők figyelembevételével válaszolható meg: •
Az idei áralakulás jövőre várhatóan mintegy 1,6 %-os áthúzódó hatást eredményez.
•
A most bejelentett intézkedések (pl. jövedéki adók kétszámjegyű emelése, a várható nagyarányú energia-áremelések, a gázár-támogatás szigorítása stb.) és a hatóságok által szabályozott, illetve befolyásolt körben a termelői és a fogyasztói árak együttmozgását biztosító intézkedések együttesen legalább 1 %-kal emelik meg majd az összfogyasztói árszintet.
Következésképpen ahhoz, hogy az infláció csak 4,3 százalékos legyen a piaci áremelkedések mértéke 1,7 százalék lehet. Ehhez a piaci áremelkedések mértékének mintegy fél százalékponttal kellene csökkennie 2008-hoz képest. A 17. táblázat adatai azt mutatják, hogy 2001-2008 között a piaci áremelkedések üteme egyik évről a másikra néhány tizedszázalékkal mérséklődött, és a legnagyobb arányú csökkenés 0,6 százalékos volt. Következésképpen a 0,5 százalékos mérséklődés nem irreális, bár több olyan körülmény már ismert, ami a piaci árak emelkedése irányába hat. Ezek közül a legjelentősebb, hogy a Gazprom 2009-től nyugat-európai megrendelői számára már 530 dollárért kívánja értékesíteni a földgáz ezer köbméterenkénti árát. Ez drasztikus legalább 30 %-os földgáz, 20 %-os távhő, és kb. 10 %-os villamosenergiaáremelést jelenthet 2009-ben. Az élelmiszerek világpiacán bekövetkezett jelentős drágulás kiváltó okai (ázsiai kereslet-növekedés, globális felmelegedés, a szántóterületeknek energetikai célú bevetése stb.) nem szűntek meg. Ugyanakkor a világgazdasági növekedés visszaesése a kőolaj, de még az élelmiszerárak növekedési ütemét is fékezheti, sőt átmenetileg még a kőolaj (dollárban mért) árának csökkenéséhez is vezethet. A nemzetközi pénzügyi válság inflációs hatásai ma még felmérhetetlenek. Szakértők abban megegyeznek, hogy a várható gazdasági visszaesés rövid távon inkább az infláció mérséklődését eredményezi. Hosszabb távon azonban a pénzintézeteknek az adófizetők pénzéből történő konszolidációja inflatorikus hatású lesz. Az infláció szempontjából a legkomolyabb bizonytalansági tényező a forint árfolyamának alakulása. Mindezek együttes eredményeként a piaci áremelkedések hatására a fogyasztói árszínvonal 1,5-1,9 százalékpontos növekedése várható. Így összességében a 4,3 százalékos inflációs prognózis reálisnak látszik, bár – elsősorban a forint árfolyamától függően – fennáll a kockázata annak, hogy az infláció mintegy fél százalékponttal meghaladja ezt a mértéket. A forint árfolyamának újbóli megerősödése és a kőolaj árának tartósabb csökkenése esetén a 4,3 százaléknál kisebb infláció sem elképzelhetetlen.
44
3.5.
A háztartások jövedelme és fogyasztása alakulásával kapcsolatos növekedési és egyensúlyi kockázatok
3.5.1.
A háztartások jövedelme és fogyasztása kapcsolatos kockázatok összetevői
alakulásával
A 2009. évi gazdasági növekedés üteme szempontjából az egyik legfontosabb kérdés, hogy a háztartások fogyasztási kiadásainak bővülése milyen mértékben képes az egyre határozottabb külföldi dekonjunktúrát ellentételezni. Ennek elmaradása a költségvetési egyensúlyt is hátrányosan érintené, hiszen a költségvetési bevételek jelentős része a lakossági jövedelmekhez, illetve a lakossági fogyasztáshoz kapcsolódik. Ezzel ellentétes előjelű az az egyensúlyi kockázat, amelyet a lakossági fogyasztás növekedése az import megemelkedésén keresztül a külkereskedelmi egyensúlyra gyakorol. Ebből a szempontból különösen veszélyes az a kockázat, miszerint a keresetek és az egyéb jövedelmek dinamikus növekedési üteme alig lassul le, miközben az infláció több mint 2 százalékkal alacsonyabb lesz a 2008. évi értéknél. E kockázatok mélyebb elemzése érdekében a lakossági fogyasztás és a gazdasági növekedés kapcsolatát az alábbi összetevőkre bontottuk és az ezekkel kapcsolatos kockázatokat külön-külön elemeztük: • Konjunkturális kockázat: lassul a jövedelemképződés A tárgyról szóló elemzések jellemzően a keresetek dinamikájára koncentrálnak, holott a fogyasztói jövedelem három - nagyságrendileg közel hasonló súlyú – forrásból táplálkozik: a kereseteken túl a pénzügyi transzfer-kifizetésekből (pl. a társadalombiztosítási kifizetések), valamint az egyéb (pl. vállalkozói) jövedelmekből. Miközben a külpiaci recesszió miatt bizonytalan, hogy milyen lesz a hazai keresettömeg növekedése, kérdéses, hogy a másik két fő forrás dinamikája összhatásában legalább semleges lesz-e, azaz nem hat-e negatívan a jövedelemképződés dinamikájára. •
Törés következik be a jövedelemképződést kiegészítő lakossági hitelfelvétel dinamikájában. A fogyasztói jövedelmek és kiadások között eltérítő hatása lehet a háztartások nettó megtakarítási, illetve eladósodási pozíció-változásának, ezen belül is különösen a hitelfelvételnek. E tényező növekedési kockázati hatását fokozza az, hogy esetleges irányzat-váltása láncreakciószerűen következhet be.
•
A jövedelem-elköltés nem ösztönzi arányosan a hazai termelést Az erős forint az import- vagy magas import-tartalmú termékek felé tereli a fogyasztást. A 2008 első félévi tapasztalatok alapján nem elhanyagolható kereslet-eltérítő hatása lehet – ugyancsak az árfolyamalakulástól függően – a külföldi vásárlásnak, pénzfelhasználásnak is. A forint meggyengülése ezt a kockázatot mérsékli. Ugyanakkor a recesszió az importversenyt fokozni fogja.
45
3.5.2.
A növekedési kockázati tényezők tükröződése a 2006-2008. évi tényszámokban 2006 és 2007 egymástól nagyon különböző év volt a háztartási jövedelemalakulás tekintetében: a két év között négy százalékponttal csökkent a nettó keresetek növekedési üteme, hasonló mértékben nőtt viszont a fogyasztói árindex. Ezt a megrázkódtatást 2007-ben a lakosság részben „kivédte”: nominálértéken még jelentősen növelni is tudta fogyasztását, amit elősegített a háztartási hitelfelvétel: a háztartási fogyasztási kiadáson belül 1,2 százalékponttal nőtt a hitelfinanszírozás részaránya az előző évihez képest. A legfontosabb adatokat a 18. táblázatban foglaltuk össze. 18. táblázat Háztartási jövedelem és fogyasztás tényezői 2006-2007-ben Megnevezés
2006
2007
Alkalmazottak számának alakulása (%)
100,1
98,9
Nettó átlagkereset növekedése (%)
107,6
103,0
Háztartási fogyasztási kiadás növekedése (%)
105,3
107,1
Hitelnövekedés (milliárd Ft; forrás: MNB)
1151
1387
Háztartási fogyasztási kiadás (milliárd Ft)
12.384
13.264
9,3
10,5
Hitel-részarány (%) Forrás: KSH, ha nincs másképp jelezve
A 2008 első félévi adatok a kormányzati prognózishoz képest élénkebb jövedelemképződést mutatnak. Kérdés, hogyan reagált erre a fogyasztás. KSH-adatokból számítva az alkalmazottak nettó átlagkeresete 7,1%-kal nőtt az egy évvel korábbi időszakhoz képest, ám a foglalkoztatottság csökkenése folytán ez csak 6,1%-os kereset-összeg növekedést eredményezett, ami reálértéken – az időszakra vonatkozó 6,8%-os fogyasztói árindexszel számolva – 0,7%-os csökkenést jelent. A társadalombiztosítási kiadások (zömmel nyugdíjak) 12%-kal nőttek ugyan a vizsgált időszakban pénzügyminisztériumi adatok alapján, de az összességében nominális értéken is csökkenő központi család- és lakástámogatásokat, valamint az önkormányzati támogatásokat is hozzászámítva az együttes növekedési ütem már alig több mint az átlag-kereseteké. 25 Vannak ezen felül egyéb – zömmel vállalkozói - jövedelmek, amelyek lakossági jövedelmen belüli súlyát 2006-ra vonatkozóan mintegy 38%-ra becsüli az MNB legutóbbi inflációs jelentése. Ugyanezen jelentés az egyéb jövedelmek stagnálását feltételezi reálértéken 2008 első felére vonatkozóan.
25
Vannak az említetteken túl további transzfer-kifizetések is, amelyekre nem állt rendelkezésünkre évközi adat, ami bizonytalanságot okoz a transzfer-kifizetések összhatását illetően.
46
Mindezen ismert vagy becsült tényezőket figyelembe véve feltételezhető, hogy a háztartási jövedelemképződés csekély mértékben haladta meg az inflációs rátát 2008 első felében. Keresleti oldalról ezek után már csak a lakosság nettó hitel-, illetve megtakarítói pozíciójának változása (lásd a 19. táblázat adatait) segíthette elő a fogyasztás élénkülését. 19. táblázat Háztartások pénzügyi pozíció-változása 26 Milliárd forintban Megnevezés
2007. I. félév
2008. I. félév
Eszköz (megtakarítás)
+676
+664
Kötelezettség (zömmel hitel)
+597
+670
Vagyon- (+), ill. keresletnövelő (-) hatás
+79
-6
2007. első felében a lakossági készpénz-, betét-, hitelfelvevői és befektetői pénzmozgások keresletre gyakorolt együttes hatása kismértékben szűkítő volt, mivel e pénzmozgások összességében 79 milliárd forinttal csökkentették az árukra, szolgáltatásokra irányuló keresletet. 27 2008. első felében viszont a kereslet szempontjából gyakorlatilag semleges folyamatot tükröznek az MNB adatai. A két félévet összehasonlítva megállapítható, hogy a nettó pénzügyi pozíció két félév közötti elmozdulása 80 milliárd forint körüli összeggel, azaz 1 százalékpontot meghaladó mértékben növelte a háztartási fogyasztási keresletet. Az előbbiek (továbbá itt nem részletezett számítások) alapján 2008 első felében a háztartási kereslet-növekedés reálértéken 1,5 %-ra tehető az egy évvel korábbi időszakhoz képest, ami – a tényszámmal alá nem támasztható összetevőkre is tekintettel - nem áll túl távol a háztartási fogyasztási kiadások 1 % körülire prognosztizált éves növekedésétől. Ugyanakkor kérdések merülnek fel a belföldi kiskereskedelmi forgalom volumenének 2008 első félévi 2 százalék körüli csökkenése okait illetően. Mindenek előtt indokolt azonban föltenni a kérdést: jövedelmi vagy egyéb okok vannak-e a belföldi fogyasztás visszafogottsága mögött? Foglalkozik ezzel a kérdéssel az MNB augusztusi inflációs jelentése is. Gondolatmenete szerint „a dinamikus nominális bérnövekedés ellenére a lakosság teljes jövedelmének reálértéke alig bővült az év első felében a csökkenő foglalkoztatottság, illetve a béren kívüli jövedelmek stagnáló reálértéke miatt.” Ez utóbbiak, különösen a lakossági vállalkozói jövedelmek bizonytalan évközi becsülhetőségére utal a jelentés.
26
Átértékelési hatás nélkül.
27
Ez a megállapítás nem ellentmondó azzal a korábbi megállapítással, hogy önmagában a hitelfelvétel 2007-ben kereslet-bővítő hatású volt. 2007 és 2008 első felére egyaránt jellemző volt, hogy a készpénz+betét-hitel pozíció 400-500 milliárd forinttal eltolódott a hitel javára, de a hiteltöbblet eredménye jellemzően nem lett keresletbővítés, mert azt ellentételezte a befektetési pénzmozgás.
47
A mintegy 1 százalékos foglalkoztatottság-csökkenés kereslet-szűkítő hatása vitathatatlan, mindemellett az elmúlt időszaki tényszámok a háztartási jövedelmek és a fogyasztás összefüggésének tovább-gondolására ösztönöznek. Az inflációt is figyelembe véve a keresetek nem növekedtek rendkívüli mértékben az elmúlt időszakban, szemben a valóban dinamikusan növekedő és a háztartási jövedelemben tekintélyes súlyú TB-kifizetésekkel, ezeken belül is a nyugdíjjal. 2008 első félévének tanulsága az is, hogy számolni célszerű a külföldi kiadások hatásával, különös tekintettel a forint felértékelődésére, ami az olcsóbbá váló importtermék vásárlásán túl a lakossági vásárlás külföldre terelésére ösztönözhet. 28 KSH-adatok szerint a külföldre látogatók 28 százalékkal – 66 milliárd forinttal – többért vásároltak 2008 első felében, mint egy évvel korábban, ami a féléves háztartási kereslet és a kiskereskedelmi forgalom indexe közötti rés egy kisebb részére magyarázatot ad. A háztartási megtakarítási, illetve eladósodási egyenleg több – a keresletet befolyásoló – tényezőből adódik. Kézenfekvő a háztartási hitelezés keresleti hatása, kevésbé nyilvánvaló a befektetések pénzfelszívó hatása, amely pedig a 2007-2008. első félévi adatok tanúsága szerint jelentős lehet, különösen viharos tőkepiaci időszakokban. A háztartási hitelfelvétellel - kockázati súlyára tekintettel - külön alfejezetben célszerű foglalkozni.
3.5.3.
Lakossági hitelfelvétel A hitelállomány növekedésének felgyorsulása 2000 körül kezdődött. Dinamikájában a hosszúlejáratú rész volt meghatározó, amelynek növekedése – a 20042005. évet leszámítva – töretlen volt. 2004 más vonatkozásban is fordulóév volt: a dinamika megtorpanása nem vonatkozott a devizahitelre, amely így két-három év alatt domináns hitelfajtává vált, és a devizában fennálló hitelállomány mára már meghaladja a forint-hitelekét. (A hitelezés néhány jellemzőjének idősorait a Függelék F/5. táblázata mutatja be.) 2008 első felében a hitelállomány 7500 milliárd forint körül alakult, ami - az elmúlt két év dinamikájához hasonlóan - több mint 20 százalékkal haladta meg az egy évvel korábbit. Ennek következtében a háztartások – jövedelemhez viszonyított - adósságszolgálati rátája 13 százalékról 15 százalékra nőhet a folyó év folyamán, ha a nemzetközi pénzpiaci fejlemények begyűrűzése ezt a folyamatot meg nem akasztja. Ugyanakkor egyre több jel utal arra, hogy nő a hitelezés kockázata. Az adós háztartások rátája 25 százalék fölé emelkedett. A Központi Hitelinformációs Rendszer első negyedéves tájékoztatója szerint a tárolt fennálló („élő”, még nem rendezett) lakossági mulasztások száma 60%-kal haladta meg az előző évit, az új mulasztások száma pedig – rekordot döntve – több mint kétszerese volt a 2007 első negyedévinek. A második negyedévben mérsékeltebben növe-
28
A forint 2008 közepétől kezdve szeptemberig felértékelődött az euróval szemben, miközben a hazai infláció meghaladta az euró-övezet inflációját.
48
kedett ugyan az új mulasztások száma, de a 74 ezer darab még mindig magasnak számít, ráadásul jóval több, mint az időközben lezáruló mulasztások száma. A fennálló mulasztások összesített száma egyébként közel 550 ezer volt a félév végén. Súlyosbító körülmény, hogy mindez az adósok számára előnyös forint-erősödés időszakában következett be. Ezek a számok azt tükrözik, hogy a lakosság teherbíró képessége csökken, a kamatszint várható növekedése, valamint a forint árfolyamának ingadozásai pedig tovább rontják a lakosság teherbíró képességét, és várhatóan lényegesen mérséklik a hitelkeresletet, illetve hitelképességet. A hitelbővülés másik korlátja a forrásszűke lehet. A folyó év közepéig 20 százalékos éves növekedési ütem mintegy kétszerese a betétek növekedési ütemének, a hitelezés tehát erősen rászorul a megdrágult külföldi finanszírozásra. Banki vélemény szerint az általános forrás-szűkösség ellenére jövedelmezőségi szempontból eddig előnyt élvezett a magyar háztartási hitelpiac, de ez a helyzet – korábban részletezett nemzetközi pénzpiaci okokból – gyorsan megváltozhat, aminek banki hitelvisszafogás a várható következménye.
3.5.4.
A háztartások jövedelme és fogyasztása alakulásával kapcsolatos növekedési és egyensúlyi kockázatok 2009-ben A 2009. évi költségvetési törvényjavaslathoz csatolt kormányzati prognózis szerint az infláció a 2008-ra várható 6,5 százalékról 2009-re 4,3 százalékra csökken. Az inflációs ráta jelentős mérséklődését illetően szakmai konszenzus van az elemzők között. Az előző alfejezetben található saját kockázatelemzésünk is ezt támasztja alá. Bizonytalanabb viszont a jövedelem-alakulás. A kormányzat a fent idézett dokumentum szerint a fogyasztási kiadások volumen-indexének 1 százalékpontos növekedését tervezi. Ez kisebb, mint a dezinfláció (infláció-csökkenés) mértéke, következésképpen ezekhez a számokhoz a bruttó kereset-növekedés jelenlegi 8 százalék körüli dinamikájának fékeződése tartozik. A jövedelem-alakulásban rejlő bizonytalanságok – megítélésünk szerint – a következők: •
Tavalyi tanulmányunkban 15 éves idősorok elemzésével arra a következtetésre jutottunk, hogy a magyar versenyszférában a bruttó átlagkeresetek növekedése erőteljesen igazodik az előző évi infláció mértékéhez. Következésképpen az infláció gyors csökkenésének időszakában a reálkeresetek jelentősen megemelkednek részben függetlenül a termelékenység alakulásától. Egy jól működő bérmegállapodási mechanizmust, ami lenne képes ezt a tendenciát megtörni. Ennek hiányában komoly kockázata van annak, hogy a bérek dinamikája kevésbé fékeződik le, mint az infláció. Ez közvetlenül hat a nyugdíjkiadások emelkedésére is.
•
A béremelések dinamizmusának visszafogását az is nehezíti, hogy az előző év magasabb évközi béremeléseinek jelentős áthúzódó hatása
49
van, amit az érdekegyeztetések során rendszeresen figyelmen kívül hagynak. •
A fentiekkel ellentétben a bérek lassúbb emelkedésének irányába hat a külpiaci recesszió és a pénzpiaci válság, amely érzékenyen érint több olyan ágazatot, ahol eddig jellemzően az átlagot meghaladó volt a keresetek növekedésének üteme.
•
Az alacsonyabb gazdasági növekedés a foglalkoztatottság visszaesésén keresztül a keresettömeg lassúbb ütemű növekedését eredményezheti.
•
A pénzügyi transzfer-kifizetéseket a költségvetési törvényjavaslat a kormányzati makrogazdasági prognózisnak megfelelően tartalmazza. A prognózistól eltérő folyamatok elsősorban nyugdíjkiadásokra hatnak közvetlenül, de az ellátottak számának változásán keresztül befolyásolják több más előirányzat (pl. munkanélküliséggel kapcsolatos ellátások) alakulását is.
•
A kormányzati szándékoktól teljesen függetlenül alakulnak a vállalkozói jövedelmek, amelyekre vonatkozóan nyilvános prognózis sem áll rendelkezésre. Leginkább az valószínűsíthető, hogy a gazdasági nehézségek az infláció szintje alatt tartják a vállalkozói jövedelmek növekedését.
A jövedelmek elköltési irányában rejlő növekedési kockázat részben számszaki-tervezési természetű; nevezetesen az, hogy használható aktuális ÁKMbázis 29 hiányában nehezen becsülhető a lakossági fogyasztás jelenlegi importtartalma. Komoly a kockázata annak, hogy a lakosság reáljövedelmének és fogyasztásának a kormányzat által tervezett növekedése még az importigényesség jelenlegi szintjén is a tervezettnél kisebb keresletet támaszt a hazai termékek és nagyobbat az importtermékek iránt, bár a forint mostani árfolyama ezt a kockázatot mérsékli. Speciális kockázatot jelenthet a külföldön vásárlás arányának emelkedése, különös tekintettel arra, hogy az euró szlovákiai bevezetése következtében több-száz kilométerrel hosszabbodni fog jövőre az euró-zóna határunk. Már nem is kockázat, hanem a nemzetközi és hazai banki hírek alapján bizonyosság, hogy a háztartási hitelfelvételt – a fejezetben korábban leírtakon túl – negatívan befolyásolják a nemzetközi banki válság-jelenségek, növelve a hitel árát és szűkítve a hitelképesnek minősített ügyfélkört. Ez a növekedési kockázat egyáltalán nem elhanyagolható, hiszen a lakosság fogyasztási kiadásait már jelenleg több mint 10 százalékban hitelből fedezi. A hitelrészarány visszaesését okozhatja a durván ingadozó vagy tartósan gyengülő forint, amely megrendítheti a magas adósságszolgálati arányú adósok fizetőképességét és restriktív lépésekre késztetheti a bankokat.
29
ÁKM = ágazati kapcsolatok mérlege
50
Összefoglalva a fejezetben írtakat nagy a kockázata annak, hogy a hazai fogyasztás növekedése nem fog jelentős mértékben hozzájárulni a hazai gazdasági növekedéshez. Bizonytalan, hogy a jövedelmek oldaláról meglesznek-e ennek a feltételei. (Valószínű, hogy az átlagkeresetek növekedési dinamikája meghaladja az infláció mértékét, a keresettömeg azonban a foglalkoztatottság visszaesése következtében csökken.) Az viszont nagy biztonsággal állítható, hogy a hitelezés szűkítése csökkenteni fogja a lakossági kiadások dinamizmusát. Megvan a veszélye annak is, hogy a lakossági jövedelmek esetleges növekménye részben nem a hazai termelést ösztönzi, hanem az importot növeli, vagy külföldön kerül elköltésre, bár ez utóbbi kockázat elsősorban a forint újbóli megerősödése esetén lenne számottevő.
51
52
4.
A
GAZDASÁG EGYES TERÜLETEI MŰKÖDÉSÉVEL KAPCSOLATOS
NÖVEKEDÉSI ÉS EGYENSÚLYI KOCKÁZATOK
4.1.
