17
ŠTÁTNA VETERINÁRNA A POTRAVINOVÁ SPRÁVA SLOVENSKEJ REPUBLIKY Botanická č. 17, 842 13 BRATISLAVA Č. k.: 2041/2015
Bratislava 09.07.2015
ROZHODNUTIE O ODVOLANÍ Štátna veterinárna a potravinová správa Slovenskej republiky ako odvolací orgán príslušný podľa § 58 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov a podľa § 21 ods. 1 písm. c) zákona NR SR č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov vo veci odvolania účastníka konania: TESCO STORES SR, a. s., Kamenné námestie 1/A, 815 61 Bratislava, IČO: 31321828, zo dňa 12.05.2015, zastúpeného na základe plnomocenstva zo dňa 02.01.2014 Martinom Ondrášom, korešpondenčná adresa TESCO STORES SR a. s., Centrálna kancelária, Kamenné námestie 1/A, 815 61 Bratislava, proti rozhodnutiu Regionálnej veterinárnej a potravinovej správy Michalovce č. konania: 2015/00059-3 zo dňa 24.04.2015 o uložení úhrnnej pokuty vo výške 1000000 eur (slovom: jeden milión eur) podľa § 28 ods. 4 písm. i) v spojení s § 28 ods. 8 zákona NR SR č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení účinnom do 31.03.2015 (ďalej „zákon o potravinách“) za nedostatky zistené pri úradnej kontrole potravín dňa 25.10.2014 v prevádzkarni TESCO STORES SR, a. s., Supermarket TESCO, Zoltána Fábryho 1743/3, 079 01 Veľké Kapušany, rozhodla takto: Štátna veterinárna a potravinová správa Slovenskej republiky podľa § 59 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov odvolanie účastníka konania zamieta a rozhodnutie Regionálnej veterinárnej a potravinovej správy Michalovce č. konania: 2015/00059-3 zo dňa 24.04.2015 p o t v r d z u j e. Odôvodnenie: I. Napadnutým rozhodnutím Regionálnej veterinárnej a potravinovej správy Michalovce (ďalej „RVPS Michalovce“) č. konania: 2015/00059-3 zo dňa 24.04.2015 bola kontrolovanému prevádzkovateľovi potravinárskeho podniku, ako účastníkovi konania uvedenému vo výroku tohto rozhodnutia, uložená úhrnná pokuta vo výške 1000000 eur podľa § 28 ods. 4 písm. i) v spojení s § 28 ods. 8 zákona o potravinách. Podkladom pre vydanie rozhodnutia boli skutočnosti zistené inšpektormi Štátnej veterinárnej a potravinovej správy Slovenskej republiky, RVPS Michalovce a povereného inšpektora RVPS Banská Bystrica, pri výkone úradnej kontroly potravín dňa 25.10.2014 v čase od 09.00 hod. do 14.30 hod.
1
v prevádzkarni Supermarket TESCO, Zoltána Fábryho 1743/3, 079 01 Veľké Kapušany. Úradná kontrola bola vykonaná v zmysle oprávnení zákona o potravinách a jej účel bol vymedzený nasledovne: cielená kontrola zameraná na dodržiavanie požiadaviek zákona NR SR č. 152/95 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov; cielená kontrola ovocia a zeleniny a ich vhodnosť na ľudskú spotrebu - CS č. 288. Použitou kontrolnou metódou bola inšpekcia. V čase úradnej kontroly potravín dňa 25.10.2014 boli zistené nedostatky v nasledovných oblastiach: 1. Hygiena skladovania a predaja Zázemie predajne - V čase kontroly boli v priestore skladu - v mieste uloženia kontajneru na nebezpečný odpad, pod kovovými paletami, pri deratizačnej staničke č. 3, č. 1 nečistoty - zbytky obalov, papieriky, úlomky dreva z paliet. Inšpektori konštatovali porušenie ustanovenia Prílohy II Kapitola I ods. 1 Nariadenia (ES) č. 852/2004. - Pri kontrole vykonávania DDD v prevádzke bol zistený záchyt myši v deratizačnej staničke č. 2 pri umývadle, v priestore, kde bola skladovaná čerstvá zelenina a ovocie. Predložený bol plán rozmiestnenia deratizačných staničiek - v prevádzke (v sklade) sa nachádza 5 deratizačných staničiek a 2 feromónové lapače, boli prekontrolované staničky podľa plánu. DDD vykonáva spoločnosť ASANARATES s. r. o., Park Angelinum 4, Košice 8x ročne, v prípade potreby na zavolanie. Boli predložené Protokoly o vykonanom zásahu zo dňa 07.05.2014, 26.06.2014, 19.08.2014, 24.09.2014. V prevádzke sa denne vykonáva monitoring výskytu škodcov a vedie sa o tom evidencia, pri kontrole dňa 24.10.2014 prítomnosť myši nebola zistená, výsledok monitoringu bol vyhovujúci. Dňa 25.10.2014 v čase kontroly bol vykonaný zásah na odber kadáveru - 1 ks myši. Pri kontrole neboli zistené exkrementy hlodavcov, ani poškodené obaly, nedostatky pri výkone DDD zistené neboli. - Mraziaci box, v ktorom boli uskladnené mrazené zmrzliny a krémy, hlbokozmrazená hydina, mrazená zelenina a hlbokozmrazené pekárske polotovary bol preplnený; rovnako bol preplnený aj chladiaci box, kde boli umiestnené mliečne výrobky - potraviny boli uložené v kovových klietkach a to takým spôsobom, že celý priestor boxov bol preplnený až po vstupné dvere, bez umožnenia vykonávania kontroly potravín a manipulácie s nimi. Inšpektori konštatovali porušenie § 10 písm. c) zákona o potravinách. Predajná plocha - Priestor pod mriežkou v chladiacej vitríne na cukrárske a lahôdkarské výrobky bol značne znečistený zvyškami potravín a zhlukmi prachu. - Vodiace lišty mraziaceho boxu na hlbokozmrazené pekárske polotovary v časti dopekania boli znečistené zvyškami potravín a zvyškami posypu zo skladovaných polotovarov. Inšpektori konštatovali porušenie ustanovenia Prílohy II Kapitola V ods. 1 písm. a) Nariadenia (ES) č. 852/2004 - Nebalené pekárske výrobky - chleby, určené na predaj samoobslužným spôsobom, sa ponúkali na predaj v zariadení bez ochranného krytu, uložené na regáloch, policiach bez krytu, neboli chránené pred kontamináciou. Inšpektori konštatovali porušenie § 5 ods. 3 Vyhlášky č. 24/2014 Z. z. o pekárskych výrobkoch, cukrárskych výrobkoch a cestovinách. 2. Označovanie potravín Pri kontrole bolo prekontrolované označenie niektorých vybratých predávaných potravín, nedostatky v označení boli zistené u výrobkov: - Bon Fruit Slivky vykôstkované, sušené ovocie jednodruhové 150 g, zloženie: sušené slivky vykôstkované, rastlinný olej, E220, DMT: 23.12.2014 (8 ks), DMT: 21.01.2015 (7 ks), krajina pôvodu: Bulharsko, výrobca: České houby a. s., Nedvědice 53, 392 01 Soběslav, CZ. U zložky uvedenej v zložení na obale výrobku E220 nie je uvedená kategória prídavnej látky podľa prílohy č. 2 Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. o označovaní potravín. V predaji bolo 15 ks v cene 1,19 eura/ks. Inšpektori konštatovali porušenie § 10 ods. 1 Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. o označovaní potravín.
2
- THOR kaviárová pasta 100 g, distribútor DMI TRADING SK s. r. o., Žitavská 16, 821 07 Bratislava na dvoch kusoch nebol uvedený dátum spotreby (cena 2,29 eura/ks). Inšpektori konštatovali porušenie § 9 ods. 1 písm. d) zákona o potravinách a § 3 ods. 3 písm. d) Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. - Pringles Zemiakové lupienky s príchuťou papriky 165 g, DMT: 28/03/15, krajina pôvodu: Belgicko, distribútor: KON-RAD spol. s r. o., Cesta na Senec 15725/24, 830 05 Bratislava, zloženie: sušené zemiaky, rastlinný olej, rastlinný tuk, ryžová múka, papriková príchuť (strúhanka z pšenice), pšeničná múka, kvasnice, dextróza cukor, zvýrazňovač chuti a arómy glutaman sodný, paprikový prášok, sušený cibuľový extrakt, sušený cesnakový extrakt, zvýrazňovač chuti a arómy inozinan disodný, guanilan disodný, farbivo: paprikový extrakt, kyseliny: kyselina citrónová, pšeničný škrob, maltodextrín, emulgátor E471, jedlá soľ, modifikovaný ryžový škrob. V zložení nebolo uvedené množstvo zložky uvedenej v názve - zemiaky. V predaji bolo 16 ks v cene 3,59 eura/ks. Inšpektori konštatovali porušenie § 9 ods. 8 písm. a) Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. o označovaní potravín. - Nátierka s príchuťou bielej čokolády 400 g. Výrobok bol označený dolepkou, kde boli uvedené všetky povinné údaje v slovenskom jazyku; DMT: 08.2015, krajina pôvodu: Belgicko, distribútor: TESCO STORES SR a. s., Kamenné nám. 1/A, 815 61 Bratislava. Na originálnej etikete bolo uvedené TESCO ORANGE CHOCOLATE spread, Chocolate orange flavoured spread. Zloženie a názov uvedený v slovenskom jazyku na dolepke výrobku nevystihuje skutočný výrobok, nakoľko sa jedná o čokoládovú nátierku s pomarančovou príchuťou. V predaji bolo 8 ks v cene 3,09 eura/ks. Inšpektori konštatovali porušenie § 16 ods. 1 písm. a) Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. o označovaní potravín. 3. Kontrola dodržiavania dátumu spotreby (DS) a dátumu minimálnej trvanlivosti (DMT) Námatkovou kontrolou bol zistený predaj potravín po uplynutí DMT: SNICO Horčica plnotučná 820 g, DMT: 22.10.14, v predaji 2 ks v cene 2,09 eura/ks,
Haas Light Puding kakaový v prášku s náhradným sladidlom 24 g, DMT: 12.10.2014, v predaji 3 ks v cene 0,69 eura/ks,
Viaczrnné lupienky extrudovaný výrobok 350 g, DMT: 19 09 14, v predaji 2 ks v cene 2,39 eura/ks,
Cappy Nesýtený pomarančovo- grapefruitový nápoj s pridaným vitamínom Ca E 1,5 l, DMT: 18/10/2014, v predaji 1 ks v cene l,55 eura. Inšpektori konštatovali porušenie § 6 ods. 5 písm. d) a § 12 ods. 1 písm. h) zákona o potravinách. Na základe zistených nedostatkov boli v zmysle § 20 ods. 9 zákona o potravinách účastníkovi konania uložené opatrenia na mieste s termínom plnenia 25.10.2014: 1. Stiahnuť z predaja potraviny nesprávne označené uvedené v bode 4 tohto záznamu. 2. Stiahnuť z predaja potraviny po uplynutí DMT uvedené v bode 5 tohto záznamu. Zistené skutočnosti sú zdokumentované v Zázname o úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/2014/So,Mi,Má,Do,Ja/50 zo dňa 25.10.2014, ktorý bol prerokovaný s manažérom prevádzky p. Petrom Jacsom, prítomným pri kontrole, ktorý záznam podpísal a k preukázaným kontrolným zisteniam uviedol: „Nevyjadrujem stanovisko za kontrolovaný subjekt, inšpekčný záznam preberám a zabezpečím jeho doručenie centrálnej kancelárii, ktorá vyjadrí stanovisko a podá prípadné námietky v zákonom stanovenej lehote určenej v tomto inšpekčnom zázname.“ Počas úradnej kontroly potravín bola vyhotovená fotodokumentácia niektorých zistených nedostatkov, ktorá bola bezprostredne po kontrole v elektronickej forme poskytnutá zodpovednému zástupcovi prevádzkovateľa spolu s kópiou úradného záznamu. Dňa 27.10.2014 RVPS Michalovce v prevádzkarni Supermarket TESCO, Zoltána Fábryho 1743/3, 079 01 Veľké Kapušany vykonala dodatočnú úradnú kontrolu potravín, zameranú na overenie splnenia opatrení uložených na mieste pri kontrole dňa 25.10.2014 č. záznamu ŠVPS
3
SR/2014/So,Mi,Má,Do,Ja/50, pri ktorej bolo konštatované, že všetky uložené opatrenia boli splnené. Zistené skutočnosti sú zdokumentované v Zázname o úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/2014/So,Mi,Má,Do,Ja/50/DÚKP/Ja zo dňa 27.10.2014. Dňa 30.10.2014 bolo RVPS Michalovce doručené vyjadrenie účastníka konania k záznamu o úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/2014/So,Mi,Má,Do,Ja/50, v ktorom uviedol: „Dňa 25.10.2014 vykonala Štátna veterinárna a potravinová správa v Supermarkete TESCO Veľké Kapušany, Zoltána Fábryho 1743/3, 079 01 Veľké Kapušany (kontrolovaný subjekt TESCO STORES SR, a. s., Kamenné námestie 1/A, 815 61 Bratislava, IČO: 31321828) úradnú kontrolu potravín, výsledky ktorej sú uvedené v Zázname o úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/2014/So,Mi,Má,Do,Ja/50 (ďalej len „záznam"). Počas uvedenej kontroly bol okrem iného zistený nedostatok označený v zázname nasledovne, cit,: „Nebalené pekárske výrobky - chleby, určené na predaj samoobslužným spôsobom sa ponúkli na predaj v zariadení bez ochranného krytu, uložené na regáloch, policiach bez krytu, neboli chránené pred kontamináciou. Uvedeným konaním bol porušený § 5 ods. 3 Vyhlášky č. 24/2014 Z. z. o pekárskych výrobkoch, cukrárskych výrobkoch a cestovinách" Počas úradnej kontroly potravín nebolo kontrolovanému subjektu uložené opatrenia na mieste v predmetnej veci. K vyššie uvedenému Vám zasielame nasledovné stanovisko našej spoločnosti: Sme toho názoru, že vystavovanie pekárskych výrobkov je zabezpečené v súlade s platnou legislatívou a uvedeným konaním sme nenaplnili skutkovú podstatu žiadneho správneho deliktu. Správny orgán sa v uvedenom prípade obmedzil iba na konštatovanie bez vykonania ďalšieho dokazovania. Vyhláška č. 24/2014 o pekárskych výrobkoch, cukrárskych výrobkoch a cestovinách neupravuje a nešpecifikuje legislatívne požiadavky na zariadenia s ochranným krytom. Platná legislatíva neustanovuje žiadne technické požiadavky (veľkosť, šírku, materiál, výška..) na ochranný kryt a ani na rozsah a spôsob prekrytia nebalených pekárskych výrobkov ochranným krytom. V priebehu úradnej kontroly potravín dňa 25.10.2014 bol na prevádzke Supermarket TESCO Veľké Kapušany zabezpečený predaj nebalených pekárskych výrobkov nasledujúcim spôsobom: vrchná polica s nebalenými pekárskymi výrobkami bola prekrytá ochranným plastovým krytom a druhá polica bola prekrytá krytom z vrchnej police. Ďalej by sme chceli poukázať na znenie rozsudku Súdneho dvora zo 6. októbra 2011 v právnej veci C 382/10, ktorej predmetom bol návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Unabhängiger Verwaltungssenat Wien (Rakúsko) z 22. júla 2010, ktorý súvisí s konaním: Erich Albrecht, Thomas Neumann, Van Ly Sundara, Alexander Svoboda, Štefan Toth proti Landeshauptmann von Wien. Súdny dvor sa zaoberal prejudiciálnou otázkou v právnej veci znenia kapitoly IX bod 3 prílohy II Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 z 29 apríla 2004 o hygiene potravín „Potraviny sa musia na všetkých stupňoch výroby, spracovania a distribúcie chrániť pred akoukoľvek kontamináciou, ktorá by mohla spôsobiť, že potraviny budú nevhodné na ľudskú spotrebu, škodlivé pre zdravie alebo kontaminované takým spôsobom, že by bolo bezdôvodné očakávať, že by sa mohli vtákom stave konzumovať." V otázke, či sa predmetné ustanovenie má vykladať v tom zmysle, že ak ide o zásobníky na samoobslužný predaj pekárenských a cukrárenských výrobkov, potenciálny kupujúci sa teoreticky môže potravín ponúkaných na predaj dotknúť holou rukou alebo na ne kýchnuť, umožňuje konštatovať, že tieto potraviny nie sú chránené pred akoukoľvek kontamináciou, ktorá by mohla spôsobiť, že potraviny budú nevhodné na ľudskú spotrebu, škodlivé pre zdravie alebo kontaminované takým spôsobom, že by bolo možné bezdôvodne očakávať, že by sa mohli v takom stave konzumovať. V tejto súvislosti treba uviesť, že uvedený bod 3 obsahuje všeobecné pravidlo hygieny, ktoré sú prevádzkovatelia potravinárskych podnikov, uvedení v článku 4 ods. 2 nariadenia, povinní na základe toho istého ustanovenia dodržiavať. Z toho vyplýva, že v takej situácii, o akú ide vo veci samej, v ktorej sa nezdá, že príslušné orgány konštatovali skutočnú kontamináciu, nemožno dospieť k záveru o porušení tohto bodu 3 dotknutými prevádzkovateľmi potravinárskych podnikov len na základe konštatovania, že potenciálny kupujúci sa teoreticky mohol dotknúť holou rukou potravín ponúkaných na predaj alebo na ne kýchnuť, bez toho, aby sa zohľadnili opatrenia, ktoré títo prevádzkovatelia prijali na základe článku 5 Nariadenia na prevenciu, vylúčenie alebo zníženie na primeranú mieru nebezpečenstva, ktoré kontaminácia uvedená v kapitole IX bode 3 prílohy II tohto Nariadenia môže predstavovať, a bez toho, aby sa konštatovala nepostačujúca povaha opatrení, ktoré boli v tejto súvislosti prijaté s prihliadnutím na všetky relevantné dostupné informácie. V tomto poslednom ohľade nemožno predovšetkým vyvodiť záver o nepostačujúcej povahe opatrení, ktoré boli prijaté prevádzkovateľom potravinárske podniku. V závere si dovoľujeme
4
konštatovať, že predaj nebalených pekárskych výrobkov vykonávame hygienickým spôsobom a v súlade s platnou legislatívou Slovenskej republiky a Európskej únie. Platné právne predpisy Slovenskej republiky a Európskej únie ustanovujú len určitý právny rámec, neupravujú však konkrétne podmienky na vykonávanie práva. V dôsledku uvedeného právneho stavu nie je možné vyvodiť záver o nepostačujúcej povahe týchto opatrení vykonaných prevádzkovateľom potravinárskeho podniku. Súdny dvor EÚ poskytuje záväzný výklad ustanovení práva Únie, ktorý zaväzuje všetky subjekty európskeho práva, t. j. orgány Spoločenstva, členské štáty, ich občanov a právnické osoby. Preto je nevyhnutné, aby sa predmetné ustanovenia Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 z 29. apríla 2004 o hygiene potravín vykladali v súlade s rozsudkom Súdneho dvora EÚ. V súvislosti s vyššie uvedeným nie je možné voči prevádzkovateľovi potravinárskeho podniku vyvodiť administratívnoprávnu zodpovednosť za toto protiprávne konanie pre nedostatočne zistený a zdokumentovaný skutkový stav veci. Dávame Vám uvedené na vedomie a žiadame Vás, aby sa v uvedenej veci správne konanie nezačínalo.“
Dňa 24.03.2015 začala príslušná RVPS Michalovce v súlade s § 18 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej „zákon o správnom konaní“) správne konanie vo veci zistených porušení zákona o potravinách, predpisov vydaných na jeho vykonanie a osobitných predpisov a účastníkovi konania dala možnosť, aby sa pred vydaním rozhodnutia v lehote 5 dní vyjadril k skutočnostiam zisteným pri výkone úradnej kontroly dňa 25.10.2014, uvedeným v Zázname o úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/2014/So,Mi,Má,Do,Ja/50, aby navrhol dôkazy, prípadne navrhol doplnenie dokazovania vo veci. Súčasne s upovedomením bol účastníkovi konania zaslaná kópia úradného záznamu a fotodokumentácia vyhotovená počas kontroly dňa 25.10.2014. Účastník konania prevzal upovedomenie o začatí správneho konania dňa 26.03.2015 a v určenej lehote sa k upovedomeniu o začatí správneho konania vyjadril nasledovne: „Sme toho názoru, že vystavovanie pekárskych výrobkov je zabezpečené v súlade s platnou legislatívou a uvedeným konaním sme nenaplnili skutkovú podstatu žiadneho správneho deliktu. Správny orgán sa v uvedenom prípade obmedzil iba na konštatovanie bez vykonania ďalšieho dokazovania. Správny orgán v priebehu výkonu úradnej kontroly konštatoval predaj nebalených pekárskych výrobkov - chleby v zariadeniach „bez ochranného krytu“. Prevádzkovateľ by chcel poukázať na skutočnosť, že uvedené tvrdenie sa nezakladá na pravde, pretože ako aj nesporne vyplýva z predloženej fotodokumentácie, predaj nebalených pekárskych výrobkov- chleby bol zabezpečený v zariadeniach s ochranným krytom. Vyhláška č. 24/2014 Z. z. o pekárskych výrobkoch, cukrárskych výrobkoch a cestovinách neupravuje a nešpecifikuje legislatívne požiadavky na zariadenia s ochranným krytom. Platná legislatíva neustanovuje teda žiadne technické požiadavky (veľkosť, šírku, materiál, výška..) na ochranný kryt a ani na rozsah a spôsob prekrytia nebalených pekárskych výrobkov ochranným krytom. V priebehu úradnej kontroly potravín dňa 25.10.2014 bol na prevádzke SM TESCO Veľké Kapušany zabezpečený predaj nebalených pekárskych výrobkov nasledujúcim spôsobom: vrchná polica s nebalenými pekárskymi výrobkami bola prekrytá ochranným plastovým krytom a nasledujúce police boli prekryté krytom z vrchnej police tak, aby bolo zabezpečené aj bezpečné manipulovanie s pekárkami výrobkami zo strany spotrebiteľov. Ďalej by sme chceli poukázať na znenie rozsudku Súdneho dvora zo 6. októbra 2011 v právnej veci C 382/10, ktorej predmetom bol návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEU, podaný rozhodnutím Unabhängiger Verwaltungssenat Wien (Rakúsko) z 22. júla 2010, ktorý súvisí s konaním: Erich Albrecht, Thomas Neumann, Van Ly Sundara, Alexander Svoboda, Štefan Toth proti Landeshauptmann von Wien. Súdny dvor sa zaoberal preiudiciálnou otázkou v právnej veci znenia kapitoly IX bod 3 prílohy II Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 z 29. apríla 2004 o hygiene potravín: „Potraviny sa musia na všetkých stupňoch výroby, spracovania a distribúcie chrániť pred akoukoľvek kontamináciou, ktorá by mohla spôsobiť, že potraviny budú nevhodné na ľudskú spotrebu, škodlivé pre zdravie alebo kontaminované takým spôsobom, že by bolo bezdôvodné očakávať, že by sa mohli v takom stave konzumovať. “ V otázke, či sa predmetné ustanovenie má vykladať v tom zmysle, že ak ide o zásobníky na samoobslužný predaj pekárenských a cukrárenských výrobkov, potenciálny kupujúci sa teoreticky môže potravín ponúkaných na predaj dotknúť holou rukou alebo na ne kýchnuť, umožňuje konštatovať, že tieto potraviny nie sú chránené pred akoukoľvek kontamináciou, ktorá by mohla spôsobiť, že potraviny budú nevhodné na ľudskú spotrebu, škodlivé pre zdravie alebo kontaminované takým spôsobom, že by bolo možné bezdôvodne očakávať, že by sa mohli v takom stave konzumovať. V tejto súvislosti treba uviesť, že uvedený bod 3 obsahuje všeobecné pravidlo hygieny, ktoré sú
5
prevádzkovatelia potravinárskych podnikov, uvedení v článku 4 ods. 2 nariadenia, povinní na základe toho istého ustanovenia dodržiavať. Z toho vyplýva, že v takej situácii, o akú ide vo veci samej, v ktorej sa nezdá, že príslušné orgány konštatovali skutočnú kontamináciu, nemožno dospieť k záveru o porušení tohto bodu 3 dotknutými prevádzkovateľmi potravinárskych podnikov len na základe konštatovania, že potenciálny kupujúci sa teoreticky mohol dotknúť holou rukou potravín ponúkaných na predaj alebo na ne kýchnuť, bez toho, aby sa zohľadnili opatrenia, ktoré títo prevádzkovatelia prijali na základe článku 5 Nariadenia na prevenciu, vylúčenie alebo zníženie na primeranú mieru nebezpečenstva, ktoré kontaminácia uvedená v kapitole IX bode 3 prílohy II tohto Nariadenia môže predstavovať, a bez toho, aby sa konštatovala nepostačujúca povaha opatrení, ktoré boli v tejto súvislosti prijaté s prihliadnutím na všetky relevantné dostupné informácie. V tomto poslednom ohľade nemožno predovšetkým vyvodiť záver o nepostačujúcej povahe opatrení. ktoré boli prijaté prevádzkovateľom potravinárskeho podniku. V závere si dovoľujeme konštatovať, že predaj nebalených pekárskych výrobkov vykonávame hygienickým spôsobom a v súlade s platnou legislatívou Slovenskej republiky a Európskej únie. Platné právne predpisy Slovenskej republiky a Európskej únie ustanovujú len určitý právny rámec, neupravujú však konkrétne podmienky na vykonávanie práva. Rovnako aj legislatíva jednotlivých členských štátov Európskej únie neustanovuje také zákonné požiadavky na prekrytie nebaleného pečiva ako to vyžaduje orgán potravinového dozoru, a preto je prevádzkovateľ toho názoru, že orgán potravinového dozoru neprimerane prísne vykladá predmetné ustanovenia Vyhlášky č. 24/2014 Z. z. o pekárskych výrobkoch. cukrárskych výrobkoch a cestovinách. V dôsledku uvedeného právneho stavu nie je možné vyvodiť záver o nepostačujúcej povahe týchto opatrení vykonaných prevádzkovateľom potravinárskeho podniku. Súdny dvor EÚ poskytuje záväzný výklad ustanovení práva Únie, ktorý zaväzuje všetky subjekty európskeho práva, t. j. orgány Spoločenstva, členské štáty, ich občanov a právnické osoby. Preto je nevyhnutné, aby sa predmetné ustanovenie Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 z 29. apríla 2004 o hygiene potravín vykladali v súlade s rozsudkom Súdneho dvora EÚ. V súvislosti so skutočnosťou, že správny orgán v priebehu výkonu úradnej kontroly neskúmal podmienky vystavovania pekárskych výrobkoch; opatrenia, ktoré boli zabezpečené zo strany prevádzkovateľa na predchádzanie akejkoľvek kontaminácie výrobkov a v neposlednom rade sa správny orgán nezaoberal podmienkami, či skutočne nastala alebo mohla nastať akákoľvek kontaminácia uvedených výrobkov. Vzhľadom na vyššie uvedené je prevádzkovateľ toho názoru, že správny orgán nevykonal dokazovanie v potrebnom rozsahu, a preto takéto zistenia nemôžu tvoriť zákonný podklad pre uloženie pokuty. Ďalej mal prevádzkovateľ v zmysle správneho orgánu porušiť ustanovenia § 16 ods. 1 písm. a) Vyhlášky MPaRV SR č. 127/2012 Z. z. o označovaní potravín v súvislosti s označovaním Nátierky s príchuťou bielej čokolády 400 g. Výrobok bol označený dolepkou, kde boli uvedené všetky povinné údaje v slovenskom jazyku. DMT: 08.2015, krajina pôvodu: Belgicko, distribútor: TESCO STORES SR a. s., Kamenné nám. 1/A, 815 61 Bratislava. Na originálnej etikete bolo uvedené TESCO ORANGE CHOCOLATE spread, Chocolate orange flavoured spread. Zloženie a názov uvedený v slovenskom jazyku na dolepke výrobku nevystihoval skutočný výrobok, nakoľko sa jednalo o čokoládovú nátierku s pomarančovou príchuťou. V predaji bolo 8 ks v cene 3,09 €/ks. V uvedenom prípade sa jednalo len o chybu prekladu v názve výrobku - to znamená, že v preklade sa uviedlo nesprávne označenie, ale prevádzkovateľ si dovoľuje poukázať, že sa stále jednalo o čokoládovú nátierku. V zložení výrobku už výrobca uviedol správne zloženie, takže spotrebiteľ si mal možnosť túto informáciu overiť v zložení výrobku. Táto chyba v preklade nemala žiadny vplyv na kvalitu výrobku, jeho bezpečnosť a dokonca ani na jeho cenu. Prevádzkovateľ nemal v úmysle oklamať spotrebiteľa, alebo ho nejakým spôsobom zavádzať, nedopatrením však pri tvorbe etikiet nastala chyba/preklep v preklade jeho názvu. Správny orgán v Zázname o úradnej kontrole a rovnako aj v Upovedomení konštatoval aj to, že zloženie v slovenskom jazyku na dolepke výrobku nevystihuje skutočný výrobok, nakoľko sa jedná o čokoládovú nátierku s pomarančovou príchuťou. Uvedené informácie však správny orgán bližšie neodôvodnil, a preto neposkytujú prevádzkovateľovi dostatočné informácie, v čom videl teda orgán potravinového dozoru spornosť a kde vlastne nastalo zákonné porušenie. Aké údaje boli uvedené v zložení výrobku nesprávne? Odpovede na tieto informácie nenašiel prevádzkovateľ ani v predloženej fotodokumentácii. Ďalej si prevádzkovateľ dovoľuje poukázať na označenie DMT na výrobkoch, ktoré poukazuje skôr na „čerstvosť“, nie však na bezpečnosť produktu. Potraviny, ktoré už dosiahli dátum minimálnej trvanlivosti, ani podľa európskej legislatívy nemusia byť ihneď zlikvidované. Smernica 2000/13/EC pri rozlišovaní
