3de bach rechten
Bestuursrecht
Samenvatting + notities : Prof Opdebeek
Q R28
uickprinter Koningstraat 13 2000 Antwerpen www.quickprinter.be
8.20 EUR
Nieuw!!! Online samenvattingen kopen via www.quickprintershop.be
UNIVERSITEIT ANTWERPEN
Bestuursrecht
Academiejaar 2013-2014 3e bachelor Samenvatting + notities Prof. dr. Opdebeek
Inhoud Hoofdstuk I. Het begrip bestuursrecht – de uitzonderingspositie van het bestuursrecht – de bronnen van het bestuursrecht ............................................................................................................................. 9 I. Het begrip bestuursrecht ................................................................................................................. 9 §1. Formele omschrijving vanuit de driemachtenleer .................................................................... 9 §2. Inhoudelijke omschrijving vanuit de functies van de uitvoerende macht ................................ 9 §3. Schematisch overzicht van het onderscheid tussen machten en functies................................ 9 §4. Schematisch overzicht van de belangrijkste relaties die worden beheerst door het bestuursrecht .................................................................................................................................. 9 §5. Het begrip Europees bestuursrecht ........................................................................................ 10 II. De uitzonderingspositie van het bestuursrecht ............................................................................ 10 §1. Het bestuursrecht wordt traditioneel beschouwd als een uitzonderingsrecht ...................... 10 §2. Nuancering van het uitzonderingskarakter: een toenemende interpenetratie van publiek- en privaatrechtelijke procédés ........................................................................................................... 12 III. De bronnen van het bestuursrecht .............................................................................................. 12 §1. Algemeen overzicht en hiërarchie van de bronnen ................................................................ 12 §2. Bespreking van de bronnen ..................................................................................................... 13 §3. Bekendmaking van de normen................................................................................................ 17 Hoofdstuk II. De actiemiddelen van het bestuur .................................................................................. 19 I. Publiek- versus privaatrechtelijke actiemiddelen van de overheid ............................................... 19 II. De eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling .................................................................................. 20 §1. Het begrip eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling ................................................................ 20 §2. Het belang van het begrip ....................................................................................................... 22 §3. De privileges waarmee de bestuurlijke rechtshandeling is bekleed ....................................... 22 §4. Een typologie van de eenzijdige bestuurlijke rechtshandelingen ........................................... 23 §5. Termijnen voor het uitvaardigen van eenzijdige bestuurlijke rechtshandelingen .................. 28 §6. De werking in de tijd van de eenzijdige bestuurlijke rechtshandelingen................................ 29 III. Een bijzondere eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling: de bestuurlijke sanctie ....................... 31 §1. Begrip....................................................................................................................................... 31 §2. Moet een bestuurlijke sanctie worden beschouwd als een straf in de zin van art. 6, §1 EVRM? ........................................................................................................................................... 32 §3. Rechtsgevolgen van de kwalificatie als bestuurlijke sanctie ................................................... 32 §4. Gemeentelijke bestuurlijke sancties: voorbeeld van de evolutie naar een meer gewapend bestuursrecht ................................................................................................................................ 33 Hoofdstuk III. Het begrip bestuur – de organisatie van de besturen .................................................... 35
2
I. De begrippen administratieve overheid, bestuursinstantie en bestuursinstelling ........................ 35 §1. Het federale begrip “administratieve overheid” ..................................................................... 35 §2. Vlaamse begrippen “bestuursinstantie” en “bestuursinstelling” ........................................... 39 II. Het begrip bestuur in organieke en in functionele zin .................................................................. 39 III. De bestuursorganisatie................................................................................................................. 40 §1. Publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtspersonen en de relativering van dit onderscheid op het niveau van de overheidsrechtspersonen ...................................................... 40 §2. Centralisatie, decentralisatie en aanverwante figuren ........................................................... 42 §3. Het bestuurlijk toezicht op de gedecentraliseerde instellingen ............................................. 45 IV. Het federale bestuursniveau ........................................................................................................ 48 §1. Algemeen ................................................................................................................................. 48 §2. Organisatie van de federale overheidsdiensten: Copernicushervorming ............................... 49 V. Het bestuursniveau van de gewesten en de gemeenschappen ................................................... 49 §1. Algemeen ................................................................................................................................. 49 §2. De organisatie van de Vlaamse administratie: Beter Bestuurlijk Beleid ................................. 49 VI. De lokale besturen: grondwettelijke principes en organen ......................................................... 52 §1. Grondwettelijke principes ....................................................................................................... 52 §2. Gemeenten .............................................................................................................................. 