Versenyképességi kockázatok Magyarország az IMD World Competitiveness Yearbook összevont mutatója szerint tovább csúszott lefelé a versenyképességi rangsorban. Mint a 6. ábrán látható, a regionális versenytársaink közül Bulgária és Románia 2007-2008ban tovább javítottak a pozíciójukon. Csehország, Lengyelország és Szlovákia – az átlagos pozíciójukat tekintve – pedig lehagytak bennünket. A hozzánk modernizációs szempontból közel álló EU ország csoporttól (Görögország, Spanyolország, Szlovénia, Portugália) 2008-ban szintén elmaradtunk, jóllehet 2000-2007 között – 2004 kivételével – még az ország-csoport előtt álltunk. 6. ábra Összevont versenyképességi rangszám, 2000-2008
IMD World Competitiveness Yearbook 2008
Az összevont mutatót alkotó részmutatók (kormányzati hatékonyság, gazdasági teljesítmény, üzleti hatékonyság, infrastruktúra) közül Magyarország esetében a kormányzati hatékonyság területén volt a legnagyobb mértékű visszaesés (lásd 7. ábra). Ebben elsősorban a magas államháztartási deficit, illetve a csökkentése érdekében tett megszorító intézkedések, a munkát terhelő adók magas szintje, valamint az adó elkerülés mértéke játszott – az IMD World Competitiveness Yearbook szerint – meghatározó szerepet.
53
7. ábra A kormányzati hatékonyság alakulása 2000-2008
IMD World Competitiveness Yearbook 2008
A kormányzati hatékonyság után a versenyképességet befolyásoló többi – immár közvetlenebb – terület közül az ország-pozíció látványosan az üzleti hatékonyság terén esett vissza (lásd 8. ábra). Miközben Magyarország – döntően az itt működő nemzetközi vállalatoknak köszönhetően – az export versenyképességét minőségi szempontból tekintve a sikeres országok közé tartozik (például figyelemre méltó a tudásintenzív export aránya és a külföldi működő tőke-beáramlás), a kis- és középvállalati szektor fejlődése (innovációs teljesítménye) érezhetően lelassult. Felerősödtek a kedvezőtlen folyamatok a munkaerő minősége terén és a versenyképesség intézményi környezetében is. E téren – többek között – az üzleti szféra etikai vonatkozásait, a jogbiztonságot, a növekvő adminisztratív terheket, a politikai és az üzleti szférák összekapcsolódását tekintve történt kedvezőtlen változás. A gazdasági teljesítményt nézve, 2007-2008-ban csak kisebb mértékű volt a lemaradásunk a vizsgált ország-csoportokhoz képest. Ami pedig a széles értelemben vett infrastruktúra szerepét illeti, a versenyképesség alakulásában, Magyarország pozíciójának romlása 2003-ban megállt, javulni kezdett, bár e folyamatban 2007-től újabb, kisebb visszaesés tapasztalható. E részterület pozitív változásai néhány oktatási, egészségügyi és távközlési infrastruktúrára jellemző mutatószámnak, negatív változásai pedig a felsőfokú végzettségűek alacsony részarányának, a vállalati K + F és az idegen nyelvtudás alacsony színvonalának köszönhető.
54
8. ábra Az üzleti hatékonyság alakulása 2000-2008
IMD World Competitiveness Yearbook 2008
Az ország relatív versenyképességi helyzetében bekövetkezett további romlás sürgető feladattá teszi a versenyképesség javítását. Az utóbbi időszakban újból felerősödtek azok a hangok, amelyek a versenyképesség növelésének kérdését az állami újraelosztás csökkentésére egyszerűsítik. A nemzetgazdasági versenyképesség javítása azonban ennél lényegesen összetettebb probléma. Az adócsökkentés a magyar gazdaság duális szerkezetében önmagában nem vezet a növekedés gyorsulásához. A sikeresen felzárkózó országok példája azt mutatja, hogy elengedhetetlen a versenyképes reálgazdaság létrejöttéhez a kormányzati szerkezetpolitika és a piaci mechanizmus által automatikusan nem előálló növekedési tényezők megteremtése. Ilyen kollektív növekedést segítő javaknak tekinthetők a korszerű vonalas infrastruktúrák, a szerkezetében megfelelő munkaerő, a közbiztonság, a korrupciómentes közélet, a társadalmi egyenlőtlenségek keretek között tartása. A kormányzati szektor korszerűsítésre szorul, de nem osztjuk azokat a vélekedéseket, amelyek az úgynevezett „strukturális reformokat” a jóléti rendszerek leépítésével azonosítja. A magyar gazdaság versenyképességi helyzetét vizsgálandó – a szakmai konszenzusnak megfelelően – megkülönböztetendő a vállalati, a nemzetgazdasági és a regionális versenyképesség. A vállalatok versenyképessége elsősorban azzal fejezhető ki, hogy működési költségeik mennyire biztosítják profitabilitásukat. A nemzetgazdasági versenyképesség az a képesség, hogy egy gazdaság úgy állít elő termékeket, szolgáltatásokat, hogy a globális verseny közepette a termelési tényezők hozadéka és lakosságának jóléte fenntartható módon nő. 55
A globalizáció és a regionális integrálódás következtében egyre jelentősebb szerepet kap a regionális, vagy telephelyi versenyképesség. Ez nem más, mint az a képesség, hogy egy terület, település a globális verseny keretei között képes befektetéseket vonzani, az ott folyó gazdasági tevékenység megfelelő tényezőjövedelmeket biztosít, és olyan gazdasági potenciált tud fenntartani, amely révén biztosítani tudja a lakosság jólétét és a természeti és épített környezet védelmét. Jelenleg teljesen elhanyagolt a telephelyi versenyképesség kérdése, sőt a helyi önkormányzati rendszer mai állapota, a helyi gazdaságfejlesztés eszköztelensége és a szereplők közötti alacsonyszintű kooperációs készség jelentős lemaradást jelez e téren. A közelmúlt fejleménye, a Mercedes (Daimler-Benz) döntése arról, hogy új gyárának telephelyéül Kecskemétet választotta. E projekt akár a magyar fejlesztő állam „pilot”-ja is lehet. A beruházók döntését nyilvánvalóan befolyásolták az ország adottságai, az úthálózat, az autóipari beszállítók hazai jelenléte. A számunkra jó döntéshez szükség volt arra is, hogy a gazdaságdiplomácia és az érintett helyi önkormányzat kooperatívan működjön. A három érdekelt fél – a beruházó, a kormány és a helyi önkormányzat – együttműködési megállapodást írt alá a 800 millió eurós és várhatóan 2.500 főt közvetlenül foglalkoztató és további ezer új munkahelyet teremtő beruházás sikere érdekében. A legfontosabbnak az látszik a projekt hosszú távú sikere szempontjából, hogy a helyi önkormányzat proaktív szerepet vállalt. Nemcsak a rövid távú hatásokat nézte, hanem projektként kezelve az ügyet figyelmet fordít a külföldi beruházók és szakemberek életfeltételeire éppúgy, mint a várható munkaerőigény kielégítésére, beleértve a szakképzés helyi feltételeinek megteremtését. A gazdasági versenyképesség javításához és a hosszú távú növekedés feltételének megteremtéséhez nélkülözhetetlen a hatékony kormányzati szektor létrehozása, a közpénzügyek korszerűsítése. E feladat megoldásához az elmúlt évben az ÁSZ tézisekben foglalta össze a kiinduló szemléleti alapokat. A változtatások alapfeltétele a megfelelő helyzetértékelés és a közbizalom helyreállítása. Ehhez a kormányzat a közpénzek elköltésének transzparenciáját biztosító feltételek megteremtésével közvetlenül és viszonylag alacsony ráfordításokkal járulhat hozzá. Ezen a bázison lehetséges azután a teljesítményalapú költségvetési tervezés kialakítása, a kockázat- és hatáselemzést alkalmazó döntési rendszerek működtetése. A transzparencia elősegíti a rossz döntésekből, a végig nem gondolt programokból, az érdekérvényesítésre képes gazdasági érdekcsoportok nyomásából és a korrupcióból adódó veszteségek minimalizálását. A kis és passzív állam helyett erős, prioritásokat és transzparenciát, esélyegyenlőséget és a gazdasági növekedéshez szükséges kollektív javakat jó minőségben biztosítani képes kormányzati szektor létrehozásában látjuk a felzárkózás egyik fontos feltételét. A közpénzügyi tézisekben és az ellenőrzési jelentésekben az ÁSZ számos konkrét javaslatot is megfogalmazott. Ezeknek különböző formában visszatérő főbb elemei a következők:
az állami feladatok, azok terjedelmének pontosabb meghatározása; a nagyobb transzparencia biztosítása a közpénzek tervezésénél és felhasználásánál; a középtávú szemlélet erősítése; 56
a különböző támogatási rendszerek összhangjának megteremtése; a hatástanulmányok készítése; a megfelelő információ rendszer kialakítása.
Az ÁSZ közelmúltban végrehajtott vizsgálatai szinte egytől-egyik arra hívták fel a figyelmet, hogy az államháztartás egyes alrendszerein belül is rengeteg még a pazarlás, a párhuzamosság, szebb kifejezéssel a hatékonysági tartalék. Igaz ez a jóléti ellátásokra, a gazdaságfejlesztést szolgáló előirányzatokra, az intézményi gazdálkodásra, a költségvetési előirányzatok kezelésére. E tartalékok szisztematikus feltárásával is jelentős kiadáscsökkentést lehetne elérni, de komoly növekedési áldozatok nélkül. Közülük most – a nagyobb transzparencia igényére való többszöri utalás után, részben azzal összefüggésben – annak szükségességét hangsúlyozzuk, hogy az információrendszert mindig meghatározott döntési szempontoknak megfelelően kell kialakítani és működtetni, mivel az az állami irányítás és a gazdálkodás konkrét gyakorlatának kiszolgálója. Ez egyaránt érvényes a számvitel és a kormányzati statisztika területére nézve. Mindkét terület vonatkozásában az eddigieknél nagyobb figyelmet szükséges fordítani az államháztartás jelenlegi pénzügyi információs rendszerének főbb problémáira, azok megoldására. • Részben a felhasználói igények sokfélesége, részben annak következtében, hogy az adatok a költségvetési munka menetében folyamatosan változnak, a jelenlegi pénzügyi információs rendszer dezintegrált abban az értelemben is, hogy az adategyüttesek előállításának gyakorisága, időzítése nem szabályozott. Ezért fontos feladat, hogy az adatrendszerek közötti elektronikus kapcsolatot megteremtsük és az adategyüttesek előállításának és közlésének időzítését – a költségvetési zárszámadás és a költségvetés kidolgozásának szempontjait figyelembe véve – az eddiginél jobban összehangoljuk. • A mai pénzügyi információs rendszere jellemző a sok átfedés, a párhuzamos adattárolás és –feldolgozás az államigazgatási szervek (PM, MNB, KSH) között. Ennek megszüntetése megoldandó feladat – első lépésként – az eltérő adatforrások közelítése majd egységesítése révén. • Vannak olyan területek is, ahol a szükséges adatok egyenlőre nincsenek adatbázisba rendezve mint például a közszektor költségvetési intézményeken kívüli része. Ennek következtében nehéz feladat meta-információkkal ellátni az adatokat annak érdekében, hogy az adatgazdán kívül más felhasználók is tájékozódni tudjanak az adatok tartalma felől. A széles értelembe vett közszektorra vonatkozó eme adathiányt minél előbb indokolt pótolni. Az említett hiányosságok megszüntetése mellett a kormányzati statisztikával kapcsolatban fontos lenne törvényben rögzíteni a nemzetközi szabványok (ESA’95 és az új GFS) alkalmazásának követelményeit, illetve szabályozni szükséges a kormányzati szektorra vonatkozó adatgyűjtések körét, rendjét, felelősét, az adatgyűjtésből származó információ tömeg strukturálását és publikálását, valamint azt, hogy ezek közérdekűek, nyilvánosak és ingyenesen hozzáférhető57
ek. Ennek során biztosítani szükséges az ellenőrzési lehetőséget az ÁSZ számára is. A kormányzati statisztikai rendszer szakmai standard és felelősségi elemeit is törvényben szükséges szabályozni. Végül itt, a kormányzati szektor korszerűsítését érintve említjük meg egy egységes adómodernizációs program kidolgozásának alapvető fontosságú feladatát oly módon, hogy az eddiginél szélesebb körből kell javaslatokat meríteni és nagyobb figyelmet fordítani a megvalósíthatóság követelményére. Ezért javasoljuk, hogy a 2009 évet érintő elgondolások vitára bocsátásával párhuzamosan induljon meg – egy elismert szakértőkből álló szakmai műhely elindításával – az átfogó adó- és járulékreformot előkészítő munka és javaslatainak megvitatásába a társadalom széles körét vonják be.
4.2.
A munkaerőpiac működésének makrogazdasági kockázatai A gazdasági recesszió tovább csökkentheti az alacsony hazai foglalkoztatási színvonalat, amelynek a növelése a jövőbeni gazdasági fejlődés egyik kulcskérdése. A gazdasági növekedés és a foglalkoztatás kapcsolatát két szempontból is indokolt vizsgálnunk. Egyfelől feltehető a kérdés, hogy a várható gazdasági növekedés mértéke és jellege képes-e megteremteni a foglalkoztatási színvonal jelentős emelkedésének feltételeit. Másfelől szükséges azt a kérdést is vizsgálni, hogy a munkaerő-kínálat oldaláról megvannak-e a gyors gazdasági növekedés feltételei, vagy a munkaerőpiac strukturális problémái miatt a megfelelő munkaerő hiánya a gazdasági növekedés akadályává válik.
4.2.1.
A 2003-2007 között lejátszódott foglalkoztatási folyamatok legfontosabb jellemzői A FEMI májusi makrogazdasági tanulmányában a 2003-2007. közötti foglalkoztatási folyamatok elemzésével arra a kérdésre kereste a választ, hogy melyek a munkaerőpiacnak azok a strukturális problémái, amelyek leginkább összefüggnek a gazdasági növekedéssel. Emellett azt vizsgálta, hogy a gazdasági szerkezet, illetve a gazdasági növekedés duális jellege hogyan fogja vissza a foglalkoztatási színvonal emelkedését. A számok azt mutatták, hogy a vizsgált időszak egészében a foglalkoztatás színvonala lényegében stagnált, sőt a 2007-es visszaesés miatt némileg csökkent. Eközben a munkanélküliségi ráta jelentősen emelkedett. Következésképpen a munkavállalási korú népesség gazdasági aktivitásának növekedése nem a foglalkoztatás bővülésében, hanem a munkanélküliség súlyosbodásában nyilvánult meg, mivel a munkahelyek számának emelkedése nem tartott lépést a gazdasági aktivitás növekedésével. Ez az alaptendencia két egymással ellentétes folyamat eredőjeként alakult ki: egyfelől kis mértékben emelkedett a foglalkoztatási ráta a 40 évnél idősebbek minden korcsoportjában, másfelől jelentősen visszaesett a foglalkoztatási színvonal a legfiatalabb korcsoportokban. A magasabb nyugdíjkorhatár, illetve az idő előtti nyugdíjazások lehetőségének szűkítése következtében az idősebb munkavállalók nagyobb arányban maradtak a munkaerőpiacon. A fiatal korosztályok foglalkoztatási színvonalának nagyarányú mérséklődése a beisko58
lázási arányok növekedése mellett a fiatalok romló elhelyezkedési lehetőségeinek következménye. Ez utóbbit támasztja alá, hogy a fiatalok munkanélküliségi rátája a vizsgált időszakban számottevően emelkedett: 20-24 éves korcsoportban a férfiak esetében 11,0 százalékról 15,7 százalékra, a nők esetében 10,7 százalékról 17,3 százalékra. A 15-19 éves korosztályban még számottevőbb az emelkedés mértéke. E korosztály alacsony gazdasági aktivitása miatt azonban a munkanélküliek abszolút száma még mindig nem nagyon jelentős. A munkanélküliség növekedésének az üteme a legnagyobb a legfeljebb 8 általánost végzett pályakezdők körében volt. Sajnálatos módon a közoktatási rendszerből lemorzsolódás, illetve továbbtanulásra való alkalmatlanság miatt egyre több fiatal lép be a munkaerőpiacra használható képzettség, és a munkavállaláshoz szükséges kompetenciák nélkül. Megfelelő alapok nélkül őket a foglalkoztatáspolitikai eszközök segítségével is nagyon nehéz munkához juttatni. Jelentős mértékben emelkedett a középfokú végzettségű pályakezdő munkanélküliek száma is. A felsőfokú képzésre beiskolázott fiatalok kb. egyharmada nem szerez diplomát, azaz középfokú végzettséggel lép be a munkaerőpiacra. A felsőoktatási statisztikákon alapuló számításaink szerint 2007-re már meghaladta a 20 ezer főt azoknak a fiataloknak a száma, akik a nappali tagozatról lemorzsolódva, felsőfokú végzettség nélkül próbálnak munkába állni. Az adatok tehát arra utalnak, hogy a fiatalok munkanélküliségének növekedése igen nagymértékben a nem megfelelő szakképzettségűknek a következménye. Nagy létszámú, jól képzett fiatal beáramlása a munkaerőpiacra a kínálat oldaláról ösztönözné a foglalkoztatást. Ezzel szemben a fenti adatokat összegezve azt állapíthatjuk meg, hogy az elmúlt öt évben csökkenő létszámú, kisebb gazdasági aktivitású fiatal korosztályok létek be a munkaerőpiacra, és közöttük is nagy arányt képviselnek azok az álláskeresők, akik a munkaerő-piacon értéket jelentő képzettséggel nem rendelkeznek. Ez a tendencia a következő években is folytatódik. Mindhárom jellemző azt jelenti, hogy a fiatalok munkaerőkínálata csak igen kis mértékben képes hozzájárulni a gazdaság dinamizálásához, sőt a megfelelő munkaerő-utánpótlás hiánya a gazdasági növekedés felgyorsulásának akadályát jelenti. A munkanélküliség növekedésének második legfontosabb összetevője az, hogy jelentősen emelkedett az idősebb korcsoportokban is a munkanélküliségi ráta. Ez utóbbi a magyar munkaerőpiacon egy egészen új jelenség. A nyugdíjkorhatár fokozatos megemelés miatt 1999. és 2003. között az érintett korosztályokban úgy emelkedett összességében mintegy 100 ezer fővel a foglalkoztatottak száma, hogy közben a nyílt munkanélküliség e korosztályokban marginális jelenség maradt. Ezzel szemben 2003 és 2007. között az 50-59 éves között kereken 30 ezer fővel, azaz a duplájára emelkedett a munkanélküliek száma, a foglalkoztatás bővülése pedig lelassult. Magyarországon a rendszerváltást követően a nyugdíjkorhatár fokozatos emelése, és az idő előtti nyugdíjazási lehetőségek szűkítése volt az egyetlen olyan intézkedéscsomag, amely a munkaerő-kínálat oldaláról eredményesen járult hozzá a foglalkoztatási ráta emelkedéséhez. A munkaerő iránti kereslet tartós pangása következtében azonban az idősebb korosztályok növekvő gazdasági aktivitása egyre nagyobb
59
arányban kiszorító hatású, azaz mind az idősebb, mind a fiatalabb korosztályok körében fokozza a munkanélküliséget. A munkaerő-kínálat gazdasági növekedést dinamizáló szerepét tovább gyengíti, hogy a munkanélküliek jelentős része nem képvisel minőségi munkaerő-tartalékot a foglalkoztatás bővítéséhez. Közel kétharmaduk több mint fél éve, közel felük több mint egy éve munkanélküli. Az év során a munkanélküli nyilvántartásba belépők több mint 80 százaléka már volt regisztrált munkanélküli. Ez azt mutatja, hogy az egyszer munkanélkülivé váltak igen jelentős része gyenge foglalkoztathatósága következtében nem tud a nyílt munkaerőpiacon megkapaszkodni, a munkanélküliségből csak támogatott foglalkoztatásba, illetve átmeneti állásokba tud kilépni.
4.2.2.
A foglalkoztatási helyzet változása 2008-ban A 2008-ra vonatkozó kormányzati prognózisok a foglalkoztatási helyzet kismértékű javulását helyezték kilátásba. Ezzel szemben 2008. I. félévében a munkaerőhelyzetet jellemző összes mutató romlott az egy évvel azelőtti értékekhez képest (lásd a 20. táblázatot). 20. táblázat A munkaerőhelyzet változásának néhány jellemzője (2007-2008) 2007. II. negyedév
2008. II. negyedév
Változás (%)
Gazdaságilag aktívak (ezer fő)
4209,3
4156,7
98,8
Foglalkoztatottak (ezer fő)
3918,6
3837,7
97,9
Munkanélküliek (ezer fő)
306,7
319,0
104,0
Aktivitási arány (%)
61,9
61,2
98,9
Foglalkoztatási ráta (%)
57,6
56,5
98,1
Munkanélküliségi ráta (%)
7,0
7,7
110,0
Megnevezés
2008/2007
Forrás: KSH
A létszám mérséklődése a költségvetési szférában következett be (4,7 százalékos csökkenés 2008. I. félévben), ami azzal magyarázható, hogy a 2007-ben elhatározott elbocsátások jelentős része munkajogilag csak 2008-ban realizálódott. A versenyszférában minimális mértékben (0,1 százalékkal) nőtt a foglalkoztatás, ami a vártnál kedvezőtlenebb. Ez nyílván összefügg azzal, hogy a gazdasági növekedés dinamikája is elmarad a számítottól. Elemzők egy másik okként a szakmunkás-minimálbér bevezetését jelölik meg, amely a vállalkozások egy részét érzékenyen érintette, így ők erre a költségsokkra létszámuk csökkentésével válaszoltak. Az elmúlt néhány év tendenciájával ellentétes jelenség, hogy ismét csökkent a gazdasági aktivitás színvonala. Ez valószínűleg egyszeri tényezővel ma60
gyarázható, mivel 2007 és 2008. fordulóján a nyugdíjazási szabályok kedvezőtlen irányú módosulása miatt mintegy 15 ezer fővel többen mentek nyugdíjba, mint a korábbi évek hasonló időszakában (lásd a 21. táblázatot). 21. táblázat Új nyugdíj-megállapítások a nyugellátás iránti igényt teljesítő határozatok alapján Az új nyugdíjmegállapítások száma
Öregségi
Rokkantsági és balesti rokkant sági
Foglalkozáspolitikai okból
2006. okt., nov., dec., jan.
62022
25776
13961
1503
2007. okt., nov., dec., jan.
65052
31170
12739
1750
2008. okt., nov., dec., jan.
