Pagina 1
Controleprotocol voor de accountantscontrole op de jaarrekening 2007 en 2008 van de gemeente papendrecht
1 Inleiding Op grond van artikel 213 van de Gemeentewet wijst de gemeenteraad een accountant aan voor de controle van de jaarrekening. Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole moet de gemeenteraad echter nog een aantal zaken nader regelen, wat op hoofdlijnen in dit controleprotocol plaatsvindt. Aangezien het stramien van de jaren 2007 en 2008 nauwelijks verandert, beschrijft dit controleprotocol beide jaren. Object van controle is de jaarrekening over de jaren 2007 en 2008 en daarmede tevens het financieel beheer over beide jaren zoals uitgeoefend door of namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Papendrecht.
1.1
Doelstelling
Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening over de jaren 2007 en 2008 van de gemeente Papendrecht.
1.2
Wettelijk kader
De gemeenteraad heeft op 6 november 2003 de verordening ex art 213 GW voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Papendrecht vastgesteld. In het raadsbesluit van 25 maart 2004 over het Programma van Eisen accountantsdiensten is het bij de controle te hanteren normenkader in hoofdlijnen vastgelegd. Met dit controleprotocol stelt de gemeenteraad nadere aanwijzingen vast die specifiek van toepassing zijn voor de controlejaren 2007 en 2008.
2 Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid én rechtmatigheid) Zoals in art 213 GW is voorgeschreven zal de controle van de in artikel 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening, uitgevoerd door de door de raad aangewezen accountant, gericht zijn op het afgeven van een oordeel over: • • • • •
de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva; het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen en raadbesluiten; de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 Gemeentewet (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten); de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening.
Bij de controle zullen de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van artikel 213, lid 6 Gemeentewet (Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten) alsmede de Richtlijnen voor de Accountantscontrole (NIVRA) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden. Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten (BAPG) dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig
Bijlage 1
Pagina 2
Bijlage 1
tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen en raadsbesluiten.”. De van toepassingen zijnde verordeningen die direct van invloed op uitkomsten van de balans en/of begroting zijn, blijken uit bijlage 1. B&W-besluiten en andere regels verband houdende met de bedrijfsvoering worden niet in de financiële rechtmatigheidcontrole betrokken tenzij deze een direct verband hebben met of voortvloeien uit raadsbesluiten. Risicobeoordeling. De risicobeoordeling vormt niet alleen een belangrijk instrument bij het voorkomen en vaststellen van onrechtmatig handelen. Ook dient de risicobeoordeling een efficiënte inzet van de controlecapaciteit. De uitkomsten van de risicobeoordeling treft u aan in de bijlagen. Het gaat hierbij voor de goede orde om risico’s aangaande financiële rechtmatigheid. Niet in beschouwing is de rechtmatigheid van niet-financiële aard zoals milieu of ruimtelijke ordening. Evenmin wordt enig ander risico zoals ondoelmatigheid in de beoordeling meegenomen. Uitgangspunt is dat alle wetten, verordeningen, enzovoorts elke vier jaar minstens een keer intensief op rechtmatige toepassing worden getoetst. Deze cyclische benadering borgt de volkomenheid van de rechtmatigheidcontrole. De risico’s van wetten, verordeningen, raadsbesluiten die vanaf gemiddeld gekwalificeerd zijn, zullen jaarlijks onderwerp van intensieve controle zijn. De rechtmatige toepassing van alle overige verordeningen zal worden nagegaan door middel van een beoordeling van de administratieve organisatie en het werkproces en cijferbeoordeling van de uitkomsten. Als specifieke uitkeringen gecontroleerd worden volgens de SiSa-procedure (Single Information Single Audit), dan is dit een voldoende waarborging voor de rechtmatige verkrijging en besteding van de middelen.
3 Te hanteren goedkeuringtoleranties De accountant richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie1. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statische deelwaarnemingen en extrapolaties. De accountant stemt zijn werkzaamheden af op de administratieve organisatie en door het college genomen maatregelen van interne controle. In het Besluit accountantscontrole Provincies en Gemeenten zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. De minimumeisen zijn: Goedkeuringstolerantie Fouten in de jaarrekening (% van de lasten) Onzekerheden in de controle (% van de lasten)
Strekking accountantsverklaring: Goedkeurend Beperking Oordeelonthouding ≤ 1% > 1% < 3% ≤ 3%
> 3% < 10%
Afkeurend
≥ 10%
≥ 3% -
De gemeente Papendrecht stelt de goedkeuringstolerantie voor de jaren 2007 en 2008 vast op de minimumeis. Naast deze kwantitatieve benadering zal de accountant ook een kwalitatieve beoordeling hanteren (professional judgement). De weging van fouten en onzekerheden vindt ook plaats op basis van professional judgement. De definitie van de goedkeuringstolerantie is: De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming, de strekking van de af te geven accountantsverklaring. Op basis van de programmabegroting over 2007 en 2008 van de gemeente 1
Door de toepassing van een risicoanalyse kan het zo zijn dat niet alle transacties die groter zijn dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie individueel worden gecontroleerd. Ook kunnen andere gegevensgerichte werkzaamheden dan deelwaarnemingen worden toegepast. Met name door toepassing van cijferanalyse (verbandscontroles) kan het aantal deelwaarnemingen worden beperkt.