6
argumentuje mikrobiologickým hľadiskom. Strava, ktorá ľahko podlieha skaze má byť označená dátumom "spotrebujte do". Za rozhodnutie o použitom označení sú zodpovední prevádzkovatelia potravinárskych podnikov. Nové nariadenie EU 1169/2011 o poskytovaní informácií o potravinách spotrebiteľovi, ktoré platí od decembra 2014, existujúce pravidlá zachováva. V zmysle oficiálneho stanoviska ŠVPS SR, ktoré je uverejnené na internetovej stránke http://www.svps.sk/: „Potravina je stále bezpečná na konzumovanie po uvedenom dni "dátumu minimálnej trvanlivosti" za predpokladu, že sú dodržiavané návody na skladovanie a balenie nie je poškodené, ale mohla by stratiť svoju chuť a textúru. Údaje "dátum minimálnej trvanlivosti" sú uvedené na širokej škále mrazených, sušených (cestoviny, ryža), konzervovaných a iných potravinách (rastlinný olej, čokoláda atď.). Skontrolujte, či je obal neporušený a či potravina vyzerá, vonia a chutí dobre, predtým ako potravinu vyhodíte po uplynutí "dátumu minimálnej trvanlivosti“. Niektoré krajiny únie, ako Česká republika, Nemecko, Rakúsko či Poľsko zaviedli možnosť predávať zdraviu neškodné výrobky s vypršanou dobou minimálnej trvanlivosti v špecializovaných obchodoch. Tieto potraviny ostávajú naďalej zdravotne neškodné, zmenili sa však napríklad ich tuhosť, či farba. Vo Veľkej Británii je tiež povolený predaj produktov, ktorých minimálna záručná lehota vypršala. Za nedostatky tohto tovaru však už v plnej miere zodpovedá predávajúci. Grécko v roku 2012 taktiež, po 20 rokoch, upustilo od striktného zákazu predaja potravín po dobe minimálnej trvanlivosti. Maloobchodné predajne však musia tovar výrazne označiť a umiestniť mimo bežného sortimentu. V uvedenom prípade správny orgán nevyslovil porušenie podmienok skladovania a ani poškodenie obalového materiálu, nevykonal ani ďalšie dokazovanie potrebné na vyslovenie nevhodnosti uvedených výrobkov na ľudskú spotrebu, a preto je nevyhnutne potrebné vyvodiť záver o nepostačujúcej povahe vykonaného dokazovania. Vzhľadom na uvedené je potrebné uviesť, že uvedené výrobky nepredstavovali žiadne ohrozenie zdravia a života spotrebiteľov a boli pri nich zachované podmienky konzumovania. Prevádzkovateľ si dovoľuje rovnako poukázať na hodnotu výrobkov, ktoré boli správnym orgánom zistené v priebehu výkonu úradnej kontroly. Celkovo sa jednalo o výrobky v hodnote 6,72 €. Rovnako si dovoľuje prevádzkovateľ poukázať na výšku sankcie, ktorá bola uložená v zmysle Rozhodnutia o uložení pokuty vo výške 2 000 €, č. k. 2014/00208, na ktoré sa správny orgán odvoláva v súvislosti s uložením sankcie už podľa § 28 ods. 8 zákona č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších právnych predpisov. V prípade uloženia pokuty podľa § 28 ods. 8, by uloženie takejto sankcie predstavovalo jej zvýšenie minimálne 500x. Vzhľadom na predpokladanú výšku uloženej pokuty je možné bez ďalšieho konštatovať, že sa bude jednať o likvidačnú pokutu pre uvedenú obchodnú jednotku. Prevádzkovateľ sa domnieva, že likvidačné pokuty sú neprípustné a vo svojej podstate neplnia základnú funkciu správnej sankcie spočívajúcu v jej preventívnom a represívnom pôsobení, keďže vo svojej podstate predstavujú konečný a radikálny zásah do majetkových pomerov podnikateľa. Spolu s Upovedomením o začatí správneho konania zo dňa 24.03.2015 nám bola doručená aj fotodokumentácia, ktorá mala byť vyhotovená počas úradnej kontroly, a ktorá bude slúžiť ako podklad pre uloženie pokuty. Zastávame názor, že predmetná fotodokumentácia je sporná, nedôveryhodná a zavádzajúca. Z predmetnej fotodokumentácie žiadnym spôsobom nevyplýva kedy a kde bola vyhotovená. Niektoré výrobky sú tak opticky priblížené, že prevádzkovateľ nevie s dostatočnou určitosťou určiť, o aké výrobky sa jedná. Máme za to, že takáto fotodokumentácia nemôže slúžiť na preukázanie a náležité zistenie skutkového stavu, a teda nie je spôsobilá byť takým dôkazným prostriedkom, ktorý by mohol byť podkladom pre vydanie rozhodnutia. Rovnako dávame do pozornosti, že aj napriek tomu, že predmetná fotodokumentácia je prílohou k úradnému záznamu o vykonanej kontrole, nebola nám doručená bezprostredne po jej ukončení, ale až následne spolu s Upovedomením o začatí správneho konania. Na základe vyššie uvedeného si Vás dovoľujeme požiadať, aby sa správne konanie č. k. 2015/00059 v súlade s ustanovením § 30 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní zastavilo.“
Dňa 24.04.2015 RVPS Michalovce vydala rozhodnutie č. konania: 2015/00059-3, ktorým účastníka konania uznala zodpovedným za spáchanie správnych deliktov podľa § 28 ods. 1 písm. b), § 28 ods. 2 písm. f), h), o) a § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách a uložila mu úhrnnú pokutu vo výške 1000 000 eur podľa § 28 ods. 4 písm. i) v spojení s § 28 ods. 8 uvedeného zákona za to, že nezabezpečil hygienický predaj nebalených pekárenských výrobkov, umiestňoval na trh potraviny po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti, umiestňoval na trh potraviny nesprávne a klamlivo označené a nedodržiaval povinnosti a požiadavky na hygienu pri manipulovaní s potravinami, pri ich skladovaní a
7
pri ich umiestňovaní na trh. V odôvodnení rozhodnutia sa podrobne zaoberala námietkami účastníka konania uvedenými v jeho vyjadrení zo dňa 31.03.2015 (str. 18 až 21). Rozhodnutie o uložení pokuty prevzal účastník konania dňa 27.04.2015. Proti tomuto prvostupňovému rozhodnutiu zaslal účastník správneho konania v zákonom stanovenej 15-dňovej lehote odvolanie zo dňa 12.05.2015, doručené RVPS Michalovce dňa 14.05.2015 (dátum na pečiatke poštovej prepravy 12.05.2015). Vo svojom odvolaní účastník konania okrem častí preskúmavaného rozhodnutia uvádza: „Odvolateľ napáda odvolaním celé rozhodnutie z nasledovných dôvodov: 1) Správny orgán vo výroku rozhodnutia uvádza, že odvolateľ svojím konaním porušil ustanovenia § 4 ods. 1 zákona o potravinách „Prevádzkovatelia sú povinní na všetkých stupňoch výroby, spracúvania a distribúcie vrátane predaja na diaľku dodržiavať požiadavky upravené týmto zákonom a osobitnými predpismi.“ a ustanovenia Prílohy II, Kapitoly I ods. 1 Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 z 29. apríla 2004 o hygiene potravín: „Potravinárske priestory sa musia udržiavať v čistote a v dobrom stave údržby.“ Predmetné ustanovenia však neupravujú vymedzenie právnej povinnosti a ani objektívnej zodpovednosti prevádzkovateľa potravinárskeho podniku. Uvedeným konaním mal prevádzkovateľ naplniť podľa správneho orgánu skutkovú podstatu správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách: ,,Orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe podnikateľovi pokutu od 100 eur do 100 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi porušuje zásady správnej výrobnej praxe, povinnosti a požiadavky na hygienu výroby potravín, manipulovania s nimi a pri ich umiestňovaní na trh. “ V zmysle § 251 a § 253 ods. 1 druhej časti 8. hlavy Potravinového kódexu SR- „ V tejto hlave potravinového kódexu sa ustanovujú zásady správnej výrobnej praxe, ako aj postup orgánov potravinového dozoru nad ich dodržiavaním, s cieľom zabezpečiť optimalizáciu výroby potravín, uspokojovanie výživových potrieb ľudského organizmu a minimalizáciu zdravotných rizík. Správna výrobná prax je súhrn opatrení na spôsob výroby z hľadiska jej optimalizácie a minimalizácie zdravotných rizík.“ Skutková podstata správneho deliktu vymedzená v § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách vymedzuje sankciu za porušenie zásad správnej výrobnej praxe, povinnosti a požiadavky na hygienu výroby potravín, manipulovanie s nimi a pri ich umiestňovaní na trh. Odvolateľ si dovoľuje poukázať, že v uvedenom prípade správny orgán konštatoval porušenie povinností v zázemí predajne v priestore skladu, nie v priestoroch výroby potravín a manipulovania s potravinami. Na uvedenom mieste odvolateľ neuskutočňuje výrobu potravín a dokonca s potravinami, ktoré sú určené na umiestňovanie na trh nemanipuluje a preto je toho názoru, že uvedenými zisteniami nemohlo a ani nenastalo porušenie zásad správnej výrobnej praxe, povinnosti a požiadaviek na hygienu výroby potravín, manipulovanie s nimi a pri ich umiestňovaní na trh. Správny orgán v konaní nepreukázal výrobu, skladovanie a ani manipulovanie s potravinami v priestore skladu, konkrétne v mieste uloženia kontajneru na nebezpečný odpad, pod kovovými paletami, pri deratizačnej staničke č.3 a č.1, kde sa mali nachádzať nečistoty - zbytky obalov, papieriky, úlomky dreva z paliet. Správny orgán v priebehu celého konania neskúmal a nepreukázal ani jednu zo zákonných podmienok, ktorou by malo nastať naplnenie skutkovej podstaty správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách. 4) V zmysle § 5 ods. 3 Vyhlášky č. 24/2014 Z. z. Ministerstva pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky z 23. januára 2014 o pekárskych výrobkoch, cukrárskych výrobkoch a cestovinách: „Nebalený pekársky výrobok určený na predaj samoobslužným spôsobom sa musí ponúkať na predaj v zariadení s ochranným krytom, na ktorom je umiestnené poučenie o tom, ako sa môže zákazník obslúžiť pri dodržaní zásad hygienického predaja.“ Vyhláška č. 24/2014 Z. z. o pekárskych výrobkoch, cukrárskych výrobkoch a cestovinách neupravuje a nešpecifikuje legislatívne požiadavky na zariadenia s ochranným krytom. Platná legislatíva neustanovuje žiadne technické požiadavky (veľkosť, šírku, materiál, výška..) na technické zariadenie, ochranný kryt a rovnako ani na rozsah a spôsob prekrytia nebalených pekárskych výrobkov ochranným krytom. Vzhľadom na vyššie uvedené nevie odvolateľ určiť, na základe akých kritérií posúdil správny orgán nedostatočnosť prekrytia nebalených pekárskych výrobkov, keď už len samotné znenie predmetnej Vyhlášky je neurčité a neposkytuje dostatočné informácie a požiadavky na zariadenia, v ktorých sa má uskutočňovať predaj nebalených pekárskych výrobkov. Slovenská republika je právny štát založený na princípoch právnej istoty a predvídateľnosti právnych noriem, pričom nejasné a neurčité právne normy nemožno aplikovať a
8
vykladať na ťarchu adresáta právnej normy- účastníka správneho konania, ale vždy na ťarchu tvorcu právnej normy. (Rozsudok Najvyššie súdu SR sp.zn. 8 Sžp 1/2010). V rozhodnutí o uložení pokuty rovnako absentuje správna úvaha správneho orgánu, na základe akých kritérií a výsledkov dokazovania vyvodil správny orgán záver o nedostatočnosti prekrytia nebaleného pečiva. Aké aspekty a dôkazy boli rozhodujúce pre správny orgán, aby vyvodil záver o porušení právnych predpisov? Vyhláška č. 24/2014 Z. z. vo svojom ustanovení § 5 ods. 3 ustanovuje len povinnosť prevádzkovateľa ponúkať nebalené pekárske výrobky v zariadeniach s ochranným krytom. Odvolateľ v priebehu výkonu úradnej kontroly ponúkal na predaj nebalené pekárske výrobky v zariadeniach s ochranným krytom. O inom výsledku/závere správny orgán odvolateľa nepresvedčil. Správny orgán v uvedenej veci nekonštatoval žiadnu skutočnú kontamináciu, ani hrozbu kontaminácie nebalených pekárskych výrobkov, a preto odvolateľ nevie určiť na základe akých skutočností konštatuje správny orgán nedostatočnú povahu zariadenia s ochranným krytom, keď samotný zákon neustanovuje požiadavky na toto zariadenie. V priebehu úradnej kontroly potravín dňa 25.10.2014 bol na prevádzke SM TESCO Veľké Kapušany zabezpečený predaj nebalených pekárskych výrobkov nasledujúcim spôsobom: technické zariadenie na predaj nebalených pekárskych výrobkov bolo prekryté vo vrchnej časti ochranným krytom- plexisklom, ktoré dostatočne prekrývalo všetky nižšie police a jednotlivé regály s nebalenými pekárskymi výrobkami boli ešte navzájom prekryté aj vrchnými policami. Vzhľadom na vyššie uvedené považuje odvolateľ zistenia správneho orgánu za nedostatočne preukázané a zdokumentované, pretože z predloženej fotodokumentácie nesporne vyplýva, že odvolateľ prijal všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie hygienického predaja nebalených pekárskych výrobkov v zariadeniach s ochranným krytom, ktoré zabezpečovalo dostatočnú ochranu týchto výrobkov. Ďalej by chcel odvolateľ poukázať na znenie rozsudku Súdneho dvora zo 6. októbra 2011 v právnej veci C 382/10, ktorej predmetom bol návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Unabhängiger Verwaltungssenat Wien (Rakúsko) z 22. júla 2010, ktorý súvisí s konaním: Erich Albrecht, Thomas Neumann, Van Ly Sundara, Alexander Svoboda, Stefan Toth proti Landeshauptmann von Wien. Súdny dvor sa zaoberal prejudiciálnou otázkou v právnej veci znenia kapitoly IX bod 3 prílohy II Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 z 29. apríla 2004 o hygiene potravín: „Potraviny sa musia na všetkých stupňoch výroby, spracovania a distribúcie chrániť pred akoukoľvek kontamináciou, ktorá by mohla spôsobiť, že potraviny budú nevhodné na ľudskú spotrebu, škodlivé pre zdravie alebo kontaminované takými spôsobom, že by bolo bezdôvodné očakávať, že by sa mohli v takom stave konzumovať.“ V otázke, či sa predmetné ustanovenie má vykladať v tom zmysle, že ak ide o zásobníky na samoobslužný predaj pekárenských a cukrárenských výrobkov, potenciálny kupujúci sa teoreticky môže potravín ponúkaných na predaj dotknúť holou rukou alebo na ne kýchnuť, umožňuje konštatovať, že tieto potraviny nie sú chránené pred akoukoľvek kontamináciou, ktorá by mohla spôsobiť, že potraviny budú nevhodné na ľudskú spotrebu, škodlivé pre zdravie alebo kontaminované takým spôsobom, že by bolo možné bezdôvodne očakávať, že by sa mohli v takom stave konzumovať. V uvedenom prípade príslušné orgány nekonštatovali skutočnú kontamináciu nebalených pekárskych výrobkov, a preto nemožno dospieť k záveru o porušení ustanovení Nariadenia o hygiene potravín dotknutými prevádzkovateľmi potravinárskych podnikov len na základe konštatovania, že potenciálny kupujúci sa teoreticky mohol dotknúť holou rukou potravín ponúkaných na predaj alebo na ne kýchnuť, bez toho, aby sa zohľadnili opatrenia, ktoré títo prevádzkovatelia prijali na základe článku 5 Nariadenia na prevenciu, vylúčenie alebo zníženie na primeranú mieru nebezpečenstva, ktoré kontaminácia uvedená v kapitole IX bode 3 prílohy II tohto Nariadenia môže predstavovať, a bez toho, aby sa konštatovala nepostačujúca povaha opatrení, ktoré boli v tejto súvislosti prijaté s prihliadnutím na všetky relevantné dostupné informácie. V tomto poslednom ohľade nemožno predovšetkým vyvodiť záver o nepostačujúcej povahe opatrení, ktoré boli prijaté prevádzkovateľom potravinárskeho podniku. Predaj nebalených pekárskych výrobkov vykonáva odvolateľ hygienickým spôsobom a v súlade s platnou legislatívou Slovenskej republiky a Európskej únie. Platné právne predpisy Slovenskej republiky a Európskej únie ustanovujú len určitý právny rámec, neupravujú však konkrétne podmienky na vykonávanie práva. V dôsledku uvedeného právneho stavu nie je možné vyvodiť záver o nepostačujúcej povahe týchto opatrení vykonaných prevádzkovateľmi potravinárskych podnikov. Súdny dvor EU poskytuje záväzný výklad ustanovení práva Únie, ktorý zaväzuje všetky subjekty európskeho práva, t. j. orgány Spoločenstva, členské štáty, ich občanov a právnické osoby. Preto je nevyhnutné, aby sa predmetné ustanovenia Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 z 29. apríla 2004 o hygiene potravín vykladali v súlade s rozsudkom Súdneho dvora EÚ. Správny orgán na str. 19 svojho rozhodnutia k uvedenému rozsudku Súdneho dvora uvádza: „predmetom
9
uvedenej veci bolo nariadenie inštalácie technického zariadenia, ktoré zákazníkom zabráni vrátiť späť tovar potom, čo sa ich dotkli rukou, nakoľko inštalované zásobníky (boxy) na samoobslužný predaj pekárskych výrobkov mali príklopy, na ktorých bola rukoväť na otvorenie príklopu a nie o zakrytie, prekrytie technického zariadenie.“ Odvolateľ uznáva, že predmetom prejudiciálnej otázky bolo iné technické zariadenie ako to, ktoré bolo predmetom tejto úradnej kontroly, ale rozhodujúcim aspektom tejto prejudiciálnej otázky bol výklad ustanovení Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 z 29. apríla 2004 o hygiene potravín vo vzťahu k opatreniam, ktoré boli zo strany prevádzkovateľa potravinárskeho podnik zabezpečené na predaj nebaleného pečiva a nie typ technického zariadenia. V zmysle Rozsudku Súdneho dvora nie je možné ustanovenia vzťahujúce sa k hygiene potravín absolutizovať až do takých krajností, v zmysle ktorých by predaj nebalených pekárskych výrobkov v zásobníkoch na samoobslužný predaj (bez ohľadu na konštrukciu tohto technického zariadenia) mohol teoreticky kontaminovať potenciálny kupujúci dotknutím holou rukou alebo kýchnutím. Tieto predpoklady o možnej kontaminácii neumožňujú však vyvodiť záver, že tieto potraviny nie sú chránené pred akoukoľvek kontamináciou, ktorá by mohla spôsobiť, že potraviny budú nevhodné na ľudskú spotrebu, škodlivé pre zdravie alebo kontaminované takým spôsobom, že by bolo bezdôvodné očakávať, že by sa mohli v takom stave konzumovať. V tomto konkrétnom prípade správny orgán rovnako neuvádza akým spôsobom a aká kontaminácia mala resp. mohla nastať pri nebalených pekárskych výrobkoch a kedy sa mala stať potravina nevhodnou na ľudskú spotrebu. Ďalej v zmysle usmernenia Ministerstva pôdohospodárstva, životného prostredia a regionálneho rozvoja SR , pre účely vykonávania úradných kontrol inšpektormi ŠVPS SR, RVPS boli pojmy - technické prostriedky a technické zariadenia definované nasledovne: Pod pojmom technické prostriedky sa pre účely zákona o potravinách rozumejú kliešte, jednorazové rukavice a vrecká. Technickými zariadeniami sa rozumejú kryté kontajnery alebo kryté boxy, alebo kryté dávkovače, alebo iné kryté úložné priestory. Tieto technické zariadenia musia byť skonštruované tak, aby bola v nich zabezpečená výmena vzduchu, napr. na dne kontajnera bude rošt, alebo z boku kontajnera budú prieduchy. Na týchto technických zariadeniach alebo v ich blízkosti musí byť viditeľné upozornenie pre zákazníka o nutnosti použitia technických prostriedkov na vyberanie nebalených pekárskych výrobkov zo zariadenia. Zároveň musí byť tiež zabezpečená priebežná kontrola prevádzkovateľa na používanie technických prostriedkov zákazníkmi. Ide o pomerne širokú definíciu technického zariadenia, ktoré nič nehovorí o tom, ako má zariadenie vyzerať, okrem toho, že úložný priestor má byť krytý a má v ňom byť zabezpečená výmena vzduchu. Riešenie, ktoré odvolateľ nainštaloval všetky tieto vlastnosti spĺňa, a rovnako napĺňa i definíciu ochranného krytu. Ďalej správny orgán vo výroku a v odôvodnení rozhodnutia poukazuje v tomto prípade na porušenie ustanovení § 12 ods. 1 písm. f) zákona o potravinách: „Ten, kto predáva potraviny vrátam predaja na diaľku, je povinný zabezpečiť hygienický predaj nebalených pekárskych výrobkov prostredníctvom technických prostriedkov a technických zariadení.“ Správny orgán nepreukázal skutočnosti týkajúce sa nehygienického predaja nebalených pekárskych výrobkov a to aj napriek tomu, že odvolateľ už vo vyjadrení k záznamu o úradnej kontrole potravín a začatému správnemu konaniu namietal, že ním uvedené prekrytie nebaleného pečiva považuje za dostačujúce. Hygiena potravín je výsledkom implementácie základných hygienických požiadaviek ustanovených v platnej legislatíve a postupov založených na zásadách HACCP. Pred zavedením postupov HACCP musia byť však splnené všetky základné požiadavky vzťahujúce sa na predaj nebalených pekárskych výrobkov. V uvedenom prípade sa správny orgán nezaoberal ani skutočnosťou, akým spôsobom poučil odvolateľ zákazníka o spôsobe obsluhy, aby neboli porušené zásady hygienického predaja nebalených pekárskych výrobkov. V konaní mal správny orgán podrobne zistiť a zdokumentovať, akým spôsobom boli skonštruované zariadenia určené na predaj takýchto výrobkov, mal preukázať v čom spočíval nehygienický predaj, uviesť dôvody možného rizika kontaminácie týchto výrobkov, aké postupy boli zavedené a aké preventívne opatrenia boli prijaté na kontrolu možných nebezpečenstiev. Z uvedeného nesporne vyplýva, že správny orgán pochybil pri zisťovaní skutkového stavu veci. Nezaobstaral taký podklad pre vydanie rozhodnutia, ktorý by mu umožňoval zistiť presne a úplne skutočný stav veci. Správny orgán oprel svoju právnu kvalifikáciu o skutkový stav, ktorý nemá oporu v súhre dôkazov, ktoré boli vykonané. Odvolateľ považuje v tejto súvislosti za dôležité poukázať aj na nejednotnosť výkladu a uplatňovania znenia Vyhlášky č. 24/2014 Z. z. o pekárskych výrobkoch, cukrárskych výrobkoch a cestovinách zo strany inšpektorov jednotlivých RVPS vo vzťahu k zariadeniam s ochranným krytom a vystavovaniu nebalených pekárskych výrobkov. Odvolateľ vystavuje nebalené pekárske výrobky na svojich prevádzkových jednotkách v rovnakým zariadeniach s ochranným krytom. V uvedenom prípade však neexistuje konsenzus v rozhodovaní zo strany jednotlivých RVPS a to z dôvodu, že takéto vystavovanie
10