78811
35981
13597
9906
Időszak
Forrás: KSH
A gazdasági aktivitás csökkenése ellenére emelkedett a munkanélküliségi ráta, mivel a foglalkoztatás színvonala még jobban visszaesett. A 22. táblázatban bemutatjuk, hogy a foglalkoztatási színvonal visszaesése mely korcsoportokat érintett leginkább. 22. táblázat A foglalkoztatási ráta alakulása korcsoportonként 2007-2008 (%)
Korcsoport
2007. II. n.é.
2008. II. n.é.
15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74
2,8 38,1 71,4 74,7 78,0 79,4 76,6 70,2 49,3 13,6 5,0 1,0
2,9 35,6 71,4 73,6 78,2 78,8 76,3 69,5 45,6 12,8 4,7 1,6
Különbség 2008/2007 0,1 -2,5 0,0 -1,1 0,2 -0,6 -0,3 -0,7 -3,7 -0,8 -0,3 0,6
Forrás: KSH
A foglalkoztatási ráta mérséklődése – a korábban említett ok miatt - elsősorban a nyugdíj előtt álló 55-59-es korcsoportban volt igen jelentős. Őket követi a 2024 éves korcsoport amúgy is alacsony foglalkoztatási rátájának 2,5 százalékpontos csökkenése. Sajnálatos módon e mögött nemcsak a felsőfokon tanulók arányának emelkedése áll. Ezt mutatja, hogy e korcsoportban a munkanélküliségi ráta is közel 3 százalékponttal, 14,5 százalékról 17,4 százalékra emelkedett. Az elmúlt év történései tehát még inkább megerősítik azt a sajnálatos 61
tendenciát, hogy a fiatal korosztályok munkaerőpiacra lépése nem dinamizálja a munkaerőpiacot, hanem fokozódó foglalkoztatási feszültségekhez vezet. Szakértők egybehangzó véleménye szerint ennek a legfontosabb oka az, hogy a fiatalok jelentős része nem megfelelő (szak)képzettséggel és a munkavállaláshoz szükséges kompetenciák nélkül lép ki az iskolarendszerből. Ebben a helyzetben különösen jelentősége lenne annak, hogy a foglalkoztatáspolitika aktív eszközei eredményesen segítsék a munkanélküliek tartós elhelyezkedését. Az aktív eszközök azonban ezt a funkciót csak igen részlegesen töltik be. 2007-ban az aktív eszközökbe belépők 48,5 százaléka csak átmeneti foglalkoztatást jelentő közhasznú munkán vett részt. Ebben a számban nincsenek benne az ugyancsak átmeneti munkalehetőséget jelentő közcélú-, illetve közmunkán foglalkoztatottak. A tapasztalat az, hogy e foglalkoztatási formák esetében a munkáltató a támogatás megszűnését követően a résztvevők 1 százaléka sem tudja tartósan foglalkoztatni. Az alacsonyabb iskolai végzettséggel, és ennek következtében rosszabb munkaerő-piaci pozícióval rendelkező munkanélküliek alulreprezentáltak az elhelyezkedést valóban segítő aktív foglalkoztatási eszközökkel támogatott munkanélküliek között, illetve felülreprezentáltak a csak átmeneti foglalkoztatást biztosító közhasznú munka esetében. A munkanélküliek igen jelentős részének alacsony a foglalkoztathatósága, azaz többek között alacsony iskolai végzettsége, nem megfelelő szakképzettsége, gyenge mobilitási képessége, egészségi-életvezetési problémái miatt a nyílt munkaerőpiacon nem tud tartósan elhelyezkedni. A probléma rövid távú orvoslása érdekében a magyar foglalkoztatáspolitika nemzetközi összehasonlításban kiugróan magas összegeket költ a különféle átmeneti közfoglalkoztatási formák támogatására. 30 Ezek az érintettek tartós foglalkoztathatósága szempontjából rendkívül gyenge hatékonyságúak, ugyanakkor forrásokat vonnak el a jobb hatékonyságú aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök finanszírozásától. Hasonlóképpen ellentmondásos, hogy miközben a munkanélküliség a pályakezdők körében súlyosbodott leginkább, a pályakezdők részvétele az aktív foglalkoztatási programban jelentősen csökkent. 2007-ben a pályakezdők ún. aktiválási aránya 31 13,1 százalék volt, ami közel 10 százalékpontos mérséklődést jelent a 2006-hoz viszonyítva. A csökkenésben nagy szerepet játszott, hogy 2007. január 1.-től megszűntek a pályakezdők elhelyezkedését segítő speciális foglalkoztatáspolitikai támogatások. Az ezt részben helyettesíteni hivatott ún. Start-kártya célzottsága pedig rendkívül rossz, hiszen magas arányban kurrens szakmával rendelkező pályakezdők foglalkoztatásához nyújt adókedvezményt. A foglalkoztatáspolitikai eszközök célzottságának romlását jelzi, hogy a pályakezdő munkanélküliek között egyre nagyobb
30 2007-ben a Munkaerőpiaci Alap decentralizált keretének mintegy egyharmadát költötték közhasznú foglalkoztatás támogatására. 31
A foglalkoztatási támogatásban részesültek aránya az összes regisztrált munkanélkülihez képest.
62
arányt képviselnek a megfelelő képzettség hiánya miatt nehezen munkába helyezhető fiatalok. A foglalkoztatás bővülésének másik akadálya szorosan kapcsolódik a gazdaság duális jellegéhez. Az elmúlt években ugyanis a gazdaság dinamikusan fejlődő részét az exportra termelő, jelentős részben külföldi tulajdonban álló, viszonylag nagyobb méretű vállalatok adták. Ők viszont jelentős beruházásokat valósítottak meg, az élőmunka termelékenységét jelentősen növelték, és ennek következtében a termelésük gyors felfutása ellenére létszámukat összességében csökkentették. Következésképpen a foglakoztatásban sokkal kisebb arányt képviselnek, mint a GDP-hez, vagy az exporthoz való hozzájárulásban. Ugyanakkor a munkanélkülivé váltak újbóli foglalkoztatásában meghatározó a kis- és közepes vállatok szerepe. Például 2007-ben a bértámogatással foglalkoztatottak több mint 70 százalékát 10 fő alatti, további 20 százalékát 10 és 49 fő közötti vállalkozások alkalmazták. Nem szerencsés ezért, hogy a célzott foglalkoztatáspolitikai támogatásokra egyre kevesebb pénz jut, miközben foglalkoztatás ösztönzésében egyre nagyobb szerepet kapnak azok az adóés járulékkedvezmények, amelyeknek hatékonyságát a kormányzat meg sem kísérli mérni és megfigyelni. Már érzékelhető, hogy a nemzetközi pénzügyi turbulencia több áttételen keresztül a magyar reálgazdaságra is hatással lesz. A világgazdasági növekedés lefékeződésére érzékeny ágazatokban a létszám csökkenése elkerülhetetlennek látszik, és ennek a gazdaság más területeire is tovagyűrűző hatásai lehetnek. Az ezzel kapcsolatos munkanélküliségi gondok orvoslása szintén azt követeli meg, hogy a foglalkoztatás támogatására rendelkezésre álló eszközöket nagyobb hatékonysággal használják fel.
4.3.
Az adókorrekciók értéke és kockázatai A Kormány 2009. évi most visszavont javaslata az adó- és járulékfizetési szabályok módosításáról – a KP által behatárolt mozgástér keretei között – három célt kíván szolgálni. Ezek: • a gazdasági teljesítmények ösztönzése és a vállalkozások versenyképességének erősítése; • a közteherviselés igazságosságának javítása (a teherviselői kör szélesítése), s a szociális biztonság erősítése; • az eljárási szabályok egyszerűsítése és az adóalanyokat terhelő adminisztrációs terhek könnyítése. A 2009. évre összeállított adó- és járulékmódosító javaslatok a KP által kijelölt pályára próbálják visszaállítani a gazdaságot, azáltal, hogy a GDP arányos jövedelemcentralizációt mérsékelnék. Ugyanakkor az adó- és járulékrendszert érintő törvénymódosító javaslatok – az ebben az évben publikált jelentős számú adóváltoztatási kezdeményezés ellenére – jelenleg még – nem állnak ösz-
63
sze egy egységes adómodernizációs programmá. 32 A javaslatokban vállalt célok is felemásan teljesülnek: a.) A gazdasági teljesítmények ösztönzését és a versenyképesség javítását szolgálja a társaságok 4,0%-os különadójának megszüntetése (2007-ben: 162,3 milliárd Ft), a munkáltatói TB járulékok 4-5 százalékos mérséklése (2007. évben 1 százalékpont: 52 milliárd Ft) és az adminisztrációs terhek enyhítése. Ugyanakkor a versenyképességet rontja a társasági adókulcs 2 százalékpontos növelése (2007-ben 1 százalékpont: 28 milliárd Ft), az adóalap-megállapítás szabályainak szigorítása (IPA levonhatóság megszüntetése: 260 milliárd Ft, az amortizáció elszámolás: 101 milliárd Ft, egyéb: 150 milliárd Ft), továbbá a külső kontrollmechanizmus erősítése a vártnál kisebb mértékben könnyíti a versenyszektor működését. b.) A közteherviselés igazságosságát javítja az SZJA kedvezményes kulcs alá tartozó sávhatárának emelése (1,7 millió Ft helyett 2,0 millió Ft), meghatározott jövedelem alatt a lakásfelújítás ÁFA tartalmának levonhatósága, az informális gazdaság visszaszorítása révén a közteherviselői kör szélesítése, a cégautó utáni adózás rendszerének megváltoztatása. Ugyanakkor az adóteher igazságosságát torzítja az átlagos jövedelmek átlag feletti SZJA terhelése (a 2,0 millió Ft feletti jövedelmek 18% helyett 36%-os adóterhet viselnek) és az SZJA kedvezmények, illetve szűkítésük. c.) A 2009. évi adó- és járulékrendszert érintő módosítások fontos területe – mind a vállalkozásokat, mind a természetes személyeket érintően – az adóeljárási szabályok egyszerűsítése, valamint az adminisztrációs terhek könnyítése. A vállalkozások kiterjedt körét érinti a „könnyített társasági adózás” lehetőségének megteremtése, az elektronikus bevallás szélesítése, a magánszemélyek számára pedig a hivatalból történő adómegállapítás jelenthet könnyítést. Ugyanakkor további szakmai megalapozást igényel – mind a vállalkozásokat, mind a természetes személyeket érintően – az adóhatóság becslési jogosítványainak kiterjesztése és a bizonyítási teher átháríthatóságának alkalmazása. A 2009. évi változások egyik fontos kérdése volt az informális gazdaság visszaszorítása, valamint az adó- és járulékkötelezettségek „teherviselői” körének számottevő bővítése is. Ennek jogosságát jelzi, hogy az informális gazdaság kiterjedtségére vonatkozó becslések a GDP 15-25 százalékát tekintik reálisnak. Ez a széles sáv abból is fakad, hogy egyes vélemények csak a gazdasági szférára értelmezik az informális működést (bejelentkezés nélküli gazdasági tevékenység, számla nélküli forgalmazás, jogosulatlan ÁFA visszaigénylés, stb.), más vélemények viszont kiterjesztik azt a pártfinanszírozásra, a sporttámogatásra, a pályázati rendszer működésére, a választott képviselők javadalmazási technikáira, illetve a felsoroltak működtetéséhez szükséges finanszírozási források elő-
32
Összességében a 2008. év során megfogalmazott adó- és járulékrendszert módosító javaslatok érdeme a jobbító szándék, az alternatívák felmutatása, ugyanakkor a publikált elgondolások nem számolnak a KP-ban vállalt kötelezettségekkel (adósságállomány és kormányzati szektor hiányának csökkentése), a költségvetés szűk mozgásterével (a 2009. évet érintő adó- és járulékteher csökkentés a kiadások drasztikus csökkentése nélkül aligha lehet több, mint a GDP 0,5%-a), a változtatások átfutási időigényével, illetve nem kellő mértékben mérlegelik a javaslatok elfogadásának társadalmi következményeit (szociális biztonság gyengülése, az informális gazdaság felé terelő hatás).
64
teremtésére is. E problémák a 2009. évre kidolgozott adóváltoztatási javaslatok csak részben tudták volna kezelni. Elmaradásuk azonban a gazdaság kifehérítésének esélyeit rontja. Az átfogó rendezés a következő adó- és járulékmodernizációs csomagok feladata lesz. A tervezett adó- és járulékintézkedések a kormányzati számítások szerint 167 milliárd forinttal mérsékelték volna a vállalkozások, illetve a lakosság terheit. Így ezek elmaradása – a GDP kisebb növekedésére tekintettel – kb. 140 milliárd forinttal növeli a államháztartás bevételeit a korábban tervezetthez képest, és GDP 0,6 százalékával növeli a jövedelemcentralizációt.
4.4.
A Konvergencia Program egészségügyi alprogramja megvalósulásával, fenntarthatóságával kapcsolatos kockázatok A 2006. évi aktualizált KP az egészségügyre fordított közkiadások GDP arányos 0,9 százalékpontos csökkentését irányozta elő a 2006-2009. közötti időszakra. Tanulmányunk 2.2 alfejezetében, amely 2007. és a 2008. évi költségvetési folyamatokat elemzi, bemutatjuk, hogy az egészségügyi kiadások csökkentése 2007-ben még a tervezettnél is nagyobb arányú volt, és 2008-ban tovább folytatódott az egészségügyi közkiadások GDP arányos mérséklődése. A 2007. évben az Egészségbiztosítási Alap gazdálkodása a bevételek emelkedését és a kiadások csökkenését előidéző intézkedések hatására a korábbi gyakorlattal ellentétben erősen szufficites volt. Igaz, eközben az ellátásban pénzügyi és minőségi feszültségek keletkeztek. A népszavazás következtében, majd a kisebbségi kormányzásra való áttérést követően a kormány a KP eredeti egészségügyi alprogramjának több lényeges programpontját már nem tudja, illetve nem akarja megvalósítani. Indokolt ezért megvizsgálni, hogy ez a helyzet a 2009. évi költségvetés szempontjából milyen kockázatokat rejt magában. A következőkben a gyógyszertámogatások alakulását, az egészségügyi miniszter által nyilvánosságra hozott „Biztonság és Partnerség” nevű program pénzügyi vonatkozásait, valamint a teljesítmény volumen korlátozás (a továbbiakban: TVK) rendszerét tekintjük át a 2009. évi költségvetést érintő kockázatok szempontjából.
4.4.1.
A gyógyszertámogatással kapcsolatos kockázatok A gyógyszerpiac hüvelykujj szabályszerűen évről évre 5-10%-os mértékben bővül a fejlett világban, s Magyarországon is ez volt a hosszú távú trend. Ettől térítették el a piacot a 2006 végi intézkedések, amelyek azonban a trendvonalat valószínűleg csak rövid vagy középtávon módosították. Az első megvizsgálandó kockázat tehát az, hogy 2009-ben elkerülhető-e a gyógyszerek támogatására fordított egészségbiztosítási kiadások jelentős növekedése. Ez a gyógyszerforgalomtól, a gyógyszerek árának emelkedésétől és a támogatási rendszertől függ. 2007-ben a dobozban mért forgalom 12%-kal csökkent, a támogatási mérték 74,6%-ról 68,2%-ra csökkent, míg az átlagos dobozár alig 1,4%-kal nőtt, így 65
összességében a támogatás kiáramlás 18,8%-kal csökkent. 2008 első félévében 2007 első félévéhez képest tovább csökkent a dobozban mért forgalom, nem csökkentették a támogatási kulcsokat és az átlagos dobozár kétszer olyan gyorsan emelkedett, mint 2007 első félévében. Így a támogatáskiáramlás az első félévben mindössze 1,2%-kal volt alacsonyabb a 2007 első félévinél, s a csökkenés kizárólag a doboz-forgalom csökkenésének köszönhető. Természetesen az árcsökkentéseknek is szerepe van a támogatáskiáramlás csökkenésében, hiszen az árcsökkentések következtében a fix támogatások negyedévenkénti újraszámításakor egyre alacsonyabb támogatási mértékeket öszszegeket állapítanak meg. Az árcsökkentések elmúlt 12 havi alakulását vizsgálva megállapítható, hogy az árcsökkentések dinamikájában eddig nem következett be tartósnak értékelhető és jelentős lassulás, de a legutóbbi negyedévben a korábbi, a támogatott gyógyszerkör árszínvonalában mért 1,5-2%-os csökkentésnek alig a fele-harmada, mindössze 0,6%-os volt az árcsökkentés. Ez lehet egyszeri kiugróan alacsony eredménnyel járó negyedév, de lehet a lassulás kezdete is. Ugyanakkor az is kétségtelen, hogy az árcsökkentések görbéje nem a nullához tart, hiszen mindig lesznek lejáró szabadalmi védettségű originális készítmények, ahol a generikumok megjelenése és árversenye a csoport árcsökkenését eredményezi. Az elmúlt közel másfél év a teljes gyógyszerkör átlagára számított összessen 7-8%-os árcsökkentése azonban egyszeri, ha még nem is lezárult lehetőség volt. 2007-ben a térítési díjak a korábbi évekhez képest drámaian emelkedtek a támogatási kulcsok csökkentése következtében, de 2008 első félévében a térítési díjak már 3,3%-kal csökkentek, vélhetően az olcsóbb gyógyszerek irányába eltolódott forgalomnak és az árcsökkentéseknek köszönhetően Az orvosok gyógyszerrendelési szokásai a gyógyszerrendelésük folyamatos monitorozása és a finanszírozásuk akár 10%-ának megvonásával való folyamatos fenyegetés hatására erőteljesen változhattak, vagyis egyre kevesebb és egyre olcsóbb gyógyszert rendelnek. 2008-ban a fenyegetettség csökkent azáltal, hogy a módosított rendelet csak ellenőrzést ír elő, nem szankciót helyez kilátásba. 2008-ban tehát már látszanak a gyógyszertámogatás növekedése irányába mutató kockázatok, amelyek még vélhetően nem okozzák a 2008. évi előirányzat túllépését, de a 2009. évben már a gyógyszertámogatásnál további jelentős megtakarításokra nem lehet számítani. Ezzel a 2009. évi költségvetési törvényjavaslat sem számol.
4.4.2.
A „Biztonság és Partnerség” program kapcsolatos pénzügyi kockázatok
megvalósításával
„Biztonság és Partnerség: Feladatok az egészségügyben 2010-ig” címmel társadalmi vitára bocsátotta programját az Egészségügyi Minisztérium, melynek 2009-re várható államháztartási hatásait célszerű megvizsgálni. A népegészségügyi program kibővítése, a szűrési program fejlesztése
66
A szűrési programok fejlesztése pénzügyi szempontból általában fejnehéz, hiszen új szűrések bevezetésekor, vagy meglévők országos szintre emelésekor számos addig diagnosztizálatlan esetet fedeznek fel, akár már előrehaladott stádiumban, s ezek kezelése költséges. Később jelentkezik a programok akár költségmegtakarító hatása is. A szűrések kiterjesztésénél is fontosabb az adatkezelés és dokumentálás fejlesztése, valamint a finanszírozási háttér mind módszertani, mind forrás szintű rendezése, amint erre az ÁSZ 0805 számú jelentése is rámutat. A források hatékony felhasználása érdekében a dokumentálhatóság, hatékony koordináció és mérhető eredményesség – vagyis az intenzív fejlesztés - célszerűen meg kellene előzze az extenzív fejlesztést. Célszerű felvállalni a kiszűrt esetek ellátásának pénzügyi kockázatát, és a szűrés következtében szükségessé vált beavatkozásokat is kivenni a TVK szabályozás alól. A finanszírozási rendszerek fejlesztése A háziorvosi finanszírozás jelenlegi viszonylag egyszerű finanszírozási rendszerét fejlesztené a tárca olyan irányba, hogy az a minőségre, a gyógyítás eredményére és a rendelkezésre állás kötelezettségére is érzékeny legyen. A háziorvosi ellátás javulásától várható megtakarítások a szakellátásban csak középtávon, az ellátási szokások változásával jelentkezhetnek. A járóbeteg szakellátás korábbi tisztán teljesítményelvű finanszírozási metódusa mellett a tárca tervezi bevezetni a feladat-, eredmény- és minőségorientált elemeket, amelyek a szakrendelőket a hatékony és eredményes gyógyításban teszik érdekeltté. A 2009-as költségvetés szempontjából – természetesen a kidolgozás és bevezetés idejétől függően – kedvező hatásai lehet a javaslatnak. Közvetlen hatása lehet, hogy költségesebb fekvőbeteg ellátás helyett olcsóbb járóbeteg ellátás keretében végeznek majd ellátásokat. Közvetett hatása abban áll, hogy dinamizálhatja a fekvő és járóbeteg szakellátás közötti teljesítmény-, sőt akár TVK átcsoportosítást. Ezzel a volumenkorlátok kihasználása javulhat (kevesebb túllépés és kevesebb maradvány). Így nem a megtakarítások utólagos visszaforgatása, hanem a tervekhez közelítő felhasználás irányába mozdul a rendszer. A fekvőbeteg szakellátásban az intézmények stabil helyzete és a minőségi verseny (egymásnak részben ellentmondó) célok elérése érdekében a tárca a jelenlegi merev TVK rendszer felülvizsgálatát és átdolgozását tervezi. Ennek keretében a lakosság szükségletei és az intézmény progresszivitási szintjét, valamint a sürgősségi ellátásban foglalt szerepét figyelembe véve újraszámítanák a korlátokat. Az intézkedés a jelenlegi volumenkorlátos rendszer mellett a korlátok megalapozott kalkulálását jelentené, de önmagában a rendszer merevségén nem változtatna. A HBCS súlyszám rendszer újraszámításával sokéves hiányt pótolna a tárca.
67
Megteremtenék az OEP szolgáltatásvásárlói kompetenciáját, hogy a biztosító minőségi és elérési szempontok alapján módosíthassa szerződéseit a szolgáltatókkal a végzett ellátások körére és a volumenre vonatkozóan. Mivel azonban a volumenkorlát jelenleg globális, tehát intézményhez és nem ellátásokhoz kötött (kivéve az ún. védett TVK-t), nem automatikus, hogy az intézmények az általuk jobb minőségben végzett ellátásokra specializálódnak, s nem a nagyobb fedezetet termelő ellátásokra. A tervezett intézkedések hatásai részben egymással ellentétesek. A jelenlegi intézményi és TVK struktúra nem a szükségletek és a progresszivitási szintek alapján került kidolgozásra, így ha a TVK újraszámítása ezeket a tényezőket figyelembe veszi, az logikusan strukturális feszültségeket és az ezekre a tapasztalatok szerint rugalmatlanul reagáló intézmények miatt pénzügyi hiányokat, adósság növekedést eredményezi, ami kockázatot jelent a 2009. évi költségvetés szempontjából.
4.4.3.