52 §3. Provincies ................................................................................................................................ 54 VII. Conclusies.................................................................................................................................... 54 Hoofdstuk IV. De algemene rechtsbeginselen en rechtsregelen van toepassing op besturen............. 55 I. Het ontbreken van een algemene wet (decreet) bestuursrecht.................................................... 55 §1. Algemeen ................................................................................................................................. 55 §2. Verscheidenheid in de regelgeving ten gevolge van de staatshervorming............................. 55 §3. Gemeenschappelijke onderbouw via het Europees recht ...................................................... 55 II. Het wettigheids- of rechtmatigheidsbeginsel ............................................................................... 55 §1. Verplichte naleving van de hiërarchie van de rechtsnormen ................................................. 56 §2. Verplichte naleving van de eigen reglementen (Patere legem quam ipse fecisti) .................. 56 §3. De uitvoerende macht heeft enkel een toegewezen bevoegdheid ........................................ 56 §4. Delegatie van bevoegdheid is in beginsel verboden ............................................................... 56 III. De algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur ....................................... 56 §1. Begrip....................................................................................................................................... 56 §2. Functies: repressief en preventief ........................................................................................... 57 §3. Codificatie van de beginselen van behoorlijk bestuur? .......................................................... 57
3
§4. Plaats van de algemene rechtsbeginselen in de hiërarchie van de normen ........................... 57 §5. Toepassingsgebied van de beginselen van behoorlijk bestuur ............................................... 58 §6. Beginselen van behoorlijk bestuur versus beginselen van behoorlijk burgerschap ............... 58 §7. Catalogus van de beginselen van behoorlijk bestuur .............................................................. 58 IV. De wetten of beginselen van de openbare dienst ....................................................................... 64 §1. Benuttigingsgelijkheid ............................................................................................................. 64 §2. Continuïteitsbeginsel ............................................................................................................... 64 §3. Veranderlijkheidsbeginsel ....................................................................................................... 64 V. Formele motivering van individuele bestuurshandelingen .......................................................... 65 §1. Materiële versus formele motiveringsplicht ........................................................................... 65 §2. Toepassingsgebied van de Wet Motivering Bestuurshandelingen ......................................... 66 §3. Draagwijdte van de formele motiveringsplicht ....................................................................... 67 §4. Besluit ...................................................................................................................................... 71 VI. De openbaarheid van bestuur...................................................................................................... 71 §1. Openbaarheid van bestuur: begrippen en oogmerk ............................................................... 71 §2. Regelgeving inzake openbaarheid van bestuur....................................................................... 72 §3. Actieve openbaarheid ............................................................................................................. 73 §4. Passieve openbaarheid ............................................................................................................ 75 §5. Hergebruik van overheidsinformatie ...................................................................................... 84 VII. De inspraak en participatie ......................................................................................................... 84 VIII. De klachtenbehandeling ............................................................................................................ 85 §1. De interne klachtenbehandeling binnen het bestuur zelf....................................................... 85 §2. De klachtenbehandeling via ombudsdiensten ........................................................................ 86 Hoofdstuk V. De rechtsbescherming tegen de overheid ...................................................................... 88 I. De bestuurlijke beroepen ............................................................................................................... 88 §1. Het onderscheid tussen de bestuurlijke en jurisdictionele beroepen .................................... 88 §2. Indeling van de bestuurlijke beroepen .................................................................................... 89 §3. Conclusies ................................................................................................................................ 92 II. De grondwettelijke rechtsmachtverdeling tussen de justitiële rechter en de bestuursrechter ... 92 §1. Het onderscheid tussen geschillen over subjectieve rechten (subjectief contentieux) en geschillen over het objectief recht (objectief contentieux) .......................................................... 93 §2. De artikelen 144, 145 en 146 Grondwet ................................................................................. 94 §3. De conflicten van attributie ..................................................................................................... 94 III. De rechtsbescherming door de gewone rechter.......................................................................... 95
4
