Handreiking rechtmatigheid en interne controle EEN WEGWIJZER NAAR EEN REGEL(S)LUWE VERANTWOORDING EN CONTROLE

Handreiking rechtmatigheid en interne controle ‘EEN WEGWIJZER NAAR EEN REGEL(S)LUWE VERANTWOORDING EN CONTROLE’

Rechtmatigheid en interne controle bij verstrekkingen aan derden in vogelvlucht

Dit advies is opgesteld door de VNG / project Minder Regels, Meer Service in samenwerking met Deloitte Accountants BV, Audit Public Sector. Datum: december 2010 Deze publicatie is een uitgave van de VNG. Het onderzoek is verricht in het kader van het project Minder Regels Meer Service. In dit project werken de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Economische Zaken en Financiën samen met de VNG aan vermindering van de regeldruk en verbetering van de dienstverlening. Vormgeving en opmaak VNG - Chris Koning Druk Drukkerij Excelsior, Den Haag

Inhoudsopgave Deel 1. Rechtmatigheid en interne controle in vogelvlucht

7

9

1 Inleiding 1.1 Invoering rechtmatigheid

9

1.2 Evaluatie rechtmatigheid nu en in de toekomst

10

1.3 Deregulering en rechtmatigheid

10

1.4 Bezuinigingen en inzet van financiële middelen

11

1.5 Doel van de handreiking

11

2 Het wat, hoe en waarom van rechtmatigheid

13

2.1 Uitwerking en inhoud rechtmatigheid

13

2.3 Rechtmatigheid en de actoren

16

2.4 Te maken keuzes

19

2.5 Interne controle

22

2.6 Aandachtspunten, valkuilen en tips

23

3 Het rechtmatigheidoptimum

29

Deel 2. Wet Werk en Bijstand: bijstand

31

1. Inleiding

33

2. Wat en hoe wordt er verstrekt?

39

3. Specifieke onderwerpen en aandachtspunten

47

3.1 Inleiding

47

3.2 Bedrijfsvoering nu en in de toekomst

48

3.3 Fraude

53

4 Risico’s in het kader van de WWB

55

5 Uitwerking scenario’s

57

5.1 Scenario 1: Preventief organiseren

57

5.2 Scenario 2: Zoeklichtcontroles

60

5.3 Scenario 3: Toegespitste aanpak

62

6 Basisvoorwaarden en -vereisten

65

7 Samenvatting

69

Bijlage 1 Uitwerking WWB-uitkeringen scenario 1: Preventief organiseren

71

Bijlage 2 Uitwerking WWB-uitkeringen scenario 2: Zoeklichtcontroles

73

Bijlage 3 Uitwerking WWB-uitkeringen scenario 3: Toegespitste aanpak

76

Deel 3: Wet maatschappelijke ondersteuning: persoonsgebonden

budget

79

1 Inleiding

81

2 Wat en hoe wordt er verstrekt?

85

3 Risico’s in het kader van het pgb

91


93

4.1 Scenario 1: Preventief organiseren 4.2 Scenario 2: Zoeklichtcontroles 4.3 Scenario 3: Toegespitste aanpak

93 99 101


105

6 Samenvatting

109

Bijlage 1 Uitwerking PGB WMO scenario 1: Preventief organiseren

111

Bijlage 2 Uitwerking PGB WMO scenario 2: Zoeklichtcontroles

113

Bijlage 3 Uitwerking PGB WMO scenario 3: Toegespitste aanpak

117

Deel 4. Algemene subsidie-verordening: subsidie

121

1 Inleiding

123

2 Wat en hoe wordt er verstrekt?

129

3 Specifieke onderwerpen en aandachtspunten

139

4 Risico’s in het kader van subsidieverstrekking

145


149

5.1 Scenario 1: Preventief organiseren

149

5.2 Scenario 2: Zoeklichtcontroles

154

5.3 Scenario 3: Toegespitste aanpak

156


159

7 Samenvatting

163

Bijlage 1 Uitwerking Subsidieverstrekking scenario 1: Preventief organiseren

165

Bijlage 2 Uitwerking Subsidieverstrekking scenario 2: Zoeklichtcontroles

167

Bijlage 3 Uitwerking Subsidieverstrekking scenario 3: Toegespitste aanpak

170

5

6

Deel 1. Rechtmatigheid en interne controle in vogelvlucht

7

8

1 Inleiding Rechtmatigheid. Het is inmiddels een gevleugelde term bij gemeenten. Maar wat is rechtmatigheid nu precies? Kort samengevat: rechtmatigheid is het naleven van weten regelgeving. Met die definitie lijkt het zo eenvoudig en is de opmerking al snel ‘dat wordt toch ook al gedaan?’. Toch blijkt de invoering van de rechtmatigheidcontrole bij gemeenten en provincies geen sinecure te zijn geweest en worstelen gemeenten ook nu nog, mede als gevolg van een dereguleringsoperatie van de afgelopen jaren, met het verbeteren en doorontwikkelen van de efficiency en effectiviteit van en transparantie over het rechtmatig handelen.

1.1

Invoering rechtmatigheid

Tot en met 2003 was de inrichting van de gemeentelijke organisatie en de accountantscontrole op de jaarrekening met name gericht op het getrouwe beeld van de jaarrekening. Vanaf 2004 zijn gemeenten verplicht om naast de getrouwheid ook aan te tonen dat hun financiële handelingen rechtmatig hebben plaatsgevonden. De accountant doet in de accountantsverklaring bij de jaarrekening vanaf 2004 een formele uitspraak over de rechtmatigheid van de baten, lasten en balansmutaties. Over de interpretatie en de reikwijdte van het begrip rechtmatigheid bestond in 2004 grote onduidelijkheid en onzekerheid bij gemeenten. Wat moest er nu gecontroleerd worden en waren gemeenten hier wel klaar voor? Eerst eind 2004 was deze eerste discussie afgerond. Al snel bleek dat een groot aantal gemeenten nog niet direct kon aantonen dat hun financiële handelingen rechtmatig waren geweest. Hoofdoorzaak was dat de toenmalige regelgeving, procedures en instrumenten niet waren ingericht om te komen tot een verantwoording over het rechtmatig financieel handelen. Veel spelregels werden niet nageleefd en er was geen directe informatie voorhanden om aan te kunnen tonen dat naleving wel had plaatsgevonden, zoals aanwezigheid van documenta9

tie, naleving van bezuinigingen of dossiervorming.

1.2

Evaluatie rechtmatigheid nu en in de toekomst

Vele publicaties en adviezen hebben in 2004 en de jaren erna richting gegeven aan het uitwerken van het rechtmatigheidbegrip en de acties die in dit kader door gemeenten moeten worden ondernomen. Zo heeft de VNG een inventarisatie gemaakt van de van toepassing zijnde weten regelgeving, hebben het NIVRA (beroepsorganisatie van accountants)en het Ministerie van BZK adviezen gegeven en is zelfs een Platform Rechtmatigheid Provincies en Gemeenten opgericht dat richting geeft aan de toepassing en borging van rechtmatigheid. Hiermee is vanaf 2004 steeds meer duidelijkheid ontstaan in de vereisten die samenhangen met de naleving van de weten regelgeving, zoals het begrippenkader, de rol van de verschillende actoren en de reikwijdte van rechtmatigheid. De stofwolken rondom de invoering van de rechtmatigheidcontrole zijn inmiddels in belangrijke mate neergedaald. De implementatie, screening van weten regelgeving, vormgeving controles en aanpassen van processen en organisatie heeft de afgelopen jaren in belangrijke mate zijn beslag gekregen. Dit betekent echter niet dat gemeenten ‘klaar zijn’ met rechtmatigheid. Bestond aanvankelijk de angst dat de rechtmatigheidverantwoording en -controle vooral een lastenverzwaring zou zijn, in de praktijk blijkt het bij een slimme aanpak juist tot een verbetering van de bedrijfsvoering te leiden, meer rechtszekerheid te bieden en (grote) besparingen op te leveren.

1.3 Deregulering en rechtmatigheid Vanuit het besef dat met minder en vooral slimmere regels effectiever en efficiënter hetzelfde of zelfs meer bereikt kan worden, is de VNG met de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Economische Zaken en Financiën gestart met projecten die als doel hebben te komen tot deregulering. In 2007 is hiertoe onder andere het project Minder Regels Meer Service gestart. Het doel van dit project is gemeenten te ondersteunen bij het lastenarmer maken van hun regelgeving, en bij het verbeteren van die dienstverlening. De afgelopen vier jaar hebben gemeenten een flinke slag gemaakt met het dereguleren van hun regelgeving. Deregulering aan 10

de voorkant leidt uiteraard tot vragen over toezicht en handhaving aan de achterkant van het proces. Met name op de domeinen pgb/Wmo en subsidiebeleid spitsen deze vragen zich toe op de rechtmatigheid.

1.4 Bezuinigingen en inzet van financiële middelen Naast de wens om de administratieve lasten voor de cliënten te verminderen, noopt ook de druk op gemeentelijke budgetten en overhead de gemeenten om haar processen, werkzaamheden en instrumenten zo efficiënt en effectief mogelijk in te richten. Middelen moeten zoveel mogelijk beschikbaar zijn en blijven voor de uitvoering en realisatie van het primaire proces. Een juiste balans tussen verantwoording en controle enerzijds en vermindering van regeldruk en administratieve lasten anderzijds is daarbij essentieel. Bij verantwoorden om te verantwoorden is immers niemand gebaat.

1.5 Doel van de handreiking Deze handreiking heeft als doel gemeenten een handvat te bieden om intern de discussie te voeren over het bereiken van een rechtmatigheidoptimum: het punt waar sprake is van balans tussen verantwoording en controle (inclusief rechtmatigheid) enerzijds en vermindering van regeldruk en administratieve lasten anderzijds. Inhoudelijk spitst de handreiking zich toe op de domeinen PGB/WMO en subsidiebeleid. De werkwijze op het domein WWB/ Bijstand is hierbij als referentiemateriaal gebruikt.

11

12

2 Het wat, hoe en waarom van rechtmatigheid

2.1

Uitwerking en inhoud rechtmatigheid

Rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole, de financiële rechtmatigheid, heeft betrekking op baten, lasten en balansmutaties. Baten, lasten en balansmutaties zijn altijd het gevolg van financiële beheershandelingen en de vastlegging daarvan in de administratie. Financiële beheershandelingen zijn te onderscheiden naar de volgende vier categorieën:

Financiële beheersbehandeling

Omschrijving

Voorbeeld

Transacties

Een handeling waarbij een tegenprestatie wordt geleverd of verkregen

Inkopen, verkopen

Overdrachten

Een handeling waarbij financiële middelen van of aan personen en/of rechtspersonen worden overgedragen zonder dat direct sprake is van levering van een tegenprestatie en heffingen

Subsidies, uitkeringen, belastingen

Financieringen

Een handeling waarbij gelden worden uitgezet of opgenomen in verband met leningen en de daarbij behorende aflossing en rente

Langlopende leningen, kasgelden, verstrekte kredieten

Vermogensmutaties

Een handeling die leidt tot een mutatie in het vermogen en waarbij niet direct liquide middelen de organisatie binnenkomen of verlaten

Afschrijvingen, mutaties in reserves en voorzieningen

In de praktijk wordt onrechtmatig handelen nog vaak – en ten onrechte – geassocieerd met fraude. Onrechtmatig handelen en fraude zijn echter niet hetzelfde.

13

ONRECHTMATIG HANDELEN ≠ FRAUDE Onrechtmatig handelen en fraude zijn twee begrippen die los van elkaar moeten worden gezien. Bij fraude wordt met opzet niet voldaan aan wetten en regels met als doel er zelf beter van te worden. Onrechtmatigheid komt vaak voort uit onwetendheid waarbij geen sprake is er zelf beter van te worden. In het geval van fraude is altijd sprake van onrechtmatig handelen terwijl onrechtmatigheid niet per definitie gelijk is te stellen aan fraude.

Wat is rechtmatigheid dan wel? De definitie van rechtmatigheid in het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten (BAPG) is: ‘Rechtmatigheid is een aspect dat duidt op de mate waarin het door het bestuur (het college) gevoerde beheer in overeenstemming is met bestaande normering’. In de afgelopen jaren is deze wat abstracte definitie steeds verder geconcretiseerd en ingevuld. In feite komt het erop neer dat rechtmatig is gehandeld wanneer de financiële beheershandelingen door en namens het college passen binnen de in- en externe weten regelgeving. Hierna zal blijken dat gemeenten wat betreft de interne weten regelgeving keuzes kunnen maken in welke spelregels wel en niet van invloed zijn op rechtmatigheid. Om de naleving van de criteria inzake rechtmatigheid intern en door de accountant te laten toetsen is het essentieel dat de gemeente de kaders inventariseert en SMART1 formuleert. Vervolgens moet de gemeenteraad duidelijk aangeven en vastleggen wat zij onder rechtmatigheid verstaat en op welke wijze daar inhoud aan wordt geven. Dit wordt vastgelegd in het normenkader. De voorbereiding daarvan vindt uiteraard door het college en de ambtenaren plaats, maar de raad beslist. De wettelijke eisen zoals opgenomen in het BAPG gelden als een minimumpositie. Daarnaast geven ook de wetgeving en controleprotocollen voor de verantwoording van de besteding van specifieke uitkeringen aan wat als onrechtmatig moet worden beschouwd. Rechtmatigheid wordt dan ook voor een groot deel een kwestie van ‘couleur locale’ voor wat betreft de regelgeving die op gemeentelijk

1 SMART = specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden

14

niveau geldt. De raad kan immers bepalen dat onderdelen van bijvoorbeeld verordeningen (nog) niet onder de rechtmatigheidcontrole vallen. Daarnaast is op lokaal niveau sprake van eigen weten regelgeving die specifiek geldt voor de plaatselijke situatie. Rechtmatigheid is – los van het expliciete oordeel in de accountantsverklaring bij de jaarrekening – niet geheel nieuw. Het merendeel van de criteria van rechtmatigheid werd van oudsher ook al in het kader van de getrouwheidscontrole getoetst. Deze criteria zijn:

Criteria van rechtmatigheid

Omschrijving

Voorbeeld

Calculatiecriterium

De vastgestelde bedragen zijn juist berekend

Legesbedragen Facturen

Valutacriterium

Het tijdstip van betaling en de verantwoording van verplichtingen is juist

Aangegaan en verantwoording van contracten en verplichtingen

Leveringscriterium

Juistheid van ontvangen goederen en/ of diensten

Inkoop van goederen/diensten

Adresseringscriterium

De persoon of organisatie waar een financiële stroom naar toe is gegaan, is juist (rechthebbende)

Betalingsverkeer

Volledigheidscriterium

Alle opbrengsten die verantwoord zouden moeten zijn, zijn ook verantwoord

Legesopbrengsten Onroerend Zaak Belasting Rioolrechten Afvalstoffenheffing Grondverkopen

Aanvaardbaarheidscriterium

De financiële beheershandeling past bij de activiteiten van de gemeente en in relatie tot de kosten is een aanvaardbare tegenprestatie overeengekomen

Inkoop van goederen en/of diensten Verstrekken van subsidies

Het lokale maatwerk wordt met name bepaald via de hierna vermelde drie criteria. Hierbij moet worden bedacht dat het M&O-criterium veelal zijn daadwerkelijke invulling krijgt via het formuleren van nadere voorwaarden en dus aanvullend ten opzichte van de getrouwheid kaderstellend is ten behoeve van de rechtmatigheid.

15

Criteria van rechtmatigheid

Omschrijving

Voorbeeld

Begrotingscriterium

Financiële handelingen moeten passen binnen het kader van de geautoriseerde begroting. Past het totaal binnen het opgestelde en geautoriseerde programma?

Overschrijding van programma

Voorwaardencriterium

Nadere eisen die worden gesteld bij de uitvoering van financiële beheershandelingen

Subsidievoorwaarden Aanbesteding Belastingwetgeving

M&O-criterium

De interne toetsing op juistheid en volledigheid van gegevens die door derden zijn verstrekt bij het gebruik van overheidsregelingen (= misbruik)

Subsidieregelingen Kwijtschelding Uitkeringen

De interne toetsing of derden bij het gebruik van overheidsregelingen geen (rechts)handelingen hebben verricht die in strijd zijn met het doel of de strekking van de regeling (= oneigenlijk gebruik)

Naast heldere doelstellingen en kaders rond rechtmatigheid moet de gemeente zorg dragen voor het interne systeem van risicoafweging, administratieve organisatie en interne controle, planning en control en tussentijdse informatievoorziening. Het belang van het interne beheersingssysteem wordt ook in het BAPG benadrukt. Een intern systeem van risicoafweging dient het gemeentebestuur in staat te stellen goede risicoafwegingen te maken. Op basis hiervan kunnen vervolgens maatregelen worden getroffen om potentiële risico’s af te dekken.

2.3

Rechtmatigheid en de actoren

In de vorige paragrafen is het begrip rechtmatigheid verduidelijkt en zijn de rechtmatigheidcriteria toegelicht. Maar wie zijn nu betrokken bij rechtmatigheid en wat zijn hun verantwoordelijkheden? Hierna zijn de verantwoordelijkheden schematisch weergegeven:

16

Actor

Rechtmatigheid

Doelmatigheid

Doeltreffendheid

Gemeenteraad

Stelt kaders en controleert



College van burgemeesters en wethouders

Waarborgt inrichting en goede werking van het beheersmechanisme

Doet zelfstandig onderzoek conform artikel 213a GW

Doet zelfstandig onderzoek conform artikel 213a GW

Ambtelijke organisatie

Niet afzonderlijk, wel als onderdeel van de normale planning- en controlewerkzaamheden



Rekenkamer

Via specifiek gerichte onderzoeken



Audit committee

Geen specifieke verantwoordelijkheid: houdt toezicht op kwaliteit rapportages en communicatie



Accountant

Spreekt oordeel uit over financiële rechtmatigheid, beoordeelt opzet beheersmechanisme en onderzoekt nietfinanciële rechtmatigheid op verzoek en binnen grenzen van zijn deskundigheid

Uitsluitend indien afzonderlijk overeengekomen (op verzoek van de gemeenteraad) en binnen grenzen van deskundigheid

Uitsluitend indien afzonderlijk overeengekomen (op verzoek van de gemeenteraad) en binnen grenzen van deskundigheid

De gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders zijn primair verantwoordelijk voor de inrichting, verantwoording en controle van rechtmatigheid: Raad In het duale bestel is de functionele scheiding tussen raad en college aanzienlijk scherper gesteld. De raad heeft naast een rol als volksvertegenwoordiger ook daadwerkelijk een kaderstellende en controlerende rol, welke zij niet kan overdragen aan bijvoorbeeld het college. Vanuit de kaderstellende rol is de raad verantwoordelijk voor het bepalen van welke interne regelgeving wel en niet meeweegt in het rechtmatigheidoordeel van de accountant bij de jaarrekening. Op basis van de controlerende rol is de raad tevens verantwoordelijk voor de controle op de naleving van de in- en externe weten regelgeving. Deze rol wordt mede ingevuld doordat de raad de controlerend accountant benoemt. College Het college is binnen het duale bestel verantwoordelijk voor de uitvoering en verantwoording van het beleid, binnen de kaders die door de raad zijn 17

vastgesteld. Daarmee is het college tegelijkertijd dus verantwoordelijk voor het rechtmatig handelen van de gemeente. Het ‘web van control’ is dan als volgt weer te geven:

Dit schema is geen vast gegeven en is bovendien niet voor alle gemeenten gelijk. De externe weten regelgeving is door hogere overheden opgelegd en maakt daardoor altijd integraal onderdeel uit van het rechtmatigheidkader. De reikwijdte en mate van detaillering van het schema kan wat betreft de interne regelgeving echter wel door keuzes van de gemeente lokaal worden ingevuld.

18

2.4

Te maken keuzes

Gemeenten kunnen bij het bepalen en lokaal invullen van het rechtmatigheidkader dus keuzes maken, maar welke keuzemogelijkheden zijn er dan? Het volgende schema maakt dit inzichtelijk:

Externe regelgeving

Specifieke uitkeringen Controleprotocol (derden)

Europese richtlijnen

Wetten

Interne regelgeving

Verordeningen

O.a. VNG-inventarisatie

Beleidsnota’s

+

Geen keuzes

Raadsbesluiten

B&W besluiten (gedeeltelijk)

Besluiten register

Te maken keuzes

Uit het schema blijkt dat de gemeente voor de externe regelgeving en de gemeentelijke verordeningen niets te kiezen heeft en deze regelgeving dus per definitie behoort tot het rechtmatigheidkader. De keuzevrijheid van gemeenten is daardoor beperkt tot beleidsnota’s, raads- en collegebesluiten alsmede het interne besluitenregister. Voor deze interne regelgeving kan de gemeente zelf bepalen welke (onderdelen van de) regelgeving wel en niet tot het rechtmatigheidkader behoren. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen het normen- en toetsingskader: • Het normenkader is de inventarisatie van de van toepassing zijnde weten regelgeving; en • Het toetsingskader is de uitwerking van het normenkader naar die (onderdelen van) weten regelgeving die daadwerkelijk meeweegt bij de verantwoording en het oordeel over rechtmatigheid. Het gaat daarbij met name om het voorwaardencriterium: welke artikelen van de regelgeving laten we als gemeente in het kader van rechtmatigheid meewegen? Het is sterk aan te bevelen de keuzes niet zomaar te maken en ervoor te kie19

zen regelgeving integraal wel of niet op te nemen in het rechtmatigheidkader. Het risico is dan namelijk aanwezig dat aspecten die belangrijk zijn niet worden opgenomen of aspecten die (financieel) minder of niet belangrijk zijn wel worden opgenomen. Enkele voorbeelden ter verduidelijking. VOORBEELDEN KEUZES BIJ RECHTMATIGHEIDKADER Pgb/Wmo In de Wmo-verordening van een gemeente is bepaald dat indien een aanvraag mondeling, waaronder telefonisch, plaatsvindt dit per omgaande schriftelijk wordt bevestigd. Bij deze bevestiging wordt indien nodig een aanvraagformulier meegezonden. In het geval dat een aanvraag mondeling is gedaan maar geen schriftelijke bevestiging is gestuurd, zou de toekenning van het pgb in eerste instantie als onrechtmatig kunnen worden aangemerkt. Immers de toekenning heeft niet volledig volgens de verordening plaatsgevonden.

20

VOORBEELDEN KEUZES BIJ RECHTMATIGHEIDKADER (VERVOLG) Het recht op het pgb staat door het ontbreken van de schriftelijke bevestiging echter niet ter discussie (er vanuit gaande dat het pgb terecht is toegekend). Een logische keus is om de spelregel dat mondelinge aanvragen schriftelijk worden bevestigd, niet in het toetsingskader op te nemen. WWB Een gemeente heeft een WWB-verordening. Hierin is onder andere bepaald dat de gemeente halfjaarlijks een doelmatigheidonderzoek uitvoert, waarbij met de cliënt de mogelijkheden en ondernomen acties tot uitstroom naar arbeid worden doorgesproken. Als de gemeente niet in alle gevallen halfjaarlijks een doelmatigheidonderzoek heeft uitgevoerd, zijn de betreffende uitkeringen in eerste aanleg onrechtmatig verstrekt/gecontinueerd. Immers het verstrekken c.q. continueren van de uitkering heeft niet volledig volgens de verordening plaatsgevonden. De vraag is echter in hoeverre het uitvoeren van doelmatigheidonderzoeken afbreuk doet aan het recht op (continuering van de) uikering. Gezien de persoonlijke omstandigheden van de cliënt hoeft het recht op uitkering immers niet ter discussie te staan. Bovendien kan de cliënt ondanks het ontbreken van de onderzoeken wel de vereiste inspanningen hebben verricht, welke gericht zijn op uitstroom. Een logische keus zou kunnen zijn om de spelregel dat halfjaarlijks doelmatigheidonderzoeken worden uitgevoerd, niet in het toetsingskader op te nemen. Wel is het in dat geval aan te bevelen dat de raad over het aantal doelmatigheidonderzoeken en de resultaten ervan wordt geïnformeerd. Op die manier wordt de raad wel voorzien van de benodigde informatie over de uitstroomactiviteiten van de gemeente en haar cliënten en de resultaten daarvan.

21

Subsidieverstrekking Een gemeente heeft een subsidieverordening. Hierin zijn de subsidievoorwaarden gedefinieerd, waaronder: 1. De subsidie mag worden besteed aan projecten die niet in de aanvraag zijn opgenomen; 2. De subsidieverantwoording moet op 1 mei van het volgende jaar zijn ingediend. Voorwaarde 1 is belangrijk voor de rechtmatigheid. Immers die voorwaarde ziet toe op het besteden van de subsidie aan de projecten waarvoor het is bedoeld. De tweede voorwaarde raakt de rechtmatigheid niet direct. Immers wanneer de verantwoording te laat wordt ingediend, betekent dit niet dat de subsidie niet is besteed aan de projecten waarvoor het is bedoeld. Een logische keus zou zijn om voorwaarde 1 wel en voorwaarde 2 niet in het toetsingskader op te nemen. Los van de keuzes die een gemeente maakt, is het in ieder geval van essentieel belang dat de raad en het college samen discussiëren over het rechtmatigheidkader en de (onderdelen van de) regelgeving die in het toetsingskader worden opgenomen. Alleen op die manier is wederzijds duidelijk waarop de raad het college afrekent wat betreft rechtmatigheid en kan geen verwachtingskloof ontstaan.

2.5

Interne controle

In de voorgaande paragrafen is het rechtmatigheidbegrip uitgewerkt, is stilgestaan bij de actoren en is ingegaan op het rechtmatigheidkader en de keuzes die gemeenten daarbij kunnen maken. Maar hoe wordt nu zichtbaar gemaakt en vastgesteld dat de financiële handelingen rechtmatig hebben plaatsgevonden? Het antwoord hierop is kort en krachtig: door interne controle uit te voeren. Wat is interne controle? Voordat in het vervolg van deze paragraaf meer inhoudelijk wordt stilgestaan bij de opzet, inrichting en positie van de interne controle, is het 22

belangrijk eerst scherp te hebben wat interne controle nu precies is. DEFINITIE VAN INTERNE CONTROLE Volgens de Van Dale heeft controle twee betekenissen: 1. Het uitoefenen van toezicht; en 2. Beheersing De definitie van interne controle zou dan zijn: het uitoefenen van intern toezicht én interne beheersing. De eerste betekenis – het uitoefenen van intern toezicht – is zeker sinds de invoering van rechtmatigheid vanaf 1 januari 2004 een ‘hot item’ en inmiddels algemeen bekend en ingeburgerd begrip. Interne controles worden dan ook bij het merendeel van de gemeenten uitgevoerd, zowel in de lijn (door de organisatieonderdelen die belast zijn met de uitvoering van beleid en taken) en/of verbijzonderd (door een onafhankelijke interne controleafdeling). De tweede betekenis van interne controle – interne beheersing – is minder bekend en vraagt veelal nog nadrukkelijk aandacht. Interne controles worden namelijk niet alleen uitgevoerd om vast te stellen of financiële beheershandelingen rechtmatig zijn geweest (en dus om toezicht te houden), maar zeker ook om de inrichting en beheersing van de processen te verbeteren. In de volgende paragraaf worden aandachtspunten benoemd die bijdragen aan de inrichting en verdere ontwikkeling van de interne controle, waardoor de interne controle – naast inzicht in het naleven van het rechtmatigheidkader – vooral ook een bijdrage kan leveren aan de verbetering van de inrichting en beheersing van processen.