Pagina 3
Bijlage 1
betekenen bovengenoemde percentages dat een totaalbedrag aan fouten in de jaarrekening van resp. € 0,63 miljoen en € 0,72 miljoen en een totaal van onzekerheden van resp. € 1,8 miljoen en € 2,2 miljoen de goedkeurende strekking van de accountantsverklaring niet zullen aantasten. Wat is echt fout? In hoofdstuk 5 staat het toe te passen normenkader voor het goedkeuren van de jaarrekening en de rapportage. Daaruit blijkt dat in het kader van begrotingsonrechtmatigheid als fout wordt beschouwd indien sprake is van: I. II. III. IV. V.
Extra kosten of minder baten, niet tijdig gesignaleerd Extra kosten of minder baten, opzettelijk stilgehouden Extra investeringen, kosten komen later (afschrijvings- en financieringslast) Extra kosten door niet passende activiteiten Minder kosten, maar te lage passende activiteiten
4 Te hanteren rapporteringtoleranties Naast de goedkeuringstoleranties wordt onderkend de rapporteringtolerantie. Ter verantwoording naar de samenleving is de goedkeuringstolerantie relevant. Voor de Raad is de rapporteringtolerantie minstens zo relevant omdat het de raad informeert over een breed scala van onjuistheden. De definitie van de rapporteringtolerantie is: De rapporteringtolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen. De rapporteringstolerantie wordt voor de jaren 2007 en 2008 vastgesteld op € 50.000. De rapporteringtoleranties kunnen zich verder toespitsen op die elementen die de raad specifiek nader terug wil zien, zonder dat dit de controletoleranties zelf beïnvloedt. Uitgangpunt is dat alle financiële onrechtmatigheden die buiten het normenkader van de raad (zie hierna) worden vastgesteld, door het college in de jaarrekening worden verantwoord en toegelicht. De accountant toetst deze bevindingen op en rapporteert hierover in zijn verslag van bevindingen aan de gemeenteraad. De accountant richt de controle in rekening houdend met de rapporteringtolerantie om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen.
5 Normenkader rechtmatigheid. In het kader van de rechtmatigheidscontrole kunnen 9 rechtmatigheidcriteria worden onderkend: het begrotingscriterium, het voorwaardencriterium, het misbruik en oneigenlijk gebruikcriterium, het calculatiecriterium, het valuteringscriterium, het adresseringscriterium, het volledigheidscriterium, het aanvaardbaarheidscriterium en het leveringscriterium. In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt al aandacht besteed aan de meeste van deze criteria. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer zal extra aandacht besteed moeten worden aan het normenkader bij het: 1. Het begrotingscriterium; 2. Het voorwaardencriterium, waaronder raadsbesluiten. 3. Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium). Normenkader voor het begrotingscriterium: Begrotingsrechtmatigheid houdt in dat financiële beheershandelingen passen binnen de begroting en balansmutaties. Voor de begrotingsrechtmatigheid is de wetgever uitgegaan van het programmaniveau als de norm. Bij de gemeente Papendrecht heeft de gemeenteraad de autorisatie op 4 programma’s vastgesteld. Het normenkader bij het begrotingscriterium is als volgt:
Pagina 4
a. Bij de staat van baten en lasten. Van begrotingsonrechtmatigheid is sprake indien het totaal van de baten of de lasten per programma met minimaal € 50.000 is overschreden c.q. onderschreden. In de rapportage worden de verschillen boven deze drempel verantwoord. b. Bij investeringen. Van begrotingsonrechtmatigheid is sprake indien het toegestane investeringsvolume per programma met minimaal € 100.000 of 10% is overschreden. In de rapportage worden de verschillen boven deze drempel verantwoord. c.