§1. Het onverbindend verklaren van bestuurlijke handelingen .................................................... 95 §2. De rechtstreekse aanvechting van overheidsdaden ............................................................... 96 §3. De aansprakelijkheidsvordering tegen de overheid (artt. 1382 e.v. BW) ............................... 97 §4. De foutloze overheidsaansprakelijkheid ................................................................................. 98 §5. De aansprakelijkheid van en voor het overheidspersoneel .................................................... 98 IV. De rechtsbescherming door de bestuursrechter – algemeen ..................................................... 98 §1. Het Rekenhof ........................................................................................................................... 99 §2. De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen............................................................................. 99 §3. De Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbetwistingen ...................................... 100 §4. De Raden voor Verkiezingsbetwistingen, de deputatie en het college van provinciegouverneurs.................................................................................................................. 102 §5. Raad voor vergunningsbetwistingen ..................................................................................... 104 §6. Het Milieuhandhavingscollege .............................................................................................. 106 §7. Toekomst: Oprichting van een Dienst voor de Bestuursrechtscolleges (DBRC) of een eengemaakt bestuursrechtscollege? .......................................................................................... 106 V. De rechtsbescherming door de Raad van State .......................................................................... 106 §1. De regelgeving m.b.t. de RvS ................................................................................................. 106 §2. De afdelingen van de RvS ...................................................................................................... 107 §3. De samenstelling van de RvS ................................................................................................. 107 §4. Een overzicht van de bevoegdheden van de afdeling bestuursrechtspraak ......................... 108 §5. De RvS als annulatierechter en rechter in kort geding in het objectief contentieux ............ 108 §6. De Raad van State als administratieve cassatierechter ........................................................ 120 §7. De Raad van State als rechter in laatste aanleg .................................................................... 121 §8. Geschillen inzake buitengewone schade............................................................................... 121 §9. De rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak....................................................... 122 §10. Rechtsmiddelen tegen arresten van de Raad van State...................................................... 128 §11. Publicatie van de arresten van de Raad van State .............................................................. 128 §12. Vertaling van de arresten van de Raad van State ............................................................... 128 §13. Toekomstige hervorming van de Raad van State – globaal overzicht................................. 128 VI. Bemiddeling, ook in het bestuursrecht? .................................................................................... 129 §1. Probleem ............................................................................................................................... 129 §2. Bemiddeling ........................................................................................................................... 130 §3. Is bemiddeling ook mogelijk met besturen? ......................................................................... 130 §4. Bemiddeling op het vlak van de ruimtelijke ordening........................................................... 131
5
§5. Een mogelijk toekomstscenario: bemiddeling kan de beroepstermijn bij de Raad van State schorsen ...................................................................................................................................... 131 Hoofdstuk I. Rechtsregime van het overheidspersoneel .................................................................... 133 I. Begrip ambtenaar ......................................................................................................................... 133 II. Cijfergegevens ............................................................................................................................. 133 III. Rechtstoestand van het personeel in overheidsdienst: statutaire versus contractuele tewerkstelling .................................................................................................................................. 133 §1. Statutaire benoeming is (in theorie) de regel, contractuele aanstelling de uitzondering .... 133 §2. Belang van het onderscheid tussen de statutaire en de contractuele aanstelling ............... 133 §3. Nuancering: convergerende ontwikkelingen in de arbeidsverhoudingen in de openbare en in de privésector .............................................................................................................................. 135 IV. Diversiteit van rechtspositieregelingen ..................................................................................... 135 §1. Afwezigheid van een uniforme rechtspositieregeling ........................................................... 135 §2. Diversiteit naargelang het tewerkstellend bestuur ............................................................... 135 §3. Diversiteit naargelang de juridische aard van het statuut .................................................... 136 §4. Enige eenheid in de verscheidenheid: het Algemeen Principes Koninklijk Besluit (APKB) ... 136 V. Enkele algemene krijtlijnen van het ambtenarenrecht zoals bepaald in het APKB .................... 136 §1. Toegang tot het ambt ............................................................................................................ 136 §2. Stage ...................................................................................................................................... 137 §3. Contractuele aanstelling ........................................................................................................ 138 §4. Deontologie ........................................................................................................................... 138 §5. Loopbaan en bevorderingen ................................................................................................. 140 §6. Evaluatie ................................................................................................................................ 141 §7. Mandaatstelsel ...................................................................................................................... 141 §8. Tuchtrecht ............................................................................................................................. 141 §9. Ordemaatregelen .................................................................................................................. 