A volumenkorlátozás a gyógyító-megelőző ellátásokban Májusi tanulmányunkban arra mutattunk rá, hogy az egészségügyben a legnagyobb költségvetési kockázatot az jelenti, hogy az egészségügy finanszírozására fordítható egészségbiztosítási, illetve költségvetési támogatások jelentős csökkentésével nem tartottak lépést az intézményszintű megtakarítások. Következésképpen a hiány számottevő része az Egészségbiztosítási Alap szintjéről az egészségügyi szolgáltatók szintjére tevődött át. Ezzel párhuzamosan meghoszszabbodtak a várólisták is, azaz a megtakarítások egy részének terhét a betegek viselték. Megítélésünk szerint ennek az egyik oka az volt, hogy a szabályozó rendszer a megtakarítási követelményeket nem tudta a megfelelő finomhangolással közvetíteni az egészségügyi szolgáltatók felé. Ebből a szempontból a szabályozás egyik gyenge pontja a TVK. Következésképpen a TVK jelenlegi rendszerének megváltoztatásával, esetleg a teljesítmények kézben tartását lehetővé tevő másik rendszer bevezetésével az egészségügy intézményi szintű költségvetési kockázatai mérsékelhetőek lennének, anélkül, hogy az Egészségbiztosítási Alap egyensúlya veszélybe kerülne. Ezért a továbbiakban viszonylag részletesen áttekintjük a TVK rendszer működését, ellentmondásait és módosításának lehetőségeit. Az intézményi szintű (globális) TVK) alapuló finanszírozást 2004-ben vezették be. Induláskor az aktív fekvőbeteg- és a járóbeteg-szakellátásra terjedt ki. A rendszer egyre szélesebb területre kiterjesztve 2006-tól szinte a teljes egészségügyi szakellátást lefedi. A TVK rendszer a meglévő HBCS, illetve német pont rendszerű teljesítmény alapú finanszírozásra épül rá. A korábbi év teljesítményeit alapul véve azok 98%-os szintjéről indulva határoztak meg egy 100%ban finanszírozott korlátot, amelyen felüli teljesítményt degresszíven, 60, 30 és 10%-ban finanszírozták. A globál kapacitás-volumen szerződésektől a finanszírozó az éves költségvetés betartását, várta, s emellett a szakmapolitika eszközeként is alkalmazták volna (a túl erős teljesítménykényszer enyhítése, a TVK vásárlóeszközként való alkalmazása), s az ellenőrzési kompetenciák hiányát is ezzel helyettesítették volna (kódolási trükkökkel való visszaélés hatásának minimalizálása)
68
Az alkalmazás problémái azonban mára világosan látszanak. A TVK kialakításának bázisidőszaki adatait is a torz kapacitásszerkezet, a kódolási trükkök határozták meg. A bázisidőszaki teljesítményen alapuló TVK merev alkalmazása konzerválja a meglévő struktúrát, s nem teszi lehetővé az intézmények közötti versenyt, ugyanakkor a transzparencia hiánya teret enged partikuláris érdekek érvényesülésének. Mára bebizonyosodott, hogy a progresszivitás csúcsán álló intézményeknél súlyos pénzügyi feszültséget is gerjeszthet a volumenkorlátozás jelenlegi rendszere. Az intézményi szintű TVK alkalmazása az elmúlt években, különösen 2006 nyara (a degresszív finanszírozás eltörlése) óta túlnyomórészt fiskális elvárásokat szolgált és a költségvetési keretek szigorú betartását eredményezte. Elmaradt a bázisidőszak teljesítményeinek indokoltsági elemzése, nem alakították ki a szükségletekhez igazodó rendszeres felülvizsgálat rendszerét. A 2007. évi ágyszám csökkentést követő drasztikus TVK csökkentés alapvetően az aktív ágyszámok változásának mértékét követte (bár a TVK kisebb mértékben csökkent az ágyszámnál), s nem szükséglet elemzés alapján történt. Ennek egyik következménye, hogy az ágyszám-csökkentés ellenére nem javult, hanem romlott az aktív fekvőbeteg ellátásban az ágykihasználtság. A TVK jelenlegi rendszere az ellátórendszer fejlődésének, átalakításának (nappali kórházak, egynapos sebészetek, kúraszerű ellátások stb. megfelelő ütemű fejlődésének) egyik legfőbb akadálya. Az intézményvezetők jelenleg nem mernek ágyszámot csökkenteni, és kapacitást ésszerűsíteni, mert ez volumen korlátjuk csökkenését eredményezheti. A fel nem használt TVK részben annak a következménye, hogy partikuláris érdekek érvényesülhettek a többlet TVK-k nem transzparens elosztásakor, s nem a szükségletelemzés megalapozottsága mentén, transzparensen kerültek elosztásra a volumenek. A fekvőbeteg-ellátásban éves szinten a TVK-val elért közvetlen „megtakarítás”, azaz a jelentett és finanszírozott teljesítmény különbsége 8-10 milliárd forint körül alakult, s növekvő tendenciát mutatott, s eközben aránya az összes teljesítményhez képest is emelkedett 2,5%-ról 6,0%-ig (lásd a 23. táblázatot). A 2006 közepi intézkedés miatt ugrott meg a veszteség mértéke. (2006-ban éves szinten már több mint 12 milliárd Ft nem került kifizetésre a kórházak számára.) Ez később az intézményeknek lassan az új keretekhez igazodó gazdálkodása következtében 5,0%-ra csökkent. Az Egészségbiztosítási Alap számára a nem finanszírozott teljesítményen felül további megtakarítás származott abból, hogy a TVK visszafogta a teljesítményeket, tehát a jelentett teljesítmény is csökkent (ezt tapasztalhattuk a másik oldalon a várólisták hosszabbodásával).
69
23. táblázat A volumen korlát és a teljesítmények alakulása az aktív fekvőbeteg szakellátásban a teljesítés ideje szerint (ezer súlyszám) Megnevezés TVK Elvégzett teljesítmény Kifizetett teljesítmény Nem finanszírozott teljesítmény Fel nem használt TVK Nem finanszírozott teljesítmény Fel nem használt TVK
2004/1– 2004/9 1 873 1 933 1 884
2004/10– 2005/9 2 548 2 663 2 587
49 20
77 11
2,5% 1,1%
2,9% 0,4%
2005/10– 2006/9 2 537 2 649 2 557 93 12 3,5% 0,5%
2006/102007/9 2 215 2 326 2 187 139 18 6,0% 0,8%
2007/102008/6 1 672 1 783 1 693 90 1 5,0% 0,1%
Megjegyzés: A súlyszám értéke 2004. januárban 101 ezer Ft volt, majd 2008. áprilisig 146 ezer Ftig emelkedett. Forrás: OEP adatok alapján saját számítás
Az intézmények egy része ugyanakkor tudatosan tervezi és engedi a TVK feletti néhány százalékos túllépést, mely által biztosan mindig kihasznált lesz a keret, valamint folyamatosan lehet érvelni a finanszírozó felé a többlet TVK megszerzése iránt. Az intézményi típus szerinti vizsgálatból kiderül, hogy a volumen korlát alapú finanszírozási technika általánossá tétele kis mértékben ugyan, de elindította a betegek átterelésének gyakorlatát a kisebb városi kórházak irányából a progresszivitás magasabb szintjén álló megyei kórházak, országos intézetek és egyetemi klinikák felé. Ennek következtében a deklaráltan és kimutathatóan is minőségi ellátást nyújtó kórházak teljesítményeiért fajlagosan kevesebbet fizetett a biztosító. A kórházak szintjén keletkező veszteség 52%-át 10 kórház (közöttük 4 egyetem) szenvedte el. A korlát feletti teljesítmény mellett ugyancsak létezik a fel nem használt TVK gyakorlata, bár ennek mértéke kisebb: a rendszer bevezetésének évében az öszszes TVK 1,1%-át nem használták fel a szolgáltatók, majd felére esett vissza a maradvány, ami aztán 2006-2007-ben 0,8%-ra nőtt, majd szinte eltűnt. A fel nem használt TVK legnagyobb részt a TVK nem transzparens és esetleges elosztásának köszönhető. Bár a szolgáltatók nem ismerik egymás TVK-ját, valamint teljesítményét, kezd kialakulni a méltánytalanul kapott TVK „piaca”, ami ugyan valamelyest korrigálhatja a hibás központi döntéseket, mégis fenntartja a transzparencia hiányát. A járóbeteg szakellátásban a degresszív finanszírozás három évében a jelentett teljesítmény egyre nagyobb mértékben haladta meg az elszámolt teljesítményt, így a TVK miatti direkt megtakarítás aránya is növekedett, s összege igen széles sávban ingadozott (lásd a 24. táblázatot). Megállapítható, hogy a teljesítményvolumen korlát jóval nagyobb féket jelentett az aktív fekvőbeteg szakellátásban, mint a járóbeteg szakellátásban. Ennek egyik oka a két finanszírozási technika közötti egy esetre jutó átlagos finanszí70
rozási érték közötti több mint 90-szeres különbsége. A járóbeteg szakellátásban az alacsony teljesítmény pontszámok és a klinikai szakmákra jellemző fizikai időkorlátok (lekötött járóbeteg óraszám kapacitások) miatt a legtöbb szakmában véges a teljesíthető és elszámolható teljesítmények nagysága. Az egészségpolitika a TVK rendszert az ellátás mind nagyobb részének a járóbeteg ellátásba való átterelésére is próbálja használni. Ez tetten érhető a fekvőbeteg szakellátás összes TVK-jának csökkenése mellett bővülő járóbeteg ellátási TVK-ban (ebben szerepe van a mind szélesebb körre kiterjesztés miatti növekedésnek is, de 2007-től kezdve jelentős növelés valósult meg immár stabil tartalom, vagyis alkalmazási kör mellett). Ennek ellenére a járóbeteg szakellátás teljesítménye nem nő a korláttal párhuzamosan. Ennek oka lehet a már említett időkorlátok (az „5 perces” szabály és a szerződött munkaórák effektív esetszám korlátot jelentenek), valamint az is, hogy a járóbeteg szakellátás jövedelmezősége, vagy fedezete nem változott, hiszen a járóbeteg teljesítmény pontszám és a fekvőbeteg teljesítmény súlyszám forintértékének az aránya állandó. 24. táblázat A volumen korlát és a teljesítmények alakulása a járóbeteg szakellátásban a kifizetés ideje szerint (millió pontszám) Megnevezés 2004 2005 2006 2007 2008 TVK 49 892 66 080 74 047 77 201 60 546 Elvégzett teljesítmény 48 981 69 786 82 071 72 269 57 968 Kifizetett teljesítmény 47 769 65 858 75 097 68 052 55 866 Nem finanszírozott teljesítmény 1 212 3 928 6 974 4 217 2 102 Fel nem használt TVK 2 390 1 682 781 8 878 4 304 Nem finanszírozott teljesítmény (%) 2,5% 5,6% 8,5% 5,8% 3,6% Fel nem használt TVK (%) 4,8% 2,5% 1,1% 11,5% 7,1% Megjegyzés: A pontszám értéke 2004. januárban 1,0 Ft volt, majd 2008. áprilisig 1,46 Ft-ig emelkedett. A kifizetés a teljesítmény hónapját követően 3 hónappal történik, így a teljesítményeket tekintve a táblázat októbertől szeptemberig terjedő időszakokat tartalmaz, míg a 2004-es oszlop 2004/1-2004/9-et, a 2008-as pedig 2007/10-2008/6-os teljesítési időszakot jelöl. A kifizetett teljesítményt a degresszív finanszírozás esetében 100%-ban finanszírozott teljesítményre számítottuk át. Forrás: OEP adatok alapján saját számítás
A TVK rendszer tervezett fejlesztési iránya tartalmazza a területi és a progreszszivitási szempontokra épített szükséglet alapú elosztást. Fontos azonban a tapasztalatok alapján a volumenek rendszeres felülvizsgálata, a folyamatok elemzése és a transzparencia. Az OEP tervezett szolgáltatásvásárlói szerepében javasolt a szolgáltatás-volumen típusú szolgáltatásvásárlás. A fekvőből járóbeteg szakellátásba való átterelést ösztönözné a járóbeteg teljesítmény pontszám gyorsabb emelése.
71
4.5.
A helyi önkormányzati kockázatok
rendszer
működésében
rejlő
Az államháztartási kiadások mintegy negyedét teljesítő helyi önkormányzati szektor továbbra is jelentős fiskális kockázatok hordozója. A szektorban megjelenő kockázatok egyik része az 1990-ben létrejött magyar önkormányzati modellből következik. Ennek lényege a helyhatóságok túlhajtott alkotmányos önállósága és a közfeladatok szélsőséges decentralizációja. Az 1990-es önkormányzati reformmal elkezdődött és azóta is tartó feladatleadás alapvető motivációja a „konfliktus decentralizáció” volt mégpedig oly módon, hogy közben a jelentősen kibővült önkormányzati feladathoz történő állami hozzájárulások súlya folyamatosan csökkent 33 . A növekvő önkormányzati feladatok és a csökkenő reálértékű állami támogatások, illetve a kötelező feladatok ellátását szolgáló fizikai vagyonelemek állagromlása a kockázatok másik forrása. A hazai rendszerben az önkormányzáshoz fűződő jog és a feladatellátás keretei összemosódnak. A településekhez telepített önkormányzati jogok – a hazai település szerkezet miatt – elaprózottságot eredményezett a feladatellátásban is. A magyar önkormányzat rendszer „konfliktus konténerként” működik. 2004-ig, az önkéntes többcélú társulások bevezetéséig, az önkormányzati forrásszabályozás döntően a nem méretgazdaságos feladatellátást ösztönözte. Az elaprózott településszerkezetben 3.200-nál alig kevesebb helyhatóság 13.000-14.000 közötti költségvetési szervet tartott fenn. A falvak jelentős részében az önkormányzatok a legfontosabb foglalkozatók. A kockázatok harmadik forrása az önkormányzatok forrásrendszere. Az összes bevételek között a saját bevételek majdnem 28%-ot tesznek ki. Ezen belül a legnagyobb részt 15%-ot meghaladó aránnyal a helyi adók képviselik. A helyi adóbevételek 85%-a a helyi iparűzési adóból származik. Ezen adónem jelenlegi konstrukciója versenyhátrányt okoz a vállalatoknak és a telephelyi versenyképességet romboló hatású. A saját bevételek, ezen belül a helyi adóbevételek e koncentráltság a szektor saját bevételi potenciáljának sebezhetőségét eredményezi. Egy vállalati kitelepülés végletesen felboríthatja egyes települések költségvetését. A forrásrendszerből adódó kockázatok másik része a forrásszabályozás változékonyságából és áttekinthetetlenségéből származik. Az állami hozzájárulások rendszere ráadásul – az ágazati minisztériumok nyomására – egyre elaprózottabb, így nemcsak a hozzájárulások mértéke, de azok ágazati jogcímei, ezen belül pedig az ún. kötött felhasználású normatívák számának növekedése is kézi vezéreltté tette a rendszert. A rendszer működését egyre inkább szétfeszíti az alkotmányos önállóság és a központi forrásszabályozástól való növekvő függés ellentmondása. A rendszer fiskális kockázatai a likviditáshiányban, a forráshiányban illetve végletes formában az inszolvenciában testesülhetnek meg. A szektor nagyszámú szereplői a pénzügyi kockázatok jelentkezése szempontjából sem alkotnak homogén sokaságot. A 2007. évi zárszámadási adatok a szektor egé-
33
Az állítás részletes bizonyítása szétfeszítené e tanulmány kereteit. A szakirodalomban számos írás elemzi ezt a helyzetet.
72
szének pénzügyi pozíciójavulásáról tanúskodnak. A szektor összesített GFS deficitje a 2006-os választási évhez képest 2007-re több mint 100 milliárd forinttal javult. Ez a központi támogatások csökkenése ellenére következett be, azáltal, hogy a 2006. évi „választási” költségvetéshez képest az önkormányzatok is jelentős megtakarításokat hajtottak végre. A szektor egészére vonatkozó pénzügyi jelzőszámok azonban a tényleges kockázatok mibenlétét nem tükrözik a maguk valóságában. Az önkormányzati rendszer alapvető jellemzői miatt szegmentációt az önkormányzatok típusai szerint végezzük el. A 25. táblázat segítségével bemutatjuk e szegmentumok néhány jellemzőjét, majd külön elemezzük az egyes önkormányzati típusoknál fellelhető pénzügyi feszültségeket.
4.5.1.
A kis önkormányzatok pénzügyi kockázatai A különböző híradásokból úgy tűnik, hogy az 5000 lakos alatti, lényegében községi önkormányzati kör, a pénzügyi túlélésért küzd. Ahogy a 28. táblázatból is látható ez a kör felelős a magyar népesség 28%-ának közszolgáltatásokkal történő ellátásáért. Ehhez az önkormányzati rendszer rendelkezésére álló források 15-16%-a jut el hozzájuk. A többcélú kistérségi társulások léte sokat javított a feladatellátás feltételein. A társulások szerepének növekedését jelzi e szereplők növekvő részesedése mind a bevételekből, mind a kiadásokból (2007ben az önkormányzati GFS bevételek 1,2%-a, GFS kiadása 1,3%-a). Ugyanakkor a kötelező feladatok alulfinanszírozottsága a mostani kimutatásokban részben a társulásoknál jelenik meg, hiszen e társulások összességében deficitesek. A népesség és a költségvetési források arányeltérése részben magyarázható a térségi, részben a községek lakosságát is szolgáló feladatellátás kiadásainak a nagyobb önkormányzatoknál történő megjelenésével. A 26. táblázatból szembetűnő, hogy míg a községi kör részesedése a bankhitelek állományából lényegesen elmarad költségvetési súlyától, addig az egyéb pénzügyi kötelezettségekből való részesedésük ezt az arányt lényegesen meghaladja. Ez jelzi, hogy e körben a pénzügyi kockázatok a likviditáshiányban esetleg látens inszolvenciában jelentkeznek. Ezt egyébként illusztrálják azok a híradások, amelyek egyes községek fizetési gondjairól, illetve néhány újabb adósságrendezési eljárás indulásáról szólnak.
73
25. táblázat A különféle önkormányzattípusok néhány pénzügyi jellemzője Típus
Főváros
Fővárosi kerület
Megyei jogú városok
Városok
Szereplők száma 1 23 23 274 2007. 01.01. (db) Lakosság megoszlása 0 16,80 19,59 29,64 (%) Részesedés a 2007. 12,7 11,1 17,8 25,2 évi GFS bevételekből országos=100 (%) Részesedés a 2007. 12,5 10,6 18,2 25,5 évi GFS kiadásokból(%) Részesedés a 2007. 17,3 24,1 21,9 25,7 évi helyi adó bevételekből(%) GFS egyenleg/GFS -0,1 +2,2 -3,7 -2,6 kiadás (%) Bankhitel és 25,26 6,39 23,29 28,12 kötvényállományból való részesedés(%) Egyéb 0,32 12,53 18,03 27,09 kötelezettségekből való részesedés (%) Forrás: A Pénzügyminisztérium és MÁK adatai alapján * A többcélú kistérségi társulások adataival együtt ** A vagyonátértékelést előíró 2001-ben született kormányrendelet végrehajtása előtti szám. *** A többcélú kistérségi társulások mutatója -4,5%.
74
Községek
Megyei önkormányzatok
Szektor összesen
146
2.708
19
3.194
6,46
27,51
0
100
3,8
15,0
13,2
3,8
14,7
13,4
3,5
7,6
-0,5
+0,1***
-3,5
- 1,7
1,66
5,8
9,48
100
2,89
31,02
8,06
100
Nagyközségek
0
100*
100* 100
A felmérés során a pénzügyi kockázatokra koncentráltunk 34 . A válaszadó önkormányzatok 8%-a működési többlettel, 48%-a kiegyenlített működési költségvetéssel rendelkezett 2007-ben. A fennmaradó 44% különböző mértékű működési hiánnyal zárt. A válaszadók egyharmada számolt be lejárt tartozásokról. Ezen belül a válaszadók 20%-a – saját bevallása szerint – tartós fizetési gondokkal küzd. Vizsgáltuk azt is, hogy mennyire elterjedt az a megoldás, amely a késedelmes fizetést speciális „technikákkal” 35 fedi el, mivel ilyen jelenségekkel konkrét esetekben találkoztunk. A legegyszerűbb technika a késleltetett beszállítói számlázás. Ebben mind az önkormányzat, mind az eladó érdekelt. Az előbbi el tudja „tüntetni” kifizetetlen számláit, az utóbbinak nem kell előre finanszíroznia ÁFA fizetési kötelezettségét. Ez a technika a felmérés szerint elhanyagolható nagyságrendű, mindössze a tartós fizetési problémákkal küzdők 9-11%-a számolt be erről. A kutatás azt jelzi, hogy a vizsgált önkormányzati körben egyelőre nem jellemző a tartós nemfizetés. Ez egyébként egybevág egy korábbi, a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium megbízásából készült felmérés eredményével, amelyben a vállalkozók is erről számoltak be 36 . Fontos tapasztalat, hogy a válaszadó települések 45%-a kapott a forráshiányos és a pénzügyi nehézségekkel küzdő önkormányzatoknak szánt segítségből 37 . A beérkezett válaszokból az látszik, hogy a megkérdezett körben az ÖNHIKI és a miniszteri támogatás azonos súlyú szerepet játszik. E támogatások célzottságának problémáját jelzi, hogy a válaszadók 17%a úgy kapott ezekből a támogatásokból, hogy saját bevallása szerint nincs működési deficitje. Ugyanakkor az ÖNHIKI szigorodó feltételeit jelzi, hogy a működési deficites önkormányzatok 39%-a nem jut kisegítő támogatáshoz. A helyzet jobb megismerése érdekében attitűd kérdéseket is feltettünk. Az ezekre adott válaszok azt mutatják, hogy a válaszadó településvezetői kör a központi kormányzattól várja az általa vezetett település pénzügyi helyzetének jobbra fordulását. Háromnegyedük elutasított mindennemű helyi adó emelést, 90%kuk a lakossági helyi adók emelését. A válaszolók 40%-a nem tartja elsődlegesen fontosnak a kiegyensúlyozott költségvetést. A fizetési készségre, illetve a helyi preferenciákra vonatkozóan figyelemre méltó tény a költségvetés állapotától függetlenül teljesítendő kötelezettségek rangsora (lásd a 9. ábrát). Elgondolkodtató a szociális és segélyezési kötelezettségek hátrasorolása.
34 A felmérés eredményeinek részletes bemutatása szétfeszítené jelen tanulmányunk kereteit. Az eredmények részletesebb bemutatására az önkormányzati szektort elemző ÁSZ FEMI tanulmányban kerül majd sor. 35
Például akkor állít ki a számlát a szállító, amikor az önkormányzatnak forrása van a kifizetésre.
36
A felmérés 2007. végén készült az „Üzletre hangolva” program keretében és a késedelmes fizetések okait elemző kutatás része volt. ÖNHIKI a mindenkori költségvetési törvény 6. számú mellékletének 1-2. pontja, illetve a szektort felügyelő miniszter döntésétől függő 6. számú melléklet 3. pontja szerinti támogatás.
37
75
9. ábra Azok aránya, akik egyetértenek azzal, hogy az adott kötelezettséget a költségvetés állapotától függetlenül ki kell elégíteni
Forrás: A FEMI megrendelésére készített önkormányzati felmerés
További tanulsággal szolgál az is, hogy miben látják a válaszadók helyzetük javulásának lehetőségeit. A 26. táblázat foglalja össze e válaszokat. 26. táblázat Melyek azok a legfontosabb intézkedések, amelyekkel az önkormányzatok pénzügyi helyzete javítható? (több választ is lehetett adni) Hely
Szükségesnek vélt teendő
1. 2. 3.
