Controleprotocol voor de accountantscontrole 2013 van de gemeente Sliedrecht
1. Inleiding Voor het jaar 2013 heeft de gemeenteraad aan Deloitte Accountants B.V. opdracht verstrekt om de accountantscontrole uit te voeren. De raad moet als opdrachtgever richting geven aan deze controle. Daartoe dient het controleprotocol. Dit treft u hierbij aan.
1.1 Doelstelling Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening 2013 van de gemeente Sliedrecht.
1.2 Wettelijk kader De gemeentewet schrijft voor dat de gemeenteraad één of meer accountants aanwijst voor de controle van de jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen. Bij de opdrachtverstrekking geeft de gemeenteraad nadere aanwijzingen geven voor te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties. Tevens geeft de raad aan welke wet- en regelgeving onderwerp van de rechtmatigheidscontrole zal zijn. Voor dit laatste wordt een normenkader opgesteld. De gemeenteraad heeft de “verordening voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Sliedrecht” vastgesteld. Daarin is aangegeven dat de raad jaarlijks de goedkeurings- en rapporteringstoleranties vaststelt. Met dit protocol geeft de raad hier invulling aan.
2 Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid én rechtmatigheid) Zoals in art 213 GW is voorgeschreven wordt de controle van de jaarrekening uitgevoerd door de door de raad benoemde accountant. De controle is gericht op het afgeven van een oordeel over: - de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva; - het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen; - de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; - het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 Gemeentewet (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten); - de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening. Bij de controle zullen de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van artikel 213, lid 6 Gemeentewet (Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten (BAPG)), de Kadernota en adviezen van het Platform Rechtmatigheid Provincies en Gemeenten alsmede de Richtlijnen voor de Accountantscontrole (NIVRA) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden. Daarnaast is met ingang van 2006 de Regeling verantwoordingsinformatie specifieke uitkeringen (ook wel genoemd: single information single audit, SiSa) van toepassing. Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten (BAPG) dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn
-2gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen ”.
3 Te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie1. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming, de strekking van de af te geven accountantsverklaring. In het hierna opgenomen schema zijn de goedkeurings- en rapporteringtolerantie(s)2 opgenomen zoals door de gemeenteraad vastgesteld voor het controlejaar 2013. Deze sluiten aan bij de wettelijke minimumeisen van het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten. Goedkeuringstolerantie Fouten in de jaarrekening (% lasten) Onzekerheden in de controle (% lasten)
Goedkeurend ≤ 1%
Beperking >1%<3%
Oordeelonthouding -
Afkeurend ≥ 3%
≤ 3%
>3%<10%
≥ 10%
-
Voor de rapporteringstolerantie stelt de raad als maatstaf dat de accountant minimaal elke ontdekte fout of onzekerheid ≥ € 50.000,00 rapporteert. Daarnaast geldt op grond van het BAPG voor specifieke uitkeringen het volgende: “In het verslag van bevindingen van de accountant wordt per specifieke uitkering gerapporteerd met een rapporteringstolerantie gebaseerd op de lasten van de specifieke uitkering in het verantwoordingsjaar of, bij meerjarige financiële afrekening op basis van prestatieafspraken, gebaseerd op het totale voorschot per specifieke uitkering, in alle gevallen met een ondergrens van te melden bevindingen van: a. € 10.000 indien de lasten kleiner dan of gelijk aan € 100.000 zijn; b. 10% indien de lasten groter dan € 100.000 en kleiner dan of gelijk aan € 1.000.000 zijn; c. € 100.000 indien de lasten groter dan € 1.000.000 zijn.” Daarnaast gelden op basis van art. 5 lid 4 van het BAPG afzonderlijke rapporteringstoleranties voor specifieke uitkeringen die vanaf 2006, op basis van de Regeling verantwoordingsinformatie specifieke uitkeringen, via een afzonderlijk overzicht in de jaarrekening moeten worden verantwoord. De accountant richt de controle in rekening houdend met de rapporteringtoleranties om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen.
4
Begrip rechtmatigheid en de aanvullend te controleren rechtmatigheidscriteria
Het begrip rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole wordt gedefinieerd als “Het in overeenstemming met de begroting en met van toepassing zijnde wettelijke regelingen (waaronder verordeningen) tot stand komen van baten en lasten alsmede balansmutaties”. 1 De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed.
2
De rapporteringtolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen.