143 §10. Ambtsbeëindiging ................................................................................................................ 143 VI. Syndicaal statuut ........................................................................................................................ 143 Hoofdstuk II. Het rechtsregime van de goederen in het bestuursrecht ............................................. 145 I. Rechtsregime van de goederen van de overheid: het domeingoederenrecht ............................ 145 §1. Een uitzonderingsregime voor de overheid .......................................................................... 145 §2. Het onderscheid tussen het openbaar en het privaat domein ............................................. 145 §3. Affectatie en desaffectatie .................................................................................................... 145 §4. Het statuut van de goederen van het openbaar domein ...................................................... 145 §5. Het statuut van de goederen van het privaat domein .......................................................... 146 6
§6. Ingebruikname van de goederen van het openbaar domein ................................................ 146 II. Onteigening ................................................................................................................................. 147 §1. Begrip..................................................................................................................................... 147 §2. De onteigeningsvoorwaarden ............................................................................................... 148 §3. Bevoegde rechter .................................................................................................................. 149 §4. Termijn om effectief tot onteigening over te gaan ............................................................... 149 III. Opeising ...................................................................................................................................... 150 §1. Begrip..................................................................................................................................... 150 §2. Vergoeding ............................................................................................................................ 150 §3. Soorten .................................................................................................................................. 150 IV. Erfdienstbaarheden van algemeen nut...................................................................................... 150 §1. Begrip..................................................................................................................................... 150 §2. Voorbeelden .......................................................................................................................... 150 §3. Vergoeding ............................................................................................................................ 150 V. Ruimtelijke ordening en stedenbouw ......................................................................................... 151 §1. Probleemstelling .................................................................................................................... 151 §2. Bevoegde overheden: drie bestuursniveaus ......................................................................... 151 §3. Ruimtelijke planning .............................................................................................................. 152 §4. Stedenbouwkundige verordeningen ..................................................................................... 153 §5. Vergunningen ........................................................................................................................ 153 §6. Onteigening en ruimtelijke ordening .................................................................................... 156 §7. Recht van voorkoop en aankoopplicht .................................................................................. 156 §8. Schadeloosstelling bij stedenbouwkundige erfdienstbaarheden en eigendomsbeperkingen – planschade en planbaten ............................................................................................................ 156 §9. Handhaving van de ruimtelijke ordening .............................................................................. 157 Hoofdstuk III. De bestuurlijke contracten: overheidsopdrachten en concessies van openbare dienst ............................................................................................................................................................. 159 I. Overheidsopdrachten ................................................................................................................... 159 §1. Toepasselijke regelgeving ...................................................................................................... 159 §2. Toepassingsgebied van de wetgeving ................................................................................... 159 §3. Algemene beginselen inzake overheidsopdrachten.............................................................. 160 §4. Rechtsbescherming inzake overheidsopdrachten................................................................. 162 II. De concessie van een openbare dienst ....................................................................................... 163
7
DEEL I. ALGEMEEN BESTUURSRECHT
8
Hoofdstuk I. Het begrip bestuursrecht – de uitzonderingspositie van het bestuursrecht – de bronnen van het bestuursrecht I. Het begrip bestuursrecht §1. Formele omschrijving vanuit de driemachtenleer Onderdeel van publiekrecht. Driemachtenleer: onderscheid tussen WM, UM en RM. Bestuursrecht = geheel van rechtsregels m.b.t. de organisatie, de bevoegdheden en de werking van de uitvoerende macht §2. Inhoudelijke omschrijving vanuit de functies van de uitvoerende macht Bestuur heeft taak van tenuitvoerlegging van regelgeving op de meest verschillende domeinen (SZR, ambtenarenrecht, …) voorbereiding, realisatie, tenuitvoerlegging en evaluatie van overheidsbeleid. Sommige bestuurlijke rechtshandelingen hebben normatieve inhoud: reglementen zoals vb. gemeentelijk politiereglement (=wetgeving in de materiële zin). Het zijn besluiten die een algemene, abstracte rechtsregel formuleren die van toepassing is op een onbepaald aantal personen of zaken. Bestuur heeft ook een jurisdictionele taak (=rechtsprekende functie). Vb. RvS doet uitspraak over talrijke “geschillen van bestuur”. Bestuurlijke rechtscolleges ≠ rechterlijke macht! Men zegt dat ze tot de uitvoerende macht behoren, maar o.b.v. art. 160-161 Gw. kan men zeggen dat ze evenmin ressorteren onder de uitvoerende