nebalených pekárskych výrobkov práve v zariadeniach, ktoré boli predmetom aj tejto úradnej kontroly považujú jednotlivé RVPS za hygienické vystavovanie a predaj nebalených pekárskych výrobkov v zariadeniach s ochranným krytom a v súlade s platnou legislatívou. Odvolateľ preto požiadal jednotlivé RVPS o poskytnutie súčinnosti a informácie v súvislosti s prekrytím pečiva na jeho obchodných jednotkách za účelom zabezpečenia úplného súladu s platnou legislatívou z dôvodu neurčitého znenia ustanovenia § 5 ods. 3 Vyhlášky č. 24/2014 Z. z. Ministerstva pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky o pekárskych výrobkoch, cukrárskych výrobkoch a cestovinách. Jednotlivé správne orgány však zaujali stanovisko, že nie sú oprávnené vykladať ustanovenia predmetnej Vyhlášky, ale sú oprávnené len úradnú kontrolu vykonávať. Na tomto mieste je potrebne položiť si otázku, či možno považovať výsledky z úradnej kontroly za výsledky získané zákonným spôsobom, ak správny orgán sám nejednotne vykladá ustanovenia vzťahujúce sa k hygienickému predaju nebalených pekárskych výrobkov? Ako príklad je potrebné poukázať na výsledky z úradnej kontroly potravín, ktoré sú uvedené v Zázname o úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR 20I4/DK,BK,MI,Do/4 zo dňa 14.04.2014, vykonanej v SM TESCO Veľké Kapušany, ktorá bola vykonaná inšpektormi ŠVPS SR a RVPS (niektorí totožní ako v tomto prípade) a, ktorí nezistili žiadne porušenia na úseku hygieny predaja potravín, konkrétne na úseku hygieny predaja nebalených pekárskych výrobkov v zariadeniach s ochranným krytom. Rozhodnutie správneho orgánu trpí takými vadami, ktoré majú za následok jeho následnú nepreskúmateľnosť. Rozhodnutie sa považuje za nepreskúmateľné aj vtedy, ak v odôvodnení rozhodnutia nie je náležite vecne opísaný skutok, ktorý bol dôvodom pre vydanie rozhodnutia s uvedením dôkazov a ich hodnotením, ktoré boli podkladom pre vydanie rozhodnutia. Za takéto vady sa podľa judikatúry správnych súdov považujú prípady, keď správny orgán oprie svoje rozhodovacie dôvody o skutočnosti v konaní nezisťované, prípadne zistené v rozpore so zákonom, alebo prípady, ak nie je zrejme, či boli dôkazy vykonané. Slovenská republika ako právny štát a člen Európskej únie presadzuje súladnosť správania správnych orgánov so všetkými právnymi predpismi v intenciách čl. 2 ods. 2 Ústavy SR a aj s princípmi dobrej správy. Uplatnenie princípov dobrej správy v právnej praxi znamená, že každé rozhodnutie musí byť náležité odôvodnené, aby bolo transparentné a preskúmateľné. Bolo by v rozpore s princípmi materiálneho právneho štátu, ak by rozhodnutiu, ktoré sa dotýka práv odvolateľa chýbala preskúmateľná úvaha o tom, z akých dôvodov správny orgán vo veci vychádzal. (Rozsudok Najvyššieho súdu SR sp.zn. 8 Sžo 12/2009) Na tomto mieste je potrebné poukázať aj na precedenčnú zásadu, ktorá je čiastočným premietnutím ústavného princípu rovnosti (čl. 12, čl. 13 ods. 3 ústavy SR) a európskeho princípu zákazu diskriminácie a ochrany legitímnych očakávaní do Správneho poriadku. Prejavuje sa požiadavkou „rovnakého metra " nielen vo vzťahu k účastníkom v rámci jedného správneho konania ale vo všetkých skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch počas účinnosti danej právnej úpravy, aby nevznikali neodôvodnené rozdiely v rozhodnutiach, zvýhodnenia alebo nezvýhodnenia účastníkov konania. Zásada materiálnej rovnosti účastníkov konania, ktorá predstavuje základnú zásadu správneho konania je aj „prostriedkom ochrany pred svojvôľou správneho orgánu, pred neprimeraným a nezákonným uplatňovaním správnej úvahy, predpojatosťou, zneužívaním diskrečnej právomoci pri rozhodovaní“. Jej riadnym uplatnením sa významne prispieva k posilneniu právnej istoty adresátov správy a rýchlosti správneho konania. Nakoľko precedenčná zásada nie je inštitútom typickým pre kontinentálny právny systém, na jej riadnu aplikáciu v praxi sa musíme snažiť vytvoriť nielen kontrolný systém jej dodržiavania, ale sa najmä musíme usilovať o zmenu právneho povedomia a odstránenie odporu voči transparentnosti vo vnútri systému orgánov verejnej správy. 9) Označenie DMT poukazuje skôr na „čerstvosť“, nie však na bezpečnosť produktu. Potraviny, ktoré už dosiahli dátum minimálnej trvanlivosti, ani podľa európskej legislatívy nemusia byť ihneď zlikvidované. Smernica 2000/13/EC pri rozlišovaní argumentuje mikrobiologickým hľadiskom. Strava, ktorá ľahko podlieha skaze má byť označená dátumom "spotrebujte do". Za rozhodnutie o použitom označení sú zodpovední prevádzkovatelia potravinárskych podnikov. Nové nariadenie EÚ 1169/2011 o poskytovaní informácií o potravinách spotrebiteľovi, ktoré platí od decembra 2014, existujúce pravidlá zachováva. V zmysle oficiálneho stanoviska ŠVPS SR, ktoré je uverejnené na internetovej stránke http://www.svps.sk/: ,,Potravina je stále bezpečná na konzumovanie po uvedenom dni "dátumu minimálnej trvanlivosti” za predpokladu, že sú dodržiavané návody na skladovanie a balenie nie je poškodené, ale mohla by stratiť svoju chuť a textúru. Údaje "dátum minimálnej trvanlivosti" sú uvedené na širokej škále mrazených, sušených (cestoviny, ryža), konzervovaných a iných potravinách (rastlinný olej, čokoláda atď.). Skontrolujte, či je obal neporušený a či potravina vyzerá, vonia a chutí dobre, predtým ako potravinu vyhodíte po uplynutí "dátumu
11
minimálnej trvanlivosti“. V uvedenom prípade správny orgán nevyslovil porušenie podmienok skladovania a ani poškodenie obalového materiálu, nevykonal ani ďalšie dokazovanie potrebné na vyslovenie nevhodnosti uvedených výrobkov na ľudskú spotrebu, a preto je nevyhnutne potrebné vyvodiť záver o nepostačujúcej povahe vykonaného dokazovania. Vzhľadom na uvedené je potrebné uviesť, že uvedené výrobky nepredstavovali žiadne ohrozenie zdravia a života spotrebiteľov a boli pri nich zachované podmienky konzumovania. Správny orgán zo zistených nedostatkov nevyhotovil podrobnú fotodokumentáciu, a preto odvolateľ nemá dodatočnú možnosť preveriť si správnosť údajov a zistení z úradnej kontroly, hlavne s poukazom na nepatrné množstvo výrobkov, ktoré boli zistené z jednotlivých druhov, pri ktorých bolo konštatované porušenie právnych predpisov. Odvolateľ si dovoľuje rovnako poukázať, že v tomto konkrétnom prípade sa jednalo o výrobky po dátume minimálnej trvanlivosti, ktoré z mikrobiologického hľadiska nepredstavujú žiadne riziko pre spotrebiteľov a v neposlednom rade aj na množstvo výrobkov - 8 kusov a ich hodnotu 12,58 €. Práve toto porušenie predstavovalo podľa správneho orgánu najzávažnejšie porušenie právnych predpisov, ktoré odôvodňovalo uloženie pokuty podľa § 28 ods. 8 zákona o potravinách, teda 1 000 000 €. Odvolateľ je toho názoru, že správny orgán v tomto prípade postupoval neprimerane prísne a neproporcionálne. Porušenie procesných práv odvolateľa Správny orgán na str. 13 svojho rozhodnutia uvádza: „Upovedomenie o začatí správneho konania bolo účastníkovi konania doručené dňa 26.3.2015. V tomto upovedomení došlo na strane 2 v poslednom odstavci k nesprávnemu zadefinovaniu podozrenia zo spáchania iného správneho deliktu, nie ako je to uvedené podľa § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách, ale podľa § 28 ods. 1 písm. b) zákona o potravinách, ktorého sa mal prevádzkovateľ dopustiť tým, že v rozpore s § 4 ods. 1 a § 12 ods. 1 písm. f) zákona o potravinách v znení účinnom do 31.03.2015 v nadväznosti na § 5 ods. 3 Vyhlášky č. 24/2014 Z. z. boli nebalené pekárske výrobky - chleby, určené na predaj samoobslužným spôsobom ponúkané na predaj v zariadení bez ochranného krytu, uložené na regáloch, policiach bez krytu, neboli chránené pred kontamináciou. Ďalej na strane 2 v prvom odstavci došlo k nesprávnemu zadefinovaniu podozrenia zo spáchania iného správneho deliktu nie ako je to uvedené podľa § 28 ods. 2 písm. f) ale podľa § 28 ods. 2 písm. h), ktorého sa mal prevádzkovateľ dopustiť tým, že v rozpore s § 4 ods. 1, § 6 ods. 5 písm. b) zákona o potravinách a § 16 ods. 1 písm. a) Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. o označovaní potravín umiestňoval na trh Nátierku s príchuťou bielej čokolády 400 g. Výrobok bol označený dolepkou, kde boli uvedené všetky povinné údaje v slovenskom jazyku. DMT: 08.2015, krajina pôvodu: Belgicko, distribútor: TESCO STORES SR a. s., Kamenné nám. 1/A, 815 61 Bratislava. Na originálnej etikete bolo uvedené TESCO ORANGE CHOCOLATE spread, Chocolate orange flavoured spread. Zloženie a názov uvedený v slovenskom jazyku na dolepke výrobku nevystihoval skutočný výrobok, nakoľko sa jednalo o čokoládovú nátierku s pomarančovou príchuťou. V predaji bolo 8 ks v cene 3,09 €/ks.“ V zmysle § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách: „ Orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe podnikateľovi pokutu od 100 eur do 100 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi porušuje zásady správnej výrobnej praxe, povinnosti a požiadavky na hygienu výroby potravín, manipulovania s nimi a pri ich umiestňovaní na trh. " Ďalej v zmysle § 28 ods. 1 písm. b) zákona o potravinách: „ Orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe podnikateľovi pokutu od 100 eur do 1 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi predáva nebalené pekárske výrobky v rozpore s § 12 ods. 1 písm. f)“. Správny orgán v zmysle Upovedomenia o začatí správneho konania č. k. 2015/00059 zo dňa 24.03.2015 začal správne konanie za umiestňovanie na trh nebalených pekárskych výrobkov v zariadeniach bez ochranného krytu. V zmysle predmetného Upovedomenia uvedené zistenie správny orgán subsumoval pod ustanovenia § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách. V rozhodnutí o uložení pokuty však správny orgán ukladá pokutu a predmetné zistenia subsumuje pod ustanovenia § 28 ods. 1 písm. b) zákona o potravinách, teda uvedené zistenie subsumuje pod úplne odlišné ustanovenia zákona o potravinách. V prvom prípade chcel správny orgán sankcionovať odvolateľa za porušenie zásad správnej výrobnej praxe, povinnosti a požiadaviek na hygienu výroby potravín, manipulovania s nimi a pri ich umiestňovaní na trh. V druhom prípade za porušenie povinnosti predávať nebalené pekárske výrobky hygienickým spôsobom prostredníctvom technických prostriedkov a technických zariadení. V uvedenej veci však správny orgán nepostupoval zákonným spôsobom, keď jednostranne zmenil skutkovú podstatu správneho deliktu a neumožnil odvolateľovi vyjadriť sa k uvedeným zisteniam a zmene právnej kvalifikácie ešte pred vydaním rozhodnutia. V odôvodnení rozhodnutia o uložení pokuty rovnako absentuje aj správna úvaha správneho orgánu, prečo nepostupoval zákonným
12
spôsobom a nevykonal opravu Upovedomenia o začatí správneho konania a rovnako aj správna úvaha, prečo pristúpil k zmene právnej kvalifikácie skutku. V zmysle § 33 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. správneho poriadku: ,, Správny orgán je povinný dať účastníkom konania a zúčastneným osobám možnosť, aby sa pred vydaním rozhodnutia mohli vyjadriť k jeho podkladu i k spôsobu jeho zistenia, pripadne navrhnúť jeho doplnenie. “ Zmena právnej kvalifikáciu správneho deliktu v Upovedomení o začatí správneho konania je možná aj bez návrhu, a teda správnemu orgánu nebránilo nič, aby vo veci vydal nové opravné Upovedomenie o začatí správneho konania. V zmysle § 47 ods. 6 zákona č. 71/1967 Zb. správny poriadok: „Chyby v písaní, v počtoch a iné zrejmé nesprávnosti v písomnom vyhotovení rozhodnutia správny orgán kedykoľvek aj bez návrhu opraví a upovedomí o tom účastníkov konania.“ Rovnako správny orgán postupoval aj pri ďalšom správnom delikte, kde v Upovedomení o začatí správneho konania konštatoval podozrenie zo spáchania iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. f) za umiestňovanie na trh Nátierky s príchuťou bielej čokolády 400 g, kde zloženie a názov uvedený v slovenskom jazyku na dolepke výrobku nevystihoval skutočný výrobok, nakoľko sa jednalo o čokoládovú nátierku s pomarančovou príchuťou. Pri uvedených zisteniach správny orgán opätovne jednostranne zmenil právnu kvalifikáciu skutku a zistenia prekvalifikoval až v rozhodnutí o uložení pokuty a pokutu uložil podľa § 28 ods. 2 písm. h) zákona o potravinách. V zmysle § 28 ods. 2 písm. f) zákona o potravinách: ,, Orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe podnikateľovi pokutu od 100 eur do 100 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi vyrába, balí alebo umiestňuje na trh potraviny nesprávne označené alebo neoznačené. “ Ďalej podľa § 28 ods. 2 písm. h) zákona o potravinách: „ Orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe podnikateľovi pokutu od 100 eur do 100 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi vyrába alebo umiestňuje na trh potraviny klamlivo označené alebo ich ponúka na spotrebu klamlivým spôsobom " Z vyššie uvedeného teda nesporne vyplýva, že v prvom prípade správny orgán začal správne konanie pre podozrenie porušenia právnych predpisov v súvislosti s umiestňovaním na trh potravín nesprávne označených alebo neoznačených, kdežto v druhom prípade už odvolateľa sankcionuje za porušenie povinností pri umiestňovaní na trh potravín klamlivo označených alebo za ponúkanie potravín klamlivým spôsobom. Odvolateľovi nie je opätovne zrejmý dôvod zmeny právnej kvalifikácie skutku, vzhľadom k tomu, že správny orgán opomenul túto zmenu dostatočne odôvodniť vo svojom rozhodnutí. Rovnako nie sú odvolateľnej zrejmé ani skutočnosti, na základe ktorých sa mal dopustiť klamlivého označenia výrobkov a nie nesprávneho označenia výrobkov, vzhľadom k tomu, že sa jednalo len o jednotlivé pochybenie zamestnanca a nie o úmyselné konanie za účelom klamania spotrebiteľa. Podľa § 3 ods. 2 správneho poriadku Správne orgány sú povinné postupovať v konaní v úzkej súčinnosti s účastníkmi konania, zúčastnenými osobami a inými osobami, ktorých sa konanie týka, a dať im vždy príležitosť, aby mohli svoje práva a záujmy účinne obhajovať, najmä sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia, a uplatniť svoje návrhy.“ Vymedzenie skutku musí byt' konkrétne, rovnako tak musí byť v oznámení o začatí konania podľa § 18 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov zrejmé, čo bude jeho predmetom a o čom bude v konaní rozhodované. V sankčnom konaní je potom vhodné uviesť, aký postih za dané konanie hrozí. Takúto špecifikáciu nie je možné považovať za predčasné konštatovanie zodpovednosti, ktorá je ešte len v konaní skúmaná. (Rozsudok Najvyššieho správneho súdu ČR. č. k. 5A 73/2002 34.) V zmysle zásady č. 6 Odporúčania výboru ministrov č. R(91) pre členské štáty o správnych sankciách vo vzťahu k ukladaniu správnych sankcií je potrebné aplikovať aj nasledovné zásady: každá osoba, ktorá čelí správnej sankcii má byť informovaná o obvinení proti nej, mal by jej byť daný dostatočný čas na prípravu prípadu, s tým, že do úvahy sa vezme zložitosť veci ako aj tvrdosť sankcie, ktorá by mohla byť uložená, osoba, prípadne jej zástupca, má byť informovaná o povahe dôkazov proti nej, má dostať možnosť vyjadriť sa (byť vypočutá) predtým ako sa prijme akékoľvek rozhodnutie, správny akt. ktorým sa ukladá sankcia, má obsahovať dôvody, na ktorých sa zakladá. Na tomto mieste je potrebné poukázať aj na zásadu informovanosti, ktorá je ďalšou zásadou správneho konania a, ktorá má oporu ústave (čl. 26 ústavy). V znení § 3 ods. 6 Správneho poriadku táto zásada ukladá správnemu orgánu povinnosť informovania verejnosti a to transparentne, účinne, jazykom zrozumiteľným priemernému občanovi, v časovom predstihu dostatočnom na zaregistrovanie zverejnenej informácie o začatí, uskutočňovaní a o skončení správneho konania a to za účelom ochrany verejného záujmu alebo ex lege. Dodržiavanie zásady informovanosti nesmie byť na úkor práv a právom chránených záujmov účastníkov konania a iných osôb, ktoré sú správne orgány povinné ochraňovať, napr. v zmysle § 23 ods. 3 SP. Zásada informovanosti sa prejavuje v ustanoveniach Správneho poriadku upravujúcich najmä Upovedomenie o začatí konania v zmysle § 18 ods. 3. V uvedenom prípade správny orgán pri ukladaní pokuty
13
nerešpektoval základné zásady správneho konania. Vady výroku a odôvodnenia rozhodnutia Odvolateľ by chcel zdôrazniť, že správny orgán sa v odôvodnení rozhodnutia nevysporiadal dostatočne so všetkými jeho tvrdeniami a námietkami, prostredníctvom ktorých spochybňoval správnosť výkonu úradnej kontroly potravín, opomenul právne významné skutočnosti, ktoré mali zásadný právny význam pre posúdenie dôvodnosti uloženia pokuty. Na základe takéhoto postupu nebol zo strany správneho orgánu náležíte zistený skutkový stav veci, a preto je potrebné považovať rozhodnutie správneho orgánu za nepreskúmateľné a nezákonné. Správny orgán sa v odôvodnení rozhodnutia nedostatočne vysporiadal s vyjadrením odvolateľa, ktoré bolo podané na poštovú prepravu dňa 31.03.2015 ako Vyjadrenie k upovedomeniu o začatí správneho konania č. k. 2015/00059 zo dňa 24.03.2015. Odvolateľ vo vyjadrení namietal nesprávnosť záverov a zistení správnym orgánom, konkrétne pokiaľ ide o porušenie povinností v súvislosti s predajom nebalených pekárskych výrobkov v zariadeniach, ktoré podľa správneho orgánu boli bez ochranného krytu. Prvostupňový správny orgán sa v rozhodnutí nedostatočne vysporiadal s argumentáciu odvolateľa, najmä v otázkach konštrukcie technického zariadenia, spôsobu prekrytia nebaleného pečiva a možnej kontaminácii nebalených pekárskych výrobkov. V odôvodnení rozhodnutia správny orgán len všeobecne vymedzil ustanovenia právnych predpisov, bez náležitého vysporiadania sa s argumentáciu odvolateľa. Ďalej odvolateľ zaslal dňa 28.10.2014 na RVPS Michalove Vyjadrenie k záznamu o úradnej kontrole potravín č, ŠVPS SR/2014/So,Mi,Má,Do,Ja/50 k zisteniam a výsledkom z úradnej kontroly. Správny orgán sa s uvedeným vyjadrením vysporiadal až v Rozhodnutí o uložení pokuty. Aj napriek tomu, že zákon o potravinách výslovne neustanovuje lehotu a ani povinnosť správnemu orgánu vyjadriť sa, prípadne vydať rozhodnutie k námietkam odvolateľa k spôsobu a výkonu úradnej kontroly, je správny orgán povinný zaoberať sa jeho námietkami, ak má byť odvolateľovi na základe uvedených zistení v ďalšom konaní uložená pokuta. Absencia zákonného ustanovenia v uvedenej veci nezbavuje správny orgán povinnosti vysporiadať sa s týmito námietkami. Rovnako je potrebné na tomto mieste spomenúť, že správny orgán začína v zmysle Upovedomenia o začatí správneho konania č.k. 2015/00059 zo dňa 24.03.2015 správne konanie na základe výsledkov z úradnej kontroly potravín č. ŠVPS SR/2014/So,Mi,Má,Do,Ja/50, nie však na základe výsledkov z dodatočnej úradnej kontroly, výsledky ktorej sú uvedené v Zázname o úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/2014/So,Mi,Má,Do,Ja/ 50/DÚKP/Ja zo dňa 27.10.2014. V rozhodnutí o uložení pokuty však správny orgán už pri rozhodovaní o inom správnom delikte vychádzal aj zo Záznamu o dodatočnej úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/2014/So,Mi,Má,Do,Ja/50/DÚKP/Ja zo dňa 27.10.2014. a to aj napriek tomu, že správny orgán v zmysle Upovedomenia o začatí správneho konania voči zisteniam a výsledkom z tejto dodatočnej úradnej kontroly správne konanie nikdy nezačal. Ďalej správny orgán v odôvodnení svojho rozhodnutia uvádza, že ,,dňom 01. apríla 2015 nadobudla účinnosť novela zákona o potravinách a to zákonom č. 30/2/2015 Z. z., ktorým sa mení a doplna zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov, v ktorom je vyslovene zakotvené, že ,,konania začaté a právoplatne neskončené do 31. marca 2015 sa dokončia podľa zákona účinného do 31. marca 2015 (§ 31 ad Prechodné ustanovenia k úprave účinnej od 1. apríla 2015, ods. 3). Z uvedeného dôvodu správny orgán v konaní postupoval podľa zákona o potravinách v znení účinnom do 31.03.2015. Dňa 13.12.2014 nadobudlo účinnosť Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1169/2011 z 25. októbra 2011 o poskytovaní informácií o potravinách spotrebiteľom, ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 a (ES) č. 1925/2006 a ktorým sa zrušuje smernica Komisie 87/250/EHS, smernica Rady 90/496/EHS, smernica Komisie 1999/10/ES, smernica Európskeho parlamentu a Rady 2000/13/ES, smernice Komisie 2002/67/ES a 2008/5/ES a nariadenie Komisie (ES) č. 608/2004 (ďalej „Nariadenie (EÚ) č. 1169/2011“). Správny orgán posúdil právnu úpravu účinnú v čase zistenia nedostatkov v označení balených potravín a právnu úpravu v čase rozhodovania s poukázaním na článok 7 ods. 1 písm. a), článok 9 ods. 1 písm. d) a písm. j), článok 22 ods. 1 písm. a) a prílohu VII, časť C Nariadenia EÚ č. 1169/2011 a konštatuje, že obe právne úpravy upravujú povinnosti v súvislosti s nedostatkami v označení, ktoré sú predmetom tohto konania, rovnako a nová právna úprava nie je pre účastníka konania výhodnejšia. Preto správny orgán postupoval podľa právnej úpravy účinnej v čase spáchania správnych deliktov podľa § 28 ods. 2 písm. f) a písm. h) zákona o potravinách (článok 50 ods. 6 Ústavy Slovenskej republiky).“ Odvolateľ si dovoľuje poukázať, že aj napriek tomu, že správny orgán v odôvodnení rozhodnutia uvádza znenie zákona o potravinách, na základe ktorého rozhodol o uložení pokuty,
14
neuviedol túto právne významnú skutočnosť vo výroku rozhodnutia, a to aj napriek tomu, že iba výroková časť rozhodnutia je spôsobilá vyvolávať právne záväzné účinky na právne vzťahy. Správny orgán je preto povinný naformulovať výrok rozhodnutia dostatočne určito, zrozumiteľne, a presne. Nedostatočné odôvodnenie uloženia pokuty Správny orgán v odôvodnení rozhodnutia o uložení pokuty nedostatočným spôsobom odôvodnil uloženie pokuty, v dôsledku čoho sa rozhodnutie stáva nejasným, neurčitým a zmätočným. Vzhľadom na výšku uloženej pokuty je možné bez ďalšieho konštatovať, že ide o likvidačnú pokutu pre uvedenú obchodnú jednotku. Odvolateľ sa domnieva, že likvidačné pokuty sú neprípustné a vo svojej podstate neplnia základnú funkciu správnej sankcie spočívajúcu v jej preventívnom a represívnom pôsobení, keďže vo svojej podstate predstavujú konečný a radikálny zásah do majetkových pomerov podnikateľa. V týchto súvislostiach podľa názoru odvolateľa chýba správna úvaha prvostupňového správneho orgánu najmä z pohľadu, či určená výška sankcie nie je voči odvolateľovi likvidačná, uvedené kritéria neboli správnym orgánom skúmané vôbec. Odvolateľ považuje za vhodné opätovne vyzdvihnúť, že nakoľko správne delikty spĺňajú definíciu „trestného obvinenia“ podľa čl. 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd z 3. septembra 1953 v znení dodatkových protokolov, vzťahujú sa na konanie o nich predpisy trestného práva, ktoré je nevyhnutne potrebné analogicky uplatňovať, aby potenciálny páchateľ správnych deliktov nemal v určitých prípadoch horšie postavenie ako páchateľ deliktov trestných. A preto je odvolateľ toho názoru, že pri rozhodovaní o správnych deliktoch je potrebné aplikovať základné zásady trestného práva, najmä ustanovenia vzťahujúce sa k mimoriadnemu zníženiu trestu vzhľadom na neprimeranú tvrdosť zákona. V prípade, ak správny orgán uvedené rozhodnutie o uložení pokuty nezruší, dôjde k rozporu medzi trestným právom a princípmi trestného pravá v trestaní so správnym právom a správnym trestaním. Konkrétne sa bude jednať o rozpor v otázke materiálneho korektívu, možnosti zníženia trestu s ohľadom na počet, charakter a následky jednotlivých porušení a skutočnosť, že každá norma pripúšťa určitú mieru chybovosti. Uloženie sankcie vo výške 1 000 000 € nebolo zo strany správneho orgánu odôvodnené s prihliadnutím na základné zásady pre ukladanie sankcií. V závere správny orgán len skonštatoval, že ,,Správny orgán na základe vyššie uvedeného dospel k záveru, že pokuta vo výške 1 000 000.- € (slovom: milión eur) uložená podľa § 28 ods. 4 písm. i) v spojení s § 28 ods. 8 zákona o potravinách, je účastníkovi správneho konania uložená odôvodnene a jej výška bola stanovená správne. Aj keď existovali okolnosti, ktoré by odôvodňovali uloženie pokuty nie na úplne spodnej hranici sadzby (spáchané viaceré správne delikty, minulosť prevádzkovateľa), zákonom definovaná spodná hranica pokuty pri opakovanom konaní je natoľko vysoká, že postačuje na dosiahnutie represívneho a výchovného účelu, ktorý sankcia sleduje.“ Zo strany správneho orgánu nebola výška pokuty 1 000 000 € odôvodnená žiadnym relevantným spôsobom, rovnako aj výška uloženej pokuty nepredstavuje pre odvolateľa primeranú pokutu k zodpovedajúcemu zisteniu a to z dôvodu, že výška uloženej pokuty je likvidačná a predstavuje taký zásah do vlastníckeho práva a práva na ochranu majetku odvolateľa, že dochádza k porušeniu základných práv garantovaných Ústavou Slovenskej republiky a rovnako aj z dôvodu, že zistenia správneho orgánu neboli v priebehu celého konania žiadnym relevantným spôsobom preukázané. Ďalej vo výrokovej časti preskúmavaného rozhodnutia bol účastník konania uznaný zodpovedným za spáchanie viacerých správnych deliktov, za ktoré mu bola uložená úhrnná pokuta podľa § 28 ods. 4 písm. i) v spojení § 28 ods. 8 zákona o potravinách vo výške 1 000 000 eur. Okolnosti preukazujúce opakovanosť konania správny orgán vo výrokovej časti však nevymedzil dostatočne určito, ale len konštatoval porušenie právnej povinnosti vymedzenej v § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách vo vzťahu k Rozhodnutiu o uložení pokuty č.k. 2014/00208-3 zo dňa 26.06.2014. Rovnako v odôvodnení rozhodnutia absentuje náležitá správna úvaha správneho orgánu, prečo považuje práve porušenie § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách za najzávažnejšie podľa zákona o potravinách. Rozhodujúcim aspektom pre uloženie sankcie podľa § 28 ods. 4 písm. i) v spojení s § 28 ods. 8 bolo v zmysle odôvodnenia rozhodnutia to, že bola preukázaná postupná opakovanosť v predchádzajúcich rozhodnutiach tak, ako je to uvedené pri skúmaní minulosti prevádzkovateľa, čo považuje správny orgán za priťažujúcu okolnosť a ukladá pokutu za iný správny delikt podľa § 28 ods. 4 písm. i) v spojení s § 28 ods. 8 zákona o potravinách. Dávame však na vedomie, že pri predaji výrobkov po DMT správny orgán dokonca ani nekonštatoval umiestnenie na trh potravín nie bezpečných, ale odvoláva sa len na opakovanosť porušenia povinností, bez náležitej správnej úvahy. Na základe uvedeného možno bez ďalšieho konštatovať, že rozhodujúcim aspektom pre správnu úvahu správneho orgánu bola výška uloženej pokuty. Ďalej je potrebné poukázať, že správny orgán prvého stupňa úplne prehliadol, že pri správnom trestaní je potrebné riadiť sa zásadami, ktoré síce nie sú vo všetkých prípadoch
15
správneho trestania vyšpecifikované dostatočne explicitne, ale napriek tomu tieto zásady existujú a je potrebné sa nimi riadiť. Ďalej podľa čl. 20 ods. 1 Ústavy SR každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Majetok nadobudnutý v rozpore s právnym poriadkom ochranu nepožíva. Dedenie sa zaručuje. Podľa čl. 20 ods. 4 Ústavy SR vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva je možné iba v nevyhnutnej miere a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu. Podľa č. 1 Dodatkového protokolu k Dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd každá fyzická alebo právnická osoba má právo pokojne užívať svoj majetok. Nikoho nemožno zbaviť jeho majetku s výnimkou verejného záujmu a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva. Ústava v prvých dvoch vetách čl. 20 ods. 1 vymedzuje základ ochrany vlastníctva, zároveň podľa čl. 13 ods. 4 Ústavy pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Vychádzajúc z princípu, že na administratívne trestanie sa primerane aplikujú zásady trestnoprávneho trestania, si odvolateľ zároveň dovoľuje poukázať na rozhodnutie Ústavného súdu SR sp. zn. PL.ÚS 106/2011, v ktorom Ústavný súd zdôraznil požiadavku proporcionality trestov v spojitosti s asperačnou zásadou. Podľa čl. 35 ods. 1 Ústavy každý má právo na slobodnú voľbu povolania a prípravu naň, ako aj právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť. Podľa čí. 13 ods. 4 Ústavy pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ. Otázka dodržania princípu proporcionality je predurčujúca nielen pre záver o prípadnom porušení čl. 20 ods. 1 a 4 Ústavy, ale aj pre záver o porušení čl. 35 ods. 1 Ústavy. Právo podnikať a uskutočňovať zárobkovú činnosť sa v zmysle čl. 35 ods. 1 Ústavy zaručuje každému ( PL. ÚS 3/09 ). Pri ukladaní podmienok, alebo obmedzovaní základných práv alebo slobôd musia byť splnené určité ústavné princípy (napr. čl. 1 Ústavy SR, čl. 2 ods. 2 Ústavy a čl. 13 Ústavy ). Ústavné právo podnikať je nielen súčasťou základných práv a slobôd podľa II. Hlavy Ústavy, ale je aj neoddeliteľnou súčasťou princípov trhovej ekonomiky, hospodárskej súťaže podľa čl. 55 Ústavy (nález Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 7/96 ).Ukladanie neprimeraných peňažných sankcií je zásahom do ústavného práva podnikať, nakoľko pokuta 1.000.000,- EUR predstavuje neúmerný zásah do majetku odvolateľa, bráni odvolateľovi v dosahovaní zisku a znamená neprimeraný zásah do výkonu podnikania, čo v konečnom dôsledku, ako už bolo uvedené negatívne vplýva na hodnotenie podnikateľského prostredia v oblasti predaja potravín v Slovenskej republike. V uvedenom prípade to znamená, že sankciou dotknutá prevádzkareň bude odstraňovať následky tejto pokuty minimálne 10 rokov. Samotná dĺžka odstraňovania následkov sankcie prekračuje jej preventívny, represívny a výchovný účel a cieľ. Obligatórne ukladanie takto vysokých pokút nie je nevyhnutné v demokratickej spoločnosti na dosahovanie sledovaného cieľa a je v rozpore so základnými princípmi právneho štátu. Na druhej strane aj konštatovanie správneho orgánu v súvislosti s porušením jednotlivých ustanovení zákona je nedostačujúce, pretože v uvedenom prípade nestačí len uvedenie zákonných ustanovení, ale je nevyhnutne potrebné, aby správny orgán náležíte zdôvodnil, ako boli uvedeným konaním porušené predmetné ustanovenia zákona. Za náležité odôvodnenie rozhodnutia nemožno považovať také, ktoré je len reprodukciou znenia zákona, na základe ktorého sa rozhoduje (Najvyšší správny súd ČR. Boh. A 2948/23). Správny orgán je povinný v rozhodnutí o uložení pokuty podrobne zdôvodniť uloženie sankcie s uvedením konkrétnych skutočností, ktoré odôvodňujú jej uloženie v určitej výške. Všeobecné konštatovanie protiprávnosti konania a rozsahu jeho následkov bez bližšej špecifikácie nie je podľa názoru Najvyššieho súdu dostatočným pre uloženie pokuty. (Rozsudok Najvyššieho súdu SR z 3. mája 2011. sp. zn. 3 Sžo 253/2010) Správny orgán sa v priebehu celého konania rovnako vôbec nezaoberal otázkou miery zavinenia, rozsahom súčinnosti, ktorá bola zo strany odvolateľa poskytnutá a neprihliadol ani na poľahčujúce okolnosti, pod ktoré nepochybne patrí aj splnenie všetkých uložených opatrení v plnom rozsahu, čo bolo konštatované aj v zmysle Záznamu o dodatočnej úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/2014/So,Mi,Má,Do,Ja/50/DÚKP/Ja zo dňa 27.10.2014. Minimálne tieto skutočnosti mali byť správnym orgánom vyhodnotené ako poľahčujúce okolnosti a mali byť zohľadnené pri ukladaní pokuty. Vzhľadom k tomu, že správny orgán je v zmysle § 28 ods. 9 zákona č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov povinný obligatórne prihliadať pri ukladaní pokuty na závažnosť a následky protiprávneho konania, odvolateľ konštatuje, že v uvedenom prípade nebolo zo strany správneho orgánu dostatočne preukázané a zdôvodnené, v čom vidí správny orgán závažnosť jednotlivých zistení, a prečo práve za ustanovenie § 28 ods. 4 písm. i) zákona č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov ukladá pokutu. Rovnako správny orgán zmätočne a neurčito zdôvodnil následky protiprávneho konania pri jednotlivých zisteniach.
16
Odvolateľ si dovoľuje rovnako poukázať, že správny orgán pristupuje len k prísne formalistickému výkladu znenia § 28 ods. 8 zákona č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov: „Ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola uložená pokuta podľa odseku 7, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu od 1 000 000 eur do 5 000 000 eur." Správny orgán pri vydávaní rozhodnutia zohľadnil iba kontroly, za ktoré bola uložená pokuta v správnom konaní za nedodržanie zákona o potravinách, avšak nezohľadnil kontroly, pri ktorých správny orgán nekonštatoval porušenie právnych predpisov súvisiacich so zákonom č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov v skutkovo totožných veciach, a ktoré skončili bez zistených nedostatkov (ako napr. kontrola vykonaná dňa 15.09.2014, výsledky ktorej sú uvedené v Zázname o úradnej kontrole potravín č. MI/2014/Dž,Hr,VA/69). Podľa názoru odvolateľa pristupuje správny orgán k neprimeranej a enormne prísnej aplikácii právnej normy, keď prihliadal iba na úradné kontroly, pri ktorých bolo vyslovené porušenie právneho predpisu. Odvolateľ je toho názoru, že opakovanosť porušenia povinností je prelomená okamihom kontroly, kde v rovnakých skutkových veciach neboli zistené žiadne nedostatky. Ak by sme pristúpili len k doslovnému výkladu zneniu predmetného ustanovenia, predstavovalo by to neprimeranú tvrdosť zákona. V súvislosti s vyššie uvedeným je potrebné zdôrazniť, že výklad právnej normy nemožno zakladať výlučne na gramaticko-formalistickej interpretácii. Ústavný súd v náleze č. k. III. ÚS 341/07 uviedol cit.: ,,V prípadoch nejasnosti alebo nezrozumiteľnosti znenia ustanovenia právneho predpisu (umožňujúceho napr. viac verzií interpretácie) alebo v prípade rozporu tohto znenia so zmyslom a účelom príslušného ustanovenia, o ktorého jednoznačnosti niet pochybnosti, možno uprednostniť výklad ratione legis pred doslovným gramatickým výkladom. Viazanosť štátnych orgánov zákonom v zmysle čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len ústava) totiž neznamená výlučnú a bezpodmienečnú nevyhnutnosť doslovného gramatického výkladu aplikovaných zákonných ustanovení. Ustanovenie čl. 2 ods. 2 ústavy nepredstavuje iba viazanosť štátnych orgánov textom, ale aj zmyslom a účelom zákona. To znamená, že správny orgán by mal aplikovať v prípade nejasného znenia zákona výklad ratio legis pred doslovným gramatickým výkladom a nerozhodovať neprimerane prísne a na ťarchu účastníka konania. Odvolateľ by chcel poukázať aj na znenie právneho predpisu č. 36/2014 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov a ktorým sa dopĺňa zákon č. 442/2004 Z. z. o súkromných veterinárnych lekároch, o Komore veterinárnych lekárov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení zákona č. 488/2002 Z. z. o veterinárnej starostlivosti a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov. Predmetný zákon nadobudol účinnosť od 01.04.2014 a upravil znenie § 28 odsek 7 v zmysle ktorého: „Ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola uložená pokuta podľa odseku 4. orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu až do dvojnásobku sadzby pokuty podľa odseku 4“ a zaviedol výšku pokút za ďalšie porušenie povinnosti podľa § 28 ods. 4 zákona o potravinách. V zmysle § 28 ods. 8: „Ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola uložená pokuta podľa odseku 7, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu od 1 000 000 eur do 5 000 000 eur.“ Vzhľadom k tomu, že ustanovenie § 28 ods. 8 bolo zavedené až novelou zákona o potravinách účinnou od 01.04.2014 a keďže v Slovenskej republike platí zákaz retroaktivity, je nemožné, aby správny orgán pri určovaní opätovného porušenia povinností (systému opakovanosti) vychádzal z rozhodnutí správneho orgánu, ktoré nadobudli právoplatnosť ešte pred nadobudnutím účinnosti predmetnej novely zákona o potravinách, konkrétne poukazuje odvolateľ na Rozhodnutie o uložení pokuty č. k. 2013/00250-2 zo dňa 02.08.2013, ktorým malo nastať prvé porušenie povinnosti podľa § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách, a ktoré nadobudlo právoplatnosť dňa 21.08.2013, teda ešte pred účinnosť tejto novely. Samotný pojem retroaktivity vychádza zo zásady lex retro non agit, ktorá znamená, že zákon nepôsobí naspäť. Podľa rozhodnutí Ústavného súdu: „K definujúcim znakom právneho štátu patrí aj zákaz retroaktivity právnych noriem, ktorý je významnou demokratickou zárukou ochrany práv občanov a právnej istoty. " K otázke nepravej retroaktivity sa Ústavný súd vyjadril, že ide o stav: „V ktorom nová právna úprava nevytvára žiadne právne účinky smerujúce pred deň nadobudnutia účinnosti. "Napriek tomu, že neskoršia norma má vplyv na právne vzťahy založené v minulosti skoršou právnou normou, tento vplyv sa uskutočňuje až od vzniku účinnosti neskoršej normy. Všeobecne je prijatý názor, že plnenie právnej povinnosti sa musí uskutočňovať na základe práva platného v čase, kedy dochádza k plneniu danej právnej povinnosti. Obdobné platí aj pre spôsob uplatňovania nárokov, ku ktorému musí dôjsť na základe práva
17
platného v čase, kedy sa uskutočňuje realizácia nároku. K základnému znaku právneho štátu neodmysliteľne patrí aj požiadavka ,,princípu právnej istoty" a ochrany dôvery občanov v právny poriadok, súčasťou čoho je i zákaz spätného (retroaktívneho) pôsobenia právnych predpisov. V podmienkach demokratického štátu, kde vládnu zákony a nie subjektívne predstavy ľudí a z požiadavky právnej istoty jednoznačne vyplýva záver, že právny predpis, resp. jeho ustanovenia pôsobia iba do budúcnosti a nie do minulosti. V prípade ich spätného pôsobenia by sa vážne narušila požiadavka na ich bezrozpornosť, ďalej na všeobecnú prístupnosť (poznateľnosť), čím by nevyhnutne dochádzalo k situácii, že ten, kto postupuje podľa práva, by nemal žiadnu možnosť zoznámiť sa s obsahom budúcej právnej normy, ktorá by napríklad jeho konanie podľa platného práva v minulosti vyhlásila za protiprávne, resp. za právne neúčinné. To by teda znamenalo, že jednotlivé subjekty práva by nemali istotu, či ich konanie podľa platného a účinného práva v dobe, kedy k nemu došlo, nebude neskoršie (po prijatí nového právneho predpisu) ex tune posudzované ako protiprávne alebo právne neúčinné, s vylúčením ochrany nimi riadne nadobudnutých práv v minulosti (v súlade splatnou a účinnou právnou úpravou), (citované z rozhodnutia Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5 Sž/20/2010). Porušenie zásady dvojinštančnosti správneho konania V zmysle § 58 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní „Ak osobitný zákon neustanovuje inak, odvolacím orgánom je správny orgán najbližšieho vyššieho stupňa nadriadený správnemu orgánu, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal. O odvolaní proti rozhodnutiu orgánu právnickej osoby rozhoduje útvar ustanovený zákonom, a ak ho zákon neustanovuje, útvar určený jej štatútom; ak taký útvar nie je, rozhoduje orgán, ktorý ju zriadil alebo založil. Ak nemožno odvolací orgán určiť podľa odsekov 1 a 2, rozhoduje vedúci správneho orgánu na základe návrhu ním ustanovenej osobitnej komisie. “ Úprava odvolacieho konania je podmienená zásadou dvojinštančnosti správneho konania. Na základe tejto zásady má účastník konania právny nárok na to, aby rozhodnutie správneho orgánu prvého stupňa preskúmal druhostupňový orgán. Dôsledkom podaného odvolania je totiž okrem iného aj prechod rozhodovania z prvostupňového na druhostupňový orgán devolutívny účinok odvolania. Zásada dvojinštančnosti sa realizuje prostredníctvom odvolania ako riadneho opravného prostriedku (§ 53 a nasl. Správneho poriadku), pričom jej zmyslom je umožniť, aby nadriadený orgán v systéme orgánov verejnej správy preskúmal zákonnosť rozhodnutia jemu podriadeného orgánu vo väčšine správnych vecí. Prejavom dvojinštančnosti správneho konania (a teda aj integrovaného povoľovania) je povinnosť odvolacieho orgánu preskúmať napadnuté rozhodnutie v celom rozsahu, a ak je to nevyhnutné, aj povinnosť doterajšie konanie doplniť, prípadne zistené vady odstrániť (§ 59 ods. 1 Správneho poriadku). V tomto konkrétnom prípade úradnú kontrolu vykonávala Štátna veterinárna a potravinová správa SR, ktorá celý spisový materiál postúpila svojmu podriadenému správnemu orgánu, a to aj napriek tomu, že je sama ako správny orgán oprávnená rozhodovať v týchto veciach ako prvostupňový správny orgán. Dôvody pre odstúpenie spisového materiálu na RVPS Michalovce v rozhodnutí absentujú. Regionálna veterinárna a potravinová správa Michalovce ako podriadený správny orgán v tomto konaní rozhodla na základe výsledkov, pokynov a právneho názoru nadriadeného správneho orgánu. Vzhľadom k tomu, že podriadený správny orgán je viazaný právnym názorom svojho nadriadeného orgánu, nemohol v ďalšom konaní postupovať a rozhodnúť inak ako podľa jeho pokynov. Písomná dokumentácia, ktorá bola predkladaná správnym orgán v rámci celého konania neobsahuje esenciálne náležitosti vyplývajúce zo zásady zrozumiteľnosti a určitosti každého individuálneho aktu správneho orgánu, teda nie len rozhodnutia, ale každého individuálneho aktu správneho orgánu, ktorý je adresovaný účastníkovi konania. Správny orgán na písomnej dokumentácií konkrétne neuvádza meno, priezvisko a funkciu fyzickej osoby, prípadne evidenčné číslo osoby, ktorá uvedenú vec vybavuje. V dôsledku absencie tejto náležitosti nemá odvolateľ, prípadne iný účastník konania možnosť overiť si zákonnosť dvojinštančnosti celého správneho konania. III. Zákon o správnom konaní sa opiera o zásada materiálnej pravdy, ktorá vyžaduje, aby rozhodnutia správnych orgánov vychádzali zo spoľahlivo zisteného stavu veci. Podľa § 3 ods. 5 zákona o správnom konaní rozhodnutie správnych orgánov musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci. Podľa § 32 ods. 1 zákona o správnom konaní správny orgán je povinný zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým účelom si obstarať potrebné podklady pre rozhodnutie. Podľa § 46 zákona o správnom konaní rozhodnutie musí byť v súlade so zákonmi a ostatnými právnymi predpismi, musí ho vydať orgán na to príslušný, musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci a musí obsahovať predpísané náležitosti. Povinnosťou správneho orgánu je, aby náležite zistil všetky skutočnosti dôležité pre rozhodnutie do tej miery, aby boli spoľahlivým základom pre vydanie rozhodovania o uložení pokuty. Správny orgán je v zmysle § 32 ods. 1 zákona o správnom konaní
18
povinný zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým účelom si obstarať potrebné podklady pre vydanie rozhodnutia. Pritom nie je viazaný len návrhmi účastníkov konania. Presné a úplné zistenie skutočného stavu veci znamená, že je nevyhnutné vykonať všetky vyšetrenia potrebné na objasnenie rozhodujúcich okolností a pre posúdenie veci (úplnosť zistenia), ako aj zabezpečiť, aby skutkové zistenia odvodené z vykonaných vyšetrení zodpovedali skutočnosti (presnosť zistenia). Správnosť a úplnosť zistených podkladov má zároveň viesť k presvedčivosti rozhodnutia správneho orgánu. Táto skutočnosť sa premieta predovšetkým do odôvodnenia rozhodnutia. Správny orgán je povinný zaobstarať také podklady pre vydanie rozhodnutia, ktoré mu umožnia zistiť úplne a presne skutočný stav veci. Úplnosť zistenia je potrebné vykladať ako vykonanie všetkých vyšetrení potrebných na objasnenie rozhodujúcich okolnosti dôležitých pre posúdenie veci a presnosť ako potrebu zhody týchto zistení so skutočnosťou. Naplnenie tejto zásady napomáha správnemu orgánu presvedčivo odôvodniť rozhodnutie a jej obchádzanie v prípade, že sa nevyhovie účastníkovi konania vedie k obnove konania za podmienky, že nezavinil neúplnosť a nepresnosť zistenia. Na realizáciu tejto zásady v súlade s ostatnými zásadami je správny orgán povinný vybrať optimálne prostriedky zisťovania a dokazovania podľa vlastnej úvahy. V priebehu úradnej kontroly pochybil správny orgán pri zisťovaní skutkového stavu veci. Nezaobstaral také podklady pre vydanie rozhodnutia, ktoré by mu umožňovali zistiť presne a úplne skutočný stav veci. Správny orgán oprel svoju právnu kvalifikáciu o skutkový stav, ktorý nemá oporu v súhre dôkazov, ktoré boli vykonané. Správne orgány sú povinné svedomite a zodpovedne sa zaoberať každou vecou, ktorá je predmetom konania a použiť najvhodnejšie prostriedky, ktoré vedú k správnemu vybaveniu veci. A pred vydaním rozhodnutia je povinný vykonať také dokazovanie vo veci, ktoré povedie k objektívnemu rozhodnutiu vo veci samej. Výrok rozhodnutia musí byť formulovaný presne, určito, stručne a musí jasne a zrozumiteľne vyjadrovať vyriešenie veci, ktorá je predmetom správneho konania. Vymedzenie predmetu konania vo výroku rozhodnutia o inom správnom delikte musí spočívať v špecifikácii deliktu, tak aby sankcionovanie nebolo zameniteľné s iným konaním. Iba výroková časť správneho rozhodnutia je schopná mať dopad k výške pokuty, ktorú správny orgán ukladá, je schopná mať dopad na práva a povinnosti účastníkov konania a môže nadobudnúť právnu moc, len z výroku je možné zistiť či a aká povinnosť bola uložená, je to dôležité najmä pre určenie rozsahu dokazovania, ako aj na zabezpečenie riadneho práva na obhajobu. Ďalšou významnou náležitosťou rozhodnutia je jeho odôvodnenie. Základnou funkciou odôvodnenia je presvedčenie účastníkov konania o správnosti postupu správneho orgánu a o zákonnosti jeho rozhodnutia. Týmto sa napĺňa jedno zo základných pravidiel správneho konania- posilňovanie dôvery občanov v správnosť rozhodovania, aby prijaté rozhodnutia fyzické a právnické osoby viedli k dobrovoľným plneniam povinností. V zmysle § 47 ods. 3 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok): „ V odôvodnení rozhodnutia správny orgán uvedie, ktoré skutočnosti boli podkladom na rozhodnutie, akými úvahami bol vedený pri hodnotení dôkazov, ako použil správnu úvahu pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval, a ako sa vyrovnal s návrhmi a námietkami účastníkov konania a s ich vyjadreniami k podkladom rozhodnutia. “ (Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky) č. k. 5 Sžp/102/2009 zo dňa 08.06.2010) Na základe tohto Rozhodnutia Najvyššieho súdu je nepochybné, že Rozhodnutie správneho orgánu nie je v súlade s ustanovením § 47 ods. 3 Správneho poriadku, a to z dôvodu, že správny orgán sa nevysporiadal s vyjadreniami a námietkami odvolateľa, ktoré uplatňoval počas celého konania až do Rozhodnutia správneho orgánu vo veci samej. Právne posúdenie veci znamená, že správny orgán subsumuje zistený skutkový stav pod príslušné ustanovenie hmotnoprávneho predpisu. Medzi právnym posúdením a skutkovými zisteniami musí byť logický vzťah. Právne posúdenie musí obsahovať konkrétny odkaz na príslušný právny predpis, z ktorého správny orgán vo výrokovej časti rozhodnutia vychádzal a z ktorého vyvodzuje svoje právne posúdenie. Nestačí len citácia príslušného ustanovenia, ale je žiaduce, aby sa vyložil aj obsah právnej normy, aby účastníci pochopili vzťah medzi skutkovým zistením a právnym posúdením. Vzhľadom k tomu, že správny orgán v uvedenom prípade nedostatočne zistil skutkový stav veci, uvedené zistenia nesprávne právne posúdil a nepostupoval v súlade so zákonom, odvolateľ konštatuje, že správny orgán v tomto konaní neuniesol dôkazné bremeno a vydal nezákonné rozhodnutie vo veci samej. Rovnako výrok rozhodnutia o inom správnom delikte musí obsahovať popis skutku s uvedením miesta, času a spôsobu jeho spáchania, poprípade i uvedenie iných skutočností, ktoré sú potrebné k tomu, aby nemohol byť zamenený s iný. Ak správny orgán neuvedie tieto náležitosti do výroku svojho rozhodnutia, podstatne poruší ustanovenie o správnom konaní (§ 47 ods. 2 správneho poriadku). Pri hodnotení dôkazov ide o myšlienkovú činnosť správneho orgánu, v rámci ktorej je vykonaným dôkazom prisudzovaná hodnota závažnosti
19
(dôležitosti) pre rozhodnutie, hodnota zákonnosti a napokon hodnota ich pravdivosti. Správny orgán pri hodnotení dôkazov z hľadiska ich závažnosti (dôležitosti) určuje, aký význam majú jednotlivé dôkazy pre jeho rozhodnutie a či o tieto dôkazy môže oprieť svoje zistenia ohľadne skutku, t. j. či sú pre zistený skutkový stav upotrebiteľné. To znamená, že dokazovanie predstavuje aj verifíkačný proces, pri ktorom správny orgán zvažuje, ktorý dôkaz je využiteľný a z hľadiska dokazovania významný, a ktorý je pre rozhodnutie vo veci bezvýznamný. Ak správny orgán vyradí určitý dôkaz ako bezvýznamný, už sa týmto dôkazom ďalej nezaoberá. Pri hodnotení dôkazov z hľadiska ich zákonnosti správny orgán posudzuje, či dôkazy boli získané a vykonané spôsobom zodpovedajúcim zákonu alebo či z tohto hľadiska možno vyčítať aj určité chyby, t. j. či ide o dôkazy zabezpečené v súlade so zákonom alebo o dôkazy nezákonné. Na dôkazy, ktoré boli získané alebo vykonané v rozpore so všeobecne záväznými právnymi predpismi, nemožno prihliadnuť. Iný postup správneho orgánu by mal za následok, že porušenie všeobecne záväzného právneho predpisu by sa premietlo do skutkového stavu veci, ktorý zistil správny orgán a v konečnom dôsledku aj do rozhodnutia vo veci. Ak by správny orgán prihliadol na nezákonné dôkazy a na základe takýchto dôkazov by postavil skutkové zistenia, potom by správne konanie v predmetnej veci zaťažil chybou, ktorá by mala za následok vecne nesprávne a v konečnom dôsledku aj nezákonné rozhodnutie. Hodnotením dôkazov z hľadiska ich pravdivosti dochádza správny orgán k záveru, ktoré skutočnosti na základe dôkazov, pre rozhodnutie významných a zákonných možno považovať za pravdivé, a ktoré pravdivé nie sú. Hodnotenie dôkazov v zmysle zásady voľného hodnotenia dôkazov nemôže byť ľubovoľné. (Rozsudok Najvyššieho súdu SR, sp. zn. 2 Sž-o-KS 126/2006) V zmysle stabilizovanej judikatúry Ústavného súdu SR: „ Neoddeliteľnou súčasťou princípov právneho štátu zaručeného v čl. 1 Ústavy SR je aj princíp právnej istoty, ktorého neopomenuteľným komponentom je predvídateľnosť práva. Tá spočíva okrem iného v tom, že všetky subjekty práva môžu odôvodnene očakávať, že príslušné štátne orgány budú konať a rozhodovať podľa platných právnych predpisov, že ich budú správne vykladať a aplikovať (napr. II ÚS 10/99, II (ÚS 234/03,'IV. ÚS 92/09).“ V zmysle § 1 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní sa v konaní pred správnym orgánom vo vzťahu správny orgán a účastník konania uplatňuje princíp nerovného (nadradeného) postavenia správneho orgánu. Je to tak preto, lebo správny orgán pri svojom rozhodovaní musí rešpektovať aj ochranu verejných záujmov. Správny orgán je však „stranou i sudcom vo svojej vlastnej veci“, pričom touto cestou je zabezpečenie a ochrana verejných záujmov, a preto postavenie správneho orgánu nesmie byť v správnom konaní zneužívané na ťarchu účastníka konania. V závere si odvolateľ dovoľuje poukázať, že procesné zásady nie sú len kategóriou právnej teórie, ale ich premietnutie do zákona z nich vytvorilo záväzné pravidlá správania, a preto predstavujú záväzný nástroj pre postup správnych orgánov a ich nerešpektovanie alebo opomenutie predstavuje takú vadu konania, ktorá podľa svojej závažnosti vedie až k zrušeniu rozhodnutia. Je preto sporné, či výsledky a zistenia správneho orgánu sú vôbec spôsobilé slúžiť na náležité zistenie skutkového stavu. Namietaný postup správneho orgánu v rámci celého konania je viac ako zmätočný a rozhodne zakladá pochybnosti o zákonnosti celého priebehu výkonu úradnej kontroly, ako aj o jej súlade so všeobecnými právnymi predpismi.“ V závere odvolania účastník konania žiada, aby odvolací orgán podľa § 59 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správneho poriadku) napadnuté rozhodnutie Regionálnej veterinárnej a potravinovej správy Michalovce zo dňa 24.04.2015 č. k. 2015/00059-3 zrušil. Súčasťou odvolania bola príloha: kópia Plnomocenstva pre Martina Ondráša.