Feladatarányos normatíva Több (működési) támogatás Egyéb, a támogatási rendszer átalakításával kapcsolatos említés 4. A pályázati rendszer átalakítása 5. Feladatok átruházása az államra 6. A normatív támogatások rendszerének reformja Forrás: A FEMI megrendelésére készített önkormányzati felmerés
Említések aránya (%) 29,6 23,6 18,7 9,8 9,6 9,1
A felmérés tanulságait összefoglalva a következőket állíthatjuk. Az úgynevezett kis önkormányzatok körében tapasztalható pénzügyi kockázatok rövidtávon is jelentkezhetnek, de előzetes feltételezéseinknél kisebbek. A forráshiány lassan másfél évtizede „normális” jellemzője a rendszernek, amit az ÖNHIKI támogatásokkal érintett önkormányzati kör nagysága jelez. Az e körben tapasztalható likviditási problémákat – az inszolvens kör kivételével – a számlavezető hitelintézetek segítségével az érintettek képesek áthidalni, a csődhelyzetek kialakulását a működésképtelen önkormányzatok számára rendelkezésre álló keret fel76
használásával egyedi intézkedésekkel is kezeli a Kormány. Ahogy a felmérésből látszik ez a helyzet csökkenti az önkormányzati vezetők költségvetési felelősségét, így erodálja a rendszert. Az inszolvencia közelében – előzetes feltételezéseinkre rácáfolva – a kis önkormányzatok néhány százaléka van. A felmérésből nyert információk jelzik, hogy a településtípuson belül is igen jelentősek a különbségek.
4.5.2.
Az előremenekülés kockázatai Az önkormányzatok másik, számszerűen lényegesen kisebb, de költségvetési súlyát tekintve meghatározó csoportja (megyei jogú városok, fővárosi kerületek, városok egy része, a megyei önkormányzatok) a kötvénykibocsátásokkal megkísérelte a központi forrásszabályozástól való függés csökkentését. Ezt jól mutatja az a tény, hogy a szektor bankrendszerrel szembeni adóssága az elmúlt másfélévben megduplázódott, pedig a hitelfelvételt a szektor GFS hiánya nem indokolta. 2007-ben a szektor egészének GFS hiánya 54 Mrd. Ft volt, az ebben a költségvetési évben mintegy 200 milliárd forinttal nőtt a szektor adósságállománya. (lásd a 27. táblázatot). A kötvénykibocsátással kapcsolatos információkat összevetettük az NFÜ EMIR rendszeréből lekérdezett I. NFT-re és az ÚMFTre vonatkozó legfrissebb adatokkal, annak megállapítása végett, hogy a kötvénykibocsátás és az EU-forrásból támogatott projektek között van-e szoros kapcsolat. Az összevetés azt mutatta, hogy a kötvénykibocsátásoknak az eddig jóváhagyott önkormányzati projektekkel nincs közvetlen öszszefüggése. A helyi önkormányzati szektor eme szegmense eladósodásának megítélése árnyalt elemzést igényel. A 2007. évre vonatkozó tényszámok igazolták korábbi tanulmányunk azon előrejelzését, hogy a 2008. évi költségvetési törvény számítási anyagában alapul vett önkormányzati adósságszám alulbecsült volt. Az általunk ismert előkészítő anyagok szerint a 2009. évi költségvetési törvényjavaslat sem tesz másként. Az önkormányzati adósság nem csupán és nem is elsősorban a konszolidált államadósság értéke szempontjából kritikus. Figyelembe kell venni azt is, hogy a kibocsátott kötvények jelentős része átmenetileg szabad pénztartalékként jelentkezik, ezért az ebből származó átmeneti kamatbevételek, illetve a pénztartalékok „megmozdulása” az önkormányzatok folyó, GFS pozícióját is befolyásolja. Az önkormányzatok pénzügyi vagyonát és forrásait a mellékelt táblázatban szerepeltetjük. A speciális – ún. eredményszemléletű - módszertan szerint készült táblázat egyes tételeinek értelmezését jegyzetekkel segítjük. Felhívjuk a figyelmet, hogy az önkormányzatok nettó pénzügyi vagyonának értékét az SNA módszertantól eltérően számítottuk. Ennek oka az, hogy az önkormányzatok tulajdonosi részesedéseik döntő részét (egyéb részvény, részesedés sor) olyan gazdasági társaságokban megtestesülő tulajdonosi pozíció teszi ki, amelyek részvényei nemcsak nem forgalomképesek, hanem tevékenységüket az önkormányzatok kötelező feladatait jelentő szolgáltatások nyújtása jelenti, ezért ténylegesen nem likvidálható pénzügyi vagyon.
77
27. táblázat A helyi önkormányzati szektor pénzügyi számlái (S.1313)* (Mrd Ft) Megnevezés
2003
Pénzügyi eszközök
2004
1.074,0 1.134,3
2005
2006
1.132,1 1.136,0
2007
2008. 1. félév
1.284,7
1.342,1
212,6
243,0
241,2
274,6
381
421,5
nem részvény értékpapírok 1
55,3
70,7
52,5
42,5
50,7
100,3
hitelek, kölcsönök
71,3
79,4
84,2
82,8
60,8
58,8
692,2
697,5
705,9
710,5
700,3
691,5
25,6
36,3
45,4
45,4
25,6
18,2
14,1
16,7
15,7
11,8
16,4
16,0
egyéb részvény, részesedés
652,5
644,5
644,7
653,3
658,3
657,3
Kötelezettségek
426,5
533,5
647,6
822,4
1.017,6
1.017,8
5,7
6,5
4,4
27,4
210,7
317,2
hitelek kölcsönök**
276,7
366,6
415,4
543,8
576,8
471,0
ebből hitelek hazai hitelintézetektől
144,0
182,4
241,5
347,3
358,4
338,2
külföldről felvett hitelek
62,4
83,7
100,3
122,9
134,1
117,7
az önkormányzati szektor nettó pénzügyi vagyona***
-5,0
-43,7
-160,0
-339,7
-427,2
-333,0
készpénz, betétek 1
tulajdonosi részesedések
2
ebből tőzsdei részvény befektetési jegy 2
nem részvény értékpapírok3
*Forrás: Magyar Nemzeti Bank **Nem hitelintézeti tartozásokat is magában foglaló tétel. ***Az MNB kalkulációtól eltérő módon számolva, pénzügyi eszközök és kötelezettségek egyenlegéből levonva az egyéb részvények és részesedések értékét. 1. Államkötvények, kincstárjegyek, 2. Részben, vagy egészben önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokban (viziközmű cégek, tömegközlekedési vállalatok, távhő-szolgáltatók,stb.) megtestesülő tulajdonosi részesedés, amely társaságok jellemzően kötelező önkormányzati feladatot látnak el. 3. Önkormányzat által kibocsátott kötvény.
Az eladósodásról teljes körű adatok 2008. első félévére állnak rendelkezésre. A II. negyedévben a kötvénykibocsátás nagysága csökkent. A kibocsátás összértéke meghaladta a 100 milliárd forintot, amelynek denominációja döntően továbbra is svájci frank volt. Előzetes PSZÁF engedélyezési adatok szerint a nyári hónapokban forintértékben – de döntően svájci frankban denominálva – 40 Mrd. Ft kötvényállománnyal növekedett a szektor adóssága. A kibocsátás várhatóan az év további részében növekedni fog. A nemzetközi pénzügyi piacok turbulenciái növelték a külföldi devizában denominált adósság árfolyamkockázatát. A Magyar Nemzeti Bank 2008 nyarán felmérést végzett az önkormányzati finanszírozásban érintett bankok körében. 38 A felmérésben résztvevő bankok 38
Ezzel kapcsolatos információk az MNB honlapján találhatók. A felmérés összefoglalását ld. Homolya Dániel- Szigel Gábor: „Önkormányzati hitelezés – kockázatok és banki viselkedés” című cikkében, MNB Szemle, 2008 szeptember 20- 29. o.
78
zöme 39 önkormányzati hitelportfólióját 40 stabil minőségűnek ítélte meg, bár többségük a fedezet politikájában szigorítást és a kockázati prémiumokban növelést helyezett kilátásba. A felmérésből az is kitűnt, hogy a hitelezők tisztában vannak az önkormányzati kihelyezések növekvő kockázatával, ezzel együtt az önkormányzatokat stabil adósnak tartják. A felmérés utáni időszakban tapasztalható pénzügyi válság eredményeként – piaci információk szerint – megélénkült e banki követelések másodlagos piacának kínálati oldala, vagyis a nagy hitelezők az önkormányzatokkal szembeni kitettségüket mérsékelni kívánják. A megkérdezett bankok 250 önkormányzati vállalatnál lévő 88 milliárd forintos kihelyezés állományról számoltak be. A feltételes kötelezettségvállalásokat illetően (mérlegen kívüli kockázatok) nem rendelkezünk megbízható képpel 41 . Itt elsősorban a PPP szerződésekből adódó hosszú távú kockázatokra gondolunk, amelyek tapasztalataink szerint éppen a nagyvárosi körben lényeges tételek. Külön említést érdemelnek a megyei önkormányzatok pénzügyi kockázatai. A megyei önkormányzatok a központi forrásszabályozás oldaláról tapasztalt megszorításokat, működési költségvetésük fenntarthatóságát kötvénykibocsátásokkal igyekeznek semlegesíteni. A megyék viszonylag magas 2007. évi GFS deficitje várhatóan növekedhet. A kötvénykibocsátások későbbi törlesztésének és a kamatszolgálat teljesítésének - a jelenlegi forrásszerkezetben - saját bevételi fedezete nincs meg. Az előremenekülő kör esetében sajátos „optikai csalódást” jelent az a tény, hogy a kibocsátott kötvények jelentős részben az önkormányzatok által tartott betét és állampapír állomány növekedésében csapódtak le 42 . Ennek következtében 2006-hoz képest a szektor kamatbevétele 2007-ben 4 Mrd forinttal nőtt, és az előzetes adatok szerint 2008-ban további 20 Mrd forinttal emelkedik. A Kormány 2009-re további 5 Mrd. forintos kamatbevételi növekménnyel számol. Érthető módon e bevételek növekedése a kötvénykibocsátó önkormányzatokra koncentrálódik. Ezzel szemben az önkormányzatok által kibocsátott kötvények döntő többsége esetében a törlesztés megkezdésére 3-5 éves türelmi idő áll rendelkezésre. Következésképpen az ilyen kötvényt kibocsátó, majd a kapott pénzt betétben, állampapírban tartó önkormányzatok e pénzügyi tranzakció révén rövid távon pénzügyi likviditásukat, stabilitásukat javítani tudják jövőbeni kötelezettségeik terhére. Megítélésünk szerint ez az eljárás nem annyira az előremenekülést, hanem a jövő felélését jelenti.
39
6 bank, amely a piac több, mint 90%-át lefedi.
40
A kötvények zártkibocsátásúak, ezért ezek is a banki hitelportfólió részét képezik.
41
Ennek oka az, hogy az államháztartási információs rendszer 2007-től a PPP-kre, 2008-tól az önkormányzati gazdasági társaságokra vonatkozóan tartalmaz információt, de a jelentésekből továbbra sem ismerhető meg a szektor és szereplőinek teljes kockázata.
42
A 27. táblázatban speciális módon számított nettó pénzügyi vagyoni helyzet javulása arról tanúskodik, hogy a bevont források növekvő részét pénzügyi instrumentumokban tartalékolják az önkormányzatok.
79
4.5.3.
Az önkormányzati szektor pénzügyi pozíciójának alakulása PM által közölt, a 2008-as évre vonatkozó előzetes adatok szerint az Országgyűlés által elfogadott költségvetési törvényhez kapcsolódó GFS bevételi és kiadási előirányzatoktól az előzetes teljesítés értékei elmaradnak. A tervezett GFS hiány szektor szinten 111 Mrd. forint volt, a 2008. évre vonatkozó előzetes adat 90 Mrd forintra teszi ezt az értéket. Mind a bevételi, mind a kiadási oldalon a 2007. évi helyzethez hasonlóan a fejlesztési-beruházási tételek maradnak el a tervezettől. Ez azt mutatja, hogy az EU támogatások tervezett abszorpciója nem valósult meg. A 2008. évi folyamatok eddig azt mutatják, hogy az előirányzathoz képest a szektor támogatása legalább 85 Mrd. forinttal túlteljesül. E növekmény a Budapest 4-es metróhoz, az egészségügyi átszervezések kapcsolódó végkielégítések és más egyedi bérkiadások nem tervezett tételeiből áll össze. Kiadási oldalon a működési kiadások 60 Mrd. forinttal lesznek várhatóan magasabbak az előirányzottnál. Összetett képet mutat az önkormányzatok EU-forrásabszorpciós helyzete. Az I. NFT-ről készült szakértői elemzések azt mutatták, hogy az itt szereplő pályázati kiírások nem igazán igazodtak az önkormányzatok fejlesztési szükségleteihez. A megvalósuló programokból való részesedést tekintve alulreprezentáltak a hátrányos helyzetű települések, térségek, ezért a fejlettségbeli különbségek alig enyhültek. E tapasztalatokból merítve az ÚMFT egyrészt jóval szélesebb választékot nyújtott a pályázható forrásokkal megvalósítható célokat tekintve, másrészt a hátrányos helyzetű önkormányzati kör számára pályázati forrást különített el. A kedvező változások ellenére 2007. évi költségvetés végrehajtásából és a 2008. évi előzetes adatokból látható időarányos lemaradás a tervekhez képest. A bevételek és kiadások reálértéke változásának pénzügyi helyzetre gyakorolt hatása önmagában nem megítélhető. A gyermekszám mérséklődése miatt például az ellátandó közoktatási feladatok csökkenhetnek. Ezt a problémát kezeli a közoktatási teljesítmény-mutatón alapuló finanszírozás. A tisztánlátást nehezíti a folyamatosan változó prezentációs rend. A helyzet megítélhetősége érdekében a 2006-ban kezdődött stabilizációs évet alapul véve számításokat végeztünk. A 28. táblázat ennek eredményeit összegzi. Ezen a helyen is utalunk – megelőzendő a felesleges vitákat – az adatok prezentációjának fontosságára. A kormányzati dokumentumok nem mindig teszik világossá a GFS és a tárgyévi tételek különbségét. A jelzett pénztartalékok és maradványok miatt jelentős kockázat a tárgyévi kiadásoknak és bevételeknek a megfelelő GFS tételektől való eltérése. Az összehasonlíthatóság érdekében magunk a GFS értékeket szerepeltetjük.
80
28. táblázat A helyi önkormányzatok bevételeinek és kiadásainak reálértéke
Évek
Állami támogatások és hozzájárulások működésre
Nominális változás (előző év =100)
Fogyasztói árindexszel kalkulált reálérték
Összes önkormányzati GFS kiadás Mrd Ft
Mrd Ft
Nominális változás (előző év =100)
(előző év =100)
Fogyasztói árindexszel kalkulált reálérték
Fogyasztó i árindex
(előző év =100)
(előző év =100)
2006 tény
1.208
100
100
3.209
100
100
100
2007 tény
1.251
104
96
3.134
98
90
108,0
2008 előzetes
1.285
103
96,5
3.410
109
102,5
106,5
Forrás: PM adatok alapján az Intézet számításai
A számok azt mutatják, hogy 2006-hoz képest az önkormányzati szektor központilag szabályozott pénzforrásai és összes kiadásai is reálértékben jelentősen csökkentek. Egy másik viszonyítást jelent a szektornak az államháztartási kiadásokból való részesedésének alakulása. Az önkormányzati GFS kiadások 2006-ban a GDP 13,4%-át, 2007-ben 12,3%-át, 2008-ban 12%-ot, a 2009-re vonatkozó javaslat szerint is 12%-ot tesz ki. A központi költségvetés GDP-ből való részesedése 25,5%-ról, 24,5%-ra mérséklődött, míg a többi alrendszer GDPből való részesedését megőrizte. A mára kialakult forrásszabályozási rendszer alapjaiban tér el az 1989-90-ben bevezetett modelltől. 2007-től folyamatosan és gyorsuló mértékben rendeződnek át a támogatások a szabadon felhasználható normatív támogatásoktól a normatív kötött felhasználású és a központosított előirányzatok irányába. Ez a tendencia – sok minden más mellett a rendszer reformérettségét jelzi. Az önkormányzati működési költségvetésének fontos komponensének tekinthetők a saját folyó bevételek. Ezek tekintetében komoly kockázatot jelent a helyi iparűzési adóbevételek alakulása. Részben ezek konjunktúraérzékenysége, részben amiatt, mert az adókedvezmények és mentességek megszűnéséből adódó egyszeri hatás a továbbiakban nem érvényesül. Ahogy azt a 2007-es és 2008-as folyamatok jelzik jelentős tervezési kockázatot jelent a szektor EU-forrás abszorpciója és ezzel kapcsolatosan a felhalmozási kiadások alakulása. A kötvénykibocsátásokból származó pénzeszközök tartalékolása is a következő két évben „meglepetésszerű” önkormányzati beruházási boom-ot eredményezhet.
81
4.5.4.
Az önkormányzati rendszer megújításának tartalékai Az önkormányzati rendszer korszerűsítése megítélésünk szerint a sikeres közszektor reformok egyik kulcsa. Széleskörű szakmai konszenzus van abban, hogy az 1990-ben létrejött modell a közszolgáltatások eredményes, hatékony és gazdaságos biztosításához nem megfelelő keret és nem szolgálja a gazdaság versenyképességét, ezen belül a telephelyi versenyképesség javítását. A megyék (középszint) és a megyei jogú városok feladat-ellátási párhuzamosságainak, a fővárosi probléma (fővárosi közgyűlés + 23 városi jogú kerületi önkormányzat egymás mellett élése) kezelése nem elhanyagolható tartalékot jelent a magyar államháztartás egésze szempontjából. A 25. táblázatból látható e szereplők költségvetési forrásainak nagyságrendje, hozzátehetjük ehhez, hogy az itt összpontosuló önkormányzati vagyon nagysága, ezen túlmenően a szektor köztisztviselői állományának jelentős részét is ebben a körben foglalkoztatják. Egy másik típusú veszteségforrást jelent a nemzetközi összehasonlításban is szinte egyedülálló alkotmányos önállóság. Ahogy az ÁSZ vonatkozó jelentése is bemutatja, ez számos országos jelentőségű beruházásnál okozott indokolatlan költségnövekedést 43 . A legeklatánsabb példaként említhetjük az M7 és az M0 autópályák nyomvonala vitáit, illetve az ezek eredményeként épült drága műtárgyakat. Különösen élesen jelentkezik ez a probléma az EU-s forrásokból megvalósuló projektek esetében. Itt a kockázatot nemcsak a szükségesnél drágább megoldás, de a megítélt támogatások felhasználásának elmaradása is jelenti. Az önkormányzati rendszer komplex korszerűsítését négy dimenzióban lehetséges értelmezni. Ezek: • az alkotmányos berendezkedés, • a közfeladatok kormányzati és önkormányzati szervezetek, valamint önkormányzati szintek közötti elosztása, • a feladatellátás szervezési és szervezeti kérdései és • nem utolsó sorban a finanszírozási rendszer. Számbavételük nem érdektelen annak ellenére, hogy a gyors előrehaladás politikai feltételei hiányoznak. Az első két dimenzió sarkalatos törvényekkel szabályozott, így változáshoz széles politikai konszenzus szükséges. Rövid távon a második két területen látunk előrelépési lehetőséget. A kötelező feladatok ellátásának szabályait rögzítő szakmai, vagy ágazati törvények maximalizmusának enyhítése és ehhez transzparens, kiszámítható és egyszerű forrásszabályozási rendszer társítása jelentősen javíthatna az önkormányzatok működésén. Ahogy arra az ÁSZ számos jelentésében 44 felhívta a figyelmet az ál-
43
Ld. az ÁSZ 0813. számú jelentésének 19-20. oldalait.
44
A legutolsók közül utalhatunk a 0822. és a 0824. számú jelentésekre. Az utóbbi, ami a Zárszámadási törvényjavaslat ellenőrzéséről ad számot a 38. oldalon úgy fogalmaz, hogy az önkormányzati elszámolások szabályszerűségének romlása többek között a szabályozás gyakori változásainak következménye.
82
lami hozzájárulások rendszerének egyszerűsítése, a támogatási formák átgondolása jelentősen segítené a szektor pénzügyi fegyelmének erősödését. A rugalmas feladat-ellátási keretek, a társulások, illetve a költségvetésen kívüli szereplők bekapcsolódása adott, bizonyos területeken ez fejleszthető is. Az ellenőrzés minden vonatkozásának javításával erősíteni kell az önkormányzati gazdálkodás színvonalát és pénzügyi fegyelmét. A pénzügyi és szakellenőrzésnek egymást erősítve kell működnie. Az ellenőrzés fejlesztése vonatkozásában nemcsak az érintettek egyetértése van meg, de konkrét lépésekre is lehetőséget adhatna a Kormány - Önkormányzatok Egyeztető Fórumán (KÖEF) ez év tavaszán létrejött megállapodás. E megállapodás mentén – az Országgyűlési támogatása esetén - az előbbi területen túlmenően megtörténhet a különböző típusú önkormányzatok képviselőtestületének differenciált létszámcsökkentése, a vagyonkezelői jog kiterjesztése a körjegyzőségek kialakításának további ösztönzése. A pénzügyi fegyelem egy másik vonatkozásában – az önkormányzati adósságszabály átalakításában – a beterjesztett törvénymódosítások elfogadására nem látszik esély. Véleményünk szerint ez nem nagy baj. Egyfelől kétharmados egyetértés esetén az önkormányzatok költségvetési korlátjának keményítését komplexebben célszerű kezelni. Másfelől az MNB elemzésével 45 egyetértve amely megerősíti korábbi szakmai véleményünket, látni kell, hogy a jelenlegi adósságkorlát sem effektív, a szektor hitelfelvételét a piac, pontosabban a hitelintézetek hitelkínálata korlátozza.
4.6.