macht en bijgevolg een sui generis statuut hebben. De administratieve rechtscolleges oefenen een rechtsprekende functie uit; zij zijn dus geen besturen! Door de organen van de uitvoerende macht worden dus taken uitgeoefend die zowel van bestuurlijke, normatieve als rechtsprekende aard zijn. Voor elk van deze functies gelden uiteenlopende regels en beginselen (beginselen van behoorlijk handelen). §3. Schematisch overzicht van het onderscheid tussen machten en functies MACHTEN FUNCTIES Wetgevende macht Normatieve functie (ook uitvoerende taken en gerechtelijke taken) Rechterlijke macht (artt. 144 ev. Gw) Rechtsprekende functie (ook bestuurlijke beslissingen) Uitvoerende macht - Bestuurlijke functie: tenuitvoerlegging - Normatieve functie: reglementen (verordeningen) §4. Schematisch overzicht van de belangrijkste relaties die worden beheerst door het bestuursrecht Bestuursrecht regelt niet alleen de relaties tussen de burger en het bestuur, maar ook tussen besturen onderling en tussen het bestuur en haar personeelsleden. Ook toezicht op overheidshandelen. 9
Bestuurde
Bestuur
Rechter
Bestuur
Bestuur
Rechter
Overheidspersoneel Bestuur
Rechter
Vb. bekomen van een vergunning bij weigering kan men zich richten tot de rechter Vb. beslissingen van gemeenten zijn onderworpen aan het bestuurlijk toezicht van een hogere overheid (Vlaams Gewest) Vb. relatie tussen bestuur en statutaire personeelsleden relatie tussen bestuur en contractuele personeelsleden wordt beheerst door arbeidsovereenkomstenrecht
§5. Het begrip Europees bestuursrecht Drieledige betekenis 1. Geheel van regels en beginselen aan te duiden die de werking van het bestuur van de Europese Unie beheersen “EU administrative law” organisatie en werking van de “uitvoerende macht” van de Unie 2. Geheel van instrumenten van EU-recht die het (materiële) bestuursrecht van de lidstaten beïnvloeden De invloed van de EU op het nationale bestuursrecht groeit zodat meer en meer regels van nationaal bestuursrecht een supranationale oorsprong hebben 3. Regels en beginselen die de bestuursrechtelijke systemen van de verschillende (West-) Europese landen gemeen hebben Groeiende aandacht voor rechtsvergelijkend bestuursrecht. Europese systemen beïnvloeden elkaar, zodat er vaak gelijkaardige of identieke tendensen kunnen worden onderscheiden. Ook het algemeen bestuursrecht van de lidstaten begint stilaan gemeenschappelijke grondslagen te vertonen
II. De uitzonderingspositie van het bestuursrecht §1. Het bestuursrecht wordt traditioneel beschouwd als een uitzonderingsrecht Besturen = uitzonderingspositie bestuursrecht = uitzonderingsrecht: 1. Bestuur = bevoorrechte positie en beschikt over bijzondere prerogatieven 2. Bestuur = bijzondere verplichtingen (die niet gelden voor particulieren) 3. Bestuursrecht wijkt op veel punten af van het privaatrecht 1. Uitzonderingsrecht wegens de pregoratieven van de overheid Overheid beschikt over een bijzonder juridisch instrument: Eenzijdige Bestuurlijke Rechtshandelingen (ERB’s). Dit is de handeling uitgaande van een bestuur (een administratieve overheid) waardoor eenzijdig, zonder dat de instemming van de bestuurde vereist is, de rechtstoestand van de bestuurde wordt gewijzigd of wordt belet dat deze wordt gewijzigd. Deze hebben gezagshalve bindende kracht. Voorbeeld: verlenen/weigeren van een vergunning/machtiging/erkenning Deze kunnen bijzonder ingrijpend zijn! Vb. eenzijdig eigendomsrecht beperken (erfdienstbaarheid tot algemeen nut) of zelfs ontnemen (onteigening) in het privaatrecht kan de rechtstoestand van een particulier zonder zijn toestemming niet worden gewijzigd door andermans wil. De wilsovereenstemming tussen partijen staat centraal. 10
Privaatrecht wordt beheerst door de wilsautonomie en het beginsel van de (formele) gelijkheid van de partijen. Bestuursrecht wordt gekenmerkt door de fundamentele ongelijkheid tussen de overheid (algemeen belang) en de burger (eigen belang). De (eenzijdige) beslissingen die de overheid neemt, zijn bekleed met “le privilège du préalable” (=beslissingen worden vermoed wettig te zijn), en met “le privilège de l’exécution d’office” (=de bestuurshandeling is in beginsel uit zichzelf uitvoerbaar, zonder tussenkomst van een rechter) 2. Uitzonderingsrecht wegens de specifieke verplichtingen voor de besturen Een particulier kiest meestal vrij zijn medecontractant een bestuur niet (altijd) Vb. de overheid kan niet de eerste beste persoon aanwerven als personeelslid pas na volgen van een openbare, objectieve selectieprocedure Vb. niet met eerste de beste aannemer van werken of leverancier van goederen/diensten contracteren pas na volgen van transparante, objectieve selectieprocedure
Besturen zijn bij het stellen van heel wat handelingen gebonden door vorm- en andere voorschriften particulieren moeten die niet volgen Vb. pas beslissing nemen na openbaar onderzoek particulier wordt geacht zelf het beste te weten wat goed voor hem is Vb. overheid moet beslissing motiveren en moet dit neerschrijven in de beslissing zelf
Overheid wordt geacht het algemeen belang te behartigen er moet controle op mogelijk zijn op haar handelen! De overheid werkt met (belasting)geld van haar burgers specifieke regels (begrotingsrecht) en controles (externe audit, rekenhof, …). Openbaarheid is noodzakelijk.
3. Uitzonderingsrecht wegens de diverse afwijkingen van het gemeen recht Statutair overheidspersoneel heeft een apart juridisch statuut (ambtenarenrecht) Overheidsgoederen hebben een apart juridisch statuut (domeingoederenrecht) Voor sluiten van contracten met overheid zijn er specifieke regels of beginselen en sommige contracten kunnen alleen met besturen worden gesloten zoals bv. concessieovereenkomsten. Overheid heeft aparte beginselen van behoorlijk bestuur. Voor het verjaren van schuldvorderingen tegen de overheid gelden er vaak aparte verjaringsregels Voor geschillen met de overheid is een bestuursrechter bevoegd. Het gerechtelijk wetboek is niet van toepassing op de procedures voor deze bestuursrechters. Voor de aansprakelijkheid van de overheid en haar personeel kunnen bijzondere regelingen gelden. RP’s kunnen algemeen strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld mar publiekrechtelijke RP’s niet! Zij kunnen ook niet overgaan tot arbitrage of bemiddeling! Zij zijn ook niet onderworpen aan het vennootschapsrecht (kunnen soms wel privaatrechtelijke rechtsvorm aannemen of afwijkende vorm) Overheid kan, mits machtiging van de wetgever, een eigen sanctiesysteem hanteren via het opleggen van bestuurlijke sancties. 4. Verklaring voor deze uitzonderingspositie van de overheid? Het bestuur moet het algemeen belang dienen, waarvoor evt. ieder particulier belang moet wijken. De fundamentele ongelijkheid tussen de overheid (algemeen belang) en de burger (persoonlijk belang) is een kenmerk van het bestuursrecht.