RVPS Michalovce ako prvostupňový vecne a miestne príslušný správny orgán po tom, čo odvolaniu nevyhovela, zaslala dňa 09.06.2015 podľa § 57 ods. 2 zákona o správnom konaní odvolanie spolu so spisovým materiálom Štátnej veterinárnej a potravinovej správe Slovenskej republiky (ďalej len „ŠVPS SR“) ako nadriadenému správnemu orgánu najbližšieho vyššieho stupňa na ďalšie konanie – spis doručený ŠVPS SR dňa 11.06.2015 a zaevidovaný pod číslom 5679. Zároveň listom č. 2015/00059-7 zo dňa 09.06.2015 o postúpení odvolania informovala účastníka konania. II. V zmysle § 59 ods. 1 zákona o správnom konaní ŠVPS SR preskúmala napadnuté rozhodnutie a celý spisový materiál, vrátane zákonnosti postupu RVPS Michalovce, ako aj zákonnosti a vecnej
20
správnosti rozhodnutia. Zhodnotila dokazovanie vykonané orgánom prvého stupňa a dôkladne sa zaoberala námietkami účastníka konania. Zistila, že odvolanie je prípustné, bolo podané oprávnenou osobou a včas. Po oboznámení sa s obsahom spisu odvolací orgán konštatuje: Správne delikty, ktorý sú predmetom tohto konania, boli spáchané dňa 25.10.2015. Dňom 1. apríla 2015 nadobudol účinnosť zákon č. 30/2015 Z. z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov. ŠVPS SR rešpektujúc povinnosť vyjadrenú v § 31ad ods. 3 zákona o potravinách (Prechodné ustanovenia k úprave účinnej od 1. apríla 2015) v konaní postupovala rovnako ako prvostupňový správny orgán podľa zákona o potravinách v znení účinnom do 31.03.2015. Podľa § 3 zákona o potravinách (1) Podrobnosti o požiadavkách na bezpečnosť, hygienu, požiadavky na zloženie a kvalitu potravín, zložky, ako aj technologické postupy používané pri ich výrobe a požiadavky na balenie jednotlivých potravín, ich skupín alebo všetkých potravín, rozsah a spôsob ich označovania, ich skladovanie, prepravu, manipulovanie s nimi a ich obeh, ako aj zásady na odber vzoriek a ich vyšetrovanie ustanovia všeobecne záväzné právne predpisy, ktoré vydá Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo“). (5) Požiadavky a postupy podľa odsekov 1 až 4 je povinný dodržiavať každý, kto potraviny vyrába, manipuluje s nimi a umiestňuje ich na trh. Podľa § 4 ods. 1 zákona o potravinách sú prevádzkovatelia povinní na všetkých stupňoch výroby, spracúvania a distribúcie, vrátane internetového predaja, dodržiavať požiadavky upravené týmto zákonom a osobitnými predpismi. Podľa § 18 ods. 2 zákona o potravinách sa úradnou kontrolou overuje dodržiavanie požiadaviek ustanovených zákonom o potravinách a osobitnými predpismi na všetkých stupňoch výroby, spracúvania potravín a ich distribúcie. Podľa § 20 ods. 9 zákona o potravinách zamestnanci orgánov úradnej kontroly potravín vykonávajúci úradné kontroly potravín sú oprávnení na základe skutočností zistených úradnou kontrolou potravín ukladať na mieste opatrenia podľa ods. 12, § 19 ods. 2 a opatrenia podľa osobitných predpisov (čl. 54 ods. 2 písm. a) až e) nariadenia (ES) č. 882/2004 v platnom znení). Podľa čl. 54 ods. 1 Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 z 29. apríla 2004 o úradných kontrolách uskutočňovaných s cieľom zabezpečiť overenie dodržiavania potravinového a krmivového práva a predpisov o zdraví zvierat a o starostlivosti o zvieratá v platnom znení (ďalej „Nariadenie (ES) č. 882/2004“), ak príslušný orgán zistí nedodržiavanie predpisov, bude konať tak, aby zabezpečil, aby prevádzkovateľ situáciu napravil. Príslušný orgán bude pri rozhodovaní o tom, ako bude konať, brať do úvahy povahu tohto nedodržiavania, ako aj minulosť prevádzkovateľa pokiaľ ide o nedodržiavanie predpisov. Podľa článku 54 ods. 2 Nariadenia (ES) č. 882/2004, pokiaľ je to potrebné, budú súčasťou tohto konania tieto opatrenia: a) nariadenie hygienických postupov alebo akejkoľvek inej akcie, ktorú považuje príslušný orgán za potrebnú na zabezpečenie krmivovej a potravinovej bezpečnosti alebo dodržiavania potravinového a krmivového práva a predpisov o zdraví zvierat a o starostlivosti o zvieratá; b) obmedzenie alebo zákaz uvádzať tieto krmivá, potraviny alebo zvieratá na trh, dovážať ich alebo vyvážať;... Podľa § 23 ods. 5 zákona o potravinách orgány úradnej kontroly potravín v rámci svojej pôsobnosti ukladajú opatrenia a pokuty. Podľa § 28 ods. 12 zákona o potravinách sa na konanie o uložení pokuty vzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní. Podľa § 31 ods. 2 zákona o potravinách sa na konanie podľa tohto zákona vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní okrem konania podľa § 20 ods. 9 a 12. Podľa § 31ad Prechodné ustanovenia k úprave účinnej od 1. apríla 2015, ods. 3 – Konanie začaté a právoplatne neskončené do 31. marca 2015 sa dokončia podľa zákona účinného do 31. marca 2015.
21
Pri rozhodovaní o inom správnom delikte vychádzala RVPS Michalovce z dôkazných materiálov, ktoré tvoria obsah spisu: Záznam o úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/So,Mi,Má,Do,Ja/50 zo dňa 25.10.2014, fotodokumentácia z úradnej kontroly potravín, Vyjadrenie k záznamu o úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/So,Mi,Má,Do,Ja/50 zo dňa 28.10.2014, Záznam o dodatočnej úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/So,Mi,Má,Do,Ja/50/DÚKP/Ja zo dňa 27.10.2014, Vyjadrenie účastníka konania k upovedomeniu o začatí správneho konania zo dňa 31.03.2015. Z dôkazov, ktoré boli zistené a získané zákonným spôsobom počas úradnej kontroly potravín dňa 25.10.2014 v čase od 09.00 hod. do 14.30 hod. v prevádzkarni Supermarket TESCO, Zoltána Fábryho 1743/3, 079 01 Veľké Kapušany, bolo podľa názoru odvolacieho orgánu dostatočne preukázané, že účastník konania: a) v rozpore s § 4 ods. 1, § 10 písm. c) a § 12 ods. 1 písm. b) zákona o potravinách, Prílohou II Kapitola I ods. 1, Prílohou II Kapitola V ods. 1 písm. a) Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 z 29. apríla 2004 o hygiene potravín v platnom znení (ďalej „Nariadenie (ES) č. 852/2004“) porušil povinnosti a požiadavky v oblasti prevádzkovej hygieny tým, že nezabezpečil požadovanú hygienu prevádzkových priestorov a zariadení, nakoľko v priestore skladu - v mieste uloženia kontajneru na nebezpečný odpad, pod kovovými paletami, pri deratizačnej staničke č. 3, č. 1 boli zistené nečistoty - zbytky obalov, papieriky, úlomky dreva z paliet; ďalej bol zistený záchyt myši v deratizačnej staničke č. 2 pri umývadle v mieste, kde bola skladovaná čerstvá zelenina a ovocie; mraziaci box, v ktorom boli uskladnené mrazené zmrzliny a krémy, hlbokozmrazená hydina, mrazená zelenina a hlbokozmrazené pekárske polotovary bol preplnený; rovnako bol preplnený aj chladiaci box, kde boli umiestnené mliečne výrobky - potraviny boli uložené v kovových klietkach a to takým spôsobom, že celý priestor boxov bol preplnený až po vstupné dvere, bez umožnenia vykonávania kontroly potravín a manipulácie s nimi; na predajnej ploche - priestor pod mriežkou v chladiacej vitríne na cukrárske a lahôdkarské výrobky bol značne znečistený zvyškami potravín a zhlukmi prachu a vodiace lišty mraziaceho boxu na hlbokozmrazené pekárske polotovary v časti dopekania boli znečistené zvyškami potravín a zvyškami posypu zo skladovaných polotovarov. Uvedeným konaním účastník konania naplnil všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách. S poukázaním na rozhodnutie RVPS Michalovce číslo konania 2014/00208-3 zo dňa 26.06.2014, ktoré nadobudlo právoplatnosť dňa 16.07.2014, bolo nezabezpečenie čistoty používaných mraziacich zariadení na predajnej ploche vyhodnotené ako opakované porušenie povinností podľa § 28 ods. 6 zákona o potravinách. Podľa § 10 zákona o potravinách ten, kto skladuje potraviny a zložky na ich výrobu, je povinný dodržiavať ustanovenia osobitného predpisu (Nariadenia (ES) č. 852/2004) a c) kontrolovať skladované potraviny a zložky a ukladať ich spôsobom, ktorý umožní bezpečné vykonávanie ich kontroly, manipulácie s nimi, včasné zistenie zdraviu škodlivých potravín, potravín po dátume spotreby a po dátume minimálnej trvanlivosti a ich vyradenie z obehu a oddelené uloženie a zreteľné označenie výrobkov na iný než pôvodný účel. Podľa § 12 ods. 1 písm. b) zákona o potravinách ten, kto predáva potraviny vrátane internetového predaja je povinný zabezpečiť hygienu predaja podľa osobitného predpisu (Nariadenia (ES) č. 852/2004), najmä vykonávať sústavné upratovanie, čistenie všetkého zariadenia používaného pri predaji, dezinfekciu, a v prípade potreby vykonanie dezinsekcie a deratizácie podľa všeobecne záväzných právnych predpisov. Podľa Prílohy II Kapitoly I ods. 1 Nariadenia (ES) č. 852/2004 Potravinárske priestory sa musia udržiavať v čistote a v dobrom stave údržby. Podľa Prílohy II Kapitoly V ods. 1 písm. a) Nariadenia (ES) č. 852/2004 Všetky predmety, príslušenstvo a zariadenia, s ktorými potraviny prichádzajú do styku, musia byť účinne čistené a tam, kde
22
je to potrebné, dezinfikované. Čistenie a de infekcia sa musí vykonávať s dostatočnou frekvenciou, aby sa zabránilo akémukoľvek riziku kontaminácie. Podľa § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe - podnikateľovi pokutu od 100 eur do 100 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi porušuje zásady správnej výrobnej praxe, povinnosti a požiadavky na hygienu výroby potravín, manipulovania s nimi a pri ich umiestňovaní na trh. Podľa § 28 ods. 6 zákona o potravinách Ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola pokuta uložená podľa odsekov 1 až 3, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu až do dvojnásobku výšky súm uvedených v odseku 1 až 3. Odvolateľ tvrdí, že § 4 ods. 1 zákona o potravinách a Nariadenie (ES) č. 852/2004 - Príloha II Kapitoly I ods. 1 nevymedzujú právnu povinnosť a ani objektívnu zodpovednosť prevádzkovateľa potravinárskeho podniku. S takýmto názorom odvolací orgán nesúhlasí. Dikcia týchto ustanovení je zrejmá – prevádzkovatelia potravinárskych podnikov ( a teda aj účastník konania) je povinný plniť požiadavky tak zákona o potravinách, ako aj osobitného predpisu – v tomto prípade Nariadenie (ES) č. 852/2004, ktoré v Prílohe II Kapitole I ods. 1 určuje povinnosť udržiavať všetky potravinárske priestory v čistote a v dobrom stave údržby. K námietkam účastníka konania, ktorými spochybňuje naplnenie skutkovej podstaty správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách „Uvedeným konaním mal prevádzkovateľ naplniť podľa správneho orgánu skutkovú podstatu správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách: ,, Orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe podnikateľovi pokutu od 100 eur do 100 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi porušuje zásady správnej výrobnej praxe, povinnosti a požiadavky na hygienu výroby potravín, manipulovania s nimi a pri ich umiestňovaní na trh.“ V zmysle § 251 a § 253 ods. 1 druhej časti 8. hlavy Potravinového kódexu SR - „V tejto hlave potravinového kódexu sa ustanovujú zásady správnej výrobnej praxe, ako aj postup orgánov potravinového dozoru nad ich dodržiavaním, s cieľom zabezpečiť optimalizáciu výroby potravín, uspokojovanie výživových potrieb ľudského organizmu a minimalizáciu zdravotných rizík. Správna výrobná prax je súhrn opatrení na spôsob výroby z hľadiska jej optimalizácie a minimalizácie zdravotných rizík. “ Skutková podstata správneho deliktu vymedzená v § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách vymedzuje sankciu za porušenie zásad správnej výrobnej praxe, povinnosti a požiadavky na hygienu výroby potravín, manipulovanie s nimi a pri ich umiestňovaní na trh. Odvolateľ si dovoľuje poukázať, že v uvedenom prípade správny orgán konštatoval porušenie povinností v zázemí predajne v priestore skladu, nie v priestoroch výroby potravín a manipulovania s potravinami. Na uvedenom mieste odvolateľ neuskutočňuje výrobu potravín a dokonca s potravinami, ktoré sú určené na umiestňovanie na trh nemanipuluje a preto je toho názoru, že uvedenými zisteniami nemohlo a ani nenastalo porušenie zásad správnej výrobnej praxe, povinnosti a požiadaviek na hygienu výroby potravín, manipulovanie s nimi a pri ich umiestňovaní na trh. Správny orgán v konaní nepreukázal výrobu, skladovanie a ani manipulovanie s potravinami v priestore skladu, konkrétne v mieste uloženia kontajneru na nebezpečný odpad, pod kovovými paletami, pri deratizačnej staničke č.3 a č.1, kde sa mali nachádzať nečistoty - zbytky obalov, papieriky, úlomky dreva z paliet. Správny orgán v priebehu celého konania neskúmal a nepreukázal ani jednu zo zákonných podmienok, ktorou by malo nastať naplnenie skutkovej podstaty správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách“, odvolací orgán uvádza: Odvolateľ vychádza z nesprávneho názoru, že znenie skutkovej podstaty uvedenej v § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách sa vzťahuje iba na povinnosti určené pre oblasť hygieny výroby. ŠVPS SR s takýmto účelovým tvrdením, vychádzajúcim z vytrhnutia niektorých pojmov z celého kontextu formulácií, nesúhlasí. V prvom rade je potrebné poukázať na skutočnosť, že 8. hlava Potravinového kódexu SR má síce názov „Zásady správnej výrobnej praxe“, ale upravuje hygienické opatrenia nielen v procese výroby, ale aj manipulácie a obehu výrobkov. Odvolateľ účelovo cituje § 251 tejto časti PK SR, podľa ktorého „V tejto hlave potravinového kódexu sa ustanovujú zásady správnej výrobnej praxe, ako aj postup orgánov potravinového dozoru nad ich dodržiavaním, s cieľom zabezpečiť optimalizáciu výroby
23
potravín...“ Ušlo zrejme jeho pozornosti znenie § 252, podľa ktorého „Podľa ustanovení tejto hlavy potravinového kódexu postupuje výrobca potravín a primerane aj osoby oprávnené na podnikanie, ktoré manipulujú s potravinami alebo uvádzajú potraviny do obehu“. § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách nepochybne definuje správny delikt, ktorého sa dopustí prevádzkovateľ potravinárskeho podniku porušením povinností nielen v oblasti hygieny výroby, ale aj v oblasti hygieny akéhokoľvek manipulovania s potravinami a ich umiestňovania na trh, pričom „umiestnenie na trhu znamená skladovanie, uchovávanie potravín alebo krmív na účely predaja, vrátane ponúkania na predaj alebo akúkoľvek inú formu prevodu, či už bezplatnú alebo nie a predaj, distribúciu a iné formy prevodu samy o sebe “ (čl. 3 ods. 8 Nariadenia (ES) Európskeho parlamentu a Rady č. 178/2002, ktorým sa ustanovujú všeobecné zásady a požiadavky potravinového práva, zriaďuje európsky úrad pre bezpečnosť potravín a stanovujú postupy v záležitostiach bezpečnosti potravín). Tvrdenia odvolateľa o tom, že správny orgán nepreukázal, že v sklade potravín dochádza k manipulácii s potravinami sú absurdné. V priestore určenom na uchovávanie potravín nevyhnutne musí dochádzať k manipulácii s potravinami, čo už vyplýva z účelu ich použitia a preukazuje to aj charakter tu zistených nečistôt - zbytky obalov, papieriky, úlomky dreva z paliet. Odvolací orgán teda nesúhlasí s námietkou odvolateľa, že neuskutočňuje výrobu potravín a dokonca s potravinami, ktoré sú určené na umiestňovanie na trh nemanipuluje. Priestory v zázemí predajne v priestore skladu - v mieste uloženia kontajneru na nebezpečný odpad, pod kovovými paletami, pri deratizačnej staničke č.3 a č. l, kde boli zistené nečistoty - zbytky obalov, papieriky, úlomky dreva z paliet sú potravinárske priestory a aj tieto priestory patriace k prevádzkami sa musia udržiavať v čistote a dobrom stave údržby. Zázemie predajne v priestore skladu prevádzky patrí do skladových priestorov, kde sú uložené potraviny, a postupne dochádza k ich dopĺňaniu do predajných priestorov podľa spotrebiteľského dopytu, preto nemožno tvrdiť, že tam nedochádza k manipulácii s tovarom. Už samotné uloženie tovaru do priestorov skladu je manipulácia, nehovoriac o jeho ďalšom použití z pohľadu skladovania, rozbaľovania, kontroly, vykladania a dopĺňania tovaru do regálov na predajnej ploche. Námietky účastníka konania nie sú na mieste, a to z toho dôvodu, že nedodržiavaním čistoty a poriadku v priestoroch kde boli zistené nedostatky, neboli zabezpečené základné povinnosti prevádzkovateľa na úseku prevádzkovej hygieny. Prevádzkovatelia potravinárskych podnikov sú povinní zabezpečiť, aby všetky stupne výroby, spracovania a distribúcie potravín pod ich kontrolou spĺňali príslušné hygienické požiadavky. Názor účastníka konania, že na uvedenom mieste odvolateľ neuskutočňuje výrobu potravín a dokonca s potravinami, ktoré sú určené na umiestňovanie na trh nemanipuluje, a preto je toho názoru, že uvedenými zisteniami nemohlo a ani nenastalo porušenie zásad správnej výrobnej praxe, povinnosti a požiadavky na hygienu výroby potravín, manipulovania s nimi a pri ich umiestňovaní na trh, je nesprávny a účelový, s cieľom vyhnúť sa zodpovednosti za zistené protiprávne konanie. Všetky priestory patriace k takej prevádzkami, v ktorej sa manipuluje s potravinami, alebo v ktorých sa potraviny nachádzajú, sa považujú za potravinárske priestory. Je potrebné tiež uviesť, že do hygieny potravín patrí nielen to, čo je v priamom kontakte s potravinou, ale aj napr. hygiena prostredia, okolia, priestorov a zariadení. Je pravdou, že v konaní nebolo preukázané, že došlo ku kontaminácii skladovaných potravín a následne k narušeniu ich kvality alebo bezpečnosti, avšak pre naplnenie skutkovej podstaty správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách sa takéto zistenie ani nevyžaduje. Právne predpisy v oblasti prevádzkovej hygieny majú predovšetkým preventívny charakter. Odvolací orgán nemá pochybnosti o tom, že vyhotovený záznam a fotodokumentácia zachytávajú reálny stav prevádzkarne počas úradnej kontroly potravín. Všetky nedostatky, vrátane nedostatkov v prevádzkovej hygiene, boli riadne zdokumentované a prerokované so zodpovedným zamestnancom prítomným pri kontrole. Námietky neboli podané počas kontroly, ani v lehote určenej zákonom. Skutočnosť, že prevádzkovateľ zistené nedostatky odstránil neznamená, že nenesie zodpovednosť za porušenie všeobecne záväzných právnych predpisov. Nedostatky neboli identifikované samotným prevádzkovateľom v rámci samokontroly, ale až zamestnancami úradnej kontroly potravín.