2.6

Aandachtspunten, valkuilen en tips

Wanneer de voorgaande paragrafen in ogenschouw worden genomen, lijkt het inrichten, controleren en verantwoorden van rechtmatigheid relatief eenvoudig. Er zijn echter in de praktijk diverse aandachtspunten en valkuilen waarmee rekening moet worden gehouden. Uiteraard zijn er vanuit de ervaringen van de afgelopen jaren ook tips te geven, waarmee invulling 23

kan worden gegeven aan de aandachtspunten en valkuilen kunnen worden omzeild. Aandachtspunten In de vorige paragraaf is ingegaan op de betekenis van interne controle en het nog vaak onderbelicht zijn van de toegevoegde waarde van interne controle voor het verbeteren van de inrichting en beheersing van processen. Hierna wordt stilgestaan bij de wijze waarop de interne controle kan bijdragen aan het herzien en optimaliseren van processen en het nut en de noodzaak van het meer verspreid in de tijd uitvoeren (dynamiseren) en professionaliseren van interne controles. Herzien van processen Uiteraard komt het voor dat bij de uitvoering van de interne controles ten behoeve van de rechtmatigheidcontroles fouten of tekortkomingen worden geconstateerd. Vaak is de oorzaak gelegen in een tekortkoming in de onderliggende kwaliteit van de uitvoering of inrichting van processen. Stel dat wordt geconstateerd dat een subsidieregeling niet wordt nageleefd. Er is bijvoorbeeld geen bevoegd besluit tot subsidietoekenning. Of een inkoop is niet conform de procedure uitgevoerd. Er zijn bijvoorbeeld te weinig offertes aangevraagd. Uit de interne controle blijkt dat dit geen incidenten zijn, maar dat dergelijke fouten en tekortkomingen vaker voorkomen. Deze bevindingen zouden op dat moment direct aanleiding moeten zijn om een nadere analyse uit te voeren. Wanneer de tekortkoming vaker voorkomt, kan dat een belangrijk signaal zijn om werkmethoden, procedures, afspraken en informatievoorziening hieromtrent aan te passen. Ook kan het constateren van een afwijking het signaal zijn om weten regelgeving te vereenvoudigen. Bijvoorbeeld door bepaalde voorwaarden, zoals het achteraf overleggen van een financiële verantwoording, te schrappen of alleen van toepassing te laten zijn voor bepaalde soorten activiteiten of projecten. Bijvoorbeeld voor subsidies groter dan € 50.000,-. In de praktijk hebben rechtmatigheidbevindingen nog niet altijd deze signaalwerking. Zeker niet wanneer gebreken worden geconstateerd die niet 24

direct tot fouten of onzekerheden leiden, maar na veel uitzoek- of puzzelwerk uiteindelijk een positief rechtmatigheidoordeel krijgen. In die gevallen is de uitkomst toch goed? Ja, dat is waar, maar er lijkt wel ruimte voor verbetering te zijn. Bovendien kan het de efficiency van het proces en de controle daarop aanzienlijk verbeteren. De interne controlemedewerker of –afdeling zal dan ook bij de uitvoering van de periodieke controles, hetzij via besprekingen of via rapportages, aandacht moeten vragen voor concrete verbetervoorstellen om een proces te optimaliseren, efficiënter te maken, regelgeving te verbeteren en de naleving en controle daarop beter te borgen. Dit kan bijvoorbeeld door het stellen van verwondervragen als: waarom doen we dit zo? Vaak is het een ingeslepen gewoonte dat controles al jaren uitgevoerd worden (zonder enig resultaat). Het bedenken waarom we een controle uitvoeren en een eis stellen zorgt ervoor dat hier vernieuwing ontstaat en mogelijk ook besef komt dat gestelde eisen feitelijk niet nodig zijn. Als hiervoor meer aandacht ontstaat en dit als het ware een tweede natuur wordt, ontstaat de lerende organisatie in optima forma. Dynamisering en professionalisering van de controles De uitvoering van de controles op rechtmatigheid vindt nog te vaak plaats in de tweede helft van het onderhavige jaar of pas bij het opmaken of zelfs de afronding van de jaarrekening. Het gevolg is vaak een race tegen de klok, terwijl dat absoluut niet nodig is. Wanneer de controles meer gespreid over het jaar worden uitgevoerd, zorgt dit in de eerste plaats voor een betere werkverdeling en levert dit in de tweede plaats de mogelijkheid op om eerder bij te sturen op grond van de resultaten. Een dergelijke werkwijze voorkomt bovendien kostbare en nodeloze herstelwerkzaamheden en voorkomt negatieve berichtgeving wanneer regelgeving niet nageleefd worden. In de praktijk blijkt herstel achteraf vaak veel meer te kosten dan aan de voorkant deugdelijk organiseren. Een les van de afgelopen jaren is dat gemeenten nog meer winst kunnen halen door te leren van de eerder uitgevoerde controles. De interne controles bevatten nog te weinig focus op de verandering van systemen en processen. 25

Deze maatregelen dragen ook allemaal bij aan een efficiënte en integrale uitvoering van de kwaliteitsmonitor (interne controle) van processen. De accountant van de gemeente kan uiteraard als sparring partner een goede rol vervullen bij het uitvoeren van een adequate risicoanalyse en aanpak van de interne controle. Mogelijk kunnen hierdoor bepaalde spotlights geplaatst worden in verband met actuele ontwikkelingen, wijziging van weten regelgeving of onderkende risico’s. Een gedegen en tijdige voorbereiding vergroot de efficiency en de kans op het voorkomen en signaleren van fouten. Valkuilen en aandachtspunten Een aantal valkuilen c.q. aandachtspunten waarmee rekening moet worden gehouden is: • College en raad moeten tijdig en duidelijk met elkaar communiceren over de inhoud en reikwijdte van het rechtmatigheidkader en afspreken wanneer en hoe over de uitkomsten van de rechtmatigheidcontrole wordt gecommuniceerd. Geen of onvolledige communicatie leidt tot een verwachtingskloof. Een extreem voorbeeld: College en raad hebben geen afspraken gemaakt over de wijze van communicatie over de rechtmatigheidbevindingen. De raad gaat daardoor uit van tussentijdse communicatie bij fouten en tekortkomingen. Het college gaat echter uit van communicatie in de jaarrekening. Uit de jaarrekening blijkt dat de accountant als gevolg van afwijkingen van Europese aanbestedingsregels een afkeurend rechtmatigheidoordeel bij de jaarrekening heeft afgegeven. Het college denkt hiermee toereikend en juist te hebben gecommuniceerd, terwijl de raad hierdoor is verrast. • De doorlooptijd is vaak te lang waardoor bevindingen niet tijdig beschikbaar zijn en tussentijds niet kan worden bijgestuurd. Bijvoorbeeld: De interne controle op de rechtmatigheid van de inkopen over 2010 is uitgevoerd in februari 2011. Uit de interne controle blijkt dat bij inkopen tot € 25.000 maar één offerte is opgevraagd, terwijl volgens het inkoopbeleid minimaal drie offertes moeten worden opgevraagd. Doordat de interne controle over 2010 is uitgevoerd in februari 2011, zijn alle inkopen 2010 op dit punt onrechtmatig. Bovendien kan in 2010 zelf geen bijsturing meer plaatsvinden (bijvoorbeeld door gemeentebreed expliciet te wijzen 26

op deze inkoopvoorwaarde). • Bij onderzoeken vindt vermenging plaats van feiten en aanbevelingen, waardoor niet eenduidig is te bepalen wat geconstateerd is en welke vervolgactie nodig is. Bijvoorbeeld: in de controlerapportage is vermeld dat door het ontbreken van een model verantwoording niet duidelijk is of de subsidie is besteed aan het project waarvoor de subsidie is verstrekt. De feitelijke constatering zou moeten zijn: ‘Uit de verantwoording is niet op te maken of de subsidie is besteed aan het project waarvoor de subsidie is toegekend’. De aanbeveling zou moeten zijn: ‘Stel een model subsidieverantwoording op waaruit expliciet blijkt of de subsidie is besteed aan het project waarvoor de subsidie is toegekend’ en ‘Stuur de verantwoording mee met de subsidietoekenning’. • In regelgeving worden eisen gesteld die niet perse noodzakelijk of soms zelfs onrealistisch zijn. Bijvoorbeeld een subsidieverantwoording vragen vóór 1 februari van het nieuwe jaar, terwijl bekend is dat de betreffende instelling pas in maart de jaarrekening opmaakt. • Regelgeving en controles zijn repressief georiënteerd, de focus ligt op verantwoording en controle achteraf. De focus zou echter meer preventief moeten zijn. Bijvoorbeeld geen of te weinig gegevens bij de aanvraag van een subsidie. Hierdoor loopt de organisatie achter de feiten aan loopt en alleen kan reageren op hetgeen is gebeurd. Tips Als afsluiting een aantal tips: • Rechtmatigheid en interne controle zijn geen statische onderwerpen, juist niet, ze zijn enorm dynamisch en continu verder in ontwikkeling. Opleidingen (soft controls) zijn daarom erg belangrijk, zodat medewerkers die bij rechtmatigheid en interne controle betrokken zijn goed geïnformeerd zijn over actuele ontwikkelingen en de uitwerking en toepassingen in de praktijk. Dit geldt overigens voor alle niveaus en functies binnen gemeenten. • Schoon (oude) regelgeving – voor zover nog niet gedaan – op. Enerzijds leidt dit tot het afschaffen van regels die niet meer van toepassing zijn en anderzijds kunnen vanuit het opschonen regels geactualiseerd en 27

waar mogelijk worden vereenvoudigd. • Schrap normen die niet zijn te handhaven dan wel pas normen zo aan dat ze wel zijn te handhaven. Te denken is bijvoorbeeld aan termijnen, grensbedragen voor verantwoordingen, etc.. • Zorg voor tijdige en duidelijke communicatie tussen college en raad, onder andere over de uitkomsten van de rechtmatigheidcontrole. Wacht hiermee niet tot het aanbieden van de jaarrekening over het boekjaar, maar evalueer de bevindingen tussentijds met de raad en maak afspraken over de benodigde vervolgacties en eventueel het ‘verschonen’ (achteraf alsnog autoriseren) van fouten en tekortkomingen.

28

3 Het rechtmatigheidoptimum Bij het bereiken van het rechtmatigheidoptimum gaat het om het vinden van een balans tussen verantwoording en controle enerzijds en vermindering van regeldruk en administratieve lasten anderzijds. Uitwerking en implementatie vergt maatwerk per gemeente. Uiteindelijk zal het doorvoeren van de verlichtingen moeten resulteren in het naderen van het rechtmatigheidoptimum. Dit is het punt waarop sprake is van een perfecte balans tussen risico’s, verantwoording, controles en de hoeveelheid en kwaliteit van de weten regelgeving. Schematisch ziet het rechtmatigheidoptimum er als volgt uit:

Het is een kwestie van balans tussen kwaliteit en omvang van eigen regelgeving, (her)inrichting van processen, (interne) controles en soft controls! 29

30

Deel 2. Wet Werk en Bijstand: bijstand

31

32

Op het domein van de WWB/Bijstand is al veel kennis en ervaring met rechtmatigheid, fraudebestrijding en handhaving. Zie hiervoor www.vng. nl/sociale zaken/fraudebestrijding en handhaving. Het binnen dit domein ontwikkelde gedachtegoed is als referentiemateriaal gebruikt voor deze handreiking.

1.

Inleiding

De WWB fungeert als een laatste vangnet in het stelsel van sociale zekerheid. De WWB bepaalt dat iedereen die rechtmatig in Nederland woont een WWB-uitkering kan aanvragen. De aanvrager moet cumulatief aan de volgende eisen voldoen: • Rechtmatig in Nederland wonen; • Minimaal 27 jaar oud zijn; • Onvoldoende inkomen en eigen vermogen hebben; en • Geen beroep kunnen doen op een andere voorziening of uitkering. De verstrekkingen in het kader van de WWB bestaan uit een WWB-uitkering, eventueel aangevuld met toeslagen (bijvoorbeeld een langdurigheidtoeslag) en / of verlaagd, bijvoorbeeld indien de uitkeringsgerechtigde zijn woonlasten kan delen met een ander of inkomsten heeft. De hoogte van de uitkering is als volgt:

Het begin van de aanvraagprocedure is het eerste contact dat wordt gelegd op het ‘werkplein’ waar gemeente en het UWV WERKbedrijf samenwerken. Dit eerste contact wordt zelfstandig door de cliënt gelegd. In het traject daarna komt de gemeente in beeld en wordt invulling gegeven aan de (administratieve) lasten inzake de aanvraag en de daarbij te overleggen bewijsstukken. 33

Bij gemeenten bestaat de wens de huidige richtlijnen, procedures en instrumenten waar mogelijk sterk te vereenvoudigen. Enerzijds vanuit de wens de administratieve lasten voor de cliënten terug te dringen. Anderzijds vanuit de visie dat de WWB is bedoeld als tijdelijk vangnet, waarbij cliënten zo snel mogelijk via re-integratieactiviteiten en –trajecten uitstromen naar arbeid. In de tussenliggende periode tot uitstroom wordt de cliënt voorzien van een inkomen en moet het risico dat de cliënt ten onrechte een uitkering ontvangt worden geminimaliseerd. TRAJECT ADMINISTRATIEVE LASTENVERMINDERING BIJSTAND 2010 Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten hebben in 2009 een traject gestart dat voor gemeenten moet leiden tot een administratieve lastenvermindering bij de uitvoering van de WWB. Diverse gemeenten hebben aan dit traject deelgenomen en hebben gezamenlijk gewerkt aan het verminderen van de (administratieve) lasten van de algemene en bijzondere bijstand. De deelnemende gemeenten hadden daarbij één of meerdere ambities voor ogen: • Minder bewijsstukken vragen • Het versnellen van de procedures • Anders omgaan met rechtmatigheidcontroles • Anders omgaan met accountantsverantwoording Dit traject heeft in 2010 een vervolg gekregen, waarbij de aandacht is verlegd naar de thema’s ‘veranderen’ en ‘bedrijfsvoering’. Bij ‘veranderen’ werd specifiek stilgestaan bij een aantal aspecten en situaties die zich voor kunnen doen bij veranderingen in een organisatie, bij collega’s of bij de professional zelf. Dit leverde interessante inzichten op over enerzijds de motivatie en energie die veranderingen mogelijk maakt, maar anderzijds ook inzichten over de weerstanden en redenen waarom veranderingen niet slagen.

34

Bij ‘bedrijfsvoering’ werd een werkend voorbeeld uit de verzekeringswereld ter inspiratie gebruikt. Een kijkje buiten de eigen werkelijkheid van de GSD in een min of meer soortgelijk dienstverlenend proces met kansen om de administratieve lasten van burger en eigen organisatie serieus te verminderen. In dit voorbeeld stond bedrijfsvoering met behulp van risicosturing centraal en is stilgestaan bij de mogelijkheden hiervan in en rond de uitvoering van de WWB op procesniveau. Uit de geanimeerde uitwisseling werd duidelijk dat er legio kansen en mogelijkheden zijn en dat vele gemeenten druk doende zijn om een nieuwe balans te zoeken tussen enerzijds vertrouwen en anderzijds rechtmatigheid in de bedrijfsvoering van de WWB. Naast de wens om de administratieve lasten voor de cliënten te verminderen en de inspanningen en lasten van gemeenten (nog meer) te focussen op re-integratie, noopt ook de druk op gemeentelijke budgetten en overhead de gemeenten om haar processen, werkzaamheden en instrumenten zo efficiënt en effectief mogelijk in te richten. Middelen moeten zoveel mogelijk beschikbaar zijn en blijven voor de uitvoering en realisatie van het primaire proces. De uitkeringverstrekking moet daarbij natuurlijk voorzien zijn van de nodige waarborgen om een rechtmatige en integere verstrekking te kunnen waarborgen. Een juiste balans tussen verantwoording en controle enerzijds en vermindering van regeldruk en administratieve lasten anderzijds is daarbij essentieel. Bij verantwoorden om te verantwoorden is immers niemand gebaat. Vanuit deze overwegingen rijst de vraag hoe ‘regelluw en regelsluw’ invulling kan worden gegeven aan het verantwoordings- en controleproces rondom uitkeringen, waarbij voorop staat dat processen zo efficiënt mogelijk moeten verlopen en dat tegelijkertijd aantoonbaar rechtmatig wordt gehandeld. Hiermee heeft elke belanghebbende in de controletoren (Raad, College, Rekenkamer, ambtelijk en accountant) zo vroeg en efficiënt mogelijk inzicht in de randvoorwaarden zonder dat hierbij dubbelingen plaatsvinden of dat controles inefficiënt worden uitgevoerd. Immers preventief betrekken zorgt ervoor dat een ieder een afgewogen keuze kan maken. 35

Voorbeelden hiervan zijn: afspraken over kaders van verantwoording (wat aan te leveren), welke controles doen we gemotiveerd niet meer en welke waarborgen worden gecreëerd (aanvraagvoorwaarden, tussentijdse verantwoording en vrijstellingen). Dit hoofdstuk geeft handvatten om het proces van aanvraag, verstrekking en verantwoording van uitkeringen slimmer, efficiënter en effectiever vorm te geven door: • Meer inzicht te hebben in de risico’s • Bewuste(re) afwegingen te maken • Vervolgens het proces van uitkeringverstrekking te herzien en / of spelregels en instrumenten aan te passen Uitgangspunt daarbij is dat gemeenten juist bij het beoordelen van aanvragen en toekennen van uitkeringen een groot aantal keuzes kunnen maken. De keuzes maken gemeenten op basis van: • Inzicht in de risico’s • Afweging van welke verantwoordingseisen de gemeente wenst te stellen • Het afstemmen van het gemeentelijk beleid en de verantwoording op de risico’s en de verantwoordingseisen • Het hierop inrichten van de processen en instrumenten van de gemeente. De essentie om te komen tot een echte vermindering van regeldruk en administratieve lasten, is dat gemeenten moeten prioriteren en durven te kiezen.

36

PRIORITEER – DURF TE KIEZEN Gemeenten moeten bij de uitvoering van de WWB duidelijke prioriteiten stellen. Dit houdt onder andere het volgende in: • Toeslagenverordening op maat maken: welke visie heeft onze gemeente op het gebied van toeslagen en verlagingen (streng of soepel) • Focus op risico’s: gemeenten moeten in het kader van de controle duidelijk bezien waar zij focus op leggen. Niet controleren om het controleren maar nagaan waar de belangrijkste risico’s bestaan. • Welke controles bouwen we in?: ga in het huidige versterkingsproces na welke maatregelen nu bestaan, of deze toereikend zijn en daar waar mogelijk slimmer aangepakt kunnen worden.

Door deze aanpak bent u als gemeente in staat om vooraf en slim te organiseren waardoor de verantwoording achteraf minder omvangrijk en intensief kan worden en de gemeente op een doelmatige wijze met haar onderzoekscapaciteit om kan gaan. In paragraaf 3 en 5 wordt een en ander nader uitgewerkt aan de hand van voorbeelden en scenario’s.

37

38

2. Wat en hoe wordt er verstrekt? WWB-uitkeringen worden verstrekt door de gemeente (of een daarvoor opgezette sociale dienst). Vanuit de focus op werk, starten de aanvragen altijd op het werkplein bij het UWV WERKbedrijf. Het verdere verloop van het aanvraagproces is afhankelijk van: • De Wet Eenmalige Gegevens Uitvraag. De belangrijkste bepaling uit deze wet is dat elk gegeven maar één keer aan de client mag worden gevraagd; en • De lokale afspraken tussen gemeente en UWV WERKbedrijf (bijvoorbeeld over aanvullend door de cliënt te overleggen bewijsstukken). Veel wordt echter al geregeld via het Digitaal Klantdossier (DKD) waarbij het UWV, de gemeenten en de SVB (de SUWI-ketenpartners) bij elkaar klantgegevens kunnen inzien. Het proces van aanvraag, toekenning, verantwoording en controle en evaluatie van een WWB-uitkering is schematisch als volgt weer te geven:

Een aanvraag voor een WWB-uitkering wordt via internet ingediend bij het UWV WERKbedrijfwerkplein. Deze heeft op internet een handleiding beschikbaar waarin de stappen zijn beschreven die bij een aanvraag moeten worden doorlopen. Tevens is daarin aangegeven welke gegevens en bewijsstukken door de aanvrager moeten worden overlegd. Nadat de aanvraag is ingevuld, kan de aanvrager een afspraak 39

maken voor een intakegesprek op het werkplein. Bij dit gesprek moeten onder meer de gevraagde bewijsstukken worden overlegd. Het gesprek kan door het UWV WERKbedrijf of door de gemeente (sociale dienst) worden gevoerd. De beslissing en toekenning ligt altijd bij de sociale dienstgemeente. De eisen die worden gesteld aan een aanvraag en toekenning van een WWB-uitkering zijn grotendeels landelijk bepaald en bieden relatief weinig ruimte voor lokale invulling. Wel hebben de gemeenten de mogelijkheid om aanvragers tegemoet te komen bij bijvoorbeeld het kopiëren van bewijsstukken. De lokale invulling moet vooral worden gezocht in de (tussentijdse) verantwoording en de controle en evaluatie van WWB-uitkeringen. Uiteraard geldt hierbij als minimum dat altijd moet worden voldaan aan de informatieplicht richting het rijk (zoals de in een ministeriële regeling vastgelegde maandelijkse statistieken over uitkeringsgerechtigden in het algemeen, debiteuren, fraude en re-integratie). In het kader van de vermindering van regeldruk en administratieve lastenverlichting wordt hierna een handreiking gegeven om de organisatie, verantwoording en controle van de WWB slimmer, efficiënter en effectiever in te richten met als doel dat: • Met minder regels en eisen toch de doelstellingen van de gemeente worden bereikt; en • De risico’s voor de gemeente toch toereikend worden afgedekt dan wel bewust niet worden afgedekt. Belangrijke randvoorwaarde om te komen tot een slimmere verantwoording en controle is de weten regelgeving (zoals de WWB-verordening), instrumenten en verantwoording hierop af te stemmen. Er is veel beleidsvrijheid en daarmee maatwerk mogelijk. Bijvoorbeeld: vragen we maandelijks wel of geen Rofje? Of voeren we periodiek rechtmatigheidonderzoeken uit? Een goede voorbereiding en het maken van bewuste keuzes zijn essentieel voor de lokale invulling. Voorbeelden van dergelijke keuzes zijn: welke controles doen we wel en welke doen we gemotiveerd niet (meer), welke risico’s moeten in het proces wel resp. niet (volledig) afgedekt zijn en welk scenario (zie hoofdstuk 5) passen we toe? 40

VERTROUWEN VAN DE ONTVANGER?

Frequent komen verhalen in de pers over fraude met WWB uitkeringen. Zie ook bovenstaand artikel uit Binnenlands Bestuur. Dit is natuurlijk ernstig en geeft veel schade aan het vertrouwen van de bijstandsverstrekkers en de ontvangers. De eerste primaire reactie zal zijn om de controle- en verantwoordingseisen op te schroeven wanneer dit geconstateerd wordt. Op zich is dit ook logisch. Toch kan beter geïnvesteerd worden in een goede en gedegen afweging aan de voorkant. Wat moet minimaal gerealiseerd worden in het kader van de doelstellingen van de gemeenten, welke vrijheid laten we in de verantwoording en welke risico’s zijn we bereid om te lopen. Hierbij is cruciaal om op basis van de risicogebieden zo gericht mogelijk te kijken waar de mogelijkheden tot oneigenlijk gebruik of misbruik het grootst zijn en daar ook de inspanningen op te richten. Bij het lokaal invullen van de fraudemaatregelen (zowel preventief als repressief) moet rekening worden gehouden met eisen die het rijk stelt. Met de invoering van de WWB hebben gemeenten hierin veel vrijheid gekregen. Het nieuwe regeerakkoord van CDA en VVD, met gedoogsteun van de PVV, slaat een nieuwe weg in en lijkt (de feitelijke wetgeving moet immers nog worden ingevoerd) aan gemeenten voor te schrijven dat uitkeringsfraude harder moet worden aangepakt en onterecht verstrekte uitkeringen daadwerkelijk worden teruggevorderd, ongeacht de hoogte van de fraude.

41

VERTROUWEN VAN DE ONTVANGER? (VERVOLG) Bijstandgerechtigden worden bij fraude bovendien bestraft met het inhouden van de uitkering gedurende drie maanden. Het spreekt voor zich dat gemeenten de ontwikkelingen volgen en hun beleid en fraudemaatregelen waar nodig aanpassen. Scenario’s van organiseren Hierna zal achtereenvolgens worden ingegaan op de te onderkennen risico’s, de uitwerking van een drietal scenario’s en een aantal basisvoorwaarden. De scenario’s zijn als volgt: 1. Preventief organiseren

Het preventief inrichten en organiseren betekent dat een gemeente aan de voorkant zodanige waarborgen treft, dat de risico’s op het ten onrechte verkrijgen van een uitkering zijn afgedekt dan wel tot voor de gemeente acceptabele proporties zijn teruggebracht.

2. Zoeklichtcontroles

Het hanteren van zoeklichtcontroles houdt in dat – naast de preventieve maatregelen – tevens een beperkte wijze van controle plaatsvindt. Deze controle kan – rekening houdend met de afweging van keuzes en het inschatten van de risico’s – beperkt blijven tot enkele aspecten of thema’s.

3. Toegespitste aanpak

Bij een toegespitste aanpak worden voor bepaalde cliënten specifieke (aanvullende) voorwaarden gesteld aan de verantwoording door cliënten en de controle hierop door de gemeente.

De gemeente zal een keuze moeten maken uit deze scenario’s. Dit kan zij doen op basis van de inschatting van het risicoprofiel van een individuele cliënt of een groep cliënten. De volgende aspecten kunnen worden betrokken bij het vaststellen van het risicoprofiel: • Cliënt heeft (wisselende) inkomsten

Indien een cliënt wisselende inkomsten heeft, is het van belang om maandelijks – voorafgaand aan de uitbetaling van de uitkering – een opgave van de werkelijke inkomsten van die maand (of de maand daarvoor) te verkrijgen. Er bestaat in die gevallen een risico dat bij stijgende

42

inkomsten, het recht op uitkering (tussentijds) komt te vervallen. Het is daarbij aan te bevelen om niet iedere wijziging van inkomsten te onderzoeken, maar te werken met marges Bijvoorbeeld: iedere afwijking van inkomsten ten opzichte van vorige maand van meer dan 10% wordt onderzocht. • De woon- en leefsituatie van een cliënt

Op basis van de huidige woon- en leefsituatie van een cliënt en de ervaringen uit het verleden kan worden bepaald wat het risico is dat bij een cliënt in deze situatie wijzigingen optreden. Wanneer een cliënt bijvoorbeeld een ‘knipperlichtrelatie’ heeft, is het belangrijk periodiek de woon- en leefsituatie vast te stellen en te bepalen of het recht op een uitkering niet (deels) is vervallen. Voor de controle van de woon- en leefsituatie kan slim gebruik worden gemaakt van beschikbare bronnen, zoals de aansluiting met de GBA en informatie van de belastingdienst. Ten opzichte van de huidige praktijk, waarbij nog vaak langs verschillende wegen de(zelfde) informatie wordt verzameld, zoals Rofjes, heronderzoeken, GBA, belastingsignalen etc., kan hiermee een aanzienlijke (tijds) besparing worden gerealiseerd.

• Kansen op de arbeidsmarkt

Indien de kansen op de arbeidsmarkt vrij groot zijn, zal, in ieder geval voor de cliënten die langer dan één jaar werkloos zijn2, de nodige begeleiding vanuit het UWV WERKbedrijf plaatsvinden. Er is daarbij frequent contact met de cliënt en voldoende mogelijkheden om te informeren naar (gewijzigde) omstandigheden. Een cliënt met goede vooruitzichten op een betaalde baan, heeft een grotere kans om aan het werk te geraken en daarmee uit de WWB te kunnen. Enerzijds betekent dit dus een laag risico (de cliënt zal mogelijk maar kort in de WWB verblijven), maar anderzijds bestaat het risico dat cliënt een baan vindt maar dit niet (tijdig) meldt bij de gemeente, met als gevolg dat deze cliënt ten onrechte een (volledige) uitkering ontvangt.

Bovenstaande aspecten vormen de bouwstenen voor een goed risicoprofiel.

2 Het UWV heeft wegen krappe budgetten aangegeven dat iemand die korter dan één jaar werkloos is, geen traject aan te bieden.

43

RISICOPROFIELEN Cliënten kunnen worden gekoppeld aan een risicoprofiel en vervolgens aan een scenario. Hiermee wordt een goede mix van controle en loslaten gerealiseerd. Twee voorbeelden: 1. Een gezin, man en vrouw, beiden 57 jaar, komen in de WWB vanwege het aflopen van de WW-periode van de man. Ze bewonen een huurwoning en hebben geen overige inkomsten. Aan dit gezin zou een laag risicoprofiel kunnen worden gekoppeld. De kans dat het gezin in samenstelling wijzigt is beperkt. Ook de kans dat erbuiten de WWB of vanuit re-integratieactiviteiten inkomsten worden verkregen is gering. Het bijpassende scenario is preventief organiseren. Dat wil zeggen goede waarborgen bij de toekenning van de uitkering en vervolgens monitoren via re-integratie gesprekken. Eventuele bijzonderheden kunnen ook blijken uit bijvoorbeeld de koppeling van systemen (zoals GBA) of signalen van het Inlichtingenbureau. 2. Een alleenstaande man van 32 jaar ontvangt sinds kort een WWBuitkering omdat hij vanwege een reorganisatie is ontslagen bij zijn vorige werkgever. Zijn WW-periode is inmiddels afgelopen en hij heeft vanwege de nijpende arbeidsmarkt nog geen werk kunnen vinden. Hij heeft een eigen auto. Aan deze man zou een gemiddeld risicoprofiel kunnen worden gekoppeld. Het bijpassende scenario is een zoeklichtcontrole. Hij wordt intensief begeleid in verband met zijn re-integratie en er is een grote kans dat hij op korte termijn aan werk wordt geholpen. Door gerichte controles op thema’s, bijvoorbeeld controle op samenwoning, bezit eigen auto, etc. kan worden bepaald of zijn recht op uitkering eventueel is gewijzigd.

Uiteindelijk hangt de keuze van een scenario in hoge mate af van de risicoinschatting door de gemeente en de omvang van de risico’s die zij mede op basis van een kostenbaten analyse bewust wil lopen / niet wil afdekken. Uit de handreiking zal blijken dat bij een goede balans tussen de geïdentificeerde (fraude)risico’s, verantwoording en controle écht een vermindering 44

van regeldruk en administratieve lasten kan worden gerealiseerd zónder dat afbreuk wordt gedaan aan de rechtmatige toekenning van WWB uitkeringen. Schematisch is dit als volgt weer te geven:

- Beleid - Toeslagen/verlagingen - Bestedingsvoorwaarden - Geen verantwoordingseisen

- Criteria - Verordening - Volledigheid aanvraag - Te overleggen stukken

- Beleid - Toeslagen/verlagingen - Bestedingsvoorwaarden - Verantwoordingseisen

- Beleid - Toeslagen/verlagingen - Bestedingsvoorwaarden - Verantwoordingseisen

- Hanteer een standaard wijzigingsformulier

- Hanteer een standaard wijzigingsformulier - Verantwoording door alle klanten binnen specifiek risicoprofiel.

- Afstemming met GBA/RDW - Thema-onderzoeken - Uitkomsten gebruiken voor vaststelling recht op uitkering

- Gerichte controle op ingediende verantwoordingen en overlegde bewijsstukken

De handreiking heeft tot doel gemeenten handvatten te geven de balans te vinden tussen verantwoording en controle van de WWB-uitkeringen enerzijds en vermindering van regeldruk en administratieve lasten anderzijds. Het doel van de handreiking is uitdrukkelijk niet een uitputtende en limitatieve beschrijving en opsomming te geven van de wijze waarop de gemeenten hun organisatie, spelregels, verantwoording en controle voor de WWB zouden moeten inrichten. Dit laatste blijft immers een lokale en bestuurlijke aangelegenheid en dus maatwerk. Voor de WWB-uitkering zijn hierna de belangrijkste risico’s in beeld gebracht. Vervolgens is per onderscheiden fase (aanvraag, toekenning, verantwoording en controle en evaluatie) uitgewerkt welke preventieve, 45

tussentijdse en repressieve maatregelen gemeenten kunnen treffen om de risico’s te beheersen en tot een minimum te beperken. De uitwerking van de maatregelen heeft plaatsgevonden naar de onderwerpen proces, structuur organisatie, instrumentarium, informatievoorziening en documentatie. Per risico en per onderwerp zijn de belangrijkste valkuilen benoemd en zijn waar mogelijk tips vanuit de praktijk vermeld. De gedetailleerdere uitwerking van de scenario’s is opgenomen in de bijlagen 1 t/m 3 bij deze handreiking. Kortheidshalve wordt hiernaar verwezen. In het vervolg van deze notitie wordt achtereenvolgens aandacht gegeven aan: • Een nadere toelichting van de risico’s; • De uitwerking van de scenario’s; en • De basisvoorwaarden en -vereisten.

46

3. Specifieke onderwerpen en aandachtspunten

3.1

Inleiding

Het uitkeringenproces is van oudsher omgeven met veel regels. Zowel op het gebied van aanvraag en toekenning (voorliggende voorziening, identificatie, etc.) als op het gebied van verantwoording en controle (periodieke heronderzoeken, het gebruik van Rofjes, etc.). Met name op het gebied van verantwoording en controle kunnen gemeenten nog vele keuzes maken en dus komen tot een lokale invulling. Dit heeft onder meer gevolgen voor de bedrijfsvoering en de automatisering. Een veelgehoorde term bij het loslaten en/of anders organiseren van controles, is het risico op fraude. Er bestaan legio voorbeelden van cliënten die fraude hebben gepleegd met betrekking tot hun uitkering. Bijvoorbeeld door samenwoning te verzwijgen, inkomsten niet op te geven of zwart te werken. Natuurlijk zal fraude in de praktijk niet altijd kunnen worden voorkomen, onder andere omdat de baten hiervan niet altijd opwegen tegen de (personele) kosten om fraude op te sporen. Door een goede focus op de risico’s en het slim inrichten van de verantwoording en controle, is wel een betere balans mogelijk ten opzichte van de bestaande situaties. Immers door de verantwoording en controle van de cliënten met minimale risico’s te beperken, komt meer tijd beschikbaar en kan daardoor meer focus worden gelegd op de cliënten met hoge(re) risico’s in het kader van fraude. In het vervolg van dit deel worden hiertoe in paragraaf 4 de belangrijkste risico’s in het kader van uitkeringverstrekking benoemd en uitgewerkt. Vervolgens wordt voor deze risico’s op basis van een drietal 47

scenario’s in paragraaf 5 de inrichting, verantwoording en controle van het uitkeringsproces nader uitgewerkt. Voordat de risico’s worden benoemd en uitgewerkt, wordt in dit hoofdstuk eerst ingegaan op de bedrijfsvoering zoals deze nu is ingericht en hoe deze in de toekomst slimmer, efficiënter en effectiever kan worden vormgegeven. Dit deel wordt afgesloten met enkele aandachtspunten in het kader van automatisering en fraude(bestrijding).

3.2

Bedrijfsvoering nu en in de toekomst

Veel gemeenten hebben nog een vrij zware bedrijfsvoering ingericht voor het proces uitkeringverstrekking. Tot de invoering van de WWB per 1 januari 2004 was dit ook wettelijk zo bepaald. Met de invoering van de WWB hebben gemeenten veel (meer) vrijheid gekregen om het beleid en vervolgens de werkprocessen en instrumenten op grond van eigen keuzes in te richten. Als belangrijk kader geldt de wettelijke eis dat het beleid, de werkprocessen en de instrumenten zodanig moeten zijn ingericht dat gewaarborgd wordt dat de uitvoering aantoonbaar voldoet aan de rechtmatigheideisen. Met andere woorden, de gemaakte beleidskeuzes moeten te monitoren zijn, qua opzet aansluiten bij de in- en externe doelstellingen en praktisch uitvoerbaar zijn. Hierbij speelt ook de heroverweging en de herinrichting van de (geautomatiseerde) hulpmiddelen een rol. In de praktijk blijkt dat veel gemeenten de mogelijkheid om processen anders (eenvoudiger) in te richten nog niet optimaal hebben benut en nog vaak vasthouden aan ‘het oude vertrouwde’. Door bijvoorbeeld de grote(re) beleidsvrijheid, de huidige automatiseringsmogelijkheden en de toegenomen mogelijkheden om bestanden op elkaar af te stemmen, bestaat bij die gemeenten het risico dat de ‘ouderwets ingerichte’ processen minder tot niet doelmatig en doeltreffend zijn ingericht. Bijgaand geven we de ontwikkelingen aan op een drietal terreinen, te weten Rofjes, interne controle en automatisering en data.

48

TIPS EN VALKUILEN: OUD versus NIEUW Rofjes

Interne controle

Automatisering & data

Het invullen, onderte-

Interne controle is vaak

Het gebruik van au-

kenen en opsturen /

in opzet statisch. Dat

tomatisering en het

afgeven van Rofjes is

wil zeggen dat jaarlijks

vergelijken van bestan-

een maandelijkse belas- dezelfde grote aantal-

den biedt steeds meer

ting voor de cliënt en

len dossiers worden

mogelijkheden voor

de gemeente. Het zal

gecontroleerd. De

gerichte data-analyse.

zeker als een belasting

gedachte is dat “vele

Dit is een kans, maar

voelen indien er geen

waarnemingen” au-

tegelijkertijd ook een

wijzigingen zijn door te tomatisch een “goede geven ten opzichte van

enorme valkuil.

interne controle”

de voorgaande periode. betekent.

Door de hoeveelheid beschikbare informa-

Ook het beoordelen

Een goede (efficiënt en

tie – zoals uitkeringe-

van alle briefjes en

effectief) interne con-

nadministratie, GBA,

verwerken in de cliën-

trole is echter primair

kadaster, RDW, UWV,

tendossiers door de be-

gericht op onderkennen SVB, etc. – bestaat het

treffende medewerker

en ondervangen van de gevaar dat te veel of op

/ consulent is een erg

risico’s, aanbevelingen

verschillende momen-

arbeidsintensief proces.

doen voor verbetering

ten dezelfde (soort)

Daarnaast blijkt uit

van de processen. De

afstemmingen worden

de praktijk dat in veel

interne controle is niet

gemaakt en daardoor

gevallen geen sprake

gericht op de ‘wet van

teveel signalen moeten

is van wijzigingen in

de grote gecontro-

worden geanalyseerd.

omstandigheden en

leerde aantallen’. Het is Terwijl dit niet automa-

Rofjes in die gevallen

daarom beter om eerste tisch meer zekerheid

dus feitelijk overbodig

de risico’s in beeld te

over de rechtmatig-

zijn.

brengen en vervolgens

heid van de uitkering

vast te stellen welke

oplevert.

Dergelijke werkwijzen

maatregelen zijn geno-

en gebruik van de Rof-

men om deze risico’s te

Het is daarom van be-

jes komt nog frequent

mitigeren. Met interne

lang om vooraf vast te

voor bij gemeenten.

controle kan vervolgens stellen welke risico’s 49

TIPS EN VALKUILEN: OUD versus NIEUW Rofjes

Interne controle

Automatisering & data

Dat wil overigens niet

worden vastgesteld

worden onderkend,

zeggen dat het gebruik

of deze maatregelen

welke onderzoeken

van Rofjes in alle geval-

in de praktijk hebben

gewenst zijn en op

len moet worden af-

gewerkt. Dus richt je

welke wijze de informa-

geraden. Als een cliënt

bij de planning van de

tie het meest efficiënt

bijvoorbeeld wisselende controles op de meest

en effectief kan worden

eigen inkomsten heeft,

risicovolle processen en

verkregen en geanaly-

dan ligt het voor de

dossiers. Een goede ri-

seerd.

hand – rekening hou-

sicoanalyse is het halve

dend met een zekere

werk. “Minder” is in

marge - dat maandelijks dit geval zeker “meer”.

Ook is het essentieel om met elkaar te bespreken

een opgave wordt ge-

Ook moet de intern

welke data onderzocht

daan van de werkelijke

controleur meer dan in

moet worden en welke

inkomsten. In dat geval

het verleden niet alleen variabelen bepaald

is een (beperkt) Rofje

benoemen wat er fout

moet worden en

– alleen gericht op

is maar ook wat de ver-

welke data verkregen

inkomsten – een handig beterpunten zijn.

moet worden om een

hulpmiddel.

adequate en gerichte controle in te richten en uit te voeren.

Om inzicht te krijgen in de mogelijke aanpassingen in de bedrijfsvoering, moet per onderdeel van het proces worden bezien welke instrumenten reeds beschikbaar zijn en worden toegepast, (wellicht) dubbel en/of overbodig zijn dan wel aanpassing behoeven. In volgende tabel zijn voorbeelden van aandachtspunten opgenomen.

50

Proces

Algemeen

Formulier

Dossier

Beschikking

Controle

Aanvraag

- Grotendeels uniform via UWV WERKbedrijfhet werkplein

- Standaard formulier - Op te vragen bewijsstukken

- Niet alles in dossier opnemen - Hanteer een checklist

- Voorwaarden opnemen

-

Heronderzoek

- Vervangen door themaonderzoek

- Afschaffen

- N.v.t.

- N.v.t.

- N.v.t.

Exit

- Gericht op rechtmatigheid afgelopen periode - Geen afzonderlijke informatieuitvraag, maar gebruik maken van bekende gegevens

- N.v.t.

- Eindafrekening vastleggen

- Eindbeschikking met evt. voorwaarden

- Afstemmen met bewijsstukken / bestanden

Rofjes

- Alleen voor cliënten met wisselende inkomsten

- Alleen gericht op inkomsten

- Niet opbergen in dossier

- Alleen bij specifieke wijzigingen

- Afstemmen met bewijsstuk

Verificatie -en validatiebeleid

- Kritisch beoordelen welke stukken moeten worden overlegd

- Op het formulier aangeven welke stukken benodigd zijn

- Alleen die stukken opbergen die van belang zijn voor recht op uitkering - Hanteer een checklist

- N.v.t.

- Vaststellen of alle documenten cf. checklist aanwezig zijn - Voortdurende evaluatie op noodzaak opvragen bewijsstukken

Huisbezoeken

- Periodiek - Vertrouwen + controle

- Gebruik lijst gespreksonderwerpen

- Leg bevindingen vast in dossier

- Alleen bij wijzigingen

- Gebruik bevindingen tevens om bekende informatie te bevestigen

Thema-onderzoeken

- Controle gericht op specifieke risico’s - Bijvoorbeeld afstemming met gegevens kadaster, GBA en RDW

- N.v.t.

- Alleen opnemen bij signalering

- N.v.t.

- Selectie - Opvolging signalen

51

Door per processtap te inventariseren welke gevolgen dit heeft voor formulieren, rapportages, beschikkingen, dossier, controle, automatisering, etc., kan worden bepaald op welke plaatsen winst kan worden behaald in de processen. Hiermee kan worden gekomen tot een efficiëntere en tevens effectievere inrichting van de processen. Uiteraard zonder dat daarmee tekort wordt gedaan aan de rechtmatigheid van de uitkeringverstrekking. SLIM KIEZEN VAN INSTRUMENTEN Casus Een cliënt heeft naast zijn uitkering periodiek eigen inkomsten, die moeten worden gekort op de uitkering. Vanuit de gemeente wordt op diverse manieren onderzoek gedaan naar de wijzigingen in de inkomenssituatie van deze cliënt. Risico De gemeente heeft diverse instrumenten ter beschikking om vast te stellen dat de cliënt inkomsten heeft (Rofjes, informatie belastingdienst, huisbezoeken, bevestigingen van derden) en wat de omvang daarvan is. In de praktijk worden deze instrumenten allemaal zo breed mogelijk ingezet. Het risico bestaat dat dan met hetzelfde instrument twee keer (of vaker) hetzelfde feit wordt vastgesteld. Dat is niet efficiënt. Voorbeeld Hieronder een voorbeeld van de mogelijk in te zetten maatregelen (niet limitatief). Diverse onderzoeken kunnen signalen geven voor inkomsten. In de praktijk is het goed mogelijk om met de cliënt af te spreken dat zijn inkomsten maandelijks voor een vast bedrag worden gekort en dat hij zelf verantwoordelijk is voor het doorgeven van belangrijke wijzigingen in zijn inkomsten. Dit kan hij doen door een kopie van zijn salarisstrook af te geven. Bij een afwijking van slechts enkele euro’s, is dat niet nodig. Dergelijke geringe afwijkingen worden aan het einde van het jaar alsnog gecorrigeerd op basis van de jaaropgaaf van de betreffende werkgever.

52

Gevolg • Verantwoordelijkheid ligt nog duidelijker bij de klant. • Minder werk voor de gemeente, omdat deze alleen hoeft te handelen op het moment dat belangrijke wijzigingen worden doorgegeven en / of gesignaleerd. Kortom: minder moeite – minder werk - en de rechtmatigheid is niet in het geding!

Meer met minder! 3.3

Fraude

Uitkeringsfraude is een vorm van fraude waarbij iemand ten onrechte een uitkering of een te hoge uitkering ontvangt, terwijl die persoon weet dat hij er eigenlijk geen recht op heeft. Bekende fraudegevallen zijn: • Niet melden van samenwoning met een partner met (voldoende) eigen inkomsten; • Niet melden van eigen inkomsten (blijkt later bij bestandsvergelijking door inlichtingenbureau); • Zwart werken; 53

• Te lang op vakantie; en • Niet voldoen aan (sollicitatie)verplichtingen. Dergelijke vormen van fraude kunnen op diverse wijzen worden opgespoord. Bijvoorbeeld door bestandsvergelijkingen (met GBA, via inlichtingenbureau), huisbezoeken (in de volksmond tandenborstelcontroles) of door (anonieme) tips. Het constateren van fraude leidt veelal tot terugvordering van de uitkering, maatregelen (verlaging) voor de toekomst en in sommige gevallen tot een aangifte (Openbaar Ministerie). Het treffen van maatregelen ter voorkoming van fraude kan leiden tot veel verantwoording en een (te) scherpe controle. Het is daarom van belang om juist bij dergelijke maatregelen nut en noodzaak altijd in ogenschouw te nemen en een goede kostenbaten analyse te maken. Immers niet alle fraudegevallen zullen te voorkomen zijn. Het is belangrijk dat een gemeente zo gericht mogelijk haar acties inricht en uitvoert en beziet waar de grootst mogelijke risicogebieden bestaan. Zie ook eerder voorbeeld over de risico’s en de mogelijke aandachtspunten bij bepaling van het risicoprofiel. De houding van gemeenten ten opzichte van fraude moet blijken uit het gemeentelijk beleid en handelen. Dit varieert van het nemen van alle mogelijke maatregelen om fraude te voorkomen of constateren, tot het loslaten van deze controles en alleen bij sterke aanwijzingen over te gaan tot actie. Het ligt voor de hand dat het frauderisico wordt meegenomen bij het bepalen van risicoprofielen. Aan deze profielen kan een scenario worden gekoppeld. Met name het zoeklichtscenario is erop gericht met specifieke en gerichte (thema-)onderzoeken bijzonderheden aan het licht te brengen. Deze onderzoeken kunnen het karakter hebben van een fraudeonderzoek.

54

4 Risico’s in het kader van de WWB Gemeenten verstrekken een uitkering in het kader van de WWB met als doel de inkomensvoorziening van de aanvrager. Indien deze eigen inkomsten heeft, vervalt dit recht op WWB. Wanneer dit wordt vertaald in risico’s voor de gemeente, dan zijn de risico’s in essentie beperkt tot de volgende twee: 1. Een aanvrager verkrijgt ten onrechte een WWB-uitkering, bijvoorbeeld omdat er nog een voorliggende voorziening onbenut is gebleven of omdat het vermogen te hoog is; 2. Het recht op een WWB-uitkering komt tussentijds te vervallen of de hoogte van de uitkering wijzigt tussentijds als gevolg van gewijzigde omstandigheden, bijvoorbeeld omdat iemand is verhuisd of eigen inkomsten heeft. De genoemde risico’s kunnen worden afgedekt door maatregelen te treffen in de vorm van onder andere voorlichting, procedures, verantwoordingseisen en controle. Hierna worden de risico’s en de hierop te nemen maatregelen uitgewerkt volgens de scenario’s preventief organiseren, zoeklichtcontroles en toegespitste aanpak. Vervolgens wordt een aantal basisvoorwaarden en -vereisten beschreven: de spelregels, functiescheiding en interne controle. Het is bij de uitwerking van risico’s en te nemen maatregelen voor een gemeente van belang continu het evenwicht te bewaken tussen verantwoording en controle enerzijds en vertrouwen in de aanvrager anderzijds. Anders gezegd, het gaat om controle waar het moet en vertrouwen waar het kan. En dat is vaak meer dan nu het geval is.

55

56


5.1

Scenario 1: Preventief organiseren

Een WWB-uitkering wordt ten onrechte toegekend Het risico dat een WWB-uitkering ten onrechte wordt toegekend, is in het scenario preventief organiseren het belangrijkst. Immers in dit scenario worden door de gemeente aan het begin van het proces bij de inrichting zodanige waarborgen getroffen, dat de risico’s op het onrechtmatig toekennen van een uitkering tot voor de gemeente acceptabele proporties zijn teruggebracht. De aanvraagprocedure voor een WWB-uitkering is landelijk bepaald en verloopt grotendeels via het UWV WERKbedrijfwerkplein. Er wordt (online) een aanvraagformulier ingevuld en naar het UWV WERKbedrijfwerkplein gemaild. Daarna kan de aanvrager contact opnemen met de gemeente (of het UWV WERKbedrijf) om een afspraak te maken voor de intake. Bij dit intakegesprek moet de cliënt diverse documenten en bewijsstukken overleggen. Op basis van de overlegde stukken en ontvangen informatie, kan de gemeente een besluit nemen op de aanvraag voor een uitkering. Belangrijke handvatten voor het slim(mer) en daardoor efficiënter en effectiever inrichten van het aanvraag- en toekenningproces voor een WWB-uitkering zijn in bijlage 1 uitgewerkt. De belangrijkste handvatten worden hier nader toegelicht: • Informeer proactief (potentiële) aanvragers van een WWB-uitkering over de voorwaarden van de uitkering. Hierdoor zijn aanvragers tijdig en volledig op de hoogte welke eisen er vanuit de gemeente aan de uitkering worden gekoppeld, bijvoorbeeld op het gebied van re-integratie, maar ook voor wat betreft het doorgeven van wijzigingen in de woonsituatie en het opgeven van inkomsten en/of vermo57

gen. Dit helpt wijzigingen, terugvorderingen, etc. ook te voorkomen. • Na het invullen van informatie bij het UWV WERKbedrijfwerkplein, hebben aanvragers een intakegesprek bij (veelal) de gemeente. Hierbij moeten diverse documenten worden overlegd. Het is om twee redenen belangrijk om het aantal documenten te beperken. Enerzijds vanuit de klant bezien (lagere administratieve belasting) en anderzijds omdat alle aangeleverde documenten ook door de gemeente op juist- en volledigheid moeten worden beoordeeld. Veel gemeenten hanteren nog de boodschappenlijst van het voormalige UWV, echter hiermee worden mogelijk (veel) te veel stukken opgevraagd. Het is belangrijk om alleen die documenten en bewijsstukken op te vragen en in het klantdossier op te nemen, die echt relevant zijn voor het bepalen van het recht op uitkering. • Te adviseren is hiervoor een checklist dossiercontrole te hanteren waarop deze documenten en bewijsstukken zijn vermeld en waarmee eenvoudig de juist- en volledigheid van het dossier kan worden vastgesteld. MODEL CHECKLIST DOSSIERCONTROLE De benodigde inhoud van een uitkeringsdossier is afhankelijk van de voorwaarden die de gemeente aan een uitkering stelt en de bewijsstukken die bij een aanvraag en verantwoording moeten worden overlegd. Er is daarom niet één checklist dossiercontrole te geven, dat is maatwerk op basis van de lokale regelgeving en situatie. Een aantal gegevens en stukken zal echter altijd in een uitkeringsdossier aanwezig moeten zijn, omdat daarmee de onderbouwing wordt gegeven van het besluit een WWBuitkering toe te kennen (of af te wijzen) en, voor zover van toepassing, de verantwoording en controle ervan.

58

MODEL CHECKLIST DOSSIERCONTROLE (VERVOLG) Gegevens en stukken die altijd in een uitkeringsdossier aanwezig moeten zijn:

 Aanvraagformulier WWB-uitkering  Juist- en volledigheid bewijsstukken aanvraag  Besluit op aanvraag (eventueel voorzien van een korte rapportage / onderbouwing, bijvoorbeeld in bijzondere situaties als een aanvraag (deels) wordt afgewezen of als bijzondere toeslagen of verlagingen worden toegekend)

 Toekenningsbeschikking  Ingediende wijzigingsformulieren Uiteraard moet bij de dossierinhoud ook rekening worden gehouden met eventuele stukken, of zelfs complete dossiers, die digitaal worden vastgelegd en bewaard (het is niet de bedoeling naast het digitale dossier een fysiek schaduwdossier bij te houden). Bij een (gedeeltelijk) digitaal dossier kan uiteraard ook de checklist in digitale vorm worden ingevuld en bijgehouden. • Gemeenten beschikken over veel informatie die door verschillende afdelingen en met wisselende doelen wordt verzameld en vastgelegd. Voor een efficiënte inrichting is het van belang dat gebruik wordt gemaakt van (afstemmingen met) reeds beschikbare informatie, zoals eerdere aanvragen, aanvragen om kwijtschelding van belastingen of aanvragen bijzondere bijstand. Diverse stukken en gegevens zullen reeds bekend en beschikbaar zijn. Door van deze gegevens gebruik te maken, hoeven bij klanten alleen nog de ontbrekende gegevens te worden opgevraagd. Het recht op een WWB-uitkering is tussentijds vervallen of de hoogte van de uitkering is gewijzigd als gevolg van gewijzigde omstandigheden In het scenario preventief organiseren wordt het risico dat het recht op een WWB-uitkering als gevolg van gewijzigde omstandigheden tussentijds is vervallen, dan wel dat de hoogte is gewijzigd, NIET expliciet afgedekt. Dit scenario richt zich immers op het treffen van maatregelen aan de voorkant van het proces (aanvraag en toekenning) en gaat er vanuit dat daarmee de 59

rechtmatigheid van de toekenning van de uitkering voldoende is gewaarborgd. Het is aan de gemeente om op basis van de lokale situatie en regelgeving te bepalen wanneer het scenario preventief organiseren kan worden toegepast. Een handvat hiervoor is het toekennen van een risicoprofiel aan een (groep) cliënten, waarbij rekening wordt gehouden met de mogelijkheid dat er wijzigingen optreden in de woonsituatie of het inkomen, of met een verhoogd risico op fraude. Het achterwege laten van expliciete verantwoording en controle betekent niet dat gemeenten niets kunnen doen om in dit scenario te voorkomen dat het recht op een uitkering tussentijds is vervallen, zonder dat de gemeente dit signaleert en de uitkering (gedeeltelijk) intrekt en zonodig terugvordert: • Informeer aanvragers van een uitkering over de verplichting om iedere wijziging in de persoonlijke omstandigheden direct bij de gemeente te melden en leg deze verplichting vast in de toekenningbeschikking. • Vermeld in de toekenningbeschikking de mogelijkheid dat de gemeente steekproefsgewijs de (wijzigingen in de) persoonlijke omstandigheden controleert. Hier gaat een preventieve werking van uit. • Bij preventief organiseren wordt geen verantwoording afgelegd en blijft mede daardoor controle en evaluatie achterwege. Hierdoor vindt achteraf ook geen controle plaats op het eventueel tussentijds vervallen van het recht op een uitkering. Uit reguliere bronnen, zoals fraudesignalen of anonieme tips, kan echter blijken dat een klant de uitkering mogelijk toch ten onrechte heeft ontvangen. In dat geval kan alsnog controle plaatsvinden.

5.2

Scenario 2: Zoeklichtcontroles

Een WWB-uitkering wordt ten onrechte toegekend Het risico dat een WWB-uitkering ten onrechte wordt toegekend, wordt afgedekt met preventieve maatregelen in de aanvraag- en toekenningfase. Het maakt daarbij geen verschil welk scenario is gekozen. Immers het terecht toekennen van een uitkering moet in de aanvraag- en toekenningfase worden gewaarborgd en die fase is gelijk voor de drie scenario’s. Voor de uitwerking van het risico dat een uitkering ten onrechte wordt toegekend, 60

wordt daarom kortheidshalve verwezen naar de uitwerking van dit risico bij scenario 1 resp. de gedetailleerde uitwerking in bijlage 2. Het recht op een WWB-uitkering is tussentijds vervallen of de hoogte van de uitkering is gewijzigd als gevolg van gewijzigde omstandigheden In het scenario zoeklichtcontroles is de focus breder dan alleen het risico dat een WWB-uitkering ten onrechte wordt toegekend. Bij toepassing van het scenario zoeklichtcontroles worden ook maatregelen en acties benoemd waarmee de overige risico’s worden afgedekt dan wel tot een minimum beperkt (risico van tussentijds vervallen van het recht op een WWB-uitkering en het risico dat de hoogte van de uitkering moet worden aangepast). Belangrijke handvatten voor het slimmer en daardoor efficiënter en effectiever inrichten van het uitkeringsproces in relatie tot het risico dat het recht op een uitkering tussentijds komt te vervallen zijn in bijlage 2 uitgewerkt. De belangrijkste handvatten worden hier nader toegelicht: • Leg in de toekenningbeschikking de verplichting vast dat de ontvanger van een WWB-uitkering iedere wijziging in de persoonlijke omstandigheden direct aan de gemeente dient te melden en vermeld daarbij de mogelijkheid dat de gemeente steekproefsgewijs de (wijzigingen in de) persoonlijke omstandigheden controleert. Hier gaat een preventieve werking van uit. • Gebruik andere bronnen (binnen of buiten de gemeente) om wijzigingen in de persoonlijke situatie van de cliënten te controleren. Gebruik bijvoorbeeld informatie vanuit de GBA over de woon- en/of gezinssituatie, of informatie van de RDW over (eventueel) autobezit. De mogelijkheden hiervoor zijn reeds beschikbaar door het gebruik van het DKD (suwinet inkijk). Vanuit een risico-inschatting kunnen op deze wijze diverse gerichte onderzoeken of controles worden ingezet, zonder dat de cliënt daarvoor informatie hoeft te verzamelen of overleggen. De controles kunnen in veel gevallen overigens grotendeels geautomatiseerd worden uitgevoerd, zodat de werkzaamheden voor de gemeente beperkt blijven tot het analyseren van signalen en meldingen.