A költségvetési tervezés és gazdálkodás kockázatai A fenntartható költségvetési pozíció elérésének egyik fontos feltétele a költségvetési tervezés színvonalának emelése. Az ÁSZ a 2007. évi költségvetési zárszámadás véleményezése során előrelépést csak a költségvetés készítés technikai vonatkozásaival kapcsolatban állapíthatott meg. Ezért szükségesnek tartjuk a költségvetés készítési folyamat tartalmi hiányosságaira és a vele járó kockázatokra irányítani a figyelmet. Az egyik legnagyobb tartalmi hiányosság a döntési folyamat átláthatatlansága. Változatlanul nagy azoknak a döntéseknek a száma, amelyek nem formálisan, nyílt módon, hanem informális alkumechanizmusokon keresztül születnek. Így – jóllehet a pénzköltést a szaktörvények nagymértékben meghatározzák – felerősödhet az érdekcsoportok befolyásoló szerepe. Az ezzel járó kockázatokat növeli, hogy a döntések többéves kihatásai még az Országgyűlés számára sem világosak, a törvényjavaslatokhoz előírt hatáselemzések többnyire elmaradnak. A költségvetési törvényjavaslatot és zárszámadást elönti a számtenger és a valódi folyamatokat átláthatatlanná teszi. Az állami feladatvállalást követő költségvetési támogatások odaítélésének eldöntésekor a legtöbb esetben hiányzik a „milyen az eredmény”, „mennyiért mit kapunk” mérlegelése. Ennek következtében a költségvetési viták közép-
45
MNB Szemle 2008. Szeptember
83
pontjában nem a hatékonysági mérlegelések, hanem a szűkös keretek sorsával kapcsolatos érvelések állnak. Az alkalmazott allokálási mechanizmus így túlzott mértékben konzerválja a kiadási szerkezetet. A költségvetés végrehajtása számára fontos „költségvetési számvitelben” az előirányzati adatok is feldolgozásra kerülnek, ezek azonban sem a központi, sem a helyi önkormányzat szintjén nem feleltethetők meg a jóváhagyott költségvetések előirányzati egységeinek egyértelműen beazonosítható módon. Ez korlátot jelent az eredményszemlélet alkalmazása számára, mivel a pénzforgalmi számviteli rendszer nem tudja zárt rendszerbe foglalni, ha a gazdasági esemény elrendelése, illetve ennek következtében a rendelkezésre álló erőforrás felhasználása eltérő ütemezéssel vagy több elszámolási időszakra (költségvetési évre) elhúzódva történik. Nagy kockázatok forrása a költségvetés mai pénzügyi információs rendszere is. Általános gond, hogy a létező parciális adatrendszerek, adatbázisok között a kapcsolat gyakran csak manuális úton, szakértői becslések közbeiktatásával teremthető meg. Ez a párhuzamos adattárolással és feldolgozással járó költséges megoldás természetesen – és ez talán a nagyobb gond – jelentős számszaki inkonzisztenciákat is okoz, és időigénye miatt nem alkalmas arra, hogy naprakész információt szolgáltasson a vezetői döntések előkészítéséhez. Úgy véljük, hogy a hiányosságoknak ez a rövid vázolása is elégségesnek bizonyul annak megállapításához, hogy – az intézményi, módszertani és információs rendszerek hiányosságai miatt – a magyar költségvetési gyakorlat nem tud kielégítő színvonalon megfelelni az átláthatósági szabályoknak, így például az IMF Költségvetési Transzparencia Kódexe követelményeinek sem. Mindez arra hívja fel a figyelmet, hogy szükséges újra napirendre tűzni a közpénzügyek szabályozásának problémakörét és nemcsak leszűkített módon, egy-egy fontos részterületet kiemelve, hanem úgy, hogy – az ÁSZ által az Országgyűlésnek benyújtott és határozattal elfogadott közpénzügyi tézisek szellemében – a tág értelemben vett közpénzügyek problémaköre kerüljön a középpontba. Ilymódon az állami feladatok elvi és ennek megfelelő jogi meghatározásából kiindulva a közpénzügyi szabályozás nemcsak korszerűsödne, hanem áttekinthetőbbé is válna. Az ilyen irányú előrehaladás szükségességét egy kevésbé előtérben álló területen jelentkező kockázattal is illusztráljuk. Ez a terület az előirányzatmaradványok alakulása, amely – a költségvetési kiadások nagyságára gyakorolt hatása révén – módosíthatja a kiadásokat és veszélyeztetheti az egyensúlyi követelmények teljesülését. A szabályozás a kincstári körbe tartozóknál a pénzmaradvány fogalmát az előirányzat-maradvány fogalmával azonosítja. A vizsgálat a tárgyévben az előirányzat-maradvány számított értékének megállapításához az 10. ábrában vázolt logikai összefüggésből indul ki.
84
A logikai összefüggés szerint a tárgyévben keletkezett előirányzat-maradvány számított értékét a kiadási lehetőségeket megtestesítő összes forrás és a pénzforgalmilag vagy átvezetéssel teljesült kiadások különbözete adja ki. 10. ábra A központi költségvetési intézmények, fejezetek forrásainak, kiadásainak és maradványának logikai összefüggése FORRÁSOK
FORRÁSOK FELHASZNÁLÁSA
Kiadási lehetőségeket megtestesítő összes forrás
Pénzforgalmilag, vagy átvezetéssel teljesült kiadások
Bevételi előirányzatok Havi finanszírozású kiadások
Költségvetési támogatások
Nem havi finanszírozású kiadások
Saját bevételek Saját bevételek többlete
Pénzforgalmilag, vagy átvezetéssel nem teljesült. kiadások Előző évi előirányzat-maradvány, illetve pénzmaradvány igénybevétele
Tárgyévben keletkezett előirányzat-maradvány, illetve pénzmaradvány
Az alapadatok között az előirányzat-maradványra állományi adat nem szerepel, viszont a tárgyévi állományváltozások adatai a tárgyévben keletkezett előirányzat-maradványok számított összegének segítségével megállapíthatóak. Ezeket a 29. táblázat mutatja be. Az állományváltozás adatai azt mutatják, hogy az állomány jelentős hullámzásokkal ugyan, de – a 2004-es évet kivéve – egyre csökken. Az időszak összességét tekintve, az ismeretlen összegű induló állomány állománycsökkenése igen jelentős, mintegy 295 milliárd Ft-ot tesz ki. Az adott évi költségvetési kiadások nagysága szempontjából ez azt jelenti, hogy két évben, 2006-ban és 2007-ben az előirányzat-maradvány jelentősen, a GDP 0,8, illetve 0,3 százalékával lehetővé tette a kiadások növelését.
85
29. táblázat A megelőző évek maradvány-állományának állományváltozásai Megnevezés
2004
2005
Előző évi előirányzatmaradvány, pénzmaradvány igénybevétele
463,6
513,9
Tárgyévben keletkezett előirányzat-maradvány, pénzmaradvány számított összege
478,5
Állományváltozás
14,8
2006
2007
2008
Összesen
543,3
419,8
374,0
-
490,0
356,2
329,1
365,5
-
-23,9
-187,1
-90,7
-8,5
-295,4
Forrás: Magyar Államkincstár
A jelentős állománycsökkenést döntően a fiskális konszolidáció keretében folyamatba tett intézkedések hatásai magyarázzák, azaz az állománycsökkenés nem rendszerszerű, hanem egyszeri intézkedések hatása, mivel az állománycsökkenés nem a költségvetési gazdálkodás (tervezés és végrehajtás) hatékonyságának javulásából következett be. Emellett az is valószínűsíthető, hogy a maradványokat érintő szigorító intézkedések a maradványok által megtestesített kockázatokat erről az időszakról egy jövőbeni időszakra tolják át – a maradvány állomány majdani jelentős növekedésével. A vizsgált időszakban végig fennállt, hogy az intézményi kezelésű előirányzatok körében jelentősen kevesebb maradvány keletkezett, mint a fejezeti kezelésű előirányzatok körében, miközben a kiadási előirányzatok ettől eltérő képet mutatnak. 2006-ig az intézményi kezelésű eredeti kiadási előirányzatok rendre jelentősen magasabbak voltak a fejezeti kezelésű eredeti kiadási előirányzatoknál, a teljesítések pedig még ennél is nagyobb különbséget mutatnak. 2007-ben és 2008-ban az eredeti előirányzatok szintjén az arány megfordult, de a 2007. évi teljesítés még a korábbiak szerint alakult, azaz az intézményi kiadások jelentősen magasabbak voltak. A „nagyobb kiadás – kisebb maradvány”, valamint a „kisebb kiadás – nagyobb maradvány” ellentétpár fennállása arra következtetésre is vezethetne, hogy az intézményi körben folyó gazdálkodás jobban tervezett, jobban szabályozott, pontosabban végrehajtott gazdálkodást jelent, mint a fejezeti kezelésű kiadási előirányzatok körében folytatott gazdálkodás. Azonban, míg az intézményi gazdálkodás körében a kiadások jelentős része rendszeresen ismétlődő feladatokat finanszíroz – pl. személyi juttatások és járulékaik, a működéshez kapcsolódó dologi kiadások (közöttük a közüzemi kiadások), stb. –, addig a fejezeti kezelésű kiadási előirányzatok kiadásai többnyire 86
nem rendszeresen ismétlődő, változó szakmai tartalmú feladatokat – pl. nagyberuházások, több éven áthúzódó, több szakterületet érintő szakmai programok, stb. – finanszíroznak. Mindezt figyelembe véve javasolta az ÁSZ a pénzügyminiszternek a közelmúltban, hogy tekintse át rendszerszerűen az előirányzat-maradványok keletkezésének okait, annak eredményeként kezdeményezze, illetve készítse el a szükséges szabályozási változásokat. Annak érdekében, hogy a maradványok kezelése megfelelően támogassa a hatékony költségvetési politika érvényre juttatását, több, egyidejűleg megvalósítandó és egymást támogató változtatást is végre kellene hajtani a költségvetési gazdálkodás jelenlegi szabályrendszerében. Érdemi változást hozna a kötelezettségvállalások nyilvántartásának egy olyan rendszere, amelyben a kötelezettségvállalások pénzügyi fedezete már a kötelezettségvállaláskor azonosítottan elkülönítésre kerül, a jövő évi esedékességkor pedig az ehhez szükséges pénzügyi fedezetet az ilyen módon elkülönített maradványok biztosítanák.
4.7.
A nemzetgazdaság tervezési rendszerének létrehozása E fejezetben eddig áttekintett feladatok megoldása önmagában is igényli a nemzetgazdaság tervezési rendszerének létrehozását. Emellett azonban a gazdaság általános felzárkózási körülményei és követelményei, valamint a gazdaságpolitikai döntéshozatal működésének tapasztalatai is szükségessé teszik azt. A felzárkózás körülményei és követelményei kapcsán különösen fontosnak tartjuk a következőket: •
Az olyan globális kihívások mint a tudásalapú gazdaság és társadalom kiépítésével összefüggésben a gazdasági és társadalmi oldalak egyensúlyban tartása, a fenntartható fejlődés érdekében a gazdasági, szociális és ökológiai dimenziók kiegyenlítettsége, az energiaellátás biztonságának megteremtése nem nélkülözheti tovább a tervezési funkciók kiteljesítését.
•
Ugyanez mondható az EU-tagságunkkal járó előnyök jobb kihasználásával kapcsolatban is. Jóllehet ehhez közvetlen módon az Új Magyarország Fejlesztési Terv jórészt megfelelő eszköz, ám a terv súlyának megfelelő módon nem jeleníti meg azoknak a területeknek a fejlesztési problémáit, amelyeket nem, illetve csak kisebb mértékben érint (például a mezőgazdaságot, a szociális és kulturális szférákat). A teljes körű gazdaságpolitikai és fejlesztéspolitikai koncepció kidolgozása nem várathat tovább magára.
•
Végül kiemeljük, hogy a magyar gazdaság növekedési pályára állítása csak akkor lehet sikeres és tartós, ha az alternatív fejlődési lehetőségek és mozgásterek sokoldalú felmérésén, a fejlesztési célok egyértelmű meghatározásán, valamint a célok és lehetőségek közötti összhangot biztosító irányítási eszközrendszer átfogó meghatározásán alapul.
A gazdaságpolitikai döntéshozatal működésének tapasztalatait illetően elég az Állami Számvevőszék közelmúltban készített jelentéseinek főbb megállapításaira hivatkozni. 87
¾ Tekintve, hogy a mindenkori fejlesztési politika össztársadalmi jelentőségű, ennek fontosságát alkotmányos rendelkezés is kimondja. A fejlesztéspolitikáról szóló törvény kidolgozásának – jóllehet szükségességét egy 2005-ben hozott OGY határozat kinyilvánította – az előkészítése nem történt meg, és így a fejlesztéspolitika mind ez ideig törvényi háttér nélkül maradt, működését – kormány-, illetve miniszteri – rendeletek rögzítik. 46 ¾ Az elmúlt évek költségvetései anélkül irányoztak elő közel 1500 milliárd forint összegben gazdaságfejlesztési támogatásokat, hogy meghatározták volna az ország közép- és hosszú távú társadalmi, gazdasági fejlesztésének átfogó stratégiáját, ami szintén az előbbi bekezdésben említett törvény hiányának a következménye. 47 ¾ Az elmúlt években gyorsan növekvő fejezeti kezelésű előirányzatok forrásainak elosztása döntő mértékben a meglévő előirányzatokon (bázis) alapult és nem kielégítő módon került sor az kormányhatározatban előírt programszemléletű költségvetési program alkalmazására. A gyakran változó prioritások túl széles területeket fogtak át, ami veszélyeztette a megfelelő súlypontképzést és az átláthatóságot. Az éves költségvetési törvények felépítése pedig nem követte a prioritásoknak megfelelő szerkezetet. 48 Mindezt figyelembe véve javasoljuk a nemzetgazdaság tervezési rendszere kiépítésének megkezdését. Olyan rendszert szükséges kialakítani, amelynek legfontosabb sajátossága, hogy a reálfejlesztés (nemzeti fejlesztési koncepció és terv, a területfejlesztés, településfejlesztés, a gazdaságfejlesztés, a szociális és kulturális szféra fejlesztése) és a pénzügyi tervezés (Konvergencia Program és az éves költségvetések központi és helyi szinteken egyaránt) intézményes összhangja biztosított legyen. E rendszerrel szemben támasztott másik követelmény, hogy a fejlesztéspolitika és a gazdasági versenyképesség követelményeit szem előtt tartva illessze bele a strukturális reformokat a fejlesztési tervekbe. Javasoljuk továbbá, hogy a tervezési rendszer kiépítése lehetséges és célszerű szervezeti formáinak kialakítására az előkészítő munkáról mihamarabb szülessen politikai döntés. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv két operatív programja (az Államreform OP és az Elektronikus Kormányzás OP) közvetlenül is forrást biztosíthat a korszerű fejlesztő állam alapjainak megteremtését szolgáló tervezési rendszer kialakításának céljaira.
46
Lásd Jelentés a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség működésének ellenőrzéséről. Állami Számvevőszék, 2008. június. Lásd Jelentés a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere működésének ellenőrzéséről. Állami Számvevőszék, 2008. március. Lásd Jelentés a fejezeti kezelésű előirányzatok rendszerének ellenőrzéséről. Állami Számvevőszék, 2008. június. 47
48
88
5.
AZ EGYENSÚLYI CÉLOK MEGŐRZÉSÉNEK NÉHÁNY FONTOS ÖSSZEFÜGGÉSE Tanulmányunk zárófejezetében elsőként azt foglaljuk össze, hogy elemzéseink alapján milyen, a költségvetési egyensúlyt közvetlenül érintő kockázatokat tártunk fel. Ezt követően azt próbáljuk meg bemutatni, milyen mozgástér áll rendelkezésre arra, hogy az egyensúly megőrzése mellett a növekedési célokat minél kevésbé kelljen feladni.
5.1.
A költségvetési egyensúlyt közvetlenül érintő makrogazdasági kockázatok Az előző fejezetekben közölt elemzések alapján komoly kockázata van annak, hogy a magyar gazdasági növekedés 2009-ben lényegesen elmarad a korábbi kormányzati prognózisban szereplő 3 százaléktól. A bemutatott tényezők, mindenek előtt a közelmúlt globális pénzpiaci válság jelei azt valószínűsítik, hogy az export dinamikája a korábbi kormányzati prognózisban szereplő mértéket sem éri el. Az export visszaesése következtében mérséklődik a foglalkoztatás színvonala, ami a keresettömeg csökkenésével jár. A hitelezés feltételeinek szigorodása jelentősen mérsékli a lakosság fogyasztási és a vállalkozások beruházási kiadásait. A GDP-nek a tervezetthez képest 1 százalékkal kisebb növekedése – a változás összetételének függvényében – a GDP 0,4-0,45 százalékával csökkenti az államháztartás bevételeit. Természetesen ennek nominális mértéke függ attól, hogy az árak és a keresetek hogyan alakulnak. Elemzéseink során arra a következtetésre jutottunk, hogy a 4,3 százalékos inflációs prognózis reálisnak tekinthető, de ezt az áremelkedések üteme 0,5 százalékponttal meghaladhatja. Nem kizárt ugyanakkor a 4,3 százaléknál némileg kisebb infláció sem. Következésképpen nem reális azzal számolni, hogy a költségvetés a lényegesen magasabb infláció miatt jelentős többletbevételekhez jut. Hasonló mondható el a keresetek és a vállalkozói jövedelmek bevételnövelő szerepéről is. Következésképpen a költségvetési egyensúlyra nézve a legjelentősebb makrogazdasági kockázatot a számítottnál alacsonyabb ütemű gazdasági növekedés jelenti. Ezért fel kell tenni a kérdést, hogy az eredeti költségvetési törvényjavaslatban előirányzott tartalékok mennyiben képesek ezt a kockázatot ellensúlyozni. A költségvetési tartalékok (a céltartalékok nélküli) 2007. és 2008. évi tényleges, illetve 2009. évi tervezett előirányzatait a 30. táblázatban foglaltuk össze.
89
30. táblázat Egyensúlyi tartalékok* a központi költségvetésben milliárd forintban Megnevezés
2007
Fejezeti egyensúlyi tartalék Zárolva 50.§. + 18. melléklet alapján Általános tartalék Központi egyensúlyi tartalék Összesen a GDP %-ban Összesen (zárolás nélkül) a GDP %-ban
2008
80,3
88,8
42,2 45,0 167,5 0,7 167,5 0,7
60,9 20,0 169,7 0,6 169,7 0,6
2009 3,9 75,6 56,5 78,0 214,0 0,7 138,4 0,5
* Céltartalék nélkül
A táblázatból úgy látszik mintha a 2009. évi tartalékok a 2008. évi költségvetéshez képest emelkednének, és összegük ismét elérné a GDP 0,7 százalékát. Valójában azonban a 2009. évi zárolt fejezeti egyensúlyi tartalékok nem tekinthetők a hagyományos értelemben vett tartaléknak, mivel ezeknek a támogatási fedezetét a költségvetési törvényjavaslat nem biztosítja. Következésképpen ezeket egyensúlyi tartalékként nem lehet figyelembe venni. Így viszont a tényleges tartalékok szintje csak a GDP 0,5 százalékát éri el. Ez a tartalék – tekintettel arra is, hogy az általános tartalék más célokat is szolgál – nem elegendő a kieső bevételek kompenzálására akkor, ha a GDP több mint 1 százalékkal elmarad a tervezett 3 százalékos mértéktől. Ennek mai ismereteink szerint nagy a valószínűsége. Tanulmányunk elején leszögeztük, hogy a FEMI nem prognózist, hanem kockázatelemzést készít. Ezért nem prognózisként, hanem a kockázatok nagyságrendjének bemutatása érdekében kiszámítottuk, hogy a GDP növekedésének elmaradása (0-0,5 százalékos növekedés) esetén mekkora a GDP 3%-os növekedéséhez képest az a bevételkiesés, amelyet a költségvetési hiánycél elérése érdekében ellentételezni szükséges. Ennek becsléséhez egy olyan forgatókönyvet feltételeztünk, amelyben • az exportnövekedés dinamikája jelentősen csökken, ami maga után vonja az import növekedésének lefékeződését is. Az export és az import növekedése közötti különbség kismértékben átbillen az import javára; •
az infláció a 4,0-4,6 közötti sávban marad;
•
a belföldi felhasználás alig emelkedik, mivel o
az átlagkeresetek (elsősorban a bázishatás) következtében az inflációt némileg meghaladó ütemben nőnek;
o
a foglalkoztatottság 1,5-2,0 százalékkal visszaesik;
o
a hitel részaránya a fogyasztási és a beruházási kiadásokban egyaránt jelentősen csökken; 90
•
o
a nyugdíjak a törvényben előírt mértékben, az egyéb társadalmi juttatások a tervezett inflációnak megfelelő mértékben emelkednek;
o
a közösségi fogyasztás kis mértékben bővül;
o
az EU-források felhasználása eléri a tervezett mértéket;
az enyhén növekvő belföldi felhasználás mérsékeltebb importvonzata következtében csökkenő mértékű, de még pozitív külkereskedelmi egyenleggel (exporttöbblettel) számolunk.
A fenti feltételezésekkel elvégzett számítások eredményét a 31. táblázatban foglaltuk össze. Látható, hogy a GDP ilyen alakulása esetén a költségvetési bevételek 350 Mrd forinttal kisebbek lennének, mint a GDP 3 százalékos növekedése esetén. Emellett számításba kell venni az államadósság finanszírozásának növekvő költségeit 49 (mintegy 120 Mrd forint), valamint a munkanélküliség emelkedéséből eredő többletkiadásokat (50-70 Mrd forint) is. Következésképpen a nemzetközi pénzpiaci válság következtében az államháztartás pozíciója akkor is 500-550 Mrd forinttal romlik, ha a kedvezőtlen folyamatok következtében a GDP 2009-ben nem növekszik. 31. táblázat A "0" növekedési változat makrogazdasági paraméterei 2009-re 2008*
Megnevezés Fogyasztói árindex % Alkalmazott számának változása % Beruházási hányad, a GDP %-ában
2009
benyújtott ktgv. 6,5 4,3 -0,7 0,4 20,6 21,1
2008*
2009
"0" növekedés 6,5 4,3 - 4,5 -0,7 -1,5 - -2 20,6 20,9
GDP mérleg egyes tételei, százalékos változás, változatlan áron GDP növekedése előző évi áron. %
2,4
3,0
1,9
0 - 0,5
Háztartások fogyasztási kiadása Lakossági fogyasztás összesen Közösségi fogyasztás Beruházás
1,2 0,5 -3,5 2,0
2,2 1,0 0,8 6,0
1,0 0,3 -3,5 1,5
0-1 0,1 - 0,9 0,5 - 0,7 2,0
Belföldi felhasználás Termékek és szolgáltatások exportja Termékek és szolgáltatások importja
1,7 9,5 8,9
2,6 8,0 7,6
1,4 8,0 7,5
0,4 - 0,9 5,0 5,5 - 6,0
27 380
29 110
27 261 119 kb. 40
28 230 880 kb. 350
GDP értéke folyó áron Mrd Ft GDP kiesés Költségvetési bevétel kiesés * várható teljesítés
A magyar gazdaságba vetett bizalom megőrzéséhez elengedhetetlen, hogy a jövő évi költségvetés hiánycéljai megegyezzenek, sőt lehetőség szerint kedve-
49 Ez nem a gazdasági növekedés lelassulásával, hanem közvetlenül a nemzetközi pénzpiaci válsággal függ össze. Azzal számoltunk, hogy államadóssággal összefüggő költségek kb. 10 százalékkal emelkednek.
91
zőbbek legyenek a KP-ban 2009-re kitűzött céloknál, és ezt a célkitűzést a költségvetési összefüggések megalapozzák. Ezért szükségesnek tartjuk, hogy a költségvetés reális makrogazdasági prognózisra épüljön, és a kiadások mérséklésével, a bevételek növelésével, valamint a tartalékok arányának emelésével az Országgyűlés ellentételezze a lassúbb gazdasági növekedés miatt kieső bevételeket. A jelenlegi bizonytalan gazdasági helyzetben különösen fontosnak tartjuk a valódi egyensúlyi tartalékok növelését legalább a GDP 1 százalékának megfelelő összegig. Ezt szolgálná a jelenleg tervezett céltartalék egy részének átcsoportosítása az általános egyensúlyi tartalékba, valamint a zárolt fejezeti egyensúlyi tartalékok támogatásfedezetének megteremtése (más támogatási előirányzatok arányos csökkentése mellett).
5.2.