b)
24
Ďalej bolo podľa názoru odvolacieho orgánu v konaní dostatočne preukázané, že účastník konania rozpore s ustanovením § 4 ods. 1, § 12 ods. 1 písm. f) zákona o potravinách v nadväznosti na § 5 ods. 3 Vyhlášky Ministerstva pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR č. 24/2014 Z. z. o pekárskych výrobkoch, cukrárskych výrobkoch a cestovinách (ďalej „Vyhláška č. 24/2014 Z. z.“) nezabezpečil hygienický predaj nebalených pekárskych výrobkov prostredníctvom technických prostriedkov a technických zariadení. Prevádzkovateľ umiestňoval na trh nebalené pekárske výrobky predávané samoobslužným spôsobom v zariadeniach bez ochranného krytu - nebalené chleby boli umiestnené na regáloch a policiach bez krytu, neboli chránené pred kontamináciou. Uvedeným konaním prevádzkovateľ naplnil všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 1 písm. b) zákona o potravinách. Podľa § 12 ods. 1 písm. f) zákona o potravinách Ten, kto predáva potraviny vrátane internetového predaja, je povinný zabezpečiť hygienický predaj nebalených pekárskych výrobkov prostredníctvom technických prostriedkov a technických zariadení. Podľa § 5 ods. 3 Vyhlášky č. 24/2014 Z. z. Nebalený pekársky výrobok určený na predaj samoobslužným spôsobom sa musí ponúkať na predaj v zariadení s ochranným krytom, na ktorom je umiestnené poučenie o tom, ako sa môže zákazník obslúžiť pri dodržaní zásad hygienického predaja. Podľa § 28 ods. 1 písm. b) zákona o potravinách Orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe podnikateľovi pokutu od 100 eur do 1 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi predáva nebalené pekárske výrobky v rozpore s § 12 ods. 1 písm. f). ŠVPS SR súhlasí s názorom prvostupňového orgánu, že nebalené pekárske výrobky sú potraviny určené na priamu spotrebu a konzumujú sa bez ďalšej tepelnej úpravy, preto je potrebné na zachovanie ich bezpečnosti vytvoriť pri ich predaji podmienky vysokej čistoty prostredia, bez ohľadu na priamu definíciu technických prostriedkov a technických zariadení. Nebalené pekárske výrobky je nutné chrániť pred možnou kontamináciou z vonkajšieho prostredia. Predaj nebalených pekárskych výrobkov samoobslužným spôsobom, s priamym prístupom zákazníkov k týmto výrobkom je vždy spojený s určitým rizikom „nehygienickosti“ v závislosti od hygienických návykov a zdravotného stavu spotrebiteľov. Práve preto sú prevádzkovatelia povinní vykonať všetky potrebné opatrenia, aby sa ponúkanie nebalených pekárskych výrobkov na predaj vykonávalo hygienickým spôsobom a minimalizovať riziko akejkoľvek kontaminácie. Hygiena potravín je výsledkom implementácie základných hygienických požiadaviek ustanovených v platnej legislatíve a postupov založených na zásadách HACCP. K námietke účastníka konania, že platná legislatíva neustanovuje žiadne technické požiadavky (veľkosť, šírku, materiál...) na rozsah prekrytia nebalených pekárskych výrobkov ochranným krytom a preto považuje zistenia správneho orgánu za nedostatočne preukázané a zdokumentované, je potrebné uviesť nasledovné: Podľa čl. 3 ods. 1 Nariadenia (ES) č. 178/2002 „potravinové právo“ znamená zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia, upravujúce potraviny vo všeobecnosti, a najmä potravinovú bezpečnosť, či už na úrovni spoločenstva alebo na vnútroštátnej úrovni; vzťahuje sa na všetky stupne výroby, spracúvania a distribúcie potravín .... Podľa čl. 1 ods. 1 písm. a), b) Nariadenia (ES) č. 852/2004 prvotná zodpovednosť za bezpečnosť potravín spočíva na prevádzkovateľovi potravinárskeho podniku; je potrebné zabezpečiť bezpečnosť potravín v celom potravinovom reťazci; zodpovednosť prevádzkovateľov potravinárskych podnikov by sa mala posilniť všeobecným zavedením postupov založených na zásadách HACCP spolu s uplatňovaním správnej hygienickej praxe. Rovnako podľa § 12 ods. 1 písm. a) zákona o potravinách ten, kto predáva potraviny vrátane internetového predaja zodpovedá za bezpečnosť a kvalitu predávaných potravín. Podľa § 12 ods. 1 písm. b) zákona o potravinách Ten, kto predáva potraviny vrátane internetového predaja je povinný zabezpečiť hygienu predaja podľa osobitného predpisu („Nariadenie
25
(ES) č. 852/2004“) .... Podľa čl. 2 ods. 1 písm. a) a f) Nariadenia (ES) č. 852/2004 hygiena potravín znamená opatrenia a podmienky potrebné na kontrolu nebezpečenstiev a na zabezpečenie vhodnosti potraviny na ľudskú spotrebu, berúc do úvahy jej určené použitie a kontaminácia znamená prítomnosť alebo zavedenie nebezpečenstva. Podľa Prílohy II Kapitoly V ods. 1 písm. b) Nariadenia (ES) č. 852/2004 všetky predmety, príslušenstvo a zariadenia s ktorými potraviny prichádzajú do styku, musia byť skonštruované tak, byť z takých materiálov a byť udržiavané v takom dobrom technickom stave a poriadku, aby sa minimalizovalo akékoľvek riziko kontaminácie. Podľa Prílohy II Kapitoly IX ods. 3 Nariadenia (ES) č. 852/2004 potraviny sa musia na všetkých stupňoch výroby, spracovania a distribúcie chrániť pred akoukoľvek kontamináciou, ktorá by mohla spôsobiť, že potraviny budú nevhodné na ľudskú spotrebu, škodlivé pre zdravie alebo kontaminované takým spôsobom, že by bolo bezdôvodné očakávať, že by sa mohli v takom stave konzumovať. Podľa názoru správneho orgánu platná legislatíva hovorí o všeobecných predpisoch, zásadách a požiadavkách potravinového práva, a teda neurčuje aký konkrétny rozmer má mať zariadenie, stroj, regál a ani z akého materiálu majú byť skonštruované. Zároveň je v legislatíve uvedené, že prvotná zodpovednosť za bezpečnosť potravín spočíva na prevádzkovateľovi (Nariadenie (ES) č. 852/2004 v Kapitole 1 článok 1 písm. a) a b), zákon o potravinách § 12 ods. 1 písm. a), atď.) Je na prevádzkovateľovi akým spôsobom naplní tieto ustanovenia a preukáže ich dodržiavanie. Národná legislatíva určuje, že prevádzkovateľ môže nebalené pekárske výrobky predávať iba prostredníctvom technických prostriedkov a technických zariadení. Vo vykonávacom predpise – vyhláške č. 24/2014 Z. z. v § 5 ods. 3 je táto povinnosť bližšie konkretizovaná „Nebalený pekársky výrobok určený na predaj samoobslužným spôsobom sa musí ponúkať na predaj v zariadení s ochranným krytom, na ktorom je umiestnené poučenie o tom, ako sa môže zákazník obslúžiť pri dodržaní zásad hygienického predaja.“ Už z gramatického a logického výkladu spojenia „ochranný kryt“ je zrejmé, že ide o ochranné zakrytie, prekrytie technického zariadenia, v ktorom sú umiestnené nebalené pekárske výrobky tak, aby bola zabezpečená ich ochrana. Počas kontroly však bolo zistené a písomne a aj fotograficky zdokumentované, že nebalené pekárske výrobky (chleby) boli vystavené na predaj bez ochranného krytu. Chleby určené na predaj samoobslužným spôsobom boli uložené na policiach na drevených mriežkach v regáli so štyrmi policami, bez ochranného krytu. Regál bol zošikmený - polica na spodku bola najhlbšia, smerom hore sa jej hĺbka zmenšovala. Policu nad pekárskymi výrobkami, ktorá je navyše užšia ako polica pod ňou, nie je možné považovať za ochranný kryt, nakoľko pri samoobslužnom predaji nechráni nebalené pekárske výrobky pred nečistotami od zákazníkov a z prostredia (z odevov, vlasy, prach a pod.). Účastník konania poukazuje na znenie rozsudku Súdneho dvora zo 6. októbra 2011 v právnej veci C-382/10, ktorý súvisel so samoobslužným predajom pekárenských a cukrárenských výrobkov. Predmetom veci bola žiadosť o rozhodnutie o predbežnej otázke - Výklad kapitoly IX bod 3 Prílohy II nariadenia (ES) č. 852/2004 o hygiene potravín z dôvodu posúdenia rozhodnutí dotknutých orgánov, ktoré uložili prevádzkovateľom ponúkajúcim na predaj pekárenské a cukrárenské výrobky povinnosť upraviť zásobníky určené na samoobslužný predaj pekárenských a cukrárenských výrobkov takým spôsobom, aby sa predmetné výrobky dali vyberať len pomocou technických prostriedkov, akými sú kliešte alebo vysúvacie zariadenia a aby výrobok vybratý zo zásobníka nebolo možné vrátiť späť. Tieto rozhodnutia boli vydané po kontrolách, počas ktorých bolo zistené, že v obchodoch sú inštalované zásobníky, ktorých príklopy majú rukoväť na otvorenie umožňujúcu otvorenie príklopu jednou rukou, pričom druhou rukou sa pomocou pripravených klieští môže vybrať výrobok. Po vybratí treba kliešte vrátiť späť a príklop zatvoriť. Takýto postup umožňuje zákazníkom tieto výrobky vyberať a dotýkať sa ich holou rukou, ako aj to, že na tieto výrobky môžu kašlať a kýchať; nemožno tiež zabrániť, aby výrobok zákazníci vrátili späť, čím sa môžu preniesť baktérie a vírusy. Predmetom rozhodovania teda bola otázka, či tým, že potencionálny kupujúci sa teoreticky mohol holou rukou dotknúť potravín umiestnených v krytých zásobníkoch alebo po ich otvorení na potraviny kýchnuť, neboli tieto potraviny
26
chránené pred akoukoľvek kontamináciou. Výrok k danému rozsudku: Príloha II kapitola IX bod 3 nariadenia (ES) č. 852/2004 o hygiene potravín musí byť vykladaná v tom zmysle, že pokiaľ ide o boxy určené k samoobslužnému predaju chleba a pečiva, za takých okolností ako vo veci v pôvodnom konaní, skutočnosť, že sa potenciálny kupujúci teoreticky môže holou rukou dotknúť potravín ponúkaných k predaju či na nich kýchnuť, samo o sebe neumožňuje dospieť k záveru, že tieto potraviny neboli chránené pred kontamináciou, ktorá by mohla spôsobiť, že potraviny nebudú vhodné k ľudskej spotrebe, budú poškodzovať zdravie alebo budú kontaminované takým spôsobom, že by bolo bezdôvodné očakávať, že by sa mohli v takom stave konzumovať. Z uvedeného vyplýva, že predmetom rozhodovania Súdneho dvora bola úplne iná situácia, ako je spôsob predaja nebalených pekárskych výrobkov v prevádzkarni účastníka konania zistený počas kontroly dňa 25.10.2014, nakoľko v tomto prípade nebalené chleby neboli umiestnené v krytých zásobníkoch, ale naopak, boli na predaj ponúkané spôsobom, ktorým nebola zabezpečená ich základná ochrana pred vplyvmi z prostredia a teda prvostupňový správny orgán správne vyhodnotil, že prevádzkovateľ nevykonal potrebné opatrenia v súlade s článkom 5 ods. 1 a 2 nariadenia (ES) č. 852/2004. Dôsledná ochrana nebalených pekárskych výrobkov by bola zabezpečená ich pultovým predajom. Podľa najnovších zistení (r. 2014) v iných členských štátoch EÚ (Nemecko, Chorvátsko,... ) majú veľké obchodné reťazce pri samoobslužnom predaji nebalených pekárskych výrobkov inštalované zakryté zariadenia už aj s mechanizmom, ktorý spotrebiteľom neumožňuje vrátiť výrobok späť. Ku kontrolám predaja nebalených pekárskych výrobkov v iných prevádzkarňach účastníka konania v rámci SR sa odvolací orgán nevyjadruje, nakoľko nemá k dispozícii žiadne písomné podklady, závery z týchto kontrol nie sú predmetom tohto konania a nemajú žiadny vplyv na skutkový stav, zistený a zdokumentovaný dňa 25.10.2014 v prevádzkarni Supermarket TESCO, Zoltána Fábryho 1743/3, 079 01 Veľké Kapušany. c) Ďalej bolo v konaní dostatočne preukázané, že účastník konania porušil povinnosť prevádzkovateľa potravinárskeho podniku na všetkých stupňoch výroby, spracúvania a distribúcie vrátane internetového predaja dodržiavať požiadavky upravené týmto zákonom a osobitnými predpismi podľa § 4 ods. 1 zákona o potravinách v nadväznosti na povinnosť pri umiestňovaní na trh označiť potraviny kategóriou prídavnej látky podľa § 10 ods. 1 Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. o označovaní potravín (ďalej „Vyhláška č. 127/2012 Z. z.“) a to tým, že v predajných priestoroch uvedenej prevádzkarne umiestňoval na trh potravinu Bon Fruit Slivky vykôstkované, sušené ovocie jednodruhové 150 g, v celkovom množstve 2,25 kg a v celkovej hodnote 17,85 eura, zloženie: sušené slivky vykôstkované, rastlinný olej, E220, DMT: 23.12.2014 (8 ks), DMT: 21.01.2015 (7 ks), krajina pôvodu: Bulharsko, výrobca: České houby a. s., Nedvědice 53, 392 01 Soběslav, CZ, v označení ktorej u zložky uvedenej v zložení na obale výrobku E220 nebola uvedená kategória prídavnej látky podľa prílohy č. 2 Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. V predaji bolo 15 ks v cene 1,19 eura/ks. Ďalej rozpore s ustanovením § 4 ods. 1, § 9 ods. 1 písm. j) zákona o potravinách, § 3 ods. 3 písm. j) a § 9 ods. 8 písm. a) Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. porušil povinnosť na všetkých stupňoch výroby, spracúvania a distribúcie, vrátane internetového predaja, dodržiavať požiadavky upravené zákonom o potravinách a osobitnými predpismi v nadväznosti na povinnosť umiestňovať na trh potraviny označené množstvom zložky alebo kategóriou zložiek v hmotnostných percentách alebo v objemových percentách, ak názov zložky alebo názov kategórie zložiek sa použije v názve potraviny, pod ktorým sa potravina umiestňuje na trh alebo ju spotrebiteľ obvykle s týmto názvom spája a to tým, že umiestňoval na trh jeden druh potravinárskeho výrobku v označení zloženia ktorého nebolo uvedené množstvo zložky (zemiakov) v hmotnostných percentách, ktorej názov bol použitý v názve potraviny - Zemiakové lupienky s príchuťou papriky 165 g v celkovom množstve 2,64 kg a v celkovej hodnote 57,44 eura, zloženie: sušené zemiaky, rastlinný olej, rastlinný tuk, ryžová múka, papriková príchuť (strúhanka z pšenice), pšeničná múka, kvasnice, dextróza cukor, zvýrazňovač chuti a arómy glutaman sodný, paprikový prášok, sušený cibuľový extrakt, sušený cesnakový extrakt, zvýrazňovač chuti a arómy
27
inozinan disodný, guanilan disodný, farbivo: paprikový extrakt, kyseliny: kyselina citrónová, pšeničný škrob, maltodextrín, emulgátor E471, jedlá soľ, modifikovaný ryžový škrob. DMT: 28/03/15, krajina pôvodu: Belgicko, distribútor: KON-RAD spol. s r. o., Cesta na Senec 15725/24, 830 05 Bratislava. V predaji bolo 16 ks v cene 3,59 eura/ks. Ďalej účastník konania porušil povinnosť na všetkých stupňoch výroby, spracúvania a distribúcie, vrátane internetového predaja dodržiavať požiadavky upravené zákonom o potravinách a osobitnými predpismi v nadväznosti na povinnosť umiestňovať na trh potraviny označené dátumom spotreby, ak ide o druhy potravín podliehajúcich rýchlej skaze z mikrobiologického hľadiska podľa § 4 ods. 1, § 9 ods. 1 písm. d) zákona o potravinách a § 3 ods. 3 písm. d) Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. a to tým, že umiestňoval na trh výrobok THOR kaviárovú pastu 100 g v celkovom množstve 0,2 kg a v celkovej hodnote 4,58 eura, distribútor DMI TRADING SK s. r. o., Žitavská 16, 821 07 Bratislava, na obale ktorého nebol uvedený údaj o dátume spotreby. Popísaným konaním naplnil všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. f) zákona o potravinách. Podľa § 9 ods. 1 písm. d) zákona o potravinách Ten, kto vyrába potraviny, manipuluje s nimi alebo ich umiestňuje na trh, je povinný ich označiť v kodifikovanej podobe štátneho jazyka dátumom spotreby, ak ide o druhy potravín podliehajúcich rýchlej skaze z mikrobiologického hľadiska. Podľa § 9 ods. 1 písm. j) zákona o potravinách Ten, kto vyrába potraviny, manipuluje s nimi alebo ich umiestňuje na trh, je povinný ich označiť v kodifikovanej podobe štátneho jazyka údajmi o množstve určitých zložiek alebo kategórií zložiek. Podľa § 10 ods. 1 Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. o označovaní potravín Prídavná látka, ako zložka potraviny patriaca do jednej z kategórií podľa prílohy č. 2 Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. o označovaní potravín sa označuje na obale slovne označením kategórie a názvom alebo označením kategórie a medzinárodným kódom označenia (kód E), ak prídavná látka má medzinárodný kód označenia priradený. Podľa § 3 ods. 3 písm. d) Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. V označení balenej potraviny musia byť uvedené tieto údaje: dátum minimálnej trvanlivosti alebo ak ide o potravinu podliehajúcu rýchlej skaze z mikrobiologického hľadiska, dátum spotreby. Podľa § 3 ods. 3 písm. j) Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. V označení balenej potraviny musia byť uvedené aj údaje o množstve určitých zložiek alebo skupiny zložiek podľa § 9 ods. 8 a § 10 ods. 6. Podľa § 9 ods. 8 písm. a) Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. V označení sa uvádza množstvo zložky alebo kategórie zložiek v hmotnostných percentách alebo objemových percentách, ak názov zložky alebo názov kategórie zložiek sa použije v názve potraviny, pod ktorým sa potravina uvádza na trh alebo ju spotrebiteľ obvykle s týmto názvom spája. Podľa § 28 ods. 2 písm. f) zákona o potravinách orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe - podnikateľovi pokutu od 100 eur do 100 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi vyrába, balí alebo umiestňuje na trh potraviny nesprávne označené alebo neoznačené. Tieto zistenia účastník konania vo svojom odvolaní nenamietal. d) Ďalej bolo v konaní dostatočne preukázané, že účastník konania v rozpore s § 4 ods. 1, § 6 ods. 5 písm. b) zákona o potravinách a § 16 ods. 1 písm. a) Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. umiestňoval na trh potravinu klamlivo označenú - Nátierka s príchuťou bielej čokolády 400 g v celkovom množstve 3,2 kg a v celkovej hodnote 24,72 eura, DMT: 08.2015, krajina pôvodu: Belgicko, distribútor: TESCO STORES SR a. s., Kamenné nám. 1/A, 815 61 Bratislava. Na dolepke výrobku zloženie a názov v slovenskom jazyku nevystihoval skutočný výrobok, nakoľko sa jednalo o čokoládovú nátierku s pomarančovou príchuťou. Na originálnej etikete bolo uvedené TESCO ORANGE CHOCOLATE spread, Chocolate orange flavoured spread. Uvedeným konaním účastník konania naplnil všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. h) zákona o potravinách.