61

MOGELIJKHEDEN BESTANDSVERGELIJKING Door de hoeveelheid informatie, bestaat het risico dat het “rücksichtslos” vergelijken van alle beschikbare bestanden leidt tot een grote hoeveelheid signalen en daarmee dus veel werk voor het uitzoeken en analyseren ervan. Het is daarom van belang om vooraf duidelijk te bepalen welk risico moet worden onderzocht, welke bestanden daarvoor beschikbaar zijn en op welke wijze deze zijn te koppelen. Deze risico’s kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op: • Huizenbezit • Samenwoning • Gezinssamenstelling • Autobezit • Waterverbruik • Vakantie • Cliënten met een WWB-uitkering zullen veelal worden begeleid in een re-integratietraject. In dat verband is er (veelvuldig) contact met de cliënt over zijn mogelijkheden en acties voor toeleiding naar de arbeidsmarkt. Bij deze contacten kunnen tevens eventuele wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden worden besproken. Zoals hiervoor is vermeld, staan de trajecten en daarmee de contacten op dit moment onder druk als gevolg van krappe budgetten bij het UWV. Het zal dus afhankelijk zijn van de diagnose en selectiviteit bij het inzetten van ondersteuning, voor welke cliënten sprake is van (veelvuldig) contact.

5.3

Scenario 3: Toegespitste aanpak

Een WWB-uitkering wordt ten onrechte toegekend Het risico dat een WWB-uitkering ten onrechte wordt toegekend, wordt afgedekt met preventieve maatregelen in de aanvraag- en toekenningfase. Het maakt daarbij geen verschil welk scenario is gekozen. Immers het terecht toekennen van een uitkering moet in de aanvraag- en toekenningfase worden gewaarborgd en die fase is gelijk voor de drie scenario’s. Voor de uitwerking van het risico dat een uitkering ten onrechte wordt toegekend, wordt daarom kortheidshalve verwezen naar de uitwerking van dit risico bij 62

scenario 1 resp. de gedetailleerde uitwerking in bijlage 3. Het recht op een WWB-uitkering is tussentijds vervallen of de hoogte van de uitkering is gewijzigd als gevolg van gewijzigde omstandigheden Het aantal wijzigingen in persoonlijke omstandigheden is vaak beperkt. Van de wijzigingen die door de cliënten worden doorgegeven en/of uit een verantwoording door de cliënt blijken, wordt daarom integraal vastgesteld dat of de wijzigingen hadden moeten leiden tot het (gedeeltelijk) vervallen van het recht op een uitkering. De aanpak en maatregelen zijn zodoende gelijk aan het scenario zoeklichtcontroles. Voor de uitwerking van het risico dat het recht op een WWB-uitkering tussentijds is vervallen, wordt daarom kortheidshalve verwezen naar scenario 2 resp. de gedetailleerde uitwerking in bijlage 3. De reden van de uitgebreidere verantwoording en controle is dat het bij de toegespitste aanpak om de qua risico’s belangrijkste groep cliënten.

63

64

6 Basisvoorwaarden en -vereisten Na de inventarisatie van risico’s en de keuzes voor een scenario of een combinatie van scenario’s, kunnen de basisvoorwaarden en –vereisten worden ingevuld. In de praktijk zullen deze voorwaarden en vereisten normaliter al geregeld c.q. aanwezig zijn. Echter ook hiervoor geldt dat een en ander kritisch moet worden bezien op nut en noodzaak en mogelijkheden om de inrichting, verantwoording en controle slimmer, efficiënter en effectiever te organiseren. Vanuit de geïnventariseerde risico’s en het gekozen scenario of combinatie van scenario’s kan worden bepaald welke spelregels hiervoor passend zijn. Een aantal basisvoorwaarden en -vereisten moet altijd ingevuld zijn om het proces WWB-uitkeringen te kunnen beheersen. Dit zijn: Spelregels (visie, verordening en besluit en / of beleidsregels) Een gemeente zal allereerst een visie op de uitvoering van de WWB bepalen en vastleggen: ‘Wat willen wij als gemeente met de WWB bereiken?’ en ‘Hoe stellen we ons op tegenover onze cliënten als het gaat om controle en afleggen van verantwoording?’ Vanuit deze visie en rekening houdend met de risico’s en het gekozen scenario of combinatie van scenario’s, kunnen de concrete spelregels worden bepaald. De voorwaarden voor het aanvragen en toekennen van een WWB-uitkering zijn grotendeels wettelijk bepaald. De gemeente heeft nog enige vrijheid voor het toekennen van toeslagen en verlagingen. Het beleid hiervoor wordt vastgelegd in een toeslagenverordening. Hiervoor is een VNGmodel beschikbaar, dat vele gemeenten hanteren.

65

TIP Bij het opstellen van een verordening is het van belang om uit te gaan van de visie van de gemeente op het verlenen van toeslagen of toepassen van verlagingen. Kiest de gemeente voor een strenge of een soepele variant. De modelverordening van de VNG gaat uit van een strenge benadering. Het verdient dus de aanbeveling om de verordening aan te passen naar de variant die de gemeente vanuit haar visie op de WWB wenst toe te passen. Functiescheiding beslissen, registreren en beschikken In het proces WWB-uitkeringen is sprake van geldverkeer vanuit de gemeente naar de cliënt. Dit bekent dat in het proces van aanvragen tot en met uitbetaling sprake moet zijn van adequate maar toegesneden functiescheiding, zodat geen onrechtmatige betalingen kunnen plaatsvinden. Uitgangspunten hierbij zijn: ‘geen controle om de controle’ en ‘geen paraaf om de paraaf’. Kortom functiescheiding, procedures, etc. zijn goed en noodzakelijk, mits ze van echte toegevoegde waarde zijn. In ieder geval moet en zal veelal reeds functiescheiding aanwezig zijn tussen: • Beslissen op de aanvraag voor c.q. tot toekenning van een WWB-uitkering; • Registreren (= administratieve verwerking); en • Beschikken (= feitelijke betaling). PRIORITEER / DURF TE KIEZEN Gemeenten moeten bij de uitvoering van de WWB duidelijke prioriteiten stellen. Dit houdt onder andere het volgende in: • Toeslagenverordening op maat maken: welke visie heeft onze gemeente op het gebied van toeslagen en verlagingen (streng of soepel) • Focus op risico’s: gemeenten moeten in het kader van de controle duidelijk bezien waar zij focus op leggen. Niet controleren om het controleren maar nagaan waar de belangrijkste risico’s bestaan. • Welke controles bouwen we in: ga in het huidige verstrekkingproces na welke maatregelen nu bestaan, of deze toereikend zijn en daar waar mogelijk slimmer aangepakt kunnen worden.

66

Interne controle in de lijn en/of verbijzonderd De verordening c.a. vormen het kader waaraan de aanvraag en toekenning van een WWB-uitkering dient te voldoen. Deze spelregels worden door de gemeenten zelf bepaald en ingevuld. U bepaalt als gemeente dus zelf de zwaarte van de last! Ter vaststelling of de spelregels in de praktijk daadwerkelijk worden nageleefd en aanvragen en toekenningen dus rechtmatig zijn, is het noodzakelijk dat gemeenten periodiek interne controles uitvoeren. Bij de interne controles wordt op basis van bijvoorbeeld dossieronderzoek vastgesteld of de verordening c.a. bij de onderzochte aanvragen en toekenningen is gevolgd. De uitkomsten van de interne controles geven gemeenten input om waar nodig bij te sturen en daarmee het proces te beheersen. Interne controles kunnen worden uitgevoerd door de uitvoerende afdeling zelf (interne controle in de lijn) en/of door een afzonderlijke interne controleafdeling (verbijzonderde interne controle). Interne controle in de lijn is altijd nodig, omdat daarmee tussentijds informatie wordt verkregen over de beheersing van het proces en tijdig bijsturing kan plaatsvinden. Verbijzonderde interne controle is wenselijk, omdat daarmee een onafhankelijk en objectief oordeel wordt verkregen. In de praktijk zal verbijzonderde interne controle echter niet altijd kunnen worden gerealiseerd, bijvoorbeeld in verband met de omvang van het gemeentelijk apparaat. Los van de vraag hoe de interne controle is georganiseerd is het vooral van belang te bepalen waar controle écht nodig is en welke controles overbodig zijn. Hiervoor is het van belang dat gemeenten niet alles moeten willen controleren, maar ook controles durven los te laten. Keuzes die hierbij gemaakt kunnen worden zijn te vinden in allereerst de risico’s die bestaan, aard en omvang van de regels, signalen of klachten die zijn ontvangen en zoeklichtcontroles. Het is van belang dat er een gedegen en goede discussie bestaat binnen de gemeente om de controles vorm te geven. Vanuit het verleden blijkt dat de hoeveelheid gegevensgericht werk bij de uitkeringen relatief nog aan de hoge kant is. Ook geautomatiseerde controles dan wel uniformering van werkwijzen bij bijvoorbeeld consulten kan hierbij een rol 67

spelen in het verbeteren van de verschillende processen en vergroten van de efficiency.

68

7 Samenvatting In dit hoofdstuk worden handvatten gegeven om gemeenten te helpen de balans te vinden tussen verantwoording en controle enerzijds en vermindering van regeldruk en administratieve lasten anderzijds op het domein van de WWB/Bijstand. Het uitgangspunt voor de handvatten zijn de risico’s die in het proces worden onderkend. De kunst hierbij is het benoemen van die risico’s die écht relevant zijn voor de rechtmatigheid van de WWB-uitkeringen. De insteek daarbij is dat een maatregel of actie altijd moet bijdragen aan het afdekken of minimaliseren van een risico. Wanneer dit niet het geval is, mag er vanuit worden gegaan dat sprake is van een overbodige maatregel of actie. De verschillen tussen de scenario’s zijn hiervoor beschreven. Kort samengevat zijn de belangrijkste kenmerken en verschillen: • Preventief organiseren: focus op aanvraag (rechtmatigheid toekenning) en vervolgens geen actieve controlewerkzaamheden; • Zoeklichtcontroles: gerichte controles, gebaseerd op jaarlijks te bepalen thema’s en gericht op cliënten met een specifiek risico-profiel; en • Toegespitste aanpak: gerichte verantwoording door de cliënt – inclusief bewijsstukken – en controle daarop door de gemeente. Voor het daadwerkelijk realiseren van een vermindering van regeldruk en administratieve lasten is een aantal (vervolg)stappen nodig. Schematisch zijn deze stappen als volgt weer te geven:

69

De vermindering van regeldruk en administratieve lasten wordt bepaald door de stappen ‘Toepassing(sgebied) scenario’s bepalen’ en ‘Actualiseren, vereenvoudigen en/of aanvullen kaders en instrumenten’. In die stappen worden namelijk de keuzes gemaakt die de definitieve inrichting, verantwoording en controle van de WWB uitkeringen bepalen. Essentieel daarbij is dat gemeenten die keuzes durven te maken en op basis van een kostenbaten analyse maatregelen durven te verminderen of achterwege laten.

70

Een WWB-uitkering wordt ten onrechte toegekend.

Risico

Informatievoorziening

Instrumentarium

Documentatie

Proces

Structuur organisatie

Aanvraag

Aanvraag

Aanvraag

Toekenning

Onderwerp

Aanvraag

Fase

TIP: Eenvoudige aanragen kunnen worden goedgekeurd door een (senior) consulent.

Leg de beslissingsbevoegdheid tot het toekennen van een WWB-uitkering zo laag mogelijk in de organisatie.

TIP: Vaak zijn aanvragers reeds bekend bij de gemeente, bijvoorbeeld doordat ze eerder bijzondere bijstand of kwijtschelding voor gemeentelijke belastingen hebben aangevraagd. Diverse stukken en gegevens zullen reeds bekend / beschikbaar zijn. Vraag bij klanten alleen de nog ontbrekende gegevens op.

Maak gebruik van (afstemmingen met) reeds beschikbare informatie, zoals eerdere aanvragen.

VALKUIL: Het opvragen van (te)veel documenten en documenten die niet direct relevant zijn, betekent dat alle stukken op juist- en volledigheid moeten worden gecontroleerd, ontbrekende en / of onjuiste stukken alsnog moeten worden opgevraagd, etc.

TIP: ‘Vink’ de checklist af zodat de controle op de juist- en volledigheid van het dossier expliciet zichtbaar wordt gemaakt.

VALKUIL: De in het verleden gehanteerde “boodschapenlijst” van het UWV bevat een groot aantal bewijsstukken. Deze lijst is niet verplicht (meer), maar wordt nog wel door veel gemeenten gehanteerd. Kijk kritisch naar de lijst en vraag alleen die stukken op die werkelijk nodig zijn om het recht op uitkering vast te stellen.

Neem alleen die documenten / bewijsstukken in het klantdossier op, die echt relevant zijn voor het bepalen van het recht op een WWB-uitkering. Hanteer hiervoor een ‘checklist dossiercontrole’ waarop de voor het recht op een WWB-uitkering relevante zaken en documenten zijn vermeld.

VALKUIL: Hanteer een beperkt aantal duidelijke en in begrijpelijke taal gestelde vragen. Dit voorkomt onduidelijkheden, ontbrekende of onjuiste gegevens, etc.

Gebruik een standaard aanvraagformulier, waarin onder andere de voorwaarden zijn vermeld om voor een WWB-uitkering in aanmerking te komen en welke bewijsstukken moeten worden overlegd.

TIP / TOOL: Informeer (potentiële) aanvragers via flyers, website, etc.

Informeer (potentiële) aanvragers van een WWB-uitkering over de voorwaarden van de uitkering. Dit helpt wijzigingen, terugvorderingen, etc. ook te voorkomen.

Preventief

Scenario 1 Preventief organiseren Tussentijds

Repressief


71

72

Het recht op een WWB-uitkering is tussentijds vervallen - of de hoogte van de uitkering wijzigt tussentijds - als gevolg van gewijzigde omstandigheden.

Risico


Toekenning

Controle N.v.t. en evaluatie



Onderwerp

Aanvraag

Toekenning

Fase

TIP: Uit bijv. signalen van het Inlichtingenbureau, fraudesignalen of andere (anonieme) tips kan blijken dat een klant mogelijk de WWB-uitkering – ondanks de preventieve maatregelen – toch ten onrechte heeft ontvangen. In dat geval kan alsnog controle plaatsvinden.

Bij preventief organiseren wordt geen verantwoording van de client gevraagd over inkomsten en wijzigingen ind e afgelopen periode. Mede daardoor blijft controle en evaluatie achterwege. Hierdoor vindt achteraf ook geen controle plaats op het eventueel tussentijds vervallen van het recht op een WWB-uitkering.

TIP: Vermeld in de beschikking dat het niet melden van wijzigingen kan leiden tot een verlaging van de uitkering. Hier gaat een preventieve werking vanuit.

Leg in de toekenningsbeschikking de verplichting vast dat de ontvanger van een WWBuitkering iedere wijziging in de persoonlijke omstandigheden direct aan de gemeente dient te melden.

Informeer aanvragers van een WWB-uitkering over de verplichting om iedere wijziging in de persoonlijke omstandigheden direct bij de gemeente te melden.

Leg de voorwaarden waaronder de uitkering wordt verstrekt vast in de toekenningsbeschikking.

Preventief


Repressief



Risico

Onderwerp

Aanvraag Documentatie

Aanvraag Instrumentarium

Aanvraag Informatievoorziening

Fase Preventief




Neem alleen die documenten / bewijsstukken in het klantdossier op, die echt relevant zijn voor het bepalen van het recht op een WWB-uitkering. Hanteer hiervoor een ‘checklist dossiercontrole’ waarop de voor het recht op een WWB-uitkering relevante zaken en documenten zijn vermeld.





Scenario 2 Zoeklichtcontroles Tussentijds

Repressief


73

74

Onderwerp


Toekenning

Controle en evaluatie

Proces

VerantInstrumentawoording rium


Aanvraag Proces

Fase

Het recht op een WWB-uitkering is tussentijds vervallen - of de hoogte van de uitkering wijzigt tussentijds - als gevolg van gewijzigde omToekenstandigheden. ning


Risico Preventief

TIP: Leg deze werkwijze vast in de toekenningsbeschikking.

Stel een procedure en / of standaard wijzigingsformulier vast voor het tussentijds doorgeven van wijzigingen.






Tussentijds

TIP: Naast bovenstaande afstemming kunnen ook signalen worden gebruikt uit de afstemming met gegevens van bijvoorbeeld de RDW (autobezit).

Ga periodiek van alleenstaande klanten na of uit de GBA wijzigingen blijken in de gezinssamenstelling. Indien (mogelijk) sprake is van samenwoning wordt nagegaan of het recht op de WWB-uitkering al dan niet is vervallen, dan wel dat de hoogte moet worden aangepast.

Scenario 2 Zoeklichtcontroles Repressief



Risico


Fase

Proces

Onderwerp Preventief

Tussentijds

Vanuit de re-integratie van de client zullen periodiek gesprekken plaatsvinden over toeleiding naar de arbeidsmarkt. Bij deze contacten kunnen tevens eventuele wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden worden besproken.

TIP: Bepaal - aan de hand van de risicoprofielen - welke thema-onderzoeken wenselijk / mogelijken zijn en voer deze uit voor de clienten die binnen dat risicoprofiel passen.

Scenario 2 Zoeklichtcontroles

Verzamel de uitkomsten van de zoeklichtcontroles en stel vast of - rekening houdend met eventuele wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden - het recht op een WWB-uitkering tussentijds is vervallen of gewijzigd.

Repressief


75

76


Risico









Tussentijds

Scenario 3 Toegespitste aanpak

Aanvraag Documentatie Neem alleen die documenten / bewijsstukken in het klantdossier op, die echt relevant zijn voor het bepalen van het recht op een WWB-uitkering. Hanteer hiervoor een ‘checklist dossiercontrole’ waarop de voor het recht op een WWB-uitkering relevante zaken en documenten zijn vermeld.



Fase Repressief




Risico

Onderwerp


Proces


TIP: Leg deze ``werkwijze vast in de toekenningsbeschikking.

Stel een procedure en / of standaard wijzigingsformulier vast voor het tussentijds doorgeven van wijzigingen.

TIP: Vermeld in de beschikking dat het niet melden van wijzigingen kan leiden tot een verlaging van de uitkering. Hier gaat een preventieve werking vanuit.

Leg in de toekenningsbeschikking de verplichting vast dat de ontvanger van een WWB-uitkering iedere wijziging in de persoonlijke omstandigheden direct aan de gemeente dient te melden.


Toekenning





Informeer aanvragers van een WWB-uitkering over de verplichting om iedere wijziging in de persoonlijke omstandigheden direct bij de gemeente te melden.


Toekenning

Preventief Maak gebruik van (afstemmingen met) reeds beschikbare informatie, zoals eerdere aanvragen.

Vanuit de re-integratie van de client zullen periodiek gesprekken plaatsvinden over toeleiding naar de arbeidsmarkt. Bij deze contacten kunnen tevens eventuele wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden worden besproken.

Tussentijds




Toekenning

Aanvraag Proces

Fase

Beoordeel de verantwoording door de client – inclusief bewijsstukken – gericht op de wijzigingen in de afgelopen periode en stel vast of het recht op een WWB-uitkering tussentijds is vervallen. Toegespitste aanpak:

Repressief


77

78

Deel 3: Wet maatschappelijke ondersteuning: persoonsgebonden budget

79

80

1 Inleiding Gemeenten verstrekken diverse bijdragen in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) aan burgers. De focus van dit deel van de handreiking ligt op één soort verstrekking in het kader van de Wmo, namelijk het persoonsgebonden budget (pgb). DEFINITIE PGB Een pgb is een geldbedrag waarmee de aanvrager één of meer voorzieningen kan verwerven. Het gaat dus in feite om ‘een zakje geld’ waarmee de aanvrager van een voorziening zelf de benodigde voorziening(en) kan inkopen / aanschaffen. Afhankelijk van de aard en duur van een voorziening kan de financiële omvang van een pgb variëren van enkele honderden euro’s (voor bijvoorbeeld een douchestang) tot duizenden euro’s (voor bijvoorbeeld woonvoorzieningen). In totaliteit gaat het landelijk op jaarbasis om veel geld. De volgende tabellen3 geven een beeld van de uitgaven en de aantallen budgethouders over de periode 2004-2009:

3 Sociaal en Cultureel Planbureau: ‘Op weg met de Wmo – Evaluatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007-2009’

81

Hieruit blijkt de explosieve groei aan aanvragen en ook omvang van de verstrekkingen. Dit noopt tot herbezinning en ook tot een zo efficiënt en effectief mogelijke controle en verantwoording. Deze verstrekkingen moeten natuurlijk voorzien zijn van de nodige waar82

borgen om een rechtmatige en integere verstrekking te kunnen waarborgen. Een juiste balans tussen controle en verantwoording enerzijds en vermindering van regeldruk en administratieve lasten anderzijds is daarbij essentieel. Bij verantwoorden om te verantwoorden is immers niemand gebaat. Regelmatig zijn bij gemeenten vragen gerezen hoe ervoor gezorgd kan worden dat invulling wordt gegeven aan rechtmatig handelen zodat elke partij in de controletoren (Raad, College, Rekenkamer, ambtelijk en accountant) tevreden wordt gesteld zonder dat dubbelingen plaatsvinden of dat controles inefficiënt worden uitgevoerd. Dit hoofdstuk geeft nader inzicht in de wijze waarop het proces van pgb verstrekkingen efficiënter vormgegeven kan worden, zodanig dat: • Met minder regels en eisen toch de doelstellingen van de gemeente worden bereikt; en • De risico’s voor de gemeente toch toereikend worden afgedekt dan wel bewust niet worden afgedekt. Uitgangspunt hierbij is dat gemeenten juist aan de voorkant van het proces reeds een groot aantal keuzes kunnen en moeten maken. Deze keuzes maken gemeenten op basis van: • Inzicht in de risico’s • Afweging van welke verantwoordingseisen de gemeente wenst te stellen • Het afstemmen van het gemeentelijk beleid en de verantwoording op de risico’s en de verantwoordingseisen • Het hierop inrichten van de processen en instrumenten van de gemeente Door deze aanpak bent u als gemeente in staat om vooraf en slim te organiseren waardoor de verantwoording achteraf minder gaat worden en uw gemeente op een doelmatige wijze met de onderzoekscapaciteit om kunt gaan.

83

84

2 Wat en hoe wordt er verstrekt? In het kader van de Wmo kunnen personen – indien zij aan bepaalde (doelgroep)criteria voldoen – een zorgvoorziening aanvragen en (deels) door een gemeente vergoed krijgen. Individuele voorzieningen4 kan de aanvrager ontvangen: • In natura; • In de vorm van een financiële tegemoetkoming • In de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb); of • In de vorm van een combinatie van het vorenstaande. Zoals in de Inleiding vermeld, richt deze handreiking zich op voorzieningen in de vorm van een pgb. Processtappen Wmo verstrekkingen en verantwoording Het proces van intake, aanvraag, toekenning, verantwoording en controle en evaluatie van een individuele voorziening is schematisch als volgt weer te geven:

Aan de intake, aanvraag, toekenning, besteding, verantwoording en

4 Individuele voorziening: een voorziening die individueel wordt aangeboden indien een algemene voorziening geen adequate oplossing biedt. Het betreft dus ‘maatwerk’ waarbij aard en omvang van de voorziening wordt afgestemd op de individuele behoeften van de persoon. Bijvoorbeeld een scootmobiel en (rolstoel)taxivervoer.

85

controle van voorzieningen worden eisen gesteld door gemeenten, die worden vastgelegd in hun Wmo-verordening. De verordening kent altijd een nadere uitwerking in een Wmo-besluit en/of -beleidsregels. De VNG biedt modellen van deze spelregels waarmee de basis van de weten regelgeving is gelegd. Uiteraard is het nodig dat de modellen specifiek worden gemaakt naar de lokale situatie. De intake heeft in het gehele proces een belangrijke functie. Een uitgebreide en adequate intake leidt tot een duidelijke en eenduidige definitie van de zorgbehoefte(n) van de individuele klant en daarmee tot maatwerk. In de praktijk kan dit betekenen dat het intakegesprek leidt tot: • Het afzien van een Wmo-aanvraag, bijvoorbeeld omdat de beperking van de aanvrager gecompenseerd kan worden via het eigen netwerk of via algemene, collectieve en/of voorliggende voorzieningen; of • Tot de aanvraag van een andere voorziening dan waarvoor de klant oorspronkelijk een aanvraag wilde doen. In het kader van de zogenoemde kanteling van de Wmo van min of meer standaard een voorziening aanbieden naar maatwerk per klant, is het intakegesprek één van de belangrijke pijlers en veranderingen ten opzichte van de uitvoering van de Wmo tot nu toe. Deze handreiking richt zich primair op het proces na de intake, van aanvraag tot en met controle en evaluatie. Belangrijke randvoorwaarde om te komen tot een slimmere controle en verantwoording is de weten regelgeving (zoals een verordening), instrumenten en verantwoording hierop af te stemmen. Er is veel maatwerk mogelijk maar dan zijn een goede voorbereiding en bewuste keuzes essentieel.

86

VERTROUWEN VAN DE ONTVANGER?

Frequent komen verhalen in de pers over fraude met pgb budgetten. Dit is natuurlijk ernstig en geeft veel schade aan het vertrouwen van de verstrekkers van de budgetten, de ontvangers en degene die werkzaamheden verrichten die ten laste van pgb’s worden gebracht. De eerste primaire reactie zal zijn om de controle- en verantwoordingseisen op te schroeven wanneer dit geconstateerd wordt. Op zich is dit ook logisch. Toch kan beter geïnvesteerd worden in een goede en gedegen afweging aan de voorkant. Wat moet minimaal gerealiseerd worden in het kader van de doelstellingen van de gemeenten, welke vrijheid laten we in de verantwoording en welke risico’s zijn we bereid te accepteren. Scenario’s van organiseren Hierna zal achtereenvolgens worden ingegaan de te onderkennen risico’s, de uitwerking van drietal scenario’s en een aantal basisvoorwaarden. De drie scenario’s zijn: 1 Preventief organiseren

Het preventief inrichten en organiseren (zonder verantwoording) betekent dat een gemeente aan de voorkant zodanige waarborgen treft, dat 87

de risico’s op het onrechtmatig besteden van de gelden en/of het niet realiseren van de beoogde prestaties zijn afgedekt dan wel tot voor de gemeente acceptabele proporties zijn teruggebracht. 2 Zoeklichtcontroles

Het hanteren van zoeklichtcontroles houdt in dat, naast de preventieve maatregelen, tevens een beperkte wijze van verantwoording plaatsvindt. De controle op deze verantwoordingen kan rekening houdend met de afweging van keuzes en het inschatten van de risico’s, beperkt blijven tot enkele aspecten of thema’s.

3 Toegespitste aanpak

Bij een toegespitste aanpak worden voor bepaalde cliënten specifieke (aanvullende) voorwaarden gesteld aan de verantwoording en de controle ervan door de gemeente.

Uit de handreiking zal blijken dat bij een goede balans tussen de financiële omvang van voorzieningen, geïdentificeerde frauderisico’s, verantwoording en controle écht een vermindering van regeldruk en administratieve lasten kan worden gerealiseerd zónder dat afbreuk wordt gedaan aan de rechtmatige toekenning en bestedingen van pgb’s. Schematisch is dit als volgt weer te geven:

88

- Beleid - Budget - Bestedingsvoorwaarden - Geen verantwoordingseisen

- Verordening - Criteria - Volledigheid aanvraag - Te overleggen stukken - Bedrag voorziening

- Beleid - Budget - Bestedingsvoorwaarden - Verantwoordingseisen

- Overleggen bewijsstukken ter onderbouwing voortzetting recht op voorziening

- Tussentijds gesprek, vooral over eventueel gewijzigde omstandigheden - Zoeklichtcontrole, bijv. door steekproefsgewijs opgave te vragen van vervoer door taxibedrijf


- Tussentijdse verantwoording incl. analyse t.o.v. aanvraag en toekenning

- Tussentijds gesprek, vooral over eventueel gewijzigde omstandigheden - Controle verantwoording, mede o.b.v. nota’s - Evaluatie t.o.v. aanvraag (is doel PGB bereikt?)

De handreiking heeft tot doel de gemeenten handvatten te geven de balans te vinden tussen controle en verantwoording van het pgb Wmo enerzijds en vermindering van regeldruk en administratieve lasten anderzijds. Het doel van de handreiking is uitdrukkelijk niet een uitputtende en limitatieve beschrijving en opsomming te geven van de wijze waarop de gemeenten hun organisatie, spelregels, verantwoording en controle voor het pgb Wmo zouden moeten inrichten. Dit laatste blijft immers een lokale en bestuurlijke aangelegenheid en dus maatwerk. Voor het pgb Wmo zijn de belangrijkste risico’s in beeld gebracht. Vervolgens is per onderscheiden fase (aanvraag, toekenning, verantwoording en controle en evaluatie) uitgewerkt welke preventieve, tussentijdse en repressieve maatregelen gemeenten kunnen treffen om de risico’s te beheersen en tot een minimum te beperken. De uitwerking van de maatregelen heeft plaatsgevonden naar de onderwerpen proces, structuur organisatie, instrumentarium, informatievoorziening en documentatie. Per risico en per onderwerp zijn de belangrijkste valkuilen benoemd en zijn waar mogelijk tips vanuit de praktijk vermeld. 89

De gedetailleerdere uitwerking van de scenario’s is opgenomen in de bijlagen 1 t/m 3 bij deze handreiking. Kortheidshalve wordt hiernaar verwezen. In het vervolg van deze notitie wordt achtereenvolgens aandacht gegeven aan: • Een nadere toelichting van de risico’s; • De uitwerking van de scenario’s; en • De basisvoorwaarden en -vereisten.