A magyar gazdaság fejlődésének „önálló” mozgástere 50 A jelenlegi világgazdasági helyzetben különösen élesen merül fel az a kérdés, hogy a magyar gazdaság növekedési kilátásait mennyire határolja be az egyes exportpiacainkat érintő gazdasági visszaesés, illetve a gazdasági növekedés lelassulása az Európai Unióban. Ez utóbbi tagállamai fejlődési trendjeinek vizsgálata érdekes összefüggéseket mutat. A felzárkózás, leszakadás, együtt haladás kérdésére érdemes áttekinteni az EU 27-ek GDP növekedési átlagát, a leggyorsabb növekedést elérő országok adatait és a legalacsonyabb fejlődési ütemet elértek mutatóit (lásd a 32. táblázatot). Az elmúlt fél évtized növekedési pályái a magyar makrogazdaság mozgástere szempontjából az alábbi tanulságokkal szolgálnak: •
Az EU-ban a leggyorsabb és a legalacsonyabb fejlődési ütemet elérő országok közötti különbség tartósan 8-1o százalékpont.
•
Az átlagot a legnagyobb (egyúttal magas fejlettségű) országok határozzák meg. Ezen országok gazdasági struktúrája stabil. Ha van is dekonjunkturális és konjunkturális szakasz ezek amplitúdója nem mérhető az átalakuló országok növekedési pályájának szélső pontjaihoz.
•
A leggyorsabban fejlődő országok a bemutatott periódusban a felzárkózó új tagországok közül kerültek ki. A balti államok a bemutatott szakasz minden évében 7 százalék feletti rátát értek el, de ugyancsak magas éves szinteket mutatott Szlovákia és Románia fejlődése is.
•
A 2008-2009 évi előrejelzések több, eddig nagyon magas ütemmel felzárkózó ország növekedési ütemének mérséklődését mutatják.
50
Ez az alfejezet dr. Práger Lászlónak, a FEMI megbízásából írt résztanulmánya alapján készült.
92
32. táblázat Az EU legmagasabb, legalacsonyabb növekedést elérő három tagországának növekedési mutatója és az EU 27-ek átlaga (a GDP növekedése az előző év százalékában)
Megnevezés
2003
2004
2005
2006
2007
A legmagasabb három növekedési ütem
10,3
8,7
10,6
12,2
10,4
7,2
8,5
10,2
11,2
10,3
7,2
8,3
7,9
8,5
8,8
Átlag
1,3
2,5
1,9
3,1
2,8
A legalacsonyabb három növekedési ütem
-0,2
0,2
0,8
1,3
1,3
-0,3
1,1
0,9
1,8
1,5
-0,8
1,5
1,5
2,0
1,8
Forrás: Az Európai Bizottság Spring 2oo8. Economic Forecast adatai alapján készített összeállítás.
Mindezek a magyar gazdasági mozgástér szempontjából azt jelentik, hogy az új tagországok felzárkózási ütemét jelentősen befolyásolja az összeurópai konjunktúra, de nem határolja be annak kereteit: a „felfelé való elszakadás” lehetőségét az említett országok pályái bizonyítják. Következésképpen a felzárkózó tagországok számára az EU növekedési ütem mellett más tényezők szerepe is alapvető. Értékelésünk szerint e tényezők egyike a belső gazdaság (kiemelten a hazai kis- és középvállalkozások) ereje, a másik pedig az adott ország gazdaságában jelenlévő transznacionális vállalatok teljesítménye. A makrogazdasági mozgásteret befolyásoló tényezők vizsgálatánál meghatározó, hogy rövidebb vagy hosszabb távon fennálló összefüggéseket vizsgálunk. A gazdaságpolitika a jelenlegi mozgástér meghatározásánál természetesen a mostani állapot legfontosabb összetevőit veszi figyelembe. A rövid távú jellemzők kizárólagossága azonban eltakarhat olyan tényezőket, amelyek nem csupán a múltra jellemző hosszú távú trendeket jelentenek, hanem a jövőbeli fejlődésnek is fontos részei. A gazdaságpolitika számára most jelentkező követelményeket nem tévesztve szem elől a továbbiakban a magyar gazdaság nyitottságának hosszabb távú összefüggéseit tekintjük át.
93
A magyar gazdaság nyitottsága évtizedek óta a gazdaságpolitikai gondolkodás, a magyar gazdaságpolitika középpontjában áll. Magyarország export/GDP nyitottsági mutatója 51 a rendszerváltáskor (a folyóáras forint adatokat alapul véve) valamivel 30 százalék felett volt, 1995-ig csupán néhány százalékponttal emelkedett, majd 1998-ban elérte az 50 százalékot. A 2006-ra számolt (forint alapú) nyitottság mutató már 77 százalék. 52 A külkereskedelem növekedési üteme 2004-ben, 2006-ban és 2007-ben évente 18-18 illetve 16 százalékkal haladta meg az előző évit. 53 Abszolút értéke 2007ben euróban mérve 68,6 milliárd volt. Mindez már nem csupán a nyitottság növekedését, hanem a külkereskedelem és a GDP növekedése mértékének, sőt magának az összefüggés tartalmának a megváltozását is jelentette. A rendszerváltást követő transzformációs változás időszakában a korábbi KGST export visszaesése, megszűnése termelőkapacitásokat tett fölöslegessé, egyik közvetlen meghatározó oka volt a termelés visszaesésének, illetve a termelés elavult szerkezete nyilvánvalóan leszűkítette az export árualapot. Magyarország exportja 1993-ban kereken húsz százalékkal volt alacsonyabb, mint a rendszerváltás előtti 1989-es év színvonala. A magyar GDP 1993-ban gyakorlatilag az exporttal azonos visszaesést mutatott: az 1989 évinek 82 százaléka volt. Akkor a magyar belső piac gyengeségét is figyelembe véve egyértelmű gazdaságpolitikai célként fogalmazódhatott meg, hogy a magyar gazdasági növekedést az export bővülése alapozhatja meg. A GDP és a külkereskedelem pályájának elválása a rendszerváltást követő években indult el, a multinacionális vállalatok folyamatos magyarországi térnyerésével vált egyre erősebbé (lásd a 11. és a 12. ábrát és a 33. táblázatot). 54
51
A mutató kiszámításának rendkívül eltérő metodikája, a hosszú távú idősoroknak éppen a metodikai változások következtében előálló bizonytalansága, az egyes időszakok összehasonlítási korlátai, az árfolyamokra ható egyre erősebb torzító spekulatív hatások ellenére is egyértelműen megállapítható, hogy Magyarországnak az ország külkereskedelme nagyságán keresztül mért nyitottsága a rendszerváltást követő most már csaknem két évtizedben folyamatosan és rendkívül erőteljesen növekedett.
52
Forrás: KSH Magyarország Nemzeti Számlái. 1996-1998, Budapest 2000, valamint 2005-2006. Budapest. 2008. kiadványai adataiból számított értékek. A kivitel száma tartalmazza a termék és szolgáltatás exportot. 53
KSH Magyar Statisztikai Évkönyv.2006. 249. oldal és A KSH jelenti 2008/1 11.oldal.
54
Kiemelt jelentőségű volt ebben a folyamatban a vámszabad területeken működő vállalatok termelő és a hozzá kapcsolódó külkereskedelmi tevékenységének bővülése, amely már 1993-tól megindult .
94
11. ábra
Magyarország exportjának alakulása 1989-2006 között (1989=100) 500% 450% 400% 350% 300% 250% 200% 150% 100% 50% 0% 1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Forrás: KSH Magyar statisztikai évkönyv 2oo6 Megjegyzés: a külkereskedelem (az export) statisztikai számbavételének módszertana többször változott (1997,2004). A részletek: KSH Magyar statisztikai évkönyv módszertani ismertetés. E változtatások a két évtizedes, teljesen kompatibilis idősor kialakítását korlátozzák, a grafikonhoz felhasznált (KSH) idősor azonban a változások nagyságrendjét és dinamikáját igen jól tükrözi.
33. táblázat A magyar GDP és az export eltérő növekedési mértéke (változás az előző évhez százalékban) Megnevezés
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
GDP
4,1
4,4
4,2
4,8
4,1
3,9
1,3
Export
7,7
5,9
9,1
18,4
11,5
18
15,6
Forrás: KSH Magyar statisztikai évkönyv 2006.199 és 249 oldal. A KSH jelenti 2008/1., valamint KSH Külkereskedelmi statisztikai évkönyv (különböző évek).
95
12. ábra A magyar GDP és az export eltérő trendvonala (változás az előző évhez százalékban) 20 18 16 14 Export
12 10 8 6
GDP 4 2 0 2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Forrás: KSH Magyar statisztikai évkönyv 2006.199 és 249 oldal. A KSH jelenti 2008/1. Valamint KSH Külkereskedelmi Statisztikai Évkönyv (különböző évek).
A két terület fejlődési pályájának eltávolodása elsősorban azzal magyarázható, hogy a magyar export jelentős része valójában csak nagyon lazán kapcsolódik a magyar gazdasághoz, a belső termelési folyamatokhoz. Ennek oka nem csupán önmagában a külföldi működőtőke növekvő szerepe, hanem az a tény is, hogy Magyarországon a külföldi tulajdonú multinacionális vállalatok tevékenységének jelentős hányada nem vált a belső gazdaság integráns részévé. Következésképpen a 2009. évi költségvetés makrogazdasági mozgásterének meghatározásánál az export alakulása fontos, ám szerepe ma nagyságrendileg más, mint egy-másfél évtizeddel ezelőtt volt. A magyar export mintegy 80 százaléka a külföldi tulajdonú multinacionális vállalatoknál koncentrálódik. Ez az export jelentős részben nem belföldi termelésen, magyar hozzáadott érték létrehozásán alapul, hanem végső soron a kivitel céljából beszerzett importon. A bemutatott statisztikai adatok elemzése alkalmas néhány megállapítás megfogalmazására: Magyarország nyitottsága, a nemzetközi gazdaságtól való függősége a rendszerváltást követő, most már csaknem két évtizedben tovább nőtt. E nyitottság azonban ma már nem csupán, vagy nem is elsősorban a külkereskedelmi áruforgalmon keresztül jelentkezik, hanem a transznacionális vállalatok jelenlétében, termelésében és kereskedelmében. Az országok közötti külkereskedelmen keresztül megvalósuló nem96
zetközi kapcsolódásokat kiegészíti, felerősíti a működőtőke mozgások közvetlen hatása oly módon, hogy magában a külkereskedelemben is egyre jelentősebb a transznacionális vállalatok szerepe. A költségvetési tervezés makrogazdasági mozgásterének felmérésénél ily módon a külkereskedelemben jelentkező folyamatok mellett a vállalati szférában bekövetkező változásokat, korlátokat és lehetőségeket is figyelembe kell venni. A gazdasági növekedés nem kapcsolható kizárólagosan vagy akár döntően az export-növekedéshez annak jelenlegi szerkezete mellett. A gazdaságpolitikai cél az exportban a hazai hozzáadott érték növelése lehet. Ez egyrészt szükségessé teszi a külföldi transznacionális vállalatok szorosabb integrálódását a magyar gazdaságba, másrészt (ezzel párhuzamosan és ehhez kapcsolódva) a hazai kis- és középvállalati szektor erősödését, exportjának növelését. Általában is jelentős növekedési tartalék, hogy a gazdasági növekedés ütemét egyre kevésbé határozzák meg a termelés tömegszerű jellemzői, helyettük egyre nagyobb szerephez jut a hozzáadott érték növelése. A hozzáadott érték, mint teljesítménymutató növekvő szerepet kap a vállalkozások önértékelésben is. A versenyszektor szereplői felismerték, hogy az emelkedő alapanyag- és energiaárak mellett a piaci pozícióik csak a termékben (gyártási eljárásokban) megtestesülő tudástartalom növelésével védhetőek, s ennek szinte kizárólagos útja az innovatív szemlélet és magatartás erősítése. Az a fent bemutatott tény, miszerint a magyar export jelentős részben nem belföldi termelésen, hazai hozzáadott érték létrehozásán alapul, hanem végső soron a kivitel céljából beszerzett importon más megvilágításba helyezi az exportnövekedés lelassulása növekedési hatásait. Feltételezhető ugyanis, hogy egyes a multinacionális vállalatok által dominált ágazatok exportjának visszaesése elsősorban az exporthoz felhasznált import hasonló arányú csökkenését eredményezi, de közvetlenül csak kisebb arányban eredményezi a GDP és a foglalkoztatottság mérséklődését. Sajnos a közvetett negatív hatásokat mai ismereteink alapján még nem lehet megbecsülni sem. A bemutatott tendenciából levonható másik következtetés az, hogy az export magas importtartalma miatt viszonylag magas exportvolumenre van szükség ahhoz, hogy a belföldi felhasználáshoz szükséges import ne eredményezzen negatív külkereskedelmi mérleget. Nagy tehát a kockázata annak, hogy ha a belföldi felhasználás – akár szerény ütemben is – nő, az export dinamikája viszont csökken, akkor a külkereskedelmi mérleg ismét negatívba fordul. Ezt a kockázatot járjuk körbe a következő alfejezetben.
5.3.
A belföldi fogyasztásra alapozott növekedés kockázatai Az exportorientált növekedés tartalmi változásának hangsúlyozása egyáltalán nem jelenti azt, hogy a magyar gazdaság növekedését egyoldalúan a belföldi fogyasztás bővülésére lehetne alapozni. Legfőképpen azért nem, mert a belföldi vásárlóerő bővülése nem feltétlenül vezet a hazai termelés növekedéséhez, ha a fogyasztásban az import aránya megemelkedik, és a fizetési mérlegpozíció romlását eredményezi. A kiskereskedelmi forgalomba
97
kerülő termékek importhányada jelentősen emelkedett az utóbbi évtizedben. A piacok növekvő nyitottsága egyrészt termelékenységnövekvő tényező, másrészt viszont felmerül a kérdés, hogy a hazai termékek importeredetűekkel való helyettesítése mikor ér el egy olyan szintet, amikor az csökkentheti a hazai termelés szintjét és esetlegesen külső egyensúlyi problémák is keletkezhetnek. Ennek a veszélynek a számszerűsítése érdekében is modellszámításokat végeztettünk az ECOSTAT-tal. Konkrétan azt vizsgáltuk, hogy milyen makrogazdasági hatásokat eredményezne, ha a fogyasztás importigényessége 2009-ben az alapváltozathoz képest 5 százalékponttal magasabb lenne, és ez az arány 2010-11-ben is fennmaradna. Ehhez új importkeresleti függvényt kellett illeszteni az ECOTREND modellbe a végső felhasználási tételek volumenváltozásának függvényeként. Ebben a változatban a GDP a végső felhasználási tételek, illetve az import-alakulás révén határozódik meg. A modellszámítás azt az eredményt hozta, hogy a fogyasztás importigényességének növekedése közvetlenül növeli az importot, az exportra azonban nincs direkt hatással. Ennek következménye a folyó fizetési mérleg romlása, valamint az alapszcenárióhoz képest lassabb növekedés. Közvetve a többi mutatót is befolyásolja, azonban ezek az indirekt hatások már lényegesen kisebbek (lásd a 34. táblázatot). Az ebben a szcenárióban 2009-re feltételezett importigényesség-növekedés megemeli az importvolumen szintjét, és mivel a magasabb arányok később is fennmaradnak, az import is nagyobb szinten stabilizálódik. A modellszámítás szerint 2009-ben az import növekedési üteme 2,7 százalékponttal lesz magasabb, 2010-2011-ben viszont nem tér el lényegesen az alapváltozatban számított értékektől. Ez azzal magyarázható, hogy 2009 után már nincs újabb „import-sokk”, vagyis az akkor kialakuló magasabb importszinthez viszonyított növekedés lényegében megegyezik a korábbival, sőt annál valamivel alacsonyabb lett. Bár az eltérés nem jelentős, mégis magyarázatra szorul: a 2009-es importtöbblet némileg visszaveti a GDP növekedését, a lassabb növekedés pedig csökkenő importigényt indukál. Ráadásul a növekedési áldozat tartós – igaz, a mértéke csak 0,1-0,2 százalékpont –, és emiatt a teljes vizsgált időszakban mérséklő hatással van az importra.
98
34. táblázat A főbb makrogazdasági változók alakulása 2009-2011 az importigényesség növekedése esetén A főbb makrogazdasági változók alakulása 2009-2011 (3. szcenárió) (eltérés az alapváltozathoz képest, százalékpont) (eltérés az alapváltozathoz képest, százalékpont)
M utatók Bruttó hazai termék (GDP) Végső fogyasztás Lakossági fogyasztás Közösségi fogyasztás Bruttó állóeszköz-felhalmozás Bruttó felhalmozás Belföldi felhasználás Export Import Infláció A folyó fizetési mérleg egyenlege a GDP százalékában Államháztartási egyenleg a GDP százalékában EU-transzferek, millió EUR
2009 -0,2% 0,1% 0,1% 0,0% -0,4% -0,4% 0,0% 0,0% 2,7% 0,0% -2,2% -0,3% 0
2010 -0,1% 0,3% 0,4% 0,0% -0,3% -0,3% 0,1% 0,0% -0,2% 0,0% -2,2% -0,4% 0
2011 -0,1% 0,1% 0,1% 0,0% -0,3% -0,2% 0,0% 0,0% -0,2% 0,0% -2,2% -0,4% 0
A fogyasztás importigényességének növekedése kettős hatással van a külkereskedelmi és a folyó fizetési mérlegre. Egyrészt az import növekedése közvetlenül rontja mindkét egyenleget, az előbb említett enyhe lassulás azonban kissé javítja azokat 2010-2011-ben. Az államháztartás egyenlegére egyértelműen negatív hatással van az importigényesség növekedése. Ennek legfőbb oka az, hogy az import adótartalma alacsonyabb, mint a belföldi eredetű termelésé. Ezt a hatást természetesen erősíti a kisebb növekedésből származó bevételkiesés is. A modellszámítások tehát azzal az alapvető tanulsággal járnak, hogy a belföldi fogyasztásra alapozott gazdasági növekedés csak akkor lehet sikeres, ha közben a hazai vállalkozások versenyképessége legalább a hazai piacon javul. Ellenkező esetben az importigényesség és maga az importvolumen emelkedik, ami miatt a GDP kevésbé nő, viszont mind a külgazdasági, mind az államháztartási egyenleg romlik. Modellszámításaink azt mutatják, hogy az esetleges gazdaságpolitikai hibák azonnali reálveszteséget okoznak. A fogyasztói magatartás kedvezőtlen megváltozása, illetve a hazai vállalkozások belpiaci versenyképességének csökkenése az importigényesség megemelkedésén keresztül a külső és a belső egyensúlyi mutatókat egyaránt rontja. Az alternatív szcenáriók közül a jelentősebb reálveszteséggel a „kevésbé hatékony EU transzfer-felhasználás, rugalmatlan államszerkezet” esete jár. A külső és a belső egyensúlyt jellemző mutatók a „hazai fogyasztás növekvő importigényessége” szcenárió esetében romlanak inkább.
99
5.4.
Összefoglaló megállapítások A tanulmány elemzései alapján az alábbi a 2009. évi költségvetési törvényjavaslattal összefüggő makrogazdasági kockázatokra hívjuk fel a döntéshozók figyelmét:
A legnagyobb kockázatot az jelenti, hogy a prognosztizáltnál lényegesen lassúbb gazdasági növekedés miatt a költségvetés bevételei több száz milliárd forinttal elmaradnak a tervezett szinttől, miközben a világgazdasági változások miatt egyes kiadások (adósságszolgálat, munkanélküliséggel összefüggő költségek) emelkednek. Az egyensúlyi célok megtartása érdekében a költségvetés kiadásait és bevételeit az új helyzethez szükséges igazítani, és a nagyfokú bizonytalanságra tekintettel célszerű legalább a GDP 1 százalékának megfelelő összegre megnövelni a költségvetés tényleges egyensúlyi tartalékait.
Az export dinamikájának csökkenése következtében nem teremtődik meg a belföldi felhasználás növekedéséhez szükséges import fedezete, azaz a belföldi felhasználás mesterséges élénkítése ismét negatív egyenlegű külkereskedelmi mérleghez vezetne.
Az infláció több mint két százalékos mérséklődésének reális az esélye, ezért ha az átlagkeresetek növekedése (beleértve az idei évközi béremelések áthúzódó hatását is) nem igazodik ehhez, akkor a reálkeresetek a gazdasági növekedés által nem indokolható mértékben emelkednek, ami ismét a külkereskedelmi mérleg megbomlásához vezethet. Itt azonban azt is figyelembe kell venni, hogy a hitelek aránya a lakosság jövő évi vásárlásaiban várhatóan jelentősen csökken. Ez és a béremelések túlzott korlátozása a háztartások fogyasztási kiadásainak számottevő visszaeséséhez vezethet, ami mérsékli a gazdasági növekedést, és egy negatív növekedésispirált indíthat be.
A hazai vállalkozások versenyképességének növelése nélkül az exportdinamika igen jelentősen csökkenhet, illetve az erősödő importverseny miatt a belföldi felhasználás importigényessége is emelkedhet. Mindkettő tovább mérsékelné a gazdasági növekedést és az államháztartási bevételeket. Következésképpen az államháztartási egyensúlyt javító intézkedések meghozatalánál maximálisan figyelembe kell venni a hazai vállalkozások versenyképességének szempontjait, mivel ennek révén a belföldi felhasználás importigényességét mérsékelni lehetne. Tanulmányunkban rámutattunk arra, hogy a KP-ban kitűzött egyensúlyi célok túlteljesültek, de ez csak a jövedelemcentralizáció fokozásával volt lehetséges. Az adó- és járuléktörvények módosításának elmaradása a tervezetthez képest a GDP 0,6 százalékával növeli a jövedelemcentralizációt. Ez rontja a hazai vállalkozások versenyképességét és ezen keresztül a gazdasági növekedés megőrzésének esélyeit.
A közkiadások szerkezetének változása sem erősíti a gazdasági növekedést, mivel a fejlesztési jellegű kiadások részaránya nem 100
emelkedett, sőt a kormányzati tervek szerint az EU-támogatással megvalósuló jelentős fejlesztések ellenére a következő években sem emelkedik. A helyzetet tovább árnyalja, hogy 2007-2008-ban az EU-támogatást élvező projektek megvalósulása messze elmarad a tervezett ütemtől. A jövő évi gazdasági növekedés szempontjából kulcskérdés az EUforrások lehető legteljesebb felhasználása. A leírtak alapján adódik az a következtetés, hogy a KP alapos átdolgozásra szorul. A KP egyensúlyi céljait nem szabad feladni, sőt a 2007-ben és 2008ban elért kedvezőbb egyenleg alapján 2009-re is indokoltnak látszik feszesebb célt kitűzni. Ma már nyilvánvaló, hogy nem reális az a gazdasági pálya, amire a KP épül. A várható alacsonyabb gazdasági növekedés szükségessé teszi a GDP arányos bevételi és kiadási arányok felülvizsgálatát. A gazdasági visszaesés elkerülése érdekében a költségvetés szerkezetének átalakításánál a vállalkozások versenyképességét, a gazdasági növekedést elősegítő intézkedéseknek kell prioritást biztosítani.