11
Om dit algemeen belang te dienen moet de overheid: - Over ruime bevoegdheden beschikken (vb. bevoegdheid om EBR’s uit te vaardigen) - Over prerogatieven beschikken (vb. veranderlijkheidsbeginsel) - Beschermd worden (vb. specifiek statuut van domeingoederen) - Ertoe worden “aangezet” die beslissingen te nemen die het best het algemeen belang dienen, via allerlei technieken zoals adviezen, machtigingen, … §2. Nuancering van het uitzonderingskarakter: een toenemende interpenetratie van publiek- en privaatrechtelijke procédés De uitzonderingspositie moet worden genuanceerd: Meer en meer beroep op instemming van burgers om medewerking die zij nodig heeft te bekomen o Overheid ziet soms af van haar bevoegdheid om EBR’s af te sluiten en geeft ze de voorkeur om beleidsovereenkomsten te sluiten Evolutie naar meer participatie en collectieve/individuele inspraak evolutie naar een onderhandelend bestuur, een horizontaal bestuursrecht of een contractualisering van het bestuursrecht o Er wordt gepleit voor een “eenheidsstatuut” voor statutair en contractueel overheidspersoneel o Het domeingoederenrecht wordt in vraag gesteld o Dienstgewijze decentralisatie resulteert soms in de oprichting van autonome besturen die de vorm aannemen van een privaatrechtelijke vennootschap of zelfs van een VZW Op domeinen waar de overheid over contractuele vrijheid beschikt, doet zij afstand van deze vrijheid en bindt zichzelf door het opstellen van een verordening Bepaalde publiekrechtelijke wetgeving is ook van toepassing op bepaalde privaatrechtelijke rechtspersonen
III. De bronnen van het bestuursrecht §1. Algemeen overzicht en hiërarchie van de bronnen Er kunnen verschillende indelingen worden gemaakt. Belangrijkste bronnen van het bestuursrecht: - Internationale en supranationale normen - Grondwet - Wetten, decreten en ordonnanties - Reglementen of verordeningen - Pseudowetgeving (omzendbrieven) - Rechtspraak - Algemene rechtsbeginselen Twee evoluties: - Internationalisering - Federalisering veelheid aan normgevers en een alamgaan van rechtsnormen Er is een overregulering: er wordt dan ook gepleit voor deregulering en wetsevaluatie
12
§2. Bespreking van de bronnen 1. Internationaal en supranationaal recht Titel IV Gw. regelt de buitenlandse betrekkingen en bepaalt hoe de door de Koning en de gemeenschaps- of gewestregeringen gesloten internationale verdragen in België uitwerking kunnen krijgen Art. 34 Gw.: uitoefening van bepaalde machten kan door een verdrag of door een wet worden opgedragen aan volkenrechtelijke instellingen ( laat dus de ruimte voor verdragen en bevoegdheden die kunnen worden overgedragen aan supranationale instellingen zoals bv. de EU) Voorbeeld van invloed Europees recht op Belgisch bestuursrecht: bescherming van het eigendomsrecht van de burger bij de onteigening en erfdienstbaarheden (art. 1, 1e protocol EVRM) Algemene beginselen van het gemeenschapsrecht = !! Het bestuursrecht kleurt steeds meer Europees! 2. Grondwet Grondwet = geheel van fundamentele regels waarin de inrichting en de werking van de staatsmachten worden bepaald, hun onderlinge verhoudingen en de grondrechten van de burgers. Belangrijke bepalingen: - Indeling van België in gemeenschappen en gewesten (art. 1-3) - Indeling in 4 taalgebieden (art. 4) - Staat van Belg en politieke rechten (art. 8) - … 3. Wetten, decreten en ordonnanties Belangrijke bronnen = diverse wetgevende akten: - Federale wetten - Decreten - Ordonnanties Er bestaat geen algemene wet/decreet bestuursrecht waarin op algemene wijze wordt beschreven wat de rechten en plichten zijn in de relatie burger/bestuur of in de relatie tussen besturen onderling. ( NL & DUI hebben dit wel!) Men moet steeds rekening houden met een amalgaan van specifieke wetten/ decreten/ ordonnanties die van toepassing kunnen zijn 4. Reglementen en besluiten Reglementen/verordeningen = besluiten van de uitvoerende macht die rechtsregels formuleren met een abstract, algemeen en onpersoonlijk karakter die van toepassing zijn op een onbepaald aantal gevallen Reglementen ≠ individuele besluiten! Dit zijn uitvoeringsbesluiten waarin de algemene rechtsregel wordt toegepast op een concrete situatie (persoon of zaak) Grondwet: “eenheid van verordenende bevoegdheid” (=alleen Koning en deelregeringen bevoegd om verordenend op te treden) praktijk: “fragmentering van de verordenende bevoegdheid”
13