-3-
In het kader van de rechtmatigheidscontrole kunnen 9 rechtmatigheidscriteria worden onderkend: het begrotingscriterium, het voorwaardencriterium, het misbruik en oneigenlijk gebruikcriterium, het calculatiecriterium, het valuteringscriterium, het adresseringscriterium, het volledigheidscriterium, het aanvaardbaarheidscriterium en het leveringscriterium. In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt al aandacht besteed aan de meeste van deze criteria. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer zal extra aandacht besteed moeten worden aan de volgende rechtmatigheidscriteria: 1. Het begrotingscriterium; 2. Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium); 3. Het voorwaardencriterium. Deze drie criteria kunnen als volgt nader worden uitgewerkt: Ad 1 begrotingscriterium. Via de door de raad vastgestelde financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet is nader uitgewerkt hoe moet worden bepaald of de lasten binnen de omschrijving van de activiteiten en het bijbehorende bedrag van het programma passen. Volgens de verordening mogen de lasten van producten niet dusdanig worden overschreden dat de realisatie van andere producten binnen het zelfde programma onder druk komt te staan. De post onvoorzien is niet nader onderverdeeld in programma’s en kan worden gebruikt om alle soorten tegenvallers op te vangen. Hiermee zijn overschrijdingen op programmaniveau mogelijk tot het niveau van de post onvoorzien. Budgetoverschrijdingen die het bedrag van € 1.500 niet te boven gaan, worden niet aan de gemeenteraad voorgelegd en worden bij het bepalen van de begrotingsrechtmatigheid buiten beschouwing gelaten. Extra overschrijding is ook mogelijk indien hier voldoende baten tegenover staan. Bij de jaarrekening vindt door het college een analyse van de verschillen ten opzichte van de begroting plaats, conform artikel 28 van het BBV. Bij de analyse moet in ieder geval aan de volgende elementen aandacht worden besteed: • De oorzaak van de afwijking • De relatie met de prestaties • De passendheid in het beleid • De dekking vanuit andere programma’s (alternatieve dekking) • Mogelijke eerdere informatievoorziening over de afwijking aan de raad • Eventueel de mate van verwijtbaarheid Uit onderstaand overzicht blijkt wat de consequenties van de verschillende soorten begrotingsoverschrijdingen zijn: Oorzaak begrotingsoverschrijding
Weging
1. Fout in de begroting
Onrechtmatig
2. Verantwoording op onjuist programma
Onrechtmatig
3. Onjuist begrotingsjaar
Onrechtmatig
4. Passende hogere lasten én baten
Rechtmatig
5. Passende hogere lasten, welke reeds tijdig tussentijds zijn gesignaleerd
Rechtmatig
-4-
Oorzaak begrotingsoverschrijding
Weging
6. Passende hogere lasten, niet tijdig gesignaleerd vanwege ontbrekende informatie van derden en vanwege het optreden van calamiteiten
Rechtmatig
7. Hogere lasten, abusievelijk niet tijdig gesignaleerd
Onrechtmatig
8. Niet passende lasten, geld is anders besteed dan door de raad is bedoeld
Onrechtmatig
9. Bij later onderzoek zijn fouten uit het verleden gesignaleerd. Dit betreft bijvoorbeeld kostenoverschrijdingen die achteraf als onrechtmatig moeten worden beschouwd, omdat dit bijvoorbeeld bij nader onderzoek van de subsidieverstrekker, belastingdienst of een toezichthouder blijkt (bijvoorbeeld een belastingnaheffing). Het zal hier in de praktijk vaak gaan om interpretatieverschillen bij de uitleg van wet- en regelgeving die na het verantwoordingsjaar aan het licht komen. Er zijn dan geen rechtmatigheidsgevolgen voor dat verantwoordingsjaar. Wel zal de gemeente er voor moeten zorgen dat de overschrijdingen getrouw in de jaarrekening worden weergegeven. Ook kunnen er gevolgen zijn voor het lopende jaar. -
Geconstateerd tijdens het verantwoordingsjaar
-
Geconstateerd na verantwoordingsjaar
Onrechtmatig Rechtmatig
10. Kostenoverschrijdingen op activeerbare activiteiten (investeringen) waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvings- en financieringslasten in het jaar zelf of pas in de volgende jaren: -
In het jaar van investeren
-
Afschrijvings- en financieringslasten in latere jaren
11. Hogere incidentele baten die zijn aangewend ter dekking van niet passende lasten
Onrechtmatig Rechtmatig Onrechtmatig
Bovenstaande analyse van baten en lasten vindt ten behoeve van de raad plaats op programmaniveau. Ad 2, M&O criterium: Door de raad is in verschillende verordeningen en besluiten een M&O beleid vastgesteld. Voor bestaande procedures wordt getoetst in hoeverre deugdelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik- en oneigenlijk gebruik worden genomen. Daarbij is de vooronderstelling gerechtvaardigd dat binnen de belangrijkste procedures al (informeel) adequate maatregelen zijn getroffen ter waarborging van de getrouwheid van de financiële verantwoording. Ad 3, voorwaardencriterium: Door de raad zijn in verschillende verordeningen en besluiten voorwaarden opgenomen. Met het vaststellen van de reikwijdte van de rechtmatigheidstoets door de accountant in dit controleprotocol wordt het voorwaardencriterium nader uitgewerkt. Uitgangspunt daarbij is dat vooralsnog het huidige informele beleid wordt bekrachtigd en er met name jegens derden niet met terugwerkende kracht strengere normen zullen worden toegepast. Uitgangspunt is tevens dat de raad besluit om geen directe financiële consequenties jegens derden aan de gestelde voorwaarden te verbinden.