90

3 Risico’s in het kader van het pgb Gemeenten verstrekken het pgb met als doel dat de aanvrager één of meer aan hem te verlenen voorzieningen kan verwerven. Wanneer dit wordt vertaald in risico’s voor de gemeente, dan zijn de risico’s in essentie beperkt tot de volgende drie: 1. Een aanvrager verkrijgt ten onrechte een pgb, bijvoorbeeld omdat er geen (medische) noodzaak (meer) bestaat voor taxivervoer; 2. Het recht op een pgb komt tussentijds te vervallen als gevolg van gewijzigde omstandigheden, bijvoorbeeld doordat op enig moment geen (medische) noodzaak meer bestaat voor taxivervoer of door samenwoning waardoor het recht op huishoudelijke verzorging (deels) komt te vervallen; en 3. De aanvrager besteedt het pgb niet (geheel) aan het doel waarvoor het volgens de toekenningbeschikking is bedoeld, namelijk aan een andere voorziening dan waarvoor het pgb is toegekend en/of de bestedingen ten laste van het pgb vinden niet (geheel) plaats binnen de duur waarvoor de verstrekking is toegekend. De genoemde risico’s kunnen worden afgedekt door maatregelen te treffen in de vorm van onder andere voorlichting, procedures, bestedingsvoorwaarden, verantwoordingseisen en controle. Hierna worden de risico’s en de hierop te nemen maatregelen uitgewerkt volgens de scenario’s preventief organiseren, zoeklichtcontroles en toegespitste aanpak. Vervolgens wordt een aantal basisvoorwaarden en -vereisten beschreven: de spelregels, functiescheiding en interne controle. Het is bij de uitwerking van risico’s en te nemen maatregelen voor een gemeente van belang continu het evenwicht te bewaken tussen controle en verantwoording enerzijds en vertrouwen in de aanvrager anderzijds. Anders gezegd, het gaat om controle waar het moet en vertrouwen waar het kan. En dat is vaak meer dan nu het geval is.

91

Een adequate indicatiestelling kan een belangrijke bijdrage leveren aan het voorkomen van fraude met pgb’s. Het investeren in de voorkant van het proces kan zo al een belangrijke bijdrage leveren aan de rechtmatige besteding van pgb’s. De controle in het vervolg van het proces kan hierdoor afnemen. In het kader van de kanteling van de Wmo is het intakegesprek daarom één van de belangrijke instrumenten om maatwerk aan klanten te leveren en tegelijk de frauderisico’s te beperken. De gedachte hierbij is dat het bieden van maatwerk, dus zorg die écht nodig is, in de praktijk zal betekenen dat het risico van fraude beperkt is. Immers zonder de benodigde zorg kan de client in feite niet functioneren.

92


4.1


Een pgb wordt ten onrechte toegekend Het risico dat een pgb ten onrechte wordt toegekend is in het scenario preventief organiseren het belangrijkst. Immers in dit scenario worden door de gemeente aan het begin van het proces bij de inrichting zodanige waarborgen getroffen, dat de risico’s op het onrechtmatig besteden van de gelden en/of het niet realiseren van de beoogde prestaties tot voor de gemeente acceptabele proporties zijn teruggebracht. Belangrijke handvatten voor het slimmer en daardoor efficiënter en effectiever inrichten van het aanvraag- en toekenningproces voor het pgb zijn in bijlage 1 uitgewerkt. De belangrijkste handvatten worden hier nader toegelicht: • Informeer proactief (potentiële) aanvragers5 van een pgb over het doel, de inhoud en de voorwaarden van het pgb. Hierdoor zijn aanvragers tijdig en volledig op de hoogte van wat een pgb voor hen kan betekenen maar zeker ook de voorwaarden en eisen die hieraan gesteld worden. Dit helpt wijzigingen, terugvorderingen, etc. ook te voorkomen. • Gebruik een standaard aanvraagformulier, waarin onder andere de voorwaarden uit de verordening c.a. zijn vermeld om voor een pgb in aanmerking te komen. In de praktijk hanteren (vrijwel) alle gemeenten al een standaard aanvraagformulier. Belangrijk is het formulier kritisch te beoordelen op:

5 In het kader van de Wmo gaat het om het recht om gecompenseerd te worden vanwege een beperking. Dit kan onder andere in de vorm van een pgb. Gemakshalve wordt in deze handreiking gesproken over een aanvraag, de aanvrager resp. het aanvragen van een pgb.

93

• Het aantal vragen: zijn alle vragen echt nodig voor het bepalen van het recht op een pgb? In het kader van de kanteling in de Wmo vindt een uitgebreid intakegesprek plaats. Het aantal vragen bij de werkelijke aanvraag kan door de intake (sterk) verminderd worden; in sommige gevallen zal de aanvraag van een voorziening zelfs beperkt kunnen worden tot enkel de aan te vragen voorziening, de ondertekening door de aanvrager en de datering van de aanvraag. • Het gebruik van begrijpelijke taal: met duidelijke vragen kan worden voorkomen dat onduidelijkheden over de uitleg van en het antwoord op vragen ontstaan, wordt voorkomen dat gegevens ontbreken of onjuist zijn, etc. • Documenten en bewijsstukken die worden opgevraagd bij aanvragers moeten door de gemeente op juist- en volledigheid worden beoordeeld. Het is daarom belangrijk om alleen die documenten en bewijsstukken op te vragen en in het klantdossier op te nemen, die echt relevant zijn voor het bepalen van het recht op een pgb. Te adviseren is hiervoor een checklist dossiercontrole te hanteren waarop deze documenten en bewijsstukken zijn vermeld en waarmee eenvoudig de juist- en volledigheid van het dossier kan worden vastgesteld. MODEL CHECKLIST DOSSIERCONTROLE De benodigde inhoud van een pgb-dossier is afhankelijk van de voorwaarden die de gemeente aan een pgb stelt en de bewijsstukken die bij een aanvraag en verantwoording moeten worden overlegd. Er is daarom niet één checklist dossiercontrole te geven, dat is maatwerk op basis van de lokale regelgeving en situatie. Een aantal gegevens en stukken zal echter altijd in het dossier aanwezig moeten zijn, omdat daarmee de onderbouwing wordt gegeven van het besluit een pgb toe te kennen (of af te wijzen) en – voor zover van toepassing – de verantwoording en controle ervan. Gegevens en stukken die afhankelijk van het gekozen scenario en de gemaakte keuzes in een pgb-dossier aanwezig kunnen zijn (P = preventief, Z = zoeklichtcontroles en T = toegespitste aanpak):

94

P

Z

T

Inhoud dossier

   Een beperkt aanvraagformulier pgb    Juist- en volledigheid bewijsstukken aanvraag    Besluit op aanvraag (eventueel voorzien van een korte rapportage / onderbouwing, bijvoorbeeld in bijzondere situaties als een aanvraag (deels) wordt afgewezen of sprake is van relatief grote bedragen)

             

Toekenningbeschikking Uitbetalingsbewijs Verslagen van zogenoemde keukentafelgesprekken Verantwoording pgb-uitgaven Juist- en volledigheid bewijsstukken pgb-uitgaven Verslag controle en evaluatie (korte rapportage / onderbouwing, bijvoorbeeld in bijzondere situaties als het pgb (deels) wordt teruggevorderd)

Uiteraard moet bij de dossierinhoud ook rekening worden gehouden met eventuele stukken – of zelfs complete dossiers – die digitaal worden vastgelegd en bewaard (het is niet de bedoeling naast het digitale dossier een fysiek schaduwdossier bij te houden). Bij een (gedeeltelijk) digitaal dossier, kan uiteraard ook de checklist in digitale vorm worden ingevuld en bijgehouden. • Gemeenten beschikken over veel informatie die door verschillende afdelingen en met wisselende doelen wordt verzameld en vastgelegd. Voor een efficiënte inrichting is het van belang dat gebruik wordt gemaakt van en afgestemd wordt met reeds beschikbare informatie, zoals eerdere aanvragen. Vaak zijn aanvragers al bekend bij de gemeente, bijvoorbeeld doordat ze eerder een voorziening hebben aangevraagd of tegelijk (bijzondere) bijstand ontvangen. Diverse stukken en gegevens zullen bekend en beschikbaar zijn. Door van deze gegevens gebruik te maken, hoeven bij klanten alleen nog de ontbrekende gegevens te worden opgevraagd. • De aanvragers van een pgb moeten worden geïndiceerd. Dit bekent kort samengevat dat moet worden vastgesteld of de aanvrager op basis van 95

de persoonlijke omstandigheden (zoals gezondheid, handicap, etc.) recht heeft op een voorziening. Voor een (groot) aantal aanvragers zal direct duidelijk en zichtbaar zijn, welke beperking(en) zij ondervinden. In dat geval is het niet noodzakelijk een (kostbare) externe indicatie aan te vragen maar kan de gemeente zelf indiceren. • Veel pgb-aanvragen zijn standaard in die zin dat vanwege zichtbare beperkingen van de aanvrager direct duidelijk is dat de aanvrager recht heeft op de voorziening(en) en/of dat het een financieel beperkt pgb betreft. In dat geval is het niet efficiënt meerdere personen de aanvraag te laten beoordelen en een besluit te laten voorbereiden en nemen. Het is daarom efficiënt de beslissingsbevoegdheid tot het toekennen van een pgb zo laag mogelijk in de organisatie te leggen. Hiervoor kan een grensbedrag worden gehanteerd. Toekenningen daarboven moeten wel door een tweede persoon worden goedgekeurd. Het recht op een pgb is tussentijds vervallen als gevolg van gewijzigde omstandigheden In het scenario preventief organiseren wordt het risico dat het recht op een pgb als gevolg van gewijzigde omstandigheden tussentijds is vervallen NIET expliciet afgedekt. Dit scenario richt zich immers op het treffen van maatregelen aan de voorkant van het proces (aanvraag en toekenning) en gaat er vanuit dat daarmee de rechtmatigheid van de toekenning en de rechtmatige besteding van het pgb voldoende is gewaarborgd. Het is aan de gemeente om op basis van de lokale situatie en regelgeving te bepalen wanneer het scenario preventief organiseren kan worden toegepast. Een handvat hiervoor is het rubriceren van de soorten voorzieningen en budgetten naar klein, beperkt en veel frauderisico. Bij het bepalen van het frauderisico spelen de financiële omvang van het pgb en de controle-inspanningen van de gemeente (kostenbaten) uiteraard een belangrijke rol. Het achterwege laten van expliciete verantwoording en controle betekent niet dat gemeenten niets (kunnen) doen om in dit scenario te voorkomen dat het recht op een pgb tussentijds is vervallen, zonder dat de gemeente dit signaleert en het pgb (gedeeltelijk) intrekt en zonodig terugvordert: 96

• Informeer aanvragers van een pgb over de verplichting om iedere wijziging in de persoonlijke omstandigheden direct bij de gemeente te melden en leg deze verplichting vast in de toekenningbeschikking. • Vermeld in de toekenningbeschikking de mogelijkheid dat de gemeente steekproefsgewijs de (wijzigingen in de) persoonlijke omstandigheden controleert. Hier gaat een preventieve werking vanuit. • Bij preventief organiseren wordt geen verantwoording afgelegd en blijft mede daardoor controle en evaluatie achterwege. Hierdoor vindt achteraf ook geen controle plaats op het eventueel tussentijds vervallen van het recht op een pgb. Uit reguliere bronnen, zoals fraudesignalen of anonieme tips, evenals uit de periodieke herindicering kan echter blijken dat een klant het pgb (mogelijk) toch ten onrechte heeft ontvangen. In dat geval kan alsnog controle plaatsvinden. Het pgb wordt niet besteed aan het doel waarvoor het is toegekend In het scenario preventief organiseren wordt het risico dat het pgb niet wordt besteed aan het doel waarvoor het is toegekend NIET expliciet afgedekt. Dit scenario richt zich immers op het treffen van maatregelen aan de voorkant van het proces (aanvraag en toekenning) en gaat er vanuit dat daarmee de rechtmatige besteding van het pgb voldoende is gewaarborgd. Ook voor dit risico geldt dat het aan de gemeente is om op basis van de lokale situatie en regelgeving te bepalen wanneer het scenario preventief organiseren kan worden toegepast. Een handvat hiervoor is het rubriceren van de soorten voorzieningen en budgetten naar klein, beperkt en veel frauderisico. Bij het bepalen van het frauderisico spelen de financiële omvang van het pgb en de controle-inspanningen van de gemeente (kostenbaten) uiteraard een belangrijke rol. Het achterwege laten van expliciete verantwoording en controle betekent niet dat gemeenten niets (kunnen) doen om in dit scenario de rechtmatigheid van de bestedingen te waarborgen: • Leg de (bestedings)voorwaarden voor het pgb vast in de toekenningbeschikking. Op die manier kan geen onduidelijkheid bestaan over de voorziening(en) waaraan het pgb moet worden besteed. Het is aan te 97

bevelen in de beschikking tevens de mogelijkheid te vermelden dat de gemeente steekproefsgewijs de besteding van het pgb controleert; hier gaat een preventieve werking vanuit. • De gemeente ontvangt in dit scenario geen verantwoording en voert daardoor in principe geen controle uit op de bestedingen. Uit reguliere bronnen, zoals fraudesignalen of anonieme tips, alsmede uit de periodieke herindicering kan echter blijken dat een klant het pgb (mogelijk) toch ten onrechte heeft ontvangen. In dat geval kan alsnog controle plaatsvinden. Afsluitend Het is aan te bevelen bij het bepalen van het te kiezen scenario rekening te houden met de financiële omvang van de voorziening. Wanneer de financiële omvang relatief beperkt is, zal het naar verhouding duur zijn (= relatief hoge interne tijdsbesteding) om de bestedingen te laten verantwoorden en de rechtmatigheid ervan te controleren. Op basis van een kostenbaten analyse is het daarom gewenst financiële grenzen te hanteren bij het kiezen van een scenario. VALKUIL EN TIP Het streven van gemeenten is de publieke middelen recht- en doelmatig te besteden. Vanuit die doelstelling zijn gemeenten geneigd om de besteding van gelden die aan derden worden verstrekt – zoals het pgb – altijd te laten verantwoorden en de verantwoordingen te (laten) controleren. Op basis van risico’s en een kostenbaten analyse is het niet nodig c.q. gewenst dat alle pgb’s worden verantwoord en gecontroleerd. Het is aan te bevelen financiële grenzen te hanteren voor het bepalen van het scenario dat van toepassing is op een aanvraag en toekenning van een pgb. Bijvoorbeeld: • Voorzieningen tot € 1.000: preventief organiseren (géén verantwoording); • Voorzieningen tussen € 1.000 en € 5.000: zoeklichtcontroles; en • Voorzieningen boven € 5.000: toegespitste aanpak. 98

De grensbedragen moeten lokaal en in overleg met de gemeenteraad worden bepaald. Van belang hierbij is dat de grensbedragen in redelijke verhouding moeten staan tot het aantal pgb-klanten per scenario én de personele inzet die gemoeid is met de afhandeling van een -aanvraag en -toekenning.

4.2


Een PGB wordt ten onrechte toegekend Het risico dat een pgb ten onrechte wordt toegekend, wordt afgedekt met preventieve maatregelen in de aanvraag- en toekenningfase. Het maakt daarbij geen verschil welk scenario is gekozen. Immers het terecht toekennen van een pgb moet in de aanvraag- en toekenningfase worden gewaarborgd en die fase is gelijk voor de drie scenario’s. Voor de uitwerking van het risico dat een pgb ten onrechte wordt toegekend, wordt daarom kortheidshalve verwezen naar de uitwerking van dit risico bij scenario 1 resp. de gedetailleerde uitwerking in bijlage 2. Het recht op een pgb is tussentijds vervallen als gevolg van gewijzigde omstandigheden In het scenario zoeklichtcontroles is de focus breder dan alleen het risico dat een pgb ten onrechte wordt toegekend. Bij toepassing van het scenario zoeklichtcontroles worden ook maatregelen en acties benoemd waarmee de overige risico’s afgedekt dan wel tot een minimum beperkt (risico van tussentijds vervallen recht op pgb en risico dat pgb niet wordt besteed aan doel waarvoor het is toegekend). Belangrijke handvatten voor het slimmer en daardoor efficiënter en effectiever inrichten van het pgb-proces in relatie tot het risico dat het recht op een pgb tussentijds komt te vervallen zijn in bijlage 2 uitgewerkt. De belangrijkste handvatten worden hier nader toegelicht: • Leg in de toekenningbeschikking de verplichting vast dat de ontvanger van een pgb iedere wijziging in de persoonlijke omstandigheden direct aan de gemeente dient te melden en vermeld daarbij de mogelijkheid dat de gemeente steekproefsgewijs de (wijzigingen in de) persoonlijke 99

omstandigheden controleert. Hier gaat een preventieve werking vanuit. • Stel een standaard beperkt verantwoordingsformat vast voor de besteding van het pgb en vraag hierin in ieder geval naar wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden. Stuur het verantwoordingsformat mee met de toekenningbeschikking. • Persoonlijk contact van de gemeente met pgb-klanten zorgt voor wederzijds vertrouwen en draagt daardoor bij aan de rechtmatigheid van de bestedingen (wanneer mensen elkaar vertrouwen, zullen ze naar verwachting minder snel geneigd zijn om onrechtmatig te handelen). Het is daarom wenselijk periodiek ‘keukentafelgesprekken’ te voeren, waarbij naast de periodieke herindicering tegelijkertijd eventuele overige wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden worden besproken en de invloed ervan op het (continueren van het) recht op een pgb. • Beoordeel de verantwoording van het pgb en stel daarbij vast of rekening houdend met eventuele wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden het recht op een pgb tussentijds had moeten vervallen. Het aantal wijzigingen in persoonlijke omstandigheden is veelal beperkt. De verantwoordingen worden daarom integraal doorgenomen op wijzigingen in persoonlijke omstandigheden en van de wijzigingen wordt integraal beoordeeld of het recht op een pgb hierdoor (deels) zou moeten vervallen. Het pgb wordt niet besteed aan het doel waarvoor het is toegekend Bij het scenario zoeklichtcontroles vindt een beperkte verantwoording plaats van de besteding van het pgb. Hiermee kan de gemeente controleren en vaststellen dat het pgb is besteed aan het doel en de voorziening(en) waarvoor het pgb is toegekend. Belangrijke handvatten voor het slimmer en daardoor efficiënter en effectiever inrichten van de controle zijn in bijlage 2 uitgewerkt. De belangrijkste handvatten worden hier nader toegelicht: • Leg de (bestedings)voorwaarden voor het pgb vast in de toekenningbeschikking en vermeld de mogelijkheid dat de gemeente steekproefsgewijs de besteding van het pgb controleert. Hier gaat een preventieve werking vanuit. • Laat de ontvanger van een pgb na afloop de bestedingen verantwoor100

den met het beperkte verantwoordingsformat. Stel hiervoor een standaard beperkt verantwoordingsformat vast en stuur het format mee met de toekenningbeschikking. • Bespreek tijdens de keukentafelgesprekken de wijze waarop en de voorzieningen waaraan het pgb is besteed. Verricht zoveel mogelijk waarneming ter plaatse tijdens de gesprekken. Vraag bijvoorbeeld of ze de scootmobiel laten zien of kijk rond in huis en beoordeel of daadwerkelijk wordt schoongemaakt. • Beoordeel de verantwoording van het pgb en stel vast of het redelijkerwijs is besteed aan de voorziening(en) waarvoor het is toegekend. Controleer niet integraal de verantwoordingen. De eis om verantwoording af te leggen, heeft al een preventieve werking. Het volstaat om de volledigheid van de ontvangen verantwoordingen na te gaan. Benoem jaarlijks één thema / soort voorziening, waarvan de verantwoording daadwerkelijk inhoudelijk wordt beoordeeld. Bijvoorbeeld het ene jaar scootmobielen, het volgende jaar taxivervoer, etc. TIP Laat alle pgb-ontvangers een beperkte verantwoording indien volgens een vast format. Hier gaat een preventieve werking vanuit. Stel vast dat alle verantwoordingen zijn ingediend. Voer de inhoudelijke controle op de verantwoording uit door jaarlijks één thema te benoemen. Bijvoorbeeld het ene jaar scootmobielen, het volgende jaar taxivervoer, etc. Hiermee ontstaat een evenwichtige controlemix waarbij de personele inspanningen in redelijke verhouding staan tot de betaalde en uitgekeerde pgb-bedragen.

4.3


Een pgb wordt ten onrechte toegekend Het risico dat een pgb ten onrechte wordt toegekend, wordt afgedekt met preventieve maatregelen in de aanvraag- en toekenningfase. Het maakt daarbij geen verschil welk scenario is gekozen. Immers het terecht toekennen van een pgb moet in de aanvraag- en toekenningfase worden gewaarborgd en die fase is gelijk voor de drie scenario’s. Voor de uitwerking van het risico dat een pgb ten onrechte wordt toegekend, wordt daarom kortheids101

halve verwezen naar de uitwerking van dit risico bij scenario 1 resp. de gedetailleerde uitwerking in bijlage 3. Het recht op een pgb is tussentijds vervallen als gevolg van gewijzigde omstandigheden Het aantal wijzigingen in persoonlijke omstandigheden is vaak beperkt. Van de wijzigingen die door de klanten worden doorgegeven en/of uit de verantwoording van het pgb blijken, wordt daarom integraal vastgesteld dat de wijzigingen niet hadden moeten leiden tot het (gedeeltelijk) vervallen van het recht op een pgb. De aanpak en maatregelen zijn zodoende gelijk aan het scenario zoeklichtcontroles. Voor de uitwerking van het risico dat het recht op een pgb tussentijds is vervallen, wordt daarom kortheidshalve verwezen naar scenario 2 resp. de gedetailleerde uitwerking in bijlage 3. Het pgb wordt niet besteed aan het doel waarvoor het is toegekend Bij zowel het scenario zoeklichtcontroles als toegespitste aanpak is sprake van verantwoording door de pgb-ontvanger en controle hiervan door de gemeente. De aanpak en maatregelen door de toegespitste aanpak zijn zodoende gelijk aan het scenario zoeklichtcontroles. Voor de uitwerking van het risico dat het pgb niet wordt besteed aan het doel waarvoor het is toegekend, wordt daarom kortheidshalve verwezen naar scenario 2 resp. de gedetailleerde uitwerking in bijlage 3. Inhoudelijk zijn er twee belangrijke verschillen: 1. De wijze van verantwoording

Bij zoeklichtcontroles is de verantwoording van het pgb beperkt tot een opgave van de aard en omvang van de bestedingen en een toelichting op eventuele verschillen ten opzichte van de aanvraag en toekenning. De verantwoording bij de toegespitste aanpak is uitgebreider. De aard van de uitgaven moet worden gespecificeerd en toegelicht, de uitgaven moeten worden uitgesplitst per nota en de bewijsstukken (zoals nota’s) moeten worden bijgevoegd.

2. De controle door de gemeente 102

Bij zoeklichtcontroles is de controle door de gemeente beperkt tot het

vaststellen dat alle pgb-ontvangers daadwerkelijk een verantwoording hebben ingediend. Daarbij wordt op basis van thema’s een aantal verantwoordingen inhoudelijk gecontroleerd. Bij de toegespitste aanpak worden de verantwoordingen integraal gecontroleerd. De reden van de uitgebreidere verantwoording en controle is dat het bij de toegespitste aanpak om de qua financiële omvang belangrijkste voorzieningen. TIP De verantwoording en controle van relatief eenvoudige en beperkte pgb’s kost in verhouding tot de financiële risico’s veel tijd. Het is daarom op basis van risico’s en kostenbaten aan te bevelen de verantwoording en controle toe te spitsen op de qua financiële omvang grootste pgb’s. In het format voor de verantwoording van de qua financiële omvang grootste pgb’s moet onder andere worden gevraagd naar het overleggen van bewijsstukken van de bestedingen, zoals nota’s. De controle van deze pgb’s zal hierdoor relatief eenvoudig kunnen zijn. Zodoende wordt met een beperkte controle-inspanning een maximaal resultaat gerealiseerd, namelijk een oordeel over de rechtmatige besteding van het merendeel van de pgb-uitgaven.

103

104

5 Basisvoorwaarden en -vereisten Na de inventarisatie van risico’s en de keuzen voor een scenario of een combinatie van scenario’s, kunnen de basisvoorwaarden en –vereisten worden ingevuld. In de praktijk zullen deze voorwaarden en vereisten normaliter al geregeld c.q. aanwezig zijn. Echter ook hiervoor geldt dat een en ander kritisch moet worden bezien op nut en noodzaak en mogelijkheden om de inrichting, verantwoording en controle slimmer, efficiënter en effectiever te organiseren. Vanuit de geïnventariseerde risico’s en het gekozen scenario / de combinatie van scenario’s kan worden bepaald welke ‘spelregels’ hiervoor passend zijn. Een aantal basisvoorwaarden en -vereisten moet altijd ingevuld zijn om het proces pgb Wmo te kunnen beheersen. Dit zijn: Spelregels (visie, verordening en besluit en/of beleidsregels) Een gemeente zal allereerst een visie op de Wmo bepalen en vastleggen: ‘Wat willen wij als gemeente met de Wmo bereiken?’ Vanuit deze visie en rekening houdend met de risico’s en het gekozen scenario of combinatie van scenario’s, kunnen de concrete spelregels worden bepaald. De voorwaarden voor het aanvragen en toekennen van een pgb wordt door gemeenten vastgelegd in een Wmo-verordening. Hiervoor is een VNG-model beschikbaar, dat veel gemeenten hanteren. De verordening is in feite de kapstok waaraan het gehele pgb-proces wordt opgehangen. Veelal is het wenselijk de verordening nader uit te werken in meer gedetailleerde voorwaarden, afspraken, etc. Gemeenten leggen deze spelregels vast in een Wmo-besluit en/of Wmo-beleidsregels. Het samenstel van verordening, besluit en / of beleidsregels vormen het formele kader waaraan de aanvraag en toekenning van een pgb dient te voldoen.

105

VALKUIL Gemeenten nemen de VNG-modelverordening vaak een op een over als hun eigen gemeentelijke verordening. Het is echter noodzakelijk om bij een model rekening te houden met de lokale omstandigheden, ervaringen, wensen, etc. De modelverordening nodigt hier ook toe uit. Zo is in de modelverordening vermeld dat in de beschikking wordt vastgelegd ‘welke regels gelden ten aanzien van verantwoording van het persoonsgebonden budget’. De regels voor de verantwoording moeten door de gemeenten dus zelf worden ingevuld en vastgelegd. Wanneer geen lokale invulling aan de verordening wordt gegeven, kan het bijvoorbeeld zo zijn dat iedere pgb-ontvanger verantwoording moet afleggen over de besteding ervan. Het is echter maar de vraag of het college en de raad dit in alle gevallen wenselijk vinden of bijvoorbeeld alleen bij een pgb boven een bepaald bedrag. De verordening, het besluit en / of de beleidsregels vragen dus altijd om lokale afstemming en dus maatwerk. Functiescheiding beslissen, registreren en beschikken In het proces pgb Wmo is sprake van geldverkeer vanuit de gemeente naar de ontvanger van een pgb. Dit bekent dat in het proces van aanvragen tot en met uitbetaling sprake moet zijn van adequate maar toegesneden functiescheiding, zodat geen onrechtmatige betalingen (kunnen) plaatsvinden. Uitgangspunten hierbij zijn: ‘geen controle om de controle’ en ‘geen paraaf om de paraaf’. Kortom functiescheiding, procedures, etc. zijn goed en noodzakelijk, mits ze van echte toegevoegde waarde zijn. In ieder geval moet functiescheiding aanwezig zijn tussen: • Beslissen op de aanvraag voor c.q. tot toekenning van een pgb; • Registreren (= administratieve verwerking); en • Beschikken (= feitelijke betaling). Normaliter is deze functiescheiding al standaard aanwezig in het proces en zullen hiertoe geen aanvullende maatregelen hoeven te worden getroffen.