28
Podľa § 6 ods. 5 písm. b) zákona o potravinách Do obehu je zakázané uvádzať potraviny klamlivo označené alebo ponúkané na spotrebu klamlivým spôsobom. Podľa § 9 ods. 2 písm. a) bod 1. zákona o potravinách Za klamlivé označenie podľa osobitného predpisu sa pri označovaní potravín umiestnených na trh považuje také označenie, ktoré uvádza spotrebiteľa do omylu, a to najmä z hľadiska vlastností potraviny, najmä pokiaľ ide o charakter, identitu, vlastnosti, zloženie, množstvo, trvanlivosť, pôvod alebo miesto pôvodu, spôsob výroby alebo spracovania. Podľa § 16 ods. 1 písm. a) Vyhlášky č. 127/2012 Z. z. Spôsoby označovania a označovanie nesmú uvádzať konečného spotrebiteľa do omylu, a to najmä, ak ide o charakteristiku potraviny, jej podstatu, vlastnosti, zloženie, množstvo, trvanlivosť, pôvod, spôsob spracovania alebo spôsob výroby. Podľa § 28 ods. 2 písm. h) zákona o potravinách Orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe - podnikateľovi pokutu od 100 eur do 100 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi vyrába alebo umiestňuje na trh potraviny klamlivo označené alebo ich ponúka na spotrebu klamlivým spôsobom. Výrobok Nátierka s príchuťou bielej čokolády 400 g mala na originálnej etikete uvedené TESCO ORANGE CHOCOLATE spread, Chocolate orange flavoured spread. Zloženie a názov, ktorý bol uvedený v slovenskom jazyku na dolepke výrobku, nevystihoval skutočný výrobok, nakoľko sa jednalo o čokoládovú nátierku s pomarančovou príchuťou, čo je teda označenie neprávne, zavádzajúce, klamlivé, a môže uviesť spotrebiteľa do omylu z hľadiska zloženia potraviny. Pre spotrebiteľa nemôže Čokoládová nátierka s pomarančovou príchuťou znamenať to isté, ako nátierka s príchuťou bielej čokolády, keďže už zo samotných definície jednotlivých čokolád vyplýva že ide o produkty rôzneho zloženia a chuti (podľa Vyhlášky Ministerstva pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky č. 40/2012 Z. z. o kakau a čokoláde „Čokoláda je výrobok získaný z výrobkov z kakaa (kakaových súčastí) a z cukrov, musí obsahovať najmenej 35 % hmotnosti kakaovej sušiny, z toho najmenej 18 % hmotnosti kakaového masla a najmenej 14 % hmotnosti beztukovej kakaovej sušiny. Biela čokoláda je výrobok získaný z kakaového masla, mlieka alebo mliečnych výrobkov a cukrov, musí obsahovať najmenej 20 % hmotnosti kakaového masla a najmenej 14 % hmotnosti mliečnej sušiny pochádzajúcej zo zahusteného mlieka alebo sušeného plnotučného, polotučného alebo odtučneného mlieka, zo smotany, zahustenej smotany alebo sušenej smotany, masla alebo mliečneho tuku, z ktorej musí byť najmenej 3,5 % hmotnosti mliečneho tuku.") Odvolací orgán po posúdení fotodokumentácie vyhotovenej počas úradnej kontroly zistil, že prevádzkovateľ umiestňoval na trh dva druhy výrobkov, ktoré boli označené rovnakými dolepkami výrobok s bielym obsahom na originálnej etikete označený ako TESCO White chocolate spread, ktorého označenie v štátnom jazyku zodpovedalo originálnemu označeniu a výrobok s tmavým obsahom, na originálnej etikete označený ako TESCO ORANGE CHOCOLATE spread, ktorého označenie v štátnom jazyku nezodpovedalo originálnemu označeniu. Je zrejmé, že ku klamlivému označenou potravín došlo v dôsledku nalepenia rovnakej etikety na dva rôzne druhy výrobkov, ktoré sa už na prvý pohľad odlišovali svojím zložením, hoci podľa údajov na dolepkách bolo ich zloženie rovnaké. Označenie potraviny dolepkami s údajmi v slovenskom jazyku zabezpečoval samotný účastník konania. Chybu v tvorbe a preklade etikety priznal, avšak nesúhlasí s tým, aby chyby v preklade pôvodnej etikety boli posúdené ako klamlivé označenie, ale ako nesprávne označenie, keďže sa jednalo len o jednotlivé pochybenie zamestnanca a nie o úmyselné konanie za účelom klamania spotrebiteľa. Podľa názoru odvolacieho orgánu sú však tieto tvrdenia irelevantné, pretože pre kvalifikáciu klamlivého označenia sa nevyžaduje úmyselné konanie prevádzkovateľa. Jeho zodpovednosť je v tomto prípade budovaná na objektívnom princípe, teda vyviniť sa poukázaním na pochybenie konkrétneho zamestnanca nie je možné. Rozhodujúce je, že potravina bola klamlivo označená a takto bola umiestňovaná na trh v prevádzkarni účastníka konania. Všeobecnou zásadou potravinového práva je poskytnúť spotrebiteľom podklad na rozhodovanie o výbere potravín, ktoré konzumujú a to na základe informácií uvedených na ich obale a zabrániť
29
akýmkoľvek postupom, ktoré môžu spotrebiteľa uviesť do omylu. Preto sú zavedené konkrétne pravidlá týkajúce sa poskytovania informácií o potravinách spotrebiteľom. Označenie potravín poskytuje spotrebiteľovi informáciu, na základe ktorej sa orientuje na trhu potravín a má právo na informáciu, ktorá je pre neho zrozumiteľná. Neoznačené potraviny neposkytujú spotrebiteľovi v dostatočnej podobe informácie o potravinách, čím sú ohrozené jeho práva na trhu potravín a možnosť jeho výberu na základe dostupnosti všetkých potrebných informácií. Potravinové právo je zamerané na ochranu záujmov spotrebiteľa a na to, aby mu boli poskytnuté všetky podklady pre informované rozhodnutie v súvislosti s potravinami, ktoré konzumuje a tiež je zamerané na predchádzanie podvodným alebo nekalým postupom. Dňa 13.12.2014 nadobudlo účinnosť Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1169/2011 z 25. októbra 2011 o poskytovaní informácií o potravinách spotrebiteľom, ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 a (ES) č. 1925/2006 a ktorým sa zrušuje smernica Komisie 87/250/EHS, smernica Rady 90/496/EHS, smernica Komisie 1999/10/ES, smernica Európskeho parlamentu a Rady 2000/13/ES, smernice Komisie 2002/67/ES a 2008/5/ES a nariadenie Komisie (ES) č. 608/2004 (ďalej „Nariadenie (EÚ) č. 1169/2011“). Správny orgán posúdil právnu úpravu účinnú v čase zistenia nedostatkov v označení balených potravín a právnu úpravu v čase rozhodovania s poukázaním na článok 7 ods. 1 písm. a), článok 9 ods. 1 písm. d) a písm. f), článok 18 v nadväznosti na prílohu VII, časť C, článok 22 ods. 1 písm. a) Nariadenia EÚ č. 1169/2011 a konštatuje, že obe právne úpravy upravujú povinnosti v súvislosti s nedostatkami v označení, ktoré sú predmetom tohto konania, rovnako a nová právna úprava nie je pre účastníka konania výhodnejšia. Podľa článku 7 ods. 1 písm. a) nariadenia (EÚ) č. 1169/2011 Informácie o potravinách nesmú uvádzať do omylu, najmä ak ide o vlastnosti potraviny a hlavne jej charakter, identitu, vlastnosti, zloženie, množstvo, trvanlivosť, krajinu pôvodu alebo miesto pôvodu, spôsob výroby alebo produkcie. Podľa článku 9 ods. 1 nariadenia (EÚ) č. 1169/2011 V súlade s článkami 10 až 35 a okrem výnimiek obsiahnutých v tejto kapitole je povinné uvádzať tieto údaje: d) množstvo určitých zložiek alebo kategórií zložiek, f) dátum minimálnej trvanlivosti alebo dátum spotreby. Podľa článku 22 ods. 1 písm. a) nariadenia (EÚ) č. 1169/2011 Uvádzanie množstva zložky alebo kategórie zložiek použitých na výrobu alebo prípravu potraviny sa vyžaduje, ak sa daná zložka alebo kategória zložiek vyskytuje v názve potraviny alebo ju spotrebiteľ zvyčajne spája s týmto názvom. e) Ďalej bolo v konaní dostatočne preukázané, že prevádzkovateľ v rozpore s § 6 ods. 5 písm. d) a § 12 ods. 1 písm. h) zákona o potravinách umiestňoval na trh 4 druhy potravín po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti (DMT) v celkovom množstve 3,912 m. j, v celkovej cene 12,58 eura a to: SNICO Horčica plnotučná 820 g, DMT: 22.10.14, v predaji 2 ks v cene 2,09 eura/ks, Haas Light Puding kakaový v prášku s náhradným sladidlom 24 g, DMT: 12.10.2014, v predaji 3 ks v cene 0,69 eura/ks, Viaczrnné lupienky extrudovaný výrobok 350 g, DMT: 19 09 14, v predaji 2 ks v cene 2,39 eura/ks, Cappy Nesýtený pomarančovo - grapefruitový nápoj s pridaným vitamínom C a E 1,5 l, DMT: 18/10/2014, v predaji 1 ks v cene l,55 eura. Vyššie uvedené potraviny boli umiestňované na trh v trvaní 3, 13, 36 a 7 dní po uplynutí ich dátumu minimálnej trvanlivosti. Uvedeným konaním účastník konania naplnil všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách. Vzhľadom na to, že v rozhodnutí RVPS Michalovce, číslo konania 2014/00208 - 3 zo dňa 26. júna 2014, ktoré nadobudlo právoplatnosť dňa 16. júla 2014, bola účastníkovi konania podľa § 28 ods. 4 písm. i) v spojení s § 28 ods. 7 zákona o potravinách uložená úhrnná pokuta vo výške 2 000 eur aj za to, že ponúkal na predaj dva druhy potravín po uplynutí dátumu spotreby v celkovej hmotnosti 1,412 kg a celkovej predajnej cene 5,58 eura, čo bolo zistené úradnou kontrolou potravín vykonanou dňa 14.04.2014 v tej istej prevádzkarni, zdokumentované v zázname o úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/2014/DK,BK,MI,Do/4 zo dňa 14.04.2014, pričom toto konanie bolo v nadväznosti na rozhodnutie RVPS Michalovce, číslo konania 2013/00250-2 zo dňa 02.08.2013, právoplatné dňa 21.08.2013,
30
posúdené ako konanie opakované, správny orgán konštatuje, že do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti tohto rozhodnutia o uložení pokuty došlo k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola uložená pokuta podľa § 28 ods. 7 zákona o potravinách, čím sú splnené podmienky pre uplatnenie zvýšenej sadzby podľa § 28 ods. 8 zákona o potravinách. Podľa § 2 písm. i) zákona o potravinách dátumom minimálnej trvanlivosti potraviny je dátum, do ktorého si potravina pri správnom skladovaní uchováva svoje vlastnosti. Podľa § 6 ods. 5 písm. d) zákona o potravinách na trh je zakázané umiestniť potraviny po uplynutom dátume spotreby alebo dátume minimálnej trvanlivosti. Podľa § 12 ods. 1 písm. h) zákona o potravinách ten, kto predáva potraviny vrátane internetového predaja nesmie predávať potraviny po uplynutom dátume spotreby alebo dátume minimálnej trvanlivosti. Podľa § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe - podnikateľovi pokutu od 1000 eur do 500 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi umiestňuje na trh potraviny po uplynutí dátumu spotreby alebo po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti. Podľa § 28 ods. 8 zákona o potravinách Ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola uložená pokuta podľa odseku 7, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu od 1000000 eur do 5000000 eur. Účastník konania v súvislosti s uvedeným protiprávnym konaním namieta: „Označenie DMT poukazuje skôr na „čerstvosť“, nie však na bezpečnosť produktu. Potraviny, ktoré už dosiahli dátum minimálnej trvanlivosti, ani podľa európskej legislatívy nemusia byť ihneď zlikvidované. Smernica 2000/13/EC pri rozlišovaní argumentuje mikrobiologickým hľadiskom. Strava, ktorá ľahko podlieha skaze má byť označená dátumom "spotrebujte do". Za rozhodnutie o použitom označení sú zodpovední prevádzkovatelia potravinárskych podnikov. Nové nariadenie EÚ 1169/2011 o poskytovaní informácií o potravinách spotrebiteľovi, ktoré platí od decembra 2014, existujúce pravidlá zachováva. V zmysle oficiálneho stanoviska ŠVPS SR, ktoré je uverejnené na internetovej stránke http://www.svps.sk/: ,,Potravina je stále bezpečná na konzumovanie po uvedenom dni "dátumu minimálnej trvanlivosti” za predpokladu, že sú dodržiavané návody na skladovanie a balenie nie je poškodené, ale mohla by stratiť svoju chuť a textúru. Údaje "dátum minimálnej trvanlivosti" sú uvedené na širokej škále mrazených, sušených (cestoviny, ryža), konzervovaných a iných potravinách (rastlinný olej, čokoláda atď.). Skontrolujte, či je obal neporušený a či potravina vyzerá, vonia a chutí dobre, predtým ako potravinu vyhodíte po uplynutí "dátumu minimálnej trvanlivosti“. V uvedenom prípade správny orgán nevyslovil porušenie podmienok skladovania a ani poškodenie obalového materiálu, nevykonal ani ďalšie dokazovanie potrebné na vyslovenie nevhodnosti uvedených výrobkov na ľudskú spotrebu, a preto je nevyhnutne potrebné vyvodiť záver o nepostačujúcej povahe vykonaného dokazovania. Vzhľadom na uvedené je potrebné uviesť, že uvedené výrobky nepredstavovali žiadne ohrozenie zdravia a života spotrebiteľov a boli pri nich zachované podmienky konzumovania. Správny orgán zo zistených nedostatkov nevyhotovil podrobnú fotodokumentáciu, a preto odvolateľ nemá dodatočnú možnosť preveriť si správnosť údajov a zistení z úradnej kontroly, hlavne s poukazom na nepatrné množstvo výrobkov, ktoré boli zistené z jednotlivých druhov, pri ktorých bolo konštatované porušenie právnych predpisov. Odvolateľ si dovoľuje rovnako poukázať, že v tomto konkrétnom prípade sa jednalo o výrobky po dátume minimálnej trvanlivosti, ktoré z mikrobiologického hľadiska nepredstavujú žiadne riziko pre spotrebiteľov a v neposlednom rade aj na množstvo výrobkov- 8 kusov a ich hodnotu 12,58 €. Práve toto porušenie predstavovalo podľa správneho orgánu najzávažnejšie porušenie právnych predpisov, ktoré odôvodňovalo uloženie pokuty podľa § 28 ods. 8 zákona o potravinách, teda 1 000 000 €. Odvolateľ je toho názoru, že správny orgán v tomto prípade postupoval neprimerane prísne a neproporcionálne.“ S uvedenými námietkami odvolací orgán nesúhlasí, považuje ich za nesprávne, účelové a zavádzajúce. V nadväznosti na vyššie uvedené zákonné ustanovenia je potrebné uviesť, že potraviny po
31
uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti nemusia javiť známky kazenia, čím by mohli ohroziť zdravie spotrebiteľa, môžu však meniť svoju kvalitu, pričom sa nejedná len o tvar, chuť a konzistenciu, ale znižuje sa ich biologická hodnota, čím sa stávajú pre spotrebiteľa neplnohodnotnými a tým sú porušené jeho práva na trhu potravín, zvlášť v prípade, že sa predávajú veľmi dlhý čas po uplynutí ich dátumu minimálnej trvanlivosti. Čo sa týka stanoviska ŠVPS SR, uverejneného na internetovej stránke, na ktoré sa účastník konania odvoláva, odvolací orgán upozorňuje, že sa jedná o informačný leták, ktorý spotrebiteľom vysvetľuje ako majú chápať význam údajov "Dátum minimálnej trvanlivosti" a "Spotrebujte do" na balení potravín. To, že je tam uvedené, že potravina je ešte stále bezpečná na konzumovanie po uvedenom dni „dátumu minimálnej trvanlivosti" za predpokladu, že sú dodržiavané návody na skladovanie a balenie nie je poškodené, je informácia pre spotrebiteľov a je na nich, či takúto potravinu (s prípadnými kvalitatívnymi zmenami), ak ju majú už zakúpenú, aj skonzumujú. Neplatí to však pre prevádzkovateľov, ktorí potraviny predávajú a na základe príslušných ustanovení zákona o potravinách sú povinní vyradiť z predaja potraviny po uplynutí DMT/DS, nakoľko takýto predaj je neprípustný, a to bez ohľadu na počet, druhy a množstvo potravín. O tom, že účastník konania zanedbal povinnosť neumiestňovať na trh potraviny po dátume minimálnej trvanlivosti, svedčí aj dĺžka doby umiestňovania potravín po ich DMT (3 až 36 dní). Podľa názoru odvolacieho orgánu je nepochybné, že predávajúci umiestňoval na trh potraviny po uplynutom DMT a tým porušil zákaz určený všeobecne záväznými právnymi predpismi Slovenskej republiky, ktoré nie sú v rozpore so žiadnym predpisom Európskeho spoločenstva, a to bez ohľadu na to, aké predpisy platia v iných členských štátoch EÚ. Inšpektori nekonštatovali porušenie podmienok skladovania a ani poškodenie obalu, nakoľko uvedené skutočnosti neboli zistené a tiež nevykonávali dokazovanie nevhodnosti týchto potravín na ľudskú spotrebu, nakoľko pre posúdenie správneho deliktu podľa § 28 ods. 4 písm. i) sa takýto dôkaz nevyžaduje. Pokiaľ by bolo zistené, že ide zároveň o potraviny nie bezpečné, išlo by o jednočinný súbeh viacerých správnych deliktov (podľa § 28 ods. 4 písm. a) a i) zákona o potravinách). Čo sa týka vyhotovenej fotodokumentácie, táto bola po skončení úradnej kontroly poskytnutá manažérovi prevádzky Supermarket TESCO Veľké Kapušany – Petrovi Jacsovi v elektronickej podobe. Vyhotovovať fotodokumentáciu počas úradnej kontroly nie je povinnosť inšpektorov, ale ich právom. Podkladom pre rozhodnutie je úradný záznam, kde je podrobne písomne zaznamenaný priebeh kontroly, vrátane každého zisteného nedostatku. Fotografická dokumentácia slúži iba na ďalšie zdokumentovanie týchto zistení. Kontrola bola vykonaná za prítomnosti zodpovedného zamestnanca prevádzkovateľa, ktorý proti jednotlivým zisteniam nepodal žiadne námietky a tieto nepodal ani účastník konania v lehote určenej zákonom. Navyše tvrdenie odvolateľa o tom, že tieto nedostatky nie sú fotograficky zdokumentované nie sú pravdivé. Na jednotlivých záberoch je zobrazená časť dotknutých potravín s vyznačeným údajom o DMT. K ďalším námietkam predneseným v odvolaní ŠVPS SR uvádza: Podľa tvrdenia odvolateľa tým, že prvostupňový správny orgán v upovedomení o začatí správneho konania posúdil označenie potraviny Nátierka s príchuťou bielej čokolády 400 g ako nesprávne označenie a skutok priradil pod skutkovú podstatu iného správneho deliktu uvedenú v § 28 ods. 2 písm. f) a následne v rozhodnutí tento nedostatok posúdil ako klamlivé označenie a správny delikt podľa § 28 ods. 2 písm. h) zákona o potravinách a umiestňovanie na trh nebalených pekárskych výrobkov pôvodne posúdené ako správny delikt podľa § 28 ods. 2 písm. o) v rozhodnutí posúdil ako správny delikt podľa § 28 ods. 1 písm. b) zákona o potravinách, došlo k porušeniu jeho procesných práv, pretože nemal možnosť sa k uvedeným skutočnostiam vyjadriť pred vydaním rozhodnutia vo veci samej. S uvedeným tvrdení odvolací orgán nesúhlasí. Z upovedomenia o začatí správneho konania je zrejmé, že predmetom konania sú okrem iných aj nedostatky v označení potraviny Nátierka s príchuťou bielej čokolády 400 g a nedostatky v predaji nebalených pekárskych výrobkov. Tieto nedostatky sú jasne popísané s poukázaním na príslušné ustanovenia právnych predpisov. Účastník konania sa k týmto nedostatkom vyjadril, pričom namietal ich skutkové, nie právne posúdenie. Pokiaľ prvostupňový správny orgán po posúdení zisteného stavu a námietok účastníka konania nedostatky v umiestňovaní na trh
32
nebalených pekárskych výrobkov posúdil miernejšie, teda podľa § 28 ods. 1 písm. b) zákona o potravinách a nedostatky v označení potraviny Nátierka s príchuťou bielej čokolády 400 g po skúmaní charakteru nedostatkov v označení posúdil ako klamlivé označenie, takýmto postupom nepochybil. Odvolací orgán tiež upozorňuje, že v oboch prípadoch boli zistené skutky v rozhodnutí zaradené pod skutkové podstaty, ktoré sú svojím charakterom osobitnými, špeciálnymi vo vzťahu k pôvodne definovaným skutkovým podstatám (klamlivé označenie je druh nesprávneho označenia, nehygienickým predajom nebalených pekárskych výrobkov dochádza k porušovaniu hygienických požiadaviek pri ich umiestňovaní na trh). Námietky účastníka konania prednesené vo vyjadrení k upovedomeniu boli prvostupňovým správnym orgánom posúdené a vyhodnotené v odôvodnení prvostupňového rozhodnutia. Odvolateľ tvrdí, že sa prvostupňový správny orgán nevysporiadal dostatočne s jeho tvrdeniami a námietkami, ktorými spochybňovala správnosť výkonu úradnej kontroly. S uvedeným tvrdení odvolacím orgán nesúhlasí. Nebolo povinnosťou prvostupňového správneho orgánu osobitným spôsobom (listom) odpovedať na vyjadrenie účastníka konania zo dňa 28.10.2014, ktorým reagoval na konštatovaný nehygienický predaj nebalených pekárskych výrobkov a žiadal v tejto veci nezačínať správne konanie. Tieto námietky boli doslovne obsiahnuté aj v jeho vyjadrení k upovedomeniu o začatí správneho konania, pričom prvostupňový správny orgán vykonal ich posúdenie v odôvodnení svojho rozhodnutia. Rovnako reagoval na všetky ďalšie námietky prednesené vo vyjadrení k upovedomeniu o začatí správneho konania. Skutočnosť, že účastník konania s jeho tvrdeniami nesúhlasí, neznamená, že jeho vyjadrenie je nedostatočné. Odvolateľ poukazuje na skutočnosť, že v upovedomení o začatí správneho konania nebol informovaný, že predmetom tohto konania sú aj skutočnosti zistené počas dodatočnej úradnej kontroly a to napriek tomu, že rozhodnutie vychádza aj z týchto zistení. Uvedené tvrdenie je irelevantné. Predmetom konania boli nedostatky zistené počas úradnej kontroly dňa 25.10.2014. Je pravdou, že inšpektori RVPS vykonali dňa 27.10.2014 dodatočnú kontrolu potravín zameranú na plnenie uložených opatrení, nakoľko však bolo konštatované, že opatrenia boli splnené, nebol dôvod začínať správne konanie aj vo veci skutočností zistených počas tejto kontroly. V odôvodnení je uvedená kontrola spomínaná iba v súvislosti s popisom postupu RVPS v danej veci. Ďalej podľa názoru odvolacieho orgánu je postačujúce, keď v odôvodení rozhodnutia správny orgán vymedzí účinnosť zákona vo výrokovej časti označeného ako zákon NR SR č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov, podľa ktorého v konaní postupoval, ako aj správnu úvahu v tejto veci (zákon o potravinách v znení účinnom do 31.03.2015). Odvolateľ tvrdí, že v konaní bola porušená zásada dvojinštančnosti konania, keď kontrolu vykonala Štátna veterinárna a potravinová správa SR, ktorá postúpila na vybavenie materiál podriadenému orgánu RVPS Michalovce, ktorá v konaní rozhodla na základe pokynov a právneho názoru nadriadeného orgánu. Vzhľadom k tomu, že podriadený správny orgán je viazaný právnym názorom svojho nadriadeného orgánu, nemohol v ďalšom konaní postupovať a rozhodnúť inak ako podľa jeho pokynov. Písomná dokumentácia, ktorá bola predkladaná správnym orgán v rámci celého konania neobsahuje esenciálne náležitosti vyplývajúce zo zásady zrozumiteľnosti a určitosti každého individuálneho aktu správneho orgánu, teda nielen rozhodnutia, ale každého individuálneho aktu správneho orgánu, ktorý je adresovaný účastníkovi konania. Správny orgán na písomnej dokumentácií konkrétne neuvádza meno, priezvisko a funkciu fyzickej osoby, prípadne evidenčné číslo osoby, ktorá uvedenú vec vybavuje. V dôsledku absencie tejto náležitosti nemá odvolateľ, prípadne iný účastník konania možnosť overiť si zákonnosť dvojinštančnosti celého správneho konania. Odvolací orgán v tejto veci uvádza, že nekalé praktiky v obchode a aj v distribúcii sa môžu objavovať mimo pracovnej doby inšpektorov úradnej kontroly ako aj cez víkendy. Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky v spolupráci so ŠVPS SR pripravilo na zníženie rizík v
33
potravinovej bezpečnosti a sebestačnosti s cieľom obmedziť dovoz zdravotne nebezpečných a nekvalitných potravín program zvýšenej efektívnosti kontroly potravín. Preto boli zavedené cielené úradné kontroly potravín vykonávané na zvýšenie účinnosti úradných kontrol v obchodnej sieti mimo pracovnej doby inšpektorov úradnej kontroly potravín a cez víkendy na ochranu spotrebiteľov pred ich zavádzaním a zvýšenie informovanosti spotrebiteľov o predaji nekvalitných a zdraviu škodlivých potravín dovážaných na Slovensko z iných členských štátov EÚ a tretích krajín. Cieľom takýchto celoslovenských kontrol potravín je zvýšenie ich efektivity odstránením lokálneho previazania inšpektorov a aj určitých stereotypov pri kontrole, získať objektívny pohľad na kontrolovanú prevádzku a zároveň aj na prácu inšpektorov v danom regióne. Na takéto celoslovenské úradné kontroly potravín boli vytvorené inšpekčné skupiny, ktoré vykonávajú kontroly v rámci Slovenskej republiky a záznamy z týchto kontrol sa vydávajú pod hlavičkou ŠVPS SR. Jednotlivé inšpekčné skupiny sú zložené z inšpektorov ŠVPS SR s celoslovenskou pôsobnosťou, inšpektorov príslušnej RVPS, v regióne ktorej sa kontrola vykonáva, prípadne aj inšpektorov inej RVPS na základe poverenia. Záznam o úradnej kontrole potravín sa postupuje na ďalšie konanie na príslušnú vecne a miestne príslušnú RVPS, ktorá je v prvom stupni oprávnená rozhodnúť v tejto veci. Podľa § 23 ods. 10 zákona o potravinách zamestnanec regionálnej veterinárnej a potravinovej správy vykonávajúci úradnú kontrolu potravín je oprávnený na základe poverenia, ktoré vydáva Štátna veterinárna a potravinová správa, vykonávať úradnú kontrolu aj v územnom obvode inej regionálnej veterinárnej a potravinovej správy. V tomto prípade kontrolu vykonali dvaja inšpektori ŠVPS SR, dvaja inšpektori územne príslušnej RVPS Michalovce a na základe príslušného poverenia ŠVPS SR inšpektor RVPS Banská Bystrica. Výsledky kontroly boli odstúpené na ďalšie konanie vecne a miestnej príslušnej RVPS Michalovce listom odboru auditu a kontroly ŠVPS SR Bratislava č. 14/2014/10515-185 zo dňa 29.10.2014 a to v podobe zdokumentovanej na mieste touto nezávislou skupinou bez akéhokoľvek právneho posúdenia alebo vysloveného názoru, pokynu. RVPS Michalovce vec posúdila v prvom stupni samostatne na základe skutočností zdokumentovaných inšpektormi za prítomnosti zástupcov prevádzkovateľa. Podľa názoru správneho orgánu takýmto postupom nebolo porušené žiadne ustanovenie zákona o potravinách a zákona o správnom konaní. Odvolateľ ďalej namieta posúdenie opakovanosti konania. Podľa § 28 ods. 6 zákona o potravinách ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola pokuta uložená podľa odsekov 1 až 3, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu až do dvojnásobku výšky súm uvedených v odseku 1 až 3. Podľa § 28 ods. 7 zákona o potravinách ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola pokuta uložená podľa odseku 4, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu až do dvojnásobku sadzby pokuty podľa odseku 4. Podľa § 28 ods. 8 zákona o potravinách ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola pokuta uložená podľa odseku 7, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu od 1000000 eur do 5000000 eur. Všeobecné znaky skutkových podstát jednotlivých iných správnych deliktov (t. j. znaky, ktoré charakterizujú určité konania ako konanie protiprávne), sú popísané v § 28 ods. 1, 2, 3, 4 zákona o potravinách. § 28 ods. 6, 7, 8 predstavujú tzv. kvalifikované skutkové podstaty, ktoré dopĺňajú základné skutkové podstaty uvedené v ods. 1, 2, 3, 4 a z dôvodu opakovanosti konania sprísňujú postih za vymedzené správe delikty. Uplatnenie týchto ustanovení je obmedzené jednoročnou lehotou, ktorá začína plynúť právoplatnosťou rozhodnutia o uložení pokuty, počas ktorej orgán úradnej kontroly potravín zistí opätovné porušenie tých istých povinností, za ktoré bola uložená pokuta týmto rozhodnutím. Podľa názoru odvolateľa, v prejednávanom prípade správny orgán pristúpil k prísne formalistickému výkladu znenia § 28 ods. 8 zákona o potravinách a nezohľadnil pri vydávaní rozhodnutia kontroly, pri ktorých správny orgán nekonštatoval porušenie právnych predpisov v oblasti potravinového
34
práva a ktoré skončili bez zistených nedostatkov. Odvolateľ je toho názoru, že opakovanosť porušenia povinností bola prelomená okamihom kontroly, kde v rovnakých skutkových veciach neboli zistené žiadne nedostatky (napr. kontrola dňa 15.09.2014). Odvolací orgán s takýmto názorom nesúhlasí a poukazuje na to, že takýto výklad ide zásadne nad rámec zákona. Uvedený postup by bol v priamom rozpore s cieľom, ktorý zákonodarca sledoval zavedením inštitútu sprísnených sankcií v prípade porušenia povinností prevádzkovateľov potravinárskych podnikov v záujme podpory a ochrany zdravia ľudí a ochrany spotrebiteľa na trhu potravín. Orgány úradnej kontroly potravín, ako správne orgány, sú povinné konať v medziach zákona a len na základe zákona. Preto majú povinnosť pri rozhodovaní o správnych deliktoch na úseku potravinového práva postupovať podľa zákona o potravinách a pri ukladaní pokút zohľadňovať opakovanosť protiprávneho konania v nadväznosti na všetky predchádzajúce právoplatné rozhodnutia vydané spätne v jednoročnej lehote. Dikcia týchto zákonných ustanovení je zrejmá, jasná a nepripúšťa žiadny iný výklad.