(ook ministers, staatssecretarissen en zelfstandige overheidsinstellingen oefenen verordenende bevoegdheden uit) Grondwet verleent ook reglementerende bevoegdheid aan provincies & gemeenten (art. 162 & 170 §3-4 Gw.) Reglementaire besluiten onderscheid: 1. Koninklijke besluiten 2. Ministeriële besluiten 3. Besluiten van de gemeenschaps- en gewestregeringen 4. Besluiten van hun individuele leden 5. Besluiten van gedecentraliseerde besturen 6. Besluiten van openbare instellingen !!! al deze besluiten zijn eenzijdige bestuurlijke rechtshandelingen die kunnen worden bestreden bij de RvS en waarop art. 159 Gw. van toepassing is 4.1 Koninklijke besluiten Toegewezen aard van de verordenende bevoegdheid van de koning Op federaal niveau: wetten uitgevoerd door KB’s (art. 108 Gw.) Koning = toegewezen bevoegdheid: slechts de bevoegdheden die hem zijn verleend door de GW en door de wetten uitgevaardigd krachtens de GW. Een KB is dus slechts wettig wanneer het steun vindt hetzij in de GW, hetzij in een wetskrachtige norm. Onbekwaamheid van de koning om alleen te handelen KB = elke handeling van de Koning die door een minister medeondertekend is; de koning is onbekwaam om alleen te handelen. Deze medeondertekening = vereist om rechtskracht te geven aan de rechtshandeling. Soms nog bijkomende voorwaarden bovenop die handtekening. Verschillende soorten KB’s Inhoudelijk = drie soorten KB’s: - Reglementaire: besluiten die een rechtsregel formuleren en algemene draagwijdte hebben - Organieke: besluiten die een openbare dienst organiseren - Individuele: uitvoeringsbesluit waarin een algemene rechtsregel wordt toegepast op een concreet geval Onderscheid = belangrijk voor bekendmaking van KB’s + reglementaire KB’s moeten voor advies aan afdeling wetgeving van RvS worden voorgelegd Zelfstandige verordenende bevoegdheid van de Koning Koning beschikt over een zelfstandige bevoegdheid om algemene besluiten uit te vaardigen. Gw: “uitvoerende macht berust bij koning” (art. 37), “bevoegd om ministers (art. 96) en ambtenaren te benoemen (art. 107, 2e lid)” via organieke besluiten kan de koning de federale overheidsdiensten inrichten en het administratief en geldelijk statuut van het rijkspersoneel vaststellen. 4.2 Ministeriële besluiten en besluiten van staatssecretarissen Ministeriële besluiten (MB’s) = besluiten genomen door een minister, hetzij rechtstreeks in uitvoering van een wet die hem daartoe machtigt, hetzij ter uitvoering van een KB. (kan ook uitgaan van een staatssecretaris maar dan is de instemming en mede-ondertekening van de minister aan wie de staatssecretaris is toegevoegd vereist)
14
Art. 33, 2e lid Gw “verordenende bevoegdheid kan niet worden overgedragen aan ministers” Dit principiële delegatieverbod moet worden genuanceerd! Soms kent de wetgever zelf een verordenende bevoegdheid toe aan ministers, soms kent de koning verordenende bevoegdheid toe aan individuele ministers, soms na machtiging daartoe door de wetgever. 4.3 Besluiten van gemeenschaps- en gewestregeringen Nemen besluiten die nodig zijn om de decreten en ordonnanties uit te voeren Deze besluiten kunnen zowel een algemene als een individuele draagwijdte hebben. (art. 20 & 78 BWHI) 4.4 Besluiten van de leden van de gemeenschaps- en gewestregeringen Gemeenschaps- en gewestregeringen hebben verordende bevoegdheid. Het zijn collegiale organen dus elke beslissing moet in principe door de gehele regering worden genomen. De regeringen hebben echter de bevoegdheid om bepaalde bevoegdheden te delegeren aan individuele ministers. (art. 69 BWHI) 4.5 Besluiten van gedecentraliseerde besturen Provincies & gemeenten zorgen voor alles wat van provinciaal/gemeentelijk belang is (art. 41 & 162 Gw.) Ze hebben hierbij een normatieve bevoegdheid: ze kunnen provinciale/gemeentelijke reglementen uitvaardigen met een algemene draagwijdte (art. 42, §2-3 Gemeentedecreet, art. 42, §2-3 Provinciedecreet, art. 85 Provinciewet, art. 119 N.Gem.W.) Die reglementen mogen geen betrekking hebben op onderwerpen die reeds geregeld zijn door wetten of verordeningen van algemeen bestuur. 4.6 Besluiten van zelfstandige openbare instellingen Overheidsinstellingen opgericht met eigen RPH, die tevens bevoegd zijn om reglementen uit te vaardigen. Vb. RIZIV, onderwijsinstellingen, … 5. Pseudowetgeving 5.1 Begrip Pseudowetgeving = het geheel van omzendbrieven, richtlijnen, circulaires, instructies, dienstnota’s, dienstorders, aanschrijvingen, etc. waarbij de diverse overheden vorm geven aan hun beleid. Niet dezelfde draagwijdte als wettelijke voorschriften maar kunnen er wel sterk op lijken. 5.2 Soorten omzendbrieven Onderscheid tussen interpretatieve, indicatieve en verordenende omzendbrieven. In de praktijk zijn er wel kwalificatieproblemen. 5.2.1 Interpretatieve omzendbrieven Interpretatieve omzendbrieven bevatten enkel verduidelijkingen over de interpretatie van een bepaalde regelgeving. Het zijn instructies gericht aan ambtenaren die onder het hiërarchisch gezag staan en belast zijn met de uitvoering van de regelgeving. Ze formuleren geen nieuwe rechtsregels, ze interpreteren of verduidelijken alleen bestaande rechtsregels. Ze zijn wel bindend voor personeelsleden van het bestuur die ze moeten toepassen in het raam van de hiërarchische gehoorzaamheidsplicht en dit op straffe van tuchtsancties. 15