106

PRIORITEER – DURF TE KIEZEN Gemeenten moeten bij de uitvoering van de Wmo en de pgb-verstrekkingen duidelijke prioriteiten stellen. Dit houdt in dat zij: • Focus op risico’s: gemeenten moeten in het kader van de controle duidelijk bezien waar zij focus op leggen. Niet controleren om het controleren maar nagaan waar de belangrijkste risico’s bestaan. Ook kan meer gebruik gemaakt worden van met elkaar verbonden waarnemingen. Dus indicatiestelling gebruiken om te evalueren waar de risico’s van een onjuiste verstrekking en verantwoording aan zijn verbonden. • Wmo Verordening op maat moeten maken: ga nog eens na of de ondergrenzen voor verantwoording nog wel valide zijn. Pas niet per definitie de modelverordening toe. • Welke controles bouwen we in?: ga in het huidige verstrekkingen- en verantwoordingsproces na welke maatregelen nu bestaan, of deze toereikend zijn en daar waar mogelijk slimmer aangepakt kunnen worden. Interne controle in de lijn en / of verbijzonderd De verordening c.a. vormen het kader waaraan de aanvraag en toekenning van een pgb dient te voldoen. Deze spelregels worden door de gemeenten zelf bepaald en ingevuld. U bepaalt als gemeente dus zelf de last! Ter vaststelling of de spelregels in de praktijk daadwerkelijk worden nageleefd – en aanvragen en toekenningen dus rechtmatig zijn – is het noodzakelijk dat gemeenten periodiek interne controles uitvoeren. Bij de interne controles wordt op basis van bijvoorbeeld dossieronderzoek vastgesteld of de verordening c.a. bij de onderzochte aanvragen en toekenningen is gevolgd. De uitkomsten van de interne controles geven gemeenten input om waar nodig bij te sturen en daarmee het proces te beheersen. Interne controles kunnen worden uitgevoerd door de uitvoerende afdeling zelf (interne controle in de lijn) en / of door een afzonderlijke interne controleafdeling (verbijzonderde interne controle). Interne controle in de lijn is altijd nodig, omdat daarmee tussentijds informatie wordt verkregen over de beheersing van het proces en tijdig bijsturing 107

kan plaatsvinden. Verbijzonderde interne controle is wenselijk, omdat daarmee een onafhankelijk en objectief oordeel wordt verkregen. In de praktijk zal verbijzonderde interne controle echter niet altijd kunnen worden gerealiseerd, bijvoorbeeld in verband met de (personele) omvang van een gemeente. Los van de vraag hoe de interne controle is georganiseerd, is het vooral van belang te bepalen waar controle écht nodig is en welke controles overbodig zijn. Hiervoor is het van belang dat gemeenten niet alles moeten willen controleren, maar ook controles durven los te laten. Keuzen die hierbij gemaakt kunnen worden zijn te vinden in allereerst de risico’s die bestaan, omvang van de toegekende verstrekking (rekening houden met een zekere ondergrens), de ontwikkeling van de individuele lasten, aard en omvang van de regels, signalen of klachten die zijn ontvangen en zoeklichtcontroles. Het is van belang dat er een gedegen en goede discussie bestaat binnen de gemeente om de controles vorm te geven. ‘GEMEENTE SCHAFT CONTROLE PGB AF’ ‘Aanvankelijk was er veel weerstand tegen het afschaffen van de controle. De gemeente bedenkt een regel en die moet dan dus ook gecontroleerd worden. Maar uit de controles die we deden kwam naar voren dat er niet of nauwelijks sprake was van fraude van het pgb.’ Uit dit persbericht, waarin de wethouder Wmo van de gemeente Huizen in januari 2010 een toelichting geeft op het afschaffen van de controles op het pgb, blijkt dat in de praktijk de controle-inspanningen van gemeenten vaak niet in verhouding staan tot het aantal gevallen waarin en de bedragen waarvoor het pgb onrechtmatig wordt besteed. Hiermee wordt niet geadviseerd om alle controles af te schaffen, wel is het noodzakelijk dat gemeenten nadenken over nut en noodzaak van controles en uiteindelijk komen tot een ‘controleluwe en controlesluwe’ verantwoording en controle van het pgb.

108

6 Samenvatting In dit hoofdstuk worden handvatten gegeven om gemeenten te helpen de balans te vinden tussen controle en verantwoording enerzijds en vermindering van regeldruk en administratieve lasten anderzijds op het domein van de pgb/Wmo. Het uitgangspunt voor de handvatten zijn de risico’s die in het proces worden onderkend. De kunst hierbij is het benoemen van die risico’s die écht relevant zijn voor de rechtmatigheid van de pgb-uitgaven. De insteek daarbij is dat een maatregel of actie altijd moet bijdragen aan het afdekken of minimaliseren van een risico. Wanneer dit niet het geval is, mag er vanuit worden gegaan dat sprake is van een overbodige maatregel of actie. De verschillen tussen de scenario’s zijn hiervoor beschreven. Kort samengevat zijn de belangrijkste kenmerken en verschillen: • Preventief organiseren: focus op aanvraag (rechtmatigheid toekenning) en géén verantwoording; • Zoeklichtcontroles: beperkte vorm van verantwoording en controle verantwoordingen op basis van jaarlijks te bepalen thema’s; en • Toegespitste aanpak: verantwoording inclusief bewijsstukken en integrale controle verantwoordingen. Voor het daadwerkelijk realiseren van een vermindering van regeldruk en administratieve lasten is een aantal (vervolg)stappen nodig. Schematisch zijn deze stappen als volgt weer te geven:

109

De vermindering van regeldruk en administratieve lasten wordt bepaald door de stappen ‘Toepassing(sgebied) scenario’s bepalen’ en ‘Actualiseren, vereenvoudigen en / of aanvullen kaders en instrumenten’. In die stappen worden namelijk de keuzes gemaakt die de definitieve inrichting, verantwoording en controle van het pgb bepalen. Essentieel daarbij is dat gemeenten die keuzes durven te maken en op basis van een kostenbaten analyse maatregelen durven te verminderen of achterwege laten.

110

Een PGB wordt ten onrechte toegekend.

Risico

Onderwerp


Gebruik een standaard aanvraagformulier, waarin onder andere de voorwaarden zijn vermeld om voor een PGB in aanmerking te komen.


Informeer (potentiële) aanvragers van een PGB over het doel, de inhoud en de voorwaarden van het PGB. Dit helpt wijzigingen, terugvorderingen, etc. ook te voorkomen.

Preventief

Scenario 1 Preventief organiseren

Toekenning


Aanvraag Proces

Aanvraag Proces

TIP: Hanteer een grensbedrag waarboven een toekenning van een PGB door een 2e persoon moet worden goedgekeurd.

Leg de beslissingsbevoegdheid tot het toekennen van een PGB zo laag mogelijk in de organisatie.

TIP: Voor een (groot) aantal aanvragers zal direct duidelijk en zichtbaar zijn, welke beperking(en) zij ondervinden. In dat geval is het niet noodzakelijk een (kostbare) externe indicatie aan te vragen maar kan de gemeente zelf indiceren.

Zorg voor een juiste en tijdige en tegelijk efficiënte en effectieve indicatiestelling.

TIP: Vaak zijn aanvragers reeds bekend bij de gemeente, bijvoorbeeld doordat ze eerder een voorziening hebben aangevraagd of tegelijk (bijzondere) bijstand ontvangen. Diverse stukken en gegevens zullen reeds bekend / beschikbaar zijn. Vraag bij klanten alleen de nog ontbrekende gegevens op.




Aanvraag Documentatie Neem alleen die documenten / bewijsstukken in het klantdossier op, die echt relevant zijn voor het bepalen van het recht op een PGB. Hanteer hiervoor een ‘checklist dossiercontrole’ waarop de voor het recht op een PGB relevante zaken en documenten zijn vermeld.



Fase Tussentijds

Repressief


111

112

Toekenning



Onderwerp

Het PGB wordt niet besteed aan het doel waarvoor het PGB is toegekend.


N.v.t.


N.v.t.

VerantN.v.t. woording

Toekenning


Het recht op een PGB Aanvraag Informatieis tussentijds vervallen voorziening als gevolg van geToekenInformatiewijzigde omstandigning voorziening heden.

Fase

Risico

TIP: Uit bijv. fraudesignalen of anonieme tips kan blijken dat een klant mogelijk het PGB ondanks de preventieve maatregelen - onrechtmatig heef besteed. In dat geval kan alsnog controle plaatsvinden.

Bij preventief organiseren wordt geen verantwoording afgelegd en blijft mede daardoor controle en evaluatie achterwege.

VALKUIL: Het achterwege laten van een verantwoording zou het onrechtmatig besteden van het PGB in de hand kunnen werken. Het is daarom van belang dat gemeenten alert reageren op (mogelijk) onrechtmatig gebruik van het PGB en in voorkomende gevallen sancties opleggen.

Bij preventief organiseren wordt geen verantwoording over de besteding van het PGB gevraagd.

TIP: Vermeld in de beschikking de mogelijkheid dat de gemeente steekproefsgewijs de besteding van het PGB kan controleren. Hier gaat een preventieve werking vanuit.

Leg de (bestedings)voorwaarden voor het PGB vast in de toekenningsbeschikking.

TIP: Uit bijv. fraudesignalen of anonieme tips kan blijken dat een klant mogelijk het PGB - ondanks de preventieve maatregelen - toch ten onrechte heeft ontvangen. In dat geval kan alsnog controle plaatsvinden.

Bij preventief organiseren wordt geen verantwoording afgelegd en blijft mede daardoor controle en evaluatie achterwege. Hierdoor vindt achteraf ook geen controle plaats op het eventueel tussentijds vervallen van het recht op een PGB.

TIP: Vermeld in de beschikking de mogelijkheid dat de gemeente steekproefsgewijs de (wijzigingen in de) persoonlijke omstandigheden kan controleren. Hier gaat een preventieve werking vanuit.

Leg in de toekenningsbeschikking de verplichting vast dat de ontvanger van een PGB iedere wijziging in de persoonlijke omstandigheden direct aan de gemeente dient te melden.

Informeer aanvragers van een PGB over de verplichting om iedere wijziging in de persoonlijke omstandigheden direct bij de gemeente te melden.



Preventief


Repressief



Risico

Onderwerp

Aanvraag Proces

Aanvraag Proces

Aanvraag Documentatie



Fase Preventief





TIP: Het opvragen van (te)veel documenten en documenten die niet direct relevant zijn, betekent dat alle stukken op juist- en volledigheid moeten worden gecontroleerd, ontbrekende en / of onjuiste stukken alsnog moeten worden opgevraagd, etc.

Neem alleen die documenten / bewijsstukken in het klantdossier op, die echt relevant zijn voor het bepalen van het recht op een PGB.





Tussentijds



113

114


Toekenning

Instrumentarium

Controle Proces en evaluatie

Verantwoording

Het recht op een PGB Aanvraag Informatieis tussentijds vervallen voorziening als gevolg van gewijzigde omstandigToeken- Informatieheden. ning voorziening


Toekenning


Onderwerp

Fase

Risico Preventief

TIP: Stuur het verantwoordingsformat mee met de toekenningsbeschikking.

Stel een standaard beperkt verantwoordingsformat vast voor de besteding van het PGB en vraag hierin in ieder geval naar wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden (incl. bewijsstukken).








Ga periodiek van alleenstaande klanten na of uit de GBA wijzigingen blijken in de gezinssamenstelling. Indien (mogelijk) sprake is van samenwoning wordt nagegaan of het recht op het PGB al dan niet is vervallen.

Tussentijds



Fase

Onderwerp



Instrumentarium

Toekenning

Verantwoording

Het recht op een PGB Controle Proces is tussentijds vervallen en evaluals gevolg van geatie wijzigde omstandigheden.

Risico


Stel een standaard beperkt verantwoordingsformat vast voor de besteding van het PGB.



Preventief Voer tussentijds ‘keukentafelgesprekken’ en bespreek daarbij eventuele wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden.

Tussentijds


Laat de ontvanger van een PGB na afloop de bestedingen verantwoorden met het beperkte verantwoordingsformat.

TIP: Het aantal wijzigingen in persoonlijke omstandigheden is veelal beperkt. De verantwoordingen worden daarom integraal doorgenomen op wijzigingen in persoonlijke omstandigheden en hiervan wordt integraal beoordeeld of het recht op een PGB hierdoor (deels) zou moeten vervallen.

Beoordeel de verantwoording van het PGB en stel vast of rekening houdend met eventuele wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden het recht op een PGB tussentijds is vervallen.


115

116


Risico

Onderwerp

Controle Proces en evaluatie

Fase Preventief

TIP: Benoem jaarlijks één thema / soort voorziening, waarvan de verantwoording daadwerkelijk inhoudelijk wordt beoordeeld. Bijvoorbeeld het ene jaar scootmobielen, het volgende jaar taxivervoer, etc.

VALKUIL: Controleer niet integraal de verantwoordingen. De eis om verantwoording af te leggen, heeft al een preventieve werking. Het volstaat om de ontvangst van verantwoordingen na te gaan.

TIP: Verricht zoveel mogelijk ‘waarneming ter plaatse’ tijdens de gesprekken. Vraag bijvoorbeeld of ze de scootmobiel laten zien of kijk rond in huis en beoordeel of daadwerkelijk wordt schoongemaakt.

Repressief Beoordeel de verantwoording van het PGB en stel vast of het PGB redelijkerwijs is besteed aan de voorziening(en) waarvoor het PGB is toegekend.

Voer tussentijds ‘keukentafelgesprekken’ en bespreek daarbij de wijze waarop en de voorzieningen waaraan het PGB is besteed.

Tussentijds




Risico






Aanvraag Proces

Aanvraag Proces





TIP: Het opvragen van (te)veel documenten en documenten die niet direct relevant zijn, betekent dat alle stukken op juist- en volledigheid moeten worden gecontroleerd, ontbrekende en / of onjuiste stukken alsnog moeten worden opgevraagd, etc.

Tussentijds


Aanvraag Documentatie Neem alleen die documenten / bewijsstukken in het klantdossier op, die echt relevant zijn voor het bepalen van het recht op een PGB.



Fase Repressief


117

118



Toekenning

Onderwerp

Toekenning

Fase


Het recht op een PGB Aanvraag Informatieis tussentijds vervallen voorziening als gevolg van gewijzigde omstandigToekenInformatieheden. ning voorziening


Risico Preventief


Stel een standaard verantwoordingsformat vast voor de besteding van het PGB en vraag hierin in ieder geval naar wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden (incl. bewijsstukken).








Tussentijds

Scenario 3 Toegespitste aanpak Repressief




Toekenning


Onderwerp

Proces

Fase

Het recht op een PGB Controle is tussentijds vervallen en evaluals gevolg van geatie wijzigde omstandigheden.

Risico


Stel een standaard verantwoordingsformat vast voor de besteding van het PGB en leg hierin onder andere als eis vast dat alle bewijsstukken zoals nota’s moeten worden bijgevoegd.



Preventief Voer tussentijds ‘keukentafelgesprekken’ en bespreek daarbij eventuele wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden.

Tussentijds

Scenario 3 Toegespitste aanpak Repressief

Laat de ontvanger van een PGB na afloop de bestedingen verantwoorden met het verantwoordingsformat.

TIP: Het aantal wijzigingen in persoonlijke omstandigheden is veelal beperkt. De verantwoordingen worden daarom integraal doorgenomen op wijzigingen in persoonlijke omstandigheden en hiervan wordt integraal beoordeeld of het recht op een PGB hierdoor (deels) zou moeten vervallen.

Beoordeel de verantwoording van het PGB en stel vast of rekening houdend met eventuele wijzigingen in de persoonlijke omstandigheden het recht op een PGB tussentijds is vervallen.


119

Fase


Risico


120

Proces


TIP: Verricht zoveel mogelijk ‘waarneming ter plaatse’ tijdens de gesprekken. Vraag bijvoorbeeld of ze de scootmobiel laten zien of kijk rond in huis en beoordeel of daadwerkelijk wordt schoongemaakt.

Voer tussentijds ‘keukentafelgesprekken’ en bespreek daarbij de wijze waarop en de voorzieningen waaraan het PGB is besteed.

Tussentijds

Scenario 3 Toegespitste aanpak Repressief Controleer de verantwoording van het PGB en stel vast of het PGB is besteed aan de voorziening(en) waarvoor het PGB is toegekend.


Deel 4. Algemene subsidieverordening: subsidie

121

122

1 Inleiding Gemeenten hebben als taak en verantwoordelijkheid om diverse maatschappelijke doelstellingen en effecten te bereiken en te stimuleren. Subsidieverstrekking is een (financieel) instrument waarmee gemeenten de ontwikkeling en realisatie van praktische, sociale, sportieve of ideële doelstellingen kunnen ondersteunen en stimuleren. Meestal moet een toegekend subsidie voldoen aan een aantal wensen en eisen die de gemeente heeft gesteld. De subsidieontvanger is verantwoordelijk voor het (tussentijds) bewaken dat de toegekende subsidie is besteed of besteed gaat worden aan de afgesproken activiteiten. Om de besteding aan te tonen stellen gemeenten veelal als voorwaarde dat de ontvanger een subsidieverantwoording opstelt. De gemeente zal, mede op basis van informatie van de subsidieontvanger, moeten beoordelen of voldaan is aan de vooraf gestelde subsidievoorwaarden. In de praktijk blijkt de verantwoording en controle van subsidies regelmatig weerbarstig te zijn, mede omdat regelgeving niet altijd eenduidig is. In de voorliggende handreiking worden handvatten en oplossingsrichtingen aangereikt en worden aandachtspunten weergegeven. Allereerst is het belangrijk dat duidelijk is wat precies onder een subsidie wordt volstaan. In de model Algemene Subsidieverordening van de VNG (hierna model ASV) is de volgende definitie opgenomen: DEFINITIE SUBSIDIE Er is sprake van een subsidie als het gaat om geldverstrekkingen, die aan de volgende kenmerken voldoen: 1. Het betreft een aanspraak op financiële middelen; 2. Die door een bestuursorgaan worden verstrekt; 3. Met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager; 4. Anders dan als betaling voor het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. 123

Een subsidie is niet te verwarren met een opdracht. Als er sprake is van een betaling voor een opdracht (een financiële tegenprestatie) kan deze betaling niet worden aangemerkt als subsidieverstrekking of omgekeerd. Subsidie en opdracht sluiten elkaar dus uit. Subsidies zijn er in allerlei vormen en maten die in essentie zijn terug te brengen tot twee soorten: • Eenmalige subsidies: Subsidies ten behoeve van bijzondere eenmalige projecten of activiteiten die niet behoren tot de reguliere bezigheden van de aanvrager en waarvoor het college slechts voor een van tevoren bepaalde tijd subsidie wil verstrekken. • Jaarlijkse subsidies: Subsidies die per (boek)jaar of voor een bepaald aantal (boek)jaren aan een instelling voor een maximale periode worden verstrekt. De omvang van de uitgaven aan subsidieverstrekking varieert sterk per gemeente en is afhankelijk van enerzijds de omstandigheden binnen een gemeente (een actief verenigingsleven, veel of weinig maatschappelijke problemen, etc.) en anderzijds het gemeentelijk beleid op het gebied van subsidieverstrekking. UITGAVEN KUNST EN CULTUUR 1,7 MILJARD PER JAAR RTL Nieuws heeft onderzoek gedaan naar de uitgaven aan kunst en cultuur door de rijks- en lokale overheid (zie ook de aanvullende reacties / berichtgeving in hoofdstuk 4). In mei 2010 zijn naar aanleiding van dit onderzoek onder andere de volgende cijfers bekendgemaakt: • In totaal werd er in 2009 ongeveer 272 miljard euro uitgegeven door de overheid, waarvan 1,7 miljard euro naar kunsten cultuursubsidies ging; • De gemiddelde subsidie voor kunst en cultuur is 100 euro voor elke Nederlander per jaar; • De gemeenten keerden in 2009 ruim 1 miljard euro aan kunsten cultuursubsidies uit. Deze gaan voor ongeveer 65% naar bibliotheek en Centrum voor Kunsten; 124

• Rotterdammers betalen het meest aan kunsten cultuursubsidie per hoofd van de bevolking. Eindhoven staat op de 3e plaats in de ranglijst van 30 grootste gemeenten van Nederland, met € 167 per inwoner per jaar. Naast subsidies voor kunst en cultuur verstrekken overheden ook diverse andere subsidies. Zo verstrekken gemeenten bijvoorbeeld ook subsidies voor buurtactiviteiten, jeugd- en sportverenigingen, etc. Exacte cijfers van de gesubsidieerde activiteiten zijn niet direct bekend. Het mag duidelijk zijn dat het hier om een groot aantal verstrekkingen gaat met dito bedragen. De subsidieverstrekkingen moeten natuurlijk voorzien zijn van de nodige waarborgen om een rechtmatige en integere verstrekking te kunnen waarborgen. Een juiste balans tussen controle en verantwoording enerzijds en vermindering van regeldruk en administratieve lasten anderzijds is daarbij essentieel. Bij verantwoorden om te verantwoorden is immers niemand gebaat. Daar komt bij dat vooral kleine(re) instellingen vaak grotendeels of volledig afhankelijk zijn van de inzet van vrijwilligers en qua exploitatie moeten werken met kleine budgetten. Zeker bij deze instellingen moet daarom altijd de vraag worden gesteld of de wijze van verantwoording en controle nog in verhouding staan tot de omvang van de subsidie en de risico’s dat de subsidie onrechtmatig wordt besteed. Vanuit deze overwegingen rijst de vraag hoe regelluw en regelsluw invulling kan worden gegeven aan het verantwoordings- en controleproces rondom subsidies, waarbij voorop staat dat processen zo efficiënt mogelijk moeten verlopen en dat rechtmatig wordt gehandeld. Hiermee kan eenieder in de controletoren (Raad, College, Rekenkamer, ambtelijk en accountant) tevreden worden gesteld zonder dat hierbij dubbelingen plaatsvinden of dat controles inefficiënt worden uitgevoerd.

125

Het uitgangspunt voor de voorliggende handreiking is de model ASV van de VNG, die gemeenten als basis hanteren voor het vorm en inhoud geven van hun lokale subsidiebeleid. VALKUIL Gemeenten nemen de VNG-modelverordening vaak een op een over als hun eigen gemeentelijke verordening. Op sommige domeinen moet men echter rekening houden met lokale omstandigheden, ervaringen, wensen, etc. De modelverordeningen nodigen hier ook toe uit. Zo is in de modelverordening vermeld dat het college bij het besluit tot verlenen van de subsidie, aangeeft op welke wijze de verantwoording van de te ontvangen subsidie plaats moet vinden. Wanneer geen lokale invulling aan de verordening wordt gegeven, kan het bijvoorbeeld zo zijn dat iedere subsidieontvanger verantwoording moet afleggen over de besteding ervan. Het is echter maar de vraag of het college en de raad dit in alle gevallen wenselijk vinden of bijvoorbeeld alleen bij een subsidie boven een bepaald bedrag. De verordening en/of de beleidsregels vragen dus altijd om lokale afstemming en dus maatwerk. Dit hoofdstuk geeft handvatten om het proces van subsidieverstrekking slimmer, efficiënter en effectiever vorm te geven door: • Meer inzicht te hebben in de risico’s; • Het maken van bewuste afwegingen; en • Vervolgens het herzien van het proces van subsidieverstrekking en/of het aanpassen van de spelregels en instrumenten. Uitgangspunt daarbij is dat gemeenten juist bij het beoordelen en toekennen van subsidies een groot aantal keuzes kunnen maken. Door inzicht te hebben in de risico’s, door af te wegen welke verantwoordingseisen moeten worden gesteld, het beleid en de verantwoording daarop af te stemmen en vervolgens de processen en instrumenten hierop in te richten. Alleen dan is de gemeente in staat om vooraf en slim te organiseren waardoor de verantwoording achteraf minder omvangrijk en intensief kan worden en de 126

gemeente op een doelmatige wijze met haar onderzoekscapaciteit om kan gaan.

127

128

2 Wat en hoe wordt er verstrekt? Gemeenten verstrekken subsidies aan instellingen om de uitvoering van het gemeentelijk beleid te bevorderen. Hierbij kan worden gedacht aan activiteiten en doelstellingen op het gebied van sport, cultuur en maatschappij. De omvang van de subsidies varieert van enkele honderden of duizenden euro’s (bijvoorbeeld voor een Oranjecomité of de Sinterklaasintocht) tot soms miljoenen euro’s (bijvoorbeeld voor de bibliotheek of de uitvoering van maatschappelijk werk). De subsidie wordt veelal ruim van te voren aangevraagd en vaak per voorschot (deels) uitbetaald aan de betreffende instelling. Het proces van aanvraag, toekenning, verantwoording en controle en evaluatie van een subsidie is schematisch als volgt weer te geven:

De kaders waarbinnen subsidies worden verstrekt, zijn vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht en de gemeentelijke subsidieverordening, eventueel aangevuld met beleidsregels voor specifieke beleidsterreinen. Deze kaders hebben betrekking op: • De soort activiteiten dat voor subsidie in aanmerking komt; • Nadere bepalingen voor instellingen om voor subsidie in aanmerking te komen (bijvoorbeeld de rechtsvorm of het aantal jeugdleden); • De aanvraagprocedure; • De verantwoordingsprocedure; en • Controlebepalingen. 129

In het kader van de vermindering van regeldruk en administratieve lastenverlichting wordt hierna een handreiking gegeven om de organisatie, verantwoording en controle van subsidies slim, efficiënt en effectief in te richten zodat: • Met minder regels en eisen toch de doelstellingen van de gemeente worden bereikt; • De (administratieve) lasten voor de subsidieontvanger tot het echt noodzakelijke worden beperkt; en • De risico’s voor de gemeente toch toereikend worden afgedekt dan wel bewust niet worden afgedekt. Een belangrijke randvoorwaarde om te komen tot een slimmere verantwoording en controleverantwoording is de weten regelgeving (zoals een verordening), instrumenten en de wijze en mate van verantwoording op af te stemmen op de lokale situatie. Er is veel maatwerk mogelijk maar dan zijn een goede voorbereiding en bewuste keuzes essentieel.

130

MISBRUIK EN ONEIGENLIJK GEBRUIK SUBSIDIES

Frequent komen verhalen in de pers over misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies, soms bewust (fraude) en soms onbewust (bijvoorbeeld door onduidelijke regelgeving). Dit is ernstig en schaadt het vertrouwen van de overheid in de burger en vice versa. De eerste reactie zal zijn om de controle- en verantwoordingseisen op te schroeven. Toch kan beter geïnvesteerd worden in een goede en gedegen afweging aan de voorkant. Wat moet minimaal gerealiseerd worden in het kader van de doelstellingen van de gemeenten, welke vrijheid laten we in de verantwoording en welke risico’s zijn we bereid om te lopen. Als voorbeeld wordt in de voorliggende handreiking de verstrekking van subsidies aan welzijns- en maatschappelijke instellingen uitgewerkt. Hierna zal achtereenvolgens worden ingegaan op de te onderkennen risico’s en de hierop te nemen maatregelen. De maatregelen zullen worden uitgewerkt 131

voor drie scenario’s. Deze scenario’s zijn: 1. Preventief organiseren

Het preventief inrichten en organiseren (zonder verantwoording) betekent dat een gemeente bij de aanvraag en toekenningen waarborgen treft, zodat de risico’s op het onrechtmatig besteden van de gelden en/of het niet realiseren van de beoogde prestaties zijn afgedekt dan wel tot voor de gemeente acceptabele proporties zijn teruggebracht.

2. Zoeklichtcontroles

Het hanteren van zoeklichtcontroles houdt in dat – naast de preventieve maatregelen – tevens een beperkte wijze van verantwoording plaatsvindt. De controle op deze verantwoordingen kan rekening houdend met de afweging van keuzes en het inschatten van de risico’s, beperkt blijven tot enkele aspecten of thema’s.

3. Toegespitste aanpak

Bij een toegespitste aanpak worden voor bepaalde instellingen specifieke (aanvullende) voorwaarden gesteld aan de wijze van verantwoording en de toetsing erop door de gemeente.

In de model ASV wordt niet gesproken over scenario’s maar over arrangementen. De uitgangspunten voor de onderverdeling van de arrangementen zijn inhoudelijk nagenoeg gelijk aan de scenario’s. De drie voorgestelde arrangementen zijn (inclusief grensbedragen, die waar wenselijk naar de lokale situatie aangepast kunnen worden): • Arrangement 1: Subsidies tot € 5.000

Kenmerkend voor subsidies tot € 5.000 is dat een vast bedrag (lump sum) wordt verstrekt en dat de subsidieontvanger achteraf niet standaard verantwoording hoeft af te leggen aan de gemeente. De ontvanger hoeft geen aanvraag voor subsidievaststelling (verantwoording) in te dienen. Hierdoor kunnen de lasten voor zowel de subsidieaanvrager als de gemeente worden bespaard.

• Arrangement 2: Subsidies vanaf € 5.000 tot € 50.000

Bij subsidies vanaf € 5.000 tot € 50.000 legt de subsidieontvanger achteraf verantwoording af aan de gemeente. Het moment en de wijze waarop worden bepaald afhankelijk van onder andere het soort activi-

132

teit waarvoor subsidie is verstrekt. In een aantal gevallen hoeft de subsidieontvanger geen aanvraag voor subsidievaststelling (verantwoording) in te dienen. Hierdoor kunnen de lasten voor zowel de subsidieaanvrager als de gemeente worden bespaard. Bijvoorbeeld wanneer de verhuur van een gemeentelijk gebouw aan een instelling wordt gesubsidieerd. • Arrangement 3: Subsidies vanaf € 50.000

Bij subsidies van € 50.000 of meer wordt uitgegaan van de traditionele afrekening van subsidies, op basis van gerealiseerde kosten en baten. De subsidievaststelling vindt in principe plaats op basis van uitgevoerde activiteiten en gerealiseerde kosten. Bij de financiële verantwoording mag de gemeente een door een accountant opgesteld stuk vragen. Het is echter niet verplicht daar in alle gevallen om te vragen. Zekerheid kan ook worden verkregen door steekproefsgewijze controles van de uitvoeringsinstanties of door verantwoording in de jaarrekening van een instelling.