101
102
FÜGGELÉK
103
104
F/1. táblázat A kormányzat kiadásai funkcionális osztályozásban az EU egyes országaiban és Magyarországon a GDP %ában ebből:
Megnevezés
Állami működés*
Jóléti funkciók
EU 15 2000 2005
9,9 9,9
31,4 32,8
5,1 5,3
10,0 EU 25 2004 10,0 EU 25 2005 Egyes országok 2006 Németország 8,7 Egyesült Királyság 9,4 Franciaország 10,6 Portugália 10,1 Spanyolország 7,5 Görögország 11,5 8,2 Csehország Lengyelország 8,9 Szlovákia 10,0 Szlovénia 9,3 Magyarország 2001 13,7 2002 13,5 2003 12,4 2004 12,1 2005 12,9 2006 13,2
32,5 32,3
Egészségü Oktatási gy
Gazdasági funkciók**
ebből: Környezet- Összesen védelem
Lakás
Kultúra
Szociális védelem
5,9 6,6
1,0 1,0
1,0 1,1
18,4 18,8
4,3 4,5
0,7 0,7
45,6 47,2
5,3 5,2
6,4 6,5
1,0 1,0
1,0 1,0
18,8 18,6
4,6 4,4
0,7 0,7
47,0 47,0
32,9 30,6 39,1 31,9 25,1 25,7 27,3 29,9 22,3 31,5
4,0 6,1 6,1 7,1 4,3 2,3 4,9 6,0 4,0 6,4
6,2 7,1 7,4 7,2 5,6 4,8 7,2 4,7 5,0 6,2
0,9 1,0 1,8 0,6 0,9 0,4 1,2 1,2 0,8 0,6
0,6 1,0 1,5 1,0 1,5 0,3 1,3 1,1 0,9 1,2
21,2 15,4 22,3 16,0 12,8 17,9 12,7 16,9 11,6 17,1
3,8 3,8 3,9 4,4 5,9 5,1 8,0 5,0 4,5 4,5
0,5 0,9 0,9 0,6 0,9 0,6 1,1 0,6 0,7 0,4
45,4 43,8 53,4 46,3 38,6 42,3 43,6 43,8 36,7 45,3
27,1 28,7 30,2 29,5 30,7 31,7
5,2 5,7 6,2 5,5 5,8 5,8
4,8 5,2 5,6 5,4 5,5 5,5
0,9 0,8 0,7 0,8 0,9 1,1
1,6 1,8 1,7 1,6 1,6 1,6
14,6 15,2 16,0 16,2 16,9 17,7
6,4 9,2 6,5 7,4 6,2 7,0
0,8 0,9 0,7 0,7 0,6 0,7
47,3 51,3 49,1 48,9 49,9 51,9
Forrás: Eurostat adatbázis, a 2006. évi magyar adat előzetes, saját becslés a pénzforgalmi tényadaotk alapján * Tartalmazza az államadósságkezelés (kamat) kiadásait is. ** Környezetvédelemmel együtt.
105
F/2. táblázat
Az államháztartás kiadási szerkezete funkcionális bontásban 2006
Megnevezés
GDP%-ban
A) F01 F02 F03
Állami működési funkciók Általános közszolgáltatások Védelem Rendvédelem, közbiztonság
B) Jóléti funkciók F04 Oktatás a.+b. ebből: közoktatás c. felsőfokú oktatás F05 Egészségügy F06 Társadalombiztosítás, szoc.jóléti szolg. b. ebből: nyugellátások d. munkanélküli ellátások e. család- és gyermek támogatások egyéb szociális és jóléti szolg. F07 Lakásügyek F08 Kultúra, vallás C) F09 F10 F11 F12 F13 F14 D) E)
Gazdasági funkciók Tüzelő, üzemanyag, energia Mező-, erdő-, hal-, vadgazdálkodás Bányászat, ipar Közlekedés és távközlés Egyéb gazdasági Környezetvédelem Államadósság kezelés Egyéb Összesen
2007 tény
Megoszlás GDP%-ban
2008 terv (KP)
Megoszlás
GDP%-ban
2008 várható*
2009 (KP)
Megoszlás a GDP%-ban Megoszlás GDP%-ban
Megoszlás
2009 előirányzat GDP%-ban Megoszlás
8,4 5,3 1,0 2,1
15,8 9,9 1,9 3,9
8,2 5,1 1,0 2,1
16,0 10,0 2,0 4,1
7,1 4,5 0,9 1,7
14,3 9,1 1,8 3,4
7,5 4,8 1,0 1,7
15,0 9,6 2,0 3,4
6,8 4,3 0,9 1,6
14,3 9,1 1,9 3,4
6,9 4,4 0,9 1,6
14,0 9,0 1,8 3,3
32,1 6,3 2,9 1,8 5,2 17,0 9,3 0,5 1,9 3,1 2,2 1,4 8,5 0,0 1,6 0,2 4,1 1,8 0,8 4,1 0,2 53,3
60,2 11,8 5,4 3,4 9,8 31,9 17,5 1,0 3,6 5,8 4,1 2,6 15,9 0,0 3,0 0,3 7,7 3,4 1,5 7,7 0,4 100,0
30,9 6,1 3,4 1,8 4,6 16,8 9,7 0,6 2,0 2,5 2,0 1,4 7,8 0,0 1,5 0,2 4,0 1,2 0,9 4,0 0,2 51,1
60,5 11,9 6,7 3,5 9,0 32,9 19,0 1,2 3,9 4,9 3,9 2,7 15,3 0,0 2,9 0,3 7,8 2,3 1,8 7,8 0,4 100,0
30,0 5,5 2,4 1,5 4,4 16,8 9,8 0,5 1,9 2,5 2,0 1,3 7,0 0,0 1,3 0,2 2,9 1,4 1,2 4,1 1,3 49,5
60,7 11,1 4,9 3,0 8,9 34,0 19,8 1,1 3,9 5,1 4,0 2,7 14,1 0,0 2,6 0,3 5,9 2,8 2,4 8,3 2,6 100,0
30,7 5,6 2,5 1,5 4,5 17,1 10,0 0,5 2,0 2,5 2,1 1,4 7,1 0,0 1,4 0,2 3,1 1,4 1,0 4,2 0,6 50,1
61,3 11,2 5,0 3,0 9,0 34,1 20,0 1,0 4,0 5,0 4,2 2,8 14,2 0,0 2,8 0,4 6,2 2,8 2,0 8,4 1,2 100,0
29,2 5,2 2,4 1,5 4,2 16,5 9,7 0,5 1,9 2,3 2,0 1,3 6,3 0,0 1,3 0,2 2,5 1,3 1,1 3,7 1,5 47,5
61,5 10,9 5,1 3,2 8,8 34,7 20,4 1,1 4,1 4,8 4,1 2,8 13,3 0,0 2,7 0,4 5,3 2,7 2,3 7,8 3,2 100,0
30,0 5,6 3,3 1,5 4,3 17,0 10,9 0,5 1,9 2,4 1,8 1,3 6,9 0,0 1,2 0,2 3,2 1,3 1,0 4,0 1,3 49,1
61,2 11,4 6,7 3,1 8,8 34,6 22,2 1,1 3,9 4,9 3,7 2,7 14,0 0,0 2,4 0,3 6,5 2,6 2,0 8,1 2,6 100,0
Forrás: Pénzügyminisztérium
106
F/3.táblázat A kormányzat kiadásai közgazdasági bontásban az EU egyes országaiban és Magyarországon a GDP %-ában Megnevezés
EU 15 2001 2005 2007 EU 25 2006 2007 EU 10 2005 Egyes országok 2007 Németország Egyesült Királyság Franciaország Portugália Spanyolország Görögország Csehország Lengyelország Szlovákia Szlovénia Magyarország 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Termelő Munkaváll felhasználás alói jöv.
Kamat
Támogat Társadalmi ások juttatások
Egyéb Felhalmo Felhalmo folyó zási zási kiadások transzf. kiadások d7 d9 p5
Összes kiadás
Közvetlen Állami állami kereslet az kereslet összes kiad. p2+d9+p5 %-ban
p2
d1
d4
d3
d6+
5,9 6,4 6,4 6,4 6,4 6,2
10,6 10,8 10,5 10,6 10,4 10,2
3,5 2,8 2,8 2,7 2,8 2,3
1,3 1,2 1,1 1,2 1,1 1,1
19,6 20,0 19,4 19,6 19,2 16,7
1,9 2,2 2,1 2,1 2,1 2,1
1,2 1,5 1,2 1,4 1,1 1,3
2,3 2,2 2,4 2,5 2,5 3,7
46,5 47,2 46,1 46,4 45,9 43,6
9,4 10,1 10,0 10,3 10,0 11,2
20,2 21,4 21,7 22,2 21,8 25,7
4,2 11,7 5,1 4,1 5,2 5,1 6,1 5,9 4,5 6,1
6,9 10,8 13,0 12,9 10,2 11,1 7,5 9,6 6,8 10,9
2,8 2,2 2,7 2,9 1,6 4,3 1,1 2,6 1,4 1,3
1,1 0,7 1,4 1,2 1,0 0,1 1,8 0,6 1,7 1,5
24,7 12,5 23,2 19,2 14,1 17,3 18,0 16,5 15,9 16,7
1,5 2,9 2,8 2,1 1,5 1,6 1,3 2,3 3,1 2,0
1,3 1,1 0,8 1,2 1,3 0,7 1,7 0,6 1,4 0,8
1,5 1,8 3,4 2,4 3,8 3,0 4,8 4,1 1,9 3,7
43,9 43,7 52,5 45,8 38,8 43,3 42,4 42,4 36,9 43,2
7,0 14,6 9,3 7,7 10,3 8,8 12,6 10,6 7,8 10,6
15,9 33,4 17,7 16,8 26,5 20,3 29,7 25,0 21,1 24,5
6,6 6,5 6,6 6,4 6,4 7,0 6,7
11,1 12,2 13,1 12,6 12,6 12,2 11,5
4,6 4,0 4,0 4,4 4,1 4,0 4,1
1,7 1,7 1,5 1,6 1,3 1,4 1,4
15,1 16,0 16,6 16,9 17,7 18,5 18,2
1,6 1,9 1,8 2,2 2,4 2,7 2,5
2,9 4,1 2,2 1,6 1,5 1,9 1,8
3,7 4,9 3,5 3,5 4,0 4,4 3,6
47,3 51,3 49,1 48,9 49,9 51,9 49,8
13,2 15,5 12,3 11,5 11,9 13,3 12,1
27,9 30,2 25,1 23,5 23,8 25,6 24,3
Forrás: Eurostat adatbázis, (2008.szeptember)
107
F/4. tábla A költségvetésben megjelenő és a költségvetésen kívüli EU transzferek
Költségvetésben megjelenő összegek
EU
2007 terv Központi költségvetési forrás
Összesen
EU
Költségvetésben megjelenő EU támogatások Strukturális támogatások I. Nemzeti Fejlesztési Terv Kohéziós Alap Új Magyarország Fejlesztési Terv* Egyéb strukturális támogatások Vidékfejlesztési támogatások I. Nemztei Vidékfejlesztési Terv Új Magyarország Vidékfejlesztési Terv Átmeneti támogatási programok Egyéb európai uniós támogatások Uniós támogatások utólagos megtérülése Költségvetésben megjelenő EU források összesen
322,4 117,8 90,5 100,1 14,0 95,1 68,2 26,9 37,9 9,2 2,2 466,8
Költségvetésen kívüli tételek**
190,7
167,6
Kifizetendő, illetve megelőgezendő EU források mindösszesen
657,5
455,0
Hozzájárulás az EU költségvetéshez
214,9
189,5
125,8 37,5 61,7 22,6 4,0 25,8 17,0 8,8 8,6 5,3 0,0 165,5
448,2 155,3 152,2 122,7 18,0 120,9 85,2 35,7 46,5 14,5 2,2 632,3
* A központi költségvetési forrás tartalmazza a Munkaerőpiaci Alaptól átvett pénzeszközöket is ** Nem tartalmazza az intervenciós felvásárlás kiadásait.
108
193,4 130,5 56,0 0,0 6,9 57,5 53,4 4,1 34,6 1,9 0,0 287,4
2007 tény Központi költségvetési forrás 132,4 79,1 38,6 10,0 4,7 27,9 13,4 14,5 7,9 3,5 0,0 171,7
Összesen
325,8 209,6 94,6 10,0 11,6 85,4 66,8 18,6 42,5 5,4 0,0 459,1
F/4. folytatása
Költségvetésben megjelenő összegek Költségvetésben megjelenő EU támogatások Strukturális támogatások I. Nemzeti Fejlesztési Terv Kohéziós Alap Új Magyarország Fejlesztési Terv* Egyéb strukturális támogatások Vidékfejlesztési támogatások I. Nemztei Vidékfejlesztési Terv Új Magyarország Vidékfejlesztési Terv Halászati operatív program Átmeneti támogatási programok Egyéb európai uniós támogatások Uniós támogatások utólagos megtérülése Költségvetésben megjelenő EU források összesen
EU
2008 terv Központi költségvetési forrás
Összesen
501,4 62,8 92,5 335,4 10,7 90,5 0,0 90,5
173,7 36,8 75,5 57,2 4,2 41,0 9,4 31,6
675,1 99,6 168,0 392,6 14,9 131,5 9,4 122,1
0,9 8,3 32,0 633,1
0,3 5,9 0,0 220,9
1,2 14,2 32,0 854,0
EU
135 562,7 12 946,6 27 739,7 93 408,6 1 467,8 39 474,0
732 378,9 12 946,6 59 508,3 655 035,5 4 888,5 149 638,5
109 264,5 900,0 705,8 10 831,4 56 079,3 774 597,2
39 174,0 300,0 33,0 8 011,6
148 438,5 1 200,0 738,8 18 843,0 56 079,3 957 678,5
190,2
228 106,4
Kifizetendő, illetve megelőgezendő EU források mindösszesen
823,3
1 002 703,6
Hozzájárulás az EU költségvetéshez
205,3
226 018,3
109
Összesen
596 816,2 0,0 31 768,6 561 626,9 3 420,7 110 164,5
Költségvetésen kívüli tételek**
* A központi költségvetési forrás tartalmazza a Munkaerőpiaci Alaptól átvett pénzeszközöket is ** Nem tartalmazza az intervenciós felvásárlás kiadásait.
2009 terv Központi költségvetési forrás
183 081,3
F/5. tábla Háztartási hitel-tranzakciók (állományváltozások átértékelés nélkül) 1999 Devizahitel (Md Ft) Növekedési ráta
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
7,9
36,8 4,64
99,7 2,71
175,8 1,76
237,8 1,35
568,5 2,39
896,8 1,58
1 071,5 1,19
1 470,4 1,37
Hosszúlej. Hitel (Md Ft) Növekedési ráta
117,6
228,9 1,95
379,3 1,66
754,4 1,99
1 132,5 1,50
928,6 0,82
919,3 0,99
1 066,8 1,16
1 294,9 1,21
Hitel (Md Ft) Növekedési ráta
122,6
249,0 2,03
398,8 1,60
775,1 1,94
1 139,4 1,47
971,8 0,85
981,6 1,01
1 150,9 1,17
1 394,9 1,21
Háztartási hitelek állománya (az év végén, átértékeléssel együtt) 1999 Állomány (Md Ft) Növekedési ráta
517,5
2000 767,6 1,48
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
1 160,3 1,51
1 924,9 1,66
3 103,3 1,61
4 029,0 1,30
5 048,8 1,25
6 066,3 1,20
7 381,4 1,22
Forrás: MNB
110
MELLÉKLET
111
112
1. melléklet A strukturális deficit számszerűsítése A strukturális deficit viszonylag új keletű eleme a gazdaságpolitikai elemzéseknek. A reálgazdasági teljesítmény és a költségvetés pozíciója közti összefüggések évtizedek óta a módszertani kutatások egyik kiemelkedő fontosságú területét jelentik. A koncepciók középpontjában annak felismerése áll, hogy ugyanaz a költségvetési kiadási összeg eredményezhet többletet és hiányt is, attól függően, hogy miként alakul a nemzeti jövedelem. A gazdasági ciklusok – adott adórendszer esetén – jelentékenyen befolyásolják a költségvetés tényleges bevételét. Mint az közismert, bizonyos kiadási tételek is függnek a konjunktúrától. Ahhoz, hogy a költségvetés helyzetének alakulása mögött munkáló folyamatokat azonosítsuk, „mindössze” arra van szükség, hogy a ciklikus reálgazdasági mozgások költségvetésre gyakorolt hatásaitól elvonatkoztassunk. A fiskális pozíció javulása adódhat a reálgazdasági viszonyok fejlődéséből is. Amennyiben ez a helyzet, úgy a kedvező fiskális folyamat visszafordulásával kell számolni, ha a makrogazdasági feltételek romlanak. Ilyen körülmények között nem állítható, hogy a költségvetési politika kedvező pályán van, még ha a fiskális politika helyzetét leíró mutatószámok javulásról számolnak is be. A probléma kezelésére született strukturális deficit kategóriája. A fogalom számszerűsítése mögött igen változatos módszertan áll, s nincs is konszenzus a legmegfelelőbb módszer tekintetében. Az OECD által az 1990-es évek közepe óta általánosan ajánlott módszer a potenciális outputot egy Cobb–Douglas termelési függvény alapján számszerűsíti. Ez lényegesen több adatot használ fel, s így ebben a korábban alkalmazott, a GDP-simításon alapuló, egyszerűbb módszerhez képest összehasonlíthatatlanul nagyobb szerepet kapnak az egyes nemzetgazdaságokra vonatkozó szakértői becslések és értékítéletek. Az eredmény így mindenképpen megalapozottabb, ugyanakkor vitathatóbb is lesz. A különböző feltételezések mellett készített alternatív becslések ugyanis gazdaságpolitikai és módszertani feltételezéseken és meggondolásokon alapulnak. Ez indokolja, hogy a Magyar Köztársaság Kormánya Konvergencia Programjában szereplő számítás mellett az említett OECD módszer felhasználásával alternatív számításokat végezzünk. A rendelkezésre álló módszerek közül háromfélét alkalmazva végeztünk számításokat. A módszertani részletekkel nem terheljük az Olvasót. Az alkalmazott három becslési eljárás nyomán kialakult számszerű eredmények nem mutattak lényeges eltérést sem egymás között, sem a PM által közölt számításokkal. A számítások eredményét az alábbi táblázat tartalmazza.
113
Éves egyenleg és éves strukturális egyenleg a folyóáras GDP százalékában 2000–2007
év
éves strukturális egyenleg a termelési függvény alapján
éves strukturális egyenleg a HPszűrő alapján
éves strukturális egyenleg az MNB kibocsátási rése alapján
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
-2,78 -2,66 -8,51 -3,78 -4,35 -2,54 -8,39 -5,32
-2,78 -2,64 -8,49 -3,74 -4,34 -2,59 -8,48 -5,36
-2,82 -2,65 -8,51 -3,77 -4,38 -2,59 -8,43 -5,28
éves egyenleg -2,73 -2,71 -8,58 -3,84 -4,29 -2,47 -8,23 -5,47
strukturális egyenleg a Konvergencia Program szerint (PM 2007)
-8,8 -4,9
Megpróbálkoztunk a strukturális deficit előrebecslésével is, amelyhez kiindulásként a törvényjavaslatban szereplő számokat vettük alapul. E becslésben természetesen óvatosnak kell lennünk, hiszen az OECD módszertana (a kibocsátási rés számszerűsítése miatt) csak közvetlenül kizárólag tényadatok alapján használható. A 2009-es esztendőre sem potenciális, sem tényleges GDPadatsorral nem rendelkezünk, ezért a PM által a költségvetés alapjául szolgáló 2009-re prognosztizált 3%-os reálgazdasági növekedésből 55 kell kiindulni; a strukturális egyenleg számszerűsítéséhez szükséges potenciális GDP-t pedig a korábbi évek (1996. évvel kezdődően) növekedési átlagát jelentő 4,2%-os adattal helyettesítjük. Az előrebecslés eredményeit az alábbi táblázat mutatja
A központi költségvetés teljes és strukturális egyenlege 2006–2007 és 2009 (2009-re becsült adat). év
teljes egyenleg (millió HUF)
2006 2007 2009
-1.959.195 -1.389.876 -855.655 56
strukturális egyenleg (millió HUF) -1.944.005 -1.220.709 -764.718
Látható, hogy mind a teljes, mind a strukturális egyenleg markáns csökkenést mutat. Ha a folyóáras GDP az eddigi trendet követi 2009-ben is, akkor a GDParányos teljes egyenleg -2,98%; a GDP-arányos strukturális egyenleg pedig 2,67% lesz. Fel kell hívnunk a figyelmet, hogy az utóbbi két becslés csak hozzávetőlegesnek tekinthető. A folyóáras GDP előrejelzése a lehető legegyszerűbb módszertanon alapul, s mindössze a viszonyítás lehetővé tételét szolgálja – mindezek alapján mindössze azt a következtetést vonhatjuk le, hogy ha a Pénzügyminisztérium növekedési előrejelzése helyesnek bizonyul, s ha a költségvetés valóban hozzájut a költségvetési törvénytervezetben előírt bevételek-
55
A 2009. évi költségvetési tervezet általános indoklása alapján.
56
A 2009. évi költségvetési tervezet 2. számú melléklete alapján. 114
hez, s az ott szereplő kiadások merülnek fel, a strukturális egyenleg továbbra is az elmúlt években mutatott kedvező pályán marad. Az értékelésnél figyelembe kell venni, hogy a növekedési adatok alapján számolva a strukturális egyenleg a korábbi években némileg alulbecsülte a tényleges adatot. A központi költségvetés helyzetére a fiskális politika és a reálgazdaság folyamatai egyaránt rányomják a bélyegüket. A konjunkturális helyzettől függően egyes bevételi és kiadási tételek eltérhetnek attól a szinttől, amely a fiskális hatóság elképzelései között a tervezés fázisában szerepelt. Egyes adóbevételek például megnövekedhetnek a kibocsátás fellendülésekor, bizonyos kiadási tételek (pl. munkanélküli segélyek) csökkenhetnek. A növekedés lelassulásával együtt e bevételi források észrevehetően apadhatnak, bizonyos kiadási automatizmusok működésbe léphetnek. Mindez azt jelenti, hogy a költségvetés helyzete két hatás eredőjeként alakul. Egy konjunkturális fellendülés enyhítheti az ennek híján jelentős hiánytól a költségvetést – egy visszaesés (illetve egy túlbecsült fellendülés) pedig az egyébként kedvező fiskális folyamatokat a ténylegesnél roszszabbnak tüntetheti fel, hiszen eltéríti a költségvetést az egyensúly állapotától. Ezért e mutató alkalmas a költségvetés tervezési kockázatának mérésére. A tényleges egyenleg és a strukturális deficit eltérése jelzés arra vonatkozóan, hogy tervezési hibák és/vagy külső sokkok eltéríthetik a fiskális pozíciót a szándékolttól. A csökkenő strukturális deficit a költségvetés hosszú távú fenntarthatósága irányába történő elmozdulást jelzi. A kiegyensúlyozotthoz (nullához) közeli strukturális deficit érték biztosítja azt, hogy a kedvezőtlen külső sokkhatások esetén sem lesz a költségvetés hiánya tartósan nagyobb, mint az SNP-ben megengedett érték.
115