Voor de bestuurden zijn ze niet bindend want ze bevatten geen rechtsregel noch beslissing die hun rechtssituatie wijzigt geen handeling vatbaar voor beroep bij de RvS. Bevoegdheid van het bestuur om een norm te interpreteren is slechts voorlopig en beperkt. Alleen de wet- of decreetgever kan een authentieke uitlegging geven van de wetten (art. 84 Gw.) of van decreten (art. 133 Gw.) 5.2.2 Indicatieve omzendbrieven Hierbij stelt de overheid voor zichzelf richtlijnen vast die zij zich voorneemt te volgen bij het uitoefenen van een discretionaire bevoegdheid (vb. verlenen van vergunningen). Doel = uitbouwen van een algemeen beslissingskader in het raam van de gelijke behandeling van soortgelijke gevallen, om zo tot eenheid, voorspelbaarheid en rechtszekerheid in het beleid te komen. Deze richtsnoeren zijn niet bindend en mogen niet automatisch worden toegepast. In gevallen waar overheid over een discretionaire bevoegdheid beschikt mag ze geen afstand doen van deze beoordelingsbevoegdheid door het opstellen van voor zichzelf bindende regels. Ze kunnen niet worden aangevochten bij de RvS. Overheid moet echter wel motiveren waarop zijn ervan afwijkt! dus toch relatief bindende kracht Voorbeeld: deliberatierichtlijnen van een examencommissie i.v.m. het al dan niet geslaagd zijn 5.2.3 Verordenende omzendbrieven Dit zijn omzendbrieven opgesteld door een bestuur die een nieuwe rechtsregel formuleert met het doel deze dwingend op te leggen aan de organen waartoe hij is gericht. Hier vaardigt het bestuur in werkelijkheid een reglement uit. Verordenende omzendbrieven zijn aanvechtbaar voor de RvS. Voorwaarden om verordenend te zijn: - Omzendbrief moet nieuwe regels toevoegen aan de bestaande - Overheid heeft de bedoeling die richtlijnen verplichtend te stellen, d.w.z. een dwingend karakter te geven - Omzendbrief moet opgesteld en bekendgemaakt zijn door de overheid die in de betrokken materie over de bevoegdheid beschikt diegene die ze moet toepassen te binden - Overheid moet over de middelen beschikken om zelf de handhaving van de richtlijnen af te dwingen Wanneer een omzendbrief een normatief karakter heeft, moet die voldoen aan alle totstandkomings- en publicatievereisten. Ze zijn vaak onwettig omdat zij niet tot stand zijn gekomen en uitgevaardigd overeenkomstig de ter zake geldende regelgeving (vb. via formele wet etc) Dergelijke onwettige bestuurshandeling zal door de rechter worden vernietigd of buiten toepassing worden gelaten overeenkomstig art. 159 Gw.
16
6. Rechtspraak De rechtspraak is een uiterst belangrijke en sturende bron! De invloed van de rechter op de samenleving is gegroeid en de impact van de rechterlijke uitspraak is geëvolueerd van eerder maatschappijbestendigend naar maatschappij richtinggevend. Belangrijke rechtspraak: EHRM, HvJ, RvS en GwH. Heel wat belangrijke leerstukken uit het bestuursrecht zijn jurisprudentieel tot stand gekomen via de RvS (vb. beginselen van behoorlijk bestuur) Vaak sprake van “vaste” of “constante” rechtspraak. 7. Beginselen van behoorlijk bestuur en behoorlijk burgerschap Algemene rechtsbeginselen = normen die door de rechter direct of indirect worden afgeleid uit principes die aan de gehele rechtsorde ten grondslag liggen. Beginselen van behoorlijk bestuur: soms opgenomen in de regelgeving, soms ongeschreven beginselen geformuleerd door de rechter. Voorbeelden: zorgvuldigheidsbeginsel, motiveringsbeginsel, redelijkheidsbeginsel, hoorplicht, gelijkheidsbeginsel, onpartijdigheidsbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel. Er zijn ook beginselen van behoorlijk burgerschap: beginselen die de burger moet naleven in zijn relatie tot het bestuur. 8. Gewoonte In het bestuursrecht is er weinig ruimte voor de gewoonte als rechtsbron: gewoonte mag niet in strijd zijn met het geschreven recht en het bestuursrecht kampt met een zeer uitgebreide regelgeving. Voorbeeld: beperking van de bevoegdheden ratione temporis van een ontslagnemende regering tot de zgn. “lopende zaken” 9. Billijkheid Kan niet contra legem worden ingeroepen! De rechter en het bestuur moeten het geldende recht toepassen. Klachten tegen de overheid soms ombudsdienst. Deze werken o.g.v. regelgeving maar vaak ook o.g.v. principes van billijkheid en rechtvaardigheid. RvS kan een SV toekennen voor buitengewone schade die rechtmatig werd veroorzaakt door een administratieve overheid. RvS kent dan een schadevergoeding toe naar billijkheid en met inachtneming van alle omstandigheden van openbaar en particulier belang. §3. Bekendmaking van de normen Art. 190 Gw. De normen van het federale niveau en van de gemeenschappen & gewesten worden bekendgemaakt in het BS en zijn verbindend vanaf de 10e dag na hun bekendmaking, tenzij andere termijn bepaald of uitvoerende macht wordt gemachtigd om de datum van inwerkingtreding te bepalen (artt. 55, 56 & 84 BWHI).
17