Bij de voorziening met latente verplichtingen. Van begrotingsonrechtmatigheid is sprake indien de geplande storting ten gunste van voorzieningen achterwege is gelaten. In de rapportage zullen alle stortingen worden genoemd die achterwege zijn gelaten.
d. Bij de voorziening met latente verplichtingen. Van begrotingsonrechtmatigheid is sprake indien uitgevoerde werken ten laste van de gevormde onderhoudsvoorziening zijn gebracht die niet het beheerplan staan en/of waarvan het geraamde bedrag wordt overschreden. Onrechtmatig en gerapporteerd worden alle werken en/of overschrijdingen vanaf € 50.000. e. Bij grondexploitatie. Van begrotingsonrechtmatigheid bij grondexploitatie is sprake indien er sprake van nadelige verschillen ten opzichte van de vastgestelde exploitatieberekening. Per project zijn alle nadelige verschillen (baten en lasten) in de jaarlijkse kostencalculaties vanaf € 100.000 onrechtmatig en worden met een nadere toelichting en analyse gerapporteerd. f.
Bij de kosten van de bedrijfsvoering (kostenplaatsen). Van begrotingsonrechtmatigheid bij de bedrijfsvoering is sprake indien het budget voor de bedrijfsvoering met minimaal € 100.000 wordt overschreden. In de rapportage worden de verschillen boven deze drempel verantwoord.
De oorzaken van begrotingsonrechtmatigheid die in de jaarrekening worden geduid. Bij de overschrijdingen dient aangegeven te worden welke van de volgende 12 soorten van begrotingsonrechtmatigheid aan de orde is: I. Onjuist programma, product, budget II. Onjuist begrotingsjaar III. Extra kosten gedekt door baten c.q. minder baten gecompenseerd door minder kosten. IV. Extra kosten of minder baten, tijdig gesignaleerd V. Extra kosten of minder baten, achteraf onrechtmatig (zoals mutaties algemene uitkering) VI. Extra uitgaven door hogere doorbelasting vanuit de kostenplaatsen VII. Fout in de begroting VIII.Extra kosten of minder baten, niet tijdig gesignaleerd IX. Extra kosten of minder baten, opzettelijk stilgehouden X. Extra investeringen, kosten komen later (afschrijvings- en financieringslast) XI. Extra kosten door niet passende activiteiten XII. Minder kosten, maar te lage passende activiteiten De oorzaken onder I tot en met VII genoemd zijn niet van invloed op de strekking van de accountantsverklaring. De oorzaken onder VIII tot en met XII genoemd zijn dat in principe wel en kunnen bij het vaststellen van de jaarrekening alsnog worden goedgekeurd. Oordeelsvorming door de gemeenteraad. Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is mogelijk sprake van onrechtmatige uitgaven. De overschrijding kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van de gemeenteraad. Voor de afsluitende oordeelsvorming is van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door de gemeenteraad geformuleerde beleid of wordt gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere inkomsten. Deze begrotingsoverschrijdingen zullen in het jaarverslag afzonderlijk worden verantwoord. Het bepalen òf respectievelijk welke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de raad.
Bijlage 1
Pagina 5
Normenkader voor het voorwaardencriterium: Besteding en inning van gelden door een gemeente zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de (eigen) gemeentelijke regelgeving. De gestelde voorwaarden hebben in het algemeen betrekking op: • • • • • • •
De omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project; De heffings- en/of declaratiegrondslag; Normbedragen (denk aan hoogte en duur); De bevoegdheden; Het voeren van een administratie en de indienen van een begroting en/of jaarrekening; Het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken; Aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d.
De precieze invulling verschilt per wet respectievelijk regeling respectievelijk verordening. Voor alle geldstromen dient ondubbelzinnig vast te staan welke voorwaarden er op van toepassing zijn. De door hogere overheden gestelde voorwaarden liggen volledig vast. Dit geldt echter niet voor de voorwaarden in de gemeentelijke regelgeving. Omdat er (nog) geen generieke criteria zijn vastgesteld, dient de accountant over zowel de generieke als de specifieke criteria in overleg te treden met de raad. De raad is op gemeentelijk niveau kadersteller en wordt geacht de norm te stellen waaraan het college moet worden getoetst. Een gemeenteraad dient dan ook op grond van een overzicht van alle voor de betreffende gemeente geldende wet- en regelgeving het voorwaardencriterium te operationaliseren. Concreet betekent dit dat door de gemeenteraad limitatief moet zijn bepaald aan welke in wet- en regelgeving vastgelegde, voor de gemeente relevante, voorwaarden de accountant moet toetsen. Deze zijn overeenkomstig het advies van de VNG van 15 oktober 2004: de “hoogte”, de “duur” en de doelgroep / object tenzij jegens derden aanvullende voorwaarden met directe financiële consequenties zijn opgenomen. Het over 2004 ingezette beleid om de controle te beperken tot deze aspecten wordt over de jaren 2007 en 2008 gecontinueerd. Normenkader voor het misbruik- en oneigenlijk gebruikcriterium: In 2007 is een nota misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) vastgesteld door de raad. Dit is een formele vaststelling van beleid ter voorkoming en bestrijding van M&O. Indien bij een toereikend M&O-beleid dat in voldoende mate is uitgevoerd, toch een belangrijke (materiële) onzekerheid – die inherent is aan de regeling – blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient de accountant te beoordelen of deze onzekerheid in de toelichting bij de jaarrekening adequaat wordt weergegeven. Normenkader voor raadsbesluiten: Ook raadsbesluiten worden in de rechtmatigheidcontrole betrokken. Het gaat om de raadsbesluiten vanaf 2004 waarop financiële rechtmatigheidcriteria van toepassing zijn.