-5-
5
Reikwijdte accountantscontrole rechtmatigheidtoetsing
De accountantscontrole op rechtmatigheid voor het kalenderjaar 2013 is limitatief gericht op: 5.1
5.2
de naleving van wettelijke kaders, zoals die in de kolom “Wetgeving extern” van de “Inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidcontrole bij gemeenten” is opgenomen (bijlage 1 van dit protocol). Dit uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen; de naleving van de volgende kaders: o de begroting o financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet; o de controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet; o de verordening periodiek onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid ex art 213a Gemeentewet;
en de overige kaders zoals opgenomen in de kolom “Regelgeving intern” van de “Inventarisatie weten regelgeving in het kader van de rechtmatigheidcontrole bij gemeenten” (bijlage 1 van dit protocol). Dit laatste voor zover van toepassing en uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen. Indien en voor zover bij de accountantscontrole materiële financiële onrechtmatige handelingen worden geconstateerd worden deze in de rapportage en oordeelsweging uitsluitend betrokken indien en voor zover het door de raad of hogere overheden vastgestelde regels betreft. Met andere woorden: interne regels van college naar ambtelijke organisatie c.q. collegebesluiten vallen daar buiten. Voorts kunnen interne regels wel relevant zijn voor de nadere vaststelling van de invulling van “hogere” besluiten, maar deze regels zijn op zich geen object van onderzoek. Het is (over het algemeen) aan het college om een oordeel te vellen over de geconstateerde afwijkingen van lagere interne regels. Basis voor de accountantscontrole zijn de interne controlewerkzaamheden en de rapportage daarover. Zonder een deugdelijke aanpak, uitvoering en vastlegging van de interne controle is accountantscontrole niet mogelijk. 6. Rapportering accountant Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierna in het kort weergegeven als volgt: Interim-controles In de tweede helft van het jaar wordt door de accountant een zogenaamde interim-controle uitgevoerd. Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt een verslag uitgebracht aan het college. Bestuurlijk relevante zaken worden ook aan de gemeenteraad gerapporteerd. Verslag van bevindingen In overeenstemming met de gemeentewet wordt over de controle van de jaarrekening een verslag van bevindingen uitgebracht aan de raad en in afschrift aan het College van Burgemeester en Wethouders. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen. Uitgangspunten voor de rapportagevorm Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.).
-6Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging. Accountantsverklaring In de accountantsverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid. Deze accountantsverklaring is bestemd voor de gemeenteraad, zodat deze de door het College van Burgemeester en Wethouders opgestelde jaarrekening kan vaststellen. In bijlage 2 worden de rapportagemomenten nader vastgelegd Bijlagen: 1.
Rapportagemomenten
-7-
Bijlage 1: Rapportage De volgende standaard rapportagemomenten worden onderkend: Rapportage
Tijdstip
Inhoud
Gericht aan
Managementletter dan wel Verslag van bevindingen interimcontrole
Na afronding van de interimcontrole.
Mogelijke risico’s, verbeter- en aandachtspunten betreffende de processen en procedures (beheersingsstructuur), beheersing specifieke subsidiestromen evenals overige van belang zijnde onderwerpen. Voortgang groeiproces invoering rechtmatigheid.
College
Verslag van bevindingen
Na afronding van de controle van de jaarrekening.
Wettelijk: De vraag of inrichting van het financieel beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken. Daarnaast resterende fouten, onzekerheden of verbeteringen op het gebied van verslaglegging, rekening houdend met afgesproken rapporteringstoleranties. Relatie tussen de controletolerantie ingevolge controleverordening en de feitelijke bevindingen.
Raad
Accountantsverklaring
Na afronding van de controle van de jaarrekening.
Oordeel over de mate waarin de gemeenterekening een getrouw beeld geeft in overeenstemming met verslaggevingsvoorschriften en voldoet aan de eisen van rechtmatigheid.
Raad