Schematisch is de relatie tussen de arrangementen en scenario’s als volgt weer te geven: Scenario

Arrangement Toelichting

Preventief organiseren

Arrangement Het scenario preventief organiseren is op alle arrangementen van toepassing. 1, 2 en 3 Immers, bij alle subsidieverstrekkingen zal onafhankelijk van het subsidiebedrag sprake zijn van preventieve beheersmaatregelen. Voor arrangement 1 blijft het bij preventief organiseren (toekenning = vaststelling en geen verantwoording)

Zoeklichtcontroles

Arrangement 2

Arrangement 2 bestaat naast de preventieve maatregelen uit aanvullende maatregelen in de vorm van zoeklichtcontroles.

Toegespitste aanpak

Arrangement 3

Arrangement 3 bestaat naast de preventieve maatregelen uit aanvullende maatregelen in de vorm van een toegespitste aanpak. Ten opzichte van arrangement 3 uit de ASV kent de toegespitste aanpak één bijzonderheid: Arrangement 3 gaat er vanuit dat alle subsidies vanaf € 50.000 worden verantwoord, eventueel voorzien van zekerheid in de vorm van een accountantsverklaring en / of rapport en alle verantwoordingen door de gemeente worden gecontroleerd. De toegespitste aanpak gaat er ook vanuit dat alle subsidies vanaf € 50.000 worden verantwoord, maar geeft gemeenten daarbij de mogelijkheid om voor bepaalde subsidies of aan bepaalde instellingen specifieke (aanvullende) voorwaarden te stellen, bijvoorbeeld: • Meer gedetailleerd verantwoorden als sprake is van politiek of maatschappelijk gevoelige projecten of activiteiten; of • Beperkt verantwoorden als sprake is van relatief eenvoudige subsidies. zoals een bijdrage in de huurkosten. De wijze waarop de gemeente de controle op de verantwoordingen uitvoert, wordt hierop uiteraard afgestemd.

133

De keuze voor één van de scenario’s wordt automatisch gemaakt door de koppeling van het scenario aan de hoogte van het subsidiebedrag. Dit laat onverlet dat een gemeente in bepaalde gevallen kan besluiten een ander scenario van toepassing te verklaren. Bijvoorbeeld: aan een instelling die in het verleden negatief in de publiciteit is geweest in verband met een onrechtmatig bestede subsidie, wordt een subsidie toegekend van € 2.500. Door de hoogte van de subsidie is hierop in principe scenario 1 van toepassing, wat betekent dat de subsidie wordt toegekend en gelijktijdig wordt vastgesteld. In dat geval zou dus geen verantwoording meer plaatsvinden van de besteding van de subsidie. In verband met de eerder onrechtmatig bestede subsidie, kan het wenselijk zijn om af te wijken van het standaard scenario voor een subsidie van € 2.500 en in dit geval toch een vorm van verantwoording te vragen (scenario 2 of 3). Uiteindelijk hangt de keuze van een scenario in hoge mate af van het soort subsidie, de risico-inschatting door de gemeente en de omvang van de risico’s die zij – bewust – wil lopen. Een handvat hiervoor is opgenomen in de volgende tabel.

134

• Uitgangspunten bij bovenstaande tabellen: Jaarlijkse subsidies betreffen enerzijds de relatief grote(re) subsidiebedragen voor bijvoorbeeld bibliotheek, schouwburg en instellingen voor maatschappelijk welzijn/werk. Spelregels, tussentijdse informatie, afspraken over recht, hoogte en duur en (tussentijdse) verantwoording over de subsidie zijn hierbij belangrijke elementen. Termijnen en formele vereisten worden op maat gemaakt en slim ingericht. Directe (subsidie)relaties met derden zijn veelal niet van toepassing. Anderzijds gaat het bij jaarlijkse subsidies ook om de relatief kleine subsidies voor sportverenigingen, scouting, etc. Uitgangspunt hiervoor is dat spelregels, termijnen, etc. tot een minimum worden beperkt. • De mate van detaillering van de verantwoording bij eenmalige subsidies is afhankelijk van de aard en daarmee de rechtmatigheidrisico’s van het project of de activiteit en de omvang van de subsidie die hiervoor is toegekend. Bijvoorbeeld: • Wanneer een eenmalige subsidie van € 10.000 wordt gevraagd voor de aanschaf van computers, dan zal de gemeente op basis van het aantal computers en de technische specificaties goed kunnen beoordelen of het subsidiebedrag in redelijke verhouding staat tot de aan te schaffen computers. De risico’s van onrechtmatige besteding zijn in dat geval beperkt. Daardoor kan de gemeente volstaan met het vragen van een beperkte verantwoording, bijvoorbeeld het overleggen van nota’s dan wel waarneming ter plaatse dat de computers daadwerkelijk zijn aangeschaft en aanwezig zijn. • Wanneer een eenmalige subsidie wordt gevraagd als bijdrage in de kosten van personele inzet bij een activiteit, zal de gemeente minder eenvoudig kunnen vaststellen of de inzet in redelijke verhouding staat tot de gevraagde subsidie en of de gevraagde ureninzet ook daadwerkelijk is geleverd. Over de wijze van verantwoording zullen daarom expliciete en eenduidige afspraken moeten worden gemaakt, bijvoorbeeld over tijdschrijven en de autorisatie daarvan. • In de praktijk blijkt dat de uitvoering, verantwoording en controle van doorgelegde subsidies vaak tot (praktische) problemen en vraagstukken leidt. Het is voor gemeenten daarom van essentieel belang bij dergelijke subsidies strikte en eenduidige afspraken te maken en hierop met name 135

ook tussentijds toezicht te houden (en zonodig handhavend op te treden). Uit deze handreiking zal blijken dat bij een goede balans tussen de financiële omvang van subsidies, geïdentificeerde frauderisico’s, verantwoording en controle écht een vermindering van regeldruk en administratieve lasten kan worden gerealiseerd zónder dat afbreuk wordt gedaan aan de rechtmatige toekenning en besteding van subsidies. Schematisch is dit als volgt weer te geven:

- Beleid - Budget - Bestedingsvoorwaarden - Geen verantwoordingseisen

- Verordening - Criteria - Volledigheid aanvraag - Te overleggen stukken - Bedrag subsidie - Eenmalig/jaarlijks


- Beleid - Budget - Bestedingsvoorwaarden - Verantwoordingseisen incl. accountantsverklaring

- Contact met bestuurders/directies over voortgang activiteiten - Gebruik maken van informatie uit andere bronnen ter onderbouwing van de uitvoering van activiteiten

- Contact met bestuurders/directies over voortgang activiteiten - Gebruik maken van informatie uit andere bronnen ter onderbouwing van de uitvoering van activiteiten

- Zoeklichtcontrole, bijv. met activiteitenverslagen of waarneming ter plaatse - Definitieve vaststelling o.b.v. beperkte toetsing

- Kritische beoordeling verantwoording - Beoordelen rechtmatigheid bestedingen aan de hand van accountantsverklaring

Voor de subsidieverstrekking zijn de belangrijkste risico’s in beeld gebracht. Vervolgens is per onderscheiden fase (aanvraag, toekenning, verantwoording en controle en evaluatie) uitgewerkt welke preventieve, tussentijdse en repressieve maatregelen gemeenten kunnen treffen om de risico’s te beheersen en tot een minimum te beperken. De uitwerking van de maatregelen heeft plaatsgevonden naar de onderwerpen proces, structuur organisatie, instrumentarium, informatievoorziening en documentatie. Per risico en per 136

onderwerp zijn de belangrijkste valkuilen benoemd en zijn waar mogelijk tips vanuit de praktijk vermeld. De gedetailleerdere uitwerking van de scenario’s is opgenomen in de bijlagen 1 t/m 3 bij deze handreiking. Kortheidshalve wordt hiernaar verwezen. In het vervolg van deze notitie wordt achtereenvolgens aandacht gegeven aan: • Enkele specifieke onderwerpen en aandachtspunten; • Een nadere toelichting van de risico’s; • De uitwerking van de scenario’s; en • De basisvoorwaarden en -vereisten.

137

138

3 Specifieke onderwerpen en aandachtspunten In de praktijk komt het voor dat overheden aan elkaar subsidie verstrekken of een instelling een subsidie doorlegt aan een derde instelling, maar dat is niet van wezenlijke invloed op de inrichting, verantwoording en controle. De kern is dat de besteding van de subsidie moet voldoen aan de afgesproken voorwaarden en prestaties. Hierbij geldt een meldingsplicht: de subsidieontvanger doet direct melding aan het college zodra aannemelijk is dat de activiteiten, waarvoor de subsidie is verleend, niet of geheel niet zullen worden verricht of dat niet of geheel niet aan de aan de beschikking tot subsidieverlening verbonden verplichtingen zal worden voldaan. In een aantal gevallen gaat de subsidiegrondslag verder dan het verantwoorden en controleren van de uitgaven en is niet-financiële informatie, zoals aantallen jeugdleden of gerealiseerde effecten, de basis voor de subsidieverantwoording en -controle. Ook hierdoor wijzigt het wezen van het proces niet. In paragraaf 4 worden de belangrijkste risico’s in het kader van subsidieverstrekking benoemd en uitgewerkt. Vervolgens wordt voor deze risico’s op basis van een drietal scenario’s in paragraaf 5 de inrichting, verantwoording en controle van het subsidieproces nader uitgewerkt. Voordat de risico’s worden benoemd en uitgewerkt, wordt in dit hoofdstuk eerst ingegaan op een aantal algemene en specifieke aandachtspunten, waarmee bij het bepalen van het beleid, het stellen van (verantwoordings)eisen en het verantwoorden en controleren van subsidies rekening moet worden gehouden. Koppeling activiteiten, geld en prestaties Gemeenten verstrekken subsidies met als doel het realiseren van maatschappelijke prestaties en effecten. Het is daarom van essentieel belang 139

dat bij het beoordelen van aanvragen en het toekennen en vaststellen van subsidies een expliciete en SMART-gemaakte koppeling wordt gemaakt tussen activiteiten, geld en prestaties. Kostprijs Het verstrekken van subsidies kost gemeenten geld. Daarbij gaat het niet alleen om de out-of-pocket kosten (de subsidie), maar tevens om bijvoorbeeld de kosten van interne uren voor het beoordelen van aanvragen, tussentijds overleg, vaststellen, etc. Voor een adequate afweging door de gemeente welke activiteiten en projecten wel en niet worden gesubsidieerd en welke bedragen hier redelijkerwijs aan toegekend worden, is het van belang de kostprijs van een subsidie te kennen. Deze kostprijs bestaat het subsidiebedrag vermeerderd met alle bijkomende kosten, zoals interne uren. Aan de hand van de kostprijs, de subsidieaanvraag en de beoogde prestaties en activiteiten kan een evenwichtige afweging plaatsvinden van toe te kennen en af te wijzen aanvragen evenals de te verstrekken bedragen. Handhaven termijnen Gemeenten stellen eisen aan de subsidieontvangers wanneer zij bepaalde informatie verstrekken of verantwoording afleggen. Deze termijnen worden onder meer afgesproken om tijdig: • Inzicht te krijgen in de (voortgang van de) prestaties en activiteiten; en • Subsidies vast te stellen. In de praktijk komt het regelmatig voor dat instellingen – uiteraard voor zover zij verplicht zijn verantwoording af te leggen over de besteding van de subsidie – één of meerdere keren uitstel vragen en krijgen voor het overleggen van (tussentijdse) informatie. Dit is niet wenselijk. Termijn worden gesteld en afgesproken om de voortgang en realisatie van activiteiten en besteding van subsidies door instellingen gelijk en op hetzelfde moment te beoordelen en vast te stellen. Het advies is dan ook dat gemeenten de afgesproken termijnen niet alleen bewaken maar tevens handhaven (en dus consequenties verbinden aan het te overschrijden of niet naleven van termijnen, bijvoorbeeld door de voorschotten op te schorten). 140

Eigen vermogen Vooral de qua activiteiten en financiën grote(re) instellingen beschikken vaak over een eigen vermogen. Het is aan te bevelen dat gemeenten beleid en spelregels ontwikkelen over de besteding van de subsidie in relatie tot het beschikken over en aanvullen van het eigen vermogen door de gesubsidieerde instellingen. VOORBEELDBEPALINGEN VOORWAARDEN EIGEN VERMOGEN Bepalingen betreffende de financiën van de subsidieaanvrager kunnen zijn: • Het vormen van eigen vermogen is alleen toegestaan indien de aanvrager hiertoe vooraf toestemming heeft gekregen van het college. • De genoemde toestemming wordt alleen gegeven indien: • De bestemming van het eigen vermogen past binnen de doelstelling van de activiteiten waarvoor het college subsidie verleent, en • De hoogte van het eigen vermogen naar het oordeel van het college redelijkerwijs in verhouding staat tot hun bestemming. • Indien het eigen vermogen van de aanvrager meer bedraagt dan redelijkerwijs voor het uitvoeren van de subsidiabele activiteiten noodzakelijk is, kan het college na overleg met de aanvrager de subsidie op een lager bedrag vaststellen. • Indien subsidieverlening heeft geleid tot vermogensvorming bij de subsidieontvanger, kan het college terugbetaling vorderen tot maximaal het bedrag van de vermogenstoename indien: • De subsidieontvanger voor de gesubsidieerde activiteiten gebruikte of bestemde goederen vervreemdt of bezwaart of de bestemming daarvan wijzigt; • De subsidieontvanger een schadevergoeding ontvangt voor verlies of beschadiging van voor de gesubsidieerde activiteiten gebruikte of bestemde goederen en deze schadevergoeding niet wordt gebruikt voor vervanging van de verloren gegane of beschadigde goederen; • De gesubsidieerde activiteiten geheel of gedeeltelijk worden beëindigd; • De subsidieverlening of de subsidievaststelling wordt ingetrokken of de subsidie wordt beëindigd; of 141

• De rechtspersoon die de subsidie ontving, wordt ontbonden. Spelregels bij doorleggen Het komt regelmatig voor dat voor de uitvoering van onderdelen waarvoor subsidie is verstrekt, een derde partij wordt ingeschakeld. Bijvoorbeeld: • Een gemeente verstrekt subsidie aan welzijnsinstelling A voor het uitvoeren van project X; • Deze instelling schakelt voor de uitvoering en realisatie van het project een drietal instellingen B t/m D in, die ieder een deel van het totale project realiseren; • Instelling A verstrekt aan de instelling B t/m D een deel van de gemeentelijke subsidie, waarmee deze instellingen hun deelprojecten (mede) kunnen financieren. In dit voorbeeld vindt een (belangrijk) deel van de activiteiten, registratie en verantwoording ook bij de instellingen B t/m D plaats. Instelling A is en blijft in dit geval ongedeeld eindverantwoordelijk voor de rechtmatige besteding van de subsidie en de verantwoording hierover aan de gemeenten. Hiervoor is instelling A dan wel afhankelijk van de kwaliteit van de registraties en de naleving van de subsidievoorwaarden door deze instellingen. De ontvangende eindverantwoordelijke subsidiepartij instelling A doet er verstandig aan om het doorgeven van deze verantwoordelijkheid en de bijbehorende verplichtingen adequaat te regelen, door deze op te nemen in een contract en/of subsidiebeschikking. Aspecten die in deze relatie tussen eindverantwoordelijke subsidieontvanger en uitvoerende derden van belang zijn, zijn onder andere: • Onverkort van toepassing verklaren van de weten regelgeving van de subsidieverantwoording op deze derden; • Tijdig informeren over wijzigingen in de subsidieregeling; • Wijze en het moment van (tussentijdse) verantwoording; • Bevoorschotting; • Meldingsplicht; • Review op werkzaamheden en het verstrekken van gegevens; • Eisen aan registratie en inrichting administratie; en 142

• Eventuele spelregels bij korten van de uiteindelijke subsidie en terugbetaling hiervan. Het is essentieel dat de gemeente bewaakt en (tussentijds) bespreekt en vaststelt, dat de subsidieontvanger met de derden adequate afspraken heeft gemaakt over de inrichting, verantwoording en controle van de ‘doorgelegde’ subsidies. Hiermee wordt namelijk voorkomen dat bij de vaststelling van de subsidie die is verstrekt aan instelling A problemen en vragen ontstaan over bijvoorbeeld de mate waarin de gesubsidieerde activiteiten zijn gerealiseerd, doordat de instellingen B t/m D geen juiste en/of volledige verantwoording hebben afgelegd aan instelling A. Uit de hiervoor beschreven aandachtspunten blijkt dat gemeenten een (grote) diversiteit kennen aan subsidiemogelijkheden, subsidierelaties alsook afspraken met instellingen over te realiseren prestaties, termijnen, verantwoordingseisen, etc. Om al deze relaties, afspraken etc. slim, efficiënt en effectief te kunnen bewaken, is het sterk aan te bevelen dat gemeenten een subsidieregister bijhouden. In een subsidieregister worden per instelling de belangrijkste voorwaarden en afspraken vastgelegd en wordt bijgehouden wanneer en in welke mate aan de gestelde voorwaarden en afspraken is voldaan. Naast de toegevoegde waarde van het register voor het toezicht en de handhaving door de gemeente, wordt ook het vaststellingsproces vereenvoudigd. Immers bij de verantwoording, controle en definitieve vaststelling van subsidies is veel informatie al beschikbaar, bekend en beoordeeld. GRIP KRIJGEN EN HOUDEN – SUBSIDIEREGISTER Niet-limitatief (de exacte invulling is immers afhankelijk van de lokale invulling van subsidiebeleid, subsidievoorwaarden, etc.) zou in het subsidieregister – mede afhankelijke van de lokale invulling van het subsidiebeleid c.a. – in ieder geval per instelling/subsidie het volgende moeten worden vastgelegd:

 Naam aanvrager / instelling  Datum aanvraag  Omschrijving project / activiteit 143

 Soort subsidie  Status (aanvraag in behandeling, toegekend, in uitvoering, afgerond)  Bedrag en datum subsidietoekenning  Administratieve gegevens (grootboeknummer, kostencategorie, etc.)  Voorschotgegevens (bedrag, datum, etc.)  Termijnen (tussentijdse) verantwoording  Gegevens accountantsverklaring bij (tussentijdse) verantwoording (indien van toepassing)

 Bedrag en datum definitieve vaststelling

144

4 Risico’s in het kader van subsidieverstrekking Gemeenten verstrekken subsidies met als doel dat instellingen de door hen geplande activiteiten kunnen ontplooien. Wanneer dit wordt ‘vertaald’ in risico’s voor de gemeente, dan zijn de risico’s in essentie beperkt tot een tweetal risico’s: 4. Een aanvrager verkrijgt ten onrechte een subsidie; en 5. De aanvrager besteedt de subsidie niet (geheel) aan het doel waarvoor deze is verstrekt. De genoemde risico’s kunnen worden afgedekt door maatregelen te treffen in de vorm van onder andere voorlichting, procedures, bestedingsvoorwaarden, verantwoordingseisen en controle. Hierna worden de risico’s en de hierop te nemen maatregelen uitgewerkt volgens de scenario’s preventief organiseren, zoeklichtcontroles en toegespitste aanpak. Vervolgens wordt een aantal basisvoorwaarden en -vereisten beschreven: de spelregels, functiescheiding en interne controle. Het is bij de uitwerking van risico’s en te nemen maatregelen voor een gemeente steeds van belang het evenwicht te bewaken tussen controle en verantwoording enerzijds en vertrouwen in de aanvrager anderzijds. Anders gezegd, het gaat – uitgaande van de scenario’s – om ‘vertrouwen waar het kan en controle waar het moet’. En dat is vaak meer dan nu het geval is.

145

(TE VEEL) VERTROUWEN IN DE ONTVANGER?

Om inzicht te krijgen en houden in de doeltreffendheid van het subsidiebeleid, is het belangrijk vooraf tussen gemeente en subsidieontvanger duidelijke en SMART geformuleerde afspraken te maken over de te realiseren activiteiten en/of prestaties. Hierbij is het belangrijker om een beperkt aantal kritische indicatoren te benoemen waarop u echt wenst te sturen dan een grote diversiteit aan indicatoren te benoemen die moeilijk meetbaar zijn, veel registratieve inspanningen met zich meebrengen die uiteindelijk niet direct in de subsidievaststelling en –afrekening worden meegenomen. Vertrouwen in de ontvanger van een subsidie is goed en noodzakelijk als basis om te komen tot vermindering van regeldruk. Om misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies te voorkomen, ontkomen gemeenten er niet aan om eisen te stellen aan de besteding en verantwoording van subsidies. Dus: vertrouwen waar het kan en verantwoorden waar het moet. De laatste jaren zijn op het terrein van subsidieverstrekking – en dan vooral de verantwoording aan en controle door gemeenten - de nodige verbeteringen gerealiseerd. Dit blijkt bijvoorbeeld uit onderstaand artikel, waarin een reactie wordt gegeven op de uitkomsten van het onderzoek door RTL Nieuws. 146

TOEZICHT OP SUBSIDIES STERK VERZAKELIJKT Nieuwsbrief Accountant.nl, 28 juni 2010 - Het beeld dat gemeenten nauwelijks weten wat er gebeurt met hun subsidies, is gedateerd. Vooral de laatste jaren is toezicht daarop flink aangescherpt. Dat stelt Frank van Kuijck, partner van Deloitte, in een reactie op een onderzoek naar de besteding van gemeentesubsidies. De bevindingen van het onderzoeksbureau hebben betrekking op veertig gemeenten en strekken zich uit over een periode van 2003 tot 2010. 95 procent van de onderzochte gemeenten zou niet weten of het gevoerde subsidiebeleid doeltreffend is. Controles achteraf vinden bij negentig procent van de gemeenten niet plaats, aldus het onderzoek. Van Kuijck nuanceert deze bevindingen. “Er is gekeken naar veertig gemeenten over een periode van 2003 tot 2010. Nu hebben wij niet zulk onderzoek gedaan, maar we zien wel heel wat meer dan veertig gemeenten. Vele van hen hebben de laatste jaren goede stappen gemaakt in de bedrijfsvoering en rechtmatigheid van subsidieverlening. Denk bijvoorbeeld aan een scherpere aansturing van input en output, een strikte bewaking van de termijnen van subsidieaanvragen en -afwikkeling. Ook zien wij scherpe onderhandelingen in het maken van afspraken met instellingen.” Het meten van effecten blijft echter moeilijk, vooral als het gaat om maatschappelijke doelen waarvoor gemeenten ook andere middelen inzetten, aldus Van Kuijck. “Als je bijvoorbeeld een beleid hebt om de veiligheid op straat te vergroten, is subsidie vaak een onderdeel van een heel pallet aan maatregelen. Zoals meer lantaarnpalen of meer blauw op straat. Je kunt van een subsidie wel de input en de output meten, maar om het effect daarvan vast te stellen te midden van andere maatregelen, blijft moeilijk.” Volgens Van Kuijck draagt effectmeting van subsidies slechts in beperkte mate bij aan de vraag of het gevoerde beleid van een gemeente effectief is. “In de sfeer van verantwoording kun je ook gebruikmaken van nietfinanciële informatie. Dat begint met het definiëren van de doelstellingen van je beleid in termen van streefwaarden. Een subsidie is dan één van de instrumenten om je doelen te bereiken.” De uitdaging daarbij is om het effect van het totale pallet aan instrumenten te meten, zo besluit Van Kuijck. Pas dan is een uitspraak opportuun over de effectiviteit van de hoger gelegen beleidsdoelstellingen. 147

Uit het artikel is op te maken dat op het terrein van bedrijfsvoering, verantwoording en controle verbeteringen zichtbaar zijn. Vooral op het gebied van afspraken en concrete prestaties is nog het nodige te verbeteren. Bij de uitwerking van de scenario’s hierna wordt hier meer in detail op ingegaan en worden handvatten gegeven om hierin op een slimme(re) manier verbeteringen in te realiseren.

148


5.1


Een aanvrager verkrijgt ten onrechte een subsidie Het risico dat een subsidie ten onrechte wordt toegekend, is in het scenario preventief organiseren het belangrijkst. Immers in dit scenario worden door de gemeente aan het begin van het proces bij de inrichting zodanige waarborgen getroffen, dat de risico’s op het onrechtmatig besteden van de gelden en/of het niet realiseren van de beoogde prestaties tot voor de gemeente acceptabele proporties zijn teruggebracht. Belangrijke handvatten voor het slim(mer) en daardoor efficiënter en effectiever inrichten van het aanvraag- en toekenningproces van subsidies zijn in bijlage 1 uitgewerkt. De belangrijkste handvatten worden hier nader toegelicht: • Informeer proactief instellingen over het gemeentelijk subsidiebeleid en over het doel en de inhoud van de subsidieverordening. Dit kan bijvoorbeeld door het subsidiebeleid op de gemeentelijke website te publiceren, gericht flyers te versturen naar (bestaande) subsidierelaties en zorg te dragen voor communicatie via huis-aan-huis bladen of de gemeentegids voor de overige instellingen. Hierdoor zijn instellingen tijdig en volledig op de hoogte van de subsidiemogelijkheden binnen hun gemeente en hebben zij de mogelijkheid / tijd goed af te wegen of ze subsidie kunnen en willen aanvragen en zo ja om vervolgens de aanvraag gedegen voor te bereiden. • Gebruik een standaard aanvraagformulier, waarin onder andere de voorwaarden uit de verordening c.a. zijn vermeld om voor een subsidie in aanmerking te komen. In de praktijk hanteren (vrijwel) alle gemeenten al een standaard aanvraagformulier. Belangrijk is het formulier kritisch te beoordelen op: 149

• Het aantal vragen: Zijn alle vragen echt nodig voor het bepalen van het recht op subsidie? • Het gebruik van begrijpelijke taal: Met duidelijke vragen kan worden voorkomen dat onduidelijkheden over de uitleg van en het antwoord op vragen ontstaan. • Zijn alle benodigde stukken bijgevoegd: Door bij elke vraag aan te geven welke bewijsstukken moeten worden bijgevoegd, wordt voorkomen dat deze later alsnog moeten worden opgevraagd. Voorbeeld is een activiteitenplan, statuten, etc.

De VNG heeft voor gemeenten formats ontwikkeld voor een aanvraagformulier en afwijzingsformulieren. Deze zijn beschikbaar op de site www.vng.nl, onder subsidiebeleid.