6 Reikwijdte accountantscontrole rechtmatigheidtoetsing De accountantscontrole op rechtmatigheid voor de jaren 2007 en 2008 is gericht op: 6.1
De naleving van wettelijke kaders en overige verordeningen, zoals die zijn opgenomen in de “Inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidcontrole bij gemeenten” (bijlage 1 van dit protocol). Dit uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen. Ten aanzien van het voorwaardencriterium vindt voor de interne regelgeving uitsluitend een toets plaats naar de hoogte, duur en doelgroep/object van financiële beheershandelingen, tenzij jegens derden (bijvoorbeeld in toekenningsbeschikkingen) aanvullende voorwaarden met directe financiële consequenties zijn opgenomen. 2
6.2
De naleving van de volgende kaders: o de begroting zijnde staat van baten en lasten en balansmutaties.
2
Dergelijke jegens derden geformuleerde (financiële) voorwaarden zijn immers ook al relevant voor de accountantscontrole inzake de getrouwheid van de jaarrekening. .
Bijlage 1
Pagina 6
o o o 6.3
Bijlage 1
financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet met uitzondering artikel 1 lid f de controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet; de verordening periodiek onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid ex art 213a Gemeentewet;
De raadsbesluiten vanaf 2004. Indien en voor zover bij de accountantscontrole materiële financiële onrechtmatige handelingen worden geconstateerd worden deze in de rapportage en oordeelsweging uitsluitend betrokken indien en voor zover het door de raad of hogere overheden vastgestelde regels betreft. Met andere woorden: interne regels van college naar ambtelijke organisatie c.q. collegebesluiten vallen daar buiten. Deze interne regels kunnen overigens wel relevant zijn voor de nadere vaststelling van de invulling van “hogere” besluiten, maar zijn op zich geen object van onderzoek. Voorts kan een afwijking van deze lagere regelgeving passend zijn binnen de uitvoering van hogere besluiten. Het is (over het algemeen) aan het college om een oordeel te vellen over de geconstateerde afwijkingen van lagere interne regels.
7 Rapportering accountant Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierna in het kort weergegeven als volgt: Interim-controle. In de tweede helft van het jaar wordt door de accountant een zogenaamde interim-controle uitgevoerd. Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt een verslag aan het college uitgebracht. De accountant bespreekt het verslag met de leden van de Begeleidingscommissie Accountants. Nadat het verslag van een ambtelijke reactie is voorzien, stelt het college het verslag vast. Verslag van bevindingen Overeenkomstig de gemeentewet wordt omtrent de controle van de jaarrekening een verslag van bevindingen uitgebracht aan de raad en in afschrift aan het College van Burgemeester en Wethouders. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen. Uitgangspunten voor de rapportage. Het college legt over de rechtmatigheid van het financieel beheer in de jaarrekening verantwoording af. Zij rapporteert overeenkomstig dit controleprotocol alle afwijkingen ten opzichte van het normenkader. De accountant stelt gelet op zijn controleopdracht van de raad de volledigheid en juistheid van deze rapportage vast en rapporteert hierover in zijn verslag van bevindingen bij de jaarrekening. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging. Accountantsverklaring In de accountantsverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid. Deze accountantsverklaring is bestemd voor de gemeenteraad, zodat deze de door het College van Burgemeester en Wethouders opgestelde jaarrekening kan vaststellen.
Bijlage: A. Overzicht externe wetgeving en van toepassing zijnde gemeentelijke verordeningen m.b.t. financiële rechtmatigheid en risicokwalificatie