Odvolateľ ďalej tvrdí: „Odvolateľ by chcel poukázať aj na znenie právneho predpisu č. 36/2014 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov a ktorým sa dopĺňa zákon č. 442/2004 Z. z. o súkromných veterinárnych lekároch, o Komore veterinárnych lekárov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení zákona č. 488/2002 Z. z. o veterinárnej starostlivosti a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov. Predmetný zákon nadobudol účinnosť od 01.04.2014 a upravil znenie § 28 odsek 7 v zmysle ktorého: „Ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola uložená pokuta podľa odseku 4. orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu až do dvojnásobku sadzby pokuty podľa odseku 4“ a zaviedol výšku pokút za ďalšie porušenie povinnosti podľa § 28 ods. 4 zákona o potravinách. V zmysle § 28 ods. 8: „Ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola uložená pokuta podľa odseku 7, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu od 1 000 000 eur do 5 000 000 eur.“ Vzhľadom k tomu, že ustanovenie § 28 ods. 8 bolo zavedené až novelou zákona o potravinách účinnou od 01.04.2014 a keďže v Slovenskej republike platí zákaz retroaktivity, je nemožné, aby správny orgán pri určovaní opätovného porušenia povinností (systému opakovanosti) vychádzal z rozhodnutí správneho orgánu, ktoré nadobudli právoplatnosť ešte pred nadobudnutím účinnosti predmetnej novely zákona o potravinách, konkrétne poukazuje odvolateľ na Rozhodnutie o uložení pokuty č. k. 2013/00250-2 zo dňa 02.08.2013, ktorým malo nastať prvé porušenie povinnosti podľa § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách, a ktoré nadobudlo právoplatnosť dňa 21.08.2013, teda ešte pred účinnosť tejto novely“. S uvedeným tvrdením odvolací orgán nesúhlasí. Prvotné protiprávne umiestňovanie na trh potravín po uplynutom DMT bolo posúdené ako správny delikt podľa § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách v znení účinnom do 31.03.2014 (Rozhodnutie RVPS Michalovce č. k.: 2013/00250-2 zo dňa 02.08.2013), teda rovnako, ako je takéto konanie posudzované aj podľa súčasnej právnej úpravy. V tom čase platná právna úprava posudzovala opakovanosť takéhoto konania oveľa prísnejšie, pretože pokuta v minimálnej výške 1000000 eur sa ukladala už pri prvom opakovanom konaní. Zákon č. 36/2014 Z. z. tento postup zmenil tak, že v prípade prvého opakovaného konania sa sadzba za správny delikt zvyšuje do dvojnásobku sadzby podľa odseku 4 (§ 28 ods. 7) a až v prípade ďalšieho porušenia sa ukladá pokuta v rozpätí od 1000000 do 5000000 eur. Uvedený postup je pre prevádzkovateľa evidentne výhodnejší. III. Námietky popísané účastníkom konania v odvolaní nemajú vplyv na posúdenie jeho zodpovednosti za zistené protiprávne konanie. Podľa názoru odvolacieho orgánu boli v konaní dostatočne preukázané nedostatky v prevádzkovej hygiene, nehygienický predaj pekárenských výrobkov, umiestňovanie na trh potravín nesprávne označených alebo neoznačených, potravín klamlivo označených ako aj predaj potravín po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti. K jednotlivým námietkam účastníka konania sa odvolací orgán vyjadril v predchádzajúcej časti tohto rozhodnutia. Za dodržiavanie zákonných ustanovení potravinového práva objektívne zodpovedá
35
ten, kto potraviny umiestňuje na trh (predávajúci), teda účastník konania. Je povinný dodržiavať všetky zákonom stanovené podmienky, za ich dodržiavanie zodpovedá bez ohľadu na akékoľvek okolnosti, ktoré spôsobili ich porušenie. Ide o objektívnu zodpovednosť bez možnosti liberácie. Zistené porušenie právnych predpisov bolo dostatočne preukázané a zdokumentované. Jednou zo základných povinností účastníka konania ako prevádzkovateľa potravinárskeho podniku je, aby si vzhľadom k veľkosti prevádzky a rozsahu sortimentu včas prijal vhodné a účinné opatrenia k tomu, aby všetky povinnosti a požiadavky potravinového práva boli nepretržite dodržiavané a jeho vnútorný kontrolný systém má byť účinný natoľko, aby predišiel porušeniam zákona. Je zákonnou povinnosťou prevádzkovateľa vyradiť z predaja potraviny po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti, nakoľko takýto predaj je neprípustný, ako aj potraviny nedostatočne alebo nesprávne označené a klamlivo označené. Podľa názoru odvolacieho orgánu boli v konaní dostatočne preukázané nedostatky pri umiestňovaní potravín tak, ako je to popísané v predchádzajúcej časti odôvodnenia tohto rozhodnutia. Neboli predložené žiadne relevantné dôkazy, ktoré by vyvracali zistenia popísané v úradnom zázname z kontroly. V zmysle zákona o potravinách sankciou za porušenie jeho ustanovení je pokuta vo výške určenej v § 28 tohto zákona. Stanovenie výšky pokuty je vecou správnej úvahy vecne a miestne príslušného orgánu úradnej kontroly potravín, pričom pri jej určení sa podľa § 28 ods. 9 zákona o potravinách prihliada na závažnosť, trvanie, následky protiprávneho konania, minulosť prevádzkovateľa a na to, či ide o opakované protiprávne konanie. V konaní bolo preukázané, že sa účastník konania dopustil správnych deliktov podľa § 28 ods. 1 písm. b), § 28 ods. 2 písm. f), § 28 ods. 2 písm. h), § 28 ods. 2 písm. o) a § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách, v niektorých prípadoch opakovane. Podľa § 28 ods. 1 písm. b) zákona o potravinách orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe - podnikateľovi pokutu od 100 eur do 1 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi predáva nebalené pekárske výrobky v rozpore s § 12 ods. 1 písm. f). Podľa § 28 ods. 2 písm. f) zákona o potravinách orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe - podnikateľovi pokutu od 100 eur do 100 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi vyrába, balí alebo umiestňuje na trh potraviny nesprávne označené alebo neoznačené. Podľa § 28 ods. 2 písm. h) zákona o potravinách orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe - podnikateľovi pokutu od 100 eur do 100 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi vyrába alebo umiestňuje na trh potraviny klamlivo označené alebo ich ponúka na spotrebu klamlivým spôsobom. Podľa § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe - podnikateľovi pokutu od 100 eur do 100 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi porušuje zásady správnej výrobnej praxe, povinnosti a požiadavky na hygienu výroby potravín, manipulovania s nimi a pri ich umiestňovaní na trh. Podľa § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe - podnikateľovi pokutu od 1000 eur do 500 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi umiestňuje na trh potraviny po uplynutí dátumu spotreby alebo po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti. Podľa § 28 ods. 6 zákona o potravinách ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola pokuta uložená podľa odsekov 1 až 3, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu až do dvojnásobku výšky súm uvedených v odseku 1 až 3. Podľa § 28 ods. 7 zákona o potravinách ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola pokuta uložená podľa odseku 4, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu až do dvojnásobku sadzby pokuty podľa odseku 4.
36
Podľa § 28 ods. 8 zákona o potravinách ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola pokuta uložená podľa odseku 7, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu od 1000000 eur do 5000000 eur. Uvedené správne delikty sú v zákone sankcionované rôznou sankciou. Nakoľko zákon o správnom konaní neupravuje postup správnych orgánov pri postihu za súbeh viacerých správnych deliktov, správny orgán má pri ukladaní pokuty uplatniť na základe analógie legis tzv. absorpčnú zásadu, ktorej podstata tkvie v absorpcii sadzieb (prísnejší trest pohlcuje miernejší) a uložení pokuty podľa ustanovenia vzťahujúceho sa na iný správny delikt najprísnejšie postihnuteľný. Najprísnejšie postihnuteľný správny delikt je delikt, za ktorý možno uložiť pokutu s najvyššou sadzbou. Pri rovnakej sadzbe pokút správny orgán uloží úhrnnú sankciu podľa toho ustanovenia, ktoré sa vzťahuje na najzávažnejší delikt. Pokutu s vyššou sadzbou možno uložiť podľa ods. 4 uvedeného ustanovenia. Správny orgán ako najprísnejšie postihnuteľný iný správny delikt posúdil umiestňovanie na trh potravín po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti a to s ohľadom na množstvo potravín (4 druhy) a skutočnosť, že bola preukázaná postupná opakovanosť v prípade až troch predchádzajúcich rozhodnutí tak, ako je to uvedené nižšie, pri skúmaní minulosti prevádzkovateľa. Umiestňovanie na trh potravín s nedostatkami v označení, opakované nedodržanie zásad správnej hygienickej praxe považoval správny orgán pri určení výšky pokuty za priťažujúcu okolnosť. Aj keď uvedené konanie priamo zasiahlo do práv spotrebiteľa – právo na zakúpenie potravín zodpovedajúcich požiadavkám všeobecne záväzných právnych predpisov, priame následky na zdravie spotrebiteľa umiestňovaním na trh takýchto potravín však neboli preukázané. Odvolací orgán zohľadnil, že účastník konania, ako predávajúci, je povinný dodržiavať všetky zákonom stanovené podmienky a za ich dodržiavanie zodpovedá objektívne, tzn. bez ohľadu na akékoľvek okolnosti, ktoré spôsobili ich porušenie. Zavinenie sa v tomto prípade neskúma. Má teda aj povinnosť vyradiť z trhu potraviny po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti. Je evidentné, že prevádzkovateľ má dlhodobo problémy so zabezpečením dodržiavania povinností v oblasti sledovania plynutia dátumov spotreby a dátumov minimálnej trvanlivosti. Celkové množstvo týchto nevyhovujúcich potravín poukazuje na to, že nejde o náhodné a ojedinelé zistenie. Ďalej správny orgán posúdil charakter nedostatkov v označení, v dôsledku ktorých neboli spotrebiteľovi poskytnuté náležité informácie o potravinách. Aj keď predávajúci objektívne zodpovedá za označenie predávaných potravín, odvolací orgán vzal do úvahy skutočnosť, že neoznačenia balených potravín povinnými údajmi sa dopustil predovšetkým výrobca, dovozca, resp. dodávateľ potravín. Predávajúci v dôsledku nedostatočnej kontroly dodaných výrobkov nezistil uvedené nedostatky a preto umiestňoval na trh potraviny nesprávne označené, neoznačené dátumom spotreby. Klamlivé označenie potravín bolo spôsobené výlučne pochybením na strane účastníka konania. K závažnosti jednotlivých správnych deliktov sa odvolací orgán podrobnejšie vyjadril v predchádzajúcej časti odôvodnenia tohto rozhodnutia (v bode II) pri kvalifikácii jednotlivých protiprávnych konaní. Čo sa týka trvania protiprávneho stavu, všetky nedostatky boli zistené v čase úradnej kontroly potravín dňa 25.10.2014. Umiestňovanie na trh potravín po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti bolo zistené v čase kontroly dňa 25.10.2014 – tieto potraviny účastník konania predával 3 až 36 dní po uplynutí ich dátumu minimálnej trvanlivosti a je odôvodnený predpoklad, že v tomto konaní by predávajúci pokračoval aj ďalej, pokiaľ by zamestnanci orgánu úradnej kontroly potravín túto skutočnosť neodhalili. Dodatočnou kontrolou bolo zistené splnenie uložených opatrení. Odvolací správny orgán sa tiež zaoberal minulosťou prevádzkovateľa, opakovanosťou jeho protiprávneho konania, skúmal nedodržiavanie predpisov v danej prevádzkarni za obdobie posledných dvoch rokov a v tejto veci odkazuje na závery prvostupňového orgánu, ktorý zistil, že: Rozhodnutím RVPS Michalovce č. k.: 2013/00209 zo dňa 16.07.2013, ktoré nadobudlo právoplatnosť dňa 05.08.2013, bola účastníkovi konania podľa § 28 ods. 2 písm. i) zákona o potravinách (v znení účinnom do 31.03.2013) uložená úhrnná pokuta 800 eur za to, že pri úradnej kontrole potravín
37
vykonanej dňa 12.03.2013 v uvedenej prevádzke porušil zákaz predávať potraviny po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti u dvoch druhov potravín v celkovej hmotnosti 10,7 kg a celkovej sume 55,32 eura a to: Lúpané krevety 250 - 350 hlboko zmrazené glazované 200 g, výrobca: VICIUNAI CENTRAL EUROPE, s.r.o., Pod Pekárnamy 161/7, Praha 9, 11 kusov, celková hmotnosť 2,2 kg, celková suma 35,09 eura, dátum minimálnej trvanlivosti 11.03.2013; Vianočka- závin- múčna zmes s droždím 500 g, výrobca: Diamant Nahrungsmittel GesmbH & Co.KG., množstvo 11 kusov, celková hmotnosť 8,5 kg, celková suma 20,23 eura, dátum minimálnej trvanlivosti 10.03.2013. Ďalej ponúkal na predaj balené mrazené krémy, nanuky a zmrzliny pri teplotách nezodpovedajúcich požiadavkám deklarovaných prevádzkovateľmi výrobných potravinárskych podnikov, nedodržiaval zásady prevádzkovej hygieny nezabezpečil dvere príjmu tovaru proti vnikaniu škodcov a prachu do priestorov skladu prevádzky a neudržiaval zariadenia a príslušenstvo v takom technickom stave a poriadku, aby sa minimalizovalo akékoľvek riziko kontaminácie skladovaných potravín, v časti skladu v regáloch a priestoroch podlahy bol nájdený trus malých hlodavcov, ako aj 1 kus uhynutého hlodavca v staničke č. 4, pričom prevádzkovateľ potravinárskeho podniku je povinný zaviesť primerané postupy na kontrolu škodcov, vznikajúci kondenzát z klimatizačného zariadenia bol vyvedený priamo na podlahu skladu, čím dochádzalo ku kontaminácii priestoru a tam skladovaných potravín, ponúkal na predaj potraviny s porušeným obalom u výrobku „Horčica kremžská 400 g“, SENF, spol. s r.o., Mostecká 2580, Žatec provoz Břvany 73, v počte 15 kusov, celkovej hmotnosti 6,8 kg, a celkovej sume 5,72 eura. Tento nedostatok bol zistený opakovane, naposledy pri úradnej kontrole potravín dňa 20. júla 2012 zdokumentovaný v zázname o úradnej kontrole potravín č. 2007/2012-Va,Ja,Kr/1, za čo bola účastníkovi konania uložená rozhodnutím RVPS Michalovce, číslo konania 2012/00300-2 zo dňa 28. augusta 2012 pokuta. Rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť dňa 17. 09. 2012. - Rozhodnutím RVPS Michalovce č. k.: 2013/00250-2 zo dňa 02.08.2013, ktoré nadobudlo právoplatnosť dňa 21.08.2013, bola účastníkovi konania podľa § § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách uložená úhrnná pokuta 1200 eur za to, že pri úradnej kontrole potravín vykonanej dňa 14.05.2013 v uvedenej prevádzke ponúkal na predaj po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti výrobok POHÁNKA LÚPANÁ 500 g, 3 ks, predajná cena 1,99 eura/ks , krajina pôvodu Poľsko, balí MARIANNA, Marianna Konrádová, Ivanka pri Dunaji, minimálna trvanlivosť: 9.12.2012, celková hmotnosť 1,5 kg, celková cena 5,97 eura, ďalej ponúkal na predaj 3 druhy potravín s porušeným vákuovým balením v celkovej hmotnosti 2,03 kg a celkovej cene 15,05 eura a to: Pstruh pitvaný glazúrovaný hlbokozmrazený vákuovo balený - 450 g, 1 balenie, pôvod Turecko, distribútor RYBA Košice, Južná trieda 54, Košice, minimálna trvanlivosť do konca 07.2014, predajná cena 3,99 eura, celková hmotnosť 0,45 kg, Losos filety bez kože glazúrované hlbokozmrazené vákuovo balené - 500 g, 2 balenia, pôvod Čína, distribútor RYBA Košice, Južná trieda 54, Košice, minimálna trvanlivosť do 12.4.2014, predajná cena 3,99 eura za balenie, celková hmotnosť 1 kg, celková cena 7,98 eura, Údený bok bez kosti a kože vákuovo balené - 0,576 kg, 1 balenie, výrobca Púchovský mäsový priemysel a.s., ul. Vsetínska, Púchov, spotrebujte do 26.05.2013, predajná cena 5,50 eura za kilogram, celková hmotnosť 0,576 kg, celková cena 3,08 eura. Porušenie tejto povinnosti bolo zistené opakovane, naposledy pri úradnej kontrole potravín dňa 12.03. 2013, za čo bola účastníkovi konania uložená pokuta rozhodnutím RVPS Michalovce, číslo konania 2013/00209 - 4 zo dňa 16. 07. 2013. Rozhodnutím RVPS Michalovce č. k.: 2013/00410, 2014/00073-2 zo dňa 21.01.2014, ktoré nadobudlo právoplatnosť dňa 07.02.2014, bola účastníkovi konania podľa § 28 ods. 2 písm. p) v spojení s § 28 ods. 6 zákona o potravinách uložená úhrnná pokuta 400 eur za to, že pri úradnej kontrole potravín vykonanej dňa 07.11.2013 v uvedenej prevádzke ponúkal na predaj 2 druhy potravín s porušeným vákuovým balením v celkovej hmotnosti 5,6 kg v celkovej cene 47,89 eura a to: Filé z treskovitých rýb hlbokozmrazené vákuovo balené 400 g, 5 balení, 3,59 eura/balenie, pôvod Čína, balí RYBA Košice, Južná trieda 54, Košice, minimálna trvanlivosť do konca 11.2013, Filé z Aljašskej tresky hlbokozmrazené vákuovo balené - 600 g, 6 balení, 4,99 eura/balenie, pôvod Čína, minimálna trvanlivosť do 07.1.2014. Tento nedostatok bol zistený opakovane naposledy pri úradnej kontrole potravín dňa 14.05.2013, za čo bola účastníkovi konania uložená pokuta rozhodnutím RVPS Michalovce, číslo konania 2013/00250 - 2 zo dňa 02.08.2013. Rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť 21.08.2013.
38
- Rozhodnutím RVPS Michalovce č. k.: 2014/00208-3 zo dňa 26.06.2014, ktoré nadobudlo právoplatnosť dňa 16.07.2014, bola účastníkovi konania podľa § 28 ods. 4 písm. i) v spojení s § 28 ods. 7 zákona o potravinách uložená úhrnná pokuta 2000 eur za to, že pri úradnej kontrole potravín vykonanej dňa 14.04.2014 v uvedenej prevádzke nedodržiaval zásady prevádzkovej hygieny - na predajnej ploche bolo dno mraziaceho zariadenia s uchovávanými hlbokozmrazenými krémami a zmrzlinami, dno mraziaceho zariadenia s uchovávanými hlbokozmrazenými pekárskymi polotovarmi, dno mraziaceho zariadenia s uchovávanou hlbokozmrazenou hydinou a dno mraziaceho zariadenia s uchovávanými hlbokozmrazenými produktmi rybolovu znečistené prachom, drobnými zvyškami potravín a inými drobnými nečistotami, zároveň boli vodiace drážky posuvných dvierok a plastové okraje pod nimi v týchto zariadeniach znečistené hrubou vrstvou prachu, početnými drobnými nečistotami, zvyškami vlasov a inými drobnými nečistotami a porušil zákaz predávať potraviny po uplynutí dátumu spotreby a dátumu minimálnej trvanlivosti u dvoch druhov potravín v celkovej hmotnosti 1,412 kg a v celkovej cene 5,58 eura a to: „TESCO“ Treska v majonéze 140 g, výrobca: Ryba spol. s r. o., Južná trieda 54, 040 01 Košice, SK 9-90 ES, 1 ks s DS: 10.04.2014 a 7 ks s DS: 13.04.2014, v celkovej cene 5,2 eura a v celkovom množstve 1,112 kg a „TESCO“ Natural yogurt, výrobca: DE BB 033 EC, 2 ks s DS: 13.04.2014, v celkovej cene 0,38 eura a v celkovom množstve 0,3 kg. Porušenie tejto povinnosti bolo zistené opakovane, naposledy pri úradnej kontrole potravín dňa 14. 05.2013, zdokumentované v zázname o úradnej kontrole potravín č. MI/2013/Kov,Ja,Va,Dž/2, za čo bola účastníkovi konania uložená úhrnná pokuta 1200 eur rozhodnutím RVPS Michalovce, číslo konania 2013/00250 -2 zo dňa 02.08.2013. Rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť dňa 21.08. 2013. Odvolací orgán v súvislosti s hľadiskom opakovania protiprávneho konania posúdil okolnosti uloženia pokuty v prípade predchádzajúceho rozhodnutia RVPS Michalovce č. k.: 2014/00208-3 zo dňa 26.06.2014, ktoré nadobudlo právoplatnosť dňa 16.07.2014 a konštatuje, že do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti tohto rozhodnutia došlo k opätovnému porušeniu povinností, za ktoré bola uložená pokuta, čím sú splnené podmienky pre uplatnenie zvýšenej sadzby podľa § 28 ods. 6 (nedostatky v hygiene mraziacich zariadení), § 28 ods. 8 (umiestňovanie na trh potravín po DMT) zákona o potravinách a teda správny orgán bol povinný uložiť pokutu v prípade správneho deliktu podľa § 28 ods. 4 písm. i) v nadväznosti na § 28 ods. 8 zákona o potravinách v sadzbe od 1000000 eur do 5000000 eur. Odvolateľ namieta neprimeranú prísnosť pokuty vo výške 1000000 eur a tvrdí, že každá norma pripúšťa určitú mieru chybnosti. Výška pokuty je likvidačná a predstavuje taký zásah do vlastníckeho práva a práva na ochranu majetku odvolateľa, že dochádza k porušeniu základných práv garantovaných ústavou. Podľa názoru ŠVPS SR prvostupňový správny orgán postupoval správne, keď na základe zistených nedostatkov začal správne konanie vo veci uloženia pokuty. Pri nedodržaní predpisov, musí orgán úradnej kontroly potravín konať tak, aby zabezpečil, aby prevádzkovateľ situáciu napravil a v prípade porušenia určených povinností musí uložiť účinnú, primeranú a odrádzajúcu sankciu. V zmysle zákona o potravinách sankciou za porušenie ustanovení zákona je pokuta vo výške určenej v § 28 tohto zákona. V prípade dopustenia sa správneho deliktu kontrolovaným subjektom zákon o potravinách neumožňuje príslušnému správnemu orgánu uvážiť, či osobe zodpovednej za správny delikt pokutu uloží alebo nie. V zákone o potravinách sa v § 28 ods. 1 až 4 uvádza „Orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe podnikateľovi pokutu ..., ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi ....“ Z tohto znenia zákona vyplýva, že správny orgán pokutu uložiť musí. Odvolací orgán v tejto súvislosti poukazuje na skutočnosť, že správne orgány sú oprávnené konať iba na základe zákona a v medziach zákona. Preto v prípade uloženia pokuty za správny delikt môžu jej výšku stanoviť iba v rozpätí určenej sadzby. Hľadiská, ktoré sú vymedzené zákonom o potravinách (závažnosť, trvanie, následky protiprávneho konania, minulosť prevádzkovateľa, opakovanosť protiprávneho konania) slúžia na to, aby po ich posúdení a zvážení rozhodol o pokute, ale iba v zákonnom rozpätí. Ani z odvolateľom citovanej judikatúry a právnickej literatúry nevyplýva, že by správny orgán pri určení pokuty mohol nerešpektovať rozpätie sadzby a nad rámec zákona uložiť pokutu
39
pod, alebo nad stanovenú hranicu. Zákon o potravinách na rozdiel od Trestného zákona (č. 300/2005 Z. z.) neumožňuje mimoriadne zníženie pokuty pod dolnú hranicu sadzby, alebo upustenie od potrestania. Preto pokiaľ prvostupňový správny orgán pri ukladaní sankcie za opakovaný správny delikt podľa § 28 ods. 4, pôvodne posúdený aj podľa § 28 ods. 7 uvedeného zákona, určil pokutu v rozpätí od 1000000 eur do 5000000 eur a uložil pokutu na úplne spodnej hranici tohto zákonného rozpätia, takýmto postupom nepochybil. Aj keď existovali okolnosti, ktoré by odôvodňovali uloženie pokuty nie na úplne spodnej hranici sadzby (spáchané viaceré správne delikty, minulosť prevádzkovateľa), zákonom definovaná spodná hranica pokuty pri opakovanom konaní je natoľko vysoká, že postačuje na dosiahnutie represívneho a výchovného účelu, ktorý sankcia sleduje. IV. ŠVPS SR zo strany prvostupňového orgánu nezistila porušenie právnych predpisov a ani účastník konania vo svojom odvolaní neuviedol také skutočnosti, ktoré by boli dôvodom na zmenu alebo zrušenie napadnutého rozhodnutia. Námietky uvádzané účastníkom konania v odvolaní nemajú vplyv na posúdenie jeho zodpovednosti za uvedené protiprávne konanie, nemenia zistený stav, skutkové okolnosti a právne posúdenie veci. Neboli predložené žiadne relevantné dôkazy, ktoré by vyvracali zistenia orgánu úradnej kontroly potravín. Rozhodnutie spĺňa všetky obsahové a formálne náležitosti určené v § 47 správneho poriadku. Odvolací orgán uplatnil svoju právomoc zhodnotiť kvalitu preskúmavaného rozhodnutia nielen z hľadiska jeho zákonnosti, ale aj z hľadiska jeho vecnej správnosti. Pretože nezistil dôvody na zrušenie ani na zmenu odvolaním napadnutého rozhodnutia, postupoval v súlade s ustanovením § 59 ods. 2 správneho poriadku, odvolanie účastníka konania zamietol a rozhodnutie RVPS Michalovce č. konania 2015/00059-3 zo dňa 20.04.2015 potvrdil. Poučenie: Toto rozhodnutie je konečné a podľa § 59 ods. 4 zákona o správnom konaní sa nemožno proti nemu ďalej odvolať. Rozhodnutie je preskúmateľné súdom.
Prof. MVDr. Jozef Bíreš, DrSc. ústredný riaditeľ
Rozhodnutie sa doručuje: Martin Ondráš, TESCO STORES SR, a. s., Centrálna kancelária, Kamenné námestie 1/A, 815 61 Bratislava Na vedomie: RVPS Michalovce, Sama Chalupku 22, 071 01 Michalovce
40