• Documenten en bewijsstukken die worden opgevraagd bij aanvragers moeten door de gemeente op juist- en volledigheid worden beoordeeld. Het is daarom belangrijk om alleen die documenten en bewijsstukken op te vragen, die echt relevant zijn voor het bepalen van het recht op subsidie. Te adviseren is hiervoor een checklist dossiercontrole te hanteren waarop deze documenten en bewijsstukken zijn vermeld en waarmee eenvoudig de juist- en volledigheid van de aangeleverde stukken kan worden vastgesteld. STANDAARDISEREN – CHECKLIST DOSSIERCONTROLE De benodigde inhoud van een subsidiedossier is afhankelijk van de voorwaarden die de gemeente aan een subsidie stelt en de bewijsstukken die bij een aanvraag en verantwoording moeten worden overlegd. Er is daarom niet één checklist dossiercontrole te geven, dat is maatwerk op basis van de lokale regelgeving en situatie. Een aantal gegevens en stukken zal echter altijd in een subsidiedossier aanwezig moeten zijn, omdat daarmee de onderbouwing wordt gegeven van het besluit een subsidie toe te kennen (of af te wijzen) en – voor zover van toepassing – de verantwoording, controle en definitieve vaststelling ervan. Gegevens en stukken die – uiteraard mede afhankelijk van de lokale invulling van het subsidiebeleid – in een subsidiedossier aanwezig zijn:

150

P

Z

T

Inhoud dossier

   Aanvraagformulier    Juist- en volledigheid bewijsstukken aanvraag (waaronder activiteitenplan en financiële begroting)

   Besluit op aanvraag (eventueel voorzien van een korte rapportage / onderbouwing, bijvoorbeeld in bijzondere situaties als een aanvraag (deels) wordt afgewezen of sprake is van relatief grote bedragen) – eventueel Raadsbesluit vaststelling subsidieprogramma

       

      

Toekenningsbeschikking Verslagen tussentijds overleg Documentatie waarnemingen ter plaatse, persberichten, etc. Vastlegging voortgang realisatie prestaties Termijnen (incl. vervolgacties bij (dreigende) overschrijding) Subsidieverantwoording (indien van toepassing) Besluit definitieve vaststelling (eventueel voorzien van een korte rapportage / onderbouwing, bijvoorbeeld in bijzondere situaties als de subsidie (deels) wordt teruggevorderd)

Uiteraard moet bij de dossierinhoud ook rekening worden gehouden met eventuele stukken – of zelfs complete dossiers – die digitaal worden vastgelegd en bewaard. Het is niet de bedoeling naast het digitale dossier een fysiek schaduwdossier bij te houden. Bij een (gedeeltelijk) digitaal dossier, kan uiteraard ook de checklist in digitale vorm worden ingevuld en bijgehouden. • Gemeenten beschikken over veel informatie die door verschillende afdelingen en met wisselende doelen wordt verzameld en vastgelegd. Voor een efficiënte inrichting is het van belang dat gebruik wordt gemaakt van (afstemmingen met) al beschikbare informatie, zoals eerdere aanvragen. Vaak zijn aanvragers al bekend bij de gemeente, bijvoorbeeld doordat ze eerder een subsidie hebben aangevraagd. Diverse stukken en gegevens, waaronder stukken met betrekking tot de oprichting, zullen al bekend en beschikbaar zijn. Door van deze gegevens gebruik te maken, hoeven bij instellingen alleen nog de ontbrekende gegevens te worden opgevraagd. 151

De aanvrager besteedt de subsidie niet (geheel) aan het doel waarvoor deze is verstrekt In het scenario preventief organiseren wordt het risico dat de subsidie niet wordt besteed aan het doel waarvoor het is toegekend NIET expliciet afgedekt. Dit scenario richt zich immers op het treffen van maatregelen aan de voorkant van het proces (aanvraag en toekenning) en gaat er vanuit dat daarmee de rechtmatige besteding van de subsidie voldoende is gewaarborgd. Ook voor dit risico geldt dat het aan de gemeente is om op basis van de lokale situatie en regelgeving te bepalen wanneer het scenario preventief organiseren kan worden toegepast. Een handvat hiervoor is het rubriceren van de soorten subsidies naar eenmalig of jaarlijks, de omvang van het subsidiebedrag en de openbaarheid en toegankelijkheid van de activiteiten. Het achterwege laten van expliciete verantwoording en controle betekent niet dat gemeenten niets (kunnen) doen om in dit scenario de rechtmatigheid van de bestedingen te waarborgen: • Leg de (bestedings)voorwaarden voor de subsidie vast in de toekenningbeschikking. Op die manier kan geen onduidelijkheid bestaan over de activiteiten en doelen waaraan de subsidie moet worden besteed. • De gemeente ontvangt in dit scenario geen verantwoording en voert daardoor in principe geen controle uit op de rechtmatigheid van de bestedingen. Omdat een (groot) deel van de gesubsidieerde activiteiten in de openbaarheid plaatsvindt, is de gemeente wel in staat om zelfstandig vast te stellen of de afgesproken activiteiten zijn uitgevoerd.

Bijvoorbeeld de besteding van de subsidie voor de Sint-Nicolaasintocht. Iedere inwoner, bestuurder of medewerker van de gemeente heeft de mogelijkheid om op eenvoudige wijze – door aanwezigheid ter plaatse of berichtgeving in de pers – vast te stellen dat deze activiteit heeft plaatsgevonden. Het is in dat verband niet nodig dat de betreffende instelling daarvan alsnog een activiteitenverslag voor opstelt en indient.

152

TIP

Hanteer een activiteitenkalender, waarop alle activiteiten en projecten worden genoteerd die (mede) worden gefinancierd met een subsidie van de gemeente. Houdt op de kalender bij welke medewerker van de gemeente een activiteit heeft bezocht en leg de bevindingen kort vast. Afsluitend Het is aan te bevelen bij het bepalen van het scenario rekening te houden met de financiële omvang van de gevraagde subsidie. Uitgangspunt is dat het bij een geringe financiële omvang naar verhouding duur zal zijn (namelijk een relatief hoge interne tijdsinvestering) om de bestedingen te laten verantwoorden en de rechtmatigheid ervan te controleren. Op basis van een kostenbaten analyse is het daarom gewenst in ieder geval financiële grenzen te hanteren bij het kiezen van een scenario.

153

VALKUIL EN TIP Het streven van gemeenten is de publieke middelen rechtmatig te besteden. Vanuit die doelstelling zijn gemeenten geneigd om de besteding van gelden die aan derden worden verstrekt – zoals subsidies – altijd te laten verantwoorden en de verantwoordingen te (laten) controleren. Op basis van risico’s en een kosten-baten analyse is het niet nodig c.q. gewenst dat alle subsidieverstrekkingen worden verantwoord en gecontroleerd. Het is aan te bevelen criteria op te stellen waarmee kan worden bepaald welk scenario kan worden toegepast. Bijvoorbeeld: • Subsidies tot € 5.000: preventief organiseren (géén verantwoording); • Subsidies tussen € 5.000 en € 50.000: zoeklichtcontroles; en • Subsidies boven € 50.000: toegespitste aanpak. De grensbedragen moeten lokaal en in overleg met de gemeenteraad worden bepaald en vervolgens worden opgenomen in de gemeentelijke subsidieverordening.

5.2


Een aanvrager verkrijgt ten onrechte een subsidie Het risico dat een aanvrager ten onrechte subsidie verkrijgt, wordt afgedekt met preventieve maatregelen in de aanvraag- en toekenningfase. Het maakt daarbij geen verschil welk scenario is gekozen. Immers het terecht toekennen van een subsidie moet in de aanvraag- en toekenningfase worden gewaarborgd en die fase is gelijk voor de drie scenario’s. Voor de uitwerking van het risico dat een subsidie ten onrechte wordt verkregen, wordt daarom kortheidshalve verwezen naar de uitwerking van dit risico bij scenario 1 resp. de gedetailleerde uitwerking in bijlage 2. De aanvrager besteedt de subsidie niet (geheel) aan het doel waarvoor deze is verstrekt Bij het scenario zoeklichtcontroles vindt een beperkte verantwoording plaats van de besteding van de subsidie. Hiermee kan de gemeente controleren en vaststellen dat de subsidie is besteed aan de activiteiten en doelen waarvoor de subsidie is toegekend. Belangrijke handvatten voor het slim(mer) en daardoor efficiënter en effectiever inrichten van de controle zijn in bijlage 2 154

uitgewerkt. De belangrijkste handvatten worden hier nader toegelicht: • Leg de (bestedings)voorwaarden voor de subsidie vast in de toekenningbeschikking en vermeld daarbij de mogelijkheid dat de gemeente steekproefsgewijs de besteding van de subsidie kan controleren en dat de aanvrager hiertoe een deugdelijke administratie moet voeren. Hier gaat een preventieve werking vanuit. • Laat de subsidieontvanger, uiteraard voor zover zij verplicht zijn verantwoording af te leggen over de besteding van de subsidie, na afloop de bestedingen verantwoorden met het beperkte verantwoordingsformat en stuur het format mee met de toekenningbeschikking. • Voer tussentijds gesprekken met bestuurders of directies van instellingen en bespreek daarbij de voortgang van de activiteiten en de wijze waarop de subsidie is besteed. • Beoordeel – uiteraard voor zover zij verplicht zijn verantwoording af te leggen over de besteding van de subsidie – de verantwoording van de subsidie en stel vast of de subsidie redelijkerwijs is besteed aan de activiteiten en doelen waarvoor de subsidie is toegekend. Controleer niet integraal de verantwoordingen. De eis om verantwoording af te leggen, heeft al een preventieve werking. Het volstaat om de volledigheid van de ontvangen verantwoordingen na te gaan. Benoem jaarlijks één thema of soort subsidie, waarvan de verantwoording daadwerkelijk inhoudelijk wordt beoordeeld. Bijvoorbeeld het ene jaar sportverenigingen, het volgende jaar culturele instellingen, etc. TIP Maak zoveel mogelijk gebruik van reeds bekende informatie. Bijvoorbeeld uit andere bronnen, zoals gesprekken die de gemeente heeft met bestuurders over andere onderwerpen (bijvoorbeeld de nieuwbouw van een sportcomplex), berichten in de pers over activiteiten die zijn uitgevoerd of bijzondere ontwikkelingen binnen de instelling / branche.

155

5.3


Een aanvrager verkrijgt ten onrechte een subsidie Het risico dat een aanvrager ten onrechte subsidie verkrijgt, wordt afgedekt met preventieve maatregelen in de aanvraag- en toekenningfase. Het maakt daarbij geen verschil welk scenario is gekozen. Immers het terecht toekennen van een subsidie moet in de aanvraag- en toekenningfase worden gewaarborgd en die fase is gelijk voor de drie scenario’s. Voor de uitwerking van het risico dat een subsidie ten onrechte wordt verkregen, wordt daarom kortheidshalve verwezen naar de uitwerking van dit risico bij scenario 1 resp. de gedetailleerde uitwerking in bijlage 3. De aanvrager besteedt de subsidie niet (geheel) aan het doel waarvoor deze is verstrekt Bij zowel het scenario zoeklichtcontroles als toegespitste aanpak is sprake van verantwoording door de subsidieaanvrager en controle hiervan door de gemeente. De aanpak en maatregelen door de toegespitste aanpak zijn zodoende gelijk aan het scenario zoeklichtcontroles. Voor de uitwerking van het risico dat de aanvrager de subsidie niet (geheel) besteedt aan het doel waarvoor deze is verstrekt, wordt daarom kortheidshalve verwezen naar scenario 2 resp. de gedetailleerde uitwerking in bijlage 3. Inhoudelijk zijn er twee belangrijke verschillen: 1. De wijze van verantwoording

Bij zoeklichtcontroles is de verantwoording van de subsidie beperkt tot een opgave van de aard en omvang van de uitgaven en activiteiten en een toelichting op eventuele verschillen ten opzichte van de aanvraag (begroting) en het plan. De verantwoording bij de toegespitste aanpak is uitgebreider. Verantwoordingen moeten tevens worden voorzien van een accountantsverklaring of andere vorm van zekerheid.

2. De controle door de gemeente

Bij zoeklichtcontroles is de controle door de gemeente beperkt tot het vaststellen dat alle subsidieontvangers daadwerkelijk een verantwoording hebben ingediend. Daarbij wordt op basis van thema’s een aantal verantwoordingen inhoudelijk gecontroleerd. Bij de toegespitste aanpak

156

worden de verantwoordingen integraal gecontroleerd, waarbij uiteraard maximaal gebruik wordt gemaakt van de accountantsverklaring of andere vorm van zekerheid die aan de verantwoording is toegevoegd. De reden van de uitgebreidere verantwoording en controle is dat het bij de toegespitste aanpak veelal om de qua financiële omvang belangrijkste subsidies gaat. ZEKERHEID TOEVOEGEN Gemeenten kunnen ervoor kiezen om de subsidieverantwoording van instellingen door een accountant(indien van toepassing bij voorkeur de reguliere accountant van de instelling) te laten controleren. Hiermee wordt zekerheid toegevoegd over de getrouwe weergave van de (financiële) gegevens in de subsidieverantwoording en eventueel de rechtmatige besteding van de subsidie. Overigens kan zo’n verantwoording bestaan uit de jaarrekening en het jaarverslag van de instelling of een specifiek voor de subsidie opgestelde verantwoording. De gemeente kan in dit verband een aantal keuzes maken voor wat betreft de hoeveelheid zekerheid die zij bij de verantwoordingsinformatie wil verkrijgen. De accountant kan hiertoe diverse soorten verklaringen afgeven: • Samenstellingsverklaring: geeft geen zekerheid; • Beoordelingsverklaring geeft een beperkte mate van zekerheid; en • Accountantsverklaring: geeft een redelijke mate van zekerheid. De gemeente kan er tevens voor kiezen om de accountantscontrole bij de instellingen uit te breiden met specifieke aandachtspunten. Bijvoorbeeld of bepaalde onderdelen van de gemeentelijke subsidieverordening of – beschikking zijn nageleefd. Het is van belang om dergelijke wensen direct bij de toekenning met de betreffende instelling af te stemmen, zodat deze haar accountant daarover kan informeren.

157

Wanneer sprake is van meerdere subsidiërende partijen – bijvoorbeeld naast de gemeente ook de provincie en/of het rijk – dan is het aan te bevelen om qua verantwoordingseisen van de gemeente aan te sluiten bij de verantwoordingseisen van de hoofdsubsidieverstrekker. Op die manier wordt voorkomen dat voor één project verschillende verantwoordingseisen worden gesteld of dat bepaalde eisen niet worden gesteld, waardoor informatie ontbreekt voor de verantwoording aan de hoofdsubsidieverstrekker. Het laten uitvoeren van werkzaamheden door de accountant brengt uiteraard kosten met zich mee. Het is daarom van belang om de inzet van dit instrument af te stemmen met de hoogte van de subsidie.

158

6 Basisvoorwaarden en -vereisten Na de inventarisatie van risico’s en de keuze voor een scenario of een combinatie van scenario’s, kunnen de basisvoorwaarden en -vereisten worden ingevuld. In de praktijk zullen deze voorwaarden en vereisten normaliter al geregeld c.q. aanwezig zijn. Echter ook hiervoor geldt dat een en ander kritisch moet worden bezien op nut en noodzaak en mogelijkheden om de inrichting, verantwoording en controle slimmer, efficiënter en effectiever te organiseren. Vanuit de geïnventariseerde risico’s en het gekozen scenario c.q. de combinatie van scenario’s kan worden bepaald welke spelregels hiervoor passend zijn. Een aantal basisvoorwaarden en -vereisten moet altijd ingevuld zijn om het proces van de subsidieverstrekking te kunnen beheersen. Dit zijn: Spelregels (visie, verordening en besluit en / of beleidsregels) Een gemeente zal allereerst een visie op het gebied van welzijn, sport en maatschappij bepalen en vastleggen: ‘Wat willen wij als gemeente met de subsidieverstrekking bereiken?’. Vanuit deze visie en rekening houdend met de risico’s en het gekozen scenario(‘s), kunnen de concrete spelregels worden bepaald. De voorwaarden voor het aanvragen en toekennen van een subsidie worden door gemeenten vastgelegd in een subsidie- of welzijnsverordening. Hiervoor is een VNG-model beschikbaar dat veel gemeenten hanteren. De verordening is in feite de kapstok waaraan het gehele subsidieproces wordt opgehangen. Veelal is het wenselijk de verordening nader uit te werken in beleidsregels (bijvoorbeeld voor culturele instellingen, sportsubsidies, etc.), meer gedetailleerde voorwaarden, afspraken, etc. Het samenstel van verordening en/of beleidsregels vormt het formele kader waaraan de aanvraag en toekenning van een subsidie dient te voldoen.

159

Functiescheiding beslissen, registreren en beschikken In het proces subsidieverstrekking is sprake van geldverkeer vanuit de gemeente naar de subsidieontvanger. Dit bekent dat in het proces van aanvragen tot en met uitbetaling sprake moet zijn van adequate maar toegesneden functiescheiding, zodat geen onrechtmatige betalingen (kunnen) plaatsvinden. Uitgangspunten hierbij zijn: ‘geen controle om de controle’ en ‘geen paraaf om de paraaf’. Kortom functiescheiding, procedures, etc. zijn goed en noodzakelijk, mits ze van echte toegevoegde waarde zijn. In ieder geval moet functiescheiding aanwezig zijn tussen: • Beslissen op de aanvraag voor c.q. tot toekenning van een subsidie; • Registreren (= administratieve verwerking); en • Beschikken (= feitelijke betaling). Normaliter is deze functiescheiding al standaard aanwezig in het proces en zullen hiertoe geen aanvullende maatregelen hoeven te worden getroffen. PRIORITEER – DURF TE KIEZEN Gemeenten moeten bij de uitvoering van het subsidiebeleid duidelijke prioriteiten stellen. Dit houdt het volgende in: • Focus op risico’s: gemeenten moeten in het kader van de controle duidelijk bezien waar zij focus op leggen. Niet controleren om het controleren maar nagaan waar de belangrijkste risico’s bestaan. Ook kan meer gebruik gemaakt worden van bekende gegevens en informatie over activiteiten (in de media). • Subsidieverordening op maat maken: pas niet per definitie de grensbedragen van de model verordening toe, maar zorg voor maatwerk, wellicht is er in uw gemeente ruimte voor andere grensbedragen. • Welke controles bouwen we in?: ga in het huidige verstrekkingen- en verantwoordingsproces na welke maatregelen nu bestaan, of deze toereikend zijn en daar waar mogelijk slimmer aangepakt kunnen worden.

160

Interne controle in de lijn en / of verbijzonderd De verordening c.a. vormen het kader waaraan de aanvraag en toekenning van een subsidie dient te voldoen. Deze spelregels worden door de gemeenten zelf bepaald en ingevuld. De gemeente bepaalt dus zelf de hoogte van de last! Ter vaststelling of de spelregels in de praktijk daadwerkelijk worden nageleefd – en aanvragen en toekenningen dus rechtmatig zijn – is het noodzakelijk dat gemeenten periodiek interne controles uitvoeren. Bij de interne controles wordt op basis van bijvoorbeeld dossieronderzoek vastgesteld of de verordening c.a. bij de onderzochte aanvragen en toekenningen is gevolgd. De uitkomsten van de interne controles geven gemeenten input om waar nodig bij te sturen en daarmee het proces te beheersen. Interne controles kunnen worden uitgevoerd door de uitvoerende afdeling zelf (interne controle in de lijn) en / of door een afzonderlijke interne controleafdeling (verbijzonderde interne controle). Interne controle in de lijn is altijd nodig, omdat daarmee tussentijds informatie wordt verkregen over de beheersing van het proces en tijdig bijsturing kan plaatsvinden. Verbijzonderde interne controle is wenselijk, omdat daarmee een onafhankelijk en objectief oordeel wordt verkregen. In de praktijk zal verbijzonderde interne controle echter niet altijd kunnen worden gerealiseerd, bijvoorbeeld in verband met de (personele) omvang van een gemeente. Los van de vraag hoe de interne controle is georganiseerd – in de lijn en/ of verbijzonderd – is het vooral van belang te bepalen waar controle écht nodig is en welke controles overbodig zijn. Hiervoor is het van belang dat gemeenten niet alles moeten willen controleren, maar ook controles durven los te laten. Keuzes die hierbij gemaakt kunnen worden zijn te vinden in allereerst de risico’s die bestaan, omvang van de toegekende subsidie, ontwikkeling van de individuele lasten, aard en omvang van de regels, signalen of klachten die zijn ontvangen en zoeklichtcontroles. Het is van belang dat er een gedegen en goede discussie bestaat binnen de gemeente om de controles vorm te geven.

161

162

7 Samenvatting In het hoofdstuk subsidieverstrekking worden handvatten gegeven om gemeenten te helpen de balans te vinden tussen controle en verantwoording enerzijds en vermindering van regeldruk en administratieve lasten anderzijds. Het uitgangspunt voor de handvatten zijn de risico’s die in het proces worden onderkend. De kunst hierbij is het benoemen van die risico’s die écht relevant zijn voor de rechtmatigheid van de subsidieverstrekking. De insteek daarbij is dat een maatregel of actie altijd moet bijdragen aan het afdekken of minimaliseren van een risico. Wanneer dit niet het geval is, mag er vanuit worden gegaan dat sprake is van een overbodige maatregel of actie. De verschillen tussen de scenario’s zijn hiervoor beschreven. Kort samengevat zijn de belangrijkste kenmerken en verschillen: • Preventief organiseren: focus op aanvraag (rechtmatigheid toekenning) en géén verantwoording; • Zoeklichtcontroles: beperkte vorm van verantwoording en controle verantwoordingen op basis van jaarlijks te bepalen thema’s; en • Toegespitste aanpak: verantwoording inclusief bewijsstukken en integrale controle verantwoordingen. Om ‘door de bomen het bos weer te zien’ wordt hierna een samenvattend overzicht gegeven, waarin de (f)actoren zijn benoemd die betrokken zijn bij het proces van subsidieverstrekking. Per (f)actor zijn enkele belangrijke aandachtspunten benoemd.

163

Voor het daadwerkelijk realiseren van een vermindering van regeldruk en administratieve lasten is het essentieel dat gemeenten keuzes durven te maken en op basis van een kostenbaten analyse maatregelen durven te verminderen of achterwege laten.

164



Instrumentarium

Documentatie

Proces

Aanvraag

Aanvraag

Aanvraag

Aanvraag

Aanvraag

Een aanvrager verkrijgt ten onrechte een subsidie.

Onderwerp

Fase

Risico Preventief

TIP: Vaak zijn subsidieaanvragers reeds bekend bij de gemeente, bijvoorbeeld doordat ze vorig jaar ook een subsidie hebben gevraagd. Bewijsstukken met betrekking tot bijvoorbeeld de oprichting / rechtsvorm van een instelling zijn dan reeds bekend / beschikbaar bij de gemeente.


TIP: Het opvragen van (te)veel documenten en documenten die niet direct relevant zijn, betekent dat alle stukken op juist- en volledigheid moeten worden gecontroleerd, ontbrekende en / of onjuiste stukken alsnog moeten worden opgevraagd, etc. TIP: ‘Vink’ de checklist af zodat de controle op de juist- en volledigheid van het dossier expliciet zichtbaar wordt gemaakt.

Hanteer een checklist waarmee kan worden vastgesteld dat alle benodigde stukken bij de subsidieaanvraag zijn overlegd / bijgevoegd. Neem alleen die documenten / bewijsstukken in het subsidiedossier op, die echt relevant zijn voor het bepalen van het recht op subsidie.

VALKUIL: Hanteer een beperkt aantal duidelijke en in begrijpelijke taal gestelde vragen en geef bij elke vraag aan welke bijlagen / stukken moeten worden toegevoegd.

Gebruik een standaard aanvraagformulier voor het aanvragen van een subsidie, waarin onder andere de voorwaarden zijn vermeld om voor een subsidie in aanmerking te komen.

TOOL: Werk met een subsidieprogramma waarin alle aanvragen met korte beschrijving en bedrag zijn vermeld en laat dit met één besluit door de Raad vaststellen.

Zorg voor duidelijke richtlijnen en procedures wie wanneer moet besluiten.

TIP: Verstuur flyers naar de (bestaande) subsidierelaties en zorg voor communicatie via huis-aan-huis bladen of de gemeentegids voor de overige instellingen.

Informeer instellingen over het gemeentelijke subsidiebeleid en over het doel en de inhoud van de subsidieverordening.


Repressief


165

166

N.v.t.



Onderwerp

N.v.t.

Toekenning

Fase

De aanvrager besteedt Veranthet subsidie niet woording (geheel) aan het doel waarvoor deze is verstrekt.


Risico Preventief

TIP: Uit bijv. fraudesignalen, berichten in de pers of anonieme tips kan blijken dat een instelling mogelijk het subsidie - ondanks de preventieve maatregelen - toch ten onrechte heeft ontvangen. In dat geval kan alsnog controle plaatsvinden.

Bij preventief organiseren wordt geen verantwoording afgelegd en blijft mede daardoor controle en evaluatie achterwege.

VALKUIL: Het achterwege laten van een verantwoording zou het onrechtmatig besteden van het subsidie in de hand kunnen werken. Het is daarom van belang dat gemeenten alert reageren op (mogelijk) onrechtmatig gebruik van het subsidie en in voorkomende gevallen sancties opleggen.

Bij preventief organiseren wordt geen verantwoording over de besteding van het subsidie gevraagd.

VALKUIL: Nut en noodzaak voorwaarden steeds afwegen zodat geen overbodige voorwaarden worden gesteld.

In toekenningsbeschikking expliciet en eenduidig voorwaarden vastleggen.


Repressief




Instrumentarium

Documentatie

Proces

Aanvraag

Aanvraag

Aanvraag

Aanvraag

Aanvraag


Onderwerp

Fase

Risico Preventief












Repressief


167

168

Verantwoording

Instrumentarium


De aanvrager besteedt Toekenhet subsidie niet ning (geheel) aan het doel waarvoor deze is verstrekt.

Onderwerp


Fase

Toekenning


Risico Preventief

TIP 2: Vul de geraamde bedragen - op basis van de subsidieaanvraag - alvast in op het verantwoordingsformulier. De instelling kan daar vervolgens de werkelijke uitgaven naast zetten.

TIP 1: Stuur het verantwoordingsformat mee met de toekenningsbeschikking.

Stel een standaard beperkt verantwoordingsformat vast voor de besteding van het subsidie.

TIP: Vermeld in de beschikking de mogelijkheid dat de gemeente steekproefsgewijs de besteding van het subsidie kan controleren en dat de aanvrager hiertoe een deugdelijke administratie moet voeren. Hier gaat een preventieve werking vanuit.

Leg de (bestedings)voorwaarden voor het subsidie vast in de toekenningsbeschikking.




Laat de subsidieontvanger na afloop de bestedingen verantwoorden met het beperkte verantwoordingsformat.

Repressief


Fase

De aanvrager besteedt Controle het subsidie niet en evalu(geheel) aan het doel atie waarvoor deze is verstrekt.

Risico

Proces



TIP: Benoem jaarlijks één thema / soort subsidie, waarvan de verantwoording daadwerkelijk inhoudelijk wordt beoordeeld. Bijvoorbeeld het ene jaar sportverenigingen, het volgende jaar culturele instellingen, etc.

VALKUIL: Controleer niet integraal de verantwoordingen. De eis om verantwoording af te leggen, heeft al een preventieve werking. Het volstaat om de ontvangst van verantwoordingen na te gaan.

TIP: Maak zoveel mogelijk gebruik van reeds bekende informatie. Bijvoorbeeld uit andere bronnen, zoals gesprekken die de gemeente heeft met bestuurders over andere onderwerpen (bijvoorbeeld de nieuwbouw van een sportcomplex), berichten in de pers over activiteiten die zijn uitgevoerd of bijzondere ontwikkelingen binnen de instelling / branche.

Repressief Beoordeel de verantwoording van het subsidie en stel vast of het subsidie redelijkerwijs is besteed aan de activiteiten / doelen waarvoor het subsidie is toegekend.

Tussentijds Voer tussentijds gesprekken met bestuurders / directies van instellingen en bespreek daarbij de voortgang van de activiteiten en de wijze waarop het subsidie is besteed.


169



Instrumentarium

Documentatie

Proces

Aanvraag

Aanvraag

Aanvraag

Aanvraag

Aanvraag


Onderwerp

Fase

Risico

170 Preventief











Scenario 3 Toegespitste aanpak Tussentijds

Repressief


Verantwoording

Instrumentarium


De aanvrager besteedt Toekenhet subsidie niet ning (geheel) aan het doel waarvoor deze is verstrekt.

Onderwerp


Fase

Toekenning


Risico Preventief

TIP 2: Vul de geraamde bedragen - op basis van de subsidieaanvraag - alvast in op het verantwoordingsformulier. De instelling kan daar vervolgens de werkelijke uitgaven naast zetten.

TIP 1: Stuur het verantwoordingsformat mee met de toekenningsbeschikking.

Stel een standaard beperkt verantwoordingsformat vast voor de besteding van het subsidie.

TIP: Neem voor grote subsidies de voorwaarde op dat de verantwoording / jaarrekening moet worden voorzien van een accountantsverklaring. Hierbij kunnen tevens specifieke aanwijzingen voor de controlerend accountant worden meegegeven. Hiermee verschuift de controle op - bijvoorbeeld - de naleving van de verordening van de gemeente naar de (accountant van de) instelling.

Leg de (bestedings)voorwaarden voor het subsidie vast in de toekenningsbeschikking.



Scenario 3 Toegespitste aanpak Tussentijds

Laat de subsidieontvanger na afloop de bestedingen verantwoorden met het beperkte verantwoordingsformat.

Repressief


171

172

Fase

De aanvrager besteedt Controle het subsidie niet en evalu(geheel) aan het doel atie waarvoor deze is verstrekt.

Risico

Proces



TIP: Maak zoveel mogelijk gebruik van de door de instelling geleverde zekerheid, bijvoorbeeld in de vorm van een accountantsverklaring bij de verantwoording of aan de hand van bijgevoegde bewijsstukken / activiteitenverslagen / etc.

TIP: Maak zoveel mogelijk gebruik van reeds bekende informatie. Bijvoorbeeld uit andere bronnen, zoals gesprekken die de gemeente heeft met bestuurders over andere onderwerpen (bijvoorbeeld de nieuwbouw van een sportcomplex), berichten in de pers over activiteiten die zijn uitgevoerd of bijzondere ontwikkelingen binnen de instelling / branche.

Repressief Controleer de verantwoording van het subsidie en stel vast of het subsidie is besteed aan de activiteiten / doelen waarvoor het subsidie is toegekend.

Tussentijds Voer tussentijds gesprekken met bestuurders / directies van instellingen en bespreek daarbij de voortgang van de activiteiten en de wijze waarop het subsidie is besteed.


173

174

Handreiking rechtmatigheid en interne controle EEN WEGWIJZER NAAR EEN REGEL(S)LUWE VERANTWOORDING EN CONTROLE

Recommend